Esityksessä ehdotetaan ylimmän syyttäjän tehtävien siirtämistä valtioneuvoston oikeuskanslerilta valtakunnansyyttäjälle. Valtakunnansyyttäjä johtaisi oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluvaa yleisten syyttäjien keskushallintoviranomaisena toimivaa valtakunnansyyttäjänvirastoa. Valtakunnansyyttäjän tehtävänä olisi johtaa ja kehittää syyttäjäntoimintaa sekä valvoa syyttäjiä. Valtakunnansyyttäjällä olisi itsenäinen ja riippumaton syyteharkintavalta ja hän voisi ottaa syyttäjäntehtävät itselleen niissä asioissa, jotka hänelle lain mukaan kuuluvat tai jotka hän päättää ottaa käsiteltäväkseen. Lisäksi hän edustaisi syyttäjiä korkeimmassa oikeudessa.

Valtakunnansyyttäjänvirastossa olisi valtionsyyttäjiä, joilla olisi toimivalta syyttäjäntehtävissä koko maassa. Valtionsyyttäjät huolehtisivat yhteiskunnan kannalta merkittävimpien rikosten syyteharkinnasta, ajaisivat syytettä rikoksista, joiden syytteeseenpanosta ylemmät valtioelimet ovat päättäneet tai jotka hovioikeus käsittelee ensimmäisenä oikeusasteena. Nykyisin aluesyyttäjinä toimivien lääninsyyttäjien tehtäviä siirrettäisiin valtionsyyttäjille.

Uudistuksen yhteydessä toteutettaisiin vireillä ollut hanke, että syyttäjät myös johtaisivat poliisin tekemiksi epäiltyjen rikosten tutkintaa.

Lakiin yleisistä syyttäjistä ehdotetaan yleiset säännökset syyttäjän tehtävistä ja asemasta rikosoikeudenkäynnissä sekä syyttäjien toimivaltasuhteista, esteellisyydestä, kelpoisuusvaatimuksista ja nimittämisestä.

Ylimmän syyttäjän tehtävien siirtäminen valtioneuvoston oikeuskanslerilta valtakunnansyyttäjälle edellyttää hallitusmuodon ja kaikkien niiden lakien muuttamista, joissa on säännöksiä oikeuskanslerista syyttäjäviranomaisena.

Esitys liittyy valtion vuoden 1997 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan syksyn 1997 aikana.

1.1. Syyttäjälaitoksen kehitysvaiheista

Hallitusmuodon 46 §:n 2 momentin mukaan oikeuskansleri on maan ylin syyttäjäviranomainen. Tämä asema oikeuskanslerilla oli jo Ruotsin vallan aikana vuoden 1720 hallitusmuodon mukaan. Autonomian aikana ylimpänä syyttäjänä Suomessa oli prokuraattori, jonka nimitykseksi tuli vuonna 1918 oikeuskansleri.

Syyttäjistön kehitysvaiheista mainittakoon, että hovioikeuksien perustamisen yhteydessä 1600-luvulla niihin asetettiin kanneviskaali, joka käytti syytevaltaa kruunua koskevissa virkarikosasioissa. Kanneviskaalinvirat lakkautettiin vuonna 1994.

Syyttäjistön tason kohottamiseksi perustettiin vuonna 1933 suurten ja vaikeaselkoisten rikosten syytteeseen panemista varten kolme valtionsyyttäjän virkaa, yksi kuhunkin silloiseen hovioikeuspiiriin. Virat lakkautettiin vuonna 1943, jolloin poliisitarkastajat, sittemmin lääninpoliisineuvokset ja apulaispoliisitarkastajat määrättiin lääninsyyttäjiksi. Voimassa oleva lääninsyyttäjäasetus on vuodelta 1985.

Alioikeuksissa toimiva syyttäjistö on perinteisesti ollut eri tavoin organisoitu maalla ja kaupungeissa. Kihlakunnanoikeuksissa olivat syyttäjinä nimismiehet ja raastuvanoikeuksissa kaupunginviskaalit. Kun alioikeudet yhtenäistettiin käräjäoikeuksiksi vuonna 1993, syyttäjistö jäi edelleen vanhalle kannalle. Kihlakunnansyyttäjästä annetun lain (195/96) mukaan paikallisina syyttäjinä toimivat päätoimiset kihlakunnansyyttäjät. Siirtyminen yhtenäiseen syyttäjistöön on osa paikallishallintouudistusta, joka toteutetaan joulukuun alusta 1996.

1.2. Syyttäjälaitoksen ylin johto

Oikeuskansleri on ― eduskunnan oikeusasiamiehen ohella ― ylin viranomaistoiminnan ja julkisten tehtävien hoitamista valvova viranomainen. Oikeuskanslerin ohjesäännössä on korostettu lisäksi hänen velvollisuuksiaan lainsäädännössä ja kansainvälisissä sopimuksissa säänneltyjen yksilöiden oikeuksien suojaamisessa. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä lisättiin hallitusmuodon 46 §:n 1 momenttiin säännös, jonka mukaan oikeuskansleri tehtäväänsä hoitaessaan valvoo myös perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista.

Oikeuskansleri voi ryhtyä rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin joko ylimpänä laillisuusvalvojana tai hallitusmuodon 46 §:n 2 momentin mukaisena ylimpänä syyttäjäviranomaisena.

Syyttäjälaitos on keskusjohtoinen: oikeuskanslerilla on periaatteessa mahdollisuus ohjata koko syyttäjälaitoksen toimintaa. Oikeuskanslerille kuuluvia tehtäviä hoitaa hänen ohellaan apulaisoikeuskansleri, jolla on itsenäinen ratkaisuvalta. Oikeuskanslerinvirastossa on syyttäjälaitosta koskevien asioiden valmistelua varten syyttäjäosasto.

Ylimmän syyttäjän tehtävissä voi olla kyse yksittäistä rikosta koskevasta syyteharkinnasta ja syytteen nostamisesta. Oikeuskansleri voi toimia itse syyttäjänä, tai määrätä toimivaltaisen syyttäjän tai muun henkilön ajamaan syytettä. Oikeuskansleri voi myös ottaa syytetehtävät itselleen tai siirtää ne toiselle syyttäjälle (syyttäjänmääräys).

Oikeuskanslerin tehtäviin kuuluu rikoslain 1 luvun 12 ja 13 §:n (626/96) mukaisen syytemääräyksen antaminen ulkomailla tehdystä rikoksesta. Tuomareiden virkavirheiden osalta syyteharkinta kuuluu oikeuskanslerille. Edelleen oikeuskansleri edustaa syyttäjistöä korkeimmassa oikeudessa; hän mm. päättää muutoksenhausta korkeimpaan oikeuteen.

Oikeuskanslerin tehtävänä ylimpänä syyttäjänä on johtaa syyttäjäntointa yleisohjein, ohjauksen ja koulutuksen avulla. Syyttäjistön valvonta tapahtuu lähinnä kantelujen käsittelyn yhteydessä.

Lisäksi oikeuskansleri on syyttäjälaitosta johtava hallintoviranomainen, jonka tulee hoitaa henkilöstöasioita sekä kehittää ja suunnitella syyttäjälaitosta ja tiedottaa toimialastaan. Syyttäjälaitoksen taloushallintotehtäviä oikeuskanslerilla ei ole, vaan ne kuuluvat tällä hetkellä oikeus- ja sisäasiainministeriöiden hoidettaviksi. Syyttäjäntointa koskevasta lainsäädännöstä vastaa oikeusministeriö.

1.3. Syyttäjistön väliporras

Lääninsyyttäjinä toimivat lääninsyyttäjäasetuksen 1 §:n (810/92) mukaan lääninpoliisineuvos ja apulaispoliisitarkastaja, joiden virkanimike on 1.3.1995 alkaen muutettu poliisitarkastajaksi. Lääninsyyttäjä on välittömästi oikeuskanslerin alainen ja toisaalta hän on läänin muiden yleisten syyttäjien esimies. Lääninsyyttäjällä on itsenäinen ratkaisuvalta käsiteltävänään olevissa asioissa.

Lääninpoliisineuvoksen tehtäviin kuuluu myös poliisitoimen johtaminen läänissä. Kuudessa läänissä on kaksi poliisitarkastajaa, joista toinen on voinut keskittyä syyttäjän tehtäviin. Muissa lääneissä on yksi poliisitarkastaja.

Lääninsyyttäjien oli vuodesta 1943 voimassa olleiden säännösten mukaan itse ajettava vakavimmat rikosasiat lähinnä kihlakunnanoikeuksissa. Tätä koskenut oikeuskanslerin ohje kumottiin vuonna 1985 lääninsyyttäjäasetuksen antamisen yhteydessä. Sen jälkeen lääninsyyttäjien esiintyminen oikeudessa on vähentynyt.

Toukokuun 1 päivästä 1994 lukien on hovioikeuksien kanneviskaalien virat lakkautettu. Siinä yhteydessä siirrettiin hovioikeuden ensiasteena käsiteltävien juttujen syyttämistehtävä lääninsyyttäjälle tuomarien virkasyytteitä lukuunottamatta.

1.4. Paikallissyyttäjät

Kaupunginviskaaleista annetun lain (352/76) 1 §:n mukaan kaupungissa, jossa oli raastuvanoikeus, toimi yleisenä syyttäjänä kaupunginviskaali. Nyt voimassa olevan 1 §:n (1437/92) mukaan valtioneuvosto määrää ne syyttäjäpiirit, joissa on oikeusministeriön alainen kaupunginviskaalinvirasto. Kaupunginviskaalinviraston päällikkönä on kaupunginviskaali tai, jos kaupunginviskaaleja on kaksi tai useampia, ensimmäinen kaupunginviskaali. Kullakin kaupunginviskaalilla on itsenäinen syyteharkintavalta.

Nimismiehen tai apulaisnimismiehen toimivallasta yleisenä syyttäjänä säädetään kaupunginviskaalista ja nimismiehestä käräjäoikeuden syyttäjänä annetun lain (1436/92) 1 §:ssä. Laki tuli voimaan 1 päivänä joulukuuta 1993 ja liittyy käräjäoikeusuudistukseen. Nimismies on myös piirin poliisipäällikkö ja ulosottomies. Nimismiehen esimiesasemasta syyttäjäntehtävissä apulaisnimismieheen nähden ei ole nimenomaisia säännöksiä, mutta apulaisnimismiehellä on itsenäinen syyteharkintavalta.

Kihlakunnansyyttäjästä annetulla lailla (195/96) on syyttäjäntoimi 1 päivästä joulukuuta 1996 lukien uudistettu valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain (126/92) mukaisesti. Paikallissyyttäjiä ovat kihlakunnansyyttäjät, jotka toimivat kihlakunnan erillisessä syyttäjänvirastossa tai kihlakunnanviraston syyttäjäosastossa. Syyttäjänvirastot ja kihlakunnanviraston syyttäjäosasto kuuluvat toiminnallisesti oikeusministeriön hallinnonalaan. Kihlakunnansyyttäjät ovat päätoimisia lukuun ottamatta eräitä Pohjois-Suomen kihlakuntia. Kihlakunnansyyttäjän toimialue on kihlakunta. Kihlakunnansyyttäjät nimittää oikeuskansleri. Kihlakunnansyyttäjän apuna voi kouluttautumistehtävissä olla apulaisia, joiden virkanimike on apulaissyyttäjä.

Ahvenanmaan maakunnan maakunnansyyttäjänvirastosta annetun lain (872/77) 3 § :n nojalla maakunnansyyttäjä on yleinen syyttäjä Ahvenanmaan maakunnassa.

Rangaistusmääräysmenettelystä annetun lain (692/93) mukaan syyttäjä antaa rangaistusmääräyksen. Tämä tehtävä siirtyi tuomioistuimilta syyttäjälle 1.1.1994.

1.5. Poliisin rikosten tutkinta

Samalla kun paikallishallintouudistus tulee merkitsemään sitä, että poliisi-, syyttäjän- ja ulosottotoimi erotetaan myös maalla eri tehtävikseen, joista huolehtivat toisistaan riippumattomat viranomaiset, on kiinnitetty huomiota siihen, miten tulisi järjestää poliisin tekemiksi epäiltyjen rikosten tutkinta niin, että sen puolueettomuudesta ei heräisi epäilyksiä. Asia on tullut esille valtioneuvoston oikeuskanslerin aloitteesta ja sitä on käsitellyt sisäasiainministeriön asettama poliisirikostyöryhmä vuonna 1990 antamassaan mietinnössä. Ongelma koskee lähinnä poliisin virantoimituksessaan tekemiä rikoksia. Yksityiselämässään virantoimituksen ulkopuolella rikokseen syyllistyessään poliisimies on sitä vastoin samassa asemassa kuin muutkin kansalaiset eikä rikoksen tutkinnan järjestämiseen tavallisuudesta poikkeavalla tavalla aihetta.

Lainsäädännöllä on tarpeen järjestää poliisin virantoimituksessa ollessaan tekemien rikosten tutkinnan johto niin, että luottamus tutkinnan puolueettomuuteen ei vaarannu. Sovelias viranomainen tutkintaa johtamaan olisi virallinen syyttäjä. Yksityiskohtaiset menettelytavat säänneltäisiin asetuksella ja valtakunnansyyttäjän ohjeilla.

2.1. Oikeuskanslerin laillisuusvalvontatehtävä

Oikeuskansleria ja hänen tehtäviään koskevat hallitusmuodon 37, 45―48 ja 59 §:t ovat keskeisiä säännöksiä tarkasteltaessa ylimmän syyttäjäntoimen järjestämistä. Muita oikeuskanslerin toimivaltaa koskevia perustuslaintasoisia säännöksiä on laissa eduskunnan oikeudesta tarkastaa valtioneuvoston jäsenten ja oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen virkatointen lainmukaisuutta (274/22) ja laissa valtakunnanoikeudesta (273/22). Yksityiskohtaisemmat säännökset oikeuskanslerin tehtävistä ja hänen johtamastaan virastosta on annettu valtioneuvoston oikeuskanslerin ohjesäännössä (1697/92) ja asetuksessa oikeuskanslerinvirastosta (1698/92).

Hallitusmuodon 46 §:n 1 momentin mukaan oikeuskanslerin tulee valvoa, että viranomaiset, virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitavat noudattavat toimissaan lakia sekä täyttävät velvollisuutensa niin, ettei kenenkään laillisia oikeuksia loukata. Myös tuomioistuinten ja asianajajien valvonta kuuluu oikeuskanslerille. Mikäli viranomaisen tai muun oikeuskanslerin valvonnan alaisen havaitaan syyllistyneen lainvastaiseen menettelyyn, oikeuskansleri voi määrätä syytteen nostettavaksi.

Oikeuskansleri valvoo hallitusmuodon 45 ja 47 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentin ja valtioneuvoston toimenpiteiden laillisuutta. Hän on läsnä valtioneuvoston istunnoissa ja presidentin esittelyssä, jolleivät pakottavat syyt sitä estä. Oikeuskanslerin on tarvittaessa tehtävä asioiden käsittelystä huomautus ja mikäli sitä ei oteta huomioon, hänen on pyydettävä kannanottonsa merkittäväksi valtioneuvoston pöytäkirjaan ja hän voi ilmoittaa asiasta tasavallan presidentille.

Jos tasavallan presidentti määrää syytteen nostettavaksi valtioneuvoston jäsentä vastaan valtakunnanoikeudessa, toimii oikeuskansleri syyttäjänä. Samoin hän voi toimia syyttäjänä valtakunnanoikeudessa asian koskiessa korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden presidenttiä tai jäsentä. Jos eduskunta on hallitusmuodon 47 §:n 2 momentin mukaisesti päättänyt syytteen nostamisesta tasavallan presidenttiä vastaan valtio- tai maanpetoksesta, oikeuskansleri toimii syyttäjänä korkeimmassa oikeudessa.

Oikeuskanslerin tasavallan presidentille ja eduskunnalle hallitusmuodon 48 §:n nojalla annettavaan kertomukseen sisältyy jakso syyttäjälaitoksen johtamisesta. Näin oikeuskanslerin toimia voidaan julkisesti arvioida. Viime kädessä hänen virkatoimiensa lainmukaisuus voidaan tutkia presidentin tai eduskunnan määräyksestä valtakunnanoikeudessa. Presidentti voi valtion virkamieslain (750/94) 26 §:n 2 kohdan nojalla irtisanoa oikeuskanslerin virastaan, kun siihen on syytä.

2.2. Säännökset oikeuskanslerista ylimpänä syyttäjänä

Hallitusmuodon 46 §:n 2 momentin mukaan oikeuskansleri on ylin syyttäjä. Oikeuskansleria syyttäjäviranomaisena koskevia yleisiä säännöksiä on asetuksentasoisessa valtioneuvoston oikeuskanslerin ohjesäännössä. Sen 1 §:n 2 momentin mukaan oikeuskansleri ylimpänä syyttäjänä johtaa syyttäjälaitosta. Oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin välisestä työnjaosta on määrätty 31.5.1993 annetussa oikeuskanslerinviraston työjärjestyksessä.

Oikeuskanslerilla on itsenäinen ja riippumaton asema, eikä hän ole valtioneuvoston tai minkään ministeriön alainen. Ylimmän syyttäjän riippumattomuutta ilmentää oikeuskanslerin ohjesäännön 12 § , jonka mukaan oikeuskansleri käyttää itsenäistä ja muista viranomaisista riippumatonta syyteharkintavaltaa. Eräissä tapauksissa aloitevalta syyteasiassa voi kuulua valvontaviranomaisille tai syyttäjä voi olla velvollinen kuulemaan valvontaviranomaista, esim. työsuojelupiiriä ennen syytteen nostamista.

Ylimmän syyttäjän tehtävistä oikeuskansleri on hoitanut hallintoon, kehittämistyöhön, koulutukseen ja kansainvälisiin asioihin liittyvät osa-alueet. Apulaisoikeuskanslerille on kuulunut yksittäisten syyteharkinta-asioiden ohella syyttäjistön edustaminen korkeimmassa oikeudessa sekä syyttäjiä koskevien kanteluasioiden ratkaiseminen. Tässä tehtävässään he ovat käyttäneet ylimmän syyttäjän toimivaltaa. Oikeuskanslerinviraston syyttäjäosastossa, jossa asiat valmistellaan, toimii kaikkiaan seitsemän virkamiestä.

2.2.1. Oikeuskanslerin hallinto- ja valvontatehtävät

Oikeuskanslerin ohjesäännön 11 §:n 3 momentin mukaan oikeuskansleri voi antaa syyttäjäntoimintaa koskevia määräyksiä ja ohjeita. Ohjesäännön 14 §:n (213/94) mukaan oikeuskansleri nimittää kaupunginviskaalin ja määrää rangaistusmääräysasioiden apulaissyyttäjän. Täytettäessä lääninpoliisineuvoksen virkaa oikeuskansleri antaa hakijoista lausunnon nimittävälle viranomaiselle eli valtioneuvostolle. Kihlakunnansyyttäjän nimittää kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 4 §:n mukaan oikeuskansleri.

Oikeuskanslerilla ei ole syyttäjien taloushallintoon kuuluvia tehtäviä. Oikeusministeriö huolehtii kaupunginviskaalinvirastojen toiminta-määrärahoista. Nimismiehet ja apulaisnimismiehet sekä lääninsyyttäjät olivat lääninhallituksen alaisia ja kuuluivat sisäasiainministeriön hallinnonalaan. Kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan erilliset syyttäjänvirastot ja kihlakunnanvirastojen syyttäjäosastot kuuluvat oikeusministeriön hallinnonalaan.

Oikeuskanslerin ohjesäännön 11 §:ssä luetellaan oikeuskanslerin alaiset yleiset syyttäjät: lääninsyyttäjä, Ahvenanmaan maakunnansyyttäjä, kaupunginviskaali, nimismies ja apulaisnimismies sekä rangaistusmääräysasioiden apulaissyyttäjä. Erityissyyttäjiä ovat sotilaslakimies ja oikeuskanslerin johonkin asiaan erikseen määräämä syyttäjä. Ahvenanmaan maakunnansyyttäjänvirastosta on säädetty erillislaissa (872/77), jonka mukaan sanottu virasto on oikeusministeriön alainen. Maakunnansyyttäjä on lain 3 §:n mukaan oikeuskanslerin välittömän määräysvallan alainen.

Oikeuskansleri, tai oikeuskanslerinviraston työjärjestyksen mukaan ensisijaisesti apulaisoikeuskansleri suorittaa syyttäjänvirastojen tarkastuksia ja käsittelee syyttäjiä koskevia kanteluita. Vuonna 1995 näitä tehtiin oikeuskanslerille kaikkiaan 131, joista noin puolessa oli kysymys syyttämättäjättämisestä. Kantelut voidaan eritellä syyteharkintaa ja muuta syyttäjien toimintaa koskeviin. Kanteluasioiden valmisteleminen on syyttäjäosaston ajankäytöllisesti suurin työtehtävä. Syyttäjäviranomaisten tarkastustehtävä on jaettu oikeuskanslerinviraston syyttäjäosaston ja lääninsyyttäjien kesken.

Syyttäjien kouluttamisesta vastaavat oikeuskanslerinviraston syyttäjäosasto ja lääninsyyttäjät. Käytännössä koulutuksesta huolehtiminen on jäänyt pääasiassa oikeuskanslerinviraston tehtäväksi.

Oikeuskanslerinviraston syyttäjäosaston henkilöstöön kuuluu esittelijäneuvos osastopäällikkönä, esittelijäneuvos, vanhempi ja nuorempi oikeuskanslerinsihteeri, esittelijä, koulutussuunnittelija ja osastosihteeri eli yhteensä seitsemän virkamiestä. Vuonna 1993 syyttäjäosastolla käytettiin kanteluihin ja lausuntoihin 2,75, koulutukseen ja tiedotukseen 1,70 sekä tarkastuksiin ja valvontaan 0,55 henkilötyövuotta. Näiden lisäksi oikeuskanslerinviraston avustavan henkilökunnan voidaan arvioida suorittavan syyttäjäosaston tehtäviä yhteensä kahden henkilötyövuoden verran.

2.2.2. Ylimmän syyttäjän syytetehtävät

Hallitusmuodon 46 §:n 2 momentin mukaan oikeuskansleri edustaa syyttäjistöä korkeimmassa oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asiasta on säädetty myös laissa korkeimmasta oikeudesta (3 §:n 4 kohta ja 9 §) ja laissa korkeimmasta hallinto-oikeudesta (10 §), joskaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole enää ollut tällaisia asioita. Oikeuskanslerin ohjesäännössä tarkennetaan, että oikeuskansleri päättää alaistensa syyttäjien muutoksenhausta korkeimpaan oikeuteen (12 §). Laissa eräiden asiakirjain lähettämisestä tuomioistuimille (1 §:n 3 momentti, 248/65) säädetään, että syyttäjän on toimitettava asiakirjat korkeimmalle oikeudelle oikeuskanslerin välityksellä.

Edelleen hallitusmuodon em. säännöksen mukaan oikeuskanslerin on ajettava tai ajatettava syytettä myös muissa tuomioistuimissa, mikäli siihen on tarvetta. Vuoden 1992 loppuun asti voimassa olleen oikeuskanslerin ohjesäännön (416/57) mukaan oikeuskanslerin oli valvottava syyttäjäviranomaisten toimintaa niin, että rikokseen syylliset saatetaan lailliseen edesvastuuseen, mutta että syyttömiä ei panna syytteeseen eikä tuomita rangaistukseen. Nyt ohjesäännössä ei ole tällaista tavoitteellista tai materiaalista säännöstä, joka asiallisesti määritteli kaikkien syyttäjäviranomaisten toiminnan tavoitteita.

Nykyisessä ohjesäännössä todetaan lyhyesti, että oikeuskansleri johtaa syyttäjälaitosta ja toimii ylimpänä syyttäjänä. Hän voi ohjesääntönsä 12 §:n mukaan ajaa syytettä itse tai määrätä sen ajamisen asianomaisen syyttäjän tehtäväksi. Oikeuskansleri voi määrätä muun kuin säännönmukaisesti toimivaltaisen syyttäjän ajamaan syytettä (substituutio-oikeus). Oikeuskansleri voi ottaa omaan syyteharkintaansa alaiselleen syyttäjälle kuuluvan asian (devoluutio-oikeus). Lisäksi hän voi ottaa uudelleen harkittavaksi alemman syyttäjän ratkaiseman asian.

Syytteen nostaminen Suomen ulkopuolella tehdystä rikoksesta edellyttää rikoslain 1 luvun 12 ja 13 §:n (626/96) mukaan pääsääntöisesti oikeuskanslerin syytemääräystä. Oikeuskanslerilla on myös muuhun kansainväliseen oikeusapuun liittyviä tehtäviä.

2.3. Lääninsyyttäjiä koskevat säännökset

Väliportaan syyttäjistä ja heidän tehtävistään säädetään lääninsyyttäjäasetuksessa (736/85). Asetuksen mukaan lääninpoliisineuvos ja apulaispoliisitarkastaja, 1.3.1995 voimaantulleen lääninsyyttäjäasetuksen muutoksen (226/95) jälkeen poliisitarkastaja, toimivat lääninsyyttäjinä, joiden toimialueena on lääni. Ahvenanmaan maakunnassa ei ole lääninsyyttäjää, vaan maakunnansyyttäjä on suoraan oikeuskanslerin alainen.

Lääninsyyttäjä on syyteasioissa oikeuskanslerin välittömän määräysvallan alainen. Lääninsyyttäjät puolestaan ovat läänin muiden yleisten syyttäjien esimiehiä, ja he voivat ottaa itse ratkaistavakseen alaiselleen syyttäjälle kuuluvan asian (devoluutio-oikeus) tai määrätä alaisensa syyttäjän nostamaan syytteen tämän toimivaltaan kuuluvassa asiassa. Lääninsyyttäjä ei sen sijaan voi määrätä muuta henkilöä kuin toimivaltaisen syyttäjän ajamaan syytettä. Lääninsyyttäjällä ei ole esimiesasemaa erityissyyttäjiin nähden.

Lääninsyyttäjän tehtävänä on toimialueensa yleisten syyttäjien esimiehenä johtaa, kehittää ja valvoa syyttäjäntoimintaa sekä huolehtia syyttäjien koulutuksesta. Lääninsyyttäjät toimittavat alueensa syyttäjänvirastojen tarkastuksia ja ratkaisevat alaistensa syyttäjien toiminnasta tehtyjä kanteluita.

Kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan kihlakunnansyyttäjä on oikeuskanslerin ja lääninsyyttäjän määräysvallan alainen. Lääninsyyttäjä voi 30.11.1996 saakka voimassa olevan kaupunginviskaalista ja nimismiehestä käräjäoikeuden syyttäjänä annetun lain 2 §:n mukaan antaa syyttäjän tehtävien järjestelyä eri syyttäjäpiireissä koskevia määräyksiä (ns. yhteissyyttäjämääräykset). Näitä määräyksiä on useimmissa lääneissä annettu.

Lääninsyyttäjäasetuksen lähtökohtana on ollut se, että pääsääntöisesti kaupunginviskaalit ja nimismiehet suorittavat rikosasioissa syyteharkinnan ja itse ajavat niissä syytettä. Vakavimpia, laajakantoisimpia ja yhteiskunnan kannalta haitallisimpia lääninsyyttäjäasetuksen 6 §:ssä mainittuja rikosasioita varten on kuitenkin järjestetty ilmoitusmenettely, jonka avulla lääninsyyttäjä voi seurata näiden asioiden käsittelyä. Lääninsyyttäjän tulee huolehtia siitä, että asioita, joiden syyteharkinta edellyttää erityistä asiantuntemusta, käsittelee riittävän kokenut syyttäjä.

Oikeuskanslerin 17.9.1985 antamassa yleisessä ohjeessa on annettu määräyksiä lääninsyyttäjän syyttäjäntehtävistä ja yleisten syyttäjien menettelystä lääninsyyttäjäasetuksen 6 §:n mukaisissa syyteharkinta-asioissa. Vakavalla rikoksella tarkoitetaan rikosta, josta on säädetty kymmenen vuotta vankeutta tai sitä ankarampi rangaistus. Ilmoitusvelvollisuus koskee myös tapauksia, joissa oikeuspaikka tai syyttäjän toimivalta on epäselvä taikka jos asialla saattaa olla ennakkotapausmerkitystä. Ohjeen mukaan paikallissyyttäjän on yleensä ilmoitettava näistä asioista lääninsyyttäjälle, jonka on päätettävä siitä, jättääkö hän ilmoituksessa tarkoitetun asian syyttäjäpiirissä ratkaistavaksi vai ottaako hän sen itse ratkaistavakseen.

2.4. Poliisin rikosten tutkinta

Poliisitoiminnan luonteesta johtuen poliisin epäillään virantoimituksessa syyllistyneen lähinnä pahoinpitelyihin, laittomiin vapaudenriistoihin tai virheelliseen menettelyyn esitutkinnassa sekä liikennerikoksiin. Sisäasiainministeriön poliisirikostyöryhmän mietinnön mukaan sisäasiainministeriöön saapui vuonna 1989 kaikkiaan 176 poliisia koskevaa kantelua. Niistä ministeriössä ratkaistiin 63. Lääninhallitusten ratkaistaviksi siirrettiin 90 ja muun viranomaisen ratkaistaviksi 23 kantelua. Vuonna 1995 valtioneuvoston oikeuskansleri käsitteli 180 polisiiviranomaisen menettelyä koskevaa kantelua ja eduskunnan oikeusasiamies 297.

Kun poliisimiehestä on tehty rikosilmoitus tai hänen muuten epäillään syyllistyneen rikokseen, esitutkinnan toimittaminen annetaan yleensä jonkin toisen poliisipiirin tehtäväksi. Asiaa koskee sisäasiainministeriön poliisiosaston käskylehti nro 1/1973, jonka mukaan asia, jossa poliisiin kuuluva henkilö on asianosaisena, tutkitaan eri poliisipiirissä tai -osastossa kuin siinä, jossa epäilty palvelee. Poliisipäällikön on tarvittaessa käännyttävä poliisin lääninjohdon tai keskusrikospoliisin puoleen esteettömän tutkijan nimeämiseksi. Helsingissä poliisin tekemiksi epäiltyjen rikosten tutkintaa varten on muodostettu poliisilaitoksen eri osastojen komisarioista koostuva elin. Tutkinta annetaan epäillyn kanssa eri osastossa palvelevan komisarion tehtäväksi.

Ylimpien laillisuusvalvojien aloitteesta tutkinnan toimittaa keskusrikospoliisi tai jokin muu paikallispoliisin yksikkö kuin se, jossa rikoksesta epäilty poliisimies palvelee. Eduskunnan oikeusasiamiehen käytettävissä on esimerkiksi kuulustelujen toimittamiseksi kaksi poliisikoulutuksen saanutta mutta poliisivaltuuksia vailla olevaa tarkastajaa.

3.1. Ruotsin syyttäjälaitos

Ruotsissa ylimmän syyttäjän tehtävät siirrettiin oikeuskanslerilta erilliselle valtakunnansyyttäjälle vuonna 1948. Syyttäjälaitoksen väliporras ja paikallistaso vastasivat vuoteen 1965 asti pääpiirteissään Suomen nykyistä syyttäjäorganisaatiota. Väliporras muodostettiin alkuaan pääosin läänijaon mukaisesti 21 lääninsyyttäjäpiiriksi ja paikallistasolla maa jaettiin 90 syyttäjäpiiriin.

Ruotsin oikeudenkäymiskaaren (rättegångsbalken) 7 luvun mukaan ylimpänä syyttäjänä on hallituksen alainen valtakunnansyyttäjä (riksåklagaren). Hallitus nimittää valtakunnansyyttäjän ja apulaisvaltakunnansyyttäjän sekä eräät muut tärkeimpien syyttäjänvirkojen haltijat. Valtakunnansyyttäjä johtaa ja valvoo koko syyttäjälaitosta ja toimii yleisenä syyttäjänä korkeimmassa oikeudessa ja myös hovioikeudessa niissä tapauksissa, joissa on kyse tuomarin virkasyytteestä. Lisäksi valtakunnansyyttäjä toimii syyttäjälaitoksen keskushallintoviranomaisena.

Apulaisvaltakunnansyyttäjä toimii valtakunnansyyttäjän sijaisena. Valtakunnansyyttäjänviraston yhteydessä toimii erityinen neuvoa-antava lautakunta. Valtakunnansyyttäjänvirastossa on hallintotoimisto ja valvontatoimisto, joita toimistopäälliköt johtavat. Vuonna 1994 perustettiin toimisto kehittämistehtäviä varten (metodutvecklingsbyrå). Valtakunnansyyttäjän omaa syytetoimintaa varten on kolme toimistopäällikköä, jotka huolehtivat käytännössä korkeimmassa oikeudessa käsiteltävistä asioista. Virastossa työskentelee yhteensä yli 50 henkilöä.

Asetuksella (åklagarförordning 1996:205) Ruotsi on jaettu seitsemään syyttäjäalueeseen aiempien kolmentoista sijasta. Syyttäjäalue käsittää kahdesta kuuteen lääniä. Aluesyyttäjäviranomaisessa toimii valtakunnansyyttäjän määräämä määrä syyttäjäosastoja (åklagarkammare) ja hänen määräyksensä mukaisilla paikkakunnilla. Valtakunnansyyttäjä tai hänen valtuuttamanaan aluesyyttäjäviranomainen päättää, millä paikkakunnilla on syyttäjän toimipisteitä. Syyttäjinä on valtionsyyttäjiä (statsåklagare), piirisyyttäjiä (distriktsåklagare) ja apulaissyyttäjiä (assistentåklagare). Syyttäjäalueen päällikön virkanimike on ylisyyttäjä (överåklagare). Aluetasolla käsitellään laajat ja vaikeat asiat sekä jutut, joiden laadun katsotaan vaativan syyttäjältä auktoriteettiasemaa. Organisaatio on sinänsä kolmiportainen, mutta syyttäjä- ja muu henkilökunta nimitetään virkaan johonkin aluesyyttäjäviranomaiseen, joka sitten määrää henkilöstön virantoimitukseen sinne tai paikallisviranomaiseen (7 §). Virkarakenteen tasolla organisaatio on siis kaksiportainen.

Aluesyyttäjänvirastojen kanssa hierarkisesti samalla tasolla on erityisviranomainen (statsåklagarmyndigheten för speciella mål), jossa käsitellään usean aluesyyttäjäviranomaisen alueella tehtyjä rikoksia koskevia asioita ja erityisen laajoja talousrikos- ym. juttuja valtakunnansyyttäjän määräysten mukaisesti. Erityisviranomaisen toimialueena on koko maa.

Ruotsissa kaikki yleiset syyttäjät ovat päätoimisia ja kuuluvat oikeusministeriön hallinnonalaan. Nykyisin syyttäjänvirkoja on yhteensä noin 700.

3.2. Norjan syyttäjälaitos

Norjan rikosprosessilain (straffeprosessloven) 6 luvun mukaan valtakunnansyyttäjälle (riksadvokaten) kuuluu syyttäjälaitoksen ylin johto. Vain kuningas valtioneuvostossa (Kongen i statsrådet) voi antaa yleisohjeita ja yksittäistapausta koskevia määräyksiä valtakunnansyyttäjälle.

Valtakunnansyyttäjä toimii syyttäjänä korkeimmassa oikeudessa, antaa yleisohjeita ja määräyksiä syyttäjille, järjestää syyttäjäkoulutusta, valvoo syyttäjiä ja ratkaisee syyttäjiä koskevia kanteluita. Eräissä rikosasioissa syyteoikeus on vain valtakunnansyyttäjällä. Valtakunnansyyttäjänvirasto on henkilömäärältään pieni, koska syyttäjälaitoksen hallintoasioita hoidetaan oikeusministeriössä.

Norja on jaettu alueellisesti yhdeksään poliisiorganisaatiosta erilliseen valtionsyyttäjäpiiriin. Kuninkaan nimittämät valtionsyyttäjät (statsadvokatene) toimivat syyttäjinä eräissä vakavimmissa rikosasioissa. Lisäksi valtionsyyttäjille kuuluu alempien syyttäjäviranomaisten valvonta. Paikallistason syyttäjien toimista voi kannella valtionsyyttäjille ja näiden ratkaisuista edelleen valtakunnansyyttäjälle.

Talous- ja ympäristörikosten tutkintaa ja syytteeseenpanoa varten Norjassa on erityinen yksikkö (Den sentrele enhet for etterforskning og påtale av okonomisk kriminalitet og miljokriminalitet). Päällikön ja apulaispäällikön lisäksi yksikössä on kuusi valtionsyyttäjää. Yksikön kokonaisvahvuus on 60 henkeä. Yksikkö huolehtii omien juttujensa tutkinnasta ja syyttämisestä, avustaa paikallisia poliisi- ja syyttäjäviranomaisia sekä kerää ja analysoi informaatiota. Näillä valtionsyyttäjillä on toimivalta koko maassa ja he toimivat syyttäjinä myös alioikeudessa.

Paikallistasolla syyttäjät kuuluvat poliisiin (påtalemyndighet i politiet). Organisaatio muodostuu 54:stä oikeusministeriön alaisesta piiristä, joita poliisimestarit johtavat. Syyttäjinä toimivat eräät poliisimestarin alaiset juristin tutkinnon suorittaneet virkamiehet. Poliisimestarien alaisia nimismiespiirejä on 370. Nimismiehillä ei enää käytännössä ole syyttäjäntehtäviä.

3.3. Tanskan syyttäjälaitos

Tanskan oikeudenkäyntilain (retsplejelov) 10 luvun mukaan ylimpänä syyttäjäviranomaisena on oikeusministeriön alainen valtakunnansyyttäjä (riksadvokaten). Valtakunnansyyttäjä valvoo muiden virallisten syyttäjien toimintaa, antaa yleisiä syyttäjäntoimintaa koskevia määräyksiä ja ohjeita sekä käsittelee valtionsyyttäjien ratkaisuista tehdyt kantelut. Valtakunnansyyttäjä toimii syyttäjänä korkeimmassa oikeudessa ja eräitä muutoksenhakuasioita käsittelevässä erikoistuomioistuimessa. Oikeusministeriö johtaa ja valvoo koko syyttäjälaitosta ja voi puuttua myös yksittäisiin syyteasioihin. Oikeusministeriö käsittelee valtakunnansyyttäjän ratkaisuista tehdyt kantelut.

Aluetasolla Tanska on jaettu kuuteen poliisiorganisaatiosta erilliseen valtionsyyttäjäpiiriin. Valtionsyyttäjille (statsadvokaten) kuuluu eräiden törkeimpien tai erityisosaamista vaativien rikosten käsittely. Valtionsyyttäjät toimivat syyttäjinä väliasteen tuomioistuimessa, valvovat paikallistason syyttäjiä ja käsittelevät näiden päätöksistä tehtyjä kanteluita.

Tanskassa on talousrikollisuutta varten erillinen valtionsyyttäjäviranomainen (Stats-advokaten for s‘rlig okonomisk kriminalitet). Viranomaiseen kuuluu päällikkövaltionsyyttäjä, kaksi apulaisvaltionsyyttäjää, viisi poliisiasessoria ja viisi poliisivaltuutettua.

Tanska on jaettu 54 poliisipiiriin. Paikallistason syyttäjiä ovat, kuten Norjassa, poliisiorganisaatioon kuuluvat piirien poliisimestarit ja heidän alaisinaan toimivat poliisilakimiehet, jotka käytännössä huolehtivat syyteasioista.

3.4. Eräiden muiden maiden syyttäjälaitokset

Saksa

Saksan ylimpänä syyttäjäviranomaisena on liittovaltion syyttäjä (der Generalbundesanwalt). Liittovaltion syyttäjälle kuuluvat valtion turvallisuuteen kohdistuvat rikokset.

Kussakin osavaltiossa on liittovaltion syyttäjistöön nähden itsenäinen sekä poliisiorganisaatiosta ja tuomioistuinlaitoksesta erillinen syyttäjälaitos. Osavaltion oikeusministeri on jokaisen osavaltion ylin syyttäjäviranomainen. Osavaltion ylin syyttäjä (Generalstaatsanwalt) toimii osavaltion ylimmässä oikeusasteessa ja väliasteen syyttäjä (Leitende Oberstaatsanwalt) vastaavasti väliasteen tuomioistuimessa. Alioikeudessa toimivat paikallistason syyttäjät (Staats- ja Amtsanwälte).

Joissakin syyttäjänvirastoissa on lisäksi erikoissyyttäjiä, jotka käsittelevät laajoja ja vaikeita talousrikosasioita.

Itävalta

Yksityiskohtaiset säännökset Itävallan syyttäjälaitoksesta on annettu ensimmäisen kerran Staatanwaltschaftgesetz-nimisessä laissa (StAG, BGB1 1986/164). Lain täytäntöönpanosta on säädetty tarkemmin asetuksessa (Durchf¢hrungsverordnung des StAG:s, BGB1 1986/338). Syyttäjälaitos toimii tuomioistuinlaitoksen rinnalla. Ylin syyttäjä (Generalprokurator) osallistuu asioiden käsittelyyn ylimmässä tuomioistuimessa. Hän ei ole prosessin asianosainen eikä syyttäjäviranomainen, mutta kuuluu silti syyttäjälaitoksen kokonaisorganisaatioon. Hän voi tehdä mitättömyyskantelun havaitessaan lainvastaisia tuomioita.

Toisen asteen tuomioistuinten yhteydessä toimii väliasteen syyttäjä (Oberstaatanwalt), joka valvoo ylioikeuden tuomiopiirin alempia syyttäjiä. Hänellä on oikeus osallistua kaikkien ylioikeuden tuomiopiirin syyteasioiden käsittelyyn joko itse tai sijaisen välityksellä.

Ensi asteen tuomioistuinten syyttäjänä on paikallissyyttäjä (Staatanwalt), joka osallistuu kaikkiin tässä tuomioistuimessa suoritettaviin esitutkintoihin ja pääkäsittelyihin sekä tätä alempien tuomioistuinten ratkaisuista tehtyihin muutoksenhakuasioihin. Lisäksi hän osallistuu omalla virka-alueellaan pidettäviin valamiesoikeuden istuntoihin.

Kunkin syyttäjäviraston päällikkö voi määrätä avustajansa suorittamaan tietyn virkatoimen tai ottaa alaisuuteensa kuuluvassa syyttäjävirastossa käsiteltävänä olevan asian itse ratkaistavakseen (substituutio- ja devoluutio-oikeus).

Ranska

Ranskassa oikeusministeri on syyttäjälaitoksen ylin johtaja. Tasavallan presidentti nimittää syyttäjät oikeusministerin esityksestä. Oikeusministeri voi antaa syyttäjille myös yksittäistapausta koskevan syytemääräyksen.

Korkeimmassa oikeudessa toimii pääsyyttäjänä Procureur g‚n‚ral prŠs la Cour de cassation. Hänellä on apunaan ensimmäinen apulainen ja 18 muuta apulaista. Korkeimman oikeuden syyttäjät eivät ole muiden tuomioistuinten syyttäjien esimiehiä.

Ylioikeuden pääsyyttäjä on Procureur g‚n‚ral prŠs la Cour d'appel, jolla on ylioikeuksittain vaihteleva määrä apulaisia. Ylioikeuden syyttäjä toimii myös törkeitä rikosasioita käsittelevän valamiesoikeuden (Cour d'assises) syyttäjänä, jos valamiesoikeuden istuntopaikka on samassa kaupungissa kuin ylioikeuden. Muussa tapauksessa syyttäjänä on joku valamiesoikeuden istuntopaikan alioikeuden syyttäjistä. Ylioikeuden pääsyyttäjä on kaikkien sen ylioikeuden tuomiopiiriin kuuluvien alioikeuksien pääsyyttäjien esimies.

Alankomaat

Alankomaiden syyttäjälaitos kuuluu oikeusministeriön alaisuuteen. Käytännössä oikeusministerille kuuluva määräysvalta on siirtynyt ylioikeuksien pääsyyttäjien muodostamalle kollegiolle, jonka puheenjohtajana toimii oikeusministeriön kansliapäällikkö.

Korkeimman oikeuden, ylioikeuden ja yleisen alioikeuden kunkin yhteydessä toimii syyttäjävirasto. Yleisen alioikeuden (arrondissementsrechtbank) syyttäjät toimivat lisäksi syyttäjinä toimivallaltaan rajoitetussa ensi asteen tuomioistuimessa (kantongerecht). Ylioikeuden syyttäjävirasto valvoo alioikeuden syyttäjävirastoja.

Englanti

Englannissa ei ollut ennen vuotta 1986 varsinaista syyttäjälaitosta. 1980-luvulle saakka Englannin syyttäjäviranomaiset käsittelivät vain kaikkein tärkeimmät rikosasiat. Poliisi vastasi muissa asioissa syytteen nostamisesta ja antoi yleensä syytteen ajamisen asianajajan hoidettavaksi.

Vuonna 1985 annetun lain mukaan syyttäjälaitosta (The Crown Prosecution Service) johtaa Director of Public Prosecutions. Hallitukseen kuuluva General Attorney valvoo syyttäjälaitosta. Ylimmät syyttäjät päättävät syytteen nostamisesta vakavimmissa rikosasioissa. Englanti ja Wales jaettiin neljään syyttäjälääniin ja 31 syyttäjäalueeseen. Pienimmät syyttäjäalueet kattoivat muutaman poliisipiirin, mutta esimerkiksi Lontoossa oli kolme syyttäjäaluetta.

Vuonna 1993 syyttäjälaitoksen organisaatiota uudistettiin edelleen niin, että 31 syyttäjäalueesta muodostettiin 13 aluetta. Kutakin aluettta johtaa Chief Crown Prosecutor. Vaikeimpia ja epätavallisimpia juttuja varten on erillisyksiköt. Alueet jakautuvat yhteensä 111 piiriin, joita kutakin johtaa Branch Crown Prosecutor. Poliisi saattaa rikosprosessin vireille, mutta syyttäjä ajaa syytettä muissa kuin liikennerikkomuksissa.

Skotlanti

Skotlannin ylin syyttäjäviranomainen on valtakunnansyyttäjä. Skotlannin kuutta sheriff court -nimistä tuomioistuinta varten on olemassa valtionsyyttäjiä.

Skotlanti on jaettu kahdeksaan poliisipiiriin, joita kutakin johtaa poliisimestari. Syyttäjät vastaavat esitutkinnasta. Poliisi on syyttäjäviranomaisista erillinen, eikä sille kuulu syyttäjäntehtäviä. Yksinkertaisimmat jutut poliisi tutkii oma-aloitteisesti ja toimittaa esitutkinnan päätyttyä selonteon ja usein myös syyteluonnoksen syyttäjälle, jolloin syyttäjä tutustuu juttuun ensimmäistä kertaa.

Viro

Virossa on prokuraattorijärjestelmän tilalle tullut vuonna 1993 kaksiportainen syyttäjälaitos. Ylimpänä viranomaisena on valtakunnansyyttäjälaitos, jota johtaa oikeusministerin nimittämä valtionsyyttäjä. Tällä on kolme sijaista, joiden alaisuuteen kuuluu 21 valtakunnansyyttäjälaitoksen syyttäjää.

Valtakunnansyyttäjälaitoksen syyttäjät ajavat syytettä valtionoikeudessa ja piirituomioistuimissa.Valtakunnansyyttäjälaitoksen syyttäjillä ei ole oikeutta antaa määräyksiä eikä ohjeita alemmille syyttäjille yksittäistapauksissa. Ylempi syyttäjä voi kuitenkin ottaa alemman syyttäjän käsiteltävänä olevan rikosasian itselleen tai määrätä sen toiselle syyttäjälle.

Ensimmäisen asteen syyttäjinä ovat kaikkiin 15 maakuntaan perustetut maakunnansyyttäjälaitokset ja kaksi kaupunginsyyttäjälaitosta, Tallinnassa ja Narvassa. Maakunnan- ja kaupunginsyyttäjälaitoksia johtavat maakunnan- ja kaupunginsyyttäjät, joiden alaisina on varasyyttäjiä. Maakunnan- ja kaupunginsyyttäjälaitosten syyttäjät ajavat syytteitä ensimmäisen asteen tuomioistuimissa. Virossa on mahdollista perustaa erikoissyyttäjän virkoja, mutta näitä ei ole tähän mennessä perustettu.

3.5. Eräitä vertailevia havaintoja

3.5.1. Syyttäjälaitoksista

Kaikissa pohjoismaissa on erillinen valtakunnansyyttäjä. Ruotsissa valtakunnansyyttäjä on hallituksen, Norjassa kuninkaan ja Tanskassa oikeusministeriön alainen. Ruotsissa valtakunnansyyttäjä hoitaa kaikki syyttäjälaitoksen toiminnalliset johtotehtävät. Norjassa eräät syyteharkinta-asiat kuuluvat kuninkaalle valtioneuvostossa, mutta käytännössä valtakunnansyyttäjän asema on lähes vastaava kuin Ruotsissa. Tanskassa oikeusministeriö osallistuu myös syyttäjälaitoksen varsinaiseen ohjaukseen ja valvontaan. Monissa Euroopan maissa oikeusministeriöllä on merkittävä asema syyttäjälaitoksen johtamisessa.

Norjan ja Tanskan valtakunnansyyttäjänvirastojen henkilömäärä on pieni verrattuna Ruotsiin, jossa valtakunnansyyttäjä toimii myös syyttäjälaitoksen keskushallintoviranomaisena ja huolehtii mm. talous- ja henkilöstöasioista.

Syyttäjälaitoksen toiminnalliseen johtoon liittyviä ylimmän syyttäjäntehtäviä ovat kaikissa pohjoismaissa muun muassa syyttäjistön edustaminen korkeimmassa oikeudessa, yleisten ohjeiden ja määräysten antaminen, syyttäjätoiminnan valvonta ja kanteluasioiden ratkaiseminen. Norjassa kantelumahdollisuus on kaksiportainen, kun taas Tanskassa ja Ruotsissa kantelun tutkii vain lähinnä ylempi syyttäjä.

Useassa maassa on järjestetty erillinen syyttäjälaitoksen väliporras, joka huolehtii toimialueellaan johto-, ohjaus- ja valvontatehtävistä. Väliportaan päätehtävänä on yleensä sen oma syyttäjätoiminta. Merkille pantavaa on, että pohjoismaissa on lähinnä laajoja talousrikosasioita varten väliportaan tasolle sijoittuva erityinen syyttäjäviranomainen, jonka toimialueena on koko maa.

Syyttäjäorganisaatioissa on liikuteltavaa syyttäjätyövoimaa (Ruotsissa apulaissyyttäjät ja Tanskassa ja Norjassa erilaiset valtuutetut). Näissä maissa syyttäjälaitoksen ylemmillä tasoilla on hierarkiselta virka-asemaltaan erilaisia syyttäjiä, esim. Ruotsissa aluesyyttäjäviranomaiseen kuuluu valtionsyyttäjiä, piirisyyttäjiä ja apulaissyyttäjiä. Erilaiset tehtävät voidaan siten jakaa eri syyttäjille asian laadun ja vaativuuden mukaan.

3.5.2. Poliisin rikosten tutkinnasta

Ruotsissa syyttäjä yleensäkin on esitutkinnan johtaja siitä alkaen, kun jotakuta voidaan perustellusti epäillä rikoksesta. Poliisiväkivaltaa koskevissa asioissa kuitenkin jo rikosilmoitus tehdään syyttäjälle ja hän johtaa tutkintaa alusta alkaen, eikä poliisi näin ollen voi päättää esimerkiksi tutkinnan lopettamisesta. Syyttäjän johtamassa esitutkinnassakin poliisi toimittaa kuulustelut ja muun esitutkinta-aineiston hankkimisen, mutta tutkija ei saa palvella samassa yksikössä kuin epäilty. Tutkijan on myös oltava vähintään komisario ja korkeammassa virka-asemassa kuin epäilty.

Norjassa poliisimiesten virantoimituksessa tekemien virkarikosten tutkintaa varten on erillisorganisaatio. Oikeusministeriö asettaa kunkin yhdeksän aluesyyttäjäviranomaisen yhteyteen tutkinnan johtoelimen, jonka puheenjohtajalla tulee olla korkeimman oikeuden tuomarin pätevyys ja jäsenistä toisen tulee olla asianajaja, toisen esitutkintaa tunteva eli yleensä poliisi. Tutkinnan toimittamista varten tutkintaelin voi pyytää virka-apua poliisilta, mahdollisuuksien mukaan kuitenkin toiselta yksiköltä kuin siltä, jossa rikoksesta epäilty palvelee.

Tanskassa kussakin poliisipiirissä on paikallislautakunta, jossa ovat edustettuina poliisiviranomaiset, asianajajakunta ja paikallinen väestö. Muut kuin poliisipäällikön harkinnan mukaan vähäiset poliisin tekemät rikokset ilmoitetaan lautakunnalle. Ne myös tutkitaan poliisin eri yksikössä kuin siinä, jossa rikoksesta epäilty palvelee. Lautakunta voi vaatia asiassa toimitettavaksi myös lisätutkinnan.

4.1. Valtioneuvoston oikeuskansleri ylimpänä syyttäjänä

Oikeuskanslerin tehtävät voidaan jakaa kolmeen osaan: valtioneuvoston valvonta, yleinen laillisuusvalvonta ja ylimmän syyttäjän tehtävät. Oikeuskanslerin tehtävä ylimpänä syyttäjänä perustuu hallitusmuodon 46 §:n 2 momenttiin. Tämä tehtävä on kuulunut oikeuskanslerille jo vanhastaan niin kauan kuin prokuraattori-oikeuskanslerin virka on ollut Suomessa. Vastaava järjestely oli voimassa Ruotsissa vuoteen 1948 saakka.

Viime vuosikymmeninä on oikeuskanslerin tehtävämäärä huomattavasti lisääntynyt. Valtioneuvostossa käsiteltävien asioiden määrä on kasvanut. Erityisesti Euroopan yhdentymiskehitys on tuonut uusia vaativia lisätehtäviä. Oikeuskanslerinvirasto, jossa on ollut syyttäjäosasto vuodesta 1978, on joutunut johtamaan syyttäjälaitosta suhteellisen vähäisin resurssein.

Oikeuskansleri on 8.9.1993 päivätyssä kirjeessään esittänyt valtioneuvostolle, että syyttäjäorganisaation väliasteen ja ylimmän tason uudelleen järjestely olisi otettava harkittavaksi. Eduskunnan oikeusasiamies on 14.9.1993 eduskunnalle jätetyssä toimintakertomuksessaan vuodelta 1992 kiinnittänyt huomiota syyttäjälaitoksen uudistamistarpeeseen.

Oikeuskansleri perustelee aloitettaan syyttäjäorganisaation uudelleen arvioimiseksi sillä, että syyttäjistön asema rikosprosessissa on olennaisesti muuttunut lainsäädäntöuudistusten seurauksena ja että tällainen kehitys jatkuu. Esimerkkinä syyttäjän tehtävien muuttumisesta ovat vuoden 1991 alusta voimaan tulleet syyttämättäjättämissäännökset, jotka laajensivat syyttäjän harkintavaltaa. Vuoden 1994 alusta rangaistusmääräysten antaminen siirtyi alioikeuden rangaistusmääräystuomareilta syyttäjille.

Oikeustieteellisessä kirjallisuudessa ja julkisessa keskustelussa on kiinnitetty huomiota siihen, että oikeuskanslerin eri tehtäviä hoidettaessa voi tulla esiin ristiriitatilanteita.

Oikeuskansleri on läsnä valtioneuvoston istunnoissa ja hän voi osallistua epävirallisesti asioiden valmisteluvaiheeseen. Lisäksi oikeuskansleri antaa hallitusmuodon 48 §:n 2 momentin mukaan pyydettäessä tietoja ja lausuntoja tasavallan presidentille ja valtioneuvostolle.

Oikeuskanslerin asemaa syyttäjäviranomaisena on pidetty ongelmallisena, koska hänen tehtävänsä valtioneuvostossa liittyvät läheisesti korkeimpaan poliittiseen päätöksentekoon ja täytäntöönpanovallan käyttämiseen. Ylimmän syyttäjän valtio-oikeudellisella asemalla on merkitystä oikeuslaitoksen riippumattomuuden kannalta, koska syyttäjillä on aktiivinen tehtävä rikosasioiden vireilletulossa ja käsittelyssä.

Eräissä julkisuutta herättäneissä laajoissa oikeusasioissa on mahdollisiin ristiriitatilanteisiin kiinnitetty huomiota. Käytännössä oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri ovat voineet jakaa asiat niin, että esteellisyyttä ei ole esiintynyt, vaikka ulkopuolisille on saattanut syntyä asiasta toisenlainen vaikutelma. Oikeuskanslerin asema on eri tehtävien painotuksen johdosta joutunut julkisen keskustelun kohteeksi.

Rikosasioiden oikeudenkäynnissä ovat asianosaisina syytetty, asianomistaja ja virallinen syyttäjä, joka edustaa prosessissa julkista kannevaltaa. Nykyinen tilanne, jossa laillisuusvalvojan ja ylimmän syyttäjän tehtävät kuuluvat samalle viranomaiselle, ei ole omiaan korostamaan oikeudenkäynnin asianosaisten tasa-arvoista asemaa, vaan hämärtää tuomioistuimen ja syyttäjän toisistaan riippumatonta asemaa.

Merkittävä osa oikeuskanslerille osoitetuista kanteluista koskee rikosprosessiin osallistuvia viranomaisia: poliisia, syyttäjää ja tuomioistuimen menettelyä rikosasiassa. Ylimmän syyttäjän tehtävien ja laillisuusvalvonnan kuuluminen samalle viranomaiselle ei ole paras mahdollinen ratkaisu, koska oikeuskanslerille tulee asioita, joissa nämä tehtävät voivat olla keskenään ristiriidassa.

Valtioneuvoston oikeuskansleri valvoo myös tuomioistuimia, erityisesti niiden rangaistuspäätöksiä. Hänellä on oikeus olla läsnä kaikkien tuomioistuinten istunnoissa, joskaan hän ei käytännössä ole niihin osallistunut. Valvontatehtävä on ongelmallinen tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta, kun oikeuskansleri on samalla ylimpänä syyttäjäviranomaisena.

Oikeuskanslerin erityistehtävänä on valvoa asianajajien toiminnan laillisuutta. Myöskään asianajajien valvonnan kuulumista samalla ylimpänä syyttäjänä toimivalle viranomaiselle ei voida periaatteellisista syistä pitää hyvänä ratkaisuna.

Erottamalla ylimmän syyttäjän tehtävät oikeuskanslerin toimenkuvasta, mikä edellyttää hallitusmuodon 46 §:n 2 momentin muuttamista, voidaan edellä tarkoitetut ristiriitatilanteet välttää. Uudistuksen jälkeenkin oikeuskanslerin toimiala on varsin laaja, mutta kun siihen ei enää sisälly yleisen syyttäjän tehtäviä, muiden sektorien osuus hänen toimenkuvassaan selkeytyy.

Arvioitaessa nykytilaa voidaan todeta, että järjestelmällä on sinänsä pitkät perinteet, mutta se on muotoutunut toisenlaisten oikeusolojen vallitessa. Lainsäädännön kehityksen asettamat vaatimukset on käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa otettu huomioon. Syyttäjistön johtaminen on tässä mielessä painottunut syyttäjien koulutukseen ja valvontaan. Syyttäjälaitoksen kehittämistyö ja osallistuminen yksittäisten syyteharkinta-asioiden käsittelyyn on jäänyt vähemmälle huomiolle.

4.2. Nykyinen lääninsyyttäjäjärjestelmä

Vuonna 1985 annetulla lääninsyyttäjäasetuksella (alunperin asetus poliisitarkastajasta lääninsyyttäjänä) pyrittiin selkiyttämään lääninsyyttäjän esimiesasemaa väliportaan syyttäjänä ja laajennettiin lääninsyyttäjän velvollisuutta valvoa ja ohjata syyttäjien toimintaa. Syyttäjäntehtävien järjestelyn osalta asetuksen lähtökohtana on ollut, että paikallistason syyttäjät suorittavat syyteharkinnan ja huolehtivat syytteen ajamisesta pääsääntöisesti itse. Asetuksen 6 §:ssä yleisluontoisesti määritellyissä vakavimmissa ja laajakantoisimmissa rikosasioissa lääninsyyttäjän on kuitenkin oikeuskanslerin antamien tarkempien määräysten mukaisesti huolehdittava siitä, että näitä asioita käsittelee riittävän kokenut ja asiantunteva syyttäjä.

Mikäli jollakin paikallistason syyttäjällä on juttuun riittävä asiantuntemus ja kokemus, syyttäjäntehtävät on lääninsyyttäjäasetuksen 6 §:ssä tarkoitetuissa rikosasioissa jätetty paikallistasolle. Kun syyttäjäorganisaatio koostuu pienistä yksiköistä, voi yhdenkin laajan jutun aiheuttama työmäärän lisäys muodostua kohtuuttomaksi ja syyttäjäntehtävien asianmukaisen hoitamisen kannalta vaikeaksi. Lääninsyyttäjillä ei kuitenkaan ole käytettävissään syyttäjätyövoimaa, jolla voitaisiin tasata laajojen juttujen aiheuttamaa työmäärän tilapäistä lisääntymistä paikallistason yksiköissä. Kaupunginviskaalista ja nimismiehestä käräjäoikeuden syyttäjänä 1.12.1993 voimaantullut laki on lisännyt joustavuutta paikallisyyttäjien toiminnassa.

Lääninhallituksissa on 11 lääninpoliisineuvosta ja 17 poliisitarkastajaa. Lisäksi niiden poliisitoimistoissa on osasto- ja toimistosihteereitä, jotka osaksi hoitavat myös lääninsyyttäjän asioita. Syyttäjien valvonta ja ohjaus on lääninsyyttäjien toiminnassa toteutunut kohtuullisen hyvin. Lääninsyyttäjät ovat tarkastaneet läänin syyttäjäyksiköiden toimintaa oikeuskanslerin ohjeen mukaisesti yleensä vuosittain, ratkaisseet syyttäjien toiminnasta tehtyjä kanteluita ja osaltaan huolehtineet koulutuksen järjestämisestä alueensa syyttäjille.

Syyttäjäntehtävien järjestely lääninsyyttäjäasetuksessa tarkoitetuissa yhteiskunnalliselta merkitykseltään laajoissa ja vaikeissa rikosasioissa ei ole käytännössä täysin onnistunut. Asetusta sinänsä voidaan pitää yhä lähtökohdiltaan oikeansuuntaisena. Ongelmat ovat johtuneet nykyisestä syyttäjäorganisaatiosta ja niukoista voimavaroista.

Lääninpoliisineuvos on alueensa ylimpänä poliisiviranomaisena keskittynyt poliisitoimen johtamiseen ja lisääntyneiden hallintotehtävien hoitamiseen. Hänen mahdollisuutensa osallistua syyttämistoimeen on ollut vähäinen. Poliisitarkastajat ovat käytännössä hoitaneet lääninsyyttäjän tehtävät. Nykyisin kuudessa läänissä on kaksi poliisitarkastajaa, joista toisen työpanoksesta suurin osa on kohdistunut lääninsyyttäjän tehtäviin. Muissa lääneissä, joissa siis nyt on vain yksi poliisitarkastaja, lääninsyyttäjän tehtävät on hoidettu muiden virkatoimien ohella.

Merkittävä periaatteellinen ongelma liittyy siihen, että lääninsyyttäjät kuuluvat poliisiorganisaatioon. Tästä johtuen heidän tehtävänsä ovat käytännössä painottuneet poliisitoimeen ja syyteharkinta-asiat ovat jääneet vähemmälle huomiolle. Poliisin epäiltyjä virkarikoksia koskevien asioiden osalta ei olekaan pidettävä hyvänä sitä, että syyteharkinnan suorittaa samaan organisaatioon kuuluva virkamies. Lääninsyyttäjillä on ollut nimismiespiirien suuren lukumäärän vuoksi varsin paljon hallintotehtäviä. Toisaalta heidän esimiesasemansa on jäänyt käytännössä lähes toteutumatta suurimpien kaupunginviskaalinvirastojen osalta, jotka ovat perinteisesti olleet kiinteämmin oikeuskanslerinviraston ohjauksessa.

4.3. Kihlakuntauudistuksen vaikutuksista syyttäjäntoimeen

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista on säädetty puitelaki (126/92). Asetus kihlakunnanvirastosta (859/94) annettiin 30.9.1994. Se on asetuksen muutoksella (1531/95) määrätty tulemaan voimaan 1.12.1996. Paikallishallintolain 4 §:n 2 momentin mukaan kihlakunnanvirastossa on toiminnallisesti itsenäiset poliisi-, syyttäjä- ja ulosottoyksikkö sekä tarvittavat muut yksiköt.

Paikallishallinnon uudistuksessa poliisitoimi ja syyttäjäntoimi eriytetään toiminnallisesti toisistaan. Kihlakuntauudistuksen toteutuessa tulee nykyisten 233 syyttäjäpiirin sijaan 90 kihlakuntaa. Valtioneuvosto on määrännyt (VNp 1438/95), että kolmessatoista kihlakunnassa suurimmilla paikkakunnilla toimivat ns. erillisvirastot, kun taas muihin kihlakuntiin perustetaan kaikille kolmelle hallinnonalalle yhteinen kihlakunnanvirasto. Syyttäjälaitoksen kannalta on keskeistä, että syyttäjäntointa hoitavat molemmissa organisaatioissa päätoimiset syyttäjät.

Eduskunnan käsiteltävänä olleeseen hallituksen esitykseen nro 24/1994 vp. sisältynyt kihlakunnansyyttäjiä koskeva lakiehdotus raukesi vuoden 1994 valtiopäivillä. Asiasta annettu uusi esitys 83/1995 vp. johti sittemmin kihlakunnansyyttäjästä annetun lain (195/96) säätämiseen. Laki tulee voimaan 1.12.1996.

Lailla järjestetään paikallissyyttäjäorganisaatio osana kihlakuntauudistusta. Nykyisten paikallissyyttäjien eli kaupunginviskaalien, nimismiesten ja apulaisnimismiesten tilalle tulee koko maahan päätoimiset kihlakunnansyyttäjät. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan kihlakunnansyyttäjä toimii kihlakunnan syyttäjänvirastossa tai kihlakunnanviraston syyttäjäosastossa. Virasto ja osasto kuuluvat oikeusministeriön hallinnonalaan. Suurimpiin kihlakuntiin (Helsinki, Turku, Tampere, Vaasa, Kuopio, Oulu, Lahti, Pori, Hämeenlinna, Kotka, Lappeenranta, Jyväskylä ja Joensuu) perustetaan erilliset syyttäjänvirastot, kun taas muihin kihlakuntiin tulee erillinen syyttäjäosasto, jossa on yleensä 2 tai 3 syyttäjää. Syyttäjäpiirien lukumäärä tulee olemaan 77 ja niistä 14:ssä on vain yksi syyttäjä.

Kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 2 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvosto voi perustaa joihinkin kihlakuntiin eri hallinnonaloja, myös siis syyttäjäntointa hoitavan nimismiehen viran. Eduskunnan lakivaliokunta totesi mietinnössään (LaVM 14/1995 vp.) kysymyksessä olevan poikkeussäännös. Hallituksen esitykseen 83/1995 vp. antamassaan vastauksessa eduskunta edellytti, että nimismiehen virkojen perustamisessa, jos siihen ryhdytään, noudatetaan suurta pidättyvyyttä siten, että virkoja perustetaan vasta, kun on selvitetty, että kihlakunnassa käsiteltäviä syyteasioita on vähän eikä syyttäjäntointa ole tarkoituksenmukaista järjestää lain 5 §:n 2 momentin mukaisesti yhteistoiminnassa eri kihlakuntien kesken. Valtioneuvosto on 9.5.1996 päättänyt, että kaikkiaan seitsemästä nimismiehestä vain kahden kihlakunnan nimismies toimii myös syyttäjänä.

Lain 5 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan syyttäjäntoimi järjestetään kihlakunnittain. Pykälän 2 momentissa säädetään lisäksi syyttäjien yhteistoiminnasta, että oikeusministeriö voi syyttäjäntoimen tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi määrätä eri kihlakuntien syyttäjänvirastot tai kihlakunnanvirastojen syyttäjäosastot hoitamaan syyttäjäntehtäviä yhteistoiminnassa taikka lääninhallitusta kuultuaan määrätä syyttäjäviranomaisen hoitamaan syyttäjäntehtäviä myös toisen kihlakunnan alueella. Kihlakunnansyyttäjät ovat niinikään suoraan lain 6 §:n nojalla toimivaltaisia hoitamaan oman kihlakuntansa ulkopuolellakin syyttäjäntehtäviä asioissa, jotka kuuluvat sen käräjäoikeuden toimivaltaan, jonka tuomiopiirissä syyttäjän oma kihlakunta on.

Rangaistusmääräysmenettelystä annetun lain (692/93) 9 §:n 1 momentin mukaan rangaistusmääräyksen antaa syyttäjä tai 2 momentissa sanotuissa tieliikenne- ja tullirikosasioissa apulaissyyttäjänä näissä asioissa oikeuskanslerin määräyksestä toimiva poliisimies tai tullin palveluksessa oleva henkilö. Rangaistusmäärysmenettelystä annetun lain 9 §:n 2 ja 3 momentin kumoamisesta annetulla lailla 196/96 on 1.1.1999 lukien kumottu säännökset, joiden nojalla poliisi on ollut asiassa toimivaltainen. Lakivaliokunta oli rangaistusmääräysmenettelyuudistuksesta antamassaan mietinnössä (LaVM 12/1993 vp.) edellyttänyt, että rangaistusmääräysten vahvistamistehtävät kuuluisivat ainoastaan varsinaisille syyttäjäviranomaisille.

4.4. Syyttäjän asemasta ja tehtävistä

Syyttäjän tehtävät jakautuvat kahteen periaatteessa erilliseen, mutta käytännössä toisiinsa kiinteästi liittyvään osa-alueeseen. Syyttäjälle kuuluu ensinnäkin päätösvalta siitä, onko oikeudenkäyntiä lainkaan aloitettava (syyteharkinta). Tähän liittyen syyttäjällä on esitutkinnassa ja pakkokeinojen käyttämisessä tiettyjä tehtäviä ja toimivaltaa. Toiseksi syyttäjä on oikeudenkäynnissä asianosainen, joka huolehtii syytteen ajamisesta. Asianomistajalla on niinikään oikeus kohdistaa rikosjutun vastaajaan vaatimuksia.

Syyttäjän on arvioitava, onko poliisin toimittamassa esitutkinnassa kerätty aineisto riittävä syyteharkinnan pohjaksi. Syyttäjän on mahdollisuuksien mukaan arvioitava myös sitä, onko esitutkinnassa otettu huomioon epäillyn syyllisyyttä tukevan todistusaineiston lisäksi hänen syyllisyyttään vastaan puhuvat tosiseikat (objektiiviteettiperiaate).

Keskeisin syyttäjäntehtävistä on syyteharkinta, jossa esitutkinta-aineiston perusteella ratkaistaan, nostetaanko jotakuta vastaan syyte. Syyttäjän on arvioitava, täyttääkö tutkittava teko jonkin rikoksen tunnusmerkistön ja onko epäillyn syyllisyydestä tähän rikokseen riittävä näyttö. Tämän lisäksi syyttäjän on arvioitava, pitääkö teosta jättää syyte nostamatta siihen oikeuttavan tai velvoittavan erityissäännöksen nojalla. Tätä koskevat pääsäännöt ovat rikoslain voimaanpanemisesta annetun asetuksen 15 ja 15 a § :ssä. Ne siirrettäisiin eduskuntakäsittelyssä olevan rikosasioiden oikeudenkäyntimenettelyn uudistamista alioikeuksissa tarkoittavan hallituksen esityksen nro 82/1995 vp. mukaan oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettavaksi ehdotetun lain 1 luvun 6―8 §:ään.

Syyteharkinta on oikeudellista harkintaa. Syyttäjä voi nostaa syytteen vain siinä tapauksessa, että lainmukaiset edellytykset ovat olemassa. Näytön riittävyyden eli syyteratkaisun osalta todennäköisten syiden arviointi voi rajatapauksissa tuottaa vaikeuksia ja jättää harkinnanvaraa, jota ei ole mahdollisuutta yksityiskohtaisesti ohjailla yleisillä säännöksillä tai määräyksillä.

Päätettyään nostaa syytteen syyttäjä ajaa sitä oikeudenkäynnissä asianosaisena. Syytteessä esitetty tapahtumakuvaus rajaa oikeudenkäynnin kohteen siten, että tuomioistuin ei voi käsitellä ja ratkaista asiaa sitä laajemmin. Syyttäjällä on rikosasioissa todistustaakka, mikä merkitsee sitä, että hänen on näytettävä toteen kaikkien rikosoikeudellisesti välittömästi relevanttien tosiseikkojen olemassaolo (akkusatorinen prosessi). Osa rikoksista on ns. asianomistajarikoksia, joissa on kysymys yksityisen kansalaisen kanneoikeudesta rikosasiassa. Syytetty itse voi halutessaan pysytellä oikeudenkäynnissä täysin passiivisena; hänen ei tarvitse todistaa itseään syyttömäksi.

Lainsäädännössä on rikosoikeudellisten säännösten muotoilulla jätetty lainkäyttäjän ― tuomioistuimen ohella myös syyttäjän ― yksittäistapauksessa harkittavaksi, onko teko katsottava oikeusjärjestyksen vastaiseksi. Syyttäjän harkintavaltaa on lisätty myös toimenpiteestä luopumista koskevilla uudistuksilla, viimeksi 1.1.1991 voimaantulleella lailla (301/90).

Syyttäjän päätöksenteko ja toiminta ovat avainasemassa arvioitaessa, miten ja missä määrin rikosoikeudellisen järjestelmän arvot ja tavoitteet konkreettisissa tapauksissa toteutuvat. Syyttäjäorganisaation järjestämisellä on välitön yhteys syyttäjän toimintaan. Mitä itsenäisempi ja riippumattomampi syyttäjistö on organisatorisesti yleishallinnosta ja mitä paremmat voimavarat sillä on, sitä selkeämmin ja tehokkaammin se voi toteuttaa sille rikosprosessuaalisessa työnjaossa uskottua tehtävää. Tällä seikalla on merkitystä myös yksityisen asianosaisen oikeusturvan kannalta.

4.5. Eräät valmisteilla olevat lainuudistukset

4.5.1. Rikosoikeudenkäynnin uudistaminen

Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys nro 82/1995 vp. rikosasioiden oikeudenkäyntimenettelyn uudistamista alioikeuksissa koskevaksi lainsäädännöksi. Tarkoituksena on taata tuomioistuimelle mahdollisimman hyvät keinot rikosasian perusteelliseen käsittelemiseen. Tämän vuoksi lakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset rikosasian pääkäsittelystä, joka tulisi yleensä toimittaa niin, että asia olisi ratkaistavissa yhden istunnon jälkeen. Menettely pyrittäisiin järjestämään suulliseksi, välittömäksi ja keskitetyksi samoin kuin riita-asiain oikeudenkäyntimenettelyn osalta on jo toteutettu.

Syytteen nostaminen kuuluisi ehdotuksen mukaan ensisijassa viralliselle syyttäjälle. Asianomistaja saisi eräitä poikkeuksia lukuunottamatta itse nostaa syytteen vain silloin, kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta. Toisaalta syyttäjällä olisi yleensä velvollisuus asianomistajan pyynnöstä ajaa asianomistajan yksityisoikeudellista vaatimusta rikosasian vastaajaa vastaan.

Esitutkintalakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että muissa kuin yksinkertaisissa rikosasioissa syyttäjälle olisi ilmoitettava esitutkinnasta. Syyttäjän pyynnöstä olisi toimitettava esitutkinta tai lisätutkimuksia sekä noudatettava muita esitutkintaa koskevia määräyksiä. Pakkokeinojen osalta ehdotetaan, että syyttäjä esittäisi vangitsemisvaatimuksen ja päättäisi matkustuskiellosta ennen syytteen nostamista.

Syytteen vireillepanotapaa koskevan muutoksen johdosta ei nostetun syytteen muuttaminen oikeudenkäynnin aikana olisi pääsääntöisesti sallittua. Esitutkintapöytäkirjaa ei saisi käyttää kirjallisena todisteena, mikä asettaa syyttäjän esiintymiselle oikeudenkäynnissä nykyistä enemmän vaatimuksia. Syyttäjällä olisi nimenomaisen säännöksen nojalla muutoksenhakuoikeus myös vastaajan eduksi.

Edellä olevasta ilmenee, että rikosasiain oikeudenkäynnin muuttaminen merkitsee syyttäjien tehtävissä huomattavaa vaatimustason nousua. Rikosprosessin keskittyminen edellyttää syyttäjiltä juttujen huolellista valmistelua, joten istuntoja edeltävä vaihe vaatii nykyistä enemmän aikaa. Uudistus edellyttää syyttäjien voimavarojen tuntuvaa lisäystä ja ammatillisten valmiuksien parantamista. Myös syyttäjälaitoksen johdon mahdollisuuksia seurata asioiden käsittelyä eri syyttäjänvirastoissa tulee tehostaa.

4.5.2. Hovioikeusmenettelyn kehittäminen

Hovioikeustoimikunta 1989:n loppumietinnön (1992:20) ja siitä annettujen lausuntojen pohjalta on oikeusministeriön asettamassa työryhmässä valmisteltu muutoksenhakua hovioikeuteen ja asian käsittelyä hovioikeudessa koskevien oikeudenkäymiskaaren 25―27 luvun säännösten uudistamista. Ehdotuksesta on saatu korkeimman oikeuden lausunto, ja asiasta annetaan hallituksen esitys eduskunnalle syysistuntokaudella 1996. Tarkoituksena on järjestää hovioikeusmenettely sellaiseksi, että se niin kuin alioikeuksissa riita-asioissa jo noudatettava ja rikosasioissa omaksuttavaksi esitetty menettely mahdollistaisi keskitetyn, välittömän ja suullisen oikeudenkäynnin ja täyttäisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksistä Suomelle johtuvat velvoitteet.

Ehdotuksen mukaan sellaisissa rikosasioissa, joissa vastaaja on tuomittu vain sakkorangaistukseen, hän tarvitsisi hovioikeuden myöntämän luvan saada hakea muutosta käräjäoikeuden ratkaisuun. Syyttäjä ja asianomistaja tarvitsisivat luvan, jos kysymys on rikoksesta, josta syytteessä mainittujen seikkojen vallitessa tehtynä ei ole säädetty ankarampaa rangaistusta kuin yksi vuosi kuusi kuukautta vankeutta. Jos hovioikeus pitää todennäköisenä, että käräjäoikeuden ratkaisun lopputulos on virheellinen, lupa olisi myönnettävä.

Hovioikeudessa olisi toimitettava suullinen pääkäsittely silloin, kun muutoksenhakemuksen ratkaisu riippuu käräjäoikeudessa vastaanotetun suullisen todistelun uskottavuudesta ja eräin poikkeuksin silloin, kun rikosasian asianomistaja tai vastaaja sitä vaatii. Muissa tapauksissa asia voitaisiin ratkaista kirjallisessa menettelyssä niin kuin nykyäänkin. Ajamansa rikosasian pääkäsittelyssä hovioikeudessa virallisen syyttäjän olisi oltava läsnä. Tästä johtuu hänelle työnlisäystä.

4.5.3. Ministerivastuujärjestelmän uudistaminen

Oikeusministeriön asettama ministerivastuutyöryhmä on 10.1.1994 päivätyssä mietinnössään ehdottanut, että valtakunnanoikeus tulisi lakkauttaa ja sille nykyisin kuuluvien syytteiden käsittely siirtää korkeimmalle oikeudelle. Oikeus ministerisyytteen nostamiseen tulisi säilymään eduskunnan piirissä, mutta syyttämispäätöksen tekisi perustuslakivaliokunta. Myös oikeuskanslerilla olisi oikeus esittää ministerin virkatointen lainmukaisuuden selvittämistä. Syyttäjänä näissä asioissa toimisi yleensä eduskunnan oikeusasiamies.

Ministerivastuujärjestelmää koskevan uudistuksen jatkovalmistelu on yhdistetty yhden, yhtenäisen perustuslain valmisteluun, jota varten on asetettu Perustuslaki 2000 -komitea. Oikeusministeriön 12.5.1995 asettama perustuslakityöryhmä oli esittänyt 5.1.1996 päivätyssä mietinnössään, että uudessa perustuslaissa säädettäisiin ministerivastuuasian vireillepanosta, ministerisyytteestä päättämisestä, syytteen nostamisen edellytyksistä sekä ministerisyytteen käsittelemisestä. Myös valtakunnansyyttäjän asemaa ministerisyyteasian vireillepanossa ja syytteen ajamisessa tulisi tässä yhteydessä arvioida.

Eduskunnan oikeusasiamiehen asemaa ja tehtäviä on selvittänyt Oikeusasiamies-työryhmä, jonka mietintö valmistui 18.6.1996. Työryhmän ehdotuksilla ei ole välitöntä yhteyttä tähän esitykseen.

5.1. Syyttäjälaitoksen uudelleenorganisoinnin tarpeellisuus

5.1.1. Uudistuksen lähtökohdat ja tavoitteet

Suomen syyttäjälaitos on historiallisen kehityksen seurauksena muodostunut järjestysmuodoltaan hajanaiseksi. Osa paikallissyyttäjistä on ollut oikeusministeriön alaisia kaupunginviskaaleja ja osa sisäasiainhallintoon kuuluvia nimismiehiä ja apulaisnimismiehiä, joilla oli muitakin tehtäviä. Syyttäjälaitoksen väliportaana toimivat lääninhallituksen poliisijohtoon kuuluvat henkilöt. Ylin syyttäjä oikeuskansleri toimii valtioneuvoston yhteydessä sen valvojana ja hoitaa muitakin laillisuusvalvontatehtäviä.

Paikallishallintouudistuksen toteutuessa kihlakunnansyyttäjät tulevat kaikki kuulumaan oikeusministeriön hallinnonalaan. Kihlakuntien syyttäjäntehtävissä siirrytään päätoimisiin syyttäjiin ja järjestelmään, jossa paikallissyyttäjät ovat mahdollisimman riippumattomia muusta hallinnosta. Myös paikallissyyttäjiä ylempien syyttäjien tulisi kuulua oikeusministeriön alaisuuteen. Lainsäädäntöön, talousarvioon sekä tärkeimpiin henkilöstökysymyksiin liittyvät syyttäjälaitosta koskevat asiat tullaan käsittelemään oikeusministeriössä. Syyttäjäntoiminnan painopiste jää edelleen paikallistasolle, jossa alueen erityisolosuhteet voidaan ottaa huomioon. Suhteet esitutkintaviranomaisiin, tuomioistuimeen ja muihin sidosryhmiin muodostuvat välittömiksi ja joustaviksi. Ylempien syyttäjien tehtäviä ja organisaatiomallia harkittaessa keskeistä on paikallistason toiminnan tukeminen.

Syyttäjän laajentunut harkintavalta ja entistä vaativammat tehtävät korostavat ylemmille syyttäjäviranomaisille kuuluvan syyttäjien kouluttamisen, ohjaamisen sekä valvonnan merkitystä. Pyrkimyksenä on tehokas, mutta samalla yhdenmukainen ja kriminaalipoliittisesti tarkoituksenmukainen syyttäjäntoiminta. Nykyisessä organisaatiossa ei ole edellytyksiä sellaiselle jäntevälle johtamiselle, jota syyttäjäntoiminnan merkitys ja vaatimustaso edellyttäisivät.

Esitetyistä lähtökohdista voidaan syyttäjäorganisaation uudistamisen tavoitteeksi asettaa yhtäältä koko syyttäjälaitoksen toimintaedellytysten parantaminen ja toisaalta ylempien syyttäjien eri tehtävistä ja rooleista aiheutuvien ongelmien poistaminen. Tavoitteena on luoda organisatoriset edellytykset yhdenmukaisesti, ennustettavasti ja tehokkaasti toimivalle syyttäjistölle.

Oikeuskanslerin osalta uudistus merkitsee sitä, että ylemmän syyttäjän tehtävät siirretään häneltä valtakunnansyyttäjälle. Valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ei oikeuskanslerin asemaan muuten puututa. Ylimmän syyttäjän tehtävien siirtäminen tätä varten perustettavalle erityisviranomaiselle merkitsee myös oikeuskanslerin toimintamahdollisuuksien paranemista valtioneuvoston orgaanina ja ylimpänä laillisuusvalvojana.

Paikallistasoa ylemmän syyttäjistön järjestämisessä on jäljempänä jaksossa 5.5.2. selostettavista syistä päädytty katsomaan, että ylimmän syyttäjän alapuolelle ei tarvita erillistä syyttäjistön väliporrasta ja että nykyisin lääninsyyttäjälle kuuluvia tehtäviä hoitaisivat asian laadun mukaan paikallissyyttäjät tai valtakunnansyyttäjänvirastossa toimivat valtionsyyttäjät.

Ylimmän syyttäjän apuna syyttäjälaitoksen johdossa ja siihen liittyvissä ohjaus-, koulutus-, kehittämis- ja valvontatehtävissä tulee olla riittävästi mahdollisimman asiantuntevaa henkilökuntaa. Syyttäjistön paikallistason yläpuolella tulee olla käytettävissä laajoja ja vaikeita rikosasioita varten erityisasiantuntemusta ja -kokemusta omaavia syyttäjiä, joita voidaan joustavasti käyttää tarvittaessa koko valtakunnan alueella.

5.1.2. Eräitä periaatteellisia kysymyksiä

Syyttäjällä on merkittävä tehtävä oikeusjärjestyksessämme. Poliisin suorittaman esitutkinnan jälkeen hän suorittaa syyteharkinnan ja ajaa julkisen kannevallan edustajana rangaistusvaadetta tuomioistuimessa. Tämän vuoksi syyttäjän asema on muodostettava mahdollisimman riippumattomaksi.

Syyttäjän on toimittava tehtävässään objektiviteettiperiaatteen mukaisesti, eli huolehdittava asian huolellisesta selvittämisestä ottaen huomioon myös rikoksesta epäillyn syyttömyyden puolesta puhuvat seikat. Syyttäjän toimilla rikosprosessin eri vaiheissa on mahdollista puuttua kansalaisten perusoikeuksiin. Tehtävässään syyttäjä käyttää harkintavaltaa, joka on oikeussääntöjen ja -periaatteiden sääntelemää.

Ihmisoikeussopimuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus (SopS 19/90) eli Euroopan ihmisoikeussopimus ei sisällä nimenomaisia syyttäjälaitoksen järjestämistä koskevia määräyksiä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappale edellyttää, että jokaisella on oltava oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin (fair trial) laillisesti perustetussa ja riippumattomassa tuomioistuimessa muun muassa silloin, kun päätetään häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Artiklan 3 kappaleessa luetellaan eräitä syytetyn vähimmäisoikeuksia, jotka oikeudenkäyntimenettelyn on turvattava ollakseen sopimuksen edellyttämällä tavalla oikeudenmukaista. Artiklan määräykset edellyttävät muun muassa, että asianosaisilla on oikeudenkäynnissä yhtäläiset oikeudet (equality of arms) ja että syytetylle taataan tietyt vähimmäisoikeudet jo esitutkinnassa.

Havannassa 1990 pidetyn YK:n kriminaalipoliittisen maailmankongressin päätöslauselman mukaan valtioiden on huolehdittava siitä, että syyttäjät kykenevät suorittamaan tehtävänsä vapaana painostuksesta, esteistä, häirinnästä, asiattomista vaikutuksista tai asiattomasta alistuksesta siviili- ja rikosoikeudelliseen vastuuseen ja että syyttäjän päätöksenteko on selvästi erillään hallinnosta.

Oikeusturvanäkökohdilla on tärkeä merkitys harkittaessa paitsi tuomioistuinten myös syyttäjälaitoksen organisatorisia kysymyksiä. Syyttäjän tulee osaltaan valvoa, ettei asianomistajan eikä rikoksesta epäillyn oikeusturvaa yksittäistapauksessa loukata. Syyttäjän puolueettomuus edellyttää, että syyttäjä on riippumaton sekä tuomioistuimesta että poliisista. Syyttäjälaitoksen sisällä riippumattomuus toteutuu siten, että ylempi syyttäjä voi määrätä syytteen nostettavaksi, mutta ei kieltää alaistaan syyttäjää sitä ajamasta, vaan hänen on tällöin otettava asia itse ratkaistavakseen.

5.1.3. Syyttäjälaitokselle asetettavista vaatimuksista

Rikosasiain oikeudenkäyntimenettelylle ja syyttäjän toiminnalle rikosoikeudellisena orgaanina asetettavat vaatimukset ovat yhteiskunnan muuttuessa korostuneet. Syyttäjien on oltava ammatillisesti osaavia ja oikeudellisesti riippumattomia päätöksentekijöitä. Käytännössä asioiden hoitaminen edellyttää hyvää yhteistyötä poliisin ja tuomioistuimen sekä muiden sidosryhmien kanssa. Syyttäjän työn monipuolistuminen ilmenee myös sidosryhmäyhteistyön lisääntymisenä. Syyttäjän halutaan olevan aktiivinen ja aloitteellinen yhteistyötaho, mihin liittyvät odotukset näyttäisivät kasvaneen esimerkiksi poliisin ja sosiaaliviranomaisten keskuudessa.

Syyttäjäorganisaation pysyessä pääpiirteissään muuttumattomana syyttäjän rooli ja asema ovat kuitenkin käytännössä kehittyneet. Rikosoikeudenkäynnissä on omaksuttu akkusatorinen eli syyttämismenettely, jossa syyttäjä on jutun vireillepanosta ja näytön esittämisestä huolehtiva aktiivinen asianosainen. Hänen esittämänsä syyte rajaa oikeudenkäynnin kohteen siten, että tuomioistuin ei voi tuomita muusta teosta kuin syytteessä on esitetty. Perinteisesti tuomioistuimelle kuulunutta valtaa on siirretty syyttäjälle laajentamalla syyttäjän harkintavaltaa jättää syyte selvitetystä rikoksesta nostamatta (ns. seuraamusluonteinen syyttämättä jättäminen) ja siirtämällä rangaistusmääräysten antaminen tuomioistuimelta syyttäjän tehtäväksi. Yhteiskunnan toimintojen monimutkaistuttua ovat syyttäjien käsiteltäviksi tulevat asiat olleet yhä vaikeampia ja laajempia. Syyteharkinta ja syytteen ajaminen edellyttävät usein rikos- ja rikosprosessioikeudellisen asiantuntemuksen lisäksi valmiuksia esimerkiksi kirjanpidon ja liike-elämän alueelta.

Tämän suuntainen kehitys tulee jatkumaan. Valmisteilla olevan rikosoikeudenkäyntimenettelyn uudistamisen eräänä tavoitteena oleva suullinen, välitön ja keskitetty pääkäsittely asettaa uusia vaatimuksia syyttäjän valmistautumiselle oikeudenkäyntiin ja siinä esiintymiselle. Hovioikeusmenettelyn uudistaminen puolestaan merkitsee suullisten käsittelyjen lisääntymistä myös hovioikeudessa.

Rikoslain uudistaminen ja seuraamusjärjestelmän monipuolistuminen merkitsevät niin ikään uusia vaatimuksia syyttäjäntoiminnalle ja sen yhdenmukaisuudelle. Esimerkkinä voidaan mainita oikeushenkilön rangaistusvastuu, johon liittyy erityissäännös toimenpiteistä luopumisesta. Uusiin huumausainerikoksia koskeviin säännöksiin sisältyy uudentyyppinen toimenpiteistä luopumissäännös, jonka soveltamisehtona on hoitoon sitoutuminen. Ihmisten, tavaroiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus EU-jäsenmaiden alueella sekä muu kansainvälistyminen voivat edellyttää syyttäjiltä uusia valmiuksia.

Syyttäjistön toimintaa arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota heidän alueelliseen, asteelliseen ja asialliseen toimivaltaansa. Oikeusasteellisesti paikallissyyttäjällä on toimivalta hoitaa asia käräjäoikeudesta hovioikeuteen ja sieltä edelleen korkeimpaan oikeuteen saakka, viimeksi mainitussa tuomioistuimessa tosin vain ylimmän syyttäjän välityksellä. Asteellista erityistoimivaltaa syyttäjällä on niissä asioissa, jotka käsitellään ensimmäisenä oikeusasteena hovioikeudessa. Asiallisessa toimivallanjaossa on kysymys tarvittavasta erityisasiantuntemuksesta, jota tarvitaan lähinnä syyteharkinnan koskiessa vakavimpia talousrikoksia ja myös virkarikoksia.

Syyttäjien työtehtävien muuttumisella on selvä vaikutus myös organisaation johdossa olevan ylimmän syyttäjän toimenkuvaan. Jotta edessä olevista tehtävistä selviydytään, syyttäjistöllä tulee olla riittävät voimavarat. Uusien ja aikaisempia vaativampien työtehtävien vuoksi ylemmille syyttäjäviranomaisille kuuluva syyttäjien kouluttaminen, ohjaaminen myös yleisohjein ja määräyksin sekä valvonnan merkitys korostuvat.

5.1.4. Syyttäjien erikoistumisesta

Syyttäjien erikoistuminen nykyistä suuremmassa määrin on keino tehostaa syyttäjille asetettujen kriminaalipoliittisten päämäärien toteutumista ottaen huomioon rikosprosessin oikeudenmukaisuus, taloudellisuus ja nopeus. Tällä hetkellä ongelmallisinta on talousrikosten lisääntyminen ja pankkitoimintaan liittyneiden epäiltyjen rikosten tutkinta ja syyteharkinta.

Talous-, työ- ja ympäristörikoksista syyttäminen edellyttää usein syyttäjältä erityistä ammattitaitoa, jonka saavuttaminen on mahdollista vain erikoistumisella. Rikoslain osauudistuksen yhteydessä on merkittävä osa talousrikossäännöksistä uudistettu. Sama erikoistumisvaatimus koskee virkarikoksia, joiden osalta syyttäjältä edellytetään myös riittävää auktoriteettia ja riippumattomuutta asianosaisiin nähden, jotta ulkopuolisten luottamus viranomaistoimintaan voidaan taata. Vastaavanlaisina rikoksina voidaan edelleen mainita vakavat huumausaine- ja seksuaalirikokset, viimeksi mainituista erityisesti lapsiin kohdistuneet teot. Nämä rikokset ovat siinä määrin harvalukuisia, ettei niihin erikoistuminen ole mahdollista paikallissyyttäjien tasolla, ehkä suuria alisyyttäjäyksiköitä lukuunottamatta.

Kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan oikeusministeriö voi paikallisen syyttäjäntoimen tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi määrätä eri kihlakuntien syyttäjänvirastot tai kihlakunnanvirastojen syyttäjäosastot hoitamaan syyttäjäntehtäviä yhteistoiminnassa. Hallituksen esityksen (83/1995 vp. s. 13) mukaan ministeriö määräisi päätöksessään, mitkä tehtävät hoidetaan yhteistoiminnassa, sekä yhteistoiminta-alueen johtosuhteet.

Käytännössä on voitu todeta, että laajojen ja vaikeiden syyteasioiden käsittely on yleensä keskittynyt suurimpien kaupunkien syyttäjänvirastoihin. Kun laajoja ja vaikeita syyteasioita ei esiinny tasaisesti eri puolilla maata, kaikille syyttäjille ei ole tarkoituksenmukaista järjestää niiden käsittelyn vaatimaa erikoiskoulutusta. Samasta syystä vain osalle syyttäjistä voi kertyä tällaisiin asioihin käytännöllistä kokemusta, joka tiedollisten valmiuksien ohella on tarpeen niiden käsittelyssä.

Nykyisessä syyttäjäorganisaatiossa ei paikallistasoa ylemmilläkään tasoilla ole aina valmiuksia poikkeuksellista erikoisasiantuntemusta ja -kokemusta edellyttäviin syyteasioihin. Eri lääneissä lääninsyyttäjän tehtäviin on poliisitarkastajien muiden toimien vuoksi ollut käytettävissä yleensä vähemmän kuin yksi lääninsyyttäjän henkilötyövuosi, jolloin jo muutaman vaativan syyteasian hoitaminen tyrehdyttäisi kokonaan lääninsyyttäjän muun toiminnan. Vastaavasti oikeuskanslerinviraston syyttäjäosaston pienen henkilökunnan työpanos kuluu kanteluihin ja lausuntoihin, koulutukseen ja tiedotukseen sekä tarkastuksiin ja valvontaan.

5.2. Aikaisemmat uudistushankkeet

5.2.1. Syyttäjälaitostyöryhmä 1974

Oikeusministeriölle vuonna 1974 jättämässään mietinnössä syyttäjälaitostyöryhmä ehdotti yhtenäisen, muusta hallinnosta erillisen, oikeusministeriön alaisen kolmiportaisen organisaation perustamista. Ratkaisua perusteltiin tehokkuudella, tarkoituksenmukaisuudella ja oikeusturvan toteutumisella.

Ylimmän syyttäjän tehtäviä varten ehdotettiin perustettavaksi valtionsyyttäjän virka. Syyttäjälaitoksen ylin johto olisi työryhmän mielestä ollut jaettava sekä oikeusministeriölle että ministeriön alaisena toimivalle ylimmälle syyttäjälle. Oikeusministeriölle olisi kuulunut syyttäjälaitoksen ohjaaminen yleisin ohjein. Ylin syyttäjä olisi puolestaan voinut antaa yksittäisiä tapauksia koskevia ohjeita ja määräyksiä. Työryhmässä oli esitetty eriäviä mielipiteitä siitä, pitäisikö oikeusministeriön voida antaa syyttämistä koskevia yleisiä ohjeita.

Ylimmällä syyttäjällä olisi edelleenkin ollut yksittäistapauksessa toimivalta joko määrätä alempi syyttäjä ajamaan syytettä tai ottaa syyte itse ajaakseen taikka siirtää syyttämistehtävä määräämälleen syyttäjälle. Ylin syyttäjä olisi käsitellyt alempien syyttäjien korkeimpaan oikeuteen osoittamat muutoksenhakukirjelmät.

Syyttäjälaitoksen hallinto olisi jakaantunut siten, että oikeusministeriö olisi nimittänyt alisyyttäjät sekä vahvistanut syyttäjäpiirien työjärjestykset. Ylin syyttäjä olisi puolestaan hoitanut oikeusministeriölle kuulumattomat syyttäjälaitoksen ylimmät hallintotehtävät. Valtionsyyttäjänvirastossa olisi ollut erityissyyttäjiä suuriin ja vaikeisiin syyttämistehtäviin.

Väliasteen syyttäjiksi työryhmä oli ehdottanut erityisiä aluesyyttäjiä, joille olisi siirretty hovioikeuksien kanneviskaalien tehtävät rikosasioissa ja poliisitarkastajien tehtävät lääninsyyttäjinä. Aluesyyttäjät olisivat lisäksi toimineet syyttäjinä hovioikeudessa ja käsitelleet alisyyttäjien sinne osoittamat muutoksenhakukirjelmät. Aluesyyttäjänvirastot olisivat näin sijainneet hovioikeuspaikkakunnilla.

Paikallissyyttäjinä toimivien piirisyyttäjien toimialueeseen olisi kuulunut yksi tai useampia samaan hovioikeuspiiriin kuuluvia alioikeuksia. Tältä osin työryhmässä oli esillä myös kysymys kaikkien alisyyttäjien kuulumisesta poliisihallintoon.

5.2.2. Oikeushallintokomitea 1978

Vuonna 1978 mietintönsä jättänyt oikeushallintokomitea päätyi erillisen oikeusministeriön alaisen syyttäjälaitoksen kannalle. Komitea ei tehnyt ehdotuksia oikeuskanslerin aseman muuttamiseksi, vaan oikeuskanslerilla olisi säilynyt syyttäjälaitoksen toiminnallinen johtaminen.

Lääninsyyttäjäjärjestelmä ehdotettiin korvattavaksi hovioikeuspiireissä toimivilla oikeuskanslerin alaisilla piirisyyttäjillä. He olisivat olleet toiminnallisesti oikeuskanslerin ja taloushallinnollisesti oikeusministeriön alaisia. Piirisyyttäjän tehtävänä olisi ollut mm. toimia syyttäjänä hovioikeudessa ja erityissyyttäjänä alioikeudessa. Piirisyyttäjänvirasto olisi ehdotuksen mukaan voitu sijoittaa esim. hovioikeuden yhteyteen.

Myöhemmissä uudistusehdotuksissa ei ole enää käsitelty ylimmän syyttäjän tehtäviä. Valtiontarkastajat totesivat kertomuksessaan vuodelta 1985, että edellä mainitun oikeushallintokomitean tehtäviin ei kuulunut ylimmän syyttäjän viran järjestely. Kun kuitenkin oikeuskanslerin tehtävistä suurin osa oli muita kuin syyttäjälaitoksen johtamiseen liittyviä tehtäviä, valtiontilintarkastajien mielestä olisi ollut aiheellista selvittää erillisen valtakunnansyyttäjän viran ja -viraston perustamismahdollisuuksia.

5.2.3. Piirisyyttäjä- ja lääninsyyttäjätyöryhmät 1981―1984

Vuonna 1981 mietintönsä jättäneen piirisyyttäjätyöryhmän toimeksianto koski syyttäjälaitoksen väliportaan uudistamista. Työryhmä ehdotti hovioikeuspiirijaon mukaisen piirisyyttäjäjärjestelmän perustamista, jolloin eräitä hallinnollisia tehtäviä olisi voitu siirtää oikeuskanslerilta piirisyyttäjille. Tällöin oikeuskanslerin syyttäjäntehtävät olisivat keskittyneet toiminnan yleiseen johtamiseen, suunnitteluun ja koulutukseen.

Piirisyyttäjät olisivat toimineet syyttäjinä hovioikeudessa ensiasteena käsiteltävissä asioissa sekä myös muutoksenhakuasioissa, jos tehtävien tarkoituksenmukainen hoitaminen sitä edellytti. Edelleen piirisyyttäjien olisi ollut hoidettava vaikeiden ja laajakantoisten rikosten syyteharkinta ja syytteen ajaminen alioikeudessa. Eriävässä mielipiteessä oli kannatettu lääninsyyttäjäjärjestelmän kehittämistä.

Nykyinen lääninsyyttäjäasetus (736/85) on perustunut lääninsyyttäjätyöryhmän mietintöön vuodelta 1984. Työryhmän tehtävänä oli ollut selvittää poliisitarkastajan aseman kehittämistä lääninsyyttäjänä. Työryhmä ei esittänyt muutoksia organisaatioon tai toimivaltasuhteisiin.

Valtiontilintarkastajat palasivat syyttäjälaitoksen organisaatiokysymyksiin vuodelta 1988 annetussa kertomuksessa. Siinä lausuttiin, että syyttäjistöä ja tuomioistuinlaitosta koskevien kokonais- ja osittaisuudistusten lisäksi olisi tarpeen käynnistää erillisen ylimmän syyttäjän viran ja viraston perustamista koskeva selvitystyö.

5.2.4. Syyttäjätyöryhmä 1993

Syyttäjätyöryhmä on valmistellut säännökset kihlakuntauudistukseen liittyvästä paikallisesta syyttäjäjärjestelmästä. Työryhmän vuonna 1993 jättämässä mietinnössä ehdotettiin, että kaupunginviskaalit, nimismiehet ja apulaisnimismiehet korvattaisiin syyttäjätoimen osalta päätoimisilla kihlakunnanviskaaleilla. Tältä pohjalta valmisteltiin sekä sittemmin rauennut hallituksen esitys nro 24/1994 vp. kihlakunnansyyttäjästä että asiaa koskevan lain 195/96 antamiseen johtanut uusi esitys HE 83/1995 vp.

Väliasteen syyttäjistön osalta ei työryhmän mukaan ollut tarkoituksenmukaista ylläpitää lääneissä erillistä väliportaan hallintoa. Lääninpoliisineuvoksille ja apulaispoliisitarkastajille kuuluvat syyttäjäntehtävät ehdotettiin siirrettäväksi kuudelle alueelliselle syyttäjäviranomaiselle, joiden virkanimikkeeksi ehdotettiin johtava kihlakunnanviskaali.

Oikeusministeriö olisi määrännyt ne syyttäjäpiirit, joiden päälliköt toimisivat johtavina kihlakunnansyyttäjinä. Näillä olisi ollut esimiesasema muihin alueen paikallissyyttäjiin nähden ja ehdotuksen mukaan enemmän hallintotehtäviä kuin nykyisillä lääninsyyttäjillä. Lisäksi he olisivat toimineet erityissyyttäjinä alioikeudessa sekä syyttäjänä hovioikeuden suullisissa käsittelyissä.

Väliasteen syyttäjällä ei olisi ollut erillistä virastoa, vaan hän olisi alueen yhden syyttäjäpiirin päällikkö. Tähän yksikköön olisi voitu myös sijoittaa tiettyihin rikosasioihin erikoistuneita syyttäjiä. Väliasteen syyttäjiä koskenut työryhmän ehdotus ei toteutunut.

5.3. Syyttäjälaitostoimikunnan mietintö ja siitä annetut lausunnot

5.3.1. Toimikunnan toimeksianto

Oikeusministeriön 4.2.1994 asettama syyttäjälaitostoimikunta antoi mietintönsä 31.3.1995 (KM 1995:7). Toimeksiantonsa mukaisesti toimikunnan oli valmisteltava ehdotus syyttäjälaitoksen johtotehtävien erottamisesta oikeuskanslerin toimivallasta ja erillisen ylimmän syyttäjän viran perustamisesta sekä tämän viranomaisen valtiosääntöoikeudellisesta asemasta. Toiseksi toimikunnan oli tehtävä ehdotus väliasteen syyttäjätason järjestämisestä ja selvitettävä muun muassa, tarvitaanko väliportaan syyttäjiä ja jos niin, miten asia olisi järjestettävä.

5.3.2. Ylin syyttäjä

Toimikunta esitti yksimielisesti ylimmän syyttäjän tehtävien siirtämistä valtakunnansyyttäjälle ja hänen johtamansa, oikeusministeriön hallinnonalaan itsenäisenä yksikkönä kuuluvan valtakunnansyyttäjänviraston perustamista.

5.3.3. Syyttäjälaitoksen hallintotasot

Toimikunta tarkasteli mahdollisuutta organisoida syyttäjälaitos kaksi- tai kolmiportaisesti seuraavien viiden vaihtoehdon mukaisesti.

I. Kaksiportaisessa mallissa esitettiin kaksi organisaatiovaihtoehtoa. Sen mukaan kuin syyttäjätyöryhmän mietinnössä (kohta 5.2.4) oli esitetty, kunkin hovioikeuskaupungin johtava kihlakunnansyyttäjä voisi olla myös alueen muiden syyttäjien esimies. Tämä malli olisi ilmeisesti halvin tapa järjestää syyttäjälaitos. Sitä voitiin toimikunnan mielestä kuitenkin arvostella siinä suhteessa, että yhden paikallisyksikön esimies olisi samalla alueensa muiden syyttäjien esimies. Tämän esimiesaseman edellyttämää arvovaltaa hänen ei olisi helppo saavuttaa. Hallinnollisesti ja myös resurssien jaon kannalta olisi parempi, jos paikallistason syyttäjäyksiköt olisivat keskenään samanlaisessa asemassa.

Lisäksi paikallissyyttäjän ratkaisuihin tyytymättömät asianosaiset eivät ilmeisesti tuntisi luottamusta sellaiseen valvontaan, jossa yksi kihlakunnansyyttäjä valvoo toista. Kanteluasiat olisi tällöin käsiteltävä valtakunnansyyttäjänvirastossa. Tarkastustoimintaa ja syyttäjien yhteistoimintakysymyksiä ei olisi myöskään helppo järjestää.

II. Toinen kaksiportaisen syyttäjälaitoksen malli olisi toimikunnan mukaan ollut se, että valtakunnansyyttäjänvirastolle annettaisiin riittävät voimavarat hoitaa syyttäjälaitoksen hallintoa ja vakavampien asioiden syyttämistehtäviä koko valtakunnan alueella.

Helsingissä toimivasta valtakunnansyyttäjänvirastosta voisi nykytekniikkaa apuna käyttäen johtaa kaikkia paikallissyyttäjäyksiköitä. Erikoissyyttäjien käyttö olisi samalla tehokasta, kun resurssit voitaisiin helposti ohjata oikeaan paikkaan. Vaikeiden ja laajojen rikosvyyhtien tutkintaa ja myös syyttäjien toimintaa niissä voitaisiin näin keskittää, jolloin tiedonkulku voisi olla nopeampaa ja näytön saaminen varmempaa kuin tällä hetkellä. Erikoisrikoksissa on tiedoilla ja kokemuksilla tärkeämpi merkitys kuin paikallistuntemuksella, joka voidaan ottaa huomioon henkilöstöä rekrytoitaessa.

III. Kolmiportaisista organisaatiovaihtoehdoista toimikunta totesi lääninsyyttäjäjärjestelmän olevan yksi vaihtoehto väliportaan järjestämiseksi. Tässä yhteydessä nykyiset lääninsyyttäjät olisi kuitenkin irrotettava läänin poliisijohdosta ja siirrettävä oikeusministeriön hallinnonalaan siinäkin tapauksessa, että he toimisivat lääninhallituksessa. Toimikunta huomautti myös, että jos kaikissa lääneissä olisi edelleen lääninsyyttäjä, muodostettavat yksiköt olisivat Etelä-Suomen läänejä lukuunottamatta vain yhden syyttäjän virastoja. Jotta voimavarat eivät hukkaantuisi päällekkäisiin tehtäviin, toimikunta esitti, että lääninsyyttäjää ei tarvittaisi jokaisessa lääninhallituksessa, vaan tarkoituksenmukainen yksikkökoko saavutettaisiin siten, että lääninsyyttäjät yleensä sijoitettaisiin suurimpiin lääninhallituksiin.

Kun maa jakautuu hallinnollisesti lääneihin ja kihlakuntiin, läänijako sinänsä olisi tässä yhteydessä looginen. Syyttäjälaitoksen kokonaiskehityksen kannalta muutos olisi kuitenkin riittämätön, koska alueyksiköt tällöinkin muodostuisivat liian pieniksi. Ruotsissa lääninsyyttäjät koottin aikanaan aluesyyttäjänvirastoiksi. Toimikunta huomautti myös, että hallituksen esityksessä nro 23/1994 vp. ulosottoviranomaisia ym. koskevan lainsäädännön uudistamiseksi ei ehdotettu ulosoton hallintoa varten varsinaista väliporrasta, joskin lääninhallituksille olisi jäänyt eräitä erityistehtäviä. Asiasta on sittemmin säädetty laissa ulosottolain muuttamisesta (197/96).

IV. Toisena kolmiportaisen organisaation mallina toimikunta tarkasteli hovioikeuspiireittäin järjestettyjä aluesyyttäjänvirastoja. Ne olisivat hoitaneet hallinto- ja tarkastustehtävien ohella syyteasioita vakavimmissa rikoksissa ja esiintyneet myös hovioikeudessa joko kaikissa asioissa tai ainakin ensimmäisenä oikeusasteena käsiteltävissä virkasyyteasioissa.

Kolmiportaisista järjestelmistä yleensä toimikunta lausui, että se olisi selkeä organisaation omalta kannalta ja myös ulospäin. Aluesyyttäjäjärjestelmän etuna mainittiin, että paikalliset erityisolosuhteet voitaisiin siinä ottaa hyvin huomioon. Lisäksi järjestelmä mahdollistaisi syyttäjille selkeän urakehityksen alallaan. Toisaalta syyttäjien määrä Suomessa tulisi olemaan noin 300 virkaa, ja näin pienen henkilömäärän tarpeita ajatellen voidaan kolmiportaista järjestelmää pitää byrokraattisena ja kalliinakin organisaatiomallina. Ongelmana olisi tehtävien päällekkäisyys, esim. hallinto- ja talousasioissa. Pääosa syyteasioista hoidetaan jatkossakin paikallissyyttäjien toimesta. Tämän kokoisen virkamiesmäärän hallinnointi voi tapahtua keskitetysti valtakunnansyyttäjänvirastosta käsin.

V. Toimikunta lausuikin, että voimavarojen jakaminen valtakunnansyyttäjänviraston ja aluesyyttäjänvirastojen kesken voisi johtaa siihen, että kaikissa portaissa resurssit ovat riittämättömät. Asioiden keskittäminen yhteen keskusviranomaiseen olisi tehokkain ratkaisumalli. Toimikunnan enemmistö ei kuitenkaan päätynyt suosittamaan puhtaasti kaksiportaista organisaatiomallia, vaan esitti lähinnä maan alueelliseen laajuuteen nähden, että valtakunnansyyttäjänvirastoon muodostettaisiin kolme tai neljä aluetoimistoa, jotka eivät olisi itsenäisiä virastoja, vaan valtakunnansyyttäjänviraston alaisia yksiköitä. Tehtävien jakaminen alueellisten yksiköiden ja ylimmän syyttäjän kesken olisi voitu tehdä valtakunnansyyttäjänviraston ja aluetoimistojen kesken kulloinkin tarkoituksenmukaiseksi katsottavalla tavalla ja tehtäväjaon muuttaminen olisi yksinkertaista.

Toimikunnan mietintöön liittyi kaksi eriävää mielipidettä. Toisessa asetuttiin kolmiportaisen mallin (vaihtoehto IV) kannalle sen selkeyden vuoksi. Toisessa taas pidettiin puhtaasti kaksiportaista mallia (vaihtoehto II) parhaana siinä, että se mahdollistaa valtakunnansyyttäjänvirastossa olevien valtionsyyttäjien työpanoksen tarkoituksenmukaisimman kohdentamisen.

5.3.4. Lausunnot

Kaikki mietinnöstä lausuntonsa antaneet 51 viranomaista ja järjestöä kannattivat ehdotusta ylimmän syyttäjän muodostamisesta itsenäiseksi ja riippumattomaksi.

Syyttäjälaitoksen hallintotasojen suhteen kaksitoista lausunnonantajaa, muiden muassa valtioneuvoston oikeuskansleri, sisäasiainministeriö, Vaasan, Itä-Suomen, Helsingin ja Kouvolan hovioikeudet, tullihallitus ja Suomen Asianajajaliitto kannattivat toimikunnan ehdotusta valtakunnansyyttäjänviraston aluetoimistoista.

Puhtaasti kaksiportaista organisaatiomallia kannatti yhdeksän lausunnonantajaa, muiden muassa Rovaniemen hovioikeus, Helsingin ja Lahden käräjäoikeudet, noiden kaupunkien sekä Kuopion ja Kokkolan kaupunginviskaalinvirastot sekä Käräjäoikeustuomarit ry ja Suomen Demokraattiset Lakimiehet ry.

Muut lausunnonantajat, muiden muassa eduskunnan oikeusasiamies, lääninhallitukset, keskusrikospoliisi, Poliisin lääninjohdon viranhaltijat ry., Suomen Kaupunginviskaaliyhdistys ry., lausunnon antaneet nimismiehet ja Suomen Nimismiesyhdistys ry. kannattivat täydellisesti kolmiportaista hallintomallia.

5.4. Syyttäjälaitoksen ylimmän johdon järjestäminen

5.4.1. Ylimmän syyttäjän riippumattomuudesta

Syyttäjälaitoksen ohjaus, valvonta ja yksittäistä rikosta koskeva syyteharkintavalta ovat tärkeitä kysymyksiä sekä valtiosääntö- että hallinto-oikeudelliselta kannalta. Ylimmän syyttäjän tehtävien erottaminen oikeuskanslerin tehtävistä edellyttää ratkaisua siitä, miten ylimmän syyttäjän asema on suhteutettava muihin viranomaisiin.

Vaatimuksella syyttäjien riippumattomuudesta tarkoitetaan ensisijaisesti estää syyttäjistön ulkopuolinen vaikutus syyttäjien toimintaan. Syyttäjän tehtävien ja aseman muuttuminen rikosprosessissa johtaa siihen, että syyttäjälle olisi asianosaisasemasta huolimatta taattava lähes tuomioistuimia muistuttava riippumattomuus. Niiden tehtävät ovat luonteeltaan samankaltaisia ja lainsäätäjä onkin laajentanut syyteharkintavaltaa.

Oikeuskanslerin asema ylimpänä syyttäjänä on, muutamaa poikkeusta lukuunottamatta, riippumaton muista viranomaisista ja poliittisista päätöksentekijöistä kuten valtioneuvostosta ja eduskunnasta. Oikeuskansleri ei myöskään ole parlamentaarisen järjestelmän mukaisessa poliittisessa vastuussa toimistaan niin kuin valtioneuvoston jäsenet. Toisaalta oikeuskansleri antaa vuotuisen kertomuksen tasavallan presidentille ja eduskunnalle. Ns. luottamusvirkamiehenä oikeuskanslerilla on heikompi virassapysymisoikeus kuin virkamiehillä yleensä.

Ylimmän syyttäjän asema on pyrittävä luomaan mahdollisimman riippumattomaksi. Tämän kanssa ei ole ristiriidassa se, että ylimmän syyttäjän johtama valtakunnansyyttäjänvirasto olisi samalla alansa johtava keskushallintoviranomainen. Syyttäjäntoimi tulisi oikeusministeriön kautta parlamentaarisen kontrollin alaiseksi.

Oikeuskanslerin tehtävien monimuotoisuus on tehnyt hänen asemansa käytännön tilanteissa usein vaikeaksi mm. siksi, että erilaiset tehtävät perustuvat erilaisiin toimintavaltuuksiin. Tehtävien luonteesta johtuen rikoksesta epäillyn ja julkista kannevaltaa edustavan viranomaisen edut ovat keskenään helposti ristiriitaiset. Oikeuskanslerin on hallitusmuodon ja häntä koskevan ohjesäännön mukaan valvottava, ettei lainsäädännössä ja kansainvälisissä sopimuksissa säänneltyjä yksilöiden oikeuksia loukata.

Ruotsissa on valtakunnansyyttäjän apuna ollut vuodesta 1985 lähtien lautakunta, jonka hallitus valitsee määräajaksi. Lautakunnan mielipidettä on kysyttävä tärkeimmistä tai periaatteellisesti merkittävimmistä asioista. Lautakunta ei voi käsitellä yksittäistä syyteharkinta-asiaa.

Pohjoismainen vertailu osoittaa, että Norjassa kuningas valtioneuvostossa ja Tanskassa oikeusministeriö voivat antaa yleisohjeita ja -määräyksiä syyttäjistölle. Lisäksi niillä on valta antaa myös yksittäistä tapausta koskevia määräyksiä. Ruotsissa hallitus ei anna ohjeita suoraan syyttäjille ja puuttuminen yksittäiseen syyteasiaan on poikkeuksellista, johon on lain mukaan oltava erityiset perusteet.

Suomessa oikeusministeriö ei voi yleisohjeiden avulla ohjata syyteharkintaa, koska ainoastaan oikeuskanslerilla on tähän toimivalta. Syyttäjän toiminta eroaa tässä suhteessa eräistä muista läheisistä hallinnonaloista. Ylimpänä syyttäjänä oikeuskansleri ei ole minkään ministeriön alainen.

5.4.2. Oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluva syyttäjälaitos

Uudistuksen yhteydessä on pohdittu kysymystä siitä, voisiko valtakunnansyyttäjä olla suoraan valtioneuvoston alainen. Suomalaisen hallintokulttuurin mukaista kuitenkin on, että viranomaiset kuuluvat jonkin ministeriön hallinnonalaan. Valtioneuvoston kanslia ei olisi luonteva sijoituspaikka valtakunnansyyttäjänvirastolle, vaan rinnastuskohtana on lähinnä tuomioistuinhallinto, joka kuuluu oikeusministeriön hallinnonalaan.

Oikeusministeriön asema suhteessa syyttäjälaitokseen on tärkeä. Toisaalta syyttäjien toiminnan tulee olla riippumatonta varsinaisesta hallinnosta. Rajanveto oikeusministeriön ja sen alaisen virastopäällikön, valtakunnansyyttäjän välillä on pyrittävä luomaan mahdollisimman selkeäksi. Lainsäädäntö kuuluisi oikeusministeriölle samoin kuin ylimpien syyttäjien nimitysasioiden valmistelu. Tulosohjaus ja siihen liittyvä kehittämistyö kuuluisivat pääosin ylimmän syyttäjän vastuulle. Vastaavalla tavalla oikeusministeriön menoluokkaan tulo- ja menoarviossa kuuluvia mutta ministeriön organisaatiosta ja käskyvallasta erillisiä viranomaisia ovat konkurssiasiamies ja tietosuojavaltuutettu, joilla on toimistonsa oikeusministeriön yhteydessä ja jotka nimittää virkaansa tasavallan presidentti valtioneuvoston esityksestä määräajaksi.

Selvitettäessä valtakunnansyyttäjän suhdetta oikeusministeriöön on tutkittu mahdollisuutta Ruotsin mallin mukaisen neuvoa-antavan lautakunnan perustamiseen valtakunnansyyttäjänviraston yhteyteen. Tälle lautakunnalle ei kuitenkaan ole osoitettavissa mielekkäitä tehtäviä. Valtakunnansyyttäjällä on oltava mahdollisuus olla aloitteellinen syyttäjälaitoksen johtajana.

Edellä olevan perusteella ehdotetaan, että valtakunnansyyttäjän asema olisi sekä yksittäisissä syyteharkinta-asioissa että syyttäjistöä koskevassa ohjauksessa riippumaton valtioneuvostosta ja oikeusministeriöstä. Yleisohjeiden osalta voidaan oikeusministeriön myötävaikutus järjestää esim. siten, että valtakunnansyyttäjän on ohjeita valmisteltaessa kuultava oikeusministeriötä tai saatettava ohjeet ennen niiden julkistamista oikeusministeriön tietoon.

5.5. Syyttäjälaitoksen organisaatiotasot

5.5.1. Yleisiä näkökohtia

Syyttäjälaitoksen uudistamisessa keskeisiä päämääriä on ollut syyttäjän ja poliisin tehtävien erottaminen toisistaan sekä paikallis- että aluetasolla. Kihlakuntauudistuksen yhteydessä on tarkoitus eriyttää syyttäjän tehtävät poliisin tehtävistä, joten paikallissyyttäjien esimiehenä ei enää paikallistasolla olisi poliisimies. Lääninsyyttäjiä, jotka samalla ovat poliisiviranomaisia, sitä vastoin olisi kihlakunnansyyttäjien esimiehinä kihlakuntauudistuksen voimaantulosta 1.12.1996 lukien siihen saakka, kun nyt ehdotettavat lait tulisivat voimaan.

Eräissä maissa syyteharkintavalta on oikeusasteellisesti selkeästi jaettu syyttäjien kesken. Suomessa asteellista toimivallan jakoa yleisten syyttäjien kesken ei ole tässä muodossa. Käytännössä paikallissyyttäjät toimivat hyvin itsenäisesti syyttäjäntehtäviä hoitaessaan, eikä meillä olekaan esitettävissä vahvoja perusteita toteuttaa asteellista toimivallan jakoa. Tällöinkin voi ylimmän syyttäjän syyteharkintavallan käyttämiselle ja syytteiden ajamiselle olla perusteita. Pitkälle menevä erikoistuminen voi edellyttää koko maan käsittävän toiminta-alueen, jolloin valtakunnansyyttäjänvirasto sopisi erikoissyyttäjien sijoituspaikaksi.

Syyttäjäntoimen painopisteen tulee olla paikallissyyttäjien työssä. Kihlakunnanvirastoihin tulee 233 syyttäjänvirkaa syyteasioiden valtaosan hoitamiseksi. Valtakunnansyyttäjänviraston valtionsyyttäjien vastuulle jäisi lähinnä yhteiskunnallisesti merkittäviä, laajoja ja vaikeita talous- sekä virkarikosasioita samoin kuin hovioikeudessa ensiasteena käsiteltäviä syyteasioita.

Aikaisemmissa uudistusehdotuksissa on yleensä lähdetty siitä, että väliporrasta tarvitaan siten kuin asia oli järjestetty esim. Ruotsissa, jossa oli erillinen kolmiportainen syyttäjälaitos. Syyttäjälaitoksen organisaatiotasoja harkittaessa on otettu huomioon se, että nyt hajanainen alisyyttäjäjärjestelmä yhdenmukaistuu siinä vaiheessa, kun paikallissyyttäjät ovat päätoimisia, heidän virkanimikkeensä toimipaikasta riippumatta on kihlakunnansyyttäjä ja he kuuluvat oikeusministeriön hallinnonalaan. Syyttäjäpiirien lukumäärän vähentyessä paikallishallintouudistuksen yhteydessä ei ole enää tarkoituksenmukaista ylläpitää erillisiä väliportaan syyttäjiä. Kihlakuntien määrä olisi 90 ja käräjäoikeuksien 69, ja paikallissyyttäjien yhteistoiminta järjestettäisiin paikallisten olosuhteiden mukaan käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa.

Kihlakunnansyyttäjästä annetun lain lähtökohtana ovat päätoimiset syyttäjät. Tämä toteutuukin lukuunottamatta kahta Lapin läänin kihlakuntaa. Käytännössä huomattava osa syyttäjäpiireistä tulisi käsittämään kaksi tai kolme syyttäjän virkaa. Erilliset kihlakunnansyyttäjänvirastot tulisivat olemaan henkilömäärältään suurimmat alisyyttäjäyksiköt. Syyttäjäviraston ja myös kihlakunnanviraston syyttäjäosaston päällikkönä olisi johtava kihlakunnansyyttäjä, joka vastaisi toiminnasta ja sen tuloksellisuudesta.

5.5.2. Kaksiportainen organisaatio

Tässä esityksessä on päädytty ehdottamaan kaksiportaista syyttäjälaitosta. Paikallissyyttäjien lisäksi olisi Helsingissä koko valtakuntaa varten keskusviranomaisena valtakunnansyyttäjänvirasto ja sinne sijoitettuina valtionsyyttäjiä, joiden toimialue olisi koko maa. Nykyisten lääninsyyttäjien tehtäviä siirrettäisiin valtakunnansyyttäjänvirastossa toimiville valtionsyyttäjille. Järjestelmä edellyttää selvää työnjakoa paikallissyyttäjien ja valtakunnansyyttäjänviraston valtionsyyttäjien välillä.

Syyttäjäntoimen valvonta ja tarkastusten käytännön toteuttaminen keskitettäisiin suoraan ylimmän syyttäjän virastoon. Tämä olisi tarkoituksenmukaista yhdenmukaisen tarkastus- ja valvontakäytännön muodostumiseksi. Koulutuksen ja muun ohjauksen keskittämiseen valtakunnansyyttäjänvirastoon liittyisi samoja etuja. Esimerkiksi tarkastusten yhteydessä tulisi esiin, mistä asioista koulutusta tarvittaisiin missäkin päin maata.

Niin kuin jaksossa 5.1.4. on esitetty, erityisasiantuntemusta vaativien syyteasioiden hoitaminen voidaan järjestää paikallissyyttäjien yhteistoiminnassa kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan. Valtakunnansyyttäjä voisi myös määrätä paitsi omassa virastossaan toimivan valtionsyyttäjän myös jonkun paikallissyyttäjän hoitamaan yksittäisen erityisasiantuntemusta vaativan syyteasian asianomaisen paikallissyyttäjän virka-alueen ulkopuolellakin. Erityislaatuisten syyteasioiden hoitamiseen ei siten tarvittaisi väliportaan syyttäjistöä eikä valtakunnansyyttäjänvirastollekaan erityisiä aluetoimistoja. Aluesyyttäjäyksiköitä olisikin vaikea muodostaa sellaisiksi, että niiden työmäärät olisivat yhtäläisiä, kun vaikeimmat ja laajimmat syyteasiat ovat keskittyneet Etelä-Suomeen. Lääninsyyttäjäjärjestelmässä pitäydyttäessä pienimmissä yksiköissä syyttäjänvirkoja olisi niin vähän, että erikoistumista ei voisi tapahtua.

Valtakunnansyyttäjänvirastolle voidaan antaa melko rajoitettu määrä valtionsyyttäjiä, joten heidän hoidettavikseen tulisivat hovioikeudessa ensi asteena käsiteltävien lisäksi vain erityisen merkittävät syyteasiat. Näin ollen ne syyteasiat, jotka ylemmän syyttäjän on tarpeen ottaa itse ajaakseen, ovat yleensä senlaatuisia, ettei paikallisilla olosuhteilla ole niissä erityistä merkitystä. Päinvastoin saattaa asioissa, joissa rikoksella olisi loukattu esimerkiksi voimakkaita paikallisen elinkeinoelämän etuja, olla eduksi, että syyttäjä on paikkakuntalaisille entuudestaan tuntematon. Paikallistuntemuksen turvaaminen ei siten ole peruste syyttäjistön väliportaan luomiselle.

Syyttäjälaitoksen koko henkilöstön verraten pieni määrä ja siitä johtuva hallintoasioiden suhteellinen vähäisyys myös puoltavat kaksiportaista hallintomallia. Kihlakuntauu-distuksen toteutuessa syyttäjäpiirien määrä vielä vähenee noin kolmannekseen nykyisestä. Valtakunnansyyttäjänvirastossa voidaan riittävästi perehtyä niiden toimintaan mm. tulosneuvottelujen yhteydessä. Erillisten syyttäjävirastojen samoin kuin kihlakunnanvirastojen syyttäjäyksiköiden hallinto voidaan järjestää siten, että ne tulosohjaukseen liittyen pääosin ratkaisevat itse omaa toimintaansa koskevat hallintoasiat, jolloin tärkeimmät asiat voidaan hoitaa keskitetysti valtakunnansyyttäjänvirastossa. Tietoliikenneyhteyksien kehittymisestä johtuu, että tarkastustoimintaa vartenkaan ei välttämättä tarvittaisi toimipisteitä muuallakin kuin Helsingissä. Syyttäjälaitoksen tukitoimintoja varten ei näin tarvita nimenomaista väliporrasta. Hallinnon yleisten kehittämisperiaatteiden mukaista on, ettei keskushallinnon ja paikallishallinnon väliin luoda uusia erillisorganisaatioita. Myös poliisin valtakunnalliset yksiköt, mm. keskusrikospoliisi on organisoitu yhdeksi virastoksi.

Aluetoimistot sisältävä samoin kuin täydelllinen kolmiportainenkin hallintomalli aiheuttaisivat myös enemmän kustannuksia kuin tässä ehdotettava selkeästi kaksiportainen organisaatio. Syyttäjien urakehitys voidaan turvata siirtymisellä paikallisyksiköistä toiseen ja suuremmissa paikallisyksiköissä etenemisellä ryhmä- ja muihin päällikkövirkoihin sekä henkilöstövaihdolla valtakunnansyyttäjänviraston kanssa ilman erityistä väliportaan syyttäjätasoakin.

Syyttäjälaitos organisoitaisiin siten kaksiportaiseksi: ylimpänä syyttäjänä valtakunnansyyttäjä ja paikallistasolla kihlakunnansyyttäjät. Pohjoismaiden mallin mukaista erikoissyyttäjänvirastoa talousrikosasioita varten ei ehdoteta perustettavaksi, vaan valtakunnansyyttäjänvirastoon voitaisiin sijoittaa valtionsyyttäjiä erikoissyyttäjinä, joilla olisi toimialueena koko maa. Näin valtakunnansyyttäjänvirastolle kuuluisi myös merkittävimpiä rikoksia koskevia käytännön syyttäjäntehtäviä, mikä on tärkeää virastossa toimivien valtionsyyttäjien asiantuntemuksen ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi.

Ehdotettava kaksiportainen järjestelmä edellyttää hyvää tiedonkulkua paikallistason ja valtakunnansyyttäjänviraston välillä. Valtakunnansyyttäjän tulee voida tehokkaasti seurata syyteasioiden hoitamista eri puolilla maata ja tarvittaessa ottaa asia itse ajaakseen tai määrätä toinen syyttäjä sitä ajamaan. Syyttäjäntoiminnan painopiste on kuitenkin paikallistasolla, ja piirien yhteistoiminnan kehittämiseen tulee käytännössä kiinnittää huomiota.

Syyttäjien tulosohjaus keskitettäisiin valtakunnansyyttäjänvirastoon. Se hoitaisi tähän liittyvät tehtävät oikeusministeriön, jonka pääluokkaan virasto tulo- ja menoarviossa kuuluisi, asettamien tavoitteiden ja myöntämien voimavarojen puitteissa. Hallintoasioissa toimivaltaa voitaisiin siirtää jossakin määrin johtaville kihlakunnansyyttäjille esimerkiksi virkavapauksien ja sijaistamisten sekä yhteistoimintakysymysten suhteen. Valtakunnansyyttäjänviraston sisällä tehtäviä voitaisiin jakaa osastopäälliköille ja valtionsyyttäjille ratkaistaviksi.

Valtakunnansyyttäjänviraston tehtävänä olisi paikallissyyttäjien toiminnan tarkastus ja valvonta. Kantelut paikallissyyttäjien ratkaisuista ja menettelystä käsiteltäisiin valtakunnansyyttäjänvirastossa. Viraston työjärjestyksessä voitaisiin määrätä kantelujen jakamisesta eri valtionsyyttäjien, osastopäälliköiden ja valtakunnansyyttäjän itsensä käsiteltäviin. Valtakunnansyyttäjänvirasto olisi ensisijainen kanteluviranomainen syyttäjistöä koskevissa asioissa. Oikeutta kannella eduskunnan oikeusasiamiehelle tai oikeuskanslerille ei samalla kuitenkaan rajoitettaisi. Nämä laillisuusvalvontaviranomaiset olisivat toimivaltaisia käsittelemään valtakunnansyyttäjänviraston ratkaisuja koskevia kanteluja. Rangaistusmääräyslain 9 §:n mukaan toimivaltaisiin syyttäjiin kohdistuvana rangaistusmääräysmenettelyn valvonta siirtyisi oikeuskanslerinvirastosta valtakunnansyyttäjänvirastoon.

5.6. Syyttäjän esteellisyydestä

Uudistuksen pääasiallisena tarkoituksena on paikallistasoa ylempien syyttäjien toiminnan järjestäminen. Kuitenkin esityksessä on tarpeen käsitellä eräitä syyttäjiä yleensä koskevia kysymyksiä.

Syyttäjien esteellisyydestä ei ole laissa nimenomaisia säännöksiä. Käytännössä heihin on sovellettu tuomarin esteellisyyttä koskevia oikeudenkäymiskaaren 13 luvun säännöksiä, jotka ovat kuitenkin käytännön kannalta varsin vanhentuneita. Tämän vuoksi syyttäjän esteellisyyttä ratkaistaessa on jouduttu hakemaan johtoa soveltamalla niiden ohella hallintomenettelylain esteellisyyssäännöksiä. Esitutkintalaissa on säännös tutkinnanjohtajan ja tutkijan esteellisyydestä (16 § laissa 449/87).

Eduskunnan lakivaliokunta on eduskunnan oikeusasiamiehen erityiskertomusta (K 13/1993 vp.) käsitellessään kiinnittänyt huomiota syyttäjien esteellisyyttä koskevien säännösten puutteellisuuteen. Lausunnossaan (LaVL 3/1994 vp.) valiokunta totesi syyttäjälaitoksen organisaatiouudistuksen yhteydessä olevan syytä laissa säätää syyttäjän esteellisyydestä. Edelleen valiokunta on hallituksen esityksestä laiksi kihlakunnansyyttäjästä antamassaan mietinnössä (LaVM 14/1995 vp.) viittauksin tuohon aikaisempaan lausuntoonsa katsonut olevan soveliainta ottaa nämä säännökset lakiin nyt ehdotettavassa laissa yleisistä syyttäjistä.

Syyttäjän esteellisyydestä säädettäessä on käytettävissä kolme vaihtoehtoa. Syyttäjään voidaan soveltaa suoraan tuomaria koskevia jääviyssäännöksiä, syyttäjiä varten voidaan antaa omat erityissäännökset taikka syyttäjän osalta voidaan ottaa sovellettavaksi hallintomenettelylain 10 ja 11 §:ää vastaavat säännökset.

Kun tuomarin esteellisyyttä koskevat säännökset ovat vanhentuneita ja niiden uudistamista pohtineen työryhmän mietintö vasta valmistunut (oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 2/1996) ja kun hallintomenettelylaki ei muilta osin koske syyttäjiä, ehdotetaan tässä yhteydessä, että syyttäjän esteellisyydestä säädettäisiin erikseen.

5.7. Poliisin rikosten esitutkinta

Eri yhteyksissä on esitetty, että poliisin tekemiksi väitettyjen rikosten esitutkinnan tulisi kuulua syyttäjäviranomaiselle. Taustalla on ollut huoli siitä, että luottamus esitutkinnan puolueettomuuteen vaarantuu, jos rikoksesta epäilty kuuluu tutkinnan toimittavaan organisaatioon. Sisäasiainministeriön asettaman poliisirikostyöryhmän 8.9.1990 päivätyssä mietinnössä (sisäasiainministeriön poliisiosaston julkaisuja, sarja A 3/1990) tarkasteltiin poliisin virantoimituksessaan tekemien rikosten tutkintaa ja katsottiin olevan aihetta ryhtyä poliisin tekemien rikosten tutkinnan uskottavuutta parantaviin järjestelyihin. Tällöin olisi tullut kysymykseen mm. syyttäjän toimiminen tutkinnanjohtajana. Työryhmän jättäessä mietintönsä vain kaupunginviskaalit olivat poliisiorganisaation ulkopuolisia syyttäjiä ja tehtävä olisi näin uskottu heille.

Esillä oli myös erityisen tutkintaelimen perustaminen esimerkiksi lääninhallituksen yhteyteen ja siis samaan tapaan kuin Norjassa. Ratkaisu olisi kuitenkin ollut organisaatioltaan ja kustannusvaikutuksiltaan raskaampi. Vähäisiä virantoimituksessakaan tehtyjä rikoksia kuten liikennerikkomusasioita ei olisi tarvinnut saattaa tutkintaelimen käsittelyyn. Jos maahan olisi perustettu neljä tutkintaelintä, ne kukin olisivat näin tutkineet vuosittain 10―30 asiaa.

Erityisen tutkintaelimen perustamista ei ole pidettävä tarpeellisena asioiden verrattainen vähälukuisuus ja se huomioon ottaen, että lainsäädännössä on juuri joulukuun alusta 1996 lukien erotettu poliisi- ja syyttäjätoiminnot toisistaan myös maalla. Näin syyttäjäviranomaiset voivat toimia poliisin virantoimituksessa tekemiksi epäiltyjen rikosten tutkinnan johtajina.

Esitutkinnan toimittaminen edellyttää erikoistietoja ja -taitoja. Näitä ei tullia ja pääesikuntaa jossakin määrin lukuunottamatta ole muilla valtion viranomaisilla kuin poliisilla. Itse tutkintaa ei siten voida siirtää muulle viranomaiselle ilman, että sen sisällöllinen taso ilmeisestikin heikkenisi. Poliisilla, joka parhaiten tuntee poliisityön, on tästäkin syystä parhaat valmiudet poliisimiestenkin tekemiksi epäiltyjen rikosten tutkintaan. Uutta sääntelyä ei siten tarvittaisi itse esitutkinnan toimittamisesta, vaan siitä, miten varmistetaan esitutkinnan asianmukainen toimittaminen. Säännöksiä tulisi näin annettavaksi poliisin tekemiksi epäiltyjen rikosten esitutkinnan johtamisesta. Sisäasiainministeriö voi antaa tarkempia ohjeita siitä, missä poliisin yksikössä itse tutkinta toimitetaan, ja muista käytännön kysymyksistä.

Jotta yleisössä vallitsisi luottamus siihen, että poliisinkin virantoimituksessa tekemiksi epäillyt rikokset tutkitaan asianmukaisesti, tulisi kaikkien esitutkinnan kannalta tärkeiden päätösten tekemisen kuulua ulkopuoliselle tutkinnanjohtajalle. Hän päättäisi esitutkinnan aloittamisesta tai toimittamatta jättämisestä esitutkintalain 2 §:n nojalla, johtaisi ja ohjeistaisi tutkintaa ja määräisi tarvittavista lisäselvityksistä ja -kuulusteluista sekä esitutkinnan päättämisestä, myös sen lopettamisesta näytön puuttuessa tai muulla perusteella. On kuitenkin tapauksia, joissa syyttäjän tehtävä esimerkiksi rikoksen vähäpätöisyydestä johtuen olisi lähinnä vain seurata esitutkinnan asianmukaista edistymistä.

Poliisimiesten virantoimituksessa tekemiksi epäiltyjen rikosten tutkinnan johtamisessa siis syyttäjä johtaisi poliisin toimintaa, vaikka kysymys on toisistaan riippumattomien eri hallinnonalojen viranomaisista. Tästä organisatorisestakin syystä asiasta säädettäisiin laissa. Asetuksella annettaisiin tarvittaessa tarkempia säännöksiä.

Nyt ehdotettava sääntely koskisi vain poliisimiesten virantoimituksessa tekemiä rikoksia. Poliisimiesten yksityishenkilöinä, virantoimituksensa ulkopuolella esimerkiksi vapaa-aikanaan tekemien rikosten tutkinnan johtamisesta ei annettaisi erityissäännöksiä. Virkansa ulkopuolella he ovat tässä suhteessa samassa asemassa kuin muut kansalaiset, eikä esitutkinnan johtoa ole perustetta järjestää näissä asioissa toisin. Myöskään niiden rikosten, joissa poliisi on asianomistajan asemassa, tutkinnan johtamista ei ole tarvetta säätää poliisin ulkopuolisen tahon tehtäväksi, koska epäasianmukaisuuksien vaara tutkinnassa ei tällöin ole merkittävä ottaen huomioon esitutkintalain 7 §:n 2 momentin säännös rikoksesta epäillyn syyttömänä kohtelemisvelvollisuudesta ja tämän käytössä oleva kantelumahdollisuus epäillessään esitutkinnan puolueettomuutta.

Vähäisiäkään rikoksia, esimerkiksi liikenteen vaarantamista tms. ei rajattaisi pois ehdotetun tutkinnanjohtajuussäännöksen sovellusalasta. Siten syyttäjä johtaisi niidenkin esitutkintaa. Tämä on perusteltua siksikin, että esimerkiksi juuri liikennerikoksissa todistusaineisto on pääasiallisesti poliisin tapahtumapaikkamittauksia ja -piirroksia, joten on asianmukaista, että tutkintaa johtaa ulkopuolinen viranomainen. Samasta syystä ei poliisimiehen virantoimituksessa tekemiksi epäillyissä rikoksissa myöskään voitaisi toimittaa ns. suppeaa esitutkintaa, jossa esitutkintalain 44 §:n 2 momentin mukaan ei ole tutkinnanjohtajaa.

Valtakunnansyyttäjänvirasto ei toimi pysyvässä yhteydessä minkään paikallispoliisin yksikön kanssa. Siellä toimivien valtionsyyttäjien yhtenä tehtävänä olisi paikallissyyttäjien toiminnan tarkastus. Vastaavasti poliisin tekemiksi epäillyistä rikoksista voisivat syytettä ajaa asian vakavuusasteesta riippuen joko valtakunnansyyttäjänviraston valtionsyyttäjät tai sitten virasto voisi määrätä, kuka paikallissyyttäjä ajaa syytettä niin, ettei syyttäjäntoimen riippumattomuudesta herää epäilyksiä näissä asioissa, joissa joku paikallissyyttäjä on jo johtanut esitutkintaa. Asiasta säädettäisiin esitutkintalain näin muutettaviksi tulevassa 14 §:ssä.

Rikosasioiden oikeudenkäyntimenettelyn uudistamista alioikeuksissa koskevaan hallituksen esitykseen nro 82/1995 vp. sisältyy esitutkintalain 15 §:n muutosehdotus, jonka mukaan poliisin olisi ilmoitettava sille tutkittavaksi tulleesta rikosasiasta syyttäjälle, kun jotakuta voidaan epäillä syylliseksi rikokseen, jollei asia ole yksinkertainen. Selvyyden vuoksi voitaisiin tähän pykälän 2 momentin säännökseen lisätä toinen virke, jonka mukaan poliisin tekemäksi väitetystä rikoksesta on kuitenkin aina ilmoitettava syyttäjälle. Näissä asioissa ilmoitusta ei siis voitaisi jättää tekemättä asian vähäisyyden perusteella. Säännöstä tulisi näin muuttaa nyt annettavan esityksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä.

6.1. Esityksen toteuttamistapa

Oikeuskanslerin tehtävistä ylimpänä syyttäjänä on säädetty hallitusmuodon 46 §:n 2 momentissa. Tästä säännöksestä ehdotetaan poistettavaksi ylimmän syyttäjän asemaa koskevat kohdat. Oikeuskansleri voisi kuitenkin laillisuusvalvontaansa kuuluvassa asiassa edelleen määrätä nostettavaksi yleisessä tuomioistuimessa syytteen virkarikoksesta, jos asian laatu sitä vaatii.

Hallitusmuodon V lukuun ehdotetaan sijoitettavaksi erityissäännös, jonka mukaan syyttäjälaitosta johtaa ylimpänä syyttäjänä valtakunnansyyttäjä ja että syyttäjälaitoksesta säädettäisiin erikseen lailla. Tässä yhteydessä ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi puuttua hallitusmuodon muihin oikeuskansleria koskeviin säännöksiin.

Esityksen pääkohdat sisältyvät ehdotettuun lakiin yleisistä syyttäjistä. Siinä säänneltäisiin valtakunnansyyttäjää ja hänen johtamaansa valtakunnansyyttäjänvirastoa koskevat keskeiset kysymykset. Lisäksi siinä on paikallissyyttäjiä ja erityissyyttäjiä koskevat viittaussäännökset. Edelleen laissa olisi kaikkia syyttäjiä koskevat säännökset toimivaltasuhteista ja esteellisyydestä.

Esitykseen sisältyvistä muista lakiehdotuksista mainittakoon muutokset syyttäjälaitoksen järjestysmuotoa koskeviin lakeihin, joissa on kysymys kihlakunnansyyttäjästä, Ahvenanmaan maakunnansyyttäjästä ja sotilasoikeudenkäynnissä toimivasta erityissyyttäjästä.

Poliisin virantoimituksessa tekemiksi epäiltyjen rikosten esitutkinnan ohjeistus ja johtaminen säädettäisiin syyttäjäviranomaisen tehtäväksi esitutkintalain näin muutettaviksi esitettävässä 14 §:ssä. Lain 44 §:ää täsmennettäisiin niin, että näissä asioissa ei voitaisi toimittaa lainkohdan mukaista suppeaa esitutkintaa.

Kun rangaistusmääräysmenettelystä annetun lain 9 §:n 2 ja 3 momentti, joiden nojalla asioita on ollut toimivaltainen ratkaisemaan myös oikeuskanslerin tehtävään määräämä poliisimies tai muu apulaissyyttäjä, on lailla 196/96 kumottu 1.1.1999 lukien, rangaistusmääräysmenettelystä annettua lakia ei tässä yhteydessä esitetä muutettavaksi, vaan asia voidaan siirtymäkautena järjestää niin, ettei oikeuskanslerikaan enää antaisi uusia määräyksiä rangaistusmääräysasioissa apulaissyyttäjänä toimimisesta.

Oikeudenkäyntimenettelyyn liittyy lakiehdotus eräiden asiakirjain lähettämisestä tuomioistuimille annetun lain 1 §:n muuttamisesta. Suomen rikoslain soveltamisalaa ja eräitä kansainvälistä yhteistoimintaa rangaistusten täytäntöönpanossa koskevissa säännöksissä olevat maininnat oikeuskanslerista ylimpänä syyttäjänä korvattaisiin viittauksilla valtakunnansyyttäjään.

Valtakunnansyyttäjänvirastosta on tarkoitus säätää erillinen asetus. Ehdotus säädöstekstiksi on tämän esityksen liitteenä.

6.2. Valtakunnansyyttäjän suhde eräisiin muihin viranomaisiin

Jos oikeuskanslerin ja ylimmän syyttäjän tehtävät jaetaan edellä esitetyllä tavalla, oikeuskanslerille jäisivät valvontatehtävään liittyvät syyttämisvaltuudet ja tehtävät hallitusmuodon 47 §:n, korkeimmasta oikeudesta annetun lain 12 §:n tai valtakunnanoikeudesta annetun lain 1 §:n mukaisesti ajaa syytettä valtioneuvoston ja ylimpien tuomioistuinten jäseniä sekä tasavallan presidenttiä vastaan. Oikeuskansleri olisi tällöin eduskunnan oikeusasiamiehen tavoin erityissyyttäjä. Näiden ylimpien laillisuusvalvojien tehtäviin voi katsoa kuuluvan myös valtakunnansyyttäjän toimien valvonnan.

Eduskunnan oikeusasiamiehen asemaan uudistus ei sinänsä vaikuta. Oikeusasiamiehelle samoin kuin oikeuskanslerille voitaisiin kannella syyttäjien toiminnasta, ja vastainen käytäntö tulee osoittamaan, missä määrin he siirtävät kanteluasioita valtakunnansyyttäjän käsiteltäväksi. Muita kuin virkamiehiä tai muuta julkista tehtävää hoitavia henkilöitä koskevat syyteharkinta-asiat tulisivat kuulumaan yksinomaan valtakunnansyyttäjän toimialaan. Oikeusasiamiehen johtosääntöä hänen toimintaansa erityissyyttäjänä koskevalta osalta on äskettäin tarkistettu (1436/94).

Valtakunnansyyttäjä puolestaan johtaisi oikeusministeriön hallinnon alaista valtakunnansyyttäjänvirastoa. Hän olisi nimitysvallan käytön ja määrärahaohjauksen suhteen samassa asemassa kuin muutkin keskusviranomaisten päälliköt. Itse päätehtävässään syyttäjänä valtakunnansyyttäjän tulisi olla riippumaton poliittisista päätöksentekijöistä. Ehdotuksen mukaan hänellä ei olisi toimivaltaa valtakunnanoikeudessa käsiteltävissä asioissa.

Valtakunnansyyttäjänvirastossa hoidettaisiin syyttäjälaitoksen henkilöstö- ja taloushallinto niissä puitteissa kuin valtion talousarviossa määrätään. Syyttäjälaitoksen ylimpien virkojen täyttäminen tapahtuisi osaksi tasavallan presidentin ja osaksi valtioneuvoston toimesta. Paikallissyyttäjien nimittäminen tulisi kuulumaan valtakunnansyyttäjälle.

6.3. Valtakunnansyyttäjän tehtävät ylimpänä syyttäjänä

Ylimmän syyttäjän tehtäviin kuuluisi jatkossakin syyttäjälaitoksen johtaminen, valvonta ja kehittäminen. Valtakunnansyyttäjä johtaisi toimialansa keskusviranomaista, valtakunnansyyttäjänvirastoa. Ehdotettu järjestelmä, jossa syyttäjäntehtäviä varten vakavissa rikosasioissa on käytettävä niihin erikoistuneita valtionsyyttäjiä, mahdollistaa lisäksi uusien toimintojen hoitamisen. Valtakunnansyyttäjän tulisi tarvittaessa osallistua toimialaansa koskevan lainsäädännön kehittämiseen ja pyrkiä vaikuttamaan lainsäädännön epäkohtien korjaamiseen.

Syyttäjien kouluttaminen on syytä säilyttää valtakunnansyyttäjän vastuualueena. Keskitetty koulutus yhdistettynä ylimmällä organisaatiotasolla olevaan erityisosaamiseen on tehokas tapa huolehtia syyttäjien ammatillisista valmiuksista. Kouluttamiseen läheisesti liittyvät tehtävät, kuten tutkimustyö ja oikeuskäytännöstä tiedottaminen voidaan parhaiten hoitaa ylimmän syyttäjän toimesta. Samoin hänelle kuuluisi syyttäjistöä koskevaan lainvalmistelutyöhön osallistuminen ja siihen liittyvä lausuntojen antaminen.

Rikosprosessin uudistuessa on edelleen tarpeen, että sama syyttäjä hoitaa juttua myös muutoksenhakuasteessa. Tämä ei merkitsisi sitä, etteikö ylin syyttäjä voisi devoluutio-oikeutensa mukaisesti päättää siitä, haetaanko asiassa muutosta korkeimmalta oikeudelta. Ylimääräisten muutoksenhakukeinojen osalta toimivaltaa olisi myös oikeuskanslerilla ja eduskunnan oikeusasiamiehellä laillisuusvalvonnan yhteydessä.

Syyttäjien työskentelyyn tulee liittymään aikaisempaa suuremmassa määrin kansainvälinen toiminta rikollisuuden muuttuessa ja valtioiden välisen oikeusapuyhteistyön lisääntyessä. Rikoslain alueellisia soveltamissäännöksiä uudistettaessa (HE 1/1996 vp.) on kuitenkin pyritty estämään suomalaisten tuomioistuinten toimivallan ulottuminen liian laajalle. Tästä syystä Suomen ulkopuolella tehdystä rikoksesta voi pääsääntöisesti nostaa syytteen vain ylimmän syyttäjän määräyksestä. Kansainväliseen yhteistyöhön liittyvät tehtävät on syytä edelleen säilyttää syyttäjälaitoksen ylimmällä tasolla.

6.4. Valtakunnansyyttäjänviraston organisaatio

Valtakunnansyyttäjän tehtäväala voidaan jakaa kolmeen ryhmään: syyttäjälaitoksen hallintoon, syyteasioiden käsittelyyn ja syyttäjälaitoksen valvontaan. Nämä tehtäväalueet ovat kaikki tärkeitä, joten viraston toiminta organisoitaisiin vastaavan osastojaon mukaisesti. Valtakunnansyyttäjän apuna toimisi apulaisvaltakunnansyyttäjä, joka olisi samalla yhden osaston päällikkö. Valtakunnansyyttäjän tehtäviä sijaisena hoitava henkilö ehdotetaan nimitettäväksi samassa järjestyksessä kuin viraston päällikkö.

Valtakunnansyyttäjänviraston organisaatiota järjestettäessä voidaan todeta, että nykyisin niin hyvin ylimmän syyttäjän kuin lääninsyyttäjienkin voimavarat ovat huomattavan niukat. Uudistuksen yhteydessä on ylimmälle syyttäjälle järjestettävä tarvittavat voimavarat hänelle kuuluvien tehtävien ja yhteiskunnan niiden johdosta edellyttämien vaatimusten täyttämiseksi.

Kaksiportaisessa syyttäjäjärjestelmässä valtakunnansyyttäjänvirasto on syyttäjälaitoksen keskushallintoviranomainen, jonka alaisia kaikki paikallissyyttäjät ovat. Valtakunnansyyttäjänvirasto ehdotetaan organisoitavaksi osastoihin. Osastoja olisi kolme: hallinto-osasto, syyteasiainosasto ja tarkastusosasto. Osastojen nimet ilmentävät niiden tehtäviä. Paikallissyyttäjien lukumäärä, joka on kihlakuntauudistuksen toteuduttua 233, on sen verran pieni, että hallintotehtävät voidaan hoitaa keskitetysti valtakunnansyyttäjänviraston hallinto-osastolla.

Suomeen ei ehdoteta järjestettäväksi erityistä syyttäjänvirastoa merkittäviä talousrikosasioita varten kuten muissa pohjoismaissa on asianlaita. Nimenomaan näitä asioita kuuluisi valtakunnansyyttäjänviraston syyteasiainosaston hoidettaviksi. Tässä tarkoitettujen syyttäjien virkanimenä olisi valtionsyyttäjä.

Syyttäjiltä vaadittava asiantuntemus on otettava tehtävänjaossa erityisesti huomioon. Ison talousrikosjutun syyttäjälle olisi turvattava mahdollisuus keskittyä asian syyteharkintaan muista tehtävistä vapaana, jotta asioiden viipyminen voitaisiin estää. Laajoihin talousrikosoikeudenkäynteihin olisi saatava useampia syyttäjiä hoitamaan eri osakokonaisuuksia. Esimerkiksi ylempi syyttäjä voisi hoitaa tällaisessa asiassa syyttäjän tehtävät apunaan asiaa valmistellut paikallissyyttäjä. Kysymys on siis sekä erityisasiantuntemuksesta että voimavaroista.

Toinen ongelmaksi syyttäjän tehtävissä osoittautunut jutturyhmä on virkarikosten syyteharkinta. Tuomarien osalta syyteharkinta siirtyi 1.5.1994 oikeuskanslerille ja muiden hovioikeudessa ensiasteena käsiteltävien virkamiesten osalta lääninsyyttäjälle. Kuitenkin myös paikallistasolla saatetaan käsitellä vaikeita virkarikosasioita, esim. kunnanjohtajien tai kunnallisten luottamushenkilöiden menettelyä. Poliisin virantoimituksessa tekemien rikosten tutkinnan johtamisesta ja ohjeistuksesta ehdotetaan tässä esityksessä erityissäännöksiä esitutkintalakiin.

7.1. Vaikutus oikeuskanslerin tehtäviin

Oikeuskanslerin asema muuttuisi uudistuksen yhteydessä siten, että jos hallitusmuodon 46 §:n 2 momentissa mainitut ylimmän syyttäjän tehtävät erotetaan pois hänen toimialaltaan, merkittävä osa oikeuskanslerin tehtävistä siirtyy uudelle viranomaiselle. Ylimmän syyttäjän tehtävien poistuessa oikeuskanslerilta hänen asemansa selkiytyy, eikä nykyisen kaltaisia ristiriitatilanteita enää esiintyisi.

Valtakunnansyyttäjälle siirtyisivät oikeuskanslerinviraston syyttäjäosastolla nykyisin valmisteltavat asiat eli:

― syyttäjälaitoksen yleinen johtaminen, ohjaus ja valvonta,

― syyttäjälaitoksen henkilöstöasiat,

― syyttäjien koulutus ja tiedotustoiminta,

― syyttäjälaitosta koskevat lausuntoasiat,

― syyttäjien edustaminen korkeimmassa oikeudessa,

― syyttäjiä koskevat kanteluasiat,

― rangaistusmääräysasioiden tarkastus ja valvonta,

― kansainvälistä oikeusapua koskevat asiat.

Muutos ei koske oikeuskanslerille muuten kuuluvia laillisuusvalvontatehtäviä. Niistä tärkein eli hallitusmuodon 47 §:ään perustuva valtioneuvoston valvonta säilyisi entisellään. Oikeuskanslerilla ministerisyyteasioissa oleva toimivalta pysyisi tässä yhteydessä muuttumattomana. Myös oikeuskanslerin tehtävät syyttäjänä valtakunnanoikeudessa ja eräissä tapauksissa korkeimmassa oikeudessa jäisivät ennalleen.

Viranomais- ja julkistoiminnan laillisuusvalvonta, lähinnä kansalaisten kantelujen perusteella, tulisi vastaisuudessakin kuulumaan oikeuskanslerin toimivaltaan toisena keskeisenä alueena. Hänen valvontavaltaansa kuuluisivat sekä hallinto että tuomioistuimet. Syyteharkinta tuomareiden virkasyyteasioissa,myös ylioikeuksien ja ylimpien tuomioistuinten jäsenten osalta, säilyisi edelleen oikeuskanslerilla.

Syyttäjien valvontaa oikeuskansleri suorittaisi yleisen laillisuusvalvonnan puitteissa. Syyttäjiä koskevien kantelujen siirtomahdollisuus valtakunnansyyttäjälle olisi ilmeisesti perusteltua ja osin tarpeellistakin silloin, kun kysymyksessä on muutoksenhakutyyppinen kantelu syyteharkintaratkaisusta (PeVM nro 9/1990 vp.).

Valtakunnansyyttäjän ja apulaisvaltakunnansyyttäjän tekemien virkarikosten syyteoikeus uskottaisiin oikeuskanslerille ja eduskunnan oikeusasiamiehelle. Oikeuskansleri olisi muutoinkin erityissyyttäjän asemassa virkarikosasioissa, joissa hän voisi asian laadun niin vaatiessä määrätä nostettavaksi syytteen. Oikeuskansleri ei käytännössä itse ajaisi näitä syytteitä, vaan asian jatkotoimista vastaisi valtakunnansyyttäjänvirasto.

Oikeuskanslerille tulisi edelleen kuulumaan myös asianajajalaitoksen valvonta. Asianajajista annetun lain (496/58) mukaan tuo valvontatehtävä jakautuu Suomen Asianajajaliiton kurinpitolautakunnan ja hallituksen tekemien kurinpitopäätösten tarkastamiseen sekä asianajajia koskevien kantelujen tutkimiseen. Oikeuskanslerin olisi tarpeen saada tiedot asianajajia vastaan nostettavista syytteistä.

7.2. Organisatoriset ja henkilöstövaikutukset

Valtakunnansyyttäjänvirastonperustaminen merkitsee oikeusministeriön toimialalla yhden uuden keskushallintoyksikön muodostamista. Valtakunnansyyttäjänvirastoon perustettaisiin kaikkiaan 25 virkaa. Valtakunnansyyttäjän ja apulaisvaltakunnansyyttäjän lisäksi johtavia virkoja olisivat myös osastopäälliköinä toimivien kahden valtionsyyttäjän virat. Virastossa toimisi tämän lisäksi kahdeksan muuta valtionsyyttäjää. Avustavan henkilökunnan määrä olisi kolmetoista. Oikeuskanslerinvirastosta siirrettäisiin valtakunnansyyttäjänvirastoon kahdeksan virkaa lähinnä vastaaviin tehtäviin, joita nykyisin hoidetaan oikeuskanslerinviraston syyttäjäosastolla. Lääninhallituksista siirrettäisiin kaksitoista virkaa, joista puolet olisi poliisitarkastajien ja puolet toimistohenkilöstön virkoja. Oikeusministeriön hallinnonalan muista virastoista siirrettäisiin valtakunnansyyttäjänvirastoon vielä kolme virkaa.

Nimenomaan talousrikosten torjunnan kannalta on tärkeää, että ylimmän syyttäjän käytettävissä on riittävä määrä valtionsyyttäjiä hoitamassa vakavimpia talousrikosasioita. Valtioneuvosto on 1.2.1996 tekemässään periaatepäätöksessä talousrikosten torjunnasta kiinnittänyt huomiota myös näihin asioihin perehtyneiden syyttäjien tarpeeseen. Pääosin kysymys on paikallisten syyttäjäviranomaisten voimavaroista, mutta uudistuksen yhteydessä osa suuritöisimmistä ja vaikeimmista syyteharkintaasioista tulisi ilmeisesti siirtymään paikallissyyttäjiltä valtionsyyttäjien ratkaistaviksi. Näiden asioiden lukumäärän ja laajuuden arviointi on erittäin vaikeata lyhyelläkin aikavälillä.

7.3. Taloudelliset vaikutukset

Valtakunnansyyttäjänviraston yleisjohtoon kuuluisi 4 virkamiestä ja sen osastojen muu henkilöstötarve olisi 21 virkamiestä ja palkkauskustannukset 6,8 miljoonaa markkaa vuodessa.

Oikeuskanslerinvirastosta, lääninhallituksista jaoikeusministeriön hallinnonalan muista virastoista siirrettäviksi tulevien virkojen määräksi on laskettu 23 henkilötyövuotta. Tällä tavoin toteutettavassa uudessa järjestelmässä tarvitaan lisäksi valtakunnansyyttäjänvirastoon yhteensä kaksi virkaa. Vastaavasti oikeusministeriön hallinnonalalta lakkautetaan kaksi virkaa.

Suunnitellun organisaation tarvitsemista toimitiloista sekä kalustosta ja koneista ja muista toimintamenoista aiheutuvat kustannukset arvioidaan noin 1,7 miljoonaksi markaksi vuodessa.

Oikeuskanslerinvirastossa ja lääninhallituksissa ei muutoksesta aiheudu muita kustannusvaikutuksia kuin siirtyvästä henkilöstöstä johtuva säästö.

8.1. Toteuttamisaikataulu

Valtakunnansyyttäjän viran perustaminen edellyttää hallitusmuodon muuttamista. Uudistus esitetään toteutettavaksi joulukuun alusta 1997, mutta uuden viraston perustamistoimia varten ehdotetaan, että valtakunnansyyttäjän virka perustettaisiin kuitenkin jo 1.10.1997.

8.2. Riippuvuus muista esityksistä

Rikosasioiden oikeudenkäyntimenettelyn uudistamista koskeva hallituksen esitys nro 82/1995 vp. on eduskunnan käsiteltävänä. Ehdotetulla lailla on vaikutusta tähän uudistukseen lähinnä syyttäjälaitoksen resurssitarpeita ajatellen. Samaan suuntaan vaikuttaa hovioikeusmenettelyn uudistamisen yhteydessä ehdotettava syyttäjän läsnäolovelvollisuus rikosasian pääkäsittelyssä hovioikeudessa.

Ministerivastuujärjestelmää koskevien ehdotusten jatkovalmistelu liittyy perustuslaki- en kokonaisuudistukseen eikä asiaa koskevia ehdotuksia sisälly tähän esitykseen.

Edellä kohdassa 5.2. on tehty selkoa eräistä syyttäjälaitoksen uudistushankkeista vuosilta 1974―1993. Oikeusministeriön asettama syyttäjälaitostoimikunta antoi ylimmän syyttäjän tehtäviä ja syyttäjälaitoksen organisointia koskevan mietintönsä maaliskuussa 1995 (KM 1995:7). Jo vuonna 1990 oli antanut mietintönsä sisäasiainministeriön asettama poliisirikostyöryhmä. Tämä esitys on valmisteltu oikeusministeriössä virkatyönä noiden mietintöjen ja ensimmäisestä saatujen lausuntojen pohjalta ottaen lähtökohdaksi, että syyttäjälaitos järjestetään kaksiportaiseksi.

Oikeusministeriö on varannut valtioneuvoston oikeuskanslerille, eduskunnan oikeusasiamiehelle, sisäasiainministeriölle, keskusrikospoliisille, Suomen Lakimiesliitto ry:lle, Käräjäoikeustuomarit ry:lle, Suomen Asianajajaliitolle, Suomen Kaupunginviskaaliyhdistys ry:lle, Poliisin lääninjohdon viranhaltijat ry:lle, Helsingin poliisilaitokselle, Paimion piirin nimismiehelle, Suomen Nimismiesyhdistys ry:lle ja Suomen Demokraattiset Lakimiehet ry:lle tilaisuuden antaa lausunto ehdotuksesta hallituksen esitykseksi.

1.1. Suomen Hallitusmuoto

46 §. Oikeuskanslerin tehtävistä ylimpänä syyttäjänä säädetään hallitusmuodon 46 §:n 2 momentissa. Säännöksen mukaan oikeuskanslerin asiana on korkeimmassa oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edustaa syyttäjistöä sekä muuten valvoa valtion oikeutta, niin myös muissa tuomioistuimissa ajaa tai ajattaa syytteitä, milloin katsoo sitä tarvittavan. Ylimpänä syyttäjänä oikeuskansleri valvoo virallisia syyttäjiä, jotka ovat velvollisia noudattamaan hänen määräyksiään.

Ylimmän syyttäjän tehtävät ehdotetaan siirrettäväksi oikeuskanslerilta erityiselle valtakunnansyyttäjälle. Tämän vuoksi hallitusmuodon 46 §:n 2 momentista poistettaisiin maininta oikeuskanslerista yleisenä syyttäjänä. Oikeuskanslerin tehtävistä ylimpänä syyttäjänä säädetään myös valtioneuvoston oikeuskanslerin ohjesäännön 1 §:n 2 momentissa ja 11―14 §:ssä, jotka tulee pääosin kumota.

Oikeuskansleri valvoo hallitusmuodon 46 §:n 1 momentin mukaan, että viranomaiset ja virkamiehet tehtävissään sekä julkisyhteisön työntekijät ja muut julkista tehtävää hoitavat henkilöt noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tähän liittyen oikeuskanslerin tulisi voida niin harkitessaan määrätä nostettavaksi syyte virkarikoksesta. Kun oikeuskanslerille kuuluu tuomioistuinten toiminnan valvonta, hänelle tulisi edelleen jäädä syyteharkintavaltaa tuomarien osalta.

Hallitusmuodon 46 §:n 2 momenttiin olisi näin ollen otettava säännös oikeuskanslerista erityissyyttäjänä virkarikosasioissa. Oikeuskanslerin ohjesäännön 12 §:ssä olisi täydentävä säännös tuomioistuinlaitoksen virkamiehiä koskevista syyteharkinta-asioista. Oikeuskansleri ei itse ajaisi tässä tarkoitettuja syytteitä, vaan tämä kuuluisi valtakunnansyyttäjälle ja hänen alaisilleen valtionsyyttäjille. Eduskunnan oikeusasiamiehellä on hallitusmuodon 49 §:n 2 momentin mukaan periaatteessa rinnakkainen toimivalta ajaa tai ajattaa virkasyytteitä.

Edelleen oikeuskanslerille jäisi hallitusmuodon 47 §:ään perustuva valtioneuvoston toiminnan valvontatehtävä. Samoin hän ajaisi syytettä valtakunnanoikeudessa, jos tasavallan presidentti on määrännyt syytteen nostettavaksi valtioneuvoston jäsentä vastaan. Syytteen tasavallan presidenttiä vastaan valtio- tai maanpetoksesta ajaisi 47 §:n 2 momentin nojalla oikeuskansleri. Näihin tehtäviin ei tässä yhteydessä ehdoteta muutoksia.

Oikeuskanslerin tehtäväkenttä jää uudistuksen jälkeenkin varsin laajaksi. Tämän vuoksi oikeuskanslerin apuna tarvitaan edelleen apulaisoikeuskansleri ja hänen varamiehensä. Hallitusmuodon 37 §:ää ei siten ehdoteta muutettavaksi.

60 a §. Hallitusmuodon V lukuun ehdotetaan lisättäväksi syyttäjälaitosta koskeva uusi 60 a §, jonka mukaan syyttäjälaitosta johtaa ylimpänä syyttäjänä valtakunnansyyttäjä. Syyttäjälaitoksesta säädettäisiin tarkemmin lailla.

Valtakunnansyyttäjän viran osalta ei ole tarpeen muuttaa hallitusmuodon X luvussa olevia säännöksiä julkisista viroista. Hänen nimittämisestään säädettäisiin hallitusmuodon 88 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla yleisistä syyttäjistä annettavan lain 13 §:n 1 momentissa. Nimittävä viranomainen olisi tasavallan presidentti. Valtion virkamieslain (950/94) 7 §:n mukaan valtakunnansyyttäjän on oltava Suomen kansalainen. Valtakunnansyyttäjän virassapysymisoikeus määräytyisi virkamieslain ja -asetuksen (971/94) mukaan.

Ehdotus Suomen Hallitusmuodon muuttamisesta on käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyllä tavalla.

1.2. Laki yleisistä syyttäjistä

1 §. Syyttäjän asema ja tehtävät. Syyttäjän tehtävänä on 1 momentin mukaan huolehtia rikosoikeudellisen vastuun toteuttamisesta yhteiskunnan puolesta. Syyttäjä toteuttaa rikosoikeudellisen järjestelmän tavoitteita, eikä hänellä siten voi olla asiaan tai asianosaisiin nähden henkilökohtaisia odotuksia tai tavoitteita.

Rikosoikeudellisen vastuun toteuttaminen alkaa esitutkinnasta, jonka toimittaa poliisi tai muu esitutkintaviranomainen. Syyttäjille on esitutkinta- ja pakkokeinolaeissa annettu eräitä valtuuksia mm. lisätutkinnan toimittamiseksi. Syyttäjän on esitutkinnan aikana tai sen jälkeen arvioitava tutkintaa ja huolehdittava siitä, että se on kohdistettu oikein tapahtuneen kaikinpuoliseksi selvittämiseksi. Esitutkinnassa kertyneen aineiston on oltava riittävä syyteharkinnan pohjaksi.

Syyteharkinnassa syyttäjän on ensinnäkin arvioitava, ovatko kaikki rikosoikeudellisen vastuun yleiset edellytykset olemassa; etenkin täyttääkö teko jonkin rikoksen tunnusmerkistön. Toiseksi syyttäjän on arvioitava, onko epäillyn syyllisyydestä rikokseen sellaista näyttöä, jota syytteen nostaminen edellyttää (ns. syytekynnys). Vaikka epäillyn syyllisyydestä olisi riittävä näyttö, syyttäjän on vielä harkittava, onko oikeudenkäynti ja rangaistus tarpeen, vai voidaanko toimenpiteistä luopua (ns. seuraamusluonteinen syyttämättä jättäminen).

Mikäli syyttäjä nostaa syytteen, rikosvastuun toteuttaminen jatkuu oikeudenkäynnissä, missä syyttäjä toimii aktiivisena prosessia eteenpäin vievänä asianosaisena. Alioikeuskäsittelyn jälkeen syyttäjän on arvioitava, onko jutun lopputulos yleisen edun mukainen, ja tarvittaessa haettava alioikeuden päätökseen muutosta.

Rikosvastuun toteuttaminen ei ole ainoa syyttäjäntoiminnassa huomioon otettava tavoite. Yleinen etu voi vaatia, ettei järjestelmää tarpeettomasti kuormiteta vähäisillä rikkomuksilla, jolloin vakavammat rikokset saattavat jäädä vaille tarpeellista huomiota. Ratkaisuvaihtoehtojen punninnassa syyttäjän on otettava huomioon myös asianomistajan etunäkökohdat, erityisesti mahdollisuus saada vahingonkorvaus tuomituksi syytteen käsittelyn yhteydessä. Joissakin tapauksissa on niin asianosaisten kuin yleisenkin edun mukaista siirtää asian käsittely rikosoikeudellisen järjestelmän ulkopuolelle ns. sovittelumenettelyyn.

Pykäläehdotuksen 1 momentin toisessa virkkeessä on korostettu eräitä syyttäjäntoiminnassa noudatettavia periaatteita. Rikosoikeudenkäynniltä edellytetään oikeudenmukaisuutta, taloudellisuutta ja nopeutta. Hyvän syyttäjäntoiminnan perusedellytys on tasapuolisuus, jolla tarkoitetaan paitsi puolueettomuutta, myös yhdenvertaisuusperiaatteen eri ulottuvuuksia. Syyttäjän ratkaisutoiminnan joutuisuudella on tärkeä merkitys epäillylle ja asianomistajalle sekä oikeudenkäynnin onnistumiselle.

Syyttäjäntoiminnan taloudellisuudella tarkoitetaan muun muassa kussakin tapauksessa tarkoituksenmukaisimman ja kustannuksiltaan edullisimman prosessikeinon valintaa. Jos syyttäjä pitää sakkorangaistusta riittävänä seuraamuksena, hänen tulee tutkia, voidaanko asia käsitellä rangaistusmääräysmenettelyssä. Vastaavasti syyttäjän tulee selvittää, voidaanko asia käsitellä yhden tuomarin kokoonpanossa.

Pykälän 2 momentin mukaan jokaisella syyttäjällä olisi itsenäinen syyteharkintavalta käsiteltävänään olevassa asiassa. Yksittäisen syyttäjän itsenäisyyttä ja riippumattomuutta on pidetty eräänä syyttäjäntoiminnan kulmakivenä. Mikään viranomainen tai virkamies ei voisi antaa syyttäjälle sitovia määräyksiä siitä, kuinka hänen tulee käsiteltävänään oleva asia ratkaista. Edes ylemmät syyttäjät eivät voisi antaa yksittäisessä asiassa tällaisia määräyksiä. Syyttäjälaitoksen sisäisistä toimivaltasuhteista säädettäisiin ehdotetun lain 9 §:ssä.

Pykälän 3 momentissa on viitattu rangaistusmääräysmenettelystä annettuun lakiin (692/93), jonka mukaan syyttäjä käyttää laissa määritellyissä asioissa tuomiovaltaa. Rangaistusmääräyksen tieliikennelain tai sen nojalla annettujen määräysten rikkomista tai tullirikosta koskevassa asiassa voi antaa myös lain 9 §:n 2 momentissa tarkoitettu apulaissyyttäjä. Apulaissyyttäjänä toimivan poliisi- tai tullimiehen toimivalta rangaistusmääräyksen antajana lakkaa, kun rangaistusmääräysmenettelystä annetun lain 9 §:n 2 ja 3 momentin kumoamisesta annetulla lailla (196/96) lainkohdat kumotaan vuoden 1999 alusta lukien.

2 §. Yleiset syyttäjät. Ehdotuksen 2 §:ssä on kootusti lueteltu kaikki yleiset syyttäjät.

Ylimpänä syyttäjänä olisi valtakunnansyyttäjä, jolle siirtyisi nykyisin oikeuskanslerille kuuluva syyttäjälaitoksen johtaminen. Ehdotettu ylimmän syyttäjän virkanimike vastaa muissa pohjoismaissa omaksuttua nimitystä (Ruotsissa riksåklagaren, Norjassa riksadvokaten ja Tanskassa rigsadvokaten). Nimikettä on Suomessa jo melko vakiintuneesti käytetty erillistä ylintä syyttäjää kuvaavana sanana. Valtakunnansyyttäjän sijaisena ja apuna olisi apulaisvaltakunnansyyttäjä.

Välittömästi valtakunnansyyttäjän alaisia yleisiä syyttäjiä olisivat valtionsyyttäjät. Ehdotettu nimike vastaa muiden pohjoismaiden nimikkeistöä (Ruotsissa statsåklagare, Norjassa ja Tanskassa statsadvokat). Se kuvaa myös heidän asemaansa koko valtion alueella toimivaltaisina syyttäjinä, jotka kuuluvat ylimmän syyttäjän johtamaan valtakunnansyyttäjänvirastoon.

Paikallistasolla yleisinä syyttäjinä toimivat paikallishallintouudistuksen voimaantulosta lukien kihlakunnansyyttäjät nykyisten kaupunginviskaalien, nimismiesten ja apulaisnimismiesten sijasta. Ahvenanmaan maakunnassa on edelleen yleisenä syyttäjänä maakunnansyyttäjä.

Yleisen syyttäjän tehtäviä voivat kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 7 §:n mukaan hoitaa apulaissyyttäjät 8 §:ssä säädetyin toimivaltarajoituksin.

Valtion virkamieslain (750/94) 4 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan välittömästi ministeriön alaisen viraston päällikön virat, lukuun ottamatta asetuksella säädettäviä virkoja, ovat ns. erittelyvirkoja. Ne ovat sellaisia virkoja, joilla on viraston organisaation ja toiminnan kannalta keskeinen merkitys. Valtion virkamiesasetuksen (971/94) 1 §:n 2 kohdan mukaan talousarviossa ei eritellä syyttäjänviraston ja ulosottoviraston päällikön virkoja. Tällä tarkoitetaan mm. ensimmäisen kaupunginviskaalin virkoja, jotka tällä hetkellä ovat hallinnollisesti suoraan oikeusministeriön alaisia. Valtakunnansyyttäjän asema sinänsä edellyttää, että virka katsottaisiin ns. erittelyviraksi.

Virkamieslain 9 §:n 2 momentin mukaan virkaan voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy sitä vaatii. Tällaista perustetta ei ylimmän syyttäjän viran osalta ole, kun taas valtionsyyttäjien osalta voi poikkeuksellisesti olla tarvetta nimittää asianomainen määräajaksi.

Virkamieslain 26 §:ssä luetellut virkamiehet esim. oikeuskansleri ja poliisiylijohtaja voidaan irtisanoa, kun siihen on syytä. Pykälän 5 kohdan mukaan tätä perustetta sovelletaan myös asetuksella säädettävien virastojen päälliköihin. Näitä ovat virkamiesasetuksen 28 §:n mukaan ne välittömästi ministeriön alaisten virastojen päälliköt, joiden virka eritellään talousarviossa. Tätä on perusteltu sillä, että ylimmät virkamiehet toimivat tehtävissä, joissa heidän nauttimansa erityisen luottamuksen menettämisen tai asetettujen tavoitteiden jäämisen heistä johtuvista syistä saavuttamatta tulee oikeuttaa palvelussuhteen päättämiseen.

Jos valtakunnansyyttäjän virka olisi ns. erittelyvirka, hänen virassapysymisoikeutensa olisi kuitenkin viran tehtävät huomioon ottaen järjestettävä samaksi kuin virkamiesten yleensä. Valtakunnansyyttäjän osalta asia on tarkoitus järjestää ottamalla valtion virkamiesasetuksen 28 §:ään tästä erityissäännös.

3 §. Valtakunnansyyttäjä. Pykälä sisältää säännökset valtakunnansyyttäjän asemasta ylimpänä syyttäjänä. Hän on samalla perustettavan valtakunnansyyttäjänviraston päällikkö.

Ylimpänä syyttäjänä valtakunnansyyttäjän tulee edistää ja valvoa syyttäjäntoiminnan laillisuutta ja yhdenmukaisuutta sekä joutuisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta. Valtakunnansyyttäjä ratkaisisi virastossa käsiteltävät periaatteellisesti tärkeimmät ja laajakantoisimmat asiat. Hänellä olisi myös vastuu syyttäjälaitoksen kehittämisestä ja toiminnan tuloksellisuudesta eli siitä että syyttäjäntoiminta järjestetään niin, että syyteharkinta ja syytteeseen pano sekä syytteiden ajaminen tapahtuu lain mukaisesti ja viivytyksittä ja käytettävissä olevat voimavarat tarkoituksenmukaisesti kohdentaen. Hänen päätehtävänsä olisi siten syyttäjälaitoksen johtaminen. Syyttäjäntoimintaa eli yksittäisiä syyteasioita valtakunnansyyttäjänvirastossa sitä vastoin hoitaisivat siellä palvelevat valtionsyyttäjät.

1 momentin säännös ilmentää valtakunnansyyttäjän itsenäistä ja riippumatonta syyteharkintavaltaa. Poikkeuksena tästä pääsäännöstä ovat hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen määrittelemät syytetoimet. Muutoin valtakunnansyyttäjälle ei voida antaa syytteen nostamista koskevia määräyksiä. Valtakunnansyyttäjä käyttää ylintä syyteharkintavaltaa muissa paitsi edellä mainituissa ja niissä asioissa, joissa oikeuskanslerilla, eduskunnan oikeusasiamiehellä tai oikeusministeriöllä on lain mukaan syyteharkintavaltaa (eräät virka- ja painovapausrikokset). Edellä sanotuin tavoin syyttäjäntehtävät kuuluisivat valtakunnansyyttäjänviraston valtionsyyttäjille sen mukaan kuin työjärjestyksessä ja valtakunnansyyttäjän ohjeissa määrätään.

2 momentin mukaan valtakunnansyyttäjä voisi antaa syyttäjäntoimintaa koskevia yleisiä määräyksiä ja ohjeita. Tällainen ohjausvalta on nykyisin oikeuskanslerilla hallitusmuodon 46 §:n 2 momentin nojalla.

Valtion virkamieslain 14 §:n mukaan virkamiehen on noudatettava työnjohto- ja työnvalvontamääräyksiä. Varsinaiset käskyvaltasuhteet koskevat eri virastoja koskevien säännösten ja määräysten nojalla yleensä vain samassa virastossa työskentelevien keskinäistä asemaa. Kuitenkin esim. poliisista annettujen säännösten mukaan organisaatiossa on virkamiehiä, jotka ovat esimiesasemassa myös oman virastonsa alaisessa virastossa työskentelevään henkilöstöön nähden. Syyttäjälaitoksen johtosuhteet ehdotetaan järjestettäväksi viimeksi mainitulla tavalla.

Valtioneuvosto on 17.6.1993 tehnyt toimenpiteistä keskushallinnon ja aluehallinnon uudistamiseksi periaatepäätöksen, jonka mukaan sitovien määräysten antamisvaltuutus siirrettiin muista toimintayksiköistä asianomaiseen ministeriöön. Periaatepäätös ei kuitenkaan estä säätämästä norminantovaltuuksista tietyn viranomaisen osalta toisinkin.

Valtakunnansyyttäjä voisi hallinnonalallaan antaa syyttäjänvirastojen toiminnan tuloksellisuutta ja tehostamista tarkoittavia ohjeita esimerkiksi siitä, miten syyttäjäviranomaisten on oltava yhteistoiminnassa tietynlaisia asioita tutkittaessa ja syyteharkintaa tehtäessä tai miten syyttäjänvirkoja on paikallisviranomaisissa kohdennettava eri asiaryhmien hoitamiseen. Ehdotettu ohjausvalta kattaisi myös menettelylliset ja muodolliset määräykset, esimerkiksi syyttäjän diaarin pidosta ja tilastoinnista, sekä tiettyä asiaa koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta ylemmille syyttäjille. Yleismääräyksiä tarvitsisi antaa myös syyttäjäntoiminnassa käytettävistä lomakkeista ja asiakirjapohjista. Ohjeistusta voitaisiin antaa myös esimerkiksi syytteen kirjoittamistavasta ja asioiden esittämisestä rikosasian haastehakemuksessa. Valtakunnansyyttäjä voisi niin ikään antaa määräyksiä asioiden ensisijaisuudesta siten, että tietyn tyyppiset syyteasiat on ratkaistava syyttäjänvirastoissa kiireellisinä.

Syyteharkinnan materiaaliseen puoleen liittyvät valtakunnansyyttäjän kannanotot eivät olisi luonteeltaan velvoittavia, vaan ohjeita. Mikäli alempi syyttäjä toimisi valtakunnansyyttäjän ohjeen vastaisesti, tämä voisi puuttua asiaan käyttämällä lain 9 §:n mukaisia valtuuksia eli asian ottamista valtakunnansyyttäjänvirastossa ratkaistavaksi tai sen siirtämistä toisen, tehtävään määrättävän syyttäjän ratkaistavaksi (devoluutio ja substituutio).

Valtakunnansyyttäjä ei voisi antaa sellaista velvoittavaa määräystä, joka käytännössä merkitsisi lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin mukaisen syyttäjän itsenäisen syyteharkintavallan syrjäyttämistä, esimerkiksi että syyttäjien tulisi tiettyjen valtakunnansyyttäjän määrittelemien seikkojen vallitessa aina päätyä toimenpiteistä luopumiseen tai että tietynlaisissa tapauksissa tulisi aina hakea muutosta alioikeuden päätökseen.

Yleisperusteluissa mainituista syistä valtakunnansyyttäjän on oltava yhteistoiminnassa oikeusministeriön kanssa ohjeita valmisteltaessa. Asetuksella on tarkoitus säätää, että ennen ohjeiden julkistamista ne on saatettava oikeusministeriön tietoon.

4 §. Valtakunnansyyttäjän tehtävät. Pykälän 1 momentissa luetellaan keskeisimmät valtakunnansyyttäjän tehtävät. Niitä ovat syyttäjäntoiminnan yleinen johtaminen ja kehittäminen sekä syyttäjien valvonta. Valtakunnansyyttäjälle kuuluvat syyttäjäntehtävät niissä asioissa, jotka hänelle lain mukaan kuuluvat tai jotka hän ottaa käsiteltäväkseen. Lisäksi valtakunnansyyttäjä edustaa syyttäjistöä korkeimmassa oikeudessa.

Valtakunnansyyttäjänviraston päällikölle momentin 1 kohdan mukaan kuuluvaan yleiseen johtamiseen ja kehittämiseen sisältyisivät syyttäjäntoiminnan oikeellisuuden, yhdenmukaisuuden, joutuisuuden ja tehokkuuden edistäminen ja valvonta. Syyttäjien toiminnan kannalta on merkitystä erilaisten soveltamisohjeiden ja tiedotusten antamisella sekä syyttäjien koulutuksen järjestämisellä. Myös syyttäjien ja muiden viranomaisten välisestä yhteistoiminnasta on huolehdittava. Valtakunnansyyttäjälle osaltaan kuuluisi sellainen alan tutkimustoiminta, joka olisi tarpeen syyttäjien kriminaalipoliittisen ohjauksen ja erityisen vaikeiden asioiden syyteharkinnan tukena.

Syyttäjien valvonta jakautuu tarkastustoimintaan ja syyttäjiä koskevien kanteluasioiden ratkaisemiseen. Valtakunnansyyttäjä antaisi yleisiä määräyksiä tarkastusten toimittamisesta ja kohdentamisesta. Käytännössä tarkastuksia tekisivät viraston tarkastusosaston valtionsyyttäjät ja muut virkamiehet. Rangaistusmääräysasioissa paikallissyyttäjien antamien ratkaisujen valvonta olisi myös tätä tarkastustoimintaa.

Valtakunnansyyttäjä voisi ratkaista syyttäjien toiminnasta tehtyjä kanteluja. Käytännössä kantelut annettaisiin valtionsyyttäjien ratkaistaviksi. Syyttäjän toimenpiteestä luopumista tarkoittavan päätöksen johdosta oikeuteen viemättä jääneen asian voivat sekä syyttämättä jätetty että asianomistaja saattaa tuomioistuinkäsittelyyn. Asiasta säädettäisiin hallituksen esityksessä 82/1995 vp. ehdotetun oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettavan lain 1 luvun 10 ja 14 §:ssä. Valtionsyyttäjän kanteluun antamasta ratkaisusta voisi siihen tyytymätön edelleen kannella valtakunnansyyttäjälle, joka voisi harkintansa mukaan ottaa asian uudelleen ratkaistavakseen.

Valtakunnansyyttäjä ratkaisisi yleensä itse paikallissyyttäjän väitettyyn rikolliseen menettelyyn perustuvat kantelut. Noudatettava menettely on lähemmin järjestettävissä valtakunnansyyttäjän ohjeilla.

Momentin 2 kohdassa viitataan valtakunnansyyttäjän syyttäjäntehtäviin. Valtakunnansyyttäjä päättäisi itsenäisesti, mitkä asiat hän ottaa omaan syyteharkintaansa. Valtakunnansyyttäjän yksinomaiseen toimivaltaan voitaisiin syyttäjäntehtäviä määrätä vain lailla.

Kun syytemääräyksen antaminen Suomen ulkopuolella tehdystä rikoksesta rikoslain 1 luvun tai muun lain nojalla ei ole varsinaista syyttäjäntoimintaa, valtakunnansyyttäjän tehtävästä näiden määräysten antajana olisi erikseen säädettävä momentin 3 kohdassa.

Valtakunnansyyttäjälle siirtyisi 4 kohdan mukaan nykyisin oikeuskanslerille kuuluva syyttäjien edustaminen korkeimmassa oikeudessa. Virkasyytteet hovioikeuden presidenttiä ja jäsentä vastaan käsitellään korkeimmassa oikeudessa (laki korkeimmasta oikeudesta 3 §:n 4 kohta).

Muutoksenhakua korkeimpaan oikeuteen koskevien säännösten osalta asia voidaan järjestää nykyiseen tapaan siten, että valtakunnansyyttäjänvirastossa tarkastettaisiin syyttäjien muutoksenhakemukset. Valtakunnansyyttäjällä olisi toimivalta käyttää ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja myös syytetyn eduksi. Oikeuskanslerin tai oikeusasiamiehen päättäessä muutoksenhausta he voivat itse toimittaa muutoksenhakemuksen suoraan korkeimpaan oikeuteen.

Syyttäjän vastapuolen tekemiin muutoksenhakemuksiin vastaamista hovioikeuden toisena oikeusasteena käsittelemissä asioissa voitaisiin yksinkertaistaa siten, että kirjeenvaihto tältä osin tapahtuisi korkeimman oikeuden tarkemmin määräämällä tavalla ilman, että asiat kulkisivat valtakunnansyyttäjänviraston kautta. Samoin suulliseen käsittelyyn kutsumisesta huolehtisi oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 20 ja 21 §:n mukaan pääsääntöisesti korkein oikeus.

Pykälän 2 momenttiin otettaisiin toimivaltasuhteita selventävä säännös. Valtakunnansyyttäjän tehtäviä voisi aina ilman eri valtuutusta laissa, asetuksessa tai työjärjestyksessä hoitaa apulaisvaltakunnansyyttäjä. Hän toimisi näin valtakunnansyyttäjän sijaisena tämän estyneenä ollessa sekä olisi toimivaltainen muulloinkin hoitamaan kaikkia valtakunnansyyttäjän tehtäviä. Tämä on tärkeää viraston toiminnan turvaamiseksi kaikissa oloissa. Viraston osastopäälliköt ja yksittäiset valtionsyyttäjät olisivat kelpoisia hoitamaan niitä viraston toimialaan kuuluvia tehtäviä, joista laissa tai asetuksessa niin säädetään tai valtakunnansyyttäjänviraston työjärjestyksessä määrätään. Näitä olisivat esimerkiksi valtionsyyttäjien 6 §:n nojalla hoitamat syyteasiat ja kantelujen ratkaiseminen.

5 §. Valtakunnansyyttäjänvirasto. Pykälän 1 momentin mukaan valtakunnansyyttäjänvirasto olisi syyttäjälaitoksen keskushallintoviranomainen. Virastoa johtaisi valtakunnansyyttäjä. Hänen ollessaan estyneenä sijaisena toimisi apulaisvaltakunnansyyttäjä, joka olisi myös viraston yhden osaston päällikkö. Valtakunnansyyttäjille kuuluvia toimenpiteitä tehdessään apulaisvaltakunnansyyttäjä käyttäisi samaa toimivaltaa kuin valtakunnansyyttäjä. Heidän välisestä työnjaosta säädettäisiin muutoin asetuksella ja viraston työjärjestyksessä. Valtakunnansyyttäjä voi pidättää itselleen päätösvallan asiassa, jonka muu virkamies muutoin saisi ratkaista.

Valtakunnansyyttäjänviraston osastoista säädettäisiin 2 momentin mukaan asetuksella. Tällöin viraston sisäinen organisaatio olisi melko joustavasti muutettavissa kulloisiakin tarpeita vastaavaksi. Työjärjestyksessä voitaisiin määrätä muista toimintayksiköistä ja niiden tehtävistä. Asetuksella on tarkoitus säätää, että osastopäälliköt määräisi tehtäviinsä valtakunnansyyttäjä.

Tarkoituksenmukainen viraston osastojen määrä on kolme, jolloin yhdessä osastossa hoidettaisiin henkilöstöasiat, koulutus, tiedotus ja kansainväliset asiat (hallinto-osasto), toisessa varsinaiset syyteasiat (syyteasiainosasto) sekä kolmannessa kanteluasiat ja tarkastustoimi (tarkastusosasto). Hallinto-osastolle voisi kuulua syyttäjäntoimintaa varten tarpeellinen tutkimustoiminta, jolla on myös yhtymäkohtia syyttäjäkoulutukseen.

Syyttäjälaitoksen hallintoasioista tulosohjaus on tarkoitus keskittää valtakunnansyyttäjänviraston hallinto-osastoon. Henkilöstöhallintoon liittyviä tehtäviä voitaisiin sen sijaan antaa asetuksella johtavien kihlakunnansyyttäjien hoidettaviksi niin, että he esimerkiksi myöntävät virkavapauksia ja ottavat sijaisia sekä päättävät yhteistoiminnan käytännön järjestämisestä kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaisesti.

Syyteasiainosastossa käsiteltäisiin yhteiskunnan kannalta merkittävimmät syyteharkinta-asiat siten kuin asetuksessa tai työjärjestyksessä tarkemmin määrätään. Syyteasiainosastolle kuuluisivat lisäksi sellaiset esimerkiksi virka- tai talousrikoksia koskevat asiat, jotka valtakunnansyyttäjä on määrännyt osaston käsiteltäväksi. Syyteasiainosasto hoitaisi myös syyttäjien edustamista korkeimmassa oikeudessa koskevat asiat. Valtionsyyttäjät toimisivat syyttäjinä hovioikeudessa ensimmäisenä oikeusasteena käsiteltävissä asioissa. Tarvittaessa he voisivat esiintyä suullisissa käsittelyissä myös sellaisissa muutoksenhakuasioissa, jotka ovat alunperin olleet paikallisyyttäjien hoidettavina. Yleensä sama syyttäjä kuitenkin ajaisi syytettä kaikissa oikeusasteissa.

Asetuksella on tarkoitus säätää, että paikallisten syyttäjäviranomaisten tulee ilmoittaa valtakunnansyyttäjänvirastolle tietoonsa tulleet vakavat ja yhteiskunnan kannalta vahingolliset tai vaaralliset rikosasiat valtakunnansyyttäjän määräämällä tavalla. Säännös vastaisi nykyisen lääninsyyttäjäasetuksen (736/85) 6 §:ää.

Tarkastusosastossa käsiteltäisiin kantelujen ja tarkastusten, sellaisina myös rangaistusmääräysasioiden ohella syyttäjien valvontaan liittyvät asiat. Syytettä niistä voisi ajaa tarkastusosaston tai syyteasiainosaston valtionsyyttäjä sen mukaan mikä on tarkoituksenmukaista.

Valtakunnansyyttäjänviraston johdossa olisivat valtakunnansyyttäjä sekä hänen apunaan apulaisvaltakunnansyyttäjä ja kaksi muuta osastopäällikköä, valtionsyyttäjinä. Varsinaisia syyttäjäntehtäviä virastossa hoitaisivat valtionsyyttäjän nimikkeellä olevat virkamiehet. Heillä olisi itsenäinen syyteharkintavalta niissä asioissa, jotka heille lain tai viraston työjärjestyksen mukaan kuuluvat. Valtakunnansyyttäjä voi ottaa itselleen asian, jota valtionsyyttäjä on käsitellyt, jos siihen on erityistä syytä, mutta säännönmukaisissa tapauksissa asianomainen valtionsyyttäjä ratkaisisi hänelle uskotun syyte- ym. asian.

Valtakunnansyyttäjänviraston osastopäällikkö olisi osastonsa toimialaan kuuluvissa asioissa hallinnollinen esimies, joka voisi antaa tehtäviä muun henkilökunnan hoidettavaksi. Osastopäällikkönä toimivalla valtionsyyttäjällä ei kuitenkaan olisi lakiehdotuksen 9 §:n mukaisia valtuuksia muihin valtionsyyttäjiin nähden. Syyteasiainosaston toimialaan kuuluvien asioiden tarkoituksenmukaisen järjestelyn kannalta olisi eduksi, jos osastopäällikkö olisi muiden valtionsyyttäjien syyttäjäesimies. Tämän vuoksi olisi luontevaa, että apulaisvaltakunnansyyttäjä toimisi syyteasiainosaston päällikkönä.

Hallinnollisia tehtäviä varten valtakunnansyyttäjänvirastossa tulisi olemaan henkilöstö- ja taloussihteerit, koulutussuunnittelija, osasto- ja toimistosihteereitä ja muuta teknistä henkilökuntaa. Syyteasiainosastossa olisi vastaavasti valtionsyyttäjien apuna sihteereitä ja tarkastusosastossa voisi lisäksi olla esittelijöitä ja avustavaa henkilökuntaa.

Pykälän 3 momentin mukaan valtakunnansyyttäjänvirasto kuuluisi oikeusministeriön hallinnonalaan ja saisi toimintamäärärahansa oikeusministeriön pääluokasta. Erityissyyttäjinä toimivat sotilaslakimiehet olisivat hallinnollisesti puolustusministeriön alaisia.

6 §. Valtionsyyttäjät. Ehdotetun syyttäjäorganisaation kaksiportainen perusrakenne ilmenee lain 6 §:n 1 momentissa siinä, että paikallissyyttäjiä lähinnä ylemmät syyttäjät, valtionsyyttäjät kuuluvat valtakunnansyyttäjänvirastoon. Tällöin ylimmälle syyttäjälle kuuluvia tehtäviä ja päätösvaltaa (esim. kanteluiden ratkaiseminen) voitaisiin luontevasti delegoida valtionsyyttäjille. Kun kaikki valtionsyyttäjät kuuluisivat valtakunnansyyttäjänvirastoon, jonne myös virat perustetaan, voidaan valtionsyyttäjäresursseja käyttää joustavasti ja tehokkaasti kulloinkin esiintyvien tehtävien ja voimavarojen kohdentamistarpeiden edellyttämällä tavalla.

Ehdotettuun organisaatiorakenteeseen soveltuu luontevasti myös se, että valtionsyyttäjillä olisi toimivalta syyttäjäntehtävissä koko maassa, millä puolestaan saavutetaan tavoiteltua joustavuutta valtionsyyttäjien toimintaan. Valtionsyyttäjille kuuluisi mm. sellaisia laajoja rikosasioita, jotka muissa pohjoismaissa on keskitetty syyttäjälaitoksen erikoisyksiköille, joilla on toimivalta koko maassa.

Sama valtionsyyttäjä voisi näin tarvittaessa esimerkiksi hoitaa samaan jutturyhmään kuuluvia asioita eri puolilla maata taikka erityisen vaikeita samantyyppisiä asioita, joissa juuri hänellä olisi erityisasiantuntemusta ja -kokemusta. Valtionsyyttäjät voisivat hoitaa näitä asioita myös yhdessä paikallissyyttäjien kanssa.

Vastaavasti kanteluasioissa voivat juttukokonaisuuteen kuuluvien eri rikosten oikeuspaikat olla useissa eri käräjäoikeuksissa tai kantelu voi koskea useampia syyttäjiä, joiden toimipaikat ovat eri puolilla maata. Valtakunnansyyttäjänvirastossa syyte- ja kanteluasioita käsittelevillä valtionsyyttäjillä olisi joka tapauksessa oltava toimivalta koko maassa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niistä asioista, joiden syyteharkinnasta ja syytteen ajamisesta valtionsyyttäjien tulisi huolehtia. Näitä asioita voisivat olla ensinnäkin eräät talous-, ympäristö- ja työrikokset sekä eräät virkarikokset, esimerkiksi syytteen koskiessa merkittävää valtion tai kunnan virkamiestä taikka poliisia. Niissä käräjäoikeus on useimmiten toimivaltainen tuomioistuin.

Uuteen lainsäädäntöön tai johonkin uuteen ilmiöön liittyviä rikosasioita voi olla tarkoituksenmukaista ohjata valtionsyyttäjien käsiteltäviksi, kunnes oikeuskäytäntö on vakiintunut. Tämän vuoksi näiden asioiden tai asiaryhmien tarkempi määrittely tapahtuisi valtakunnansyyttäjän ohjeilla, jolloin saavutettaisiin tarpeellinen joustavuus.

Valtionsyyttäjän tehtävänä olisi myös ajaa syytettä, jonka nostamisesta on päättänyt valtiopäiväjärjestyksen 13 §:n mukaisessa tilanteessa eduskunta, painovapauslain 42 §:ssä tarkoitetussa tapauksessa oikeusministeriö taikka hallitusmuodon 46 ja 49 §:n mukaan oikeuskansleri tai eduskunnan oikeusasiamies. Nämä tapaukset koskevat yhteiskunnan kannalta niin merkittäviä rikosasioita, että niiden ajamisen on syytä kuulua erikoistuneiden syyttäjien tehtäviksi. Välimietinnössään (komiteanmietintö 1996:2) oikeusministeriön 24.8.1995 asettama sananvapaustoimikunta esittää säädettävässä laissa sananvapausrikosten syyteharkinnan uskomista ylimmälle syyttäjälle syyttämiskynnyksen riittävän korkeana pitämiseksi ja yhdenmukaisen käytännön varmistamiseksi.

Valtionsyyttäjien toimivaltaan sopivat luontevasti myös sellaiset rikosasiat, jotka hovioikeus käsittelee ensimmäisenä oikeusasteena. Poikkeuksen muodostaisivat tuomareiden virkasyytteitä koskevat asiat, joissa syyteharkinta on säädetty kuuluvaksi valtioneuvoston oikeuskanslerille, mutta joissa hänen nostettavaksi määräämänsä syytteen ajaisi asianomainen valtionsyyttäjä.

Kun esitutkintalain 14 §:ssä säädettäisiin, että syyttäjä johtaa poliisin virantoimituksessa tekemiksi epäiltyjen rikosten esitutkintaa, syyttäjäntoimi on näissä asioissa järjestettävä niin, että syytettä ajaa joku muu kuin esitutkintaa johtanut syyttäjä. Asian vakavuusasteesta riippuen syytettä voi ajaa joko valtionsyyttäjä tai valtakunnansyyttäjän määräämä paikallissyyttäjä, tai ilman eri määräystäkin saman kihlakunnanviraston toinen syyttäjä kuin se, joka on johtanut esitutkintaa.

Pykälän 3 momentin mukaan valtionsyyttäjien muista tehtävistä säädettäisiin erikseen. Tehtävien jakamisesta valtionsyyttäjien kesken päättäisi valtakunnansyyttäjä, lähinnä viraston työjärjestyksessä.

Henkilöstön tehokkaan ja joustavan käytön kannalta olisi tarkoituksenmukaista, että myös eräillä valtakunnansyyttäjänviraston virkamiehillä olisi valtionsyyttäjän status. Osa heistä toimisi hallinto- tai tarkastusosastolla päätehtävänään muiden kuin syyteharkinta-asioiden käsittely. Tarpeen vaatiessa hekin voisivat hoitaa sellaisia tehtäviä, joissa tarvitaan syyttäjänvaltuuksia ja esimiesasemaa.

7 §. Paikallissyyttäjät. Pykälässä todettaisiin paikallissyyttäjistä säädettävän erikseen. Tällä hetkellä paikallissyyttäjistä on säädetty laissa kaupunginviskaalista ja nimismiehestä käräjäoikeuden syyttäjänä (1436/92). Kihlakunnansyyttäjästä annetun lain (195/96) tultua voimaan 1 päivänä joulukuuta 1996 pykälä viittaisi tuohon lakiin. Ahvenanmaan maakunnan maakunnansyyttäjästä säädetään laissa 872/77.

Paikallissyyttäjät ovat 2 §:n mukaan yleisiä syyttäjiä. Heillä voi olla apulaissyyttäjän nimikkeellä lainoppineita avustajia siten kuin kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 7 ja 8 §:ssä säädetään. Paikallissyyttäjät ovat päätoimisia kihlakunnansyyttäjiä tai joissakin Pohjois-Suomen kihlakunnissa myös syyttäjänä toimivia nimismiehiä niin kuin kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 2 §:n 3 momentissa säädetään.

8 §. Erityissyyttäjät. Lakiehdotus ei sinänsä koskisi erityissyyttäjiä, joiden toimivalta on rajattu tietynlaisiin asioihin. Poikkeuksena olisivat 9 §:n toimivalta- ja 11 §:n esteellisyyssäännökset.

Erityissyyttäjiä ovat eduskunnan oikeusasiamies ja sotilaslakimies sekä uudistuksen jälkeen valtioneuvoston oikeuskansleri. Erityissyyttäjänä voidaan pitää myös oikeusministeriön painovapausasiaan määräämää syyttäjää.

9 §. Toimivaltasuhteet. Pykälä sisältää säännökset yleisten syyttäjien toimivaltasuhteista. Valtakunnansyyttäjällä, joka on 1 momentin mukaan kaikkien syyttäjien esimies, olisi pykälän mukaiset oikeudet kaikkiin yleisiin syyttäjiin sekä sotilasoikeudenkäyntilain nojalla myös sotilasoikeudenkäyntiasioiden syyttäjiin nähden.

Paikallissyyttäjät olisivat lähtökohtaisesti valtakunnansyyttäjänviraston alaisia. Siellä toimivilla valtionsyyttäjillä tulisi esimerkiksi tarkastus- ja kanteluasioita silmällä pitäen olla pykälän 2 momentin mukaiset toimivaltuudet kaikkiin paikallissyyttäjiin nähden. Valtakunnansyyttäjä voisi antaa tarkempia määräyksiä valtionsyyttäjien ja paikallissyyttäjien esimies ― alaissuhteista. Tällainen määräysvalta sopii valtakunnansyyttäjälle, jolla on substituutio- ja devoluutio-oikeus kaikkiin syyttäjiin nähden.

Edellä tarkoitettu ylempi syyttäjä voisi 2 momentin mukaan ottaa asian itse ratkaistavakseen tai antaa alaiselleen syyttäjälle määräyksen syytteen ajamisesta, jolloin vastuu syyteharkintaratkaisusta olisi ylemmällä syyttäjällä. Ylempi syyttäjä voisi antaa myös ns. syyttäjänmääräyksen, jolloin syyteharkinnan suorittaminen jäisi määräyksen saaneelle syyttäjälle. Syyttäjänmääräyksellä ylempi syyttäjä voi huolehtia esimerkiksi siitä, että syyteharkinnan suorittaa jutun laadun mukaisen erityisasiantuntemuksen omaava syyttäjä. Joskus voisi tulla kysymykseen myös asian ottaminen ylemmän syyttäjän omaan hoitoon ja jättäminen sitten raukeamaan. Säännöksen mukaisia valtuuksia ylempi syyttäjä voisi käyttää missä tahansa rikosasian käsittelyvaiheessa.

Ehdotus vastaa nykyisiä syyttäjien toimivaltasuhteita koskevia periaatteita. Paikallisten syyttäjävirastojen päälliköillä, nykyisellä ensimmäisellä kaupunginviskaalilla tai uudessa laissa johtavalla kihlakunnansyyttäjällä, ei ole pykälässä tarkoitettuja oikeuksia.

10 §. Tiedonsaantioikeus. Valtakunnansyyttäjällä olisi oltava oikeus tehtävänsä hoitamista varten saada salassapitomääräysten estämättä tarpeellisia tietoja ja selvityksiä sekä alaisiltaan syyttäjiltä että esitutkintaviranomaisilta. Vastaava säännös on valtioneuvoston oikeuskanslerin ohjesäännön (1097/92) 17 §:ssä.

Ylimmän syyttäjän osalta asiasta on säädettävä laissa, koska tiedonantovelvollisuus koskisi syyttäjän ohella myös poliisia ja muita esitutkintaviranomaisia. Säännöksellä varmistetaan se, että salassapitomääräykset eivät estä valtakunnansyyttäjän toimivaltaan kuuluvien tehtävien hoitamista.

11 §. Esteellisyys. Pykälässä on säännökset syyttäjän esteellisyydestä. Nykyisin tästä ei ole nimenomaisia säännöksiä, mutta oikeuskirjallisuudessa ja oikeuskäytännössä syyttäjän esteellisyyteen on yleensä sovellettu tuomarin esteellisyysperusteita. Koska oikeudenkäymiskaaren säännökset tuomarin jäävistä ovat vanhentuneita ja niiden uudistaminen on vasta vireillä, syyttäjän esteellisyydestä on tarpeen säätää tässä erikseen.

Pykälän 1 ja 2 momentin esteellisyysperusteiden luettelo vastaa hallintomenettelylain (598/82) 10 § :n ja esitutkintalain (449/87) 16 §:n esteellisyysperusteita. Ehdotettujen esteellisyysperusteiden tulkinnassa voidaan soveltuvin osin noudattaa näiden lakien osalta omaksuttua käytäntöä. Kuitenkaan hallintoneuvoston jäsenyys ei hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan, toisin kuin esitutkintalain 16 § :n 1 momentin 5 kohdan mukaan, ole esteellisyysperuste. Hallituksen esityksessä hallintomenettelylaiksi (nro 88/1991 vp.) on todettu, että osakeyhtiön hallintoneuvoston jäsenyys voi olla esteellisyysperuste 6 kohdan mukaan, jos virkamiehen puolueettomuutta saatettaisiin ryhtyä epäilemään yleisön keskuudessa.

Syyttäjä ei tulisi esteelliseksi niiden virkatoimien johdosta, joita hän on tehnyt asian aiemmissa käsittelyvaiheissa, esimerkiksi esitutkinnan aikana tekemiensä ratkaisujen johdosta.

Jokainen syyttäjä olisi itse vastuussa siitä, ettei hän esteellisenä ryhdy muuhun kuin pykälän 3 momentissa tarkoitettuun kiireelliseen toimeen, vaan ilmoittaisi esteellisyydestä esimiehelleen. Kiireellinen toimi voi esimerkiksi liittyä pakkokeinojen käyttöön. Ehdotus vastaa esitutkintalain 16 §:n 3 momenttia.

12 §. Kelpoisuusvaatimukset. Pykälään otettaisiin valtakunnansyyttäjän, apulaisvaltakunnansyyttäjän (1 momentti) ja valtionsyyttäjän (2 momentti) muodolliset kelpoisuusvaatimukset.

Koska valtionsyyttäjille keskitettäisiin erityisasiantuntemusta vaativia syyteharkintaasioita ja muita syyttäjälaitoksen toiminnan kannalta keskeisiä tehtäviä, heidän nimitysperusteissaan korostuisivat taito ja kokemus eli tosiasialliset edellytykset tehtävän menestykselliseen hoitamiseen.

Paikallissyyttäjien kelpoisuusvaatimuksista säädetään kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 3 §:ssä.

13 §. Nimittäminen. Valtakunnansyyttäjän ja apulaisvaltakunnansyyttäjän nimittäisi 1 momentin mukaan tasavallan presidentti valtioneuvoston esityksestä. Tämä korostaisi syyttäjälaitoksen kahden ylimmän virkamiehen keskeistä asemaa.

Valtionsyyttäjät nimittäisi 2 momentin mukaan valtioneuvosto valtakunnansyyttäjän esityksestä, millä olisi merkitystä valtionsyyttäjien aseman ja riippumattomuuden kannalta.

Valtakunnansyyttäjä vastaisi koko syyttäjälaitoksen toiminnasta, joten hänellä tulisi olla mahdollisuus sen henkilöstön nimittämiseen. Niinpä valtakunnansyyttäjän tulisi nimittää myös kihlakunnansyyttäjät. Erikseen ehdotetaan näin muutettavaksi kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 4 §:ää.

Asetuksella säädettäisiin, että valtakunnansyyttäjänviraston muut virkamiehet nimittäisi valtakunnansyyttäjä, jollei tätä oikeutta ole työjärjestyksessä annettu muulle virkamiehelle. Vastaava toimivalta olisi myös määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämisessä.

14 §. Virkasyytteen oikeuspaikka. Pykälän 1 momentin mukaan valtakunnansyyttäjää ja apulaisvaltakunnansyyttäjää syytettäisiin virkarikoksesta korkeimmassa oikeudessa. Syyttäjänä toimisi joko oikeuskansleri tai eduskunnan oikeusasiamies.

Valtionsyyttäjää syytettäisiin 2 momentin mukaan virkarikoksesta hovioikeudessa kuten myös kihlakunnansyyttäjän osalta ehdotetaan. Valtakunnansyyttäjänviraston muun henkilöstön virkasyytteen oikeuspaikkana olisi käräjäoikeus.

15 §. Tarkemmat säännökset. Tarkemmat säännökset tämän lain täytäntöönpanosta ja soveltamisesta annetaan asetuksella (1 momentti).

Työskentelyn järjestämisestä valtakunnansyyttäjänvirastossa määrätään tarkemmin viraston työjärjestyksessä, jonka valtakunnansyyttäjä eri henkilöstöryhmiä kuultuaan vahvistaa (2 momentti). Siinä määrättäisiin mm. syyttäjälaitoksen ohjauksesta, virkamiesten tehtävistä, asioiden valmistelusta ja siitä, kenen virkamiehen ratkaistavaksi asia kuuluu.

Edellä on eri pykälien kohdalla mainittu asetuksella säädettäviä asioita. Asetuksella säädettäisiin myös, että yhteistoiminnassa valtakunnansyyttäjänviraston ja sen henkilöstön välillä noudatetaan, mitä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa (651/88) säädetään ja sen nojalla tehdyissä sopimuksissa sovitaan.

16 §. Voimaantulo. Laki yleisistä syyttäjistä on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 1997 joulukuun alusta lukien (1 momentti).

Ehdotetun 2 momentin mukaan tällä lailla kumottaisiin korkeimmasta oikeudesta annetun lain 9 § ja korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 10 §. Kysymyksessä on viittaussäännökset prokuraattorin tehtäviin, eikä niillä ole enää käytännön merkitystä. Asetuksella on tarkoitus kumota vuonna 1985 annettu lääninsyyttäjäasetus.

Ennen tämän lain voimaantuloa voitaisiin 3 momentin mukaan ryhtyä sen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin. Oikeuskanslerinvirastossa ja lääninhallituksissa syyttäjälaitosta koskevia tehtäviä hoitavat henkilöt voitaisiin lain voimaantullessa siirtää virkoja haettavaksi julistamatta valtakunnansyyttäjänvirastoon vastaaviin tehtäviin. Kun kysymyksessä on poikkeus virkamieslain (750/94) 5 §:ssä säädetystä järjestelmästä, jonka mukaan vain virkoja voidaan siirtää, asiasta on säädettävä laissa. Siirtojen toteutuksesta päättäisi oikeusministeriö oikeuskanslerinvirastoa tai asianomaista lääninhallitusta kuultuaan.

Asetuksella on tarkoitus säätää, että ne oikeuskanslerinvirastossa vireillä olevat asiat, jotka kuuluvat valtakunnansyyttäjän käsiteltäviin, siirretään oikeuskanslerin päätöksellä valtakunnansyyttäjänvirastoon. Ne lääninsyyttäjän käsiteltävänä olevat asiat, jotka kuuluvat valtakunnansyyttäjän käsiteltäviin, siirrettäisiin myös tietyn siirtymäkauden jälkeen valtakunnansyyttäjänviraston käsiteltäväksi.

1.3. Laki kihlakunnansyyttäjästä

Ylimmän syyttäjän tehtävien uudelleenjärjestelystä johtuen on kihlakunnansyyttäjästä annettua lakia (195/96) ja asetusta (352/96) tarkistettava.

1 §. Kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 1 §:n 2 momentissa säädetään kihlakunnansyyttäjän olevan syyttäjäntehtävissään oikeuskanslerin ja lääninsyyttäjän määräysvallan alainen. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi niin, että paikallisena syyttäjäviranomaisena toimiva kihlakunnansyyttäjä olisi syyttäjäntoiminnassaan valtakunnansyyttäjän ja tämän johtaman viraston eikä enää oikeuskanslerin ja lääninsyyttäjän määräysvallan alainen.

4 §. Pykälässä säädetään johtavan kihlakunnansyyttäjän ja kihlakunnansyyttäjän nimittämisestä virkaansa. Nimitysvalta tulisi kuulumaan valtakunnansyyttäjälle ylimpänä syyttäjänä. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi tämän mukaisesti.

1.4. Laki Ahvenanmaan maakunnan maakunnansyyttäjänvirastosta

Ahvenanmaan maakunnansyyttäjästä säädetyn erillislain (872/77) mukaan Ahvenanmaalla on oma maakunnansyyttäjänvirasto, joka kuuluu oikeusministeriön hallinnonalaan. Viraston päällikkö on oikeuskanslerin välittömän määräysvallan alainen.

Oikeuskanslerin tehtävien siirtyessä valtakunnansyyttäjälle on myös Ahvenanmaan maakunnansyyttäjänvirastosta annettua lakia muutettava. Sinänsä on katsottu tarkoituksenmukaiseksi, että maakunnansyyttäjästä säädetään erillislaissa. Siihen ehdotetut muutokset ovat lähinnä lakiteknisiä. Myös asetus Ahvenanmaan maakunnan maakunnansyyttäjänvirastosta (237/78) on tämän jälkeen syytä uudistaa.

2 §. Ehdotetun 1 momentin mukaan maakunnansyyttäjänvirastossa on maakunnansyyttäjän virka. Pykälään sisältyvää virkaluetteloa on yksinkertaistettu ja siihen on lisätty mahdollisuus käyttää apulaissyyttäjiä. Näistä säädettäisiin tarkemmin kihlakunnansyyttäjästä annetun lain 7 §:ssä.

Maakunnansyyttäjän on sanotun asetuksen 7 §:n mukaan nimittänyt virkaansa oikeuskansleri. Yleisistä syyttäjistä ehdotetun lain 13 §:n perusteluissa ilmenevästä syystä ehdotetaan 2 momentissa, että maakunnansyyttäjän nimittäisi virkaansa valtakunnansyyttäjä. Maakunnansyyttäjän kelpoisuusvaatimuksesta säädettäisiin 3 momentissa.

3 §. Ahvenanmaan maakunnassa on yleisenä syyttäjänä maakunnansyyttäjä. Hän on tässä tehtävässään oikeuskanslerin ja ehdotuksen mukaan vastaisuudessa valtakunnansyyttäjän välittömän määräysvallan alainen.

Yleisperusteluissa mainituista syistä on maakunnansyyttäjän virkasyytetuomioistuimesta tarpeen säätää laissa.

5 §. Ehdotuksen mukaan maakunnansyyttäjänvirastosta olisi muutoin soveltuvin osin voimassa, mitä kihlakunnansyyttäjässtä annetussa laissa säädetään. Nykyisellään 5 § sisältää viittauksen kaupunginviskaaleista annettuun lakiin, joka on 1.12.1996 lukien kumottu kihlakunnansyyttäjästä annetulla lailla.

1.5. Sotilasoikeudenkäyntilaki

Sotilasoikeudenkäyntiasioita, joista tärkeimmät ovat sotilasrikoksia koskevat asiat, käsitellään tähän tehtävään lailla (327/83) määrätyissä käräjäoikeuksissa, joissa on sotilasjäsenet. Syyte joukko-osaston komentajaa tai vähintään majurin arvoista upseeria taikka vastaavassa muussa sotilasvirassa palvelevaa henkilöä vastaan käsitellään kuitenkin ensimmäisenä oikeusasteena Helsingin hovioikeudessa. Syyttäjänä alioikeudessa on ollut sotilaslakimies, kun taas hovioikeudessa syyttäjänä toimi 30.4.1994 saakka sen kanneviskaali.

Sotilasoikeudenkäyntilakiin (326/83) ehdotetaan seuraavat muutokset.

4 §. Syyttäjänä sotilaslakimies on nykyään oikeuskanslerin välittömän määräysvallan alainen. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että se koskee yleisen alioikeuden syyttäjän asemesta käräjäoikeuden syyttäjää sotilasoikeudenkäyntiasiassa ja että syyttäjänä sotilaslakimies olisi valtakunnansyyttäjän välittömän määräysvallan alainen. Kun sotilasoikeudenkäyntiasioissa sotilasoikeudenkäyntilain 1 §:n mukaan sovelletaan oikeudenkäyntiä koskevia yleisiä säännöksiä, sotilassyttäjän esteellisyyttäkin koskisivat yleisistä syyttäjistä annettavan lain 11 §:n säännökset.

Puolustusvoimista annettujen säännösten mukaan sotilaslakimieheltä vaaditaan oikeustieteen kandidaatin tutkinto. Sotilaslakimiehet ovat päätoimisia, ja heidät nimittää virkaan pääesikunta.

Helsingin hovioikeudessa ensi asteena käsiteltävissä sotilasoikeudenkäyntiasioissa syyttäjänä voisi toimia vain valtionsyyttäjä.

23 §. Säännös koskee sota-aikaisten sotaoikeuksien syyttäjää. Lain mukaan voidaan sota-aikana tietyin edellytyksin asettaa sotaoikeuksia käsittelemään alioikeuksille kuuluvia rikosasioita. Niiden asettamisen jälkeenkin muutoksenhakutuomioistuimena on hovioikeus ja ylimpänä oikeusasteena korkein oikeus. Sotaoikeus voidaan asettaa vain sotatilaan julistetulle alueelle.

Sotaoikeuden virallisen syyttäjän ja hänen varamiehensä määrää pääesikunta. Nykyisen lain mukaan sotaoikeuden syyttäjä on oikeuskanslerin välittömän määräysvallan alainen. Tässä suhteessa ehdotetaan hänetkin saatettavaksi valtakunnansyyttäjän alaiseksi. Ylin syyttäjäviranomainen valvoisi näin myös sotaoikeuksien syyttäjistöä. Hallituksen esityksessä nro 86/1981 vp. todettiin, että sotaoikeuden syyttäjän tulisi, kuten muunkin syyttäjän, olla oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut. Syyttäjän kelpoisuusehdoista on tarkoitus säätää asetuksella.

1.6. Esitutkintalaki

Esitutkintalain (449/87) 13 §:ssä säädetään, että esitutkinnan toimittaa poliisi, jollei erikseen ole toisin säädetty. Lain 14 §:n mukaan esitutkintaa johtaa tutkinnanjohtaja, joka on pakkokeinolain (50/87) 1 luvun 6 §:ssä mainittu pidättämiseen oikeutettu virkamies. Erityisestä syystä saa tutkinnanjohtajana olla poliisin toimittamassa esitutkinnassa myös rikosylikonstaapeli tai ylikonstaapeli tai muun viranomaisen toimittamassa esitutkinnassa virkamies, jolle tämä oikeus on lailla erikseen annettu, vaikkeivät he olekaan pidättämiseen oikeutettuja. Siihen toimivaltaisia virkamiehiä ovat pakkokeinolain viitatun 1 luvun 6 §:n säännöksen mukaan 1 kohdassa lueteltujen poliisimiesten lisäksi 2 kohdan nojalla myös virallinen syyttäjä sekä 3 ja 4 kohdissa luetellut tullin ja rajavartiolaitoksen virkamiehet. Lain 44 §:ssä säädetään ns. suppeasta esitutkinnasta yksinkertaisissa ja selvissä asioissa. Pykälän 2 momentin mukaan näissä asioissa ei esitutkinnassa ole tutkinnanjohtajaa.

Poliisimiesten virantoimituksessa tekemiksi epäiltyjen rikosten esitutkinnan asianmukaisuuden turvaamiseksi ja yleisön luottamuksen säilyttämiseksi esitutkinnan puolueettomuuteen esitetään esitutkintalain 14 §:ssä erikseen säädettäväksi, että näissä rikoksissa esitutkintaa johtaa aina virallinen syyttäjä. Lain 44 §:n 1 momenttia muutettaisiin niin, että näissä asioissa ei myöskään voitaisi toimittaa suppeaa esitutkintaa.

14 §. Pääsääntö olisi edelleen, että poliisi toimittaa esitutkinnan ja johtaa sitä. Poliisimiesten virantoimituksessa tekemiksi epäiltyjä rikoksia koskien pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin, että virallinen syyttäjä johtaisi esitutkintaa niissä rikoksissa, joita väitetään poliisimiesten virkansa toimituksessa tekemiksi. Edellä yleisperusteluissa esitetyistä syistä on sen turvaamiseksi, että esitutkinta näissä rikoksissa toimitetaan epäillyn aseman siihen vaikuttamatta ja yleisön esitutkinnan puolueettomuutta kohtaan tunteman luottamuksen ylläpitämiseksi tarpeen järjestää tutkinnan johto niin, ettei poliisiviranomaisen omalla päätöksellä voida lopettaa poliisimiehen tekemäksi epäillyn rikoksen tutkintaa. Itse tutkinta kuitenkin tapahtuisi sitä johtavan syyttäjän ohjeistuksen mukaan poliisiviranomaisessa, soveliaimmin keskusrikospoliisissa tai silloin, kun epäiltynä on keskusrikospoliisin oma viranhaltija, jonkin suuren kaupungin poliisilaitoksessa. Syyttäjät tarvitsisivat koulutusta esitutkinnan johtamiseen, vaikka perusammattitaito heillä kokemuksensa perusteella on. Tärkein tehtävä olisi seurata esitutkinnan edistymistä. Syyttäjän ratkaisusta tutkinnanjohtajana voisi siihen tyytymätön kannella ensinnä ylemmälle syyttäjälle ja tarvittaessa edelleen yleisille laillisuusvalvojille.

Epäillyn rikoksen vakavuusasteesta ja jossakin määrin myös rikoksesta epäillyn asemasta poliisiorganisaatiossa riippuisi, kuka syyttäjä johtaisi esitutkintaa. Asia ratkaistaan syyttäjälaitoksen sisäisessä päätöksenteossa. Tavallisesti tutkinnanjohtaja olisi sen paikkakunnan, jolla poliisin tekemäksi epäilty rikos on tapahtunut, kihlakunnansyyttäjä edellyttäen, että hän ei samalla ole poliisina toimiva nimismies. Vakavissa asioissa ja tapauksesta riippuen myös silloin, kun rikoksesta epäillään poliisin ylempään päällystöön kuuluvaa henkilöä, valtakunnansyyttäjänvirasto voisi määrätä jonkin toisen paikkakunnan kihlakunnansyyttäjän johtamaan tutkintaa tai ottaisi sen jonkun oman valtionsyyttäjänsä tehtäväksi. Toimivaltasuhteista voitaisiin tarvittaessa antaa hallinnollisia määräyksiä.

Syytettä poliisin virantoimituksessaan tekemäksi epäillystä rikoksesta ajaisi tietenkin muu syyttäjä kuin se, joka on johtanut asiassa esitutkintaa. Syytettä voisi ajaa asiasta riippuen saman paikkakunnankin toinen kihlakunnansyyttäjä lievissä tai selvissä asioissa ja vakavammissa tai periaatteellisesti muuten merkittävissä asioissa valtakunnansyyttäjänviraston asiaan määräämä toinen paikallissyyttäjä tai viraston oma valtionsyyttäjä.

44 §. Yleisperusteluissa sanotuista luottamuksen turvaamisnäkökohdista esitetään pykälän 1 momenttia täsmennettäväksi niin, että esitutkintalain 14 §:n edellä ehdotetussa 2 momentissa tarkoitetuissa asioissa ei voitaisi toimittaa suppeaa esitutkintaa. Tämä merkitsisi, että poliisimiehen virantoimituksessa tekemäksi epäillyn yksinkertaisen tai selvänkin rikoksen tutkinnalla olisi olisi aina johtaja, joka siis 14 §:n 2 momentin nojalla olisi virallinen syyttäjä.

1.7. Laki eräiden asiakirjain lähettämisestä tuomioistuimille

Muutoksenhakemukset on annettava siihen tuomioistuimeen, jonka päätöksistä haetaan muutosta. Niinpä käräjäoikeuden ratkaisusta tehty valitus hovioikeuteen ja vastaus valitukseen tulee oikeudenkäymiskaaren voimassa olevan 25 luvun 12 ja 19 §:n (661/78) mukaan toimittaa käräjäoikeuden kansliaan. Vastaavasti korkeimmalle oikeudelle osoitettu muutoksenhakukirjelmä on annettava sille hovioikeudelle, jonka ratkaisusta valitetaan (OK 30:5). Hovioikeuden toisena oikeusasteena käsittelemässä asiassa muutoksenhaku on järjestetty eri tavalla siten, että korkeimman oikeuden asiana on tarvittaessa pyytää vastapuolelta kirjallinen vastaus muutoksenhakemukseen (OK 30:10). Samoin on tarkoitus hovioikeusmenettelyn uudistuksen yhteydessä ehdottaa säädettäväksi, että hovioikeus tarvittaessa pyytäisi valituksen johdosta vastauksen ja se toimitettaisiin suoraan hovioikeuteen.

Otsikossa mainitun lainkohdan (248/65) 1 momentin mukaan muutoksenhakemus, vastaus siihen sekä muu asiakirja, jonka voi valtuutetun asiamiehen välityksellä antaa hovioikeuteen tai korkeimpaan oikeuteen, saadaan asianomaisen omalla vastuulla lähettää niille maksettuna postilähetyksenä tai lähetin välityksellä. Virallinen syyttäjä saa pykälän 3 momentin (112/79) mukaan lähettää hovioikeudelle osoitetut asiakirjat postitse tai lähetin välityksellä.

Korkeimmalle oikeudelle osoitetut muutoksenhakuasiakirjat virallisen syyttäjän on 1 §:n 3 momentin mukaan toimitettava hovioikeuteen valtioneuvoston oikeuskanslerin välityksellä. Lainkohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että muutoksenhakemukset hovioikeuden päätöksistä toimitettaisiin eteenpäin valtakunnansyyttäjän välityksellä. Valtakunnansyyttäjällä olisi siis tarkastaessaan syyttäjien muutoksenhakemuksia korkeimpaan oikeuteen mahdollisuus seurata heidän toimintaansa tältä osin. Siinä tapauksessa, että hän katsoo syyttäjän lupa- ja muutoksenhakemuksen aiheelliseksi, hakemus liitteineen lähetettäisiin valtakunnansyyttäjänvirastosta siihen hovioikeuteen, jonka ratkaisusta on kysymys. Oikeuskanslerin tai eduskunnan oikeusasiamiehen hakiessa muutosta he toimittaisivat muutoksenhakemuksensa suoraan korkeimpaan oikeuteen.

Lainkohtaa ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että korkein oikeus itse järjestäisi ne menettelytavat, joita vastauksen vaatimisessa käytettäisiin. Oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 10 §:n (104/79) mukaan tilaisuuden vastauksen antamiseen varatessaan korkein oikeus antaisi syyttäjälle ohjeen, onko hänen toimitettava vastaus suoraan korkeimmalle oikeudelle vai erityistapauksissa valtakunnansyyttäjänviraston välityksellä. Niin ikään korkeimman oikeuden harkinnassa olisi miten kutsu suulliseen käsittelyyn toimitetaan syyttäjälle. Asioiden joutuisan käsittelyn kannalta tarkoituksenmukaisinta olisi yleensä käydä kirjeenvaihto suoraan asiassa alemmissa oikeuksissa puhevaltaa käyttäneen syyttäjän kanssa.

Hovioikeuden ensimmäisenä oikeusasteena käsittelemässä asiassa, jossa muutoksenhakijan vastapuolella on oikeus suoraan vastata muutoksenhakemukseen, syyttäjän vastaus olisi toimitettava valtakunnansyyttäjänviraston välityksellä korkeimmalle oikeudelle (OK 30:14).

1.8. Rikoslain 1 luku

Suomen rikosoikeuden soveltamisalaa koskevan rikoslain 1 luvun 1 §:n (626/96) mukaan Suomessa tehtyyn rikokseen sovelletaan Suomen lakia. Suomen rikoslakia sovelletaan eräin edellytyksin myös ulkomailla tehtyyn rikokseen, jos se on kohdistunut Suomeen (3 §), se on virkarikos (4 §), se on kohdistunut Suomen kansalaiseen tai suomalaiseen yhteisöön (5 §) tai sen on tehnyt Suomen kansalainen (6 §). Eräissä tapauksissa syytteen nostamiseen Suomen ulkopuolella tehdystä rikoksesta tarvitaan oikeuskanslerin määräys. Tällöin oikeuskansleri toimii ylimmän syyttäjän ominaisuudessa.

Luvun 13 §:n mukaan ulkomailla annettu lainvoimainen tuomio yleensä estää syytteen nostamisen samasta teosta Suomessa. Oikeuskansleri voi kuitenkin pykälän 2 momentissa mainituissa tapauksissa ulkomailla annetun tuomion estämättä määrätä syytteen nostettavaksi Suomessa.

Tässä yhteydessä on tarpeen tarkistaa luvun säännöksiä siten, että niissä oikeuskanslerin asemesta mainittaisiin syytemääräyksen antajana valtakunnansyyttäjä. Uudistus edellyttää lakiteknisiä muutoksia rikoslain 1 lukuun seuraavasti.

12 §. Pykälässä säännellään, milloin oikeuskanslerin määräys tarvitaan syytteen nostamiseksi Suomen ulkopuolella tehdystä rikoksesta ja milloin ei.

13 §. Säännös koskee ulkomailla annetun lainvoimaisen tuomion vaikutusta asian uudelleen käsittelemiseen Suomessa. Se on edellyttänyt pääsääntöisesti oikeuskanslerin syytemääräystä.

Syytemääräyksen antaminen ehdotetaan molemmissa lainkohdissa siirrettäväksi valtakunnansyyttäjälle, jolle asiat yleisistä syyttäjistä annettavan lain 4 §:n 3 kohdan mukaisesti kuuluisivat.

1.9. Laki Suomen ja muiden pohjoismaiden välisestä yhteistoiminnasta rikosasioissa annettujen tuomioiden täytäntöönpanossa

Syytemääräyksen antamista koskevia määräyksiä sisältyy myös Suomen ja muiden pohjoismaiden yhteistoiminnasta rikosasioissa annettujen tuomioiden täytäntöönpanossa (326/63) annetun lain 25 §:ään. Tässäkin on viitattava valtakunnansyyttäjään syytemääräyksen antajana.

1.10. Laki kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanossa

Kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanossa annetun lain 3 §:n 3 momenttia (9/94) on tarkistettava niin, että kun lainkohdassa viitatun, ulkomaisen tuomion täytäntöönpanon niiden mukaan estävän samaa asiaa koskevan syytemääräyksen antaisi oikeuskanslerin sijasta valtakunnansyyttäjä ylimpänä syyttäjänä.

1.11. Laki aavalta mereltä tapahtuvan väkijuomien salakuljetuksen ehkäisemisestä

Yllä mainitun lain (135/32) 1 §:n 1 momentin mukaan väkijuomien salakuljetuksesta säädettyyn rangaistukseen tuomitaan myös se, joka aavalla merellä Suomen tullirajan ulkopuolella edistää tai yrittää edistää väkijuomien luvatonta maahantuontia tekemällä mahdolliseksi väkijuomien purkamisen maihin kuljettamista varten tai muulla tavalla. Pykälän 2 momentin mukaan pidetään samoin rikoksena sitä, että laivaväen ja matkustajien tarpeet ylittävässä väkijuomalastissa olevaa alusta pysytellään aavalla merellä Suomen aluevesien ulkopuolella tarkoituksena väkijuomien luvaton maahantuonti.

Lain 3 §:n 1 momentissa säädetään, että aluksen ja sen lastin tarkastus Suomen aluevesien ulkopuolella ja rikoksen johdosta toimitettava takavarikko edellyttävät oikeuskanslerin määräystä. Esitutkinnallisena tehtävä kuuluu syyttäjäntoimeen ja se ehdotetaan siksi siirrettäväksi valtakunnasyyttäjälle.

Pykälän 2 momentin mukaan oikeuskanslerin asiana on määrätä syytteen ja muun vaatimuksen tekemisestä ulkomaalaista vastaan tämän lain nojalla. Sanottua 2 momenttia on tarpeen muuttaa siten, että oikeuskanslerin tehtävät ylimpänä syyttäjänä tässäkin siirretään valtakunnansyyttäjälle.

Pykälän kieliasua on samalla tarkistettu.

Yleisistä syyttäjistä annetun lain valtuutussäännöksen nojalla on tarkoitus antaa asetus valtakunnansyyttäjänvirastosta. Samassa yhteydessä tulee kumottavaksi lääninsyyttäjäasetus (736/85). Kihlakunnansyyttäjästä annettavaa asetusta (352/96) ja valtion virkamiesasetusta (971/94) jouduttaneen eräiltä osin tarkistamaan.

Oikeuskanslerin toimintaa koskevat asetustasoiset valtioneuvoston oikeuskanslerin ohjesääntö (1697/92) ja asetus oikeuskanslerinvirastosta (1698/92) tulevat niin ikään muutettaviksi. Samassa yhteydessä on tarkistettava muitakin oikeuskanslerin tehtäviä koskevia asetuksia, joista mainittakoon sakkorangaistuksen täytäntöönpanosta annetun asetuksen 67 a § (444/81) ja asetus kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanossa annetun asetuksen 8 § (15/94).

Kun oikeuskanslerille ylimpänä syyttäjänä kuuluvien tehtävien siirtäminen edellyttää hallitusmuodon muutosta, ehdotus on tältäosin käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n mukaisessa järjestyksessä. Tällä seikalla on vaikutusta myös uudistuksen voimaantuloajankohtaan. Tarkoitus on, että ehdotetut lait voitaisiin saattaa voimaan vuoden 1997 joulukuun alusta lukien.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: