Esityksessä ehdotetaan ydinenergialakia muutettavaksi siten, että valtion ydinjätehuoltorahastosta valtiolle ja jätehuoltovelvollisille myönnettävien lainojen korko sidottaisiin Suomen pankin peruskoron sijasta markkinoilla käypään korkoon. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan asetuksella erikseen säädettävänä ajankohtana. Tarkoituksena on, että sitä voitaisiin soveltaa jo vuonna 1999 myönnettäviin uusiin lainoihin.

1.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

Ydinenergialain (990/1987) 9 §:n 3 momentin mukaan ydinjätteen tuottajat, jäljempänä jätehuoltovelvolliset, ovat velvollisia huolehtimaan kaikista jätehuollon toimenpiteistä ja vastaamaan niiden kustannuksista. Varojen riittävyyden varmistamiseksi ja jätehuollon kustannusten oikea-aikaiseksi kohdentamiseksi ydinvoimalla tuotetun sähkön hintaan jätehuoltovelvollisilta kerätään varoja budjetin ulkopuoliseen valtion ydinjätehuoltorahastoon.

Kauppa- ja teollisuusministeriö vahvistaa vuosittain kunkin jätehuoltovelvollisen ydinjätehuollon vastuumäärän ja rahastotavoitteen. Vastuumäärällä tarkoitetaan olemassa olevien jätteiden huollon ja ydinlaitosten käytöstäpoiston arvioituja jäljellä olevia kustannuksia. Vastuumäärän mukainen pääoma kerätään rahastoon enintään 25 vuoden kuluessa. Rahastotavoite tarkoittaa sitä pääomaa, joka jätehuoltovelvollisella on oltava rahastossa kunakin kalenterivuonna. Valtion ydinjätehuoltorahasto laskee kunkin jätehuoltovelvollisen jätehuoltomaksun rahastotavoitteen ja rahastossa olevan pääomaosuuden (rahasto-osuus) perusteella. Jätehuoltovelvollisten vastuu ydinjätehuollon kustannuksista ei kuitenkaan rajoitu rahastoinnin pohjana olevaan vahvistettuun vastuumäärään: jätehuoltovelvolliset vastaavat sekä rahaston tappioista että mahdollisesti arvioitua korkeammista jätehuoltokustannuksista.

Jätehuoltovelvolliset ja näiden osakkeenomistajat voivat halutessaan lainata rahaston varoista korkeintaan 75 % turvaavia vakuuksia vastaan. Valtiolla on oikeus lainata loput varat. Lainaus valtiolle voi tapahtua siirtona valtion talousarvion piiriin myöhemmin rahastolle palautettavaksi tai valtion tavanomaisen lainanoton puitteissa. Mahdollisesti jäljelle jääneet varat rahaston tulee sijoittaa parhaan mahdollisen tuoton antavalla tavalla turvaavia vakuuksia vastaan.

Rahaston tuotot ja mahdollinen voitto muodostuvat rahaston myöntämien lainojen koroista ja muun sijoitustoiminnan tuotoista. Kunkin kalenterivuoden voitolla hyvitetään jätehuoltovelvollisten rahasto-osuuksia siinä suhteessa kuin rahasto-osuudet ovat kalenterivuoden aikana olleet rahaston varoina.

Voimassa olevan ydinenergialain 52 §:n 4 momentin mukaan ydinjätehuoltorahastosta jätehuoltovelvolliselle, jätehuoltovelvollisen osakkeenomistajalle tai valtiolle myönnettävien lainojen korko on vähintään Suomen Pankin peruskorko lisättynä kahdella prosenttiyksiköllä. Lainojen yleisistä ehdoista on säädetty tarkemmin valtion ydinjätehuoltorahaston varoista annettavien lainojen yleisistä ehdoista annetulla valtioneuvoston päätöksellä (166/1988), jonka mukaan korko on peruskorko lisättynä tasan kahdella prosenttiyksiköllä. Samalla tavalla määräytyy korvaus talousarvion piiriin siirretyistä varoista.

Rahastossa olevien varojen arvon säilymisestä on pyritty huolehtimaan säätämällä, että lainoihin sovelletaan indeksiehtoa. Jos kuluttajahintaindeksi joulukuusta joulukuuhun laskettuna ylittää Suomen Pankin peruskoron saman kalenterivuoden keskimääräisen tason, korotetaan perittävää korkoa ylityksen määrällä, pyöristettynä ylöspäin lähimpään täyteen neljäsosaprosenttiin.

Valtion ydinjätehuoltorahastosta palautetaan varoja jätehuoltovelvollisille sitä mukaa, kun ydinjätehuollon vastuumäärä pienenee toteutettujen jätehuoltotoimenpiteiden tai muuten arvioitujen kustannusten pienenemisen takia.

Jätehuoltovelvollisia ovat Teollisuuden Voima Oy, Imatran Voima Oy sekä Valtion teknillinen tutkimuskeskus Otaniemessä sijaitsevan tutkimusreaktorin omistajana. Rahaston pääoma on tällä hetkellä noin 5,2 miljardia markkaa, ja se kattaa 83 % ydinjätehuollon jäljellä olevista kustannuksista. Rahastoimatta olevalle osuudelle jätehuoltovelvolliset ovat antaneet vakuudet.

Rahaston varojen hoidolle asetettuja tavoitteita ovat muun muassa pääoman turvaaminen luottotappioiden varalta, pääoman turvaaminen rahan arvon huononemisen varalta sekä kohtuullinen reaalituotto, rahaston likviditeetti palautusten varalta ja pienet hallintokulut. Rahaston varojen hoidossa turvaavuus on tärkeämpi kuin pääoman mahdollisimman suuren tuoton saavuttaminen. Takaisinlainatun pääoman osalta jätehuoltovelvolliset voivat oman liiketoimintansa kautta pyrkiä hankkimaan mahdollisimman suuren tuoton.

Jos jätehuoltovelvolliset, jätehuoltovelvollisten osakkeenomistajat tai valtio eivät lainaa kaikkia rahaston varoja, on rahaston sijoitettava ylijääneet varat turvaavia vakuuksia vastaan muulla parhaan tuoton antavalla tavalla. Käytännössä näitä varoja on sijoitettu sijoitustodistuksiin, notariaattilainoihin ja valtion obligaatiolainoihin.

1.2. Nykytilan arviointi

Viimeaikaiset rahamarkkinoiden muutokset ja markkinaehtoisten lainojen korkotason aleneminen ovat aiheuttaneet ilmeisen tarpeen muuttaa rahaston myöntämien lainojen korkoa koskevia säännöksiä. Rahaston varojen hoidolle asetetut tavoitteet saavutettiin viime aikoihin asti hyvin. Valtiolle myönnetyt lainat katsotaan riskittömiksi ja jätehuoltovelvollisille myönnetyille lainoille vaaditaan turvaavat vakuudet. Peruskorkoon sidottu lainakorko indeksiehtoineen takaa pääomalle reaalituoton. Rahaston likviditeetti mahdollisia palautuksia ajatellen on toteutettu siten, että myönnettyihin lainoihin ja siirtoihin valtiovarastoon on otettu tarpeelliset takaisinmaksuehdot.

Jätehuoltovelvolliset voimayhtiöt ja valtio käyttivät rahaston aloitusvaiheen jälkeen vuoteen 1997 asti siirto- ja lainausoikeuttaan täysimääräisesti. Vuonna 1998 valtio ei korkeaan korkoon vedoten enää lisännyt siirtoja ja lainanottoaan rahastolta. Rahasto joutui sijoittamaan noin 125 miljoonaa markkaa markkinoilta ostettaviin valtion obligaatioihin. Suomen Pankin peruskorko on 16 päivästä syyskuuta 1996 ollut 4,0 % vuodessa. Täten lain vaatima lainojen korko on ollut 6,0 %, mikä on nykyisessä tilanteessa korkeampi kuin vastaavien markkinaehtoisten lainojen korot. Esimerkiksi 12 kuukauden Helibor-korko oli 3,90 % 31 päivänä heinäkuuta 1998.

Jos rahaston valtiolle myönnettävistä lainoista perittävä korko on korkeampi kuin esimerkiksi valtionobligaatioille maksettava korko, on todennäköistä, että valtion lainanotosta käytännössä vastaava valtiokonttori ei jatkossakaan tule ottamaan lainaa rahastolta.

Jätehuoltovelvollisten kannalta rahaston niille myöntämistä lainoista perimän koron suuruus ei ole yhtä oleellinen, sillä korko lisää rahaston pääomaa ja pienentää vastaavasti jätehuoltovelvollisen maksettaviksi tulevia ydinjätehuoltomaksuja. Koron suuruudella saattaa silti olla merkitystä myös jätehuoltovelvollisten kannalta, jos esimerkiksi koron ja jätehuoltomaksun maksajana on eri tulosyksikkö. Jos korko on oleellisesti markkinakorkoja korkeampi, on mahdollista, että myöskään jätehuoltovelvolliset eivät tule täysimääräisesti käyttämään lainausoikeuttaan.

Jos valtio tai jätehuoltovelvolliset eivät ota lainaksi rahaston koko pääomaa, rahasto joutuu sijoittamaan yli jäävät varat markkinoille. Koska joukkovelkakirjoilla ei enää yleensä ole vakuuksia, jäävät valtion obligaatiot käytännössä ainoaksi vaihtoehdoksi markkinoilla tapahtuvassa rahaston sijoitustoiminnassa.

Menettely, jossa valtionhallintoon kuuluva ydinjätehuoltorahasto lainaa valtiolle obligaatiomarkkinoiden kautta, ei ole tarkoituksenmukainen järjestelyjen monimutkaisuuden vuoksi. Rahaston toiminta markkinoilla edellyttäisi käytännön sijoitustoimintaan perehtynyttä henkilökuntaa, jota rahastolla ei toistaiseksi ole. Vaihtoehtoisesti sijoitustoiminta voidaan antaa esimerkiksi valtiokonttorin hoidettavaksi, mutta tällöin rahasto joutuisi maksamaan sijoitustoiminnasta palkkioita. Ydinenergialakia säädettäessä sijoitustoiminta markkinoilla katsottiin viimesijaiseksi menettelyksi.

Euroopan unionin talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen toteuttaminen aloitetaan 1 päivänä tammikuuta 1999, ja Suomi siirtyy euron käyttöön. Tämän jälkeen Suomen Pankki ei enää määrää peruskorkoa. Myös tämän vuoksi on perusteltua poistaa valtion ydinjätehuoltorahaston myöntämien lainojen koron peruskorkosidonnaisuus.

Esityksellä pyritään varmistamaan ydinjätehuoltorahaston varojen hoidolle asetettavien tavoitteiden toteutuminen myös muuttuneissa olosuhteissa. Tavoitteet saavutetaan hyvin, jos jätehuoltovelvolliset ja valtio käyttävät lainausoikeuttaan.

Lakiehdotuksessa rahaston myöntämistä lainoista perittävä korko ehdotetaan sidottavaksi peruskoron asemasta markkinoilla yleisesti noteerattavaan korkoon. Valtioneuvoston päätöksellä säädettäisiin tarkemmin, mihin markkinakorkoon lainakorko sidotaan. Valtioneuvosto voisi tarvittaessa säätää myös korkomarginaalin lisäämisestä valittuun markkinakorkoon. Sovellettava markkinakorko olisi tarkoitus valita siten, että siihen ei olisi tarpeellista lisätä marginaalia. Valtioneuvostolle annettaisiin kuitenkin valtuutus marginaalista päättämiseen, jos se on esimerkiksi rahoitusmarkkinoilla tapahtuvien muutosten takia tarpeellista.

3.1. Taloudelliset vaikutukset

Valtion ydinjätehuoltorahastosta valtiolle myönnettävien lainojen korko tai talousarvion piiriin siirretyistä varoista maksettava korkoa vastaava korvaus vaikuttavat valtion korkomenoihin. Ilman lainmuutosta valtio joutuisi nykyisessä tilanteessa maksamaan rahastolle markkinakorkoa suurempaa korkoa tai korvausta tai vaihtoehtoisesti valtio voisi jättää lainausoikeutensa käyttämättä. Jos markkinakorot nousisivat oleellisesti, valtio saisi ydinjätehuoltorahastolta edullista lainaa.

Jos korko sidotaan esityksen mukaisesti markkinakorkoon, valtio maksaa rahastolle samaa korkoa kuin markkinaehtoisesta ottolainauksestaan.

Jos valtion rahastolle nykyisestä noin 1,2 miljardin markan lainamäärästä maksama korko pienenisi esimerkiksi kaksi prosenttiyksikköä, vähenisivät valtion lainanhoitokustannukset noin 24 miljoonalla markalla. Valtion ydinjätehuoltorahaston korkomenot katetaan talousarvion momentilta 36.01.90 ja valtion ydinjätehuoltorahastolle maksettavat korvaukset siirrosta valtiovarastoon maksetaan momentilta 32.01.92.

Esityksellä ei ole vaikutuksia kotitalouksiin.

Elinkeinoelämän osalta esityksellä on vaikutusta ainoastaan jätehuoltovelvollisille ja niiden osakkeenomistajille, joilla on oikeus saada lainaa rahastolta. Käytettäessä käypää korkotasoa, ei rahaston lainauksesta koidu ydinenergiantuotannolle ylimääräistä rasitusta tai hyötyä markkinakorkojen ja peruskoron eron mukaan. Esityksellä pyritään varmistamaan, että rahaston varat voidaan edelleenkin lainata valtiolle, jätehuoltovelvollisille ja näiden osakkaille ja jätehuoltovelvollisten maksettaviksi tulevat hallintokulut voidaan tulevaisuudessakin pitää pieninä eli aikaisemmalla noin 300 000 markan vuositasolla.

Jätehuoltovelvollisten rahastolta lainaama määrä on nykyisin noin 3,9 miljardia markkaa. Jos jätehuoltovelvollisten maksama korko pienenisi lainmuutoksen johdosta esimerkiksi kahdella prosenttiyksiköllä, pienenisivät jätehuoltovelvollisten vuotuiset korkomenot noin 78 miljoonalla markalla. Toisaalta jätehuoltovelvollisten ydinjätehuoltomaksut nousisivat jätehuoltovelvollisten ja valtion maksamien korkojen pienennystä vastaavalla yhteismäärällä eli noin 102 miljoonalla markalla. Jos lakimuutosta ei tehdä, valtio ei todennäköisesti käytä lainausoikeuttaan, jolloin edellä kuvatut vaikutukset toteutuvat kuitenkin valtion lainakorkojen osalta. Myös sellainen tilanne on mahdollinen, jossa kaikki jätehuoltovelvolliset eivät käytä lainausoikeuttaan toisten käyttäessä. Jos lainmuutosta ei tehdä, lainaa ottavat jätehuoltovelvolliset maksaisivat tällöin ylikorkoa subventoiden lainaa ottamattomien ydinjätehuoltomaksuja määrällä, joka nykyisen korkotason vallitessa saattaisi nousta jopa 10―20 miljoonaan markkaan vuodessa.

Esityksen vaikutukset kansantalouteen ovat vähäiset. Esityksellä pyritään välttämään tilanne, jossa rahasto joutuisi yllättäen sijoittamaan rahamarkkinoille huomattavia summia, mahdollisesti koko pääomansa (nykyisin yli 5 miljardia markkaa). Jollei rahaston lainoista perittävää korkoa koskevia säännöksiä ei muuteta, on odotettavissa, että valtio ja mahdollisesti jätehuoltovelvolliset eivät käytä lainausoikeuttaan. Tällöin rahaston varat jouduttaisiin joka tapauksessa sijoittamaan markkinoille. Sijoitustoiminnasta jouduttaisiin tällöin maksamaan välityspalkkioita eikä rahaston likviditeettitavoitetta voitaisi toteuttaa yhtä yksinkertaisesti kuin lainauksella valtiolle tai jätehuoltovelvollisille.

3.2. Muut vaikutukset

Esityksellä ei ole organisatorisia vaikutuksia eikä esityksellä ole vaikutuksia henkilöstöön. Esityksellä ei ole myöskään ympäristövaikutuksia tai vaikutuksia eri kansalaisryhmien asemaan tai tasa-arvoon. Jollei muutosta toteuteta, joudutaan valtion ydinjätehuoltorahaston henkilökuntaa mahdollisesti lisäämään.

Esitys on valmisteltu virkatyönä kauppa- ja teollisuusministeriössä. Siitä on pyydetty lausunnot Imatran Voima Oy:ltä, Teollisuuden Voima Oy:ltä ja valtiovarainministeriöltä. Lausunnonantajat suhtautuvat myönteisesti tehtävään muutokseen.

52 §. Pykälän 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että rahaston lainoista perimä korko sidotaan markkinakorkoon. Rahaston myöntämistä lainoista ja siirroista talousarvion piiriin perittävä korko tai korvaus tulisi siten vastaamaan yleistä korkotasoa.

Muutostarve perustuu rahamarkkinoilla tapahtuneisiin muutoksiin. Hallinnollisista koroista on pääosin luovuttu eikä rahasto voi vaatia valtiota tai jätehuoltovelvollisia käyttämään lainaus- tai siirto-oikeuttaan, mikäli korko ei ole kilpailukykyinen. Koska lainaamisella valtiolle, jätehuoltovelvollisille ja näiden osakkaille saavutetaan turvaavuus- ja likviditeettivaatimukset pienin kustannuksin, on perusteltua muuttaa korkovaatimusta siten, että lainaus- ja siirtotoiminta voi jatkua ydinenergialaissa tarkoitetulla tavalla.

Ydinenergialakiin nykyisin sisältyvästä indeksiehdosta olisi esityksessä tarkoitus luopua, koska sitä ei sovelleta noteerattujen markkinakorkojen yhteydessä. Markkinakorot reagoivat inflaatio-odotuksiin, jolloin rahaston lainojen reaalinen arvo pystytään normaalitilanteessa säilyttämään myös ilman indeksiehtoa. Jos olosuhteet rahamarkkinoilla muuttuvat, valtioneuvosto voi päättää marginaalin lisäämisestä sovellettavaan markkinakorkoon.

Käytettävän markkinakoron esitys jättäisi valtioneuvoston päätettäväksi, joten sovellettavaa korkoa voitaisiin joustavasti muuttaa, mikäli se olisi tarpeen markkinoilla tapahtuvien muutosten takia. Markkinakorko voisi olla jokin lyhyiden, lähinnä yhden vuoden, valtion obligaatiolle yleisesti markkinoilla noteerattava korko. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan sulje pois esimerkiksi pidempien valtion obligaatiokorkojen soveltamista. Valtioneuvosto voi päättää, että eri pituisiin lainoihin sovelletaan eri markkinakorkoa näiden laina-ajan pituuden mukaan.

Korkomarginaalista säädetään valtioneuvoston päätöksellä, jos sen käyttämiselle on tarvetta. Lain sanamuoto on valittu niin, että marginaalin määrääminen olisi poikkeuksellista, joten nolla-marginaalia voidaan käyttää tavanomaisissa markkinaoloissa. Marginaalia voidaan siten käyttää uusissa lainoissa markkinoiden ja inflaation muuttuessa oleellisesti markkinakoron seuraamatta näitä. Marginaali olisi tietty prosenttiyksikkömäärä tai prosentin osia.

Jos korkomarginaalia sovelletaan, sen tulee olla sama valtiolle ja jätehuoltovelvollisille tai niiden osakkeenomistajille. Tämä perustuu yhdenvertaiselle kohtelulle ja sille, että jätehuoltovelvolliset joutuvat antamaan turvaavat vakuudet lainastaan, mikä on nykyisin rahoitusmarkkinoilla poikkeuksellista. Koska jätehuoltovelvolliset antavat turvaavat vakuudet, ei lainaan sisälly juurikaan normaalia luottoriskiä, jolloin lainojen riski voidaan rinnastaa valtion lainanottoon.

Valtion ydinjätehuoltorahaston varoista annettavien lainojen yleisistä ehdoista annetun valtioneuvoston päätöksen 2 § on muutettava vastaamaan lain muutosta siten, että päätökseen lisätään määräykset käytettävästä markkinakorosta ja mahdollisesti sovellettavasta koron marginaalista.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana. Tämä on perusteltua, jotta lainojen erääntymisistä aiheutuvat luottoehtojen muutokset voidaan antaa joustavasti. Tarkoituksena on, että laki olisi voimassa ensi vuonna siten, että sitä voitaisiin soveltaa jo vuonna 1999 myönnettäviin uusiin lainoihin ja mahdollisiin uusiin siirtoihin.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: