Esityksen tarkoituksena on toteuttaa luonnonsuojelulain kokonaisuudistus. Vuoden 1923 vanhentunut luonnonsuojelulaki korvattaisiin uudella samannimisellä lailla.

Eräs uudistuksen keskeinen päämäärä on panna täytäntöön Euroopan yhteisön kaksi luonnonsuojeludirektiiviä, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi, muilta osin kuin metsästyslaissa säänneltyjen eläinlajien osalta.

Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi luonnonsuojelusuunnittelua koskeva luku, jolla valtakunnallisten luonnonsuojeluohjelmien laatiminen säänneltäisiin laissa.

Luonnonsuojelualueiden perustamista valtion omistamilla alueilla koskevia säännöksiä ehdotetaan täydennettäviksi ja tarkistettaviksi. Yksityisten omistamien alueiden rauhoitusmenettely ehdotetaan pääpiirteissään säilytettäväksi, sitä koskevia säännöksiä kuitenkin tarkistaen.

Eräänä keskeisenä tavoitteena on nykyisen luonnonsuojelulain suppean keinovalikoiman monipuolistaminen. Tässä tarkoituksessa ehdotus sisältää uuden luontotyyppien suojelua koskevan säännöstön. Laissa otettaisiin erityisen arvokkaiden maisemien suojelemiseksi käyttöön uusi, luonnonsuojelualuetta lievempi suojelumuoto, maisema-alue.

Rantojen kestävän käytön turvaamiseksi esityksessä ehdotetaan meren ja vesistön rantavyöhykkeille kaavoitusvelvollisuutta.

Nykyisiä eliölajien suojelua koskevia säännöksiä ehdotetaan tarkistettaviksi. Samalla ne saatettaisiin vastaamaan Euroopan yhteisön direktiiveissä esitettyjä vaatimuksia.

Luonnonsuojelulakiin ehdotetaan säännöksiä luonnonsuojelun toteuttamisesta. Alueen omistajalle tulisi oikeus vaatia luonnonsuojeluohjelmaan sisällytetyn alueen lunastamista, kun neljä vuotta on kulunut ohjelman hyväksymispäätöksestä.

Lain korvausvelvollisuutta koskevassa säännöksessä asetettaisiin ''merkityksellisen haitan'' korvauskynnys, jonka ylityttyä valtion tulisi korvata suojelusta aiheutuvat haitat täysimääräisinä omistajalle.

Ehdotuksen mukaan lääninoikeudesta tulisi yleinen väliportaan muutoksenhakuaste. Eräille yhteisöille annettaisiin valitusoikeus luonnonsuojelupäätöksistä.

Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat säännökset ehdotetaan otettaviksi luonnonsuojelulain 10 lukuun. Säännökset eivät koskisi muita luonnonsuojelualueita.

Natura 2000 -alueita koskevien oikeusvaikutusten saattamiseksi voimaan myös muiden lakien lupamenettelyssä ja viranomaistoiminnassa ehdotetaan muutoksia useisiin lakeihin. Viittaussäännökset luonnonsuojelulakiin ovat osaltaan tarpeen luontotyyppien suojelua, maisema-alueita ja erityisesti suojeltavia lajeja koskevien säännösten tarkoitusperien turvaamiseksi.

Luonnonsuojelulaki ja siihen liittyvät lainmuutokset ehdotetaan saatettaviksi voimaan samanaikaisesti kuin eduskunnassa käsiteltävänä oleva metsälaki eli 1 päivänä tammikuuta 1997.

Luonnon suojeleminen on hyväksytty erääksi ihmiskunnan keskeiseksi velvollisuudeksi. Luonnonsuojelun käsite nykymerkityksessään on peräisin 1800-luvun jälkipuoliskolta. Se syntyi vastavaikutuksena tuolloin jo toista vuosisataa jatkuneen teollistumiskehityksen aiheuttamalle luonnon tuhoutumiselle ja köyhtymiselle. Koettiin välttämättömäksi suojella näytteitä koskemattomasta luonnosta. Tältä pohjalta ryhdyttiin eri maissa perustamaan luonnonsuojelualueita ja rauhoittamaan luonnonmuistomerkkejä sekä säätämään tätä toimintaa säänteleviä lakeja.

Luonnonsuojeluajattelun perusteissa tapahtui kuitenkin 1960-luvulla muutos. Nykyään luonto ymmärretään inhimillisen olemassaolon välttämättömäksi perustaksi. Luontoa on suojeltava, koska ilman sitä ei olisi myöskään inhimillistä kulttuuria. Nykyaikainen luonnonsuojelu tähtää ensi sijassa luonnon prosessien jatkumisen turvaamiseen. Luonnonsuojelun on niin muodoin ulotuttava kaikkeen inhimilliseen toimintaan. Sitä ei voi rajata omalle lohkolleen pelkästään joidenkin luonnon osien suojelemiseksi ja lajien rauhoittamiseksi.

Luonnon biologisen monipuolisuuden merkitys kiteytyy siihen periaatteeseen, että rakenteellisen monipuolisuuden eli diversiteetin ansiosta ekologiset systeemit säilyttävät vastustuskykynsä lyhytaikaisia ja suhteellisen vähäisiä ulkoisia häiriöitä vastaan sekä pystyvät sopeutumaan pitkävaikutteisempiin ja voimakkaampiin muutoksiin. Biodiversiteetin suojelu on siis luonnon olemassaolon ja tuottokyvyn suojelemista. Biologisen monipuolisuuden suojelu ja luonnon kestävä käyttö kuuluvat siten käsitteellisesti yhteen. Periaate on vahvistettu Rio de Janeiron biologista monimuotoisuutta koskevassa yleissopimuksessa, mutta se sisältyy eri tavoin ilmaistuna myös moniin aiempiin luonnonsuojelujulistuksiin, joihin maamme on yhtynyt.

2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

Voimassa oleva luonnonsuojelulaki (71/23) säädettiin vuonna 1923 ja se tuli voimaan 1 päivänä heinäkuuta 1923. Lain laajin osittaisuudistus toteutettiin vuonna 1991 (672/91). Lakiin lisättiin tuolloin säännökset luonnonsuojelun hallinnosta ja uhanalaisista lajeista. Samalla tarkistettiin säännökset luonnonsuojelusta yksityisen omistamalla alueella, lunastuksesta, toimenpidekielloista, rangaistuksista ja pakkokeinoista.

Lain 1 luku sisältää säännökset luonnonsuojelusta valtiolle kuuluvalle alueella. Laki käyttää käsitteitä ''yleinen suojelualue'' tarkoittamaan luonnonpuistoja ja ''erityinen suojelualue'' tarkoittamaan muita luonnonsuojelualueita. Valtion omistama alue muodostetaan luonnonsuojelualueeksi lailla tai asetuksella. Ainoastaan luonnonpuiston oikeusvaikutuksista eli rauhoitussäännöksistä on säädetty luonnonsuojelulaissa.

Kansallispuistot on perustettu erillisillä laeilla, ja lakia täydentävään asetukseen on sisällytetty alueita koskevat rauhoitussäännökset. Muut luonnonsuojelualueet, jotka yleensä on nimetty suojelutarkoituksen mukaan soidensuojelualueiksi, lehtojensuojelualueiksi ja niin edelleen, on perustettu lailla tai asetuksella.

Luonnonsuojelualueen muodostamisen yleisenä edellytyksenä on, että alue on luonnonkaunis tai muuten luontonsa puolesta huomattava paikka taikka että se on jonkin eläin- tai kasvilajin rauhoittamiseksi tarpeen.

Valtiolle kuuluvalla alueella voidaan erikoinen luonnonmuodostuma rauhoittaa luonnonmuistomerkiksi sen viranomaisen päätöksellä, jonka hallinnassa alue on.

Lain 2 luvussa säädetään luonnonsuojelusta yksityiselle kuuluvalla alueella. Yksityisen omistama alue suojellaan rauhoittamalla alue alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä. Rauhoituspäätös edellyttää aina omistajan hakemusta. Myös kunnan omistaman alueen rauhoittaminen tapahtuu samaa menettelyä käyttäen.

Laissa edellytetään omistajalle maksettavaksi korvaus rauhoituksen aiheuttamista taloudellisista menetyksistä. Näin ollen rauhoitus edellyttää aina valtion viranomaisen ja alueen omistajan välistä yhteisymmärrystä rauhoituksesta ja korvauksen määrästä. Kuntien omistamien alueiden rauhoittaminen on tapahtunut käytännössä korvauksetta.

Yksityisen omistamalla alueella kunta päättää luonnonmuistomerkin rauhoittamisesta. Sekin edellyttää omistajan hakemusta.

Lain 3 luvussa on säännökset eläimistön ja kasviston suojelusta. Luonnonsuojelulaki sääntelee kuitenkin vain osaa eläimistä. Riistaeläimet ja rauhoittamattomat eli niin sanotut vahinkoeläimet kuuluvat metsästyslain (615/93) soveltamisalaan. Luonnonsuojelulaki sääntelee näihin kuulumattomia nisäkkäitä ja lintuja. Lisäksi selkärangattomat ja muut alemmanasteiset eläinlajit kuuluvat luonnonsuojelulain soveltamisalaan. Kalalajit eivät sen sijaan kuulu luonnonsuojelulain piiriin.

Kaikki luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut on välittömästi lain nojalla rauhoitettu. Muu eläinlaji voidaan rauhoittaa, jos sen olemassaolo käy uhatuksi tai jos rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi. Sama koskee vastaavasti kasvilajeja. Tätä varten on annettu asetukset eräiden eläinlajien rauhoittamisesta (483/94) ja eräiden kasvien rauhoittamisesta (450/92). Rauhoitus ei estä maan käyttämistä viljelys- ja rakentamistarkoituksiin.

Valtioneuvosto voi määrätä uhanalaiseksi lajiksi sellaisen lajin tai kannan, jonka säilyminen Suomessa on vaarantunut. Jos lajin tai kannan häviämisuhka on ilmeinen, valtioneuvosto voi määrätä sen erityisesti suojeltavaksi lajiksi. Tällaisten säilyttämiseksi ympäristöministeriön tulee tarvittaessa laatia suojelusuunnitelma. Jos suojelusuunnitelma on laadittu ja alueellinen ympäristökeskus on tiedottanut maanomistajalle lajin esiintymispaikasta, omistajalla on velvollisuus ilmoittaa ympäristökeskukselle lajia vaarantavista toimistaan kuukautta ennen kuin ryhtyy niihin.

Luvussa on myös muun muassa uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskevia säännöksiä.

Lain 4 luvussa säädetään luonnonsuojelun hallinnosta. Lain 5 luvussa on erityisiä säännöksiä. Ne koskevat muun ohella valtion lunastusoikeutta, tilapäisiä toimenpidekieltoja, ulkomainoksia, yksityisen omistaman alueen rauhoituksen purkamista, luonnonmuistomerkin lakkauttamista, rangaistuksia ja pakkokeinoja.

Luonnonsuojelulain nojalla maahamme on muodostettu melko kattava ja merkittävä erilaisten luonnonsuojelualueiden verkosto. Ensimmäiset kansallis- ja luonnonpuistot perustettiin vuonna 1938 ja niitä lisättiin vuonna 1956. 1970-luvun lopussa aloitettiin luonnonsuojelualueverkoston määrätietoinen kehittäminen valtakunnallisia suojeluohjelmia laatimalla. Valtioneuvosto on hyväksynyt kansallis- ja luonnonpuistoverkon kehittämisohjelman (1978), soidensuojelun perusohjelman (1979 ja 1981), lintuvesiensuojeluohjelman (1982), harjujensuojeluohjelman (1984), lehtojensuojeluohjelman (1989) ja rantojensuojeluohjelman (1990). Lisäksi on hyväksytty eräitä yksittäisiä näihin rinnastettavia päätöksiä.

Maahamme on perustettu kaikkiaan 30 kansallispuistoa, joiden pinta-ala on yhteensä noin 7 300 km2, ja 19 luonnonpuistoa pinta-alaltaan yhteensä noin 1 500 km2. Lisäksi on valtion maille vuoden 1996 alkuun mennessä perustettu noin 360 muuta luonnonsuojelualuetta, joiden yhteispinta-ala on 4 800 km2. Tämän lisäksi on hankittu valtiolle luonnonsuojelualueen muodostamista varten huomattava määrä alueita, joita vielä ei ole ehditty muodostaa luonnonsuojelualueiksi. Yksityisten omistamia alueita oli vuoden 1996 alussa rauhoitettu noin 1 300 ja niiden yhteispinta-ala on lähes 700 km2.

Luonnonsuojelun tavoitteita on toteutettu myös erityislainsäädännöllä. Maa-ainesten ottamista säännellään maa-aineslailla (555/81). Koskiensuojelulaki (35/87) kieltää uusien voimalaitosten rakentamisen yhteensä 53 vesistössä tai vesistön osassa. Ounasjoen ja Kyrönjoen suojelusta on säädetty erilliset lait (703/83 ja 1139/91). Erämaalailla (62/91) on suojeltu kaikkiaan noin 14 000 km2 valtion maata Lapissa. Rakennuslain (370/58) kaavoituksella voidaan merkittävästi vaikuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden toteuttamiseen. Vesilaki (264/61) ja merensuojelulaki (1415/94) sisältävät tärkeitä vesiluontoa suojelevia säännöksiä.

2.2. Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

2.2.1. Kansainvälinen kehitys

Luonnonsuojelu nähtiin pitkään ennen kaikkea luonnonkauniiden alueiden säilyttämisenä ihmisten nautittavaksi. Myös luonnonsuojelulainsäädäntö eri maissa heijasti tätä näkemystä. Viime vuosikymmeninä luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen on kuitenkin noussut etualalle. Taustana on eliölajiston nopea supistuminen ja köyhtyminen. Euroopassa muun muassa maatalouden tuotantomenetelmien kehittyminen on ollut eräs keskeinen tähän vaikuttava tekijä. Samalla on havaittu, ettei eläin- ja kasvilajien rauhoittaminen paljoa auta, jos ei samalla huolehdita niiden elinympäristöjen säilyttämisestä. Myös luonnon ennallistaminen on noussut esille. Erityisesti biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen hyväksymisen jälkeen useassa valtiossa on kehitetty lainsäädäntöä luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja luonnonvarojen kestävän käytön näkökulmasta. Tämä on merkinnyt maankäyttöä koskevien rajoitusten tiukentumista. Euroopan yhteisön jäsenvaltioissa tähän suuntaan on vaikuttanut myös luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin (92/43/ETY), jäljempänä luontodirektiivi, ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin (79/409/ETY), jäljempänä lintudirektiivi, täytäntöön paneminen kansallisessa lainsäädännössä.

Euroopan valtioissa, Suomea lukuunottamatta, on jo pitkään vallinnut tilanne, jossa lainsäädäntö on antanut suojaa vain maan tähänastiselle käyttömuodolle. Luonnonsuojelun vuoksi tarpeellisten rajoitusten kohdalla se on yleensä maa- tai metsätalous. Näin ollen alueiden maankäyttöä on voitu rajoittaa ilman, että olisi jouduttu maksamaan korvauksia rakentamismahdollisuuksien menettämisestä.

Euroopan Neuvoston hyväksyttyä vuonna 1984 kaksi suositusta koskien rannikkovyöhykkeiden sekä jokien ja järvien rantojen suojelua ja käyttöä useimmat neuvoston jäsenvaltiot ovat säätäneet uutta rantojensuojelulainsäädäntöä. Niinpä kaikissa Euroopan yhteisöön kuuluvissa valtioissa, samoin kuin Itämeren piiriin kuuluvissa maissa, rantojen käyttöä säännellään 100-300 metrin etäisyydelle rantaviivasta joko suoranaisella rakennuskiellolla tai kaavoitusvelvollisuudella.

2.2.2. Ulkomaiden lainsäädäntö

Ruotsi

Ruotsin luonnonsuojelulaki (Naturvårdslag) on vuodelta 1964, mutta sitä on sen jälkeen lukuisia kertoja muutettu. Laki tuntee seuraavat suojelualuetyypit: kansallispuisto (nationalpark), luonnonreservaatti (naturreservat) ja luonnonhoitoalue (naturvårdsområde).

Kansallispuiston on oltava valtion omistamaa aluetta ja se vastaa melko tarkkaan meidän kansallispuistoamme. Kansallispuistot perustetaan valtiopäivien antaman valtuutuksen perusteella kansallispuistoasetuksella (nationalparksförordning), jolloin samalla on määriteltävä perustamistarkoitus. Vuoden 1994 lopussa Ruotsissa oli 24 kansallispuistoa. Asetuksen nojalla valtion luonnonhoitovirasto (statens naturvårdsverk) antaa tarkemmat määräykset kullakin alueella sallituista ja kielletyistä toimenpiteistä. Viime aikoina Ruotsiin on ryhdytty perustamaan myös lähinnä suurten asutuskeskusten virkistystarpeita palvelevia niin sanottuja kaupunkikansallispuistoja.

Luonnonreservaatti voidaan perustaa luonnonsuojelusyistä tai ulkoilun ja virkistyksen turvaamiseksi. Luonnonreservaatti voidaan perustaa sekä valtion että yksityisen omistamalle alueelle. Lääninhallitus määrää perustamispäätöksessä tarpeelliset maankäytön rajoitukset. Kun kysymys luonnonreservaatin perustamisesta on tullut vireille, lääninhallitus voi antaa alueelle tilapäisen toimenpidekiellon enintään kolmeksi vuodeksi.

Luonnonhoitoalue vastaa muutoin luonnonreservaattia, mutta luonnonhoitoalueella annettavat rajoitukset eivät saa merkittävästi vaikeuttaa nykyistä maankäyttöä. Tämän vuoksi asetettavat maankäytön rajoitukset jäävät aina korvauskynnyksen alapuolelle eikä rajoituksista siten voi aiheutua korvausvelvollisuutta. Ruotsin luonnonhoitoalue on rinnastettavissa useissa muissa maissa tunnettuun maisemansuojelualueeseen.

Luonnonsuojelulaissa on vuodesta 1991 ollut luontotyyppien suojelua koskeva säännös. Sen nojalla on asetuksella suojeltu 26 erilaista luontotyyppiä taikka luonnon- tai kulttuuriympäristön erityispiirrettä. Helposti tunnistettavat nauttivat välitöntä lain suojaa, muut on alueellisesti rajattava. Rajaamispäätöksen tekevät metsikkötyyppien osalta metsäviranomaiset, muiden osalta lääninhallitus. Lain valtuutuksen nojalla kosteikkojen kuivattaminen on asetuksella kielletty kaikkialla Etelä- ja Keski-Ruotsissa Uppsalan lääniä myöten.

Luonnonsuojelulaissa säädetään yleinen suojavyöhyke kaikille rannoille. Rantojensuojelun tarkoituksena on yhtäältä turvata mahdollisuudet ulkoiluun ja virkistykseen, toiselta puolen säilyttää hyvät elinolosuhteet eläimistölle ja kasvistolle. Rantojensuojeluvyöhyke ulottuu lähtökohtaisesti 100 metrin päähän rantaviivasta sekä maalle että vedelle päin. Lääninhallitus voi laajentaa vyöhykettä enintään 300 metriin, jos jokin rantojensuojelun tarkoitusperistä sitä vaatii. Noin 70 % Ruotsin meren rannikosta ja muun muassa Keski-Ruotsin suurten järvien rannat on luonnonvaralain (naturresurslag) nojalla määritelty valtakunnallisesti tärkeiksi alueiksi. Erityisesti näillä rannoilla laajentamismahdollisuutta on myös käytetty, saaristossa usein 300 metriin saakka. Rannansuojeluvyöhykettä on lähtökohtaisesti noudatettava myös kaavoituksessa. Lääninhallitus voi kuitenkin erityisestä syystä kumota rantojensuojelun kaavaan sisällytettävän alueen osalta.

Luonnonsuojelulain, samoin kuin rakennuslain, korvausperiaatteet ovat vuodesta 1972 lähtien rakentuneet nykykäytön suojaamisen periaatteelle. Periaate on äskettäin nostettu hallitusmuodon tasolle. Sen mukaan omistajalla on oikeus korvaukseen, jos meneillään oleva maankäyttö merkittävästi vaikeutuu sillä osalla kiinteistöä, jota maankäytön rajoitus koskee.

Ruotsi on 1 päivänä tammikuuta 1995 voimaan tulleilla lainmuutoksilla pannut täytäntöön Euroopan yhteisön luonnonsuojeludirektiiveistä johtuvat velvoitteet. Täytäntöönpano tapahtuu huomattavassa mitassa valtuutussäännöksin. Hallitus tai sen määräämä viranomainen valtuutetaan laatimaan luettelo niistä alueista, jotka Ruotsin kansainvälisten sitoumusten nojalla olisi suojeltava. Tämä tarkoittaa muun muassa ehdotusta Natura 2000 -verkostoon sisällytettävistä alueista. Näille on mahdollisimman pian järjestettävä välttämätön suojelu. Hallitus voi määrätä tällaiseen luetteloon otetun alueen yhteisön linnustonsuojelualueeksi (särskilt skyddsområde). Alueet, jotka on hyväksytty yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi, hallituksen on määrättävä erityisiksi suojelualueiksi (särskilt bevarandeområde). Tällaisten alueiden suojelu voidaan lakkauttaa vain hallituksen päätöksellä. Hallitus tai sen määräämä viranomainen voi edelleen, jos se on tarpeen Ruotsin kansainvälisten sitoumusten täyttämiseksi, antaa luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suojelemiseksi tarpeellisia määräyksiä.

Tanska

Tanskan luonnonsuojelulaki (Lov om naturbeskyttelse) on vuodelta 1992. Lain tarkoituspykälässä viitataan kestävän kehityksen periaatteeseen. Lain tarkoituksena on luonnonsuojelun lisäksi suojella maisemallisia ja kulttuurihistoriallisia arvoja sekä parantaa kansalaisten mahdollisuuksia ulkoiluun ja virkistykseen.

Tanskassa ei tunneta eri suojelualuetyyppejä kuten muissa pohjoismaissa. Tanskan luonnonsuojelu pohjautuu keskeisiltä osin laajaan luontotyyppien lakisääteiseen suojeluun ja yksittäisten alueiden rauhoitukseen. Tärkeä merkitys on myös kaavoituslailla (Lov om planlaegning). Laki jakaa maan kaupunkivyöhykkeisiin, kesäasuntoalueisiin ja maaseutuvyöhykkeisiin. Viimeksi mainituilla on esimerkiksi muu kuin maa- ja metsätaloutta tai kalastusta palveleva rakentaminen lähtökohtaisesti kielletty.

Välittömästi lain nojalla suojeltuja luontotyyppejä ovat: 1) nummet, 2) suot ja vastaavat alueet, 3) merenrantaniityt ja -suot sekä 4) sisävesien rantaniityt ja hakamaat. Myös yli 100 m2:n suuruisten järvien ja erikseen määrättyjen muiden vesistöjen luonnontilan muuttaminen on kielletty. Jos suojelun ulottuvuudesta on epäselvyyttä, maanomistajalla on oikeus saada maakuntavaltuustolta (amtsrådet) ennakkokannanotto. Kannanotto on annettava neljän viikon kuluessa uhalla, että omistaja muussa tapauksessa saa toteuttaa aikomansa toimenpiteen.

Rantojen suojelua koskevia säännöksiä tiukennettiin vuonna 1994. Luonnonsuojelulain mukaan on meren rannikolla luonnontilan muuttaminen kiellettyä 300 metrin etäisyydelle siitä, missä pysyvä kasvillisuus alkaa. Kesäasuntoalueiksi kaavoitetuilla alueilla on kuitenkin säilytetty entinen 100 metrin etäisyysvaatimus. Valtakunnallinen komissio selvittää, missä kohdin on sen lisäksi olemassa olevan asutuksen vuoksi suojavyöhykkeen oltava 300 metriä kapeampi. Suojavyöhykerajoista voi poiketa vain ympäristöministeriön luvalla. Yli kolmen hehtaarin suuruisten järvien ja erikseen määrättyjen muiden sisävesien rannoilla luonnontilan muuttamiskielto ulottuu 150 metrin päähän rantaviivasta. Kaavoituslaissa tehostetaan edelleen meren rannikon suojelua. Lailla määritellään noin kolmen kilometrin levyinen rannikon lähivyöhyke, jolla kaavoitus on toteutettava niin, että rannikot pidetään vapaina kaikista toiminnoista, jotka eivät välttämättä edellytä sijoittumista rannalle, ja yleisön pääsy rannikolle turvataan.

Yksityisomistuksessa olevien alueiden rauhoitusmenettely on pohjoismaisittain tarkastellen poikkeuksellinen. Ympäristöministeriö, maakuntavaltuusto, kunta ja Tanskan Luonnonsuojeluyhdistys voivat tehdä lain tarkoitusperiin tukeutuen maakunnan suojelulautakunnalle esityksen alueen rauhoittamisesta. Kolmijäseninen lautakunta, joka koostuu ministeriön määräämästä puheenjohtajasta sekä maakuntavaltuuston ja kunnan valitsemista jäsenistä, päättää rauhoituksesta ja määrää korvaukset. Suojelulautakunnan päätöksestä voi valittaa luontovalituslautakunnalle (naturklagenaevnet). Valitusoikeus on hyvin laaja ulottuen maanomistajasta yhteisöihin ja yksityisiin, joilla on kiinnostusta asiaan. Korvauksen osalta voivat maanomistaja ja maksuvelvollinen viranomainen valittaa edelleen arviointikomissiolle (taksationskommissionen). Se koostuu ympäristöministeriön määräämästä puheenjohtajasta ja jäsenestä sekä maakuntavaltuuston valitsemasta jäsenestä.

Alueen rauhoittamisesta aiheutuvat menetykset on korvattava. Menetykseksi ei lueta sellaista omaisuuden käyttömahdollisuutta, jonka toteuttamiseen omistajalla ei ole oikeutta tai joka edellyttää viranomaisen myöntämää lupaa. Kun luonnonsuojelulain mukaiset rauhoitukset lähes aina kohdistuvat maaseutuvyöhykkeeseen, jossa ei ole yleistä oikeutta rakentaa, ei korvauksia - poikkeustapauksia lukuunottamatta - siten makseta rakentamismahdollisuuksien menettämisestä. Käytännössä tulevat korvattaviksi lähinnä maataloudelle, joskus myös metsätaloudelle aiheutuvat haitat.

Luonnonsuojelulain mukaan hallituksella on valta tehdä kansainvälisiä sitoumuksia lain tarkoitusperien saavuttamiseksi ja ympäristöministeriöllä valta antaa niiden toteuttamiseksi tarpeellisia määräyksiä. Euroopan yhteisön luonnonsuojeludirektiivit on osittain pantu täytäntöön vuonna 1994 annetulla asetuksella (bekendtgorelse) EU-linnustonsuojelualueiden ja Ramsar-alueiden rajaamisesta ja hallinnosta. Asetuksella määritellään 111 EU-linnustonsuojelualuetta ja 26 Ramsar-aluetta, jotka kaikki samalla sisältyvät edellisiin. Alueet on otettava seutu- ja yleiskaavoihin seuraavan tarkistuksen yhteydessä. Asetuksessa luetellaan kaikkiaan 23 eri viranomaisten lupaa, poikkeuslupaa tai suostumusta, joita ei saa antaa, jos se heikentää mainittujen alueiden luonnonarvoja tai aiheuttaa merkittäviä häiriöitä niille lajeille, joita varten alueet on perustettu. Tästä voidaan poiketa vain luontodirektiivin 16 artiklassa mainituilla perusteilla. Poikkeuksesta päättää asianomainen viranomainen hankittuaan sitä ennen Metsä- ja luontohallituksen (Skov- og Naturstyrelsen) lausunnon. Alueiden rajojen muuttaminen tapahtuu asetuksella. Tarkoitus on saattaa aikanaan muut Natura 2000 -verkostoon sisällytettävät alueet voimaan edellä selostetun asetuksen täydennyksellä. Kyseisten alueiden suojelu toteutettaisiin siten välittömästi mainitulla säännöksellä ilman mitään toteuttamisaikaa.

Norja

Norjan luonnonsuojelulaki on vuodelta 1970. Norjan suojelualuetyypit ovat kansallispuisto (nasjonalpark), luonnonreservaatti (naturreservat) ja maisemansuojelualue (landskapsvernområde). Suojelualueet kattoivat vuonna 1994 yhteensä 20 700 km2 eli 6,4 % Norjan pinta-alasta.

Kansallispuisto perustetaan pääosin valtion alueelle. Valtion alueen sisällä tai siihen rajoittuen kansallispuisto voi kuitenkin käsittää myös yksityisten omistamia alueita. Norjassa oli vuonna 1994 18 kansallispuistoa, pinta-alaltaan yhteensä 13 800 km2. Parlamentin hyväksymän kansallispuisto-ohjelman mukaan tulisi kuitenkin perustettavaksi lukuisia uusia, minkä lisäksi vanhoja laajennettaisiin. Laissa on suppea perussäännös, jonka mukaan kansallispuistossa luonnonympäristöä on suojeltava rakentamista, laitoksia, pilaantumista ja muuta puuttumista vastaan. Hallitus, osin ympäristöministeriö, antaa tarkemmat määräykset.

Luonnonreservaatti edustaa tiukkaa suojelun muotoa. Luonnonreservaatiksi muodostettavan alueen on oltava lähes koskematonta luontoa, tieteellisesti tai opetuksen kannalta merkittävä erityinen luontotyyppi taikka muutoin ainutlaatuinen. Se voi olla myös yksityisen omistama. Suojelusta päättää hallitus, jonka päätäntävalta kuitenkin pääosin on siirretty ympäristöministeriölle. Suojelumääräykset annetaan tapauskohtaisesti suojelun tarkoituksen mukaan. Vuonna 1994 Norjassa oli 1 174 luonnonreservaattia, pinta-alaltaan yhteensä 2 200 km2.

Lievin suojelun muoto on maisemansuojelualue. Sen tarkoituksena on suojella kaunista tai erityislaatuista luonnon- tai kulttuurimaisemaa. Alueella voi edelleen harjoittaa taloudellista toimintaa eikä sitä pyritä hankkimaan valtion omistukseen. Maisemansuojelualueen perustamisesta päättää hallitus, jonka toimivaltaa on siirretty ympäristöministeriölle. Laissa olevan säännöksen mukaan maisemansuojelualueilla ei saa ryhtyä toimenpiteisiin, jotka voivat olennaisesti muuttaa maiseman luonnetta. Tätä tarkennetaan alueen perustamispäätöksessä ja kiistatilanteessa asian ratkaisee maaherra (fylkesmannen). Yksityiskohtainen kaava syrjäyttää maisemansuojelualuepäätöksen. Vuonna 1994 oli perustettu 76 maisemansuojelualuetta, pinta-alaltaan yhteensä 4 600 km2. Maisemansuojelualuetta on käytetty myös puskurivyöhykkeenä luonnonreservaatin ja suojelua vailla olevan alueen välissä.

Norjassa ei ole välitöntä lakiin perustuvaa luontotyyppien suojelua. Sen sijaan rantojen suojelusta on säännöksiä. Vuoden 1985 kaavoitus- ja rakentamislaissa (plan- og byggingslov) säädetään meren rannikolle rakennuskielto 100 metrin vyöhykkeellä korkean veden mukaisesta rantaviivasta. Kielto koskee myös eräitä rakentamiseen verrattavia toimenpiteitä ja osittamista. Toisaalta siitä on eräitä poikkeuksia. Näistä merkittävin on, että kielto ei koske olemassa olevaa taaja-asutusta eikä alueita, jotka kaavalla on määrätty rakentamisalueiksi. Kunnat voivat omalla päätöksellään ulottaa edellä selostetun kieltojärjestelmän koskemaan myös järvien ja muiden sisävesien rantoja. Näin on käytännössä laajassa mitassa tapahtunut.

Korvausperiaatteet lähtevät siitä, että varsin pitkälle meneviä käyttörajoituksia voidaan asettaa ilman korvausvelvollisuutta. Vasta jos rajoitukset ovat niin ankarat, että aluetta ei voi enää käyttää tavanomaiseen tapaan maa- ja metsätalouteen, korvauskynnys ylittyy. Näin ollen luonnonsuojelulaissa on erilaiset korvaussäännökset riippuen suojelualuetyypistä. Kansallispuistojen ja maisemansuojelualueiden osalta korvauksia maksetaan yleisten vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden mukaan todellisista menetyksistä. Luonnonreservaattien osalta taas korvaus määrätään lunastuslain mukaan ja se voi sisältää myös rakentamismahdollisuuksien menetyksen korvaamisen. Tällöin on kuitenkin huomattava, että laissa säädetyistä tai sen nojalla määrätyistä rajoituksista, kuten rantojen rakennuskiellosta, ei luonnollisestikaan makseta mitään korvauksia.

Saksa

Liittovaltion laki luonnonsuojelusta ja maisemanhoidosta (Bundesnaturschutzgesetz) vuodelta 1987 on puitelaki, josta osavaltiot voivat omissa luonnonsuojelulaeissaan jossain määrin poiketa. Se tuntee seuraavat suojelualuetyypit: kansallispuisto (Nationalpark), luonnonsuojelualue (Naturschutzgebiet), maisemansuojelualue (Landschaftsschutzgebiet), luonnonpuisto (Naturpark) ja suojellut maisemapiirteet (Gesch¢tzte Landschaftsbestandteile).

Kansallispuisto vastaa pitkälti pohjoismaista kansallispuistokäsitettä. Alueet ovat pääosin julkisessa omistuksessa, mikä useimmiten tarkoittaa osavaltion omistusta. Liittovaltion laissa ei tarkkaan määritellä kansallispuistossa kiellettyjä ja sallittuja toimenpiteitä. Määräykset ovat lievempiä kuin luonnonsuojelualueilla, koska kansallispuistojen tarkoitus on palvella myös ulkoilua ja virkistystä. Toisaalta kansallispuistojen sisällä on useimmiten myös tiukemmin suojeltuja osia.

Luonnonsuojelualue voidaan perustaa eläin- tai kasvilajin suojelemiseksi, tieteellisistä tai luonnonhistoriallisista syistä sekä alueen harvinaisuuden, omalaatuisuuden tai kauneuden vuoksi. Luonnonsuojelualueella voidaan kieltää kaikki sellainen toiminta, joka voi vahingoittaa, muuttaa tai häiritä alueen luonnontilaa. Alueella liikkumistakin on yleensä rajoitettu.

Maisemansuojelualue perustetaan pääasiassa maiseman suojelemiseksi ja virkistystarpeita varten. Liittovaltiolaissa annetaan vain perussääntö: alueen luonnetta muuttavat ja suojelun tavoitteiden vastaiset toimenpiteet ovat kiellettyjä. Tarkemmat määräykset annetaan osavaltiotasolla. Maisemansuojelualueilla saadaan harjoittaa tavanomaista maa- ja metsätaloutta, mutta tiettyjä rajoituksia saatetaan erityisesti metsänkäytölle asettaa. Rakentaminen on yleensä sallittua vain olemassa olevan asutuksen yhteydessä ja siihen sopeuttaen. Eräissä osavaltioissa maisemansuojelualueet kattavat varsin laajoja alueita.

Luonnonpuistolla tarkoitetaan Saksassa laajahkoa suojelualuekokonaisuutta, jonka tarkoituksena on palvella myös ulkoilua ja virkistystä. Yli puolet alueesta täytyy olla luonnonsuojelu- tai maisemansuojelualuetta, mutta niiden välissä ja ympärillä on lievemmin suojeltua aluetta, joka toimii myös puskurivyöhykkeenä. Kutakin luonnonpuistoa varten perustetaan suunnittelu- ja hoitoyksikkö, joka voi olla julkisyhteisöjen yhteenliittymä tai erillinen yhdistys.

Suojellut maisemapiirteet ovat puuryhmiä, puukujanteita, pensas- tai kiviaitoja taikka muita maisemalle leimaa-antavia erityispiirteitä. Tällaisten maisemapiirteiden hävittäminen tai muuttaminen voidaan kieltää.

Saksassa on laaja luontotyyppien lakisääteinen suojelu. Liittovaltion laissa oleva luettelo suojeltavista luontotyypeistä kattaa muun muassa luonnontilaiset purot, jokiosuudet ja muut pienvedet, suot, soistuvat metsät, kosteikot, rantaniityt, nummet, hiekkarannat, dyynit, kallioiset rantatörmät, avokalliot ja alppiniityt. Osavaltiot voivat jatkaa tätä luetteloa.

Osavaltioiden luonnonsuojelulaeissa on yleensä lisäksi vielä rannoille säädetty yleinen rakennuskielto. Esimerkiksi Itämereen rajoittuvista osavaltioista on Mecklenburg-Vorpommernissa meren rannikolla 200 metrin ja yli yhden hehtaarin järvien ja muiden sisävesien rannoilla 100 metrin suojavyöhyke. Schleswig-Holsteinissa vastaavat luvut ovat meren rannikolla 100 metriä ja sisävesien rannoilla 50 metriä.

Saksan luonnonsuojelujärjestelmä nojautuu pääasiassa käyttörajoituksiin. Perustuslaki turvaa omistusoikeuden, mutta maanomistajan on siedettävä yleisen edun vuoksi tarpeellisia käyttövapauden rajoituksia. Luonnonsuojelulakien nojalla määrättävien rajoitusten ei katsota aiheuttavan korvausvelvollisuutta, jos ne rajoittavat tähän asti hyödyntämättömiä omaisuuden käyttömahdollisuuksia. Siten esimerkiksi rakentamisen estyminen ei koskaan johda korvauksiin. Myös joitakin metsänkäytön rajoituksia voidaan määrätä korvauksetta. Sen sijaan maatalouteen kohdistuvat rajoitukset on aina korvattava.

Saksassa valmistellaan liittovaltion luonnonsuojelulain kokonaisuudistusta, jossa yhteydessä on tarkoitus panna täytäntöön Euroopan yhteisön luontodirektiivistä johtuvat velvoitteet.

Pohjoismaiden ja Saksan lainsäädännöstä on lisäksi laadittu erillinen katsaus (Jukka Similä: Luonnonsuojelulainsäädäntö eräissä Euroopan maissa, YM selvitys 121/1993). Luonnonsuojelulakityöryhmän mietinnön (Työryhmän raportti 3/1994) liitteenä on tätä täydentäviä Ruotsia ja Tanskaa koskevia tietoja.

Englanti

Jäljempänä selostetaan Yhdistyneen Kuningaskunnan lainsäädäntöä, sellaisena kuin se on Englannissa ja Walesissa. Skotlannin ja Pohjois-Irlannin lainsäädäntö eroavat siitä vain epäolennaisissa kohdin.

Englannissa esiintyvät suojelualuetyypit ovat: kansallispuisto (national park), maisemansuojelualue (area of outstanding natural beauty), valtakunnallinen luonnonsuojelualue (national nature reserve), paikallinen luonnonsuojelualue (local nature reserve) ja luonnontieteellinen erityiskohde (site of special scientific interest, SSSI). Kaikki valtakunnalliset luonnonsuojelualueet ovat samalla luonnontieteellisiä erityiskohteita.

Englannilla, Walesilla ja Skotlannilla on kullakin oma hallintoelimensä, alueellinen luonnonsuojeluhallitus. Myös näiden yhteistyöelimellä (Joint Nature Conservation Committee) on tärkeitä tehtäviä. Maisemansuojelu on hallinnollisesti eriytetty luonnonsuojelusta ja sitä johtaa oma toimielin (Countryside Commission).

Kansallispuistokäsite on erilainen kuin Pohjoismaissa. Kansallispuistot ovat melko laajoja alueita, jotka käsittävät myös yksityisten omistamia, taloudellisen toiminnan piirissä olevia osia, jopa kokonaisia kyliä tai taajamia. Kansallispuistojen päätarkoitus on luonnon kauneusarvojen säilyttäminen ja kansalaisten virkistystarpeiden ja luonnonharrastuksen tyydyttäminen. Esimerkiksi rakentaminen ja metsänkäyttö ovat alueella tiukassa valvonnassa. Kansallispuistot perustaa erityinen komissio ja päätökset vahvistaa ympäristöministeriö.

Maisemansuojelualue on kansallispuistoa hieman lievempi suojelun muoto. Alueet perustetaan samalla tavoin, mutta niiden hallinnoimisessa alueellisilla viranomaisilla on enemmän päätäntävaltaa.

Valtakunnallisten luonnonsuojelualueiden päätarkoitus on eläimistön, kasviston tai geologisten ja geomorfologisten luonnon piirteiden suojelu. Ne perustetaan luonnonsuojeluhallituksen (Englannissa English Nature) päätöksellä. Luonnonsuojelualueet voivat sisältää valtion omistamia tai vuokraamia alueita taikka sellaisia alueita, joiden osalta luonnonsuojeluhallitus on sopinut maanomistajan kanssa alueen rauhoittamisesta ja hoidosta. Luonnonsuojeluhallitus antaa aluetta koskevat rauhoitusmääräykset.

Myös paikallishallintoviranomaiset voivat perustaa luonnonsuojelualueita, joita hallinnoidaan yhteistyössä luonnonsuojeluhallituksen kanssa.

Luonnontieteelliset erityiskohteet etsii ja valitsee luonnonsuojeluhallitus tiettyjen valintaperusteiden mukaan. Niitä koskevat päätökset saavat oikeudellisia vaikutuksia vasta, kun ne on annettu tiedoksi omistajille ja haltijoille, ympäristöministeriölle ja paikallishallintoviranomaiselle. Samalla luonnonsuojeluhallituksen on ilmoitettava, mitkä toimenpiteet saattavat vaarantaa alueen luonnonarvojen säilymisen. Omistajan, joka haluaa ryhtyä tällaiseen toimenpiteeseen, on neljä kuukautta aikaisemmin ilmoitettava siitä luonnonsuojeluhallitukselle. Tämä saattaa hyväksyä toimenpiteen, neuvotella sen toteuttamisesta toisella tavoin tai evätä luvan. Myös voidaan tarjota omistajalle hoitosopimusta korvausta vastaan. Ympäristöministeriö voi pidentää toimenpidekieltoa vuodella. Jollei sopimukseen päästä, luonnonsuojeluhallitus joutuu korvaamaan omistajalle alueen maa- tai metsätalousarvon vähentymisen. Sillä on myös oikeus lunastaa alue.

Yhdistyneessä Kuningaskunnassa noudatettavat korvausperiaatteet eivät tunne menetettävien rakentamismahdollisuuksien korvaamista. Rakentaminen vaatii erityisen maankäyttöluvan (planning permission). Sen myöntää paikallishallintoviranomainen pakollisen yleiskaavan ja muiden kaavojen (development plans) pohjalta. Kaavoitusta taas ohjaavat ympäristöministeriön antamat suuntaviivat. Maankäyttöluvan epäämisestä ei seuraa korvausvelvollisuutta.

Rantojen suojelua toteutetaan edellä mainittuja suojelualueita perustamalla ja kaavoitusjärjestelmällä varsin tehokkaasti. Noin kolmasosa meren rannikosta on arvioitu valtakunnallisesti arvokkaaksi (Heritage Coast). Puolijulkinen kansallista perintöä vaaliva yhteisö, National Trust, pyrkii ostamaan tai rauhoittamaan nämä rannat yleisön käyttöön. Englannin ja Walesin rannikosta 44 % kuuluu johonkin kansallispuistoon tai maisemansuojelualueeseen. Muillakin luonnontilaisilla rannoilla hakemukset saada rakentaa tulee ympäristöministeriön antamien suuntaviivojen mukaan evätä, jollei hanketta toiminnan luonteen vuoksi ole välttämätöntä sijoittaa ranta-alueelle.

Yhdistyneessä Kuningaskunnassa Euroopan yhteisön luontodirektiivin ja lintudirektiivin velvoitteet on vuonna 1994 toteutetulla luonnonsuojelu- ja kaavoituslakien muutoksilla (The Conservation (Natural Habitats, & c.) Regulations 1994) varsin tarkasti ja yksityiskohtaisesti siirretty kansalliseen lainsäädäntöön.

2.3. Nykytilan arviointi

2.3.1. Nykytila luonnon kannalta

Metsät

Luonnonsuojelualueilla, erämaa-alueilla ja Metsähallituksen perustamilla aarni- ja vastaavilla alueilla on kokonaan hakkuutoiminnan ulkopuolella lähes 530 000 hehtaaria metsämaata, mikä on noin 2,7 % metsämaan kokonaisalasta. Suojelualueilla on lisäksi kitumaata noin 690 000 hehtaaria. Se mukaan lukien suojeltuja metsiä on noin 1 220 000 hehtaaria, jolloin suojeltujen alueiden osuus nousee 5,3 %:iin metsä- ja kitumaan kokonaispinta-alasta.

Metsiä on myös huomattava määrä rajoitetussa puuntuotannossa. Näistä tärkeimmät ovat Pohjois-Suomen niin sanotut korkeat alueet, Metsähallituksen luonnonhoitometsät, valtion retkeilyalueet ja kuntien virkistysmetsät. Näillä alueilla on metsämaata yhteensä noin 800 000 hehtaaria ja kitumaata noin 180 000 hehtaaria. Kokonaan puuntuotannon ulkopuolella tai rajoitetun puuntuotannon piirissä olevia metsä- ja kitumaita on kaikkiaan noin 2,2 miljoonaa hehtaaria eli lähes 10 % metsä- ja kitumaiden kokonaisalasta.

Lakisääteisesti suojeltujen metsien alueellinen jakauma on vinoutunut. Metsä-Lapissa metsämaasta on suojeltu lähes 40 %. Kaikkialla muualla suojellun metsämaan osuus on alle 3 %, eteläisimmässä Suomessa vain puoli prosenttia metsämaan kokonaisalasta.

Niin sanottujen vanhojen metsien suojelu on uhanalaisten eliölajien suojelun kannalta avainasemassa. Tällaisia metsiä on maan eteläpuoliskossa jäljellä hyvin vähän. Niiden suojelua on siten tehostettava.

Metsäluonnon säilyttämiseksi luonnontilaisena tai arvokkaan lehtokasvillisuuden säilyttämiseksi alue voidaan hankkia valtiolle ja muodostaa suojelualueeksi. Maanomistajan kanssa tehtävään sopimukseen perustuen alue voidaan myös rauhoittaa alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä. Ei ole kuitenkaan yleensä tarkoituksenmukaista muodostaa luonnonsuojelualuetta jonkin harvinaisen kasvin tai muun pienialaisen metsäluonnon esiintymän suojelemiseksi. Metsien monimuotoisuuden säilyttämiseksi tulisi Euroopan metsäministerikonferenssinkin suositusten mukaisesti kehittää nykyistä monipuolisempia keinoja. Tällä hetkellä lainsäädännössämme ei ole sopivia välineitä metsäluonnon pienialaisten arvokkaiden luontotyyppien suojelemiseksi.

Kosteikot

Suot kuuluvat keskeisenä osana Suomen luontoon. Paineet soiden taloudelliseen hyödyntämiseen ovat etenkin aikaisemmin olleet voimakkaat. Vielä 1950-luvulla valtaosa maamme soista oli luonnontilassa. Sen jälkeen voimakkaasti lisääntynyt metsäojitus ja turvetuotannon tehostuminen muuttivat kuitenkin tilanteen täysin ja tänään on enää vajaa kolmannes maamme soista luonnontilaisia.

Soidensuojelun rungon muodostaa suoyhdistymien suojelu, jonka puitteissa pyritään säilyttämään soiden luonnollinen vesitalous ja alkuperäinen eliölajisto. Suoluonnon suurten alueellisten ja ekologisten erojen vuoksi myös soiden suojelutarve on suuri.

Soita sisältyy kaikkiaan valtionmaiden 458 suojelualueeseen, pinta-alaltaan yhteensä noin 838 000 hehtaaria, mikä on noin 8 % alkuperäisestä suopinta-alasta. Pohjois-Suomessa suojellut suot ovat 13 %, mutta Etelä-Suomessa vain 2 % soiden kokonaispinta-alasta. Valtakunnallisen soidensuojelun perusohjelmaan sisältyy 600 kohdetta, pinta-alaltaan yhteensä noin 490 000 hehtaaria. Ohjelmaan sisältyneistä valtion maista on toteutettu suurin osa ja yksityisten maista noin kolmannes. Ohjelman tultua kokonaan toteutetuksi suojeltujen soiden osuus nousisi noin 10 %:iin maamme suopinta-alasta. Erityisesti rehevät suotyypit maan eteläosassa jäävät kuitenkin edelleen puutteellisesti suojelluiksi.

Valtakunnalliseen lintuvesiensuojeluohjelmaan kuuluu 287 kohdetta, joista 56 on arvioitu kansainvälisesti arvokkaiksi. Ohjelmaan sisältyy maata noin 25 000 hehtaaria ja vesialueita noin 58 000 hehtaaria. Se on tarkistamisen tarpeessa. Lintuvesiensuojeluohjelman kohteista on hankittu valtiolle tai rauhoitettu vain noin viisi prosenttia. Toisaalta lintuvesiin ei myöskään ole kohdistunut kovin vakavaa uhkaa. Vesilaki antaa mahdollisuuden estää muun muassa arvokkaan lintujärven kuivattamisen. Sen sijaan ei ole tehokkaita keinoja pysyvästi rajoittaa teiden ja rakennusten rakentamista ja siitä seuraavia, häiriötä tuottavia vapaa-ajantoimintoja. Tämänkaltainen rakennustoiminta on viime aikoina lisääntynyt.

Rannat

Rantojen suojelulle on sekä ekologiset että maisemalliset perustelut. Rantaviivan läheisyydessä sekä maan että veden puolella luonnon rikkaus, monimuotoisuus ja biologinen tuottokyky ovat muun muassa niin sanotusta reunavaikutuksesta johtuen varsin korkeita. Maamme rannoilla on myös huomattavia geologisia, geomorfologisia ja maisemallisia arvoja, jopa kansainvälisesti ainutlaatuisia luonnonmuodostumia, kuten maankohoamisrannikko ja Sisä-Suomen järvien ja vesistöreittien muodostama kokonaisuus.

Meren rannikosta luonnonsuojelulailla on suojeltu 1150 km eli noin 3 % rantaviivan pituudesta, yli 90 % siitä saaria ja luotoja. Vastaava luku sisävesien osalta saattaa karkean arvion mukaan olla noin viiden prosentin luokkaa. Rakennusjärjestyksillä ja vahvistetuilla yleiskaavoilla ja yksityiskohtaisilla kaavoilla on lisäksi suojeltu jonkin verran rantoja.

Valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan sisältyy 2,6 % meren ja noin 5 % sisävesien rantaviivasta painottuen voimakkaasti saarten ja luotojen suojeluun. Ohjelmassa on myös alueellisia puutteita. Niinpä esimerkiksi itäisen Suomenlahden rannikosta vain 0,5 % sisältyy ohjelmaan.

Rantoihin kohdistuu monia käyttöpaineita. Rantoja otetaan käyttöön erityisesti lomaasutustarkoituksiin. Manner-Suomessa (pois lukien Ahvenanmaa) on jo 37,3 % merenrannoista sulkeutunut. Sulkeutuneeksi on tällöin määritelty sellainen ranta, jossa enintään 100 metrin etäisyydellä rannasta on rakennus. Sulkeutuneiden rantojen osuus on suuri etenkin Satakunnassa (54 %), Kymenlaaksossa (47 %), Keski-Pohjanmaalla (43 %) ja Uudellamaalla (40 %). Jos tarkastellaan pelkästään mannerrantoja ja sellaisia saaria, joille on tie tai tiheä lautta- tai lossiyhteys, sulkeutuneisuusaste Manner-Suomessa on 42,1 %. Rantojen käyttömahdollisuuksia rajoittavat lisäksi monet muut seikat, kuten kalliorantojen jyrkkyys ja pehmeikkörantojen rakentamiskelvottomuus sekä erilaiset käyttörajoitukset muun muassa puolustuslaitoksen hallinnassa olevilla rannoilla. (Rakennetut meren rannat. Suomen merenrannikon sulkeutuneisuus. YM, tutkimusraportti 5/1995).

Jos rantojen käyttöön ottaminen rakentamistarkoituksiin jatkuu nykyiseen tapaan, tulevien sukupolvien mahdollisuudet tyydyttää omat rantoihin kohdistuvat tarpeensa tulevat olennaisesti kaventumaan. Rantojen käyttö ei siten täytä rantojen kestävän käytön periaatteen vaatimuksia. Kestävän kehityksen toimikunta onkin mietinnössään (Kestävä kehitys. Lähivuosien toimenpiteitä Suomessa ja Suomen kansainvälisessä yhteistyössä. Helsinki 1995.) esittänyt, että ryhdyttäisiin toimenpiteisiin valtakunnallisen rantojensuojeluohjelman täydentämiseksi ottaen huomioon mannerrantojen heikko suojelutilanne.

Harjut ja kalliot

Harjuja on suojeltu pääasiassa maa-aineslailla. Suojelun näkökulmasta tarkastellen laki on toiminut suhteellisen hyvin. Valtakunnalliseen harjujensuojeluohjelmaan kuuluu 159 kohdetta, pinta-alaltaan yhteensä 96 000 hehtaaria, mikä on noin 6 % maamme harjujen pinta-alasta. Mainitut harjuluonnon kohteet on oikeuskäytännössä melkein poikkeuksetta katsottu suojelun arvoisiksi. Myös seudullisesti ja paikallisesti merkittävät harjut ovat kohtuullisessa määrin saaneet lain suojaa etenkin, jos suojelu on voinut tukeutua myös kaavallisiin suunnitelmiin.

Kallioiden suojelu on käytännössä ollut heikompaa kuin harjujen. Tämä johtuu siitä, ettei ole ollut valtakunnallista kallioidensuojeluohjelmaa, johon maa-aineslain mukaisessa lupaharkinnassa olisi voitu tukeutua. Tällaista ohjelmaa on kuitenkin valmisteltu. Eräissä osissa maata käyttökelpoisten harjujen vähyys suhteessa soran kysyntään on johtanut maa-ainesten ottamistoiminnan suuntautumiseen yhä enemmän kallioalueille.

Erämaat

Erämaiden suojelu perustuu erämaalakiin. Erämaa-alueita on yhteensä 12 ja niiden yhteispinta-ala on noin 14 000 km2. Näillä alueilla ovat Suomen laajimmat tunturialueet ja merkittävimmät metsänrajametsät sekä monimuotoista suo- ja vesistöluontoa. Hyväkasvuisten metsien osuus erämaiden kokonaisalasta on kuitenkin melko vähäinen, noin 170 000 hehtaaria. Se on kuitenkin noin 2/3 Lapin luonnonsuojelualueiden metsäpinta-alasta. Lisäksi erämaa-alueilla on metsäisiä kitumaita noin 400 000 hehtaaria.

Erämaalaki säädettiin siksi, että erämaiden käyttöä voitaisiin joustavammin kuin erillisiä luonnonsuojelualueita perustamalla säännellä, ohjata ja sovittaa yhteen niin luontaiselinkeinojen, metsätalouden kuin virkistyskäytönkin tavoitteiden kanssa. Alueiden säilyttäminen mahdollisimman luonnontilaisina ja luontaiselinkeinojen edellytysten turvaaminen ovat kuitenkin etusijalla. Vaikka erämaa-alueet eivät siten säädöspohjaltaan ole varsinaisia luonnonsuojelualueita, ne edistävät käytännössä merkittävällä tavalla pohjoisen luontomme säilymistä. Lähinnä vain kaivostoiminnasta ja sitä valmistelevista toimista voi aiheutua merkittävää uhkaa erämaiden luonnonarvoille.

Vedet

Vesiä suojellaan lähinnä vesilailla ja koskiensuojelulailla. Koskiensuojelulaki antaa melko hyvän suojan sen piirissä oleville joille ja jokiosuuksille, vaikkakaan se ei estä kaikkia toimenpiteitä. Vesilaki taas antaa mahdollisuuksia siihen kuuluvan lupamenettelyn ja intressivertailun kautta ottaa huomioon myös luonnonarvoja, vaikkakin muut intressit usein syrjäyttävät luonnonarvot.

Ongelmallisimman osan vesiluonnon suojelussa muodostavat niin sanotut pienvedet. Tehdyt selvitykset osoittavat, että luonnontilaisina säilyneet lähteet, purot ja muut pienvedet ovat viime vuosikymmeninä romahdusmaisesti vähentyneet, suurista osista maata tyystin hävinneet. Pienvesien heikkoon suojelutilanteeseen on kiinnitetty huomiota muun muassa vesistöjen erityissuojelutyöryhmän mietinnössä (Erityissuojelua vaativat vesistöt. YM, työryhmän mietintö 63/1992).

Maisemat

Toisin kuin lukuisissa muissa maissa Suomen luonnonsuojelulainsäädännössä ei ole erityistä välinettä arvokkaiden maisemien suojelemiseksi. Näin ollen ainoa tehokas keino arvokkaana pidetyn maiseman suojelemiseksi on hankkia alue valtion omistukseen. Tämä ei kuitenkaan yleensä olisi tarpeen, koska maisemansuojelussa ei ole kysymys koskemattoman luonnon säilyttämisestä. Maisemansuojelulla pyritään säilyttämään maiseman kauneusarvoja, joihin ihmiskäsi usein on jo vuosikymmeniä vaikuttanut. Näin ollen alueella vakiintunut taloudellinen toiminta voisi hyvin jatkua.

Maisemia on pyritty suojelemaan pääasiassa ohjein ja suosituksin. Euroopan yhteisön maatalouden ympäristötuki antanee joitakin keinoja maisemansuojelun tehostamiseen perinteisessä maatalousympäristössä, johon kuuluvat pellot, niityt ja niihin liittyvät rakennukset. Tuen saaminen edellyttää, että asianomainen on maatalousyrittäjä. Sen sijaan monen muun arvokkaan maisematyypin, kuten vaaramaisemien, kalliomaisemien ja rantamaisemien suojeluun se ei tarjoa käyttökelpoista keinoa. Seutukaavoituskaan ei aina turvaa arvokkaiden maisemien säilymistä, koska seutukaavan maankäyttörajoitukset ovat ehdollisia ja raukeavat, jollei kunta tai valtio halua niitä toteuttaa, eivätkä ne ulotu lakisääteiseen lupamenettelyyn.

Uhanalaiset eläin- ja kasvilajit

Luonnon monimuotoisuuden säilyttämisessä uhanalaiset lajit muodostavat erään keskeisen tekijän. Vuonna 1991 maassamme laskettiin olevan noin 1 700 uhanalaiseksi luokiteltua lajia. Viranomaisten tulee seurata lajien kantojen kehitystä ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin lajin säilymisen turvaamiseksi. Sitä varten olisi laadittava lajikohtaisia suojelusuunnitelmia. Sellainen on arvioitu tarvittavan noin 500 lajille, mutta toistaiseksi niitä on laadittu vain muutamalle.

Uhanalaisten lajien suojelua koskevat säännökset eivät ole käytännössä toimineet. Seuranta ja suojelusuunnitelmien laatiminen vaatisivat huomattavia raha- ja henkilöresursseja. Suojelu edellyttää suojelusuunnitelmia ja viranomaisten ilmoitusta maanomistajalle uhanalaisen lajin esiintymisestä. Tällöinkin laki antaa vain väliaikaisen suojan. Pysyvän suojan varmistamiseksi ei omistajan vastustaessa ole muuta keinoa kuin hankkia alue valtion omistukseen ja muodostaa siitä luonnonsuojelualue. Tämä on useimmiten tarpeettoman raskas keino yleensä hyvinkin pienialaisten esiintymien suojelemiseksi. Lain säännös, jonka mukaan lajin rauhoittaminen ei estä maan käyttämistä viljelys- ja rakentamistarkoituksiin, johtaa sekin usein arvokkaan eläin- ja kasvilajin elinympäristön tuhoutumiseen.

2.3.2. Nykytila asianosaisten kannalta

Maanomistajat ja -haltijat

Maanomistajien kannalta voimassa olevan luonnonsuojelulain ja siihen perustuvan päätöksenteko- ja toteuttamisjärjestelmän keskeinen epäkohta on, että valtakunnallisiin suojeluohjelmiin sisältyvät alueet ovat voineet jäädä valtion taloudellisten syiden vuoksi vuosikausiksi toteuttamatta. Tällöin maanomistaja ei ole voinut suunnitella alueen tulevaa käyttöä eikä myöskään helposti myydä sitä, koska alueeseen on kohdistunut lunastusuhka. Hänellä ei liioin ole ollut keinoa, jolla hän olisi voinut saada valtion toteuttamaan suojeluohjelman. Luonnonsuojelualueverkoston suunnittelu on siten, samoin kuin tie- ja voimajohtoverkoston suunnittelu, tosiasiallisella vaikutuksellaan rajoittanut maanomistajan mahdollisuuksia käyttää aluettaan.

Epäkohta korostuu erityisesti niiden maanomistajien kohdalla, joiden alueita kuuluu vanhimpiin suojeluohjelmiin. Tällaisia toteuttamatta olevia alueita on erityisen paljon vuonna 1982 hyväksytyssä valtakunnallisessa lintuvesiensuojeluohjelmassa, mutta myös vuosina 1979 ja 1981 hyväksytyissä soidensuojelun perusohjelmissa. Tilanne on ollut sekä oikeusturvasyistä että kohtuusnäkökulmasta epätyydyttävä.

Valtioneuvoston valtakunnallisesta rantojensuojeluohjelmasta vuonna 1990 tekemässä päätöksessä edellytettiin, että maanomistajalla olisi mahdollisuus niin halutessaan saada ohjelma omalta kohdaltaan toteutetuksi. Käytännössä näin ei ole kuitenkaan tapahtunut, koska valtion talousarvioissa ei ole osoitettu tarkoitusta varten riittäviä määrärahoja. Myöhemmin eduskunnan oikeusasiamies ja oikeuskansleri ovat kiinnittäneet huomiota toteuttamattomista suojeluohjelmista aiheutuviin epäkohtiin.

Luonnon käyttäjät

Luonto ja luonnonkauneus muodostavat merkittävän virkistyksen ja innoituksen lähteen. Suomen luonto, jota kaikilla on oikeus käyttää jokamiehen oikeudella, tarjoaakin erinomaiset puitteet luonnossa virkistäytymiseen. Vapaa-ajan lisääntymisen myötä ihmisten halu ja mahdollisuudet kulkea ja retkeillä luonnossa ovat kasvaneet. Viime vuosikymmeninä on kuitenkin yhä enemmän alueita sulkeutunut luonnossa liikkuvilta.

Luonnon käyttäjien kannalta suurin epäkohta onkin siinä, että juuri sellaiset alueet, joilla ihmiset mieluiten virkistysmielessä haluaisivat liikkua, kuten kauniit ja helposti saavutettavat rannat, yksi toisensa jälkeen rakennetaan ja näin rajautuvat pois jokamiehen oikeuden piiristä. Tämä epäkohta on kärjistynyt erityisesti Etelä-Suomessa.

Epäkohtaa on pyritty jossain määrin korjaamaan kansallispuistoverkostolla ja muilla luonnonsuojelualueilla. Melkein kaikki kansallispuistot ovat kuitenkin Etelä-Suomen suurissa kaupungeissa asuvien kannalta liian kaukana. Valtion retkeilyalueitakaan ei Etelä-Suomessa ole kuin yksi. Suurin osa luonnonsuojelulain nojalla suojelluista ranta-alueista sijaitsee saarissa ja on siten vaikeasti saavutettavissa. Luonnon käyttäjien kannalta tarvittaisiin ennen kaikkea sellaisia kohteita, jotka voidaan saavuttaa jalan, polkupyörällä tai autolla niin, että tutustuminen alueeseen ja sieltä paluu kotiin olisi mahdollista saman päivän aikana.

2.3.3. Nykytila julkisen hallinnon ja talouden kannalta

Julkinen hallinto

Luonnonsuojelualueiden muodostamismenettely on nykyisin varsin raskassoutuinen ja aiheuttaa tarpeetonta byrokratiaa. Suhteellisen pienetkin eli jo 500 hehtaarin suuruiset luonnonsuojelualueet on perustettava lailla. Lainsäädäntömenettelyä on noudatettava siinäkin tapauksessa, että alue sisältyy valtioneuvoston hyväksymään suojeluohjelmaan. Myös yksityismaiden osalta luonnonsuojelualueiden toteuttamismenettely on tarpeettoman raskas silloin, kun asia on jo kertaalleen valtioneuvostossa ratkaistu.

Julkinen talous

Ympäristöministeriön toimesta on vuoden 1995 lopussa selvitetty valtakunnallisten suojeluohjelmien toteuttamistilannetta ja -kustannuksia. Samassa yhteydessä on tarkasteltu muita valtakunnallisia suojelutarpeita.

Kaikkien valtioneuvoston hyväksymien valtakunnallisten suojeluohjelmien toteuttaminen voimassa olevan lainsäädännön pohjalta vaatisi vielä noin 2,2 miljardia markkaa. Ylivoimaisesti suurin osa kustannuksista, noin 1,5 miljardia markkaa, lankeaa rantojensuojeluohjelman osalle. Erityisesti potentiaalisten rakennuspaikkojen korvaaminen nostaa tämän ohjelman toteuttamiskustannuksia. Rakennuspaikan hinta vaihtelee maamme eri osissa muun muassa paikan saavutettavuudesta riippuen. Etelä-Suomessa kilometri rakennuskelpoista rantaa mantereella tai tieyhteyden päässä olevalla saarella maksaa karkeasti arvioiden miljoona markkaa.

Valtioneuvostolla on tarkoitus lähiaikoina hyväksyä vanhojen metsien suojelua koskeva valtakunnallinen suojeluohjelma yksityismaiden osalta. Arvioiden mukaan siitä aiheutuisi yksityisten omistamilla alueilla valtiolle noin 320 miljoonan markan kustannukset. Kun vielä otetaan huomioon uhanalaisten lajien elinympäristöjen suojelu ja eräiden kansallispuistojen tarpeellisiksi havaitut laajennukset, nousevat valtakunnallisista suojelutarpeista johtuvat suojelukustannukset kaikkiaan 2,85 miljardiin markkaan.

Edellä mainituissa laskelmissa ei vielä ole otettu huomioon niitä lisäkustannuksia, joita aiheutuu, mikäli rantojen kestävä käyttö, mihin maamme ainakin merenrantojen osalta on kansainvälisesti sitoutunut, aiotaan turvata hankkimalla alueita valtiolle. Kestävän kehityksen toimikunnan ehdottama täydentävän rantojensuojeluohjelman laatiminen mannerrantojen heikon suojelutilanteen korjaamiseksi johtaisi helposti satojen miljoonien markkojen lisäkustannuksiin. Uusien rantojensuojelualueiden tarve riippuu kuitenkin ratkaisevasti siitä, voidaanko rantojensuojelua tehostaa lainsäädäntöä kehittämällä.

Julkisen talouden varainkäytön näkökulmasta arvioituna luonnonsuojelu tulee maassamme useimpiin muihin maihin verrattuna suhteettoman kalliiksi. Samalla rahamäärällä saadaan esimerkiksi Ruotsissa ostetuksi selvästi enemmän luonnonsuojelualueita, nimenomaan silloin kun ne sisältävät rantoja.

3.1. Kansainvälisistä sitoumuksista johtuvien velvoitteiden täyttäminen

Luonnonsuojelulainsäädännön uudistaminen on välttämätöntä, jotta maamme voisi täyttää ne velvoitteet, joihin se on kansainvälisillä sopimuksilla ja Euroopan unioniin liittymisellä sitoutunut. Laajakantoisimmat ja eniten muutostarpeita aiheuttavat velvoitteet johtuvat Euroopan yhteisön kahdesta luonnonsuojeludirektiivistä, luontodirektiivistä ja lintudirektiivistä. Maamme kansainvälisen maineen kannalta on tärkeää, että ne pannaan täytäntöön niin, että direktiivien tarkoitusperät toteutuvat.

Luontodirektiivin keskeinen tavoite on luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen. Siihen pyritään yhtäältä Natura 2000 verkoston kokoamisella, toisaalta lajisuojelua koskevilla velvoitteilla. Natura 2000 -verkosto rakentuu jäsenvaltioiden komissiolle ilmoittamista linnustonsuojelualueista ja niiden ehdotuksista muiksi suojeltaviksi alueiksi. Viimeksi mainittujen osalta luontodirektiivissä on säädetty erityinen hyväksymismenettely. Ehdotetut kohteet, jotka on hyväksytty yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi, tulevat osaksi Natura 2000 -verkostoa. Viimeistään tämän jälkeen jäsenvaltion tulee estää sellaiset alueen luonnontilan muutokset, jotka heikentävät sen luonnonarvoja.

Luontodirektiivi velvoittaa suojelemaan Natura 2000 -verkostoon sisällytettävät alueet viimeistään kuudessa vuodessa Euroopan yhteisön hyväksymispäätöksestä. Kun se on määrä tehdä 5 päivään kesäkuuta 1998 mennessä, kaikkien Natura 2000 -alueiden suojelu on siis saatettava voimaan viimeistään 5 päivänä kesäkuuta 2004. Niiden suojelukohteiden toteuttamiseen, joilla on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajien elinympäristöjä, on mahdollista saada yhteisön osarahoitus.

Natura 2000 -alueiden suojelu voidaan toteuttaa lainsäädännöllä taikka hallinnollisilla tai sopimusoikeudellisilla toimenpiteillä. Suojelun tulee olla pysyvää ja vastata suojeltavien luontotyyppien ja lajien ekologisia vaatimuksia. Luonnonsuojelulain vanhastaan tuntemat keinot ovat sopivia suojelun toteuttamiseen. Nykyisistä luonnonsuojelualueista Natura 2000 -alueet poikkeavat kuitenkin kahdella tavalla: niiden lakkauttaminen ei ole mahdollista pelkästään kotimaisin päätöksin ja niiden vaikutukset saattavat eräissä tilanteissa heijastua alueen ulkopuolellekin. Kaikkia Natura 2000 -alueita ei tarvitse muodostaa luonnonsuojelualueiksi, vaan usein riittävä suojelu on saatavissa aikaan maa-aineslailla, vesilailla tai muulla erityislainsäädännöllä.

Lakiehdotuksessa kaikki Natura 2000 -verkoston kokoamisesta ja toteuttamisesta johtuvat säännökset on koottu yhteen lukuun (10 luku). Natura 2000 -alueiden oikeusvaikutuksia ei ehdoteta ulotettaviksi muihin luonnonsuojelualueisiin.

Kansainvälisiä sopimuksia ja velvoitteita on tarkasteltu myös jäljempänä jaksossa 6.2. (Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista ja velvoitteista).

3.2. Luonnonsuojelulain keinovalikoiman monipuolistaminen

Luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen edellyttää, että luonnonarvot otetaan huomioon niin sanotulla läpäisyperiaatteella kaikilla aloilla, erityisesti maa- ja metsätaloudessa. Pelkästään valtakunnallisten suojeluohjelmien toteuttaminen ei siis riitä turvaamaan luonnon monimuotoisuutta ja muita tämän lain tavoitteita. Huomiota on sen vuoksi Euroopan Neuvoston luonnonsuojeluvuoden 1995 teeman mukaisesti kiinnitettävä luonnon suojelemiseen myös varsinaisten suojelualueiden ulkopuolella.

Luonnonsuojelulaki on keskeisiltä osin peräisin 1920-luvulta. Vaikka laki on toiminut suhteellisen hyvin kansallispuistojen ja muiden luonnonsuojelualueiden aikaansaamisessa, sen keinovalikoima on nykyhetken tarpeita silmällä pitäen liian suppea ja koko laki auttamattomasti vanhentunut. Erilaisten luonnonarvojen turvaamiseksi ei itse asiassa ole muuta keinoa kuin hankkia alue valtion omistukseen ja muodostaa siitä luonnonsuojelualue. Alue voidaan myös rauhoittaa lääninhallituksen päätöksellä, mutta siihen tarvitaan omistajan suostumus.

Luonnonsuojelualue ei sovellu suojelukeinoksi silloin, kun suojelukohteet ovat pienialaisia ja niitä on paljon. Tällaisten kohteiden muodostaminen luonnonsuojelualueiksi aiheuttaa suhteettoman paljon hallinnollista byrokratiaa ja kustannuksia. Lainsäädännössämme tarvitaan sen vuoksi useiden muiden maiden tapaan säännöksiä, joilla arvokkaita, useimmiten hyvin pienialaisia luontotyyppejä suojellaan välittömästi lain nojalla kaikkialla, missä niitä vielä esiintyy. Suojelutapa on siten sama kuin muinaismuistolain (295/63) 1 ja 2 §:ssä. Tällainen suojelu ehdotetaan ulotettavaksi vain sellaisiin luontotyyppeihin, joita maassamme on hyvin vähän tai jotka ovat vaarassa supistua vähiin. Lisäksi otetaan huomioon luontotyypin merkitys uhanalaisten lajien ja yleensäkin biodiversiteetin kannalta.

Lakiehdotuksessa on lähdetty siitä, että luonnonsuojelulain luontotyyppien suojelun piiriin otettaisiin vain kaikista arvokkaimmat luontotyypit eli sellaiset, joita maassamme on niin vähän, että ne tarvitsevat yleistä suojelua. Tämäkään suojelu ei kuitenkaan olisi ehdoton, vaan siitä voitaisiin myöntää poikkeus laissa säädetyin perustein. Tarpeellinen pienvesien suojelu ehdotetaan toteutettavaksi vesilakiin otettavilla säännöksillä.

Lakiehdotus on myös yhteensovitettu samanaikaisesti valmisteltavana olleen metsälakiehdotuksen kanssa. Periaatteena on tällöin ollut, että luonnonsuojelulakiin otetaan vain sellaisia, lähinnä Lounais-Suomen tammivyöhykkeen metsätyyppejä, joiden esiintymät Suomessa ovat harvinaisia, pienialaisia ja ekologialtaan herkkiä. Ne tulisi voida säilyttää niissäkin tapauksissa, joissa suojelusta omistajalle aiheutuva taloudellinen menetys on vähäistä suurempi, mitä metsälakiehdotus ei takaa. Sitäpaitsi metsälaki ei koskisi muita kuin metsätaloudellisia toimenpiteitä. Luonnonsuojelulain nojalla suojellun luontotyypin omistajalle maksettaisiin korvaus lain korvausperiaatteiden mukaisesti. Luonnonsuojelulaissa suojeltavaksi ehdotettujen luontotyyppien merkitys maamme metsätalouden kannalta on vähäinen.

Useat maatalousympäristöön liittyvät luontotyypit vaativat säilyäkseen aktiivisia hoitotoimenpiteitä kuten laiduntamista tai säännöllistä niittämistä. Luonnonsuojelulailla ei voida kuitenkaan velvoittaa ketään kustannuksia ja aikaa vaativiin aktiivisiin toimenpiteisiin. Lailla voidaan siten vain asettaa kielto turmella luontotyypin esiintymiä. Niiden hoitamiseksi tarvitaan muita keinoja, kuten esimerkiksi maatalouden ympäristötukeen liittyviä hoitosopimuksia.

Maamme lainsäädännössä ei ole ollut sopivaa keinoa myöskään arvokkaiden maisemien suojelemiseen. Maisemansuojelussa näkökulma on toinen kuin luonnonsuojelussa. Luonnonsuojelussa luonto pyritään säilyttämään mahdollisimman alkuperäisenä ja sen vuoksi kieltämään kaikki luontoa muuttavat toimenpiteet. Maisemansuojelussa taas suojelun kohteena on maiseman kauneusarvo, jonka syntyyn ihmiskäsi on yleensä myötävaikuttanut. Luontoa saa tällöin muuttaa, kunhan maiseman kauneusarvot eivät siitä kärsi. Tämä merkitsee sitä, että aluetta edelleen voidaan käyttää taloudelliseen toimintaan, nimenomaan maa- ja metsätalouteen, mutta myös rakentamiseen.

Rakennuslain seutukaavakaan ei aina ole riittävä väline turvaamaan maisema-arvoja. Tämä johtuu siitä, että sen oikeusvaikutukset ovat heikot. Seutukaavan maankäytön rajoitukset ovat ehdollisia eikä niitä noudateta lakisääteisessä lupamenettelyssä.

Näistä syistä luonnonsuojelulakiin ehdotetaan otettavaksi uusi aluetyyppi maiseman suojelua ja hoitoa ohjaamaan. Sitä koskevat säännökset olisivat eräissä suhteissa samantapaiset, mutta sääntely olennaisesti lievempää kuin luonnonsuojelualueilla. Uudella säännöstöllä pyritään myös luomaan väline, joka soveltuisi käytettäväksi perusteluna haettaessa Euroopan yhteisöltä ympäristötukea.

Maisemansuojeluun liittyvää suunnittelutyötä on pitkään tehty maakunnallisissa liitoissa ja niitä edeltäneissä seutukaavaliitoissa. Tämän vuoksi päävastuun asiassa tulisi edelleenkin olla maakunnallisella tasolla. Lakiehdotuksen mukaan maisema-alueita koskeva suunnittelu- ja valmistelutyö tapahtuisi pääsääntöisesti maakunnallisissa liitoissa. Alueellinen ympäristökeskus voisi tehdä maisema-alueen perustamista tarkoittavan päätöksen vain liiton esityksestä. Poikkeuksen muodostavat valtakunnallisesti merkittävät maisemat, joiden osalta ympäristöministeriö, usein yhteistyössä maa- ja metsätalousministeriön kanssa, valmistelisi asian ja päättäisi maisema-alueen perustamisesta.

Lakiehdotuksen eräänä lähtökohtana on ollut, että maisema-alueita koskevista päätöksistä ei saa aiheutua valtiolle tai kunnille korvausvelvoitteita. Tämä on johtanut siihen, että säännöstö on rakennettu rakennuslaissa (135 §) jo sovelletun periaatteen varaan. Sen mukaisesti maisema-aluetta koskevat määräykset eivät saa olla alueen omistajalle kohtuuttomia. Tämä periaate johtaa käytännössä siihen, että maisema-aluetta koskevat maankäytön rajoitukset voivat olla vain lieviä. Muunlaisia määräyksiä ei siis voida antaa. Rakennuslain piiriin kuuluvat määräykset syrjäytyisivät alueilla, joille laaditaan vahvistettava yleiskaava tai yksityiskohtainen kaava.

3.3. Ranta-alueiden kestävän käytön turvaaminen

Luonnontilainen ranta on käytännössä uusiutumaton luonnonvara. Rantoja tulee sen vuoksi käyttää kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti. Rantojen kestävä käyttö merkitsee niiden käyttämistä sillä tavoin, että rantaluonnon monimuotoisuus ja biologinen tuottokyky turvataan ja että tulevilla sukupolvilla säilyy mahdollisuus tyydyttää sellaiset tarpeensa, jotka edellyttävät luonnontilaisia rantoja. Näistä keskeisiä ovat rantojen virkistyskäyttöön liittyvät tarpeet. Rantojen kestävä käyttö edellyttää siten ennen kaikkea niiden säästeliästä käyttöä.

Jotta niukkoja rantaresursseja voitaisiin järkevästi ja säästeliäästi hyödyntää, rantojen käyttö on suunniteltava. Tämän vuoksi ehdotetaan meren ja sisävesien rantavyöhykkeille kaavoitusvelvollisuutta. Kaavoitusvelvollisuus ei merkitse sitä, että rannoille tulisi samanlainen rakentamisen estävä suojavyöhyke kuin useissa Pohjois- ja Länsi-Euroopan maissa. Rantavyöhykkeelle voisi vastedeskin rakentaa, mutta sen tulisi tapahtua harkitusti kaavan mukaan. Tällöin voidaan rakennukset sijoittaa ja ryhmitellä niin, että maisema ja muut luonnonarvot sekä yleiset tarpeet ja maanomistajien tasapuolinen kohtelu otetaan huomioon, mutta samalla säästetään luonnontilaista rantaa. Suunnittelemalla rantavyöhykkeen maankäyttö huolellisesti voidaan rannan tuntumaan itse asiassa sijoittaa enemmän loma-asuntoja kuin nykyisellä hajarakentamiskäytännöllä.

Ennen kaavoitusta tulisi voida estää sellaiset toimenpiteet, jotka pysyvällä tavalla mullistavat rannan luonnontilaa ja siten ennakoisivat kaavoitusta. Tällaisia toimenpiteitä ovat talonrakentamisen lisäksi maa-ainesten kaupallinen ottaminen. Kaavoittamattomien rantojen suojelua tarkoittava säännös ehdotetaan sijoitettavaksi rakennuslakiin.

Lakiehdotuksen mukainen järjestelmä on samanlainen kuin rakennuslain taaja-asutuskiellosta johtuva kaavoitusvelvollisuus (5 §). Aikanaan kaupunkien hallitsematon lieveasutus aiheutti kaupunkirakentamiseen liittyviä yhteiskunnallisia ongelmia. Tämän vuoksi näille alueille säädettiin velvollisuus laatia asema- tai rakennuskaava ennen kuin sai rakentaa. Pitkään jatkunut hallitsematon rantarakentaminen ja rantaresurssien voimakas väheneminen ovat nyt luoneet tilanteen, jossa yhteiskunnan pitemmän tähtäyksen tavoitteiden turvaamiseksi on välttämätöntä säätää kaavoitusvelvollisuus rannoille rakennettaessa. Se voitaisiin kuitenkin täyttää myös vahvistetulla yleiskaavalla tai maanomistajan laatimalla rantakaavalla.

Ehdotettu sääntely on eräällä tapaa rinnastettavissa myös siihen, mikä kuntien rakennusjärjestysten perusteella jo pitkään on ollut voimassa. Rakennusjärjestyksissä on säännönmukaisesti määräyksiä uusien rakennusten vähimmäisetäisyydestä rantaan. Tämä etäisyys on vaihdellut 20-100 metrin välillä. Rakennusjärjestyksellä on myös voitu määrätä, että rakennuksen pohjan tulee olla 1-2 metriä keskivedenkorkeuden yläpuolella, tai asettaa rakennettaville saarille 1-5 hehtaarin minimikoko, mitkä määräykset ovat käytännössä voineet johtaa yli 100 metrin suojavyöhykkeeseen rannoilla. Kaava on syrjäyttänyt rakennusjärjestyksen määräykset samalla tavoin kuin se lakiehdotuksen mukaan syrjäyttäisi laissa säädetyn lähtökohtaisen rakennuskiellon.

Suunnitteluvelvollisuus voisi eräissä tilanteissa olla kuitenkin maanomistajalle kohtuuton. Tilannetta esitetään kohtuullistettavaksi poikkeuslupamenettelyä koskevalla säännöksellä.

3.4. Hallintomenettelyn yksinkertaistaminen ja byrokratian vähentäminen

Lakiehdotuksen eräänä tavoitteena on luonnonsuojelualueiden perustamismenettelyn keventäminen ja siihen liittyvän byrokratian vähentäminen. Ehdotuksen mukaan vain yli 1000 hehtaaria käsittävien kansallispuistojen ja luonnonsäästiöiden perustaminen edellyttäisi lakia. Tätä pienemmät luonnonsäästiöt ja muut luonnonsuojelualueet perustettaisiin pääsääntöisesti asetuksella. Kuitenkin puolustusministeriö voisi omalla päätöksellään perustaa muun luonnonsuojelualueen samoin kuin metsähallitus, jos alue on suuruudeltaan enintään 100 hehtaaria.

Yksityismaiden osalta nykyisen lain rauhoitusmenettely on pääpiirteissään säilytetty. Merkittävin ehdotettu muutos on, että tapauksissa, joissa alue sisältyy johonkin valtioneuvoston hyväksymään ja lainvoimaiseen luonnonsuojeluohjelmaan eli asia on jo kertaalleen ratkaistu, alueellinen ympäristökeskus voisi perustaa luonnonsuojelualueen myös ilman alueen omistajan hakemusta tai suostumusta.

3.5. Maanomistajien oikeusturvan parantaminen

Luonnonsuojelutarkoituksiin suunniteltujen alueiden toteuttamisessa on kiinnitettävä huomiota yhtäältä maanomistajien oikeutettuihin pyrkimyksiin, toisaalta valtion varojen ja hallinnollisten voimavarojen asettamiin rajoituksiin. Alueen omistajalla tulisi olla mahdollisuus saada kohtuullisessa ajassa joko luonnonsuojeluohjelma toteutetuksi ja siten vapautua sen aiheuttamista tosiasiallisista maankäytön rajoituksista. Ongelma koskee yhtä lailla esimerkiksi tieverkon tai voimansiirtoverkoston suunnittelua. Valtiontalous asettaa tälle kuitenkin tiettyjä rajoituksia. Myös henkilöresursseja suojelun toteuttamiseen liittyviä tehtäviä varten on rajallisesti. Hallintokoneistolle on välttämätöntä varata kohtuullinen ajanjakso, jonka kuluessa sillä on mahdollisuus toteuttaa ohjelmaa, pyrkien ensi sijassa vapaaehtoisiin ratkaisuihin.

Euroopan yhteisön asettamat velvoitteet johtavat siihen, että luonnonsuojeluohjelmien toteuttamiselle eräiltä osin tulee tiukka aikataulu. Luontodirektiivin mukaan jäsenvaltioiden tulee suojella Natura 2000 -verkostoon sisällytetyt alueet kuudessa vuodessa siitä, kun asiasta on yhteisön tasolla päätetty. Koska komission on määrä tehdä päätöksensä 5 päivään kesäkuuta 1998 mennessä, alueiden on oltava suojeltuja viimeistään 5 päivänä kesäkuuta 2004.

Lakiehdotuksen mukaan muiden luonnonsuojeluohjelmiin kuuluvien alueiden osalta noudatettaisiin neljän vuoden aikaa. Aika alkaisi tällöin siitä, kun valtioneuvosto on hyväksynyt valtakunnallisen suojeluohjelman. Lakisääteinen velvoite koskisi kuitenkin vain lain voimaantulon jälkeen hyväksyttyjä luonnonsuojeluohjelmia.

Aikaisemmin hyväksyttyihin suojeluohjelmiin kuuluvista alueista huomattava osa tullee sisältymään Natura 2000 -verkostoon ja toteutuu sitä kautta vuoteen 2004 mennessä. Hallituksen tarkoituksena on lähiaikoina päättää muidenkin niin sanottuihin vanhoihin suojeluohjelmiin sisältyvien alueiden toteuttamisesta tietyn aikataulun puitteissa.

4.1. Taloudelliset vaikutukset

Luonnonsuojelulakiehdotuksen luonnonsuojelualueita koskevilla säännöksillä ei sinällään ole taloudellisia vaikutuksia. Vaikutukset riippuvat, kuten nykyisinkin, siitä miten paljon ja millaisia alueita suojellaan. Valtion korvausvelvollisuutta koskevaan säännökseen (53 §) sisältyvä merkityksellisen haitan korvauskynnys vähentää valtion maksettavaksi tulevia korvauksia siitä, miksi ne muodostuisivat voimassa olevan lainsäädännön pohjalta. Vähennyksen määrää on vaikea arvioida erityisesti sen johdosta, että sanotun joustavan oikeusnormin tulkinta riippuu viime kädessä korkeimman oikeuden ratkaisuista.

Korvauskynnys ei koske lunastustilanteita. Näin ollen sillä ei ole vaikutuksia niiden alueiden hintaan, jotka on hankittava valtiolle omistusoikeudella. Tällaisia ovat esimerkiksi kansallispuistojen laajennukset ja yleensä myös suojeltavat vanhat metsät. Säännös ei myöskään vaikuta korvausmäärään käyttörajoitusta korvattaessa, jos korvauskynnys ylittyy. Näin on lähes aina silloin, kun rajoitus koskee laajahkoa, suojeluohjelmaan kuuluvaa aluetta. Korvauskynnyksen vaikutus ilmennee käytännössä ennen kaikkea lintuvesikohteita sekä pienialaisia soita, lehtoja, suojeltavia luontotyyppejä ja erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöjä suojeltaessa.

Valtakunnallisiin suojeluohjelmiin kuuluvien alueiden ja muiden valtakunnallisten suojeluvelvoitteiden toteuttamisen voimassa olevan lainsäädännön pohjalta on arvioitu maksavan valtiolle vielä noin 2,85 miljardia markkaa. Lain valmistelun yhteydessä oli käsiteltävänä vaihtoehdot ''huomattava haitta, tuntuva haitta ja vähäinen haitta. Ympäristöministeriön tekemän arvion mukaan niin sanottu ''huomattavan haitan'' korvauskynnys olisi vähentänyt maksettavia korvauksia 200-400 miljoonalla markalla. Merkityksellisen haitan korvauskynnyksestä aiheutuva kustannusten vähenemä on vaikea arvioida, mutta se olisi joka tapauksessa vähemmän kuin edellä esitetyssä vaihtoehdossa.

Lakiehdotuksen mukaan suojeltavat luontotyypit (29 §) ovat yleensä hyvin pienialaisia ja usein taloudelliselta merkitykseltään vähäisiä. Huomattava osa näihin luontotyyppeihin kuuluvista alueista sisältyy valtakunnallisiin suojeluohjelmiin ja olisi siten suojeltava muutoinkin. Karkean arvion mukaan jäljelle jäävien alueiden suojelu tulisi, korvauskynnys huomioon ottaen, maksamaan valtiolle 20-30 miljoonaa markkaa.

Suojeltavia maisema-alueita koskevat määräykset on lakiehdotuksen mukaan laadittava niin lieviksi, että ne voidaan antaa ilman, että siitä aiheutuisi korvausvelvoitteita.

Erityisesti suojeltavia lajeja koskevien säännösten kustannusvaikutukset riippuvat aikanaan hyväksyttävästä asetuksesta. Useiden uhanalaisten lajien, kuten saimaannorpan, liito-oravan ja useiden lintulajien tarvitsemat elinympäristöt tulevat kuitenkin suurelta osin suojelluiksi jo valtakunnallisten suojeluohjelmien ja valmisteilla olevan vanhojen metsien suojeluohjelman toteuttamisella. Karkean arvion mukaan säännöksistä aiheutuvat lisäkustannukset valtiolle, korvauskynnys huomioon ottaen, olisi 30-60 miljoonaa markkaa.

Lakiehdotus (51 §) antaisi suojeluohjelmaan otetun alueen omistajalle oikeuden vaatia alueen lunastamista neljän vuoden kuluttua ohjelman hyväksymisestä.

Edellä sanotut kustannukset ovat osittain Euroopan yhteisön asettamista velvoitteista johtuvia. Natura 2000 -verkosto on tarkoitus koota pääosin olemassa olevista suojelualueista ja valtakunnallisiin suojeluohjelmiin sisältyvistä alueista. Luontodirektiivin ja lintudirektiivin määräämistä valintaperusteista johtuen se ei kuitenkaan aina ole mahdollista. Tämän vuoksi Natura 2000 -verkoston kokoamisesta tulee aiheutumaan jonkin verran lisäkustannuksia, joiden määrää valmistelun tässä vaiheessa on mahdoton arvioida.

Ehdotukseen rakennuslain muuttamiseksi (6 a §) sisältyvän rantojen kaavoitusvelvollisuuden taloudellisia vaikutuksia valtion, kuntien tai maanomistajien kannalta on erittäin vaikea arvioida. Vaikutukset riippuvat paitsi siitä, miten leveäksi rantavyöhyke hallinto- ja oikeuskäytännössä kiteytyy, ennen kaikkea siitä, millaisia kaavoja aikanaan laaditaan. On myös vaikea varmuudella sanoa, miten kiinteistömarkkinat uudessa tilanteessa käyttäytyvät.

Ranta-alueita ostettaessa tai lunastettaessa on edelleen maksettava alueesta käypä hinta. On oletettavaa, että kaavoitusvelvollisuuden piiriin tulevilla rantavyöhykkeillä maan käypä hinta jonkin verran laskee. Koska kuitenkin edelleen voi rakentaa ilman kaavaa välittömästi rantavyöhykkeen läheisyyteen ja rakennuksen ja rannan väliin jäävää aluetta voi käyttää pihamaana, puutarhana, laituripaikkana tai muuten rakennuksen käyttöä palvelevana alueena, on ilmeistä, että tällaisesta alueesta edelleenkin ollaan vapaassa kaupassa valmiita maksamaan lähes aikaisempi hinta. Sen sijaan kapeilla saarilla ja niemillä, joilla rakennuspaikkaa ei voi siirtää ''sisäänpäin'', alueen käypä hinta aluksi laskee selvästi. Alueen arvo määräytyy lopullisesti sille laaditun kaavan mukaan.

Rantojen kaavoitusvelvollisuus ja siitä seuraava omarantaisten rakennuspaikkojen tarjonnan supistuminen tulee lisäämään olemassa olevien omarantaisten loma-asuntojen arvoa. Myös muiden rannan tuntumassa sijaitsevien loma-asuntojen ja rakennuspaikkojen arvo saattaa nousta, jos uudistus johtaa siihen, että lähelle jää myös vapaata rantaa.

Yleiskaavoitus on viime vuosina kunnissa lisääntynyt. Ehdotettu rakennuslain 6 a § johtanee siihen, että kuntien kiinnostus laatia rannoilleen vahvistettavia yleiskaavoja entisestään lisääntyy. Tämä aiheuttaa jonkin verran kustannuksia, mutta toisaalta rakennuslakiin ehdotetut muutokset tuovat kunnille myös ilmeisiä hyötyjä.

4.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Lakiehdotus merkitsee eräiden luonnonsuojeluun liittyvien tehtävien siirtämistä keskushallintotasolta alueellisille ympäristökeskuksille. Ympäristökeskuksille tulee myös uusia tehtäviä. Alkuvaiheessa eniten henkilöstöä, työtä ja rahaa vaativa on Natura 2000 -verkoston kokoaminen. Myös luontotyyppien ja erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöjen suojelun edellyttämä alueiden rajaaminen ja siihen liittyvät toimet tulevat aiheuttamaan lisätyötä, joskin se voidaan jakaa pitemmälle aikavälille.

Maanomistajien oikeus vaatia suojeluohjelmaan otetun alueen lunastamista neljässä vuodessa ohjelman hyväksymisestä edellyttää, että osto- ja korvaustoiminnan voimavarat ja tekniset edellytykset alueellisissa ympäristökeskuksissa turvataan. Tämä on tarpeen myös siksi, että jo päätettyjen suojeluohjelmien toteuttamista nopeutetaan.

Rantojen kaavoitusvelvollisuuden johdosta rantarakentamista koskevien poikkeuslupahakemusten määrä lisääntyy tuntuvasti. Niiden käsittelyä varten on ainakin aluksi saatava lisää henkilöstöä joko palkkaamalla tilapäistä työvoimaa tai ympäristöhallinnon sisäisin henkilöstöjärjestelyin.

Esityksellä ei ole organisaatioon kohdistuvia vaikutuksia. Luontotyyppien ja erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöjen suojelusta ja rantavyöhykkeeseen liittyvästä poikkeuslupamenettelystä aiheutuu huomattavia lisätehtäviä alueellisille ympäristökeskuksille. Lisääntyvät tehtävät pyritään hoitamaan kohdentamalla voimavaroja ympäristökeskusten sisällä sekä parantamalla tietojenkäsittelyn kehittämisellä työn tuottavuutta. Vanhojen suojeluohjelmien nopeutettu toteuttaminen voidaan suureksi osaksi tehdä tilapäisellä työvoimalla ja osaksi teettäen ostopalveluina Maanmittauslaitoksella, maaseutuelinkeinopiireillä tai Metsähallituksella. Ympäristöministeriö seuraa tehtävämäärien kehitystä ja ryhtyy tarvittaessa toimiin aluekeskusten toimintakyvyn turvaamiseksi.

4.3. Ympäristövaikutukset

Hallituksen esitykseen sisältyvillä lakiehdotuksilla tulisi olemaan paljon suotuisia ympäristövaikutuksia. Luonnonsuojelun keinovalikoiman monipuolistaminen luo edellytyksiä ennen kaikkea pienialaisten arvokkaiden luontokohteiden nykyistä tehokkaampaan suojeluun. Tämä edistänee luonnonsuojelun keskeistä tavoitetta - luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä - merkittävällä tavalla. Uusi maisema-alueita koskeva säännöstö parantaa mahdollisuuksia arvokkaiden maisemien huomioon ottamiseen maankäyttöä koskevia päätöksiä tehtäessä. Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskeva säännöstö ja suurelta osin siihen kytkeytyvät muiden lakien muutosehdotukset tehostavat luonnonsuojelun tavoitteiden huomioon ottamista muiden lakien mukaisessa päätöksenteossa. Rakennuslakiin ehdotettu rantojen kaavoitusvelvollisuus puolestaan luo mahdollisuudet turvata rantavyöhykkeiden kestävä käyttö luonnonarvoja ja tulevien sukupolvien tarpeita silmällä pitäen.

5.1. Valmisteluvaiheet ja -aineisto

5.1.1. Valmisteluelimet

Luonnonsuojelulain uudistaminen on ollut vireillä pitkään. Viime vuosikymmenien lain kokonaisuudistukseen tähtäävistä ehdotuksista merkittävin oli vuonna 1966 jätetty luonnonsuojelulakikomitean mietintö (Luonnon suojelua koskevan lainsäädännön uudistaminen. Komiteanmietintö 1966: A 5). Se ei kuitenkaan johtanut lainsäädäntötoimiin. Vuonna 1969 valmistui luonnonsuojelutoimikunnan mietintö (Komiteanmietintö 1969: B 24), joka sekään ei johtanut lainsäädäntötoimiin. Näiden mietintöjen ja eräiden erilliskysymyksiä käsitelleiden selvitysten pohjalta laadittiin useita luonnoksia hallituksen esitykseksi uudeksi luonnonsuojelulaiksi. Luonnokset eivät kuitenkaan päätyneet hallituksen esityksen antamiseen.

Mainittujen vaiheiden jälkeen eräissä tärkeissä luonnon suojelua koskevissa osakysymyksissä on säädetty erillislakeja. Tällaisista voidaan mainita maa-aineslaki ja ympäristölupamenettelylaki (735/91). Viimeisin merkittävä luonnonsuojelulain osauudistus toteutettiin vuonna 1991 (672/91).

Vuonna 1992 valmistui luonnonsuojeluhallintotyöryhmän ehdotus luonnonsuojelulain 1 luvun uudistamiseksi (YM, työryhmän mietintö 62/1992). Vuonna 1993 jätettiin luonnonsuojelun oikeusturvatyöryhmän mietintö, jossa ehdotettiin muun muassa luonnonsuojelusuunnittelua sekä lajien ja elinympäristöjen erityissuojelua koskevien säännösten ottamista lakiin sekä eräitä muutoksia korvausmenettelyyn (YM, työryhmän mietintö 74/1993).

Eri ehdotusten yhteensovittamiseksi ja ilmaantuneiden uusien tarpeiden vuoksi ympäristöministeriö asetti vuonna 1993 työryhmän laatimaan ehdotusta luonnonsuojelulain kokonaisuudistukseksi. Työryhmän tuli muun ohella tarkastella, miten luonnonsuojelun kansainvälisten sopimusten aiheuttamat ja mahdollisesta Euroopan unioniin liittymisestä johtuvat velvoitteet tulisi ottaa huomioon Suomen luonnonsuojelulainsäädännössä. Luonnonsuojelulakityöryhmä jätti joulukuussa 1993 näitä kysymyksiä tarkastelevan välimietinnön (YM, työryhmän raportti 4/1993). Välimietinnöstä pyydettiin lausunto kaikkiaan 73 viranomaiselta, järjestöltä ja yhdistykseltä. Lausuntoja saatiin 55.

Luonnonsuojelulakityöryhmä valmisteli sen jälkeen mietinnön, joka sisälsi ehdotuksen uudeksi luonnonsuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi lainmuutoksiksi (YM, työryhmän raportti 3/1994). Mietintö jätettiin joulukuussa 1994. Sen liitteenä on muun muassa Euroopan yhteisön luonnonsuojeludirektiivien viralliset suomennokset. Mietinnöstä pyydettiin lausunto yhteensä 124 viranomaiselta, järjestöltä ja yhdistykseltä. Tällä lausuntokierroksella saatiin 98 pyydettyä ja 49 pyytämättä annettua lausuntoa.

Lausuntokierroksen jälkeen luonnonsuojelulakityöryhmä sai tehtäväkseen tarkistaa ehdotuksensa muun muassa annettujen lausuntojen perusteella ja laatia ehdotuksensa hallituksen esityksen muotoon. Työryhmä jätti tarkistetun mietintönsä maaliskuussa 1995 (YM, työryhmän raportti 5/1995). Siitäkin pyydettiin vielä lausunnot 30 viranomaiselta tai järjestöltä. Näistä 28 antoi lausunnon, minkä lisäksi saatiin kahdeksan pyytämättä annettua lausuntoa.

Viimeisimmän lausuntokierroksen jälkeen ympäristöministeriössä on virkatyönä valmistelu hallituksen esitys luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksiksi. Valmistelun kuluessa on vielä neuvoteltu useiden tahojen, ennen kaikkea valtiovarainministeriön, oikeusministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön, Suomen Kuntaliiton, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliiton sekä luonnonsuojelujärjestöjen kanssa.

5.1.2. Eduskunnan lausumat ja muut kannanotot

Hyväksyessään lain luonnonsuojelulain muuttamisesta (672/91) eduskunta edellytti, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin lunastustoimitusten nopeuttamiseksi ja siitä seuraavien toimenpidekieltoaikojen lyhentämiseksi. Eduskunta edellytti lisäksi, että hallitus pikaisesti selvittää, miten yksityinen maanomistaja voi saada lunastustoimituksen vireille.

Eduskunta edellytti myös hallituksen pikaisesti selvittävän sellaisen muutoksen aikaansaamista luonnonsuojelulakiin, että valtio ja maanomistaja voisivat määräajaksi sopia maanomistajan alueen rauhoittamisesta.

Edelleen eduskunta edellytti hallituksen huolehtivan siitä, että luonnonsuojelulain ja kaivoslain (503/65) soveltamista koskevat epäselvyydet selvitetään ja kiireellisesti ryhdytään asian mahdollisesti vaatimiin lainsäädäntötoimiin.

Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen hyväksymisestä antamassaan mietinnössä (1994 vp - UaVM 8 - HE 55) eduskunnan ulkoasiainvaliokunta, ympäristövaliokunnan lausuntoon yhtyen, piti tärkeänä, että hallitus valmistelee ja antaa eduskunnalle ehdotuksen luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä biologisen monimuotoisuuden ja alkuperäisen lajiston suojelua koskevaksi yleislaiksi tai ehdotukset erityislainsäädännön vastaavaksi uudistamiseksi. Eduskunta hyväksyi ulkoasianvaliokunnan mietinnön.

Vastauksessaan hallituksen esitykseen ympäristöhallintoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 241/1994 vp) eduskunta edellytti hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin alueellisen ympäristökeskuksen asianosaisaseman sisällyttämiseksi erityislainsäädäntöön silloin, kun erityislainsäädännön nojalla tehtäviin päätöksiin liittyy myös merkittäviä ympäristönäkökohtia.

5.2. Lausunnot

Kaikkien edellä mainittujen lausuntokierrosten valossa näyttää siltä, että keskeiset erilaisia näkemyksiä aiheuttavat kysymykset ovat luonnonsuojelulain suhde metsälainsäädäntöön, korvausperiaatteet, rantojen kaavoitusvelvollisuus ja aika, jonka kuluttua alueen omistajalla olisi oikeus vaatia lunastusta.

Maa- ja metsätalousministeriö sekä metsänomistajia ja metsäteollisuutta edustavat tahot haluavat selkeyttää luonnonsuojelulain ja samanaikaisesti valmisteltavana olleen metsälain välistä suhdetta. Ne katsovat, että kaikki talousmetsien hoitoon ja käyttöön liittyvät kysymykset tulisi säännellä metsälaissa. Luonnonsuojelulain soveltamisala tulisi rajata erityisten luonnonarvojen suojeluun. Toisaalta monet muut lausunnonantajat katsovat, että luonnonsuojelulailla on pystyttävä vaikuttamaan myös suojelualueiden ulkopuoliseen maankäyttöön silloin, kun siihen on luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi syytä.

Korvausperiaatteiden osalta lausunnonantajat jakautuvat selkeästi kahteen ryhmään. Eräät, muun muassa maanomistajia ja metsäteollisuutta edustavat järjestöt, kannattavat luonnonsuojelulakityöryhmän tarkistetussa mietinnössä (raportti 5/1995) ehdotettua ratkaisua, jonka mukaan kaikki vähäistä suuremmat taloudelliset menetykset tulisi omistajalle korvata. Toiset taas puoltavat työryhmän mietinnössä (raportti 3/1994) ehdotettuja yleiseurooppalaisen mallin mukaisia korvausperiaatteita, joiden mukaan korvataan vain alueen maa- ja metsätaloudelle tai muulle nykykäytölle aiheutuneet haitat, ei sen sijaan toteuttamatta jääviä rakentamismahdollisuuksia.

Luonnonsuojelulakiin ehdotettua rantojen kaavoitusvelvollisuutta koskevaa säännöstä vastustavat eräät lausunnonantajat, muun muassa Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto. Useat vastustajista katsovat, että tällaisen säännöksen oikea paikka on rakennuslaissa. Toisaalta monet lausunnonantajat, muun muassa Suomen Ammattijärjestöjen Keskusliitto, kannattavat ehdotusta. Valtiovarainministeriö katsoo, että ehdotus selkeyttää luonnonsuojelulain ja rakennuslain välisiä suhteita välttämättömäksi ja kiireelliseksi katsottavalla tavalla.

Useat lausunnonantajat, erityisesti maanomistajatahoa edustavat, katsovat, että ajan, jonka kuluttua omistajalla olisi oikeus vaatia luonnonsuojeluohjelmaan sisällytetyn alueen lunastamista tai korvaamista, tulisi olla lyhyt, esimerkiksi työryhmän tarkistetussa mietinnössä ehdotettu kaksi vuotta. Lisäksi ne korostavat sitä, että tämän oikeuden tulisi koskea myös niin sanottuihin vanhoihin suojeluohjelmiin sisältyviä alueita. Toisaalta monet lausunnonantajat puoltavat myös työryhmän edellisessä mietinnössä ehdotettua kuutta vuotta viitaten valtiontalouden vaikeuksiin ja hankaluuksiin käytännön toteutustyössä, jos aika on kovin lyhyt.

6.1. Riippuvuus muista esityksistä

Eduskunnalle on samanaikaisesti tämän esityksen kanssa annettu esitys metsälaiksi ja kestävän metsätalouden rahoituslaiksi (HE /96). Ehdotuksessa luonnonsuojelulaiksi on viittauksia metsälakiin. Metsälaissa ja kestävän metsätalouden rahoituslaissa puolestaan on viittauksia luonnonsuojelulain säännöksiin. Näin ollen kaikki kolme lakia olisi käsiteltävä ja saatettava voimaan samanaikaisesti.

6.2. Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista ja velvoitteista

6.2.1. Euroopan unionin jäsenyydestä johtuvat velvoitteet

Suomi on vuoden 1995 alusta ollut Euroopan unionin jäsen. Liittymissopimuksessa maamme sitoutui noudattamaan siihen mennessä voimaan saatettua yhteisölainsäädäntöä, jollei nimenomaan toisin sovittu. Luonnonsuojelun alalla yhteisöllä on kaksi direktiiviä, luontodirektiivi ja lintudirektiivi, jotka asianmukaisesti on pantava täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä.

Luontodirektiivin tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen, mihin pyritään muun muassa koko yhteisön kattavan Natura 2000 -verkoston luomisella. Direktiivissä on asetettu tarkat määräajat tähän liittyville eri toimenpiteille. Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksiantamisesta eli 5 päivään kesäkuuta 1994 mennessä (23 artiklan 1 kohta). Suomen ja muiden uusien jäsenvaltioiden osalta tämä velvoite tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1995. Lintudirektiiviin vuonna 1994 tehtyjen muutosten (94/24/EY) edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset oli saatettava voimaan 30 päivään syyskuuta 1995 mennessä (2 artikla).

Lintudirektiivi on kuitenkin jo nyt voimassa olevaa yhteisöoikeutta. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisusta C 355/90 (Komissio v. Espanjan kuningaskunta, Marismas de Santo¤a) on nimittäin pääteltävissä, että direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohta ovat riittävän selkeitä ja ehdottomia ollakseen suoraan sovellettavaa oikeutta. Jäsenvaltiot ovat siten velvollisia estämään haitalliset ympäristönmuutokset sellaisilla alueilla, jotka objektiivisten ornitologisten kriteereiden perusteella ovat merkittäviä lintudirektiivin liitteessä I lueteltujen lintujen tai muuttolintujen kannalta. Tämä velvollisuus on olemassa, vaikka aluetta ei olisikaan osoitettu Euroopan yhteisön linnustonsuojelualueeksi ja asiasta ilmoitettu komissiolle.

Hallituksen esitys on laadittu siten, että se täyttää kaikki mainituista direktiiveistä aiheutuvat velvoitteet. Koska direktiiveihin sisältyvät määräajat on jo ylitetty, ehdotetut lait olisi saatava voimaan mahdollisimman pian.

6.2.2. Kansainvälisistä sopimuksista johtuvat velvoitteet

Rio de Janeirossa vuonna 1992 tehty biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (SopS 78/94) on eduskunnan hyväksyttyä sopimuksen tullut Suomen osalta voimaan 25 päivänä lokakuuta 1994. Sopimus velvoittaa maatamme huolehtimaan luonnon monimuotoisuuden säilyttämisestä ja sen kestävästä käytöstä.

Muut voimassa olevat luonnonsuojelua koskevat kansainväliset sopimukset ovat villieläimistön ja -kasviston uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskeva yleissopimus (SopS 45/76) eli niin sanottu CITES-sopimus (voimaantulovuosi 1975), vesilintujen elinympäristönä kansainvälisesti merkittäviä kosteikkoja koskeva yleissopimus eli Ramsarin sopimus (1975), Euroopan luonnonsuojelusopimus eli Bernin sopimus (1982), muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelua koskeva sopimus eli Bonnin sopimus (1983) ja maailman kulttuuri- ja luonnonperintöä koskeva sopimus (1987). Näistä CITES-sopimus aiheuttaa melkoisesti konkreettisia velvoitteita.

Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskeva yleissopimus (SopS 12/80), jäljempänä Itämeren suojelusopimus, uudistettiin Helsingissä vuonna 1992 allekirjoitetulla päätöksellä. Sopimuksessa on luonnonsuojelua ja biologista monimuotoisuutta koskeva uusi sopimuskohta (15 artikla). Siinä sopimuspuolet sitoutuvat ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin Itämeren alueen ja Itämeren vaikutuspiirissä olevien rannikon ekosysteemien osalta säilyttääkseen luonnontilaisia elinympäristöjä ja biologisen monimuotoisuuden sekä suojellakseen ekologisia prosesseja. Tällaisiin toimenpiteisiin ryhdytään myös luonnonvarojen kestävän käytön varmistamiseksi Itämeren alueella.

Suomi on kesäkuussa 1995 ratifioinut uusitun yleissopimuksen, mutta se ei ole vielä tullut voimaan. Sopimuksen arvioidaan tulevan voimaan vuonna 1997, kun kaikki sopimuspuolet ovat sen ratifioineet. Luonnonsuojelulain uudistamisessa on sen vuoksi varauduttava sopimuksen voimaantuloon. Sopimuksen 15 artikla edellyttää maamme merenrantojen suojelun huomattavaa tehostamista.

Luonnonsuojelulain uudistamisella pyritään luomaan paremmat edellytykset ja tehokkaammat keinot kansainvälisistä sopimuksista johtuvien velvoitteiden täyttämiselle ja muutoinkin maamme luonnonsuojelulainsäädännön saattamiselle kansainvälisiä vaatimuksia vastaavalle tasolle.

6.3. Kansainväliset suositukset ja muut Suomen hyväksymät poliittiset tahdonilmaisut

Euroopan yhteisön piirissä on hyväksytty useita asiakirjoja, joilla ei ole oikeudellista sitovuutta, mutta jotka osoittavat yhteisön yhteisen poliittisen tahdon. Tällainen on esimerkiksi 5. ympäristöpoliittinen ohjelma (Towards sustainability), jonka keskeinen tavoite on luonnonvarojen kestävä käyttö.

Euroopan yhteisön neuvosto on vuonna 1992 hyväksynyt päätöslauselman, jossa katsotaan, että rannikkovyöhykkeiden yhteensovitetun suunnittelun ja käytön aikaansaamiseksi on laadittava yhteisön strategia, joka nojautuu kestävän kehityksen periaatteelle ja terveelle ekologiselle ja ympäristölliselle käytännölle. Rannikkovyöhykkeiden suojelun ja kestävän käytön todetaan olevan strategian olennaisia osia. Neuvosto kehotti komissiota laatimaan ehdotuksen tällaiseksi strategiaksi. Komissio valmisteli kuitenkin aluksi asiasta tiedonannon (KOM(95) 511). Ympäristöministerineuvosto hyväksyi joulukuussa 1995 asiasta päätelmät, joissa se muun ohella kiirehti mainitun strategian aikaansaamista. Myös yhteisön parlamentti on maaliskuussa 1996 kiirehtinyt asiaa. Tämän perusteella on ilmeistä, että Euroopan yhteisö lähivuosina hyväksyy rannikkovyöhykkeiden kestävään käyttöön tähtäävän yhteisön strategian.

Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen yhteydessä hyväksyttiin myös kestävän kehityksen periaatteita käsittelevä toimintaohjelma, Agenda 21. Siinä sopimuspuolet muun ohella sitoutuvat niiden kansallisessa päätäntävallassa olevan rannikko- ja meriympäristön yhteensovitettuun käyttöön ja kestävään kehitykseen (kappale 17.5).

Itämeren suojelusopimuksen ylin päättävä elin, Helsingin komissio, on maaliskuussa 1994 hyväksynyt rannikkokaistan suojelua koskevan suosituksen (HELCOM 15/1). Suositusten hyväksyminen edellyttää yksimielisyyttä. Suosituksen mukaan kaupunkialueiden ja olemassa olevan asutuksen ulkopuolelle tulee perustaa yleisesti suojeltu rannikkokaista, joka ulottuu vähintään 100-300 metriä maalle ja merelle päin. Tällä rannikkokaistalla ei, eräitä poikkeuksia lukuunottamatta, tulisi sallia luontoa ja maisemaa pysyvästi muuttavaa toimintaa. Tästä voitaisiin kuitenkin poiketa viranomaisen vahvistamalla kaavalla.

Pohjoismaiden ministerineuvosto on helmikuussa 1996 hyväksynyt pohjoismaisen ympäristöstrategian vuosille 1996-2000, joka on luonteeltaan jäsenvaltioita velvoittava toimenpideohjelma. Siinä jäsenvaltiot ilmoittavat pyrkivänsä muun muassa turvaamaan luonnon monimuotoisuutta biologisten lajien, luontotyyppien ja geologisten muodostumien säilyttämisellä sekä turvaamaan ja vahvistamaan kansalaisten pääsyn luontoon muun ohella varmistamalla alueita virkistyskäyttöön asutuskeskusten lähellä sekä meren ja sisävesien rantavyöhykkeillä.

Lakiehdotuksessa on pyritty ottamaan huomioon myös edellä selostetut kansainväliset suositukset ja muut poliittiset tahdonilmaisut, joihin maamme on sitoutunut, kun se on ne hyväksynyt.

1.1. Luonnonsuojelulaki

1 luku. Yleiset säännökset

1 §. Lain tavoite. Pykälässä ehdotetaan lueteltavaksi yleisessä muodossa lain tavoitteet. Ne ovat suurelta osin samoja, joiden varassa luonnonsuojelutoimintaa on harjoitettu jo luonnonsuojelulain voimaantulosta lähtien.

Eräiltä osin tavoitteisiin ovat kuitenkin vaikuttaneet viime vuosien kansainväliset sopimukset, joihin maamme on yhtynyt. Tällainen on sopimus on ennen kaikkea Rio de Janeirossa vuonna 1992 tehty biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus, joka Suomen osalta eduskunnan hyväksyttyä sopimuksen tuli asetuksella voimaan 25 päivänä lokakuuta 1994. Yleissopimuksen keskeinen tavoite on biologisen monimuotoisuuden ja sen osien kestävän käytön turvaaminen (10 artikla). Biologisella monimuotoisuudella tarkoitetaan sopimuksessa (2 artikla) ''mihin tahansa, kuten maa-, meri- tai muuhun vesiperäiseen ekosysteemiin tai ekologiseen kokonaisuuteen kuuluvien elävien eliöiden vaihtelevuutta. Siihen lasketaan myös lajin sisäinen ja lajien välinen sekä ekosysteemien monimuotoisuus''. Käsite ''ekosysteemi'' sisältää myös luonnon elottoman osan. Tätä kautta myös esimerkiksi geomorfologisten muotojen monimuotoisuus sisältyy yleissopimuksen tavoitteeseen. Pykälän 1 kohdassa ''luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen'' on asetettu luonnonsuojelulain erääksi tavoitteeksi.

Luonnonsuojelun päätehtäväksi nähtiin alunperin maamme luonnon erityisen kauniiden maisemien ja luontokohteiden, kuten Punkaharjun, Kolin tai Imatrankosken, säilyttäminen ja vaaliminen. Vaikka tämä tavoite on myöhemmin saanut rinnalleen uusia, se on syytä edelleen säilyttää ja kirjata lakiin. Tästä syystä ''luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen'' on pykälän 2 kohdassa asetettu yhdeksi lain tavoitteeksi.

Pykälän 3 kohta sisältää kestävää käyttöä koskevan tavoitteen. Kestävällä käytöllä tarkoitetaan biologista monimuotoisuutta koskevassa sopimuksessa (2 artikla) ''biologisen monimuotoisuuden osien käyttöä siten, että käytön laatu tai määrä ei pitkällä aikavälillä johda biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen, ja joka siten tukee mahdollisuuksia tyydyttää nykyisten ja tulevien sukupolvien tarpeet ja toiveet''. Säännöksessä on käytetty ilmaisua ''luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tukeminen'', jotta laista selkeämmin kävisi ilmi, että kestävän käytön periaate ulottuu myös elottoman luonnon luonnonvaroihin ja sellaisiin luonnonympäristön osiin, joista voi esiintyä niukkuutta. Käsitettä ''luonnonympäristö'' on käytetty käsitteen ''rakennettu ympäristö'' vastakohtana.

Pykälän 4 kohdan tavoite ''luonnontuntemuksen ja yleisen luonnonharrastuksen lisääminen'' on tärkeä, koska sitä kautta kansalaiset saadaan ymmärtämään luonnon suojelemisen välttämättömyys myös ihmisen kannalta ja muutoinkin luodaan myönteisiä asenteita luonnonsuojelulle. Tätä tavoitetta toteutetaan erityisesti kansallispuistoverkoston kehittämisellä, mutta se on otettava huomioon myös muussa hallintotoiminnassa.

Pykälän 5 kohdassa tavoitteeksi on asetettu ''luonnontutkimuksen edistäminen''. Lain luonnonsuojelujärjestelmässä luonnonsäästiöt palvelevat ennen kaikkea tätä tavoitetta.

2 §. Lain soveltamisala. Pykälässä määriteltäisiin lain soveltamisala. Laki olisi, samoin kuin vuoden 1923 luonnonsuojelulaki, luonnon ja maiseman suojelua koskeva erityislaki, ei luonnonvarojen käyttöä yleisesti sääntelevä laki kuten Ruotsin naturresurslag. Laki sääntelisi siten pääasiallisesti luonnonsuojelualueiden ja luonnonmuistomerkkien perustamista ja hoitoa, määrättyjen luontotyyppien suojelua, luonnonvaraisten eliölajien suojelua sekä maiseman suojelua ja hoitoa.

Pykälän 2 momentissa rajattaisiin lain soveltamisala suhteessa metsälakiin. Sen mukaan luonnonsuojelulakia ei sovellettaisi metsälaissa säänneltävään talousmetsien hoitoon ja käyttöön lukuunottamatta Suomea velvoittavia kansainvälisiä luonnonsuojelua koskevia sopimuksia (4 §), luonnonsuojeluohjelmien oikeusvaikutuksia (9 §), laissa lueteltuja luontotyyppejä (4 luku), maiseman suojelua (5 luku), eläinten rauhoitussäännöksiä (39 §), kasvien rauhoitussäännöksiä (42 §), erityisesti suojeltavia lajeja (47-49 §) ja toimenpidekieltoja (55 ja 56 §) koskevia säännöksiä sekä luonnollisestikin luonnonsuojelualueita ja luonnonmuistomerkkejä koskevaa 3 lukua ja Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevaa 10 lukua. Edellä mainittujen kohtien osalta metsän hoitamisen ja käyttämisen periaatteiden määrittelyn on tarkoitettu perustua ympäristöviranomaisten ja metsäviranomaisten yhteistyöhön. Yhteistyöstä on tarkoitus säätää asetuksella.

Pykälän 3 momentti sisältää säännöksen näkökohdista, jotka luonnonarvojen ohella on otettava huomioon 2 luvun luonnonsuojelusuunnittelussa ja 5 luvun maiseman suojelussa. Taloudellisilla näkökohdilla tarkoitetaan sekä valtiontaloutta, aluetaloutta ja kuntien taloutta että laajemmin yhteiskuntataloutta. Sosiaalisia näkökohtia ovat esimerkiksi työllisyysvaikutukset ja kansalaisten virkistystarpeisiin liittyvät näkökohdat. Sivistyksellisen näkökohtana voidaan pitää esimerkiksi vanhan rakennuskannan huomioon ottamista maisemansuojelussa. Lainkohdassa tarkoitettuja alueellisia erityispiirteitä ovat esimerkiksi Lapin ja saariston muusta maasta poikkeavat olosuhteet.

3 §. Euroopan yhteisön direktiivit. Säännös sisältää viittauksen niihin direktiiveihin, jotka pääosiltaan pannaan täytäntöön luonnonsuojelulailla siihen liittyvine lainmuutoksineen.

4 §. Kansainväliset sopimukset. Maatamme sitovat ne kansainväliset sopimukset, jotka Suomi on saattanut voimaan. Voimassa olevan lain 16 a § sisältää viittauksen yhteen näistä, nimittäin villieläimistön ja -kasviston uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskevaan yleissopimukseen, niin sanottuun CITES-sopimukseen. Mainitun pykälän 4 momentissa on ympäristöministeriölle annettu valtuudet antaa tarkempia määräyksiä sopimuksen täytäntöönpanemisesta.

Edellä mainittu monimutkainen ja kielellisestikin sekava viittaus ehdotetaan korvattavaksi yleisellä viittauksella maatamme velvoittaviin luonnonsuojelua koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin samaan tapaan kuin vesilaissa ja merensuojelulaissa. Pykälässä tarkoitettuja kansainvälisiä sopimuksia ovat tällä hetkellä CITES-sopimuksen lisäksi Ramsarin sopimus, Bernin sopimus, Bonnin sopimus, maailman kulttuuri- ja luonnonperintöä koskeva sopimus sekä biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus.

Pykälän 2 momentin nojalla valtioneuvosto voisi tarvittaessa antaa tarkempia määräyksiä niiden sopimusten sisältämien velvoitteiden täyttämisestä, jotka koskevat luonnonsuojelulain soveltamisalaa.

5 §. Suotuisa suojelutaso. Jotta 1 §:n tavoitteet voitaisiin saavuttaa ja Euroopan yhteisön lainsäädännössä asetetut velvoitteet täyttää, luonnonsuojelussa on tähdättävä luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettujen sekä maassamme harvinaisten ja harvinaistuvien luontotyyppien suojelutason säilyttämiseen suotuisana tai, jos se on päässyt epätyydyttäväksi, suotuisan suojelutason saavuttamiseen. Vastaavasti tulisi turvata luontodirektiivin liitteessä II tarkoitettujen ja maassamme uhanalaisten luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttaminen ja säilyttäminen.

Ehdotettu lain 5 § täydentää 1 §:än luonnon monimuotoisuuden ylläpitämisen vaatimusta asettamalla luonnonsuojelutoiminnan yleiseksi tavoitteeksi kaikkien Suomessa luonnonvaraisten eliölajien ja luontotyyppien suotuisan suojelutason säilyttämisen. Ehdotettu säännös on luonteeltaan tyypillinen tavoitepykälä eikä sillä ole suoraa sovellettavuutta yksittäistapauksissa.

Tietyn eläin- tai kasvilajin suotuisan suojelutason turvaamiseksi voidaan ryhtyä ehdotetun 6 luvun 38 §:n Eläinlajien rauhoittaminen, 42 §:n Kasvilajien rauhoittaminen, 46 §:n Uhanalaiset lajit tai 47 § Erityisesti suojeltavat lajit edellyttämiin toimenpiteisiin. Mainituissa lainkohdissa tarkoitetut toimet edellyttävät aina asetuksen tasoista säädöstä. Näiden pykälien yksityiskohtaisen soveltamisen kautta toteutetaan lain tavoitepykälän vaatimukset.

Jos jokin sellainen luontotyyppi, jota eivät koske Euroopan Unionin luontodirektiivin säännökset, harvinaistuu niin voimakkaasti, että sen suotuisa suojelutaso vaarantuu, voidaan sen turvaamiseksi laatia ehdotetun lain 2 luvun 7 §:ssä tarkoitettu luonnonsuojeluohjelma tai voidaan tarvitatessa pyrkiä täydentämään direktiivin luontotyyppiluetteloa. Luonnonsuojeluohjelman laatimisesta, hyväksymisestä ja oikeusvaikutuksista säädettäisiin 2 luvun 8 ja 9 §:issä. Tässäkään tapauksessa oikeusvaikutukset eivät aiheudu suoraan 5 §:n soveltamisesta, vaan edellyttävät laissa säädeltyjen yksityiskohtaisten toteuttamiskeinojen soveltamista.

''Suotuisa suojelutaso'' on luontodirektiivin keskeisiä käsitteitä. Se on määritelty direktiivin 1 artiklassa. Artiklan e kohdan mukaan luontotyypin suojelutaso on suotuisa, kun sen luontainen levinneisyys ja kokonaisala ovat vakaita tai laajenemassa ja luontotyypin pitkän aikavälin säilymisen kannalta välttämätön rakenne ja toimivuus todennäköisesti säilyvät ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa sekä luontotyypille luonteenomaisten eliölajien suojelutaso on suotuisa.

Artiklan i kohdan mukaan eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun sen kantojen kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään, lajin luontainen esiintymisalue ei ole supistumassa eikä todennäköisesti supistu ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa sekä lajin elinympäristöt ovat riittävän lukuisat ja laajat turvaamaan sen kantojen säilymisen pitkällä aikavälillä.

Ehdotettuun 5 §:ään on sisällytetty suotuisan suojelutason määritelmä hieman lyhennettynä ja maamme oloihin sopeutettuna. Siltä osin kuin on kysymys luontodirektiivin liitteissä tarkoitetuista luontotyypeistä ja lajeista, ei käsitteen ''suotuisa suojelutaso'' oikeudellinen sisältö voi vaihdella yhteisön jäsenvaltiosta toiseen, vaan se määräytyy mainitun direktiivin mukaan.

Luontodirektiivin 11 artikla velvoittaa jäsenvaltiot huolehtimaan luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannasta. Seurannasta, joka luonnollisesti koskisi myös muita kuin luontodirektiivin luontotyyppejä ja lajeja, on tarkoitus ottaa asetukseen tarvittavat säännökset. Tehtävä annettaisiin valtakunnallisesti ympäristöministeriölle, jonka alaisena toimii Suomen ympäristökeskus, ja maa- ja metsätalousministeriölle sekä luonnonsuojelualueita hallinnoiville Metsähallitukselle ja Metsäntutkimuslaitokselle. Kunkin näistä tulisi oman toimialansa osalta huolehtia seurannasta. Alueellisten ympäristökeskusten tehtävänä olisi hoitaa seurantaa omalla alueellaan.

Seuranta tähtää siihen, että luontotyyppien ja lajien suotuisa suojelutaso voidaan saavuttaa ja säilyttää. Jos seurantatiedot osoittavat jonkin luontotyypin tai lajin osalta huolestuttavaa kehitystä, viranomaisille syntyisi myös velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin asiain tilan korjaamiseksi. Seurannan tulisi olla avointa ja seurantatiedot julkistaa niin, että kansalaisilla on mahdollisuus valvoa seurantaa ja vaikuttaa siihen.

6 §. Luonnonsuojelun hallinto. Pykälässä on perussäännökset luonnon- ja maisemansuojelun hallinnosta ja eri viranomaisten tehtävistä. Se vastaa pääosin voimassa olevan lain 16 d §:n 1-3 momenttia. Pykälässä mainittujen eri viranomaisten keskinäistä tehtäväjakoa ei ole tarkoitettu muuttaa nykyisestä.

2 luku. Luonnonsuojelusuunnittelu

7 §. Luonnonsuojeluohjelma. Maamme luonnonsuojelu on 1970-luvulta lähtien tukeutunut valtioneuvoston hyväksymiin valtakunnallisiin suojeluohjelmiin. Suojeluohjelmat eivät tällä hetkellä ole lakisääteisiä. Ohjelmilla ei myöskään ole, rakennuslupien myöntämiseen liittyvää lausuntopyyntövelvoitetta lukuunottamatta, yksityiseen kohdistuvia välittömiä oikeusvaikutuksia. Ne ovat siten lähinnä valtiovallan tahdonilmaisuja siitä, mitä alueita se pitää luonnonsuojelun kannalta valtakunnallisesti arvokkaina. Näille alueille onkin keskitetty luonnonsuojelualueita koskeva maanhankinta.

Ehdotuksen mukaan luonnonsuojeluohjelmien laatiminen ja hyväksyminen säänneltäisiin laissa. Valtakunnallisesti merkittävien luonnonarvojen turvaamiseksi tällaisen ohjelman laatiminen olisi pääsääntö. Ohjelma voisi koskea sekä tietyntyyppisiä luonnonalueita koko valtakunnan alueella että yksittäisiä, esimerkiksi aiempia ohjelmia täydentäviä kohteita. Sen ei siten tarvitse olla koko valtakunnan kattava. Ratkaisevaa on, että alueella, joka ohjelmaan sisällytetään, on valtakunnallisesti tarkastellen arvoa luonnonsuojelualueena. Mitään velvoitetta luonnonsuojeluohjelman laatimiseen ei kuitenkaan olisi, vaan yksittäinen alue voitaisiin myös suoraan muodostaa luonnonsuojelualueeksi, jos jokin 10 §:n 2 momentissa tarkoitettu edellytys on olemassa.

Luonnonsuojeluohjelmaan voi sisältyä sekä valtion että yksityisten omistamia alueita. Olisi myös mahdollista laatia pelkästään valtion alueita tai yksityismaita koskeva ohjelma. Tarpeen vaatiessa luonnonsuojeluohjelma voitaisiin laatia myös erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikkojen suojelemiseksi. Tämä tulisi kysymykseen lähinnä tilanteissa, joissa lajin elinympäristöjen turvaaminen edellyttää lukuisten ja suhteellisen suurten maa-alueiden suojelemista.

Koska luonnonsuojeluohjelmalla olisi merkittäviä oikeusvaikutuksia, kuten jäljempänä mainittu toimenpiderajoitus, siitä on käytävä ilmi, mitkä ovat sellaisia toimenpiteitä, joiden on katsottava vaarantavan ohjelman tarkoituksen.

8 §. Luonnonsuojeluohjelman laatiminen ja hyväksyminen. Luonnonsuojeluohjelmat laatisi nykyiseen tapaan ympäristöministeriö. Laatimismenettelyä sitoo hallintomenettelylaki (598/82) ja siinä tulisi noudattaa avoimuutta. Ohjelmaa laadittaessa on siten hallintomenettelylain 13 §:n mukaisesti ilmoitettava asian vireilläolosta ja 15 §:n mukaisesti kuultava asianosaisia. Hallintomenettelylain voimaantulon jälkeen laadittuja suojeluohjelmia valmisteltaessa onkin näin menetelty.

Asianosaisen käsite määräytyy yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaan. Asianosaisia ovat siten ne, joiden etua tai oikeutta asia koskee. Heille on ehdotuksen mukaan varattava tilaisuus tulla kuulluiksi. Lisäksi ympäristöministeriön olisi ohjelman laatimisen käynnistyessä tiedotettava asiasta silmällä pitäen sitä, että asiasta olisi mahdollista käydä julkista kansalaiskeskustelua. Tiedottamisen tarkempaa muotoa ei määriteltäisi laissa. Tiedottaminen voisi tapahtua esimerkiksi kokouksia järjestämällä ja lehti-ilmoituksin.

Lakiehdotukseen ei ole katsottu aiheelliseksi sisällyttää säännöstä siitä, ketkä saavat tehdä aloitteen luonnonsuojeluohjelman laatimiseksi. Suomen oikeusjärjestyksen mukaan jokainen, niin hyvin oikeushenkilö kuin luonnollinen henkilö, voi tehdä viranomaiselle aloitteita erilaisista asioista, myös luonnonsuojeluohjelman laatimisesta. Tällaiseen aloitteeseen on hyvän hallintotavan mukaan myös annettava vastaus. Aloiteoikeutta koskeva säännös rajoittaisi tarpeettomasti tätä kansalaisille kuuluvaa oikeutta.

Luonnonsuojeluohjelmaa koskevasta ehdotuksesta pyydettävistä lausunnoista säädettäisiin asetuksella. Tarkoitus on säätää, että lausunto olisi pyydettävä ainakin niiltä valtion viranomaisilta ja yhtiömuotoisilta laitoksilta sekä kunnilta ja maakunnallisilta liitoilta, joita asia koskee. Lisäksi lausunto tulisi pyydettäväksi ainakin kaikilta niiltä yhteisöiltä, joilla 61 §:n 3 momentin nojalla olisi valitusoikeus.

Luonnonsuojeluohjelman hyväksyisi valtioneuvosto. Tällaisen ohjelman merkittävyyden ja laajakantoisuuden vuoksi ehdotetaan, että asia olisi ratkaistava yleisistunnossa. Valtioneuvoston ohjesääntöön olisi tarvittaessa tehtävä tätä tarkoittava lisäys.

9 §. Luonnonsuojeluohjelman oikeusvaikutukset. Sen jälkeen kun valtioneuvosto on hyväksynyt luonnonsuojeluohjelman, olisi luonnollisesti voitava estää suunnitelmaan sisältyvillä alueilla sellaiset toimenpiteet, jotka vaarantavat suojelun tarkoitusperiä. Tämän vuoksi ehdotetaan lakiin otettavaksi säännös, jonka mukaan näillä alueilla tulisi valtioneuvoston päätöksellä voimaan tätä koskeva toimenpiderajoitus. Jos päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, se voisi kuitenkin kieltää toimenpiderajoituksen täytäntöönpanon.

Pykälän 2 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voisi myöntää luvan poiketa toimenpiderajoituksesta, jos suojelun toteuttaminen ei mainittavasti vaarannu. Koska eri ohjelmilla on erilaiset tavoitteet ja tilanteet vaihtelevat niiden mukaan, ei poikkeamisen myöntämisen edellytyksiä ole katsottu voitavan tarkemmin säännellä. Ympäristökeskuksen tämän lainkohdan nojalla myöntämä lupa ei korvaisi muiden lakien mukaisia lupia tai ennakkovalvontamenettelyä.

Pykälän 3 momentissa valtion viranomaisille ja laitoksille on asetettu samanlainen velvollisuus kuin rakennuslain 26 §:n 2 momentissa. Niiden on suunnitellessaan toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta luonnonsuojeluohjelmien toteuttamista. Säännöksessä tarkoitettuja valtion laitoksia ovat esimerkiksi Metsähallitus, Metsäntutkimuslaitos, tielaitos sekä sellaiset yhtiömuotoiset valtion organisaatiot, jotka hoitavat viranomaistehtäviä. Jäljempänä 72 §:n nojalla säännös koskisi myös esimerkiksi metsäkeskuksia.

3 luku. Luonnonsuojelualueet ja luonnonmuistomerkit

Luonnonsuojelu valtion omistamilla alueilla

10 §. Luonnonsuojelualueet ja niiden perustamisedellytykset. Luonnonsuojelualueet nimettäisiin pykälän mukaan kansallispuistoiksi, luonnonsäästiöiksi ja muiksi luonnonsuojelualueiksi. Säännös selventäisi voimassa olevan lain epämääräisiä käsitteitä ''yleinen suojelualue'' (nykyiset luonnonpuistot) ja ''erityinen suojelualue'' (nykyiset kansallispuistot ja muut luonnonsuojelualueet). Kansallispuisto -nimikettä on aikaisemmin käytetty vain niiden perustamislaeissa.

Nykyinen luonnonpuisto -nimike on harhaanjohtava. Kyseessähän ei ole ''puisto'', vaan päinvastoin mahdollisimman luonnonmukaisena säilytettävä alue. Luonnonpuisto -nimike ehdotetaan korvattavaksi alueen luonnetta paremmin kuvaavalla nimikkeellä ''luonnonsäästiö''.

Muut luonnonsuojelualueet voitaisiin niitä perustettaessa nimetä tarvittaessa niiden suojelutarkoituksen mukaan esimerkiksi soidensuojelu-, lehtojensuojelu- tai rantojensuojelualueiksi taikka sijaintipaikkakuntansa mukaan.

Pykälän 2 momentissa lueteltaisiin luonnonsuojelualueiden yleiset perustamisedellytykset. Ne olisivat samat kaikilla luonnonsuojelualueilla riippumatta alueen omistussuhteista tai suojelualuetyypistä. Kansallispuistoja ja luonnonsäästiöitä koskevista erityisistä perustamisedellytyksistä säädettäisiin 11 ja 12 §:ssä.

Edellytyksiä on nykyiseen luonnonsuojelulain 1 §:ään verrattuna yhtäältä lavennettu, toisaalta täsmennetty. Tällöin on otettu huomioon erityisesti kasvi- ja eläinlajien suojelu, alueiden luonnonkauneus sekä muut luonnon monimuotoisuuden säilymiseen liittyvät tekijät.

11 §. Kansallispuisto. Pykälässä säädettäisiin kansallispuistojen perustamisen erityisistä edellytyksistä. Kansallispuisto voitaisiin 1 momentin mukaan perustaa vain valtion omistamalle alueelle. Tämä ei estä sisällyttämästä yksityiseen omistukseen kuuluvaa aluetta sellaiseen luonnonsuojeluohjelmaan, joka tähtää kansallispuistojen perustamiseen. Alue on kansallispuiston perustamista varten hankittava valtion omistukseen.

Koska kansallispuiston perustamisella saattaa olla laajoja taloudellisiakin vaikutuksia, siitä päättäisi nykyiseen tapaan eduskunta lailla.

Kansallispuiston olisi pykälän 2 momentin mukaan oltava pinta-alaltaan vähintään 1 000 hehtaaria. Tähän pinta-alaan voi kuulua sekä maa- että vesialueita. Vähimmäispinta-alavaatimus johtuu siitä, että Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) hyväksymän, kansainvälisissä yhteyksissä yleisesti käytetyn luokituksen mukaan 1 000 hehtaaria pienempiä alueita ei kutsuta kansallispuistoiksi.

Kansallispuistojen perustamisella pyritään, paitsi luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen, myös tarjoamaan kansalaisille mahdollisuuksia luonnonkauneudesta nauttimiseen ja muidenkin luonnonelämysten kokemiseen. Tämän vuoksi ehdotetaan säädettäväksi, että kansallispuistoksi muodostettavalla alueella olisi oltava merkitystä yleisenä luonnonnähtävyytenä tai muutoin yleisen luonnonharrastuksen kannalta.

12 §. Luonnonsäästiö. Pykälässä säädettäisiin luonnonsäästiön perustamismenettelystä ja erityisistä edellytyksistä. Luonnonsäästiö voitaisiin perustaa vain valtion omistamalle alueelle. Vähintään 1 000 hehtaarin suuruisen alueen perustaminen edellyttäisi lakia, pienempiä luonnonsäästiöitä voitaisiin perustaa asetuksella.

Luonnonsäästiö voitaisiin perustaa silloin, kun alueen mahdollisimman luonnonmukainen kehitys halutaan turvata ja tämän vuoksi rajoittaa alueen virkistyskäyttöä, mikä kansallispuistoissa on sallittua. Lisäksi perustamisen syynä voivat olla tieteellisen tutkimuksen tai opetuksen edistäminen.

13 §. Rauhoitussäännökset. Pykälään sisältyvät kansallispuistoja ja luonnonsäästiöitä koskevat rauhoitussäännökset. Kansallispuistojen rauhoitussäännökset annettiin aiemman lainsäädännön mukaan aina erillisellä asetuksella. Kun ne sisällöltään ovat olleet hyvin samankaltaisia, tulisi niistä säätää luonnonsuojelulaissa, jottei samoista seikoista tarvitsisi säätää aina erikseen aluetta perustettaessa. Säännökset vastaavat lähes täysin tähän asti erillisillä asetuksilla aluekohtaisesti annettuja rauhoitussäännöksiä.

14 §. Poikkeukset rauhoitussäännöksistä. Pykälään sisältyvät poikkeukset 13 §:n yleisistä kielloista. Nämä kiellot ovat suoraan säännöksestä johtuvia eivätkä siten edellytä luonnonsuojelualueen hallinnasta vastaavan viranomaisen lupaa. Poikkeukset ovat sisällöltään samanlaisia kuin aluekohtaisiin säännöksiin aiemmin sisällytetyt vastaavat säännökset. Tien rakentaminen alueelle olisi kuitenkin aikaisemmasta poiketen sallittua vain, jos se on tarpeen alueen opastustoiminnan kannalta.

Porotalouden edellytysten turvaamiseksi ehdotetaan, että kansallispuistossa ja luonnonsäästiössä poronhoidon harjoittaminen olisi sallittua poronhoitolain (848/90) mukaisesti. Tämä vastaa nykyistä käytäntöä. Poronhoitoon liittyvä rakentaminen kuitenkin edellyttäisi alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen lupaa. Alueen haltija voisi myös lähinnä tutkimussyistä rajoittaa porojen laiduntamista luonnonsäästiössä. Laiduntamisen rajoitusalueet olisivat kuitenkin verraten pienialaisia, koska ne käytännössä edellyttävät alueen aitaamista.

Huomattavaa on, että tämän pykälän säännökset antavat oikeuden poiketa vain 13 §:n kielloista. Sen lisäksi on luonnollisesti noudatettava, mitä muualla laissa, esimerkiksi kalastuslaissa (286/82) tai metsästyslaissa säädetään.

15 §. Luvanvaraiset poikkeukset rauhoitussäännöksistä. Pykälässä on lueteltu sellaiset yleiset poikkeukset kansallispuistojen ja luonnonsäästiöiden rauhoitussäännöksistä, jotka edellyttävät aina alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen lupaa. Myös nämä poikkeukset vastaavat nykyistä käytäntöä. Muun muassa kalastusta kansallispuistoissa ja luonnonsäästiöissä koskeva nykyinen käytäntö on tarkoitus säilyttää.

16 §. Aluekohtaiset poikkeukset rauhoitussäännöksistä. Pykälä mahdollistaa sen, että kansallispuistojen ja luonnonsäästiöiden rauhoitusmääräyksistä voidaan yleisten poikkeusten lisäksi säätää myös aluekohtaisia poikkeuksia. Asiasta säädettäisiin asetuksella. Pykälässä on esimerkinomaisesti lueteltu, minkälaisia asioita nämä poikkeukset voisivat koskea.

Pykälän soveltaminen voi tulla kysymykseen erityisesti Lappiin vielä perustettavien kansallispuistojen kohdalla. Lapissa kansallispuistot ovat laajoja ja niiden käyttö on perinteisesti ollut vapaampaa kuin muualla Suomessa. Myös puolustusvoimien mahdolliset tarpeet, esimerkiksi saariston laajoilla suojelualueilla, voidaan ottaa huomioon pykälän valtuutussäännöksen nojalla. Oikeus metsästää kansallispuistossa voitaisiin myös rajata koskemaan vain paikallisia asukkaita. Luonnonsäästiössä ei ole tarkoitus vastedeskään sallia metsästämistä.

17 §. Muu luonnonsuojelualue. Muun luonnonsuojelualueen perustamisesta säädettäisiin alueen pinta-alasta riippumatta asetuksella. Samalla säädettäisiin tapauskohtaisesti alueen rauhoitussäännöksistä. Nämä säännökset voivat alueen perustamistarkoituksesta riippuen olla lievempiä kuin tiukasti suojeltujen kansallispuistojen ja luonnonsäästiöiden. Muun muassa metsästystä olisi mahdollista säädellä joustavammin muilla luonnonsuojelualueilla kuin kansallispuistoissa. Siten Pohjois-Suomeen perustettavien vanhojen metsien suojelukohteille tai soidensuojelualueille ei ole tarkoitus asettaa metsästyskieltoja. Myös metsien hoitoon liittyvät toimet voisivat olla sallittuja muilla luonnonsuojelualueilla. Siten alueen perustamistarkoituksesta riippuen luonnon- tai maiseman monimuotoisuutta ylläpitävä tai lisäävä taikka luonnontilan palauttamiseen tähtäävä metsäluonnon hoito voitaisiin sallia alueen rauhoitusmääräyksissä. Soveltuvin osin olisi kuitenkin noudatettava, mitä kansallispuistojen ja luonnonsäästiöiden rauhoitussäännöksistä on voimassa. Muun luonnonsuojelualueen perustamisasetuksessa on rauhoituksen osalta mahdollista myös vain viitata laissa oleviin rauhoitussäännöksiin ja näiden poikkeuksiin.

Kaivostoiminta ja luonnonsuojelu ovat lähes aina toisensa pois sulkevia maankäyttömuotoja eikä kaivostoiminta luonnonsuojelualueilla siten ole mahdollista. Sitä vastoin geologinen tutkimus ja malminetsintä on yleensä sallittu. Kaivostoiminnan ja luonnonsuojelun ristiriitatilanteet ovatkin ratkaistavissa siten, että ennen lopullisten maankäyttöpäätösten tekemistä erikseen harkitaan asian merkittävyys sekä luonnonsuojelun että kaivostoiminnan kannalta.

Pykälässä ehdotetaan lisäksi, että Metsähallitus voisi päättää pinta-alaltaan enintään 100 hehtaarin luonnonsuojelualueiden perustamisesta omalla päätöksellään. Päätöksen tekisi Metsähallituksessa sen luonnonsuojelutoimi. Luonnonsuojelutoimi on Metsähallituksessa virkavastuulla toimiva laitoksen osa muun osan ollessa liikelaitosta. Tarkoituksena on lisäksi, että Metsähallituksen päätökset julkaistaisiin Suomen säädöskokoelmassa, koska ne ovat rinnastettavissa säädöksin perustettaviin luonnonsuojelualueisiin.

Puolustusministeriöllä on hallinnassaan laajoja alueita ja niihin sisältyy melko huomattava määrä sellaisia kohteita, jotka sisältyvät valtioneuvoston periaatepäätösten mukaisiin suojeluohjelmiin. Puolustusministeriön hallinnassa olevat suojelukohteet ovat usein puolustusvoimien harjoituskäytössä olevien alueiden sisällä ja niiden käytössä on otettava huomioon puolustusvoimien erityistarpeet. Tämän vuoksi ehdotetaan, että puolustusministeriön hallinnassa olevien alueiden suojelusta tekisi päätöksen aina puolustusministeriö. Tämä vastaa myös nykyisin noudatettua käytäntöä. Erona aiempaan on, että puolustusministeriön luonnonsuojelualueet sisältyisivät jatkossa virallisiin luonnonsuojelutilastoihin.

Myös Metsähallituksen ja puolustusministeriön suojelupäätöksiä tehtäessä tulisi soveltuvin osin ottaa huomioon laissa olevat rauhoitussäännökset.

18 §. Liikkumisen rajoittaminen luonnonsuojelualueella. Pykälään sisältyvät säännökset mahdollisuudesta kieltää tai rajoittaa jokamiehen oikeuksia luonnonsuojelualueilla. Pykälän 1 momentin mukaan luonnonsäästiössä liikkuminen olisi kiellettyä muualla kuin erikseen osoitetuilla teillä, poluilla ja alueilla. Viranomainen, jonka hallinnassa alue on, voisi kuitenkin sallia liikkumisen muuallakin. Säännös vastaa voimassa olevaa, luonnonpuistojen osalta noudatettua käytäntöä. Mikäli tietty toiminta, kuten poronhoito, on luonnonsäästiössä sallittua, on selvää, että myös tähän toimintaan liittyvä liikkuminen on sallittua säännöksen kiellosta riippumatta.

Kansallispuistot, samoin kuin useat muut luonnonsuojelualueet, on tarkoitettu yleisiksi luonnonnähtävyyksiksi ja siten palvelemaan myös yleistä luonnonharrastusta. Tämän vuoksi jokamiehen oikeuksien rajoittaminen näillä alueilla voisi tulla kysymykseen vain poikkeuksellisesti. Tällainen tilanne on kuitenkin olemassa esimerkiksi silloin, kun liikkumisen rajoittaminen on välttämätöntä tietyn eläinlajin pesimärauhan tai oleskelun turvaamiseksi tai kasvilajin säilymiseksi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että kansallispuistoissa ja muilla luonnonsuojelualueilla voitaisiin perustamispäätöksessä tai järjestyssäännössä tietyllä alueella kieltää tai rajoittaa eräitä muutoin sallittuja toimenpiteitä. Jokamiehen oikeuksiin kuuluvaa liikkumista ja saariin maihinnousua koskevan kiellon tai rajoituksen edellytyksenä olisi aina, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyttäminen sitä vaatii. Kielto- ja rajoitusalueet olisivat joka tapauksessa näillä alueilla suhteellisen pienialaisia. Myös näiltä osin säännös vastaa nykyisin noudatettua käytäntöä.

19 §. Hoito- ja käyttösuunnitelma. Luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa osoitetaan luonnonsuojelualueen hoidon ja käytön eri osa-alueet, kuten suunnitelmat alueeseen tutustumista varten tarpeellisista opastustoimista, polkuverkoista, rakennelmista ja muusta tarpeellisesta palveluvarustuksesta. Samoin siihen sisältyy suunnitelma alueen ekosysteemien mahdollisista hoitotoimista, eliölajien kantojen säilyttämis- ja muista tarpeellisista hoitotoimista sekä myös ehdotukset niistä alueista, joilla liikkuminen tulisi alueelle annettavassa järjestyssäännössä rajoittaa tai kieltää. Hoito- ja käyttösuunnitelmalla on lähinnä luonnonsuojeluviranomaisen toimintaa ohjaava vaikutus eikä sillä ole välittömiä vaikutuksia alueen käyttäjiin ja sillä kävijöihin. Näitä koskevat määräykset sisällytetään alueelle annettavaan järjestyssääntöön.

Erityisesti kansallispuistot ovat alueita, joiden käyttöä kehitetään ja joille yleisöä pyritään myös ohjaamaan. Siten kansallispuistoa varten olisi aina laadittava hoito- ja käyttösuunnitelma. Luonnonsäästiöiden ja muiden luonnonsuojelualueiden osalta suunnitelman laatiminen ratkaistaisiin aluekohtaisesti.

Hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskevat säännökset vastaavat nykyistä käytäntöä. Suunnitelmasta on nykyisin säädetty kutakin yksittäistä aluetta koskevassa perustamissäädöksessä.

20 §. Järjestyssääntö. Järjestyssääntö on luonnonsuojelualueen käyttäjille ja kävijöille tarkoitettu ohjeisto. Sääntöön kootaan alueen lakimääräiset rauhoitussäännökset sekä muutkin määräykset ja ohjeet, jotka suojelualueen haltija maanomistajana on muutoinkin oikeutettu ja velvollinen alueensa käytöstä antamaan. Lisäksi järjestyssäännössä voitaisiin lain valtuutuksen sallimissa puitteissa rajoittaa suojelualueella liikkumista. Käytännössä nämä rajoitukset perustuisivat alueelle vahvistettuun hoito- ja käyttösuunnitelmaan. Kuten hoito- ja käyttösuunnitelman kohdalla on edellä esitetty, myös järjestyssääntö olisi aina laadittava kansallispuistoa varten, luonnonsäästiötä ja muuta luonnonsuojelualuetta varten vain tarvittaessa. Myös järjestyssäännön kohdalla ehdotettu menettely vastaa nykyistä käytäntöä.

21 §. Luonnonsuojelualueen rajojen määrääminen ja merkitseminen. Pykälässä on viittaussäännös uuteen kiinteistönmuodostamislakiin (554/95), jonka mukaan valtion luonnonsuojelualueet ovat itsenäisiä kiinteistöjä. Pykälässä ovat myös määräykset luonnonsuojelualueen merkitsemisestä maastoon. Suojelualue olisi niin selvästi merkittävä, että kävijä aina tietäisi, milloin hän tulee suojelualueelle. Rajojen yksityiskohtaisesta merkinnästä, muun muassa rajalinjoille asetettavista tunnuskilvistä ja muista rajaa osoittavista merkeistä, antaisi tarkemmat määräykset ympäristöministeriö.

22 §. Alueen liittäminen luonnonsuojelualueeseen. Jo perustetun luonnonsuojelualueen sisällä olevan tai siihen rajoittuvan alueen liittämisestä suojelualueeseen on aiemmin määrätty kunkin yksittäisen alueen perustamissäädöksessä. Asiaa koskeva säännös ehdotetaan nyt otettavaksi lakiin. Se koskisi kaikkia 10 §:ssä mainittuja luonnonsuojelualueita. Säännöksen mukaan valtion omistukseen siirtynyt alue luettaisiin suoraan kuuluvaksi asianomaiseen luonnonsuojelualueeseen, jos alueen käyttämisestä luonnonsuojelualueen laajennuksena on tehty päätös jo hankinnan tai saannon yhteydessä, esimerkiksi kun asiasta on maininta kauppakirjassa, vaihtosopimuksessa tai perinnön vastaanottamista koskevassa asiakirjassa. Menettely keventäisi ja yksinkertaistaisi hankittujen lisäalueiden liittämistä jo oleviin luonnonsuojelualueisiin. Kun rauhoitussäännökset tulevat liitetyllä alueella samanaikaisesti voimaan, on edellytettävä, että liittämisestä kuulutetaan asianomaisessa kunnassa.

Eräissä tapauksissa kansallispuisto rajoittuu tai liittyy välittömästi kunnan tai seurakunnan omistamaan maahan. Tällainen alue olisi voitava liittää kansallispuistoon, jos asianomainen julkisoikeudellinen yhteisö siihen suostuu. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan tästä säännöstä.

23 §. Luonnonmuistomerkit. Luonnonmuistomerkkejä koskevat säännökset säilytettäisiin pääosin ennallaan. Pykälän 1 momentti vastaakin voimassa olevan lain 6 §:ää. Sitä on kuitenkin sanonnaltaan nykyaikaistettu. Rauhoittamisesta päättäisi se valtion viranomainen tai laitos, jonka alueella rauhoitettava kohde sijaitsee, käytännössä lähinnä Metsähallitus, Metsäntutkimuslaitos tai puolustusministeriö. Pykälässä on myös luonnonmuistomerkkiä koskeva rauhoitussäännös.

Luonnonsuojelu yksityiselle kuuluvalla alueella

24 §. Luonnonsuojelualueen perustaminen. Pykälän 1 ja 2 momentissa ovat säännökset luonnonsuojelualueen perustamisesta yksityisen omistamalle alueelle tilanteessa, jolloin maanomistaja itse hakee alueensa suojelua. Vapaaehtoisuuteen perustuvan järjestelmän säilyttäminen on jatkossakin erittäin tärkeää luonnonsuojelun toteuttamisessa. Periaate on sama kuin voimassa olevan lain 9 §:ssä. Alueet, joita vapaaehtoisuuteen perustuvan menettelyn puitteissa voidaan rauhoittaa, voivat olla joko luonnonsuojeluohjelmiin kuuluvia alueita tai muitakin 10 §:n 2 momentissa tarkoitettuja alueita, joita niiden omistajat haluavat rauhoittaa. Edellytyksenä suojelualueen muodostamiselle on, että alueelle annettavista yksityiskohtaisista rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista mahdollisista korvauksista on ennalta sovittu alueen omistajan ja alueellisen ympäristökeskuksen välillä.

Koska myös yksityisten omistamilla suojelualueilla voi olla eläin- tai kasvilajeja, joiden suojelu edellyttää niiden häiriötöntä oleskelua, sisältyy pykälään säännös määrätä liikkumiskieltoja tai -rajoituksia myös näille suojelualueille. Lisäksi ehdotetaan shikaanimielessä tehtyjen rauhoitushakemusten varalta pykälään säännöstä, että alueellisen ympäristökeskuksen on perustamisharkinnassaan otettava huomioon muutkin yleiseen etuun liittyvät näkökohdat.

Pykälän 3 momentin mukaan luonnonsuojelualue voitaisiin perustaa yksityisen omistamalle alueelle ilman maanomistajan hakemustakin, jos valtioneuvosto on jo tehnyt päätöksen alueen suojelemisesta luonnonsuojeluohjelman hyväksymisen yhteydessä. Tällöin alueen rauhoitus ei saa rajoittaa alueen käyttöä enemmälti kuin mitä ohjelmasta johtuu. Esimerkiksi valtakunnalliseen soidensuojelun perusohjelmaan kuuluva alue voitaisiin rauhoittaa sellaisin rauhoitusmääräyksin, jotka turvaavat suon luonnonmukaisen vesitasapainon säilymisen. Rantojensuojeluohjelmaan kuuluvalla alueella voitaisiin puolestaan kieltää uudisrakennusten rakentaminen. Maanomistajaa on kuultava ennen päätöksen tekemistä ja hänellä on valitusoikeus päätöksestä. Rajoituksista aiheutuvan haitan korvaamista koskeva säännös sisältyy lakiehdotuksen 53 §:ään.

25 §. Alueen määräaikainen rauhoittaminen. Pykälä sisältää uudentyyppisen, keveämmän vaihtoehdon, jolla pyritään varmistamaan sellaisen alueen, joka täyttää jonkin 10 §:n 2 momentin edellytyksistä, määräaikainen suojelu ilman varsinaisen luonnonsuojelualueen perustamista. Tietty alue voitaisiin rauhoittaa esimerkiksi turvaamaan jonkin uhanalaisen eläinlajin elinympäristön säilyminen kunnes nähdään, säilyykö lajin kanta alueella. Tällaisia sopimuksia on käytännössä tehty ainakin eräiden valkoselkätikkametsien säilyttämiseksi. Määräaikainen rauhoittaminen voi rauhoitusajan kuluttua johtaa alueen perustamiseen luonnonsuojelualueeksi tai suojelun raukeamiseen. Määräaikainen rauhoitussopimus voitaisiin tehdä myös maisemanhoidon edistämiseksi.

Valtio voi luonnollisesti tehdä yksityisoikeudellisia, luonnonsuojeluun liittyviä sopimuksia ilman nimenomaista lain säännöstäkin. Ongelmana on tällöin, että ne eivät esimerkiksi omistusoikeuden vaihtuessa sido kolmatta osapuolta. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttiin ehdotetaankin säännöstä, jonka mukaan sopimus olisi voimassa, vaikka alue siirtyisi uudelle omistajalle.

26 §. Luonnonmuistomerkit yksityismaalla. Kunta päättäisi luonnonmuistomerkin perustamisesta yksityiselle alueelle. Perustaminen edellyttäisi aina maanomistajan hakemusta tai suostumusta. Pykälä vastaa voimassa olevan lain 12 §:ää.

27 §. Luonnonsuojelualueen rauhoituksen lakkauttaminen. Yksityisen omistuksessa olevan luonnonsuojelualueen rauhoitus voitaisiin lakkauttaa tai sen rauhoitusmääräyksiä heikentää vain kahdella perusteella. Näin on ensinnäkin, jos alueen luonnonsuojeluarvo on olennaisesti heikentynyt. Päätös voitaisiin tehdä myös, jos suojelu estää sellaisen hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen, joka - huolimatta siitä että se heikentää luonnonsuojelualuetta tai jopa hävittää sen - on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun vuoksi. Tällaisella hankkeella tai suunnitelmalla tulisi pääsääntöisesti olla valtakunnallista merkitystä. Lakkauttamista koskevat säännökset vastaavat edellä mainituilta osin voimassa olevan lain 20 §:ää.

Jos luonnonsuojelualue alueen omistajan aloitteesta lakkautetaan tai rauhoitusmääräyksiä olennaisesti heikennetään, on usein pidettävä oikeudenmukaisena ja valtion varainkäytön kannalta perusteltuna, että hän maksaa takaisin sen korvauksen, jonka hän rauhoittamisen vastineeksi on saanut tai ainakin osan siitä. Tämän vuoksi ehdotetaan pykälän 3 momentiksi säännöstä siitä, että lakkauttamisen ja rauhoitusmääräysten heikentämisen ehdoksi voidaan asettaa korvauksen takaisin maksaminen. Korvauksella tarkoitetaan tällöin sitä nimellisarvoista rahamäärää, jonka omistaja on aikanaan saanut. Rahan arvon aleneminen samoin kuin korvauksen korkotuotto jäisi omistajan hyväksi. Miten paljon korvauksesta peritään takaisin, jäisi tapauskohtaisesti harkittavaksi ja siinä olisi otettava huomioon muun ohella se aika, jonka alue on ollut rauhoitettuna.

28 §. Luonnonmuistomerkin rauhoituksen lakkauttaminen. Pykälä vastaa voimassa olevan lain 20 a §:ää.

4 luku. Luontotyyppien suojelu

29 §. Suojellut luontotyypit. Pykälän 1 momentissa luetellaan yhdeksän suojeltavaa luontotyyppiä. Niihin kuuluvia alueita, jotka ovat luonnontilaisia tai luonnontilaiseen verrattavia, ei saisi muuttaa niin, että luontotyypin ominaispiirteiden säilyminen vaarantuu. ''Luonnontilaiseen verrattavilla'' tarkoitetaan sellaisia alueita, kuten katajakedot ja lehdesniityt, joita ihminen esimerkiksi eläimiä laiduntamalla tai niittämisellä on jo muuttanut, mutta jotka usein juuri sen seurauksena tarjoavat erinomaisen elinympäristön tietyille kasvi- tai eläinlajeille.

''Ominaispiirteiden säilyttämisellä'' taas tarkoitetaan sitä, että aluetta saa kyllä muuttaa muulla tavoin, jos vain ne tekijät, joiden vuoksi luontotyyppiä suojellaan, säilyvät tai mahdollisesti jopa korostuvat. Niinpä esimerkiksi jalopuumetsiköstä ja pähkinälehdosta saa kaataa kuusia.

Perustelut kullekin luettelon luontotyypille ovat seuraavat:

1) Kohdassa tarkoitettuja jalopuita ovat tammi, metsälehmus, vaahtera, saarni, kynäjalava ja vuorijalava. Nämä puulajit kasvavat luontaisesti useimmiten sekapuustona muiden puulajien lomassa. Jalopuumetsiköt ovat metsän monilajisimpia luontotyyppejä. Jalopuumetsiköistä riippuvaisia kasvi-, sieni- ja eläinlajeja on hyvin paljon ja usea niistä on uhanalainen. Metsikössä tulee jatkuvasti olla eri ikäisiä jalopuita, erityisesti vanhoja runkoja ja lahoavaa puuta. Koska vanhat rungot ovat usein herkkiä tuulelle, metsikön käsittely vaatii erityistä varovaisuutta.

Säännöksellä suojeltaisiin vain jalopuumetsiköt, jotka ovat syntyneet luontaisesti. Se ei siten koskisi istuttamalla syntyneitä metsiköitä, joiden ensisijaisena tavoitteena yleensä on arvokkaan ainespuun tuottaminen.

Säännöksen nojalla suojellun metsikön tulisi koostua ''merkittäviltä osin'' jalopuista. Tällaiseksi metsiköksi katsottaisiin maastossa rajattavissa oleva yhtenäinen alue, jossa jalopuita kasvaa asetuksella säädettävä vähimmäismäärä.

Säännöksessä tarkoitettuja jalopuumetsiköitä on maassamme noin 500 hehtaaria. Suurin osa kasvaa eteläisen Suomen tammivyöhykkeellä ja on kooltaan pieniä. Suurimmat ja edustavimmat niistä sisältyvät valtakunnalliseen lehtojensuojeluohjelmaan.

2) Pähkinäpensasta esiintyy Suomessa pääasiassa tammivyöhykkeellä ja Etelä-Hämeessä. Pähkinäpensaslehdoissa elää monia harvinaisia ja uhanalaisia eliölajeja,joiden esiintyminen voi olla riippuvaista pähkinäpensaasta itsestään tai lehdon muista erityispiirteistä, kuten ravinteikkuudesta ja varjoisuudesta. Vähäisetkin hakkuut voivat vaarantaa luontotyypin erityispiirteiden säilymisen.

Pähkinäpensaslehtoja on koko maassa noin 300 hehtaaria. Huomattava osa niistä sisältyy jo valtakunnalliseen lehtojensuojeluohjelmaan. Säännöksellä suojeltaisiin pähkinäpensasta runsaasti kasvavat, maastossa rajattavissa olevat alueet. Pähkinäpensaiden vähimmäismäärä määriteltäisiin asetuksella.

3) Tervaleppä on Suomessa yleinen rantaluhtien ja -metsien, kosteiden lehtojen ja ravinteisten soiden puulaji. Tervaleppävaltaiset suot ja tulvamaat jaetaan kasvillisuutensa perusteella kuuteen tyyppiin. Säännös ei koskisi järviruokovaltaisia, järvikortevaltaisia ja suursaravaltaisia tervaleppää kasvavia alueita, jotka ovat maassamme melko yleisiä.

Tervaleppäkorvella tarkoitetaan säännöksessä alueita, joilla maaperä on lähteiden tai tulvien vuoksi jatkuvasti niin kostea, että muut puulajit kuin tervaleppä eivät juurikaan niillä menesty, ja luontotyyppi säilyy siten tervaleppävaltaisena puusukupolvesta toiseen. Tällaiselle tervaleppäkorvelle ovat ominaisia vanhat, kookkaat ja usein monirunkoiset puuyksilöt. Kosteus ja tiheään kasvavan tervalepän varjostus synnyttävät tasaisen, viileän ja kostean pienilmaston. Aluskasvillisuus on kurjenmiekkavaltaista, nevaimarrevaltaista tai hiirenporras-vehkavaltaista. Sanotut tervaleppäkorvet ovat erityisesti sienten, jäkälien ja monien eläinlajien elinympäristöinä tärkeitä.

Tervaleppäkorven säilymisen kannalta vesitasapaino on ehdoton edellytys, joten niitä uhkaavat ennen muuta ojitus, rakentaminen ja vesistön säännöstely. Puustoa ei juurikaan voi hakata, koska hakkuu poistaisi varjostuksen ja muuttaisi kasvillisuutta. Suuret vanhat puuyksilöt ovat muun eliöstön kannalta tärkeitä eivätkä ne kestäisi tuulisuuden lisääntymistä.

Säännöksessä tarkoitettu suojelu koskisi vain pientä osaa tervaleppää kasvavista metsiköistä eikä se koskisi myöskään tervalepän tuottamiseksi perustettuja metsiköitä. Edellä selostettuja, säännöksessä tarkoitettuja tervaleppäkorpia on koko maassa yhteensä vain muutamia satoja hehtaareja. Suurin osa niistä on pieniä, enintään muutaman hehtaarin laajuisia. Laajimmat ja edustavimmat esiintymät sisältyvät valtakunnallisiin suojeluohjelmiin.

Säännöksessä tarkoitetut tervaleppäkorvet kuuluvat luontodirektiivin liitteessä I mainittuihin, yhteisön tärkeinä pitämiin luontotyyppeihin.

4) Suomessa on luonnontilaisia hiekkarantoja varsin vähän, useimmiten vielä kapeina ja pienialaisina. Eräin paikoin niitä on laajempina esiintyminä, kuten meren rannikolla Hailuodossa, Siikajoella, Kalajoella, Yyterissä, Hankoniemellä ja Suomenlahden harjusaarilla sekä sisämaassa muun muassa Oulujärven rannoilla. Hiekkarannat muodostavat ainoan elinympäristön useille hietikkokasveille, hyönteisille ja linnuille. Rantahietikoiden kasvilajeista useat ovat taantuneet, eräät jopa uhanalaisia.

5) Merenrantaniityt ovat avoimia ja matalakasvuisia luontotyyppejä, joille on tunnusomaista kasvillisuuden vyöhykkeisyys ja mosaiikkisuus, suolakko- ja vesilampareet sekä usein runsas kahlaajalinnusto. Matalakasvuiset merenrantaniityt ovat viime vuosikymmeninä huomattavasti vähentyneet. Sen johdosta useat merenrantaniittyjen kasvit, hyönteiset ja kahlaajalinnut ovat merkittävästi taantuneet. Merenrantaniityillä, joilla maankohoaminen on tuntuvin, elää myös joukko endeemisiä alalajeja ja arktisia reliktilajeja.

6) Hiekkadyynit ovat syntyneet tuulen kuljettamasta ja kasaamasta hiekka-aineksesta. Jotkin niistä ovat edelleen aktiivisia eli tuulen vaikutuksesta muuttuvia. Puuttomia ja luontaisesti vähäpuustoisia hiekkadyynejä on Suomessa hyvin vähän, pääasiassa samoilla seuduilla kuin hiekkarantojakin. Ne muodostavat maassamme poikkeuksellisen ekosysteemin.

Useat dyynityypit sisältyvät luontodirektiivin liitteessä I mainittuihin, yhteisön tärkeinä pitämiin luontotyyppeihin.

7) Katajakedot ovat muokkaamattomia ja lannoittamattomia ohuella kivennäismaalla olevia kuivia tai tuoreita niittyjä. Ne ovat syntyneet laiduntamisen tuloksena niin, että laiduneläimet ovat pitäneet muun kasvillisuuden matalana, mutta katajat ovat päässeet kasvamaan ja runsastumaan. Katajakedoilla viihtyvät useat viime aikoina taantuneet kasvi- ja sienilajit sekä hyönteiset. Niiden joukossa on myös uhanalaisia lajeja. Tällaiset katajakedot ovat maassamme hyvin pieniä ja niitä arvioidaan olevan jäljellä yhteensä muutamia satoja hehtaareita.

8) Lehdesniityt ovat erityisesti maamme lounaisosille aikaisemmin tyypillisiä, puustoisia, tuoreita niittyjä. Niiden syntyyn on vaikuttanut heinänkorjuu niittämällä, lehtipuiden oksien eli lehdesten katkominen karjalle talvirehuksi ja usein myös laiduntaminen. Tämä on luonut erityisen suotuisat olosuhteet useille kasvi- ja eläinlajille niin, että lehdesniityt ovat kaikkein suurimman lajistollisen monimuotoisuuden saavuttavia elinympäristöjä maassamme. Niillä on lukuisia uhanalaisia kasvi- ja eläinlajeja. Lehdesniittyjä arvioidaan maassamme olevan jäljellä enää 50-100 hehtaaria.

9) Avointa maisemaa hallitsevien suurten yksittäisten puiden ja puuryhmien suojelun peruste on ensi sijassa maisemallinen. Asetuksella on tarkoitus määritellä tässä tarkoitetuksi puuryhmäksi enintään viiden lähekkäin kasvavan puun ryhmä sekä asettaa puiden rungon läpimittaa koskeva vähimmäisvaatimus.

Usean luontotyypin kohdalla tarvitaan tarkempaa määrittelyä ja täsmentämistä. Tämän vuoksi ehdotetaan pykälän 2 momentissa säädettäväksi, että asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä luontotyypeistä.

Pykälässä lueteltuja luontotyyppejä sisältyy valtioneuvoston jo hyväksymiin suojeluohjelmiin, etenkin valtakunnalliseen lehtojensuojeluohjelmaan. Tällöin pääperiaatteena olisi, että alueen suojelu toteutetaan ensisijaisesti luonnonsuojelualueen perustamismenettelyllä eikä 30 §:ssä tarkoitettuun luontotyypin rajojen määrittämiseen siten tarvitse ryhtyä.

Puolustusministeriön hallinnassa on Lohtajan kunnassa oleva laaja Vattajanniemen hiekkaranta-alue. Vattajanniemi sisältyy myös valtioneuvoston hyväksymään valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan. Alue on sen ohella, että sillä on erityisiä suojeluarvoja, erittäin merkityksellinen puolustusvoimien harjoitusalueena. Ympäristöministeriö ja puolustusministeriö ovat jo aiemmin käynnistäneet neuvottelut siitä, miten rantojensuojeluohjelman tavoitteet ja alueen harjoituskäyttö olisivat parhaiten yhteensovitettavissa. Alueen suojelutoimista onkin tarkoitus myöhemmin sopia tällaisissa neuvotteluissa. Mahdollista on, että puolustusministeriö perustaa omalla päätöksellään eräitä Vattajanniemen osia myöhemmin 17 §:n mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi. Siten 30 §:ssä tarkoitettuun luontotyypin rajojen määräämiseen Vattajanniemen hiekkarantojen osalta ei ole tarpeen ryhtyä.

Eräät lainkohdassa tarkoitetuista luontotyypeistä sisältyvät luontodirektiivin liitteeseen I yhteisön tärkeinä pitämistä luontotyypeistä. Jäsenvaltioiden on siten sisällytettävä omaan ehdotukseensa Natura 2000-verkostoksi niistä edustavia alueita. Tarkoitus on, että tällaisten alueitten suojelu voitaisiin toteuttaa myös välittömästi tämän pykälän nojalla tarvitsematta muodostaa alueista luonnonsuojelualueita.

30 §. Kiellon voimaantulo. Usein voi syntyä epäselvyyttä siitä, missä kohdin suojeltavan luontotyypin esiintymä alkaa ja missä se päättyy. Tämän vuoksi ehdotetaan, että alueellisen ympäristökeskuksen olisi määriteltävä luontotyyppiesiintymän rajat. Edellä 29 §:n 1 momentin 1-3 kohdassa tarkoitettujen metsikkötyyppien osalta rajojen määrittelyn tulisi tapahtua yhteistyössä metsäkeskuksen kanssa. Tästä on tarkoitus ottaa asetukseen säännös.

Määrittely tapahtuisi valituskelpoisella päätöksellä tarpeellisine karttoineen. Edellä 29 §:n 1 momentissa tarkoitettu kielto tulisi voimaan vasta, kun päätös on annettu tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille ja siitä on kuulutettu niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Päätöksestä voisi valittaa lääninoikeudelle. Kielto olisi kuitenkin voimassa muutoksenhaun ajan, jollei valitusviranomainen toisin päätä. Suojellut alueet olisi merkittävä luonnonsuojelualuerekisteriin, josta säädettäisiin asetuksella. Luonnonsuojelualuerekisterin valmistelu on parhaillaan käynnissä. Rekisteriin sisällytetään tarpeelliset tiedot luonnonsuojelualueista, luonnonmuistomerkeistä, suojeluohjelmien alueista, luontotyypeistä, erityistä suojelua vaativien lajien esiintymispaikoista ja Natura 2000 -ohjelman tarkoittamista alueista. Tällä hetkellä rekisteristä saadaan tietoja alueellisten ympäristökeskusten välityksellä. Pyrkimyksenä on, että rekisteri on paikkatietojärjestelmänä sitä tarvitsevien viranomaisten suorassa käytössä vuosituhannen vaihteeseen mennessä.

Suojeltuun luontotyyppiin kuuluvan alueen luonnonarvot saattavat myös esimerkiksi hoitotoimenpiteiden puuttuessa hävitä. Tämän vuoksi ehdotetaan 3 momentissa, että alueellinen ympäristökeskus voisi lakkauttaa alueen suojelun samaa menettelyä noudattaen kuin se on perustettu.

31 §. Poikkeamisvalta. Pykälän mukaan alueellinen ympäristökeskus voisi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen 29 §:n 1 momentin kiellosta. Tietty toimenpide voitaisiin siten sallia, kunhan kyseisen luontotyypin suojelutavoitteet kokonaisuutena tarkastellen eivät ratkaisun kautta huomattavasti vaarannu. Sen lisäksi voitaisiin toimenpide sallia, jos luontotyypin suojelu estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen. Natura 2000-alueiden osalta on luonnollisesti otettava huomioon 66 §:stä johtuvat rajoitukset.

5 luku. Maiseman suojelu

32 §. Maisema-alue. Lainkohdan mukaan alue voitaisiin muodostaa maisema-alueeksi luonnon- tai kulttuurimaiseman kauneuden, historiallisten ominaispiirteiden tai muiden maisemaan liittyvien erityisten arvojen säilyttämiseksi ja hoitamiseksi.

Luonnonsuojelualueista maisema-alueet eroavat siinä suhteessa, ettei niissä suojella alkuperäistä luontoa, vaan sellaista, jota ihmiskäsi on vuosikymmeniä, ehkä vuosisatoja, muokannut muun muassa viljelemällä ja puutarhanhoidolla sekä rakennuksia ja teitä rakentamalla. Esimerkkeinä maisematyypeistä, joihin säännöstä voitaisiin soveltaa, voidaan mainita rakennusten, viljelysten ja vanhojen puiden muodostamat maatalousmaisemat, jokilaaksot, vaaramaisemat, vanhat kylänraitit ja ranta-alueet. Usein luonto ja vanha asutus yhdessä muodostavat maisemallisesti kauniin kokonaisuuden.

33 §. Maisema-alueen perustaminen. Maisema-alueen perustamismenettely olisi erilainen riippuen maiseman merkityksestä. Valtakunnallisesti merkittävän maiseman kyseessä ollen perustamispäätöksen tekisi ympäristöministeriö. Ympäristöministeriö myös valmistelisi tällaiset päätökset. Tarkoituksenmukaista kuitenkin olisi, että valmistelu tapahtuisi yhteistyössä maa- ja metsätalousministeriön kanssa silloin, kun on kysymys maatalous- tai metsämaisemista. Yhteistyöstä on tarkoitus ottaa asetukseen säännös.

Jos kysymyksessä on muu kuin valtakunnallisesti merkittävä maisema, ehdotetaan asiaa koskeva valmistelu ja päätöksenteko annettavaksi ratkaisevilta osin maakunnallisten liittojen käsiin. Ehdotuksen maisema-alueen perustamisesta valmistelisi aina maakunnallinen liitto. Alueellinen ympäristökeskus päättäisi asiasta liiton esityksestä. Ympäristökeskus ei siten itse voisi valmistella tai esittää maisema-alueen perustamista.

34 §. Maisema-aluetta koskevat määräykset. Maisema-alueen perustamispäätökseen voitaisiin ottaa maiseman olennaisten piirteiden säilyttämiseksi tarpeellisia määräyksiä. Jos määräykset koskevat talousmetsiä, niitä olisi valmisteltava yhteistyössä metsäviranomaisten kanssa. Tästäkin säädettäisiin asetuksella.

Vastaavasti kuin rakennuslain 135 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että määräykset eivät saa olla alueen omistajalle kohtuuttomia. Kohtuuttomuutta olisi tulkittava samalla tavalla kuin rakennuslaissa, mistä on jo muodostunutta oikeuskäytäntöä. Jos jonkin määräyksen todetaan olevan kohtuuttoman, sitä ei voida antaa. Jos taas todetaan, ettei määräys ole omistajalle kohtuuton, siitä ei myöskään voi seurata valtiolle korvausvelvollisuutta.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan alueelliselle ympäristökeskukselle annettavaksi valta yksittäistapauksessa myöntää poikkeus maisema-aluetta koskevista määräyksistä.

Perustetut maisema-alueet tulee ottaa huomioon seutu- ja yleiskaavoituksessa siten kuin tähän lakiehdotukseen liittyvässä rakennuslain muutosehdotuksessa esitetään. Jos alueelle laaditaan vahvistettava yleiskaava, asemakaava, rakennuskaava tai rantakaava, tulevat maiseman suojelemiseksi tarvittavat toimenpiteet ja niiden yhteensovittaminen muuhun alueelle kaavailtuun toimintaan siinä yhteydessä yksityiskohtaisesti tutkituiksi ja maankäytöllisesti ratkaistuiksi. Mainitut kaavat korvaavat sen vuoksi aikaisemmat maisema-aluetta koskevat määräykset. Sen vuoksi ehdotetaan, että maisema-alueen rakennuslainsäädännön piiriin kuuluvia määräyksiä ei sovellettaisi alueella, jolla on voimassa jokin edellä mainituista kaavoista.

35 §. Suojelun lakkauttaminen. Pykälän 1 momentin mukaan maisema-alueen lakkauttamisesta tai sitä koskevan päätöksen muuttamisesta päätettäessä olisi soveltuvin osin vastaavasti noudatettava, mitä 33 §:ssä on tällaisen alueen perustamisesta säädetty.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin maisema-alueen lakkauttamis- tai muuttamisperusteista. Ne ovat väljemmät kuin luonnonsuojelualueiden kohdalla, koska kyseessä on lievempi suojelun muoto. Maisema-alueiden osalta ei liioin tarvitse noudattaa luontodirektiivistä johtuvia velvoitteita.

36 §. Mainos- ja kieltotaulut. Säännös vastaa voimassa olevan luonnonsuojelulain 19 §:ää. Kaupallisia mainostauluja koskevaa kieltoa ehdotetaan kuitenkin lievennettäväksi maatilojen suoramyyntiä koskevan ilmoittelun helpottamiseksi. Tämän vuoksi ehdotetaan poistettavaksi laista vaatimus, jonka mukaan ilmoittelun pitää tapahtua rakennuksen ''välittömässä'' läheisyydessä. Uudella sanamuodolla ''rakennuksessa tai sen läheisyydessä'' on tarkoitus mahdollistaa se, että ilmoitus voitaisiin panna näkyviin tien varteen silloinkin, kun itse rakennus sijaitsee jonkin matkan päässä tiestä. Nykyinen 19 §:n 3 momentti on tarkoitus siirtää asetukseen.

Maa- ja vesialueiden omistajat ovat eräissä tapauksissa pystyttäneet alueilleen tauluja, joissa on kielletty kulkeminen, maihinnousu tai muu jokamiehen oikeuden käyttäminen, vaikka siihen ei ole ollut laillista perustetta. Tällaisia kieltotauluja ei tarvitse noudattaa, mutta ne ovat luoneet epäselvän tilanteen ja aiheuttaneet tarpeettomia ristiriitoja alueen omistajan ja jokamiehen oikeuksien käyttäjien välillä. Viranomaiset ovat yleensä katsoneet, etteivät he voi ryhtyä toimenpiteisiin kieltotaulujen poistamiseksi, koska niiden pystyttämistä ei ole nimenomaisesti laissa kielletty. Tästä syystä ehdotetaan, että pykälään otettaisiin uudeksi 3 momentiksi säännös, jossa tämänkaltaisten kieltotaulujen pystyttäminen kielletään.

Pykälän 4 momentti vastaa asiallisesti nykyistä 19 §:n 4 momenttia.

6 luku. Eliölajien suojelu

37 §. Soveltamisala. Luvun säännöksiä sovellettaisiin Suomessa luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin, ei siis esimerkiksi kotieläimiin. Maamme läpi muuttavat lajit, kuten useat muuttolinnut, ovat Suomessa luonnonvaraisina esiintyviä lajeja.

Pykälän 1 momentilla selkiinnytettäisiin lain soveltamisala metsästyslain ja kalastuslain suuntaan. Sen mukaan ehdotetun 6 luvun säännöksiä ei sovellettaisi metsästyslain 5 §:ssä lueteltuihin riistaeläimiin ja rauhoittamattomiin eläimiin. Tämän mukaan saimaannorppa kuuluu 6 luvun soveltamisalaan, koska sitä ei ole mainittu metsästyslain 5 §:n riistaeläinten ja rauhoittamattomien eläinten luettelossa.

Kalojen osalta lainsäädäntömme ei tunne samanlaista jakoa hyödynnettäviin ja muihin lajeihin kuin metsästyslaki. Luonnonsuojelulaissa ehdotetaan nyt säädettäväksi, että sen 6 luvun säännöksiä ei sovellettaisi taloudellisesti hyödynnettäviin kaloihin. Huomattava osa kaloista on taloudellisesti hyödynnettäviä. Tarkoitus on luonnonsuojeluasetukseen otettavalla säännöksellä määritellä ne kalalajit, joihin 6 luvun säännöksiä sovelletaan. Samalla ympäristöministeriölle tulisi velvoite seurata niiden kantojen kehitystä.

Soveltamisalaa koskevasta pääsäännöstä poiketen Euroopan yhteisön lajisuojelua koskevaa erityissäännöstä sovellettaisiin kaikkiin luontodirektiivin liitteessä IV mainittuihin eli niin sanottuihin tiukan suojelun lajeihin. Tämä johtuu lähinnä siitä syystä, että yhteisö edellyttää tiettyjä direktiivien velvoitteita sovellettavan myös sellaisiin lajeihin, jotka eivät esiinny Suomessa luonnonvaraisina.

Eräissä tapauksissa on tarpeen rauhoittaa lajin jokin alalaji, rotu, kanta tai muoto, vaikka lajiin kokonaisuudessaan ei tarvitse kohdistaa rauhoitustoimenpiteitä. Alalajiin, rotuun, kantaan ja muotoon olisi 2 momentin mukaan vastaavasti sovellettava, mitä 6 luvussa on lajista säädetty.

Pykälän 3 momentin mukaan sienten ja sienilajien osalta olisi vastaavasti noudatettava, mitä 6 luvussa on kasveista ja kasvilajeista säädetty.

38 §. Eläinlajien rauhoittaminen. Pykälän 1 momentin mukaan kaikki luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut olisivat rauhoitettuja niin kuin tähänkin asti.

Pykälän 2 momentin nojalla muu kuin 1 momentissa tarkoitettu eläinlaji voitaisiin rauhoittaa, jos sen olemassaolo käy uhatuksi tai jos rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi. Rauhoitus voisi koskea koko maata tai vain tiettyä osaa siitä. Säännös on sama kuin voimassa olevan lain 14 §:n 1 momentti. Sen nojalla on annettu asetus eräiden eläinlajien rauhoittamisesta (483/94). Asetuksen säännökset on tarkoitus ottaa uuteen luonnonsuojeluasetukseen.

Pykälän 3 momentti sisältää viittauksia metsästyslakiin ja eläinsuojelulakiin (247/96).

39 §. Rauhoitussäännökset. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin rauhoituksen sisällöstä. Kaikki kiellot koskevat tahallista toimintaa. Eläinten häirintä on kiellettyä yleisesti ja erityisesti sellaisina aikoina, jolloin sen kielteiset vaikutukset ovat merkitykseltään huomattavia. Säännös on muotoiltu niin, että se täyttää luontodirektiivin 12 artiklan a-c kohdan vaatimukset.

Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen asianmukaisesti merkitsemä minkä tahansa rauhoitetun linnun pesäpuu olisi rauhoitettu. Tämän lisäksi sellaiset suuren petolinnun pesäpuut, joissa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi silmillä nähtävissä, olisivat rauhoitettuja. Suuria petolintuja ovat esimerkiksi kotka, merikotka ja kalasääksi. Rauhoitus merkitsee sitä, että puun kaataminen tai vahingoittaminen on kielletty.

Metsästyslaissa ja metsästysasetuksessa (666/93) on kielletty eräitä haitallisia pyyntikeinoja, mutta säännökset eivät ulotu luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluviin selkärangattomiin eläimiin. Tämän vuoksi ehdotetaan, että ympäristöministeriö voisi kieltää näiden sellaiset pyyntikeinot, jotka voidaan todeta luonnonsuojelun kannalta haitallisiksi.

40 §. Kuolleena tavattu rauhoitettu eläin. Pykälän 1 momentti kieltää kuolleena tavatun rauhoitetun eläimen haltuunoton. Säännös on tarpeen valvonnallisista syistä. Muussa tapauksessa voisi olla mahdotonta tai ainakin vaivalloista selvittää, onko rauhoitettu eläin tapettu vai onko se kuollut luonnollista tietä. Eläin voidaan kuitenkin toimittaa poliisille tai johonkin laitokseen tutkittavaksi kuolinsyyn toteamiseksi.

Jos kuolleella rauhoitetulla eläimellä on tieteellistä, opetuksellista tai keräilyarvoa, se saadaan ottaa talteen ja luovuttaa 2 momentissa mainitulle museolle, korkeakoululle tai laitokselle. Alueellisen ympäristökeskuksen luvalla se voitaisiin luovuttaa muullekin saajalle.

41 §. Avuttomassa tilassa tavattu rauhoitettu eläin. Säännös sisältää eläinsuojelullisista syistä tarpeellisen määräyksen siitä, miten sairaana, vahingoittuneena tai muutoin avuttomassa tilassa tavatun rauhoitetun eläimen kanssa on meneteltävä.

42 §. Kasvilajien rauhoittaminen. Pykälän 1 momentin mukaan kasvilajin rauhoittamisen edellytykset ja toteuttamistapa olisivat samat kuin eläinlajien kohdalla ja ne vastaavat asiallisesti voimassa olevan lain 14 §:n 2 momenttia. Sen nojalla on annettu asetus eräiden kasvilajien rauhoittamisesta (450/92). Asetuksen säännökset on tarkoitus ottaa uuteen luonnonsuojeluasetukseen.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin rauhoitettuja kasveja koskevasta ottamis- ja hävittämiskiellosta. Säännöksen ensimmäinen virke vastaa luontodirektiivin 13 artiklan a kohdan vaatimuksia. Rauhoitus koskisi lisäksi kasvin siemeniä.

43 §. Vierasperäisten lajien leviämisen rajoittaminen. Vierasperäiset lajit voivat aiheuttaa arvaamattomia seurauksia maamme alkuperäiselle kasvistolle tai eläimistölle. Tämän vuoksi ehdotetaan 1 momentissa säädettäväksi, että vierasperäistä eläinlajia, josta ei säädetä metsästyslaissa tai kalastuslaissa, ei saa päästää luontoon, jos on aihetta epäillä, että siitä voi syntyä pysyvä kanta.

Kasvilajia, jolla ei ole Suomessa pysyvää luonnonvaraista kantaa, ei pykälän 2 momentin mukaan saisi istuttaa tai kylvää luonnonvesiin tai maalle pihapiiriin, pellon, rakennetun alueen tai muutoin erityiseen käyttöön otetun alueen ulkopuolelle, jos on aihetta epäillä, että siitä voi syntyä pysyvä kanta. Kielto ei kuitenkaan koskisi puiden istuttamista tai kylvämistä metsätaloudellisessa tarkoituksessa.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan ympäristöministeriölle annettavaksi valta tietyin edellytyksin antaa vierasperäisen eläin- tai kasvilajin leviämisen rajoittamiseksi tarpeellisia määräyksiä.

44 §. Uhanalaisten lajien kansainvälinen kauppa. Villieläimistön ja -kasviston uhanalaisten lajien kauppaa koskevaa yleissopimusta eli niin sanottua CITES-sopimusta koskevat säännökset ovat nykyisen luonnonsuojelulain 16 a §:ssä. Säännöksen 1 ja osin 4 momentti käyvät kuitenkin tarpeettomiksi ehdotetun 3 §:n johdosta, joka koskee kansainvälisiä sopimuksia yleisesti. Euroopan yhteisön asetukset taas ovat maassamme sovellettavaa oikeutta ilman viittaustakin. Voimassa olevan pykälän 2 ja 3 momentti ja osin 4 momentti ehdotetaan otettaviksi pykälän 1 ja 2 momentiksi.

45 §. Rauhoitettujen lajien kauppa. Pykälässä säädettäisiin muiden kuin 44 §:ssä tarkoitettuihin lajeihin kuuluvan rauhoitetun eläin- tai kasvilajin yksilön, sen osan tai johdannaisen maahantuonnista, maastaviennistä ja vaihdannasta. Myös maamme sisällä tapahtuva vaihdanta kuuluu säännöksen piiriin. Säännös vastaa pääosin voimassa olevan lain 14 b §:ää. Säännöksen kielloista voitaisiin kuitenkin vastedes poiketa alueellisen ympäristökeskuksen luvalla, kun nykyisin edellytetään ympäristöministeriön lupaa.

46 §. Uhanalaiset lajit. Pykälä vastaa pääosin voimassa olevan luonnonsuojelulain 16 b §:n 1 momenttia. Lajin määrääminen uhanalaiseksi tapahtuisi kuitenkin vastaisuudessa asetuksella, kuten lajien rauhoittaminenkin.

Pykälän soveltamisala olisi nykyistä laajempi, koska se, aiemmasta poiketen, kattaisi muut kuin taloudellisesti hyödynnettävät kalat. Uhanalaiseksi voitaisiin säätää sellainen luonnonvaraisesti maassamme esiintyvä eliölaji, jonka luontainen säilyminen Suomessa on vaarantunut. ''Luontainen'' merkitsee sitä, että lajien istutetut kannat eivät kuulu säännöksen piiriin. Uhanalaisiin lajeihin ei myöskään sisällytetä maahamme satunnaisesti eksyneitä tai tänne aivan äskettäin levinneitä lajeja. Uhanalaiseksi määräämisen edellytykset ovat pääpiirteissään samat kuin voimassa olevassa laissa.

Lajin säätämisellä uhanalaiseksi ei sinällään olisi kansalaisiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia. Ratkaisulla olisi sen sijaan vaikutuksia viranomaisiin. Viranomaisten seurantavelvoite, jota on selostettu edellä 5 §:n perusteluissa, kohdistuu luonnollisesti varsinkin uhanalaisiin lajeihin. Seurannasta saatujen tietojen perusteella uhanalainen laji voitaisiin tarvittaessa säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi.

47 §. Erityisesti suojeltavat lajit. Pykälän 1 momentti vastaa pääpiirteissään voimassa olevan lain 16 c §:n 1 momenttia. Voimassa olevan lain nojalla on annettu valtioneuvoston päätös erityisesti suojeltavista lajeista (519/89). Vastedes erityisesti suojeltavat lajit määrättäisiin kuitenkin asetuksella, kuten rauhoitetut lajitkin. Säännöstä voitaisiin, aiemmasta poiketen, soveltaa muihin kuin taloudellisesti hyödynnettäviin kalalajeihin.

Pykälän 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen olisi kielletty. Koska usein jo lajien tunnistaminen, vielä suuremmassa määrin niiden esiintymispaikkojen havaitseminen, on tavalliselle kansalaiselle vaikeaa, ehdotetaan, että kielto ei tulisi voimaan ennen kuin alueellinen ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille sekä kuuluttanut siitä niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Päätöksestä voisi valittaa lääninoikeudelle, mutta se olisi voimassa, jollei tämä toisin päätä. Menettely olisi siis samanlainen kuin edellä luontotyyppien suojelun kohdalla. Myös tässä kyseessä olevat alueet tulisi merkitä luonnonsuojelualuerekisteriin.

Pykälän 2 momentissa tarkoitettuja lajin esiintymispaikkoja sisältyy valtioneuvoston jo hyväksymiin suojeluohjelmiin. Tällöin pääperiaatteena olisi, että alueen suojelu toteutetaan ensisijaisesti luonnonsuojelualueen perustamismenettelyllä eikä 3 momentissa tarkoitettuun esiintymispaikan rajojen määrittämiseen siten tarvitse ryhtyä.

Usean häviämisuhan alaisena olevan lajin kohdalla tarvitaan toimenpideohjelma, jossa osoitetaan, miten lajin kannat saataisiin maassamme elpymään. Ympäristöministeriön olisi 1 momentin mukaan tarvittaessa laadittava tällainen ohjelma. Käytännössä sen voisi tehdä myös ympäristöministeriön alainen Suomen ympäristökeskus. Mainitut ohjelmat ovat hallinnon apuvälineitä eikä niillä olisi kansalaisiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia.

48 §. Poikkeukset rauhoituksista. Pykälän 1 momentti sisältää voimassa olevan lain 14 a §:n 3 momenttia vastaavan yleisen poikkeuksen rauhoitusten sisältämistä kielloista. Se koskee 39 §:ssä ja 42 §:n 2 momentissa säädettyjä, niin sanottuja tavallisia rauhoituksia. Ne eivät estäisi peltojen käyttöä, metsien hakkuuta tai muita maa- ja metsätalouteen liittyviä toimenpiteitä, eivätkä liioin rakennuksen tai tien rakentamista tai korjaamista taikka ajoneuvon tai muun laitteen tavanomaista käyttämistä. Tällöin olisi kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia. Lainkohdan tarkoittama yleinen poikkeus ei ulottuisi erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeään esiintymispaikkaan, koska säännös ei sisällä viittausta 47 §:ään.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin rauhoitussäännöksistä myönnettävistä poikkeuksista. Tämä lainkohta koskisi myös 47 §:ssä tarkoitettuja erityisesti suojeltavia lajeja. Poikkeuksen myöntämisperusteet olisivat suhteellisen väljät. Edellytyksenä on pelkästään, että lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos tämä edellytys täyttyy, voisi poikkeuksen myöntää esimerkiksi taloudellisten vahinkojen estämiseksi. Poikkeuksen myöntäisi alueellinen ympäristökeskus, hakemuksen koskiessa koko maata kuitenkin ympäristöministeriö.

Poikkeamista koskevaan päätökseen voisi liittää tarpeellisia ehtoja. Esimerkiksi päätöksen koskiessa nisäkästä tai lintua voisi ehdoksi asettaa, että tappamisessa tai eläimen haltuunotossa noudatetaan metsästyslain 4 luvussa säädettyjä pyyntimenetelmiä ja käytetään vain siinä sallittuja pyyntivälineitä.

49 §. Euroopan yhteisön lajisuojelua koskevat erityissäännökset. Luontodirektiivin 12 artikla edellyttää, että maamme ryhtyy toimenpiteisiin direktiivin liitteessä IV lueteltuja lajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi.

Liitteen IV eläinlajeista Suomessa esiintyviä, luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluvia nisäkkäitä ovat saimaannorppa (Phoca hispida saimensis), liito-orava (Pteromys volans), naali (Alopex lagopus), koivuhiiri (Sicista cristata) ja kuusi pienlepakkolajia. Matelijoista Suomessa esiintyy kangaskäärme (Coronella austriaca), sammakkoeläimistä rupilisko (Triturus cristanus) ja viitasammakko (Rana arvalis) sekä simpukoista vuollejokisimpukka (Unio crassus). Lisäksi Suomessa esiintyy neljä kovakuoriaislajia, kuusi perhoslajia ja neljä sudenkorentolajia. Liitteen IV kasvilajeista, joiden kohdalla viitataan liitteeseen II, Suomessa esiintyy kuusi putkilokasvilajia.

Kaikki kyseessä olevat kasvilajit ja eläinlajit kirjoverkkoperhosta (Hypodryas maturna) lukuunottamatta ovat jo Suomessa rauhoitettuja. Rauhoittamatta oleva laji on tarkoitus rauhoittaa. Siten 12 artiklan 1 kohdan a-c alakohdan ja 3 kohdan sekä 13 artiklan velvoitteet tulevat hoidetuiksi 39 §:n ja 42 §:n 2 momentin rauhoitussäännöksillä, jotka on muotoiltu siten, että ne täyttävät myös direktiivin vaatimukset.

Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohta edellyttää lisäksi, että jäsenvaltioiden on kiellettävä kyseessä olevien lajien lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen tai hävittäminen. Komissiosta saadun tulkintaohjeen mukaan kielto tarkoittaa vain luonnossa selvästi havaittavia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Tämän vuoksi ehdotetaan, että kielto näin täsmennettynä otettaisiin pykälän 1 momentiksi. Toisaalta kielto ei edellytä tahallisuutta. Se ulottuu myös piittaamattomuudesta tai ajattelemattomuudesta johtuvaan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämiseen ja heikentämiseen. Esimerkkinä säännöksen tarkoittamista lisääntymis- ja levähdyspaikoista voidaan mainita saimaannorpan pesät ja oleskeluluodot.

Lintudirektiivin 5 artikla edellyttää, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, muun ohella kiellettävä lintujen tappaminen ja häiritseminen. 1 artikla koskee kaikkia Euroopassa luonnonvaraisina eläviä lintulajeja. Kaikki luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluvat linnut ovat jo rauhoitettuja ja tulevat 38 §:n 1 momentin nojalla olemaan sitä vastaisuudessakin.

Luontodirektiivin 12 artiklan 2 kohta edellyttää, että jäsenvaltiot kieltävät lainsäädännössään kaikenlaisen kaupankäynnin niin sanottuihin tiukan suojelun lajeihin kuuluvilla yksilöillä tai niistä valmistetuilla tuotteilla. Näihin lajeihin kuuluu huomattava määrä myös sellaisia lajeja, joita ei esiinny luonnonvaraisena Suomessa. Vastaavanlainen kielto on lintudirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa, mutta siltä osin on merkittäviä poikkeuksia säädetty 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa. Pykälän 2 momentilla nämä kiellot saatettaisiin voimaan maassamme. Poikkeuslupaviranomaisena tämän momentin tarkoittamissa asioissa toimisi Suomen ympäristökeskus, joka hoitaa myös CITES-sopimuksesta ja siihen liittyvistä Euroopan yhteisön asetuksista johtuvat lupaviranomaisen tehtävät.

Luontodirektiivi ja lintudirektiivi edellyttävät, että niiden määräämästä suojelusta poiketaan vain direktiivien asettamilla edellytyksillä. Tämän vuoksi pykälän 3 momenttiin on otettu viittaus luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan ja lintudirektiivin 9 artiklaan. Alueellinen ympäristökeskus voisi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa suojelusta mainituissa artikloissa luetelluilla perusteilla. Koska 39 §:n rauhoitussäännökset koskevat vain luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluvia eläinlajeja, tarkoittaa ympäristökeskuksen poikkeamisvaltakin vain niitä.

7 luku. Luonnonsuojelun toteuttaminen

50 §. Luonnonsuojeluohjelman toteuttaminen. Pykälän 1 momentin mukaan ympäristöministeriön olisi ryhdyttävä toteuttamaan luonnonsuojeluohjelmaa heti, kun se on valtioneuvostossa hyväksytty. Toteuttamisjärjestystä harkittaessa olisi pyrittävä ottamaan huomioon yhtäältä suojeltavien luonnonarvojen merkittävyys, toisaalta ne uhat, jotka voivat aiheuttaa luonnonarvojen häviämisen tai vähentymisen.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi toteuttamistavasta. Alueen suojelun toteuttamistapa olisi aina sovitettava suojelun tarkoituksen mukaan. Sellainen alue, jonka tarkoituksena on palvella muun ohella yleistä luonnonharrastusta ja tarjota tavalliselle kansalaiselle luontoelämyksiä, on luonnollisesti eri asemassa kuin alue, jonka tarkoituksena on palvella pelkästään tietyn uhanalaisen lajin säilymistä. Suojelun tarkoitus taas käy ilmi luonnonsuojeluohjelmasta.

Toteuttamiskeinoa valittaessa ei olisi käytettävä voimakkaampaa keinoa, kuin mitä suojelun tarkoitus vaatii. Suojelu olisi ensisijaisesti pyrittävä toteuttamaan vapaaehtoisin keinoin. Tällaisia keinoja ovat sopimusperusteinen suojelu, vapaaehtoinen kauppa ja maanvaihto sekä muut mahdolliset sopimusjärjestelyt.

Ne edellytykset, joiden varassa luonnonsuojeluohjelma on laadittu ja hyväksytty, saattavat ajan kuluessa muuttua. Tämän vuoksi täytyisi olla mahdollista joltakin osin luopua ohjelman toteuttamisesta. Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että ympäristöministeriö voisi tietyin edellytyksin luopua luonnonsuojeluohjelman toteuttamisesta. Näin on ensinnäkin silloin, kun alueen luonnonarvot ovat oleellisesti vähentyneet tai jos suojelun tarkoitus ei merkittävästi vaarannu, vaikka valtiovalta jättäisi ohjelman toteuttamatta. Lisäksi ohjelman toteuttamisesta voitaisiin luopua, jos se estäisi tärkeän yleisen edun kannalta välttämättömän hankkeen toteuttamisen.

51 §. Omistajan oikeus vaatia lunastusta. Luonnonsuojeluohjelman hyväksymispäätöksen jälkeen ohjelmaan sisältyvien alueiden käyttämistä rajoittaisi 9 §:n 1 momentin toimenpiderajoitus. Muiden kuin Natura 2000 -verkostoon sisällytettyjen alueiden omistajien oikeudellinen asema saattaisi kuitenkin jäädä epämääräiseksi ajaksi riippumaan valtion talousarvion määrärahoista ja viranomaisten toteuttamista koskevista päätöksistä.

Maanomistajia ja -haltijoita on kohdeltava tasavertaisesti riippumatta siitä, onko jokin alue Euroopan yhteisölle tärkeä vai onko sen suojelulle pelkästään kansallinen peruste. Tämän vuoksi ehdotetaan, että alueen omistajalla olisi oikeus vaatia luonnonsuojeluohjelmaan sisällytetyn alueen lunastamista. Järjestely vastaa periaatteessa rakennuslain 54 §:ssä maanomistajalle annettua oikeutta vaatia esimerkiksi puistoksi tai muuksi yleiseksi alueen kaavoitetun alueen lunastamista, vaikkakaan luonnonsuojeluohjelma ei ole oikeudellisesti sitova normi niin kuin asemakaava.

Valtiolle on annettava kohtuullinen aika, jonka kuluessa suojelun toteuttamisen vaatimat hallinnolliset ja taloudelliset järjestelyt voidaan hoitaa. Aika on tarpeen myös siitä syystä, etteivät yhdellä kertaa kasautuvat lunastusvaatimukset aiheuttaisi vaikeuksia valtiotaloudelle. Natura 2000 -verkostoon sisällytetyt alueet on toteutettava kuudessa vuodessa komission päätöksestä. Esityksessä ehdotetaan kuitenkin, että maanomistaja muiden alueiden kohdalla voisi vaatia lunastamista, kun neljä vuotta on kulunut siitä valtioneuvoston päätöksestä, jolla luonnonsuojeluohjelma hyväksyttiin. Päätöksen olisi luonnollisesti oltava lainvoimainen, kun lunastusta vaaditaan.

Lunastusvaatimus toteutettaisiin hakemalla maanmittaustoimistolta määräystä lunastustoimituksesta. Maanmittaustoimisto määräisi tällöin toimituksen suoritettavaksi ja nimeäisi sitä varten toimitusmiehet.

Pykälä ei koskisi ennen lain voimaantuloa hyväksyttyjä valtakunnallisia suojeluohjelmia ja -päätöksiä.

52 §. Valtion lunastusoikeus. Pykälän 1 momentti vastaa voimassa olevan lain 18 §:n 1 momenttia. Säännöstä ehdotetaan kuitenkin sanamuodoltaan kehitettäväksi niin, että se nykyistä selvemmin ilmaisisi, että voidaan lunastaa, paitsi omistusoikeuksia, myös rajoitettuja käyttöoikeuksia. Sama ilmenee pykälän 2 momentista.

Pykälän 2 momentin mukaan sellaisen alueen lunastamiseen, joka sisältyy lainvoimaiseen luonnonsuojeluohjelmaan, ei enää tarvittaisi valtioneuvoston lupaa, vaan ympäristöministeriö voisi tehdä sanotun päätöksen. Ehdotettu muutos perustuu valtioneuvoston vuonna 1989 tekemään päätökseen lupahallinnon uudistamisesta, jolla tähdätään muun muassa valtioneuvoston yleisistunnosssa käsiteltävien asioiden lukumäärän vähentämiseen. Tähän liittyen hallinnon kehittämisen ministerivaliokunta on päättänyt, että valtioneuvoston toimivaltaa lunastusasioissa siirretään ministeriöille. Rakennuslain ja rakennussuojelulain osalta näin on jo meneteltykin.

Hyväksyessään luonnonsuojelusuunnitelman valtioneuvosto on jo kerran ottanut asiaan kantaa ja katsonut, että alueella on luonnonsuojelun kannalta valtakunnallista merkitystä. Uusi valtioneuvoston käsittely ei ole tarpeen myöskään valtion varainkäytön kannalta, koska suojelualueiden hankkiminen tapahtuu talousarviossa osoitettujen määrärahojen puitteissa. Alueen omistajan tai haltijan oikeusturva ei liioin vaadi uutta valtioneuvostokäsittelyä, koska ympäristöministeriön päätöksen laillisuus voidaan aina saattaa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi.

Etenkin vanhemmissa suojeluohjelmissa suojelualueiden rajaukset eivät aina kaikilta osin ole enää ajankohtaisia. Lunastuksen toteuttaminen niiden mukaan voi myös olla maanmittausteknisesti vaikeaa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että alue voitaisiin lunastaa ympäristöministeriön päätöksellä silloinkin, kun se rajoiltaan vähäisessä määrin poikkeaa luonnonsuojelusuunnitelmasta. Muissa tapauksissa lunastamiseen vaadittaisiin edelleen valtioneuvoston yleisistunnon lupa.

Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/77; ''lunastuslaki'') 4 §:n 1 momentin mukaan lunastusta ei saa panna toimeen muun muassa siinä tapauksessa, että lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla. Tämän on katsottu merkitsevän sitä, että asiasta on ensin neuvoteltava alueen omistajan kanssa, jos se vain suinkin käytännölliset seikat huomioon ottaen on mahdollista. Tämä periaate ehdotetaan vahvistettavaksi myös luonnonsuojelulaissa. Tilanteet, joissa ennakkoon neuvotteleminen ainakaan kaikkien omistajien kanssa ei ole mahdollista ilman huomattavia vaikeuksia, liittyvät yleensä laajan perikunnan tai jakokunnan omistuksiin taikka muihin yhteisomistussuhteisiin.

53 §. Valtion korvausvelvollisuus. Pykälän 1 ja 2 momentissa asetetaan alueen omistajalle ''korvauskynnys'', jonka tultua ylitetyksi hänellä on mahdollisuus vaatia luonnonsuojelusta aiheutuvan haitan korvaamista. Korvauskynnys tukeutuu siihen hallitusmuodon 14 a §:stäkin ilmenevään periaatteeseen, että vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille ja näin ollen maanomistajatkin ovat velvollisia sietämään tietynasteisia luonnonsuojelusta johtuvia rajoituksia alueittensa käyttämisessä.

Korvauskynnykseksi ehdotetaan ''merkityksellisen haitan'' syntymistä kiinteistön omistajalle tai haltijalle. Rakennuslaissa (muun muassa 27 §), muinaismuistolaissa (12 §) ja maastoliikennelaissa (1710/95) (16 §) on omaksuttu ''huomattavan haitan'' käsite. Metsälakiesityksessä (HE / ) käytetään ''vähäistä suuremman haitan'' käsitettä . Hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä päädyttiin esittämään korvauskynnys ''merkityksellisen haitan'' käsitteen avulla. Tätä valintaa tehtäessä merkityksellisen haitan katsottiin olevan vähäistä haittaa suuremman, mutta huomattavaa haittaa pienemmän. Merkityksellistä haittaa on tarkasteltava suhteessa siihen maanomistukseen, joka asianomaisella alueella on, jos rajoitus kohdistuu koko kiinteistöön, on ilmeistä, että siitä aiheutuu omistajalle merkityksellistä haittaa paljon herkemmin, kuin jos rajoitus kohdistuu vain johonkin osaan ehkä hyvinkin laajasta kiinteistöstä. Toisaalta olisi otettava huomioon myös maanomistajan muille, läheisyydessä oleville alueille mahdollisesti koituva hyöty.

Jos korvauskynnys ylittyy, ja alueen omistajalla siis on oikeus saada korvaus, hän saisi täyden korvauksen koko siitä haitasta, mikä hänelle aiheutuu. Lakiehdotuksella ei myöskään kajottaisi lunastuslaissa säädettyihin korvausperiaatteisiin. Näin ollen jos päädytään lunastukseen korvausmenettelyn sijasta, alueen omistaja saa aina lunastuskorvauksen lunastuslain määräämän alueen käyvän hinnan mukaan.

Luontotyyppien ja erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen suojelua tarkoittavat rauhoitussäännökset sisältyvät itse lakiin. Ne on muotoiltu verraten joustaviksi. Luontotyypin osalta on kielletty sen ominaispiirteiden säilymisen vaarantaminen ja lajin esiintymispaikan osalta sellaiset toimet, jotka hävittävät tai heikentävät esiintymispaikkaa. Useissa tapauksissa haettu toimenpide saattaa olla sellainen, että se voidaan suojelua vaarantamatta toteuttaa. Tällöin alueellisen ympäristökeskuksen tehtävänä on vain todeta tilanne, eikä korvauskysymys tule lainkaan harkittavaksi. Sama on tilanne, jos ympäristökeskus myöntää hakijalle 30 §:n nojalla luvan poiketa kiellosta. 1 momentin viimeisellä virkkeellä on tarkoitettu välttää turhien poikkeuslupien hakeminen. Jos suojelun tavoitteiden vuoksi ei ilmeisestikään voida sallia minkäänlaista taloudellista hyötyä tuottavaa toimintaa, voidaan korvausmenettelyyn ryhtyä ilman poikkeuslupaa. Luvan myöntämisedellytykset olisi ratkaistava lunastustoimituksen esikysymyksenä. Milloin toimituksessa syntyisi epäselvyyttä poikkeusluvan myöntämisen mahdollisuuksista, tulisi toimitusasiakirjoihin liittää alueellisen ympäristökeskuksen lausunto asiasta.

Mikäli kyseessä on tilanne, jossa alueellinen ympäristökeskus on 24 §:n nojalla perustanut luonnonsuojelualueen ilman maanomistajan suostumusta, omistaja voi, jollei korvauksesta ole voitu sopia, panna korvaustoimituksen suoraan vireille.

Pykälän 3 momentin mukaan korvaushakemus pannaan vireille hakemalla sitä asianomaiselta maanmittaustoimistolta, joka määrää toimituksen käynnistettäväksi. Toimituksessa on viran puolesta selvitettävä korvausvelvollisuuden olemassaolo. Sekä korvausvelvollisuuden olemassaolosta että itse korvauksen osalta osapuolet voivat hakea muutosta maaoikeudelta ja edelleen korkeimmalta oikeudelta.

Pykälän 3 momentti sisältää tarpeelliset viittaukset lunastuslakiin. Lunastuslaki määrää maksettavaksi korvaussummalle korkoa alueen haltuunotosta lukien. Käyttöoikeutta rajoitettaessa haltuunottoa ei kuitenkaan tapahdu. Sen vuoksi ehdotetaan, että käyttöoikeuden rajoituksesta määrätylle korvaukselle olisi maksettava lunastuslain 95 §:n mukainen kuuden prosentin korko siitä päivästä, jolloin alueen omistaja 51 §:n 2 momentin tai 53 §:n 1 momentin nojalla on hakenut maanmittaustoimistolta määräystä lunastustoimituksesta. Lunastus- ja korvausmenettelyssä noudatettaisiin lunastuslain 97 §:ää.

Pykälän 4 momentti sisältää korvaussäännöksen niitä tilanteita varten, jolloin muu kuin luonnonsuojeluviranomainen tämän lain 66 §:n 4 momentin nojalla antaa hakemukseen kielteisen päätöksen. Muissa laeissa on määritelty, milloin luvan tai suostumuksen epääminen johtaa korvausvelvollisuuteen. Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että 66 §:n 4 momentin nojalla tehtävistä kielteisistä päätöksistä, joista aiheutuu tämän pykälän 1 momentissa tarkoitettuja seurauksia, tulisi maksettavaksi korvaus, paitsi milloin päätös voimassa olevan ja sovellettavan lain mukaan ei johda korvausvelvollisuuteen. Korvaus tulisi aina valtion maksettavaksi.

54 §. Korvausten jaksotus. Korvausten maksatus olisi mahdollista luonnonsuojeluviranomaisen niin halutessa jaksottaa enintään neljään vuotuiseen maksuerään. Tästä säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Jaksotusmahdollisuus on tarpeen erityisesti silloin, kun suuri määrä korvaushakemuksia pannaan vireille samanaikaisesti. Jaksotuksella suojelun toteutuksen joustavuus lisääntyy ja omistajat saavat varmuuden korvausten saamisesta tietyn aikataulun mukaan. Korkoa maksettaisiin saman perusteen mukaan kuin edellä 53 §:ssä.

8 luku. Toimenpidekiellot, pakkokeinot ja rangaistukset

55 §. Väliaikainen toimenpidekielto. Luonnonsuojeluohjelmaan kuuluvalla alueella toimenpiteet, jotka vaarantavat suojelun tarkoituksen, ovat kiellettyjä suoraan 9 §:n 1 momentin toimenpiderajoituksen nojalla. Eräissä tapauksissa saattaa kuitenkin nousta esille myös sellaisen alueen suojeleminen, joka ei kuulu mihinkään luonnonsuojeluohjelmaan. Toimenpiderajoitus ei myöskään koske ennen lain voimaantuloa hyväksyttyjä valtakunnallisia suojeluohjelmia. Näistä syistä ehdotetaan säilytettäväksi voimassa olevan lain 18 §:n 2 momentin mukainen mahdollisuus väliaikaisesti kieltää suojelua vaarantavat toimenpiteet.

Väliaikaisen kiellon voisi antaa, jos alue täyttää jonkin 10 §:n 2 momentissa luetelluista luonnonsuojelualueen perustamisen yleisistä edellytyksistä. Väliaikaisen kiellon antaisi alueellinen ympäristökeskus ja sen enimmäispituus olisi nykyiseen tapaan kaksi vuotta.

Jos väliaikainen kielto ei johda alueen suojeluun, vaan suojeluhanke raukeaa, ja alueen omistajalle on aiheutunut kiellosta merkityksellistä haittaa, hänellä olisi 2 momentin nojalla oikeus saada siitä valtiolta korvaus. Sama olisi laki, jos ympäristöministeriö 50 §:n 3 momentin nojalla päättäisi joltakin osin luopua luonnonsuojeluohjelman toteuttamisesta. Enintään kaksi vuotta kestävän väliaikaisen kiellon aiheuttamat haitat jäävät kuitenkin useimmiten vähäisiksi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että laissa asetettaisiin kynnys, jonka ylittävät haitat vasta korvattaisiin.

56 §. Toimenpidekielto alueilla, joilla lunastus on vireillä. Pykälän 1 momentin kielto vastaa asiallisesti voimassa olevan lain 18 §:n 3 momentissa säädettyä kieltoa. Osa nykyisessä säännöksessä mainituista asioista tulee säädettäväksi muissa lainkohdissa tai asetuksessa.

Pykälän 2 momentin mukaan kieltoa noudatettaisiin vastaavasti sellaisen alueen osalta, jonka ympäristöministeriö saa lunastaa ilman eri lupaa. Kielto olisi voimassa siitä alkaen, kun ministeriön päätös alueen lunastamisesta on annettu alueen omistajalle ja haltijalle tiedoksi.

57 §. Pakkokeinot. Säännös vastaa eräiltä osin voimassa olevan luonnonsuojelulain 24 a §:ää. Uutta on kuitenkin oikeudenvastaisen teon keskeyttämisuhka. Pakkokeinolla voidaan, sikäli kuin se enää on mahdollista, ennallistaa luonnonolosuhteet. Pakkokeinojen käyttämisen edellytyksenä on kuitenkin moitittava käyttäytyminen. Myös pakkokeinovelvoite on kohdistettava siihen tahoon, joka on syyllistynyt moitittavaan käyttäytymiseen.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan, että myös haittaa kärsivällä henkilöllä sekä kunnalla ja sellaisella rekisteröidyllä yhteisöllä, jolla on valitusoikeus, olisi eräin rajoituksin oikeus saattaa 1 momentissa tarkoitettu pakkokeino vireille alueellisessa ympäristökeskuksessa. Ehdotettu säännös vastaa uudemmassa ympäristölainsäädännössä, esimerkiksi jätelain (1072/93) 57 §:ssä ja ilmansuojelulain 22 a §:ssä (1711/95) omaksuttua käytäntöä.

58 §. Rangaistukset. Rikoslain uudistuksen yhteydessä vakavampia ympäristörikoksia koskevat rangaistussäännökset siirrettiin rikoslakiin. Tämän takia pykälän 1 momentissa on viittaus asianomaisiin rikoslain säännöksiin.

Pykälän 2 momentissa on määritelty luonnonsuojelurikkomus ja siitä tuomittava rangaistus. Jos rikollinen teko ei ole vähäinen, se on yleensä tuomittava luonnonsuojelurikoksena. Luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen sääntöjen ja määräysten vastainen toimenpide on tuomittava, vaikka teko olisi tehty huolimattomuudesta. Luonnonsuojelurikos sen sijaan edellyttää aina vähintään törkeää huolimattomuutta.

59 §. Menettämisseuraamus. Menettämisseuraamusta koskeva säännös vastaa voimassa olevan luonnonsuojelulain 24 §:ää. Rikoslain yleisten oppien mukaan voidaan se, mitä rikoksella on saatu, aina tuomita menetetyksi valtiolle. Tämä ei kuitenkaan koske esineen arvoa, vaan pelkästään esinettä, minkä vuoksi arvokonfiskaatiosta on säädettävä erikseen. Rauhoitettujen lajien arvon määrittäminen voi kuitenkin olla hankalaa tai niiden arvo kaupallisilla markkinoilla vähäinen. Tämän vuoksi ehdotetaan säädettäväksi voimassa olevan lain mukaisesti, että aina olisi tuomittava menetetyksi vähintään se arvo, joka rauhoitetulla kasvilla tai eläimellä on lajinsa edustajana.

60 §. Haltuunotto-oikeus. Valvontaviranomaisten haltuunotto-oikeudesta on aiemmin säädetty yksittäisten luonnonsuojelualueiden perustamissäädöksissä. Asiaa koskeva säännös ehdotetaan nyt sisällytettäväksi luonnonsuojelulakiin. Metsästyslain 81 §:ssä on säädetty haltuunotto-oikeudesta, jos kyse on laittomasta pyyntivälineestä.

9 luku. Muutoksenhaku

61 §. Valitus. Valtioneuvoston, ympäristöministeriön, puolustusministeriön, Metsähallituksen ja Suomen ympäristökeskuksen tekemistä päätöksistä saisi valittaa hallintovalituksena korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Alueellisten ympäristökeskusten päätöksistä valitettaisiin ensimmäisenä asteena lääninoikeuteen. Koska ympäristökeskuksia on enemmän kuin lääninoikeuksia, tarvitaan laissa täsmennys, jonka mukaan toimivaltainen on se lääninoikeus, minkä tuomiopiirissä pääosa kyseessä olevasta alueesta sijaitsee.

Pykälän 3 momentin mukaan voisivat valittaa ensinnäkin ne, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Sellaisia ovat ensi sijassa alueiden omistajat ja haltijat. Myös naapurikiinteistöjen omistajat ja haltijat ovat usein tässä asemassa. Lisäksi esimerkiksi paliskunta on sellainen, jonka etua tai oikeutta asia saattaa koskea.

Luonnonsuojelua koskevat ratkaisut eivät kuitenkaan ole vain alueiden omistajien ja haltijoiden asia, vaan ne vaikuttavat laajemminkin, erityisesti sillä paikkakunnalla, johon ne kohdistuvat. Tämän vuoksi ehdotetaan 3 momentissa, että valitusoikeus olisi aina myös kunnalla sekä sellaisilla paikallisilla tai alueellisilla rekisteröidyillä yhteisöillä, joiden tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Koska alueiden omistajilla omistuksensa perusteella on valitusoikeus, ei vastaavanlaista yhteisön valitusoikeutta tarvita omistajatahon puolella. Valittamiseen oikeutettuja yhteisöjä olisivat esimerkiksi Suomen luonnonsuojeluliiton, Natur och Miljön ja BirdLife Suomen piirijärjestöt ja paikallisyhdistykset sekä erilaiset kotiseutu- ja kaupunginosayhdistykset, asukasyhdistykset ja kylätoimikunnat. Luonnonsuojeluohjelmaa koskevista päätöksistä olisi valitusoikeus myös mainitunlaisilla valtakunnallisilla järjestöillä, samoin kuin maanomistajien etuja valvovilla valtakunnallisilla yhteisöillä. Paikallisten tai alueellisten yhteisöjen valitusoikeus olisi kuitenkin rajattu siten, että ne eivät voisi valittaa korvausta eikä 31 §:n eikä 48 §:n 2 momentin tarkoittamista poikkeuslupia koskevista päätöksistä.

Valitusoikeuden laajentamista ehdotetulla tavalla puoltaa erityisesti se, että hallitusmuodon uuteen 14 a §:ään sisältyvän säännöksen mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämän on katsottu merkitsevän myös perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseen siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia tässä suhteessa laajennetaan (HE 309/1993 vp).

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että kunnan viranomaisen luonnonmuistomerkin rauhoittamista koskevasta päätöksestä valitettaisiin hallintovalituksena lääninoikeuteen. Sama koskee luonnonmuistomerkin muuttamista ja lakkauttamista koskevaa päätöstä. Järjestely vastaa voimassa olevan lain 22 b §:ää.

62 §. Valitus lääninoikeuden päätöksestä. Lääninoikeuden päätöksistä valitettaisiin tavanomaiseen tapaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

63 §. Valitus muun lain nojalla tehdystä päätöksestä. Pykälässä ehdotetaan annettavaksi alueelliselle ympäristökeskukselle valitusoikeus muun lain nojalla tehtävistä luvan myöntämistä tai suunnitelman hyväksymistä koskevista päätöksistä, kun ympäristökeskus toteaa, että päätös on vastoin luonnonsuojelulakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Vastaavanlainen valitusoikeus ympäristökeskuksella on jo nyt ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 17 §:n nojalla, jos laissa tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu. Se on sopusoinnussa myös eduskunnan käsittelyssä olevan hallintolainkäyttölakiehdotuksen (HE 217/1995 vp) 6 §:n 2 momentista ilmenevän periaatteen kanssa. Ehdotetun pykälän tarkoittamia tapauksia olisivat esimerkiksi sellaiset, joissa viranomainen myöntää luvan tai hyväksyy suunnitelman vastoin voimassa olevia rauhoitussäännöksiä tai -määräyksiä taikka 66 §:n vastaisesti. Alueellinen ympäristökeskus voisi käyttää pykälässä tarkoitettua valitusoikeutta silloin, kun valituksen kohteena oleva ratkaisu on luonnonsuojelulain tai sen nojalla annetun määräyksen kanssa ristiriidassa.

10 luku. Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset

64 §. Natura 2000 -verkosto. Pykälän 1 momentilla pannaan täytäntöön luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohta. Sen mukaisesti Natura 2000 -verkosto tulisi Suomessakin koostumaan kahdesta elementistä. Ensinnäkin siihen kuuluisivat ne linnustonsuojelualueet, jotka maamme lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan sisältämien velvoitteiden perusteella on osoittanut tai osoittaa linnustonsuojelualueiksi. Nämä alueet kuuluvat Natura 2000 -verkostoon siitä lukien, kun Suomi on ilmoittanut asiasta komissiolle. Muiden alueiden osalta luontodirektiivi säätää erityisen hyväksymismenettelyn. Ne kuuluvat Natura 2000 -verkostoon vasta siitä alkaen, kun komissio, tai poikkeustapauksessa neuvosto, on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä menettelystä, jolla Suomen ehdotus Natura 2000 -verkostoon liitettävistä alueista valmistellaan ja hyväksytään. Tätä ehdotusta voidaan pitää eräänlaisena luonnonsuojeluohjelmana. Sen vuoksi sen laatimisesta ja hyväksymisestä olisi soveltuvin osin voimassa mitä luonnonsuojeluohjelmasta on säädetty.

Asianosaisten kuuleminen tapahtuisi kuitenkin 2 momentin erityissäännöksen nojalla kuulutusmenettelyllä. Ehdotuksesta olisi kuulutettava kunnan ilmoitustaululla ja siitä ilmoitettava vähintään yhdessä paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Lisäksi ehdotusta koskevien tietojen tulisi olla kaikkien halukkaiden saatavilla asianomaisessa kunnassa kuulutusajan

Pykälän 3 momentin nojalla valtioneuvoston päätöksestä saisi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen samoin kuin luonnonsuojeluohjelmaa koskevasta päätöksestä.

65 §. Hankkeiden ja suunnitelmien arviointi. Pykälällä pannaan täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä edellytetty arviointimenettely.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan velvollisuudesta arvioida tai arvioituttaa, mitä vaikutuksia sillä olisi Natura 2000 -alueeseen. Luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohta edellyttää arviointia vasta siitä alkaen, kun komissio on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Lakiehdotuksessa ehdotetaan kuitenkin, komission suositusta noudattaen, että pykälän oikeusvaikutukset koskisivat aluetta jo siitä alkaen, kun valtioneuvosto on ehdottanut sitä Natura 2000 -verkostoon. Olisi nimittäin epäjohdonmukaista, että alueen luonnonarvot saisi hävittää sinä aikana, kun asiaa komissiossa käsitellään.

Hankkeita ovat muun muassa erilaiset rakennusten, teiden, rautateiden, lentoasemien, satamien ja voimajohtojen rakennushankkeet, kaivoshankkeet, vesistöjärjestelyt ja ojitukset. Suunnitelmilla tarkoitetaan sekä rakennuslain mukaisia kaavoja että muita suunnitelmia, kuten esimerkiksi tiesuunnitelmia ja metsätalouteen liittyviä suunnitelmia.

Arviointi olisi tehtävä, jos hanke tai suunnitelma heikentää Natura 2000 -alueen tai Natura 2000 -verkostoon ehdotetun alueen luonnonarvoja. Asiaa on tarkasteltava niiden luontotyyppien ja niiden lajien elinympäristön kannalta, joiden vuoksi alue on otettu tai tarkoitus ottaa Natura 2000 -verkostoon. Se käy ilmi komissiolle tehdystä ehdotuksesta. On tilanteita, joissa hanke tai suunnitelma ei vielä yksistään tarkasteltuna aiheuta tässä tarkoitettuja vaikutuksia, mutta kun otetaan huomioon muut vireillä tai tiedossa olevat hankkeet ja suunnitelmat, se johtaa edellä tarkoitettuun luonnonarvojen heikentymiseen. Myös tällöin on arviointi suoritettava.

Eräissä tilanteissa arviointivelvollisuus koskee myös olemassa olevan tai ehdotetun Natura 2000 -alueen ulkopuolella toteutettavia hankkeita ja suunnitelmia. Näin on silloin, jos sillä todennäköisesti on Natura 2000 -alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Siten esimerkiksi melua aiheuttavan lentokentän rakentaminen Natura 2000 -alueen kylkeen tai lintuveden vesitalouden muuttaminen tiepenkereellä, saattaa edellyttää pykälässä tarkoitettua arviointia, vaikka itse Natura 2000 -alueeseen ei koskettaisikaan.

Mikäli hankkeeseen on sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia, arviointi tulee hoidetuksi sitä kautta. Jos niin ei ole, on tehtävä luonnonsuojelulain edellyttämä arviointi. Sillä ei tarkoiteta samaa kuin tiettyihin muotoihin ja menettelytapoihin sidottua arviointimenettelyä ensin mainitussa laissa. Tässä pykälässä tarkoitettu arviointi voisi siten olla huomattavasti kevyempi. Se olisi kuitenkin tehtävä asianmukaisella tavalla. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että hankkeen tai suunnitelman vaikutukset luonnonsuojelualueeseen arvioidaan hyväksyttävällä menetelmällä, ja että tulokset käyvät selvästi ilmi asiakirjoista.

Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen tehtävänä on katsoa, että asianmukainen arviointi on tehty silloin, kun se 1 momentin nojalla edellytetään. Sen jälkeen viranomaisen on pyydettävä lausunto alueelliselta ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa Natura 2000 -alue on. Valtion maiden osalta se on nykyisin Metsähallitus tai Metsäntutkimuslaitos. Alueelliset ympäristökeskukset toimivat itse eräiden etenkin vesistön rakentamista ja järjestelyä koskevien hankkeiden toteuttajina. Tällaisessa tilanteessa lausunto olisi pyydettävä ympäristökeskuksen sijasta ympäristöministeriöltä. Kaikki lausunnot on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Tarvittaessa viranomaisen olisi myös hallintomenettelylain 13 §:n mukaisesti tiedotettava asian vireilläolosta kansalaisille ja järjestettävä heille tilaisuus lausua siitä mielipiteensä.

Pykälän 3 momentti koskee ilmoitusvelvollisia hankkeita ja suunnitelmia. Jos viranomainen, jolle on tehty lakiin tai asetukseen perustuva ilmoitus hankkeesta tai suunnitelmasta, havaitsee sen olevan sen luontoisen, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi olisi tehtävä, viranomaisen on keskeytettävä hanke tai suunnitelma, mikäli keskeyttäminen on sen toimivallassa. Hanke tai suunnitelma on myös pidettävä keskeytyksissä niin kauan, kunnes 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty ja 2 momentin lausunnot hankittu. Tämän lisäksi viranomaisen on ilmoitettava asiasta alueelliselle ympäristökeskukselle niin hyvissä ajoin, että se ehtii ryhtyä vastaaviin toimenpiteisiin, esimerkiksi määrätä alueelle väliaikaisen toimenpidekiellon 55 §:n nojalla.

66 §. Luvan myöntäminen sekä suunnitelman hyväksyminen ja vahvistaminen. Pykälällä pannaan täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toinen virke ja 4 kohta sekä 7 artikla. Samasta syystä kuin edellä 65 §:n kohdalla, myös tätä pykälää sovellettaisiin alueeseen siitä alkaen, kun valtioneuvosto on ehdottanut sitä Natura 2000 -verkostoon.

Pykälän 1 momentti sisältää oikeusohjeen ensisijaisesti siitä, miten 65 §:ssä säädetyn arvioinnin tulokset normaalitapauksessa on otettava viranomaisten päätöksenteossa huomioon. Viranomaisia, joiden päätöksentekoa säännös koskee, ovat muun muassa rakennuslautakunnat, kaavoja ja suunnitelmia hyväksyvät kuntien ja maakuntien viranomaiset, kaavoja vahvistavat valtion viranomaiset, erilaisia lupia tai poikkeuslupia myöntävät viranomaiset, tieviranomaiset sekä lunastuslain, kaivoslain ja ilmailulain (281/95) mukaista toimivaltaa käyttävät viranomaiset. Viranomaisia ovat myös tuomioistuimet, kuten lääninoikeudet, maaoikeudet, vesioikeudet, vesiylioikeus ja korkein hallinto-oikeus, kun edellä tarkoitetun hankkeen tai suunnitelman sallittavuus valituksen johdosta tulee sen ratkaistavaksi. Viranomaisiin rinnastetaan 72 §:n nojalla muut julkista valtaa käyttävät yhteisöt ja toimielimet kuten esimerkiksi metsäkeskukset.

Viranomainen saa pääsääntöisesti myöntää luvan taikka hyväksyä tai vahvistaa kaavan ja muun suunnitelman vain, jos hanke tai suunnitelma ei heikennä Natura 2000 -alueen tai valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman alueen luonnonarvoja. Heikentämistä on tulkittava samalla tavalla kuin edellä 65 §:n kohdalla eli niiden luontotyyppien ja lajien näkökulmasta, joita alueella on tarkoitus suojella. Alueellisen ympäristökeskuksen ja aluetta hallitsevan viranomaisen lausunnoille on luonnollisesti annettava huomattava paino Natura -alueen heikentymistä koskevassa arvioinnissa. Asian ratkaiseminen on kuitenkin asianomaisen viranomaisen itsensä harkinnassa. Mikäli päätöksellä rikotaan edellä mainittua oikeusohjetta, se muodostaa valitusperusteen.

Pykälän 2 ja 3 momentti määrittelevät luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti, milloin lupa voidaan myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, vaikka se heikentäisikin Natura 2000 -verkostoon kuuluvan tai siihen ehdotetun alueen luonnonarvoja. Edellytyksenä on ensinnäkin, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä. Tällaisiksi syiksi luetaan myös sosiaaliset ja taloudelliset syyt. Toinen edellytys on, että vaihtoehtoista ratkaisua ei ole.

Mikäli alueella on yksi tai useampia luontodirektiivin liitteessä I tarkoitetuista ensisijaisesti suojeltavista luontotyypeistä tai siellä elää vähintään yksi liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on suojelusta poikkeamiselle direktiivin mukaisesti asetettu 3 momentissa lueteltuja lisäedellytyksiä. Jos halutaan vedota viimeiseen niistä eli ''muuhun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavaan syyhyn'', on asiasta ennen sen ratkaisua hankittava komission lausunto. Tämä lausunto ei kuitenkaan ole valtioneuvostoa oikeudellisesti sitova. Momentissa tarkoitettua tiukinta suojelun astetta sovelletaan vain siihen osaan aluetta, jolla ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai laji on.

Edellä selostettu hankkeen tai suunnitelman arviointi yleisen edun kannalta on sen luonteista, ettei sitä voi tehdä yksittäinen ministeriö tai muu alempi viranomainen. Sen vuoksi ehdotetaan, että asian ratkaisisi valtioneuvosto yleisistunnossa. Valtioneuvoston ohjesääntöön olisi tehtävä tätä tarkoittava muutos. Lupaviranomainen tai suunnitelman hyväksyvä tai vahvistava viranomainen voisivat siten ratkaista asian vasta sen jälkeen, kun valtioneuvosto on käsitellyt asian ja tehnyt siitä myönteisen päätöksen.

67 §. Erityistapauksia. Luontodirektiivin 5 artikla määrittelee menettelyn, jolla komissio poikkeustapauksessa voi käynnistää jäsenvaltion kanssa neuvottelut sellaisen alueen sisällyttämiseksi Natura 2000 -verkostoon, jota asianomainen maa ei ole ehdottanut. Neuvotteluaikana ei alueella saa toteuttaa sen luonnonarvoja heikentäviä muutoksia. Pykälän 1 momentilla on tarkoitus saavuttaa tämä tulos.

On mahdollista, että komissio ei hyväksy jotain Suomen ehdottamaa aluetta yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi tai että edellä mainittu neuvottelumenettely päätyy kielteiseen lopputulokseen. Tämän vuoksi ehdotetaan pykälän 2 momentissa, että 65 ja 66 §:n soveltaminen alueeseen tällöin lakkaa. Alueen omistajalla olisi mahdollisuus saada korvaus suojelun raukeamisesta aiheutuneista haitoista samoin perustein kuin 55 §:n 2 momentissa väliaikaisen toimenpidekiellon rauetessa.

68 §. Natura 2000 -verkoston toteuttaminen. Pykälällä pannaan täytäntöön luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohta. Artiklan mukaisesti pykälä velvoittaa toteuttamaan tarpeelliset suojelutoimenpiteet mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuudessa vuodessa siitä, kun alue on hyväksytty yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi eli sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Edellä sanotusta poiketen niiden alueiden osalta, jotka jäsenvaltiot lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan perusteella ovat velvolliset osoittamaan linnustonsuojelualueiksi, ei ole mitään toteuttamisaikaa, vaan valtioiden on saatettava voimaan tarpeelliset käyttörajoitukset välittömästi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että alueilla, jotka maamme on ilmoittanut komissiolle linnustonsuojelualueiksi, suojelu olisi toteutettava viipymättä. Luonnollisesti alue on voitu suojella jo ennen ilmoitustakin.

Pykälän sanonnalla ''suojelutavoitteita vastaava suojelu'' on tarkoitettu viitata luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan määräykseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava ''tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia''. Tässä pykälässä tarkoitetun velvollisuuden voidaan katsoa kohdistuvan valtioneuvostoon ja sen alaisiin luonnonsuojelua toteuttaviin viranomaisiin.

69 §. Suojelun lakkauttaminen ja verkoston heikentymisen korvaaminen. Luontodirektiivi edellyttää Natura 2000 -verkoston pysyvyyttä, vaikkakin 9 artiklan nojalla on myös mahdollista poistaa jokin alue verkostosta. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen lakkauttaminen tai sen rauhoitussäännösten heikentäminen edellyttäisi Suomessa 65 §:n 1 momentissa tarkoitettua arviointia ja 2 momentissa tarkoitettuja lausuntoja ja että päätöksen kaikissa tapauksissa tekisi valtioneuvosto yleisistunnossa 66 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuin edellytyksin. Lisäksi asia 9 artiklan nojalla vaatii myös komission hyväksymisen.

Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohta edellyttää, sen lisäksi mitä edellä on mainittu, että jäsenvaltiot, jos Natura 2000 -verkostoa heikentävä hanke tai suunnitelma toteutetaan erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, kompensoivat tämän menetyksen. Valtioiden on silloin toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000 -verkoston yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Direktiivin käsitteellä ''yleinen kokonaisuus'' on komission tulkintaohjeen mukaan sekä maantieteellinen että toiminnallinen ulottuvuus. Edellinen tarkoittaa alueellista yhtenäisyyttä ja jälkimmäinen sitä, että Natura 2000 -verkoston heikentäminen on sitä vaikeammin hyväksyttävissä - ja menetyksen korvaaminen näin ollen sitä tärkeämpää - mitä vähemmän kyseessä olevia luontotyyppejä tai lajien elinympäristöjä sisältyy Natura 2000 -verkostoon jäsenvaltion alueella.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta kompensaatiosta. Se koskisi myös tilannetta, jossa Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelu lakkautetaan tai sitä heikennetään. Ympäristöministeriön tehtäväksi tulisi ryhtyä välittömästi tarpeellisiin toimenpiteisiin Natura 2000 -verkoston heikentymisen korvaamiseksi.

11 luku. Erinäiset säännökset

70 §. Päätösten maksuttomuus. Valtion maksuperustelain (150/92) mukaan valtion viranomaisen hakemuksesta antamat päätökset ovat pääsääntöisesti maksullisia. Ei ole kuitenkaan pidettävä kohtuullisena, että esimerkiksi maanomistaja, joka on hakenut luonnonsuojelualueen perustamista tai luonnonmuistomerkin rauhoittamista alueellaan, joutuisi maksamaan siitä. Tämän vuoksi ehdotetaan lakiin otettavaksi erityissäännös, jonka mukaan luonnonsuojelualueita, maisema-alueita ja luonnonmuistomerkkejä koskevista päätöksistä ei perittäisi maksuja. Maksua ei myöskään ole aiheellista periä niistä päätöksistä, joita viranomaiset joutuvat tekemään luontotyyppien ja erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen rajojen määrittelemiseksi. Sen sijaan, kun alueen omistaja anoo lupaa saada poiketa lain nojalla voimassa olevasta määräyksestä, ei poikkeaminen valtion maksuperustelain mukaisesta päätösten maksullisuudesta ole perusteltua.

71 §. Rasite- ja vastaavat oikeudet. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelualueeseen ennen rauhoitusta kohdistuvista niin sanotuista saavutetuista oikeuksista. Nämä oikeudet olisivat lähtökohtaisesti voimassa alueen rauhoituksesta huolimatta. Säännös vastaa voimassa olevan lain 8 §:stä ilmenevää periaatetta eikä ehdotettu laki siten toisi muutosta aiempaan tilanteeseen. Pykälässä tarkoitettu oikeus voitaisiin kuitenkin lunastaa valtiolle, joko samassa yhteydessä kun alue lunastustoimin hankitaan valtiolle tai erikseen siten kuin laissa säädetään. Lunastamisen tarpeellisuus riippuu kuitenkin aina alueen suojelutavoitteista ja aluetta rasittavan oikeuden luonteesta. Määrätyissä tapauksissa oikeuden käyttäminen ei haittaa suojelutavoitteita, mutta toisissa kyllä. Säännöstä voitaisiin soveltaa esimerkiksi kaivoslakiin perustuvien, koneellista kullankaivuuta kansallispuistossa tarkoittavien oikeuksien lunastamiseen valtiolle.

72 §. Viranomaiseen rinnastettavat organisaatiot. Viime vuosina on hallinto-organisaatiota maassamme kehitetty siihen suuntaan, että viranomaisille kuuluvia tehtäviä on laissa voitu osoittaa myös sellaisille yhteisöille tai toimielimille, jotka eivät ole viranomaisia. Tällaisia ovat esimerkiksi metsäkeskukset. Tämän vuoksi ehdotetaan, että lain säännöksiä viranomaisesta sovellettaisiin myös muuhun yhteisöön tai toimielimeen, joka sille laissa annetun toimivallan nojalla käyttää julkista valtaa. Tässä tarkoitettuja säännöksiä ovat ennen kaikkea 9 §:n 3 momentti ja eräät 10 luvun säännökset.

73 §. Itämeren rannikko- ja merialueiden suojelualueverkostoa koskeva erityissäännös. Itämeren suojelusopimuksen ylin päättävä elin, Helsingin komissio, on maaliskuussa 1994 hyväksynyt suosituksen Itämeren rannikko- ja merialueita koskevan suojelualueverkoston kehittämisestä ja hyväksynyt siihen sisällytettäväksi 62 kohdetta, joista kahdeksan Suomesta (HELCOM 15/5). Verkostoa on suosituksen mukaisesti tarkoitus täydentää. Tämän vuoksi on syytä lakisääteistää kyseinen toiminta. Verkoston täydentäminen tulee käytännössä harkittavaksi samassa yhteydessä, kun valmistellaan Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa. Tästä syystä ehdotetaan, että laadittaessa ehdotusta Itämeren alueen suojelualueverkostoon sisällytettävistä alueista noudatettaisiin samaa menettelyä kuin Natura 2000 -verkostoa koottaessa.

Alueen kuuluminen Itämeren alueen suojelualueverkostoon ei aiheuta muita kansainvälisiä velvoitteita, kuin että suojelualueen merkittävästä pienentämisestä tai sen suojelumääräysten merkittävästä heikentämisestä olisi ilmoitettava komissiolle ja varattava sille tilaisuus tulla kuulluksi. Komission lausunto ei ole jäsenvaltiota sitova. Komission kuulemisesta on tarkoitus säätää asetuksella.

74 §. Tarkemmat säännökset. Säännöksen mukaan asetuksella annettaisiin tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta. Voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin ei ole liittynyt erityistä luonnonsuojeluasetusta. Muun muassa kasvien ja useiden eläinlajien rauhoitus on hoidettu erillisillä asetuksilla. Tarkoituksenmukaista on, että luonnonsuojelulainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä kaikki asetustasolla säädettävät asiat kootaan yhteen asetukseen, jolloin ne olisivat lain käyttäjien kannalta helposti löydettävissä.

12 luku. Voimaantulosäännökset

75 §. Voimaantulo. Euroopan unionin liittymissopimuksessa ei ole varaumia koskien luontodirektiivin tai lintudirektiivin voimaansaattamisen ajankohtaa. Luontodirektiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan 5 päivään kesäkuuta 1994 mennessä. Sanottu velvollisuus tuli Suomen osalta voimaan liittymissopimuksella eli 1 päivänä tammikuuta 1995. Lintudirektiivin viimeisimmän muutoksen (94/24/EY) edellyttämät säädösmuutokset oli saatava voimaan 30 päivään syyskuuta 1995 mennessä.

Luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohta asettaa Natura 2000 -verkoston kokoamiselle tiukan aikataulun. Jäsenvaltioiden ehdotusten olisi pitänyt olla komissiolla jo 5 päivänä kesäkuuta 1995. Komissio on kiirehtinyt asiaa. Edellä mainituista syistä ja erityisesti Natura 2000 -verkoston valmistelun vuoksi laki pitäisi saada voimaan mahdollisimman pian.

Luonnonsuojelulakia, jonka 2 §:ssä viitataan eduskunnan käsiteltävänä olevaan metsälakiin, ei kuitenkaan voida saattaa voimaan sitä ennen. Sen vuoksi ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 1997, mikä on myös metsälain kaavailtu voimaantuloajankohta. Lisäksi ehdotetaan, että 64 §:n 2 momenttia voitaisiin soveltaa jo ennen lain voimaantuloa, jolloin Natura 2000 -verkoston valmistelussa voitaisiin kuulla asianosaisia syksyllä 1996 mainitussa lainkohdassa säädettyä menettelyä noudattaen. Sama koskee 73 §:ssä olevan viittauksen nojalla Itämeren rannikko- ja merialueiden suojelualueverkoston valmistelua.

Pykälän 2 momentti sisältää tavanomaisen valtuuden ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin jo ennen lain voimaantuloa.

76 §. Siirtymäsäännökset. Lailla kumottaisiin vuoden 1923 luonnonsuojelulaki siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Kumottuun lakiin kohdistuva viittaus muussa laissa tarkoittaisi vastedes ehdotettua lakia.

Uuden luonnonsuojelulain säätämisellä ei säännöksen mukaan olisi vaikutusta ennen lain voimaantuloa muodostettujen luonnonsuojelualueiden perustamissäädöksiin eikä -päätöksiin. Eri säädöksillä perustettuja, kumottavan luonnonsuojelulain 1 §:n mukaisia valtionmaiden luonnonsuojelualueita on tällä hetkellä noin 320 ja lääninhallitusten, nyttemmin alueellisten ympäristökeskusten päätöksillä perustettuja, luonnonsuojelulain 9 §:n mukaisia luonnonsuojelualueita on puolestaan noin 1300. Näitä alueita koskevat rauhoitussäännökset ja -määräykset vaihtelevat tapauskohtaisesti varsin huomattavasti. Myös kaikkien aiemmin perustettujen alueiden rauhoitusmääräykset jäisivät sellaisinaan voimaan. Siten lakiehdotuksen 3 luvussa säädetyillä rauhoitussäännöksillä ei puututtaisi esimerkiksi niihin metsästystä, poronhoitoa eikä muuta alueen käyttöä koskeviin erityisiin poikkeuksiin, jotka koskevat Lappiin jo aiemmin perustettuja laajoja valtionmaiden luonnonsuojelualueita. Sama koskee kaikkien olemassa olevien suojelualueiden kalastusta koskevia säännöksiä. Mahdollisuus rauhoitussäännösten ja -määräysten tarkistamiseen olisi kuitenkin jatkossakin mahdollista.

Nykyiset luonnonpuistot muuttuisivat lain voimaan tullessa luonnonsäästiöiksi ja niihin sovellettaisiin ehdotetun lain luonnonsäästiöitä koskevia säännöksiä. Erikseen säädetyt poikkeukset luonnonpuistojen laissa säädetyistä rauhoitussäännöksistä jäisivät kuitenkin voimaan, jollei niitä muuteta tai kumota.

Nykyisin erillisillä asetuksilla säädetyt ja eräät valtioneuvoston tai ympäristöministeriön päätöksillä määrätyt asiat on tarkoitus koota uuteen luonnonsuojeluasetukseen. Siltä varalta, että luonnonsuojeluasetus ei ehtisi voimaan ennen tämän lain voimaantuloa, ehdotetaan pykälän 4 momentissa luetellut asetukset ja päätökset jätettäväksi voimaan siksi kunnes ne korvataan luonnonsuojeluasetuksella.

Pykälän 5 momentiksi ehdotetaan säännöstä, jolla eräitä ennen lain voimaantuloa luonnonsuojelutarkoituksiin hankittuja alueita mahdollisimman joustavasti ja vähin kustannuksin saataisiin liitetyksi luonnonsuojelualueeseen.

77 §. Säännösten soveltaminen aikaisempiin suojeluohjelmiin ja -päätöksiin. Joustavan toteuttamismenettelyn aikaansaamiseksi ehdotetaan, että eräitä lain säännöksiä sovellettaisiin myös aikaisemman lain voimassa ollessa hyväksyttyihin, luonnonsuojelulailla toteutettaviin valtakunnallisiin suojeluohjelmiin sekä yhteen niihin rinnastettavaan päätökseen. Oikeutta perustaa luonnonsuojelualue ilman maanomistajan suostumusta (24 §:n 3 momentti) ja lunastusoikeutta ilman valtioneuvoston lupaa (52 §:n 2 momentti) koskevia säännöksiä sovellettaisiin ehdotuksen mukaan myös niin sanottuihin vanhoihin suojeluohjelmiin ja Mikkelinsaarten saariryhmän suojelupäätökseen. Asianosaisia, joihin tämän säännöksen nojalla kohdistetaan hallintotoimia, on luonnollisesti hallintomenettelylain säännösten mukaisesti kuultava ennen päätöksen tekemistä.

Etenkin vanhimmat valtakunnallisista suojeluohjelmista kaipaavat eräiltä osin tarkistamista. Suojeluohjelmaan kuuluva alue on saattanut menettää merkityksensä esimerkiksi lintujärven umpeenkasvamisen vuoksi. Myös tämän lain uudet säännökset saattavat aiheuttaa tarkistamisen tarvetta. Näistä syistä ehdotetaan 2 momentissa säädettäväksi, että valtioneuvoston tulee tarvittaessa tarkistaa mainittuja suojeluohjelmia ja -päätöstä.

Yleistä muista lakiehdotuksista

Muiden lakien muutosehdotukset johtuvat ensinnäkin Euroopan yhteisön vaatimuksista. Luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta johtuvat oikeusvaikutukset on saatettava voimaan kansallisessa lainsäädännössä kaikessa lupamenettelyssä ja muussa viranomaistoiminnassa. Tämän vuoksi kaikkiin niihin lakeihin, joiden lupamenettely tai muu viranomaistoiminta jollakin tavoin voi vaikuttaa Natura 2000 -alueisiin, ehdotetaan sisällytettäväksi viittaussäännös luonnonsuojelulakiin. Tältä osin luonnonsuojelulaista tulevat sovellettaviksi 64 §:n 1 momentti ja 65-67 §. Luontodirektiivin 12 artiklasta puolestaan johtuu, että luonnonsuojelulain 49 §:ää on noudatettava myös muita lakeja kuin luonnonsuojelulakia sovellettaessa.

Ehdotetussa luonnonsuojelulaissa on lisäksi lukuisia muita säännöksiä, jotka tulee ottaa huomioon muita lakeja sovellettaessa. Luonnollista on, että luonnonsuojelualueita koskevia säännöksiä ja määräyksiä sekä lain nojalla perustettuja maisema-alueita koskevia määräyksiä on noudatettava muitakin lakeja sovellettaessa. Sama koskee esimerkiksi tilapäisiä toimenpidekieltoja koskevia säännöksiä. Edelleen luontotyyppien ja erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöjen suojelua koskevien säännösten luonteesta ja tarkoitusperistä johtuu, että ne ovat yleisiä, kaikessa lainkäytössä noudatettavia normeja.

Vuoden 1923 luonnonsuojelulaissa ei ole mitään soveltamisalaa koskevaa säännöstä, joka rajaisi jotkin alueet tai toiminnot lain ulkopuolelle. Ehdotetussa laissa on soveltamisalasäännös, joka määrittelee luonnonsuojelulain ja ehdotetun metsälain keskinäisen suhteen. Vaikka luonnonsuojelulaista johtuvat rajoitukset ilman nimenomaista viittaustakin on otettava huomioon muita lakeja sovellettaessa, olisi käytännössä useimmin kysymykseen tulevia lakeja syytä selventää yleisluontoisella viittauksella luonnonsuojelulakiin ja sen nojalla annettuihin säännöksiin. Eräissä laeissa on jo ennestään säännös, jonka mukaan kyseisen lain lisäksi on noudatettava ''mitä muinaismuistoista on säädetty'' tai ''mitä muualla laissa säädetään''. Tällaiset ilmaisut ehdotetaan säilytettäviksi. Säännöksiä ehdotetaan kuitenkin täydennettäväksi niin, että nimenomaisesti todettaisiin, että myös luonnonsuojelulakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä, kuten luonnonsuojeluasetusta, tulee noudattaa lupa-asioita ratkaistaessa ja muita viranomaispäätöksiä tehtäessä. On nimittäin järkevää ja tarkoituksenmukaista, että luonnonsuojelulain vaatimukset otetaan huomioon jo lupamenettelyissä sen sijaan, että lupa mahdollisesti ensin myönnetään ja myöhemmin havaitaan, että luonnonsuojelulaki asettaa esteitä sen toteuttamiselle.

Vesilain osalta muutosehdotukset johtuvat osaltaan siitä, että luonnonsuojelulakityöryhmän tarkistetussa mietinnössä ehdotettu pienvesien suojelu on siirretty luonnonsuojelulaista vesilakiin. Tämä johtaa sikäli suppeampaan suojeluun, että vesilakia sovelletaan vain itse vesialueeseen eikä suojelua siten ole voinut ulottaa purojen, lampien ja muiden pienvesien rantapenkereisiin. Osittain tämä korvautuu sillä, että metsälakiehdotuksen perusteella lähteiden, purojen, norojen ja pienten lampien välittömät lähiympäristöt olisi tietyin rajoituksin otettava huomioon metsätaloudellisia toimenpiteitä suoritettaessa.

Esitykseen ei ole sisällytetty ehdotusta metsästyslakiin Euroopan yhteisön velvoitteista johtuen mahdollisesti tarvittavista muutoksista, koska Suomi on jo notifioinut metsästyslain ja -asetuksen ja ne ovat paraikaa komission tarkastettavina.

1.2. Rakennuslaki

1 §. Pykälään ehdotettu uusi 4 momentti sisältää kaavoituksen osalta viittauksen Natura 2000 -verkostoa koskeviin luonnonsuojelulain säännöksiin. Lupa-asioita ratkaistaessa ja muita viranomaispäätöksiä tehtäessä on edellä mainituista syistä tarpeen yleisempi viittaus luonnonsuojelulakiin ja sen nojalla annettuihin säännöksiin.

6 a §. Ne toimenpiteet, jotka voimakkaalla ja käytännössä peruuttamattomalla tavalla mullistavat luontoa, olisivat ehdotetun pykälän 1 momentin nojalla kiellettyjä rantavyöhykkeellä ennen kuin niiille on vahvistettu jäljempänä mainittu kaava. Nämä toimenpiteet ovat uudisrakennuksen rakentaminen ja maa-aineslaissa tarkoitettu luvanvarainen maa-ainesten ottaminen. Muihin luontoa muuttaviin toimenpiteisiin rantavyöhykkeellä voisi ryhtyä kaavoitusvelvollisuuden estämättä. Sille voisi siten rakentaa rakennelmia, jotka eivät ole uudisrakennuksia kuten esimerkiksi venevajan tai laiturin. Niin ikään alueelle voisi rakentaa peli- ja leikkikenttiä. Myös soranotto kotitarvekäyttöä varten olisi mahdollista.

Kaavoitusvelvollisuuden ulottuvuus määritellään lainkohdassa samantyyppisellä joustavalla oikeusnormilla kuin taaja-asutuksesta ja rantakaavan tarpeellisuudesta johtuvat kaavoitusvelvollisuudet rakennuslaissa. Kaavoitusvelvollisuuden voisi täyttää vahvistetulla yleiskaavalla, asemakaavalla, rakennuskaavalla tai rantakaavalla.

Rantavyöhykkeeseen, jolle ehdotetun säännöksen mukaan tulisi laatia kaava ennen rakentamista tai maa-ainesten ottamista, sisältyy vesistöjen monimuotoisuuden ja niiden sijainnin vuoksi hyvin vaihtelevia ranta-alueita. Joillakin ranta-alueilla suunnittelutarve voi olla huomattavasti vähäisempää esimerkiksi sen johdosta, että vesistön laadun tai sijainnin vuoksi alueella ei ole odotettavissa mainittavasti rantarakentamista taikka alueella ei olisi erityisiä suojeltavia luonnonarvoja. Sen vuoksi kunnalle annetaan mahdollisuus ottaa huomioon paikalliset olosuhteet ja osoittaa rakennusjärjestyksellä sellaisia ranta-alueita, joilla kaavoitusvelvollisuus ei pääsäännöstä poiketen olisi voimassa. Laadittaessa rakennusjärjestystä, johon otettaisiin määräyksiä näistä alueista, tulisi neuvotella alueellisen ympäristökeskuksen kanssa muun muassa alueiden luonnon-, maisema- ja virkistysarvojen selvittämiseksi. Koska rantojen kaavoitustarve johtuu kulloisestakin rakentamistilanteesta ja muista suunnittelutarpeeseen vaikuttavista ajan kuluessa muuttuvista seikoista, ehdotetaan, että rakennusjärjestyksellä osoitettu määräys olisi voimassa enintään kuusi vuotta kerrallaan. Tuon ajan kulumisen jälkeen kaavoitustarve voitaisiin harkita uudelleen.

Rantojen suunnittelutarve ulotetaan edellä 1 momentissa pääasiassa rakentamattomina säilyneille ranta-alueille. Jos tällaisella ei ole painettakaan runsaampaan rakentamiseen, voi rantakaavan tai rantayleiskaavan laatiminen hyvin vähäisen rakentamisen vuoksi olla kohtuutonta. Maanomistajan tilanteen kohtuullistamiseksi ehdotetaan, että poikkeuslupaa tilan omistajan henkilökohtaiseen käyttöön tulevan lomarakennuksen rakentamiseksi ei tule ilman painavia perusteita hylätä, mikäli kunta puoltaa hakemusta eikä hanke vaaranna luonnonarvoja. Edellytyksenä olisi lisäksi, ettei kaavaa ole pantu vireille kohtuullisessa ajassa eikä kaavoituksen viipyminen johdu maanomistajasta. Maanomistajana, jota säännöksen toisen kohdan kohtuullistaminen koskee, olisi omistusoikeuden haltija hallituksen esityksen antamisajankohtana 10.5.1996. Säännös kohdistuu nykyiseen maanomistajaan. Sen sijaan rantojen suunnitteluvalmius kohentuu lain voimaantultua eivätkä uudet omistajat siten myöhemmin enää tarvitse kohtuullistamissäännöstä.

Koska suunnitelmana voi olla myös rantakaava, joka on maanomistajan toimesta laadittava kaava, hänen olisi ensin pyrittävä laatimaan rantakaava, ja vasta jos selviää, ettei rantakaavaa voida saada liikkeelle, olisi säännöksen toisen kohdan tarkoittama tilanne käsillä. Rantayleiskaavoituksen vireille tulon vaatimana kohtuullisena aikana voidaan pitää muutamaa vuotta.

Poikkeuslupa voidaan näidenkin ehtojen täyttyessä evätä painavasta syystä. Tällaisena syynä voisi olla esim. hankkeelle tilan alueella oleva luonnon kannalta vähemmän haitallinen sijainti taikka saman kantatilan aikaisempi rantojen rakentaminen.

Rantavyöhykkeen käsitettä on tulkittava lähtien säännöksen tarkoitusperästä. Se on maankäytön muutosten suunnitelmallisuuden varmistaminen sillä rannan läheisyydessä olevalla vyöhykkeellä, jonka luonnonolosuhteisiin meren tai vesistön vaikutus ulottuu, joka maisemallisesti mielletään rantaan kuuluvaksi tai jolle kohdistuu erilaisia rantaa hyödyntäviä maankäyttötarpeita. Näistä käytännössä keskeisin on loma-asuntojen rakentaminen. Rantavyöhykkeen leveys vaihtelee maaston muodoista, kasvillisuudesta ja muista olosuhteista riippuen. Niinpä esimerkiksi meren rannikolla tuuli, suolapärskeet ja vedenkorkeuden vaihtelut vaikuttavat sekä luontotyyppeihin että eliölajeihin tavalla, jota ei ole sisävesien rannoilla. Sen vuoksi meren biologinen vaikutus ulottuukin yleensä selvästi pitemmälle kuin sisävesien. Maisemallisen vaikutuksen osalta ratkaisevia ovat maaston muodot ja rannan kasvillisuus. Rannan rajautuessa avoimeen pelto- tai niittymaisemaan, rantavyöhyke on yleensä merkittävästi leveämpi kuin metsäisellä rannalla. Edellä sanotun perusteella voidaan rantavyöhykkeen katsoa ulottuvan noin 100 metrin etäisyydelle, mutta ei kuitenkaan missään pitemmälle kuin 200 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta.

Vesistöllä tarkoitetaan vesilain 1 luvun 1 §:n 2 momentissa tarkoitettuja sisävesiä.

Rantavyöhykkeelle rakentamiseen on katsottava sisältyvän rakennukseen välittömästi liittyvä pihamaa.

Kaavoitusvelvollisuuden olemassaolon ratkaisee ensi kädessä rakennuslautakunta, kun siltä haetaan rakennuslupaa, ja kunnanhallitus, kun anotaan lupaa maa-ainesten ottamiseen. Nämä päätökset ovat luonnollisesti valituskelpoisia ja siten rantavyöhykkeen ulottuvuuden kussakin tapauksessa ratkaisee viime kädessä korkein hallinto-oikeus.

Pykälän 2 momentissa on lueteltu ne toimenpiteet, jotka kaavoitusvelvollisuuden estämättä olisivat sallittuja rantavyöhykkeellä. Maa- ja metsätalouden tai kalatalouden tarpeisiin tapahtuva rakentaminen tarkoittaa sekä asuin- että tuotantorakennuksia. Esimerkiksi toisen asuinrakennuksen rakentaminen maatilalle sukupolvenvaihdostilanteessa tilalla työskentelevää omistajan perillistä varten on maatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista. Säännöksen ''merenkulku'' tarkoittaa kauppamerenkulkua ja siihen rinnastettavaa toimintaa. Lainmuutoksen kaavaillun voimaantulon hetkellä olemassa olevien asuinrakennusten, mukaan lukien loma-asunnot, ja maatilojen yhteyteen voitaisiin rakentaa saunarakennus, jos sellainen puuttuu, ilman kaavaa.

Rakennuslain nojalla on kaavoitusvelvollisuus jo olemassa sellaisilla rannoilla, joilla on taaja-asutusta, samoin kuin rannoilla, joilla lain mukaan rantakaavan laatimista on pidettävä tarpeellisena. Tämän vuoksi ehdotetaan pykälän 3 momentissa säädettäväksi, että luonnonsuojelulain määräämä kaavoitusvelvollisuus ei koske tällaisia alueita.

22 §. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi ensinnäkin niin, että valtioneuvoston hyväksymien luonnonsuojeluohjelmien tulee olla ohjeena seutukaavoja laadittaessa ja tarkistettaessa. Tämä koskee myös luonnonsuojelulakiehdotuksen 77 §:ssä tarkoitettuja vanhoja suojeluohjelmia ja pykälässä mainittua suojelupäätöstä. Lisäksi maisema-alueen perustamispäätöksen maisema-aluetta koskevine määräyksineen tulisi olla ohjeena seutukaavoituksessa. ''Ohjeena oleminen'' on luonnollisesti tulkittava samalla lailla kuin sama ilmaisu muualla rakennuslaissa. Siten se sallii tietyn liikkumavaran yksityiskohdissa.

Luontodirektiivin 10 artiklan tarkoitusperien toteuttamiseksi lainkohtaa ehdotetaan täydennettäväksi myös siten, että seutukaavalla olisi edistettävä luonnonvaraiselle eläimistölle ja kasvistolle tärkeiden luonnon ominaispiirteiden säilymistä. Tällä tarkoitetaan mainitun artiklan 2 kohdan mukaisesti lähinnä sellaisia luonnon ja maiseman elementtejä, jotka ovat tärkeitä lajien muutolle, leviämiselle ja geneettiselle vaihdannalle. Usein on siis kysymys niin sanottujen ekologisten käytävien turvaamisesta kaavoituksessa. Lisäksi ehdotetaan, että seutukaavalla tulisi edistää myös luonnonsuojelun kannalta arvokkaiden luontotyyppien ominaispiirteiden säilymistä.

Rakennuslain 29 §:n 1 momentin viittaussäännöksen nojalla edellä selostetut kaavoitusnormit koskisivat myös yleiskaavoitusta.

34 §. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jolla täydennetään kaavoituksen sisältövaatimuksia samaan tapaan kuin edellä on ehdotettu seutu- ja yleiskaavoituksen kohdalla. Asemakaavan yksityiskohtaisemman luonteen vuoksi luonnonsuojeluohjelmien ja maisema-alueen perustamispäätösten osalta ehdotetaan kuitenkin hieman tiukempaa sanontaa ''otettava huomioon''.

95 §. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi samansisältöinen 4 momentti kuin edellä asemakaavoituksen kohdalla.

123 a §. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi viittauksella 95 §:n 4 momenttiin, jolloin myös rantakaavoituksessa olisi sovellettava samoja sisältövaatimuksia kuin asema- ja rakennuskaavoituksessa.

123 b §. Rakennusluvan myöntämisedellytyksiä alueella, jolla rantakaavan laatiminen on todettu tarpeelliseksi, ehdotetaan täydennettäväksi niin, että rakennusluvan voisi rantakaavan puuttuessa myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen myös sellaisen yleiskaavan perusteella, jossa niin on erityisesti määrätty.

123 d §. Lainkohdan voimassa olevan 2 momentin perusteella kunnan on aina pakko hyväksyä haja-asutusluonteinen rantakaava, jos se on laadittu laissa säädetyllä tavalla. Kunnan aseman vahvistamiseksi ja paikallisen väestön vaikutusmahdollisuuksien parantamiseksi ehdotetaan tästä hyväksymispakosta luovuttavaksi. Perusteltua on, että kunnalla olisi samanlaiset mahdollisuudet rantakaavojen hyväksymisessä kuin mitä sillä on yleis-, asema- ja rakennuskaavojen kohdalla.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta edellyttää, että jäsenvaltioilla on mahdollisuudet tarvittaessa estää sellaisten suunnitelmien ja kaavojen hyväksyminen, jotka heikentävät Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen luonnonarvoja. Voimassa olevassa laissa oleva haja-asutusluonteisten rantakaavojen vahvistamispakko saattaa myös johtaa suuriin vaikeuksiin pyrittäessä täyttämään Euroopan yhteisössä hyväksyttyjä periaatteita rannikkovyöhykkeiden yhteensovitetusta suunnittelusta ja kestävästä käytöstä. Edelleen se oleellisella tavalla vaikeuttaa uudistetusta Itämeren suojelusopimuksesta lähitulevaisuudessa aiheutuvien velvoitteiden täyttämistä.

Näistä syistä ehdotetaan 123 d §:n 2 momenttia muutettavaksi siten, että kunnilla olisi sama valta rantakaavan hyväksymisessä ja valtion viranomaisilla sen vahvistamisessa kuin mikä niillä tällä hetkellä on muiden kunnan kaavamuotojen kohdalla. Tämä ei suinkaan merkitse kaavan sisällön suhteen vapaata harkintaa, vaan niin kunta kuin vahvistava viranomainenkin olisivat velvollisia noudattamaan niitä oikeusohjeita, joita 95 §:n 2 ja 4 momentissa sekä 123 a §:ssä rantakaavoitukselle asetetaan. Nykyiseen säännökseen sisältyvä velvoite rantakaavaehdotusten kiireellisestä käsittelemisestä jäisi edelleen lakiin. Vastedes se koskisi kaikkia rantakaavaehdotuksia.

124 §. Pykälän 1 momentin soveltaminen rajoittuu tällä hetkellä vain rakennukseen lähiympäristöineen. Tavaroiden varastointi ulkosalla saattaa kuitenkin rumentaa maaseutumaisemaa muuallakin kuin rakennuksen ympäristössä. Tämän vuoksi ehdotetaan pykälään lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan pitkäaikaisiksi tarkoitetut varastot asema- ja rakennuskaava-alueiden ulkopuolella olisi sijoitettava niin, etteivät ne turmele tieltä tai muulta yleiseltä kulkuväylältä tai alueelta näkyvää maisemaa.

132 §. Pykälän 1 momentin nojalla voitaisiin myöntää poikkeus 6 a §:n uudisrakennuksen rakentamista koskevasta kiellosta. Momentissa säädettyihin poikkeusluvan myöntämisedellytyksiin ehdotetaan lisättäväksi määräys, ettei lupa saa vähäistä enempää vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteita. Tarkoituksenmukaista on, että poikkeusluvat myöntää sama viranomainen kuin alueella, jolla rantakaavan laatiminen on todettu tarpeelliseksi, eli pääsääntöisesti alueellinen ympäristökeskus.

138 a §. Edellä 6 a §:ssä kunnalle annetaan mahdollisuus rakennusjärjestyksellä osoittaa rannalla alueita, joilla mainitun pykälän kaavoitusvelvollisuus ei olisi voimassa. Kaavoitusvelvollisuutta ei tulisikaan poistaa sellaisilta alueilta, joilla se luonnonarvojen tai rakentamisen paineen vuoksi tulisi pääsäännön mukaisesti säilyttää. Sen vuoksi ehdotetaan, että kunnan rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä valitus tehtäisiin lääninoikeuteen nykyisen ympäristöministeriön tai alueellisen ympäristökeskuksen sijasta. Kunnan jäsenten lisäksi alueelliselle ympäristökeskukselle annettaisiin oikeus valittaa kunnan hyväksymispäätöksestä. Tällöin voitaisiin saattaa hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi kysymys siitä, ovatko 6a §:ssä säädetyt edellytykset kaavoitusvelvollisuuden poistamiseksi alueelta olleet olemassa. Muilta osin rakennusjärjestyksestä valittaminen ehdotetaan säilytettäväksi nykyisellään.

Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi rakennusjärjestyksen muutoksenhakusäännös, joka siirtyy uuteen 2 momenttiin. Samalla 1 momentin viittaus kunnallislakiin ehdotetaan muutettavaksi viittaukseksi 1.7.1995 voimaan tulleeseen uuteen kuntalakiin (365/95).

Voimaantulo ja siirtymäsäännökset. Edellä 6 a §:ään perustuvan rantavyöhykkeen kaavoitusvelvollisuuden johdosta tarvitaan tiettyjä siirtymäkauden tilanteita varten erityinen korvaussäännös. Alueen omistaja tai haltija on nimittäin saattanut ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin aikaisemman oikeutensa käyttämiseksi, joista hänelle on aiheutunut kustannuksia. Tämän vuoksi ehdotetaan, että jos sellaisen oikeuden käyttäminen, johon omistajalla tai haltijalla ennen lain voimaantuloa oli katsottava olleen oikeus, 6 a §:n johdosta merkittävästi vaikeutuu ja tämä oli ehtinyt ryhtyä erityisiä kustannuksia aiheuttaviin toimenpiteisiin oikeutensa käyttämiseksi eikä aluetta myöskään voi käyttää muuhun kohtuullista hyötyä tuottavaan tarkoitukseen, valtio olisi velvollinen maksamaan omistajalle tai haltijalle täyden korvauksen tämän kärsimästä haitasta ja vahingosta. Tällaisia erityisiä kustannuksia aiheuttavia toimenpiteitä ovat esimerkiksi tien rakentaminen tai kaivon poraaminen kaavaillulle rakennuspaikalle. Toimenpiteisiin on täytynyt ryhtyä ennen 1 päivää tammikuuta 1996. Työryhmän mietintö, johon rantojen kaavoitusvelvollisuutta koskeva ehdotus perustuu, julkaistiin 11 päivänä toukokuuta 1995 ja se on ollut kaikkien saatavilla toukokuun 1995 puolivälistä lähtien, joten toimenpiteitä suunnittelevilla on siitä lähtien ollut mahdollisuus saada tieto tulossa olevista muutoksista.

Toinen siirtymäsäännös on tarpeen sen varmistamiseksi, että rakennusluvan 123 b §:n 1 momentissa tarkoitetun lomarakennuksen rakentamiseen voisi rantakaavan laatimisvelvollisuuden estämättä myöntää myös ennen tämän lain voimaantuloa vahvistetun, säännöksessä tarkoitetun yleiskaavan perusteella.

1.3. Maa-aineslaki

1 §. Lain soveltamisala. Pykälän voimassa olevan 2 momentin mukaan ainesten ottamisessa on maa-aineslain lisäksi noudatettava, mitä muualla laissa säädetään. Viittaus koskee siten myös luonnonsuojelulakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä. Säännöstä ehdotetaan kuitenkin täsmennettäväksi niin, että sen todettaisiin nimenomaisesti koskevan myös lupahakemusten ratkaisemista ja muita viranomaispäätöksiä. Tällainen lupa-asia on ennen kaikkea lupa maa-ainesten ottamiseen (6 §).

1.4. Ympäristölupamenettelylaki

2 §. Ympäristölupa. Pykälän voimassa olevan 2 momentin perusteella luvan myöntämisen aineelliset edellytykset määräytyvät naapuruussuhteista annetun lain, terveydensuojelulain, ilmansuojelulain ja jätelain säännösten mukaan. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan myös luonnonsuojelulakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä olisi noudatettava lupa-asioita ratkaistaessa ja muita viranomaispäätöksiä tehtäessä.

1.5. Laki yleisistä teistä

19 §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi viittaussäännös luonnonsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisesta tiesuunnitelmia laadittaessa ja vahvistettaessa sekä muita viranomaispäätöksiä tehtäessä.

1.6. Laki yksityisistä teistä

51 b §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi viittaussäännös luonnonsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisesta tietoimituksissa ja muita viranomaispäätöksiä tehtäessä.

1.7. Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta

5 §. Rautatien, voimajohdon ja maakaasuputken rakentaminen, mahdollisesti jotkin muutkin rakennushankkeet, joiden toteuttamiseksi anotaan lunastuslupaa, saattavat olla sen luonteisia, että ne vaikuttavat luonnonsuojelulailla suojeltuihin luonnonarvoihin. Sen vuoksi ehdotetaan pykälään lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan myös luonnonsuojelulakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä olisi noudatettava, jos lunastuslupahakemus koskee hanketta, jolla ilmeisesti on luonnonsuojelulaissa tarkoitettuja vaikutuksia.

1.8. Kaivoslaki

71 §. Kaivoslaissa säännellyt toimenpiteet saattavat vaikuttaa Natura 2000 -alueeseen tai muuhun luonnonsuojelulailla suojeltuun luonnonarvoon. Sen vuoksi ehdotetaan pykälän 2 momenttia täydennettäväksi säännöksellä, jonka mukaan lupa-asioita ratkaistaessa ja muita viranomaispäätöksiä tehtäessä olisi noudatettava luonnonsuojelulain Suomea velvoittavia kansainvälisiä luonnonsuojelua koskevia sopimuksia (4 §), luonnonsuojeluohjelmien oikeusvaikutuksia (9 §), suojeltuja luontotyyppejä (4 luku), maisemansuojelua (5 luku), eläinten ja kasvien rauhoitussäännöksiä (39 ja 42 §), erityisesti suojeltavia lajeja (47-49 §) ja toimenpidekieltoja (55 ja 56 §) koskevia säännöksiä sekä Natura 2000 verkostoa koskevaa 10 lukua, samoin kuin kaikkien näiden nojalla annettuja säännöksiä. Lainkohdassa ennestään olevan, hieman täsmennetyn säännöksen nojalla olisi noudatettava myös luonnonsuojelualueita koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Keskeisiä kaivoslain mukaisia viranomaispäätöksiä ovat valtaushakemuksen hyväksyminen ja kaivospiirin määrääminen.

1.9. Erämaalaki

2 §. Soveltamisala. Pykälään sisältyvän säännöksen mukaan on erämaa-alueiden säilyttämisessä ja käytössä erämaalain lisäksi noudatettava, mitä muualla laissa säädetään. Viittaus koskee siten myös luonnonsuojelulakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä. Samoin kuin edellä maa-aineslain kohdalla ehdotetaan säännöstä täsmennettäväksi niin, että sen todettaisiin nimenomaisesti koskevan myös lupa-asioiden ratkaisemista ja muita viranomaispäätöksiä. Tällaisia lupa-asioita ovat lähinnä valtioneuvoston lupa pysyvän tien rakentamiseen (5 § 2 mom.) ja kaivospiirin määräämiseen (6 §).

1.10. Vesilaki

1 luvun 15 a §. Vesilain 1 luvun 15 §:ssä säädetään vesistön muuttamiskiellosta. Pykälän 1 momentissa on lueteltu seurausvaikutukset, joita vesistön muuttamisella ei ilman vesioikeuden lupaa saa aiheuttaa. Momentin 3 kohdassa on yleisluontoisesti viitattu myös luonnon kauneusarvoihin. Pienvesien suojaamisessa on kuitenkin ensisijaisesti kysymys luonnon monimuotoisuuden ja biologisen tuottokyvyn säilyttämisestä. Se edellyttää muutoinkin tiukempaa säännöstä. Vesilain 1 luvun 15 § nimittäin merkitsee vain tavanomaista luvanvaraisuuden rajaa vesirakentamishankkeissa. Tämän vuoksi ehdotetaan lakiin lisättäväksi säännös, joka 15 §:n seurauksista riippumatta turvaisi eräät pienvedet vesistön muuttamiskiellon alaisilta toimenpiteiltä.

Turvattavia pienvesiä olisivat ensinnäkin pienehköt fladat ja kluuvijärvet. Fladat ovat maankohoamisen vuoksi merestä irti kuroutuvia matalahkoja lahtia, joita kapea salmi vielä yhdistää mereen. Kun flada kuroutuu loppullisesti irti merestä, siitä tulee kluuvijärvi, jolla vain ajoittain, tavallista korkeamman vedenpinnan aikana on yhteys mereen. Fladan ja kluuvijärven suolapitoisuus luonnollisesti laskee tämän prosessin aikana. Fladojen ja kluuvijärvien erikoislaatuiset olosuhteet ovat johtaneet siihen, että on koko joukko pieneliölajeja ja kasveja, jotka ovat sopeutuneet nimenomaan tähän vähähappiseen elinympäristöön. Fladat ja kluuvijärvet ovat myös useiden lintulajien ruokailu- ja pesimäalueita ja fladat tärkeitä kevätkutuisten kalojen kutupaikkoja. Täysin luonnontilaisia fladoja ja kluuvijärviä on maassamme varsin vähän, lähinnä Lounais-Suomessa ja Vaasan-Kokkolan seuduilla. Luontodirektiivin yhteisön tärkeinä pitämiä luontotyyppejä koskevassa liitteessä I on laguunit, joihin flada luontotyyppinä luetaan, luokiteltu ensisijaisesti suojeltavaksi luontotyypiksi. Itämeren suojelusopimuksen 15 artiklassa Suomi on sitoutunut suojelemaan muun ohella ekologisia prosesseja. Näistä syistä ehdotetaan, että toimenpiteet, jotka vaarantavat enintään kymmenen hehtaarin suuruisen fladan tai kluuvijärven luonnontilan säilymisen, olisi kielletty.

Toiseksi säännöksellä pyritään turvaamaan lampien ja pienten järvien säilyminen luonnontilaisina tai siinä luonnontilaa vastaavassa tilassa, jossa ne tällä hetkellä ovat.. Tältä osin on Lapin lääni kuitenkin rajattu soveltamisalan ulkopuolelle, koska Lapissa on vielä jäljellä runsaasti luonnontilaisia pienvesiä. Lampien ja pienten järvien merkitys biodiversiteetin turvaamisessa on suuri. Ne luovat etenkin metsäympäristössä tärkeätä ekosysteemien vaihtelua sekä luonnon monimuotoisuutta ylläpitäviä reuna- ja vaihettumisvyöhykkeitä. Niiden merkitys useiden eläinlajien biologisen tuottokyvyn kannalta on huomattava. Usein ne ovat myös linnuille tärkeitä. Tehdyt pienvesiselvitykset osoittavat, että pienvesien määrä on veden pinnan laskemisen vuoksi ja muista syistä viime vuosikymmeninä huomattavasti vähentynyt. Näistä syistä ehdotetaan kiellettäviksi myös sellaiset toimenpiteet, jotka vaarantavat enintään yhden hehtaarin suuruisen lammen tai järven luonnontilan säilymisen. Muutoksen tarkoituksena ei ole heikentää tätä suurempien järvien ja muiden vesistöjen luonnonarvojen suojelua siitä, mikä se tällä hetkellä vesilain muiden säännösten nojalla on.

Koska tapauksia voi olla hyvinkin erilaisia, olisi edellä tarkoitetun sääntelyn oltava joustavaa. Tämän vuoksi ehdotetaan pykälän 2 momentissa, että vesioikeus voisi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen mainituista kielloista, jos pykälässä tarkoitettujen pienvesien suojelutavoitteet eivät mainittavasti vaarannu. Vaarantumista olisi tulkittava samalla tavoin kuin luonnonsuojelulakiehdotuksen 31 §:ssä. Vesilain mukaisen lupa-asian yhteydessä kysymys poikkeuksen myöntämisestä tutkittaisiin viran puolesta.

1 luvun 17 a §. Vesistöä pienempien vesilain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettujen luonnonuomien eli yleiskielellä pienten purojen suojelu vaatii tehostamista samoista syistä kuin 15 a §:ssä tarkoitettujen pienvesien. Näiden luonnontilaisten pienvesien säilyttämisellä on biodiversiteetin kannalta erittäin suuri merkitys. Ne ovat tärkeitä elinympäristöjä ja leviämisteitä monille eliölajeille. Esimerkiksi kaloille, simpukoille ja useille vesieliöille ne ovat keskeinen lisääntymis- ja elinympäristö. Useat virtaavien vesien lajit ovat herkkiä virtaaman muutoksille. Luonnontilaiset virtaavat purot ovat viime vuosikymmeninä ojitusten, perkausten ja metsätaloudellisten toimenpiteiden myötä romahdusmaisesti vähentyneet, eräistä osista maata lähes tyystin kadonneet. Vain Lapin läänissä voidaan vielä katsoa olevan suhteellisen runsaasti luonnontilaisia puroja. Näistä syistä ehdotetaan, että muualla kuin Lapin läänissä sijaitsevaa luonnontilaista uomaa ei saisi muuttaa niin, että sen säilyminen luonnontilaisena vaarantuu. Pykälässä tarkoitetun uoman käsite määräytyy lain 1 luvun 2 ja 17 §:n perusteella. Vesilain 1 luvun 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja puroja säännös ei koske.

Lähteet tai lähteiköt ovat pohjavesien purkautumispaikkoja usein harjujen ja mäkien rinteillä tai juurella. Niiden ominaisuuksiin kuuluu veden alhainen ja läpi vuoden tasainen lämpötila. Lähteiden ravinne- ja lämpötalous sekä hydrologia aiheuttavat poikkeukselliset olosuhteet ja elättävät juuri niille ominaista eliölajistoa. Lähteissä ja niiden ympäristössä kasvillisuus, erityisesti sammallajisto, on monipuolista sisältäen useita uhanalaisiakin lajeja. Maassamme on alunperin ollut paljon luonnonvaraisia lähteitä, mutta soranoton, kaivojen rakentamisen, ojitusten ja muiden toimenpiteiden johdosta niitä on enää jäljellä hyvin vähän. Näistä syistä ehdotetaan, että luonnotilaisilla lähteillä olisi koko maassa sama suoja kuin edellä luonnontilaisilla uomilla.

Pykälän 2 momentiksi ehdotetaan samaa poikkeuksia koskevaa säännöstä kuin edellä 15 a §:n kohdalla.

1 luvun 18 §. Pykälässä säädetään pohjaveden muuttamiskiellosta. Sen 2 momentin mukaan, jos pohjaveden ottamisesta tai muusta lainkohdassa mainitusta toimenpiteestä aiheutuu vesistössä 15 §:ssä tarkoitettu seuraus, se on tältä osin katsottava sellaiseksi vesistön muuttamiseksi, josta 15 §:ssä säädetään. Momenttiin ehdotetaan lisäystä, jossa viitattaisiin uuteen 15 a ja 17 a §:ään.

1 luvun 23 c §. Voimassa olevan lain rakentamista vesistöön koskevan 2 luvun 4 §:ssä on viittaus luonnonsuojelulakiin ja muinaismuistolakiin. Vesilain nojalla myönnettävät luvat ja muut viranomaispäätökset saattavat kuitenkin muulloinkin kuin vesistöön rakennettaessa vaikuttaa esimerkiksi Natura 2000 -verkostoon sisällytettyyn alueeseen. Tämän vuoksi sekä edellä jaksossa ''Yleistä muista lakiehdotuksista.'' mainituista syistä ehdotetaan lakia selvennettäväksi korvaamalla 2 luvun 4 §:n viittaus yleisemmällä viittaussäännöksellä, joka uutena 23 c §:nä sijoitettaisiin lain 1 lukuun.

2 luvun 4 §. Säännös ehdotetaan edellä mainitusta syystä kumottavaksi.

6 luvun 1 §. Pykälässä säädetään maanomistajan oikeudesta maan ojittamiseen. Sen 2 momentin mukaan maanomistaja saa puron perkaamisen yhteydessä laskea sellaisen pienehkön järven, jonka merkitys vesistönä on vähäinen ja jolla ei ole erityistä luonnonsuojeluarvoa. Koska enintään yhden hehtaarin suuruiset lammet ja järvet muualla kuin Lapin läänissä on tarkoitettu yleisesti suojattaviksi, olisi säännökseen lisättävä viittaus 1 luvun 15 a §:ään.

2 a §. Ehdotettu uusi pykälä liittyy menettelyyn. Edellä 1 luvun 15 a ja 17 a §:n kielloista vesioikeus voisi myöntää poikkeuksen. Jos ojitus aiheuttaisi näissä lainkohdissa kielletyn muutoksen, olisi tarkoituksenmukaista, että vesioikeus käsittelisi myös tällaisessa tapauksessa myönnettävät poikkeukset. Ojitustoimitusta ei tulisi saattaa päätökseen ennen kuin asia on vesioikeudessa ratkaistu. Tästä syystä ehdotetaan myös säädettäväksi, että poikkeuksesta olisi voimassa, mitä ojitustoimitusta koskevan 19 luvun 5 §:ssä säädetään vesioikeuden luvasta.

7 luvun 3 §. Pykälän 2 momentin mukaan voidaan myöntää lupa pienehkön järven laskemiseen sen kokonaan kuivattamista varten, jos järven merkitys vesistönä on vähäinen eikä sillä ole erityistä luonnonsuojeluarvoa. Samasta syystä kuin edellä 6 luvun 1 §:n kohdalla olisi säännökseen tehtävä lisäys, joka estäisi luvan myöntämisen enintään yhden hehtaarin suuruisen lammen tai järven kuivattamiseen muualla kuin Lapin läänissä. Säännös koskisi edelleen myös tätä suurempia järviä, jos niillä on erityistä luonnonsuojeluarvoa.

1.11. Kiinteistönmuodostamislaki

35 §. Rakennuslain muutosehdotuksen 6 a §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa uudisrakennusta ilman vahvistettua yleiskaavaa tai yksityiskohtaista kaavaa. Ennen kuin tällainen kaava on laadittu ja hyväksytty, ei tiedetä, mitkä osat alueesta tulevat rakentamispaikoksi, mitkä muuhun käyttöön. Näin ollen alueella ei vielä tässä vaiheessa pääsääntöisesti tulisi muodostaa uusia rakennuspaikkoja. Tämän vuoksi ehdotetaan kiinteistönmuodostamislain 35 §:ään, joka koskee lohkomisrajoituksia alueella, jolla asema- tai rakennuskaavan laatiminen on vireillä, lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka mukaan sanotun lainkohdan säännökset koskevat vastaavasti rakennuslain 6 a §:n 1 momentissa tarkoitettua rantavyöhykettä.

1.12. Laki valaiden suojelusta

2 ja 2 a §. Euroopan yhteisö hyväksyi vuonna 1983 ensimmäisen direktiivin koskien eräiden kuuttien nahkojen ja niistä valmistettujen tuotteiden maahantuontikieltoa yhteisön alueelle (83/129/ETY). Direktiivin määräaikaista kieltoa jatkettiin vuonna 1985 (85/444/ETY) ja vuonna 1989 kiellosta tehtiin pysyvä (89/370/ETY).

Edellä mainittujen direktiivien määräykset koskevat Grönlannin hylkeen valkoturkkisia kuutteja ja kuplahylkeen kuutteja. Näitä arktisia lajeja ei esiinny Suomen vesillä. Direktiivien velvoitteet ehdotetaan pantavaksi täytäntöön siten, että valaiden suojelusta annettua lakia täydennetään uudella 2 a §:llä, jossa kielletään mainittujen kuuttien raakanahkojen ja käsiteltyjen nahkojen sekä näistä nahoista valmistettujen tuotteiden maahantuonti. Tämän johdosta myös lain nimike on muutettava.

Samassa yhteydessä ehdotetaan lain 2 §:ssä tarkoitettu lupaviranomainen, joka nykyään tarkoittaa ympäristöministeriötä, muutettavaksi Suomen ympäristökeskukseksi. Ympäristökeskus vastaa nykyisin muistakin vastaavanlaisista luvista.

1.13. Rikoslaki

48 luvun 5 §. Luonnonsuojelurikos. Lakiesityksen johdosta on tehtävä eräitä tarkistuksia rikoslakiin. Luonnonsuojelurikoksia koskevan 5 §:n 1 momenttiin on lisättävä viittaus ehdotetun luonnonsuojelulain 9 §:n 1 momentin nojalla välittömästi voimaan tulevaan toimenpiderajoitukseen. Saman pykälän 2 momenttia on täydennettävä koskemaan myös arktisten hylkeiden kuuttien nahkojen ja niistä valmistettujen tuotteiden maahantuontikieltoa.

Ehdotetun luonnonsuojelulain 74 §:n nojalla annettaisiin luonnonsuojeluasetus. Luettelo siihen sisällytettävistä säännöksistä on hallituksen esityksen liitteenä 2. Rakennuslain muutosehdotuksen johdosta myös rakennusasetusta olisi tarvittaessa täydennettävä.

Ehdotetut lait olisi saatettava voimaan samanaikaisesti kuin eduskunnan käsiteltävänä oleva metsälaki 1 päivänä tammikuuta 1997.

Lakien täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin tulisi voida ryhtyä jo ennen kuin ne tulevat voimaan.

Hallituksen esityksen säätämisjärjestystä on tarkasteltava perusoikeussäännöksien osalta uudistetun, 1 päivänä elokuuta 1995 voimaan tulleen hallitusmuodon valossa. Tällöin keskeiset sovellettavat säännökset ovat omaisuudensuojaa koskeva säännös (12 §) ja kansalaisten perusoikeuksiin lisätty oikeutta ympäristöön koskeva säännös (14 a §). Hallituksen esityksessä ennen kaikkea luonnonsuojelulakiehdotuksen korvaussäännökset (53 ja 54 §) ja määräaikaiset maankäyttörajoitukset (51 ja 68 §) sekä rakennuslain muutosehdotukseen sisältyvä rantojen kaavoitusvelvollisuus (6 a §) vaativat säätämisjärjestystä koskevaa lähempää tarkastelua.

Perustuslakivaliokunta on omaksunut useita yleisiä arviointikriteerejä sille, milloin omaisuudensuojaan puuttuminen on mahdollista tavallisella lailla ja milloin se vaatii perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä. Omistusoikeuden rajoituksista on katsottu voitavan säätää tavallisella lailla, jos rajoitukset eivät loukkaa omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttämiseen. Lisäksi perustuslakivaliokunnan mukaan vähäisemmistä puuttumisista omaisuuteen voidaan säätää tavallisessa järjestyksessä, kun taas ankarammat ja syvemmälle käyvät puuttumiset ovat mahdollisia vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Myös rajoituksen taustalla olevan intressin tärkeydellä on merkitystä. Mitä voimakkaammasta ja pakottavammasta yleisestä edusta on kysymys, sitä pitemmälle menevästä puuttumisesta voidaan säätää tavallisella lailla. Myös omaisuuden käytön rajoituksista aiheutuvien menetysten korvaamisella ja rajoittamiseen liittyvillä oikeusturvajärjestelyillä on merkitystä. Omistusoikeutta koskevan lain säätämisjärjestys määräytyy siten perustuslakivaliokunnan suorittaman tapauskohtaisen harkinnan perusteella, jossa otetaan huomioon monia eri suuntiin vaikuttavia arviointiperiaatteita (HE 309/1993 vp, s. 63).

Tätä arviointia suoritettaessa on, aiemmasta poiketen, nyt otettava huomioon myös hallitusmuodon uusi 14 a §. Pykälän 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Lainkohdan perustelujen mukaan säännöksellä pyritään korostamaan sitä, että luonnon ja muun ympäristön suojeluun liittyy myös sellaisia arvoja, jotka eivät ole palautettavissa ihmisyksilöiden oikeuksiksi. Tältä osin jokaisen velvollisuudet luontoa kohtaan voidaan ymmärtää joko luonnon itseisarvosta lähteviksi tai ilmaukseksi kaikille ihmisille jakamattomasti kuuluvasta oikeudesta. Tällaisen ihmisoikeuden subjekteina voidaan pitää myös tulevia ihmissukupolvia. Säännöksen on tarkoitettu toteutuvan muun lainsäädännön tuella ja välityksellä. Säännöksen tarkoittama vastuu kohdistuu sekä elolliseen luontoon, elottomaan luonnonympäristöön että kulttuuriympäristöön. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Säännöksessä tarkoitetun luonnon monimuotoisuuden osa-alueita ovat muun muassa eläin-… ja kasvikunnan geneettinen rikkaus sekä kaikkien uusiutumattomien luonnonvarojen tehokas suojeleminen (HE 309/1993 vp, s. 66 ja PeVM 25/1994 vp, s.10).

Hallitusmuodon 14 a §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on muun ohella pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön. Lainkohdan perustelujen mukaan ympäristön terveellisyyden vaatimus on ymmärrettävä laajasti. Siihen sisältyy esimerkiksi ainakin tietynasteinen ympäristön viihtyisyyden ulottuvuus. Säännöksen on tarkoitettu vaikuttavan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan (edellä mainitut viittaukset).

Tarkasteltaessa edellä olevan valossa luonnonsuojelulain korvaussäännöksiin sisällytettyä ''merkityksellisen haitan'' korvauskynnystä voidaan ensinnä todeta, että tätä korkeampi ''huomattavan haitan'' kynnys on jo omaksuttu useassa voimassa olevassa laissa, muun muassa rakennuslaissa, maastoliikennelaissa ja muinaismuistolaissa. Viimeksi mainittuun sisältyvät säännökset, joilla kaikki muinaismuistot suoja-alueineen rauhoitetaan välittömästi lain nojalla, ovat hyvin samantapaisia kuin luonnonsuojelulakiin ehdotetut arvokkaiden luontotyyppien ja erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöjen suojelua koskevat säännökset. Muinaismuistolaki on säädetty perustuslainsäätämisjärjestyksessä, mutta se johtui muista syistä kuin edellä mainitusta korvauskynnyksestä.

Myös yksityismetsälaki (412/67) ja suojametsistä annettu laki (196/22), jotka molemmat sisältävät merkittäviä metsän omistajan käyttövapauden rajoituksia, on säädetty tavallisina lakeina. Niinpä esimerkiksi suojametsistä annettu laki jättää omistajalleen oikeuden käyttää metsää vain kotitarpeeksi. Sen taustalla oleva yleinen etu on metsärajan alenemisen estäminen Pohjois-Suomessa. Hyvin samantapainen yleinen etu vaatii maassamme erityisen harvinaisten luontotyyppien tai uhanalaisten lajien elinympäristöjen säilyttämistä. Hallituksen esityksessä metsälaiksi (HE /96) suojametsiä koskevat rajoitukset ehdotetaan säilytettäviksi asialliselta sisällöltään entisenlaisina. Metsälaki on ehdotettu säädettäväksi tavallisena lakina.

Ehdotus luonnonsuojelulaiksi sisältää kaksi uudenlaista määräaikaista maankäyttörajoitusta. Lakiehdotuksen 66 §:n 1 momentti, verrattuna 68 §:n ensimmäiseen virkkeeseen, saattaa äärimmäisessä tapauksessa johtaa siihen, että omistajan alue voi olla lähes seitsemän ja puoli vuotta maankäyttörajoitusten alaisena ennen kuin alueen suojelu toteutetaan. Lakiehdotuksen 51 § taas, verrattuna 9 §:n 1 momenttiin, merkitsee sitä, että luonnonsuojeluohjelmaan hyväksytty alue voi olla neljä vuotta rajoitusten alaisena ennen kuin omistaja voi saada suojelun toteutetuksi. Toteuttamisajat ovat kuitenkin välttämättömiä, jotta hallintokoneistolla olisi kohtuullinen aika yrittää ensin päästä satojen tai tuhansien yksittäisten omistajien kanssa vapaaehtoista tietä sopimukseen suojelun toteuttamisesta. Merkittävä osa rajoituksen aiheuttamista haitoista tulee korvatuksi omistajalle, koska esimerkiksi metsän kasvu toimenpidekieltoaikana otetaan huomioon korvausta määrättäessä. Todettakoon vielä, että esimerkiksi rakennuslain nojalla voidaan määrätä huomattavasti pitempiä tilapäisiä maankäyttörajoituksia ilman korvausvelvollisuutta.

Säätämisjärjestystä harkittaessa on edelleen kiinnitettävä huomiota siihen, että hallitusmuodon 14 a § nyt nimenomaisesti asettaa vastuun luonnosta ja sen monimuotoisuudesta kaikille. Siten on katsottava, että maanomistajan velvollisuus sietää omaisuutensa käyttöön kohdistuvia, luonnon suojelusta johtuvia rajoituksia on hallitusmuodon muutosten jälkeen jonkin verran suurempi kuin aikaisemmin.

Tarkasteltaessa rantojen kaavoitusvelvollisuutta koskevaa säännöstä on ensin todettava, että se ei siirrä omistusoikeutta alueiden omistajilta. Omistajalle jää säännöksen estämättä edelleen mahdollisuus käyttää aluettaan lukuisin tavoin. Hän voi käyttää sitä maa- ja metsätalouteen tai kalatalouteen ja rakentaa myös niiden harjoittamiseen tarpeellisia asuin- ja talousrakennuksia. Edelleen hän voi kaavoitusvelvollisuuden estämättä rakentaa saunan omistamansa asuinrakennuksen tai maatilan yhteyteen. Kaavalla hän voi rakentaa muitakin rakennuksia ja hänellä on myös mahdollisuus saada poikkeuslupa kaavoitusvelvollisuudesta. Lisäksi hän voi ottaa maa-aineksia tavanomaista kotitarvekäyttöä varten.

Ehdotettua rantojen kaavoitusvelvollisuutta voidaan verrata toiseen rakennuslaissa säädettyyn kaavoitusvelvollisuuteen, nimittäin kieltoon muodostaa taaja-asutusta ilman asemakaavaa tai rakennuskaavaa (5 §). Viimeksi mainittua perusteltiin sitä säädettäessä sillä, että aiempi lainsäädäntö ''ei ole kyennyt estämään suunnittelemattoman ja järjestämättömän tiheän asutuksen syntymistä yleensä eikä edes sellaisille alueille, jotka ovat siihen soveltumattomia tai joiden varaaminen muihin tarpeisiin kuin varsinaisiksi rakennustonteiksi olisi ollut välttämätöntä. Kun tällaista aluetta myöhemmin joudutaan järjestämään ja kaavoittamaan, saatetaan usein jo olla sellaisen tapahtuneen tosiasian edessä, että tarkoituksenmukaisen kaavoituksen toteuttamiseen ei enää ole mahdollisuuksia'' (HE 91/1954 vp.). Rakennuslaki säädettiin muilta kuin katualueen ilmaisluovutusvelvollisuutta koskevilta osin tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Nyt, neljä vuosikymmentä myöhemmin, taloudellinen ja yhteiskunnallinen kehitys on johtanut siihen, että ranta-alueilla - samoista syistä kuin asutuskeskusten lähialueilla vuonna 1954 - kaavoitusvelvollisuus on käynyt välttämättömäksi. Rantojen käyttöönoton rakentamistarkoituksiin on vastedes tapahduttava asianmukaisesti laaditun kaavan mukaan, mikäli halutaan turvata ranta-alueiden kestävä käyttö tulevienkin sukupolvien tarpeita silmällä pitäen ja välttää suunnittelemattomasta rannoille rakentamisesta aiheutuvat haitat.

Vuonna 1966 loma-asuntoja oli noin 120 000. Nykyisin niitä on jo yli 400 000. Tehdyt selvitykset osoittavat (edellä kohta 2.3.1 ''Rannat''), että meren rannikolla vapaat, käyttökelpoiset rannat ovat siinä määrin vähentyneet, että suurissa osissa maata on näköpiirissä niiden loppuminen kokonaan jo yhden sukupolven aikana, jollei lainsäädäntötoimin turvata rantojen suunnitelmallista käyttöä. Yleisesti tiedossa on, että tilanne järvien ja muiden sisävesien rannoilla ainakin Etelä- ja Länsi-Suomessa on yhtä vaikea. Yleinen etu, joka vaatii lainsäädäntötoimenpiteitä, on siten olennaisesti pakottavampi kuin 30 vuotta sitten.

Vielä on kiinnitettävä huomiota siihen, että lakia alemmanasteisillakin säädöksillä, kunnallisilla rakennusjärjestyksillä, on vakiintuneen käytännön mukaan voitu asettaa samantapaisia rantojen käyttövapautta kaventavia rajoituksia kuin mitä nyt ehdotetaan lailla säädettäväksi. Rakennusjärjestyksiin on yleensä sisältynyt rakennuksen vähimmäisetäisyyttä rantaviivasta koskevia määräyksiä. Vaikka vähimmäisetäisyys useimmissa kunnissa onkin hyvin lyhyt, rakennusjärjestyksellä on katsottu voitavan asettaa myös 100 metrin vähimmäisetäisyys rantaviivasta. Rakennuskelpoisten saarten minimikokoa tai rakennuksen pohjan vähimmäiskorkeutta vedenpinnasta koskevat määräykset ovat käytännössä voineet johtaa vieläkin pitemmälle meneviin rajoituksiin rantojen käyttömahdollisuuksissa rakentamiseen.

Ehdotettu rantojen kaavoitusvelvollisuus on merkittävässä suhteessa lievempi rajoitus kuin taaja-asutuskiellosta johtuva kaavoitusvelvollisuus. Viimeksi mainittu voidaan täyttää vain asema- tai rakennuskaavalla, joiden laatimiseen kunnalla on kaavoitusmonopoli. Rantojen kaavoitusvelvollisuuden taas voisi täyttää myös rantakaavalla, joka on maanomistajan kaavamuoto. Rantakaavojen laatimista puolestaan ohjaavat rakennuslain 95 §:n 2 momentin kaavoitusnormit, joiden mukaan on muun muassa kiinnitettävä riittävää huomiota voimassa oleviin omistusoikeussuhteisiin. Koska kaavasta voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen asti, myös omistajan oikeusturva on tehokkaasti järjestetty.

Siirtymäsäännöksellä on varmistettu, ettei vilpittömässä mielessä kustannuksia aiheuttaviin toimenpiteisiin ryhtyneelle koidu taloudellisia menetyksiä uuteen järjestelmään siirryttäessä.

Vielä voidaan todeta, että kaikissa muissa pohjoismaissa ja Euroopan unionin jäsenvaltioissa 100-300 metrin levyisen rantavyöhykkeen käyttöä rajoittaa joko suoranainen kielto rakentaa ja muulla vastaavalla tavalla muuttaa luontoa tai kaavoitusvelvollisuus. Missään ei ole katsottu, että perustuslain takaama omaisuudensuoja olisi ristiriidassa tällaisen lainsäädännön kanssa.

Nyt esitetty kaavoitusvelvollisuus ei ole ensimmäinen rantojen suunnitteluun velvoittava säännös. Jo 15.10.1969 voimaan tulleella rakennuslain muutoksella (626/69) asetettiin suunnitteluvelvollisuus sellaisille ranta-alueille, joille on jo syntynyt tai on syntymässä merkittävästi loma-asutusta tai jolla ranta-alueita on myyty, vuokrattu tai ositeltu suunnittelua edellyttävässä määrin (RakL 123 a § 1 mom.). Esitetyllä säännöksellä tämä suunnitteluvelvollisuus ulotetaan vielä pääasiassa rakentamattomina säilyneillekin ranta-alueille, joiden luonnonarvot ja maisemalliset arvot ovat juuri rakentamattomuudesta johtuen korostuneet.

Suunnitteluvelvoite edellyttää jatkossa jo ensimmäistenkin loma-asuntojen rakentamisen suunnittelua taikka poikkeuslupamenettelyä. Maanomistajien tilannetta esitetään kohtuullistettavaksi poikkeuslupamenettelyä koskevalla säännöksellä.

Koska luonnontilainen ranta on käytännössä uusiutumaton luonnonvara, koska pakottava yleinen tarve vaatii sen käytön suunnitelmallisuutta, koska kaavoitusvelvollisuus ei estäisi maanomistajaa käyttämästä aluettaan normaalilla, kohtuullisella ja järkevällä tavalla ja koska maanomistajan oikeusturva on tehokkaasti järjestetty, voitaneen ehdotettu rakennuslain 6 a § säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Viitaten edellä mainittuun asiaan vaikuttavien hallitusmuodon säännösten muuttumiseen hallitus kuitenkin esittää, että ehdotettujen lakien säätämisjärjestys saatettaisiin eduskunnan perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: