Esityksessä ehdotetaan viranomaisten asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskeva lainsäädäntö uudistettavaksi kokonaisuudessaan. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta korvaisi vuonna 1951 yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain.

Esityksen tavoitteena on lisätä viranomaisten toiminnan avoimuutta, tehostaa julkisuusperiaatteen toteutumista julkisten tehtävien hoidossa, parantaa mahdollisuuksia saada tietoja viranomaisten käsittelyssä olevista asioista sekä siten lisätä yksilöiden ja yhteisöjen mahdollisuuksia osallistua julkiseen keskusteluun ja vaikuttaa yhteisten asioiden hoidossa.

Julkisuusperiaatteen toteutumiseksi kaikessa julkisen vallan käytössä viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain soveltamisala olisi ehdotuksen mukaan laajempi kuin voimassa olevassa laissa. Lain soveltamisalan piiriin tulisivat julkista tehtävää hoitavat riippumatta siitä, ovatko ne organisoitu viranomaisiksi. Lain mukaan viranomaisten tehtävien hoitaminen ostamalla palveluja yksityisiltä ei vaikuttaisi asiakirjojen julkisuuteen.

Viranomaisille ehdotetaan säädettäväksi velvollisuus toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa asiakirja- ja tietohallinnossaan. Tietoon liittyvät oikeudet tulisi selvittää ja ottaa huomioon hallinnollisia, lainsäädännöllisiä ja tietojärjestelmien kehittämiseen tähtääviä uudistuksia suunniteltaessa. Viranomaiset olisivat velvollisia pitämään luetteloita julkisesti saatavilla olevista aineistoista sekä järjestämään ja hoitamaan asiakirja- ja tietohallintonsa sekä tietojärjestelmät siten, että julkisuusperiaatetta voidaan käytännössä toteuttaa ja että tietojen laatu varmistetaan. Samoin on huolehdittava, että asiakaspalvelu on toimiva. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta loisi perusteet kehittää tietoturvallisuutta erityisesti valtionhallinnossa.

Viranomaiset olisivat velvollisia edistämään tietojensaantioikeuksien toteuttamista tuottamalla päätöksentekoaan ja muuta toimintaansa sekä kehitystä toimialallaan kuvaavia tietoaineistoja. Viranomaiset olisivat myös velvollisia tiedottamaan toiminnastaan sekä huolehtimaan siitä, että niiden toimintaa koskevat keskeiset asiakirjat ovat helposti saatavilla.

Uudistuksen tarkoituksena on selkeyttää ja yhtenäistää salassapidon perusteita. Salassapidosta voidaan hallitusmuodon mukaan säätää vain lailla. Uusia salassapitoperusteita säädettäisiin muun muassa todistajien suojelun ja turvajärjestelyjen toteuttamiseksi sekä finanssipolitiikan hoitamisedellytysten ja markkinoiden toimivuuden turvaamiseksi. Yleisimmistä salassapitoperusteista otettaisiin säännökset lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, ja niitä sovellettaisiin pääsäännön mukaan siitä riippumatta, minkä viranomaisen hallussa asiakirja kulloinkin on. Tämä tekisi mahdolliseksi sen, että yli 120 eri lakeihin ja asetuksiin sisältyvää salassapito- ja vaitiolovelvollisuutta koskevaa säännöstä voitaisiin kumota.

Käsiteltävinä olevien asioiden julkisuutta ehdotetaan lisättäväksi rajoittamalla viranomaisen harkintavaltaa tiedon antamisesta päätettäessä. Viranomaiset olisivat velvollisia pitämään saatavilla asiakirjoja, joista ilmenevät yleisesti merkittäviä vireillä olevia suunnitelmia ja lainsäädäntöhankkeita koskevat tiedot.

Esitykseen sisältyy myös ehdotukset 77 eri lain muuttamisesta.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan noin puolen vuoden kuluttua siitä, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Tiedolla on merkittävä asema yhteiskunnallisessa päätöksenteossa sekä yksilöiden ja yhteisöjen välisessä vuorovaikutuksessa. Erilaiset tietoon, sen saatavuuteen, käyttöön ja luovutettavuuteen liittyvät oikeudet määrittelevät osaltaan vallankäytön ja sen valvonnan perusteita.

Demokraattisen yhteiskunnan keskeisiin periaatteisiin ja perustuslakiin kirjattuihin perusoikeuksiin kuuluu, että jokaisella on oikeus vapaasti muodostaa ja ilmaista mielipiteensä yhteisistä asioista ja vaikuttaa niihin. Tämä edellyttää, että yksilöillä ja heitä edustavilla yhteisöillä on mahdollisuus saada luotettavaa tietoa julkista valtaa käyttävien orgaanien toiminnasta sekä yhteiskuntaoloista ja julkisen vallan toimenpiteiden vaikutuksesta niihin.

Pohjoismaissa kansanvaltaan perustuvan hallintotavan on katsottu edellyttävän, että kaikki voivat asemastaan riippumatta saada tietoja viranomaisten toiminnasta ja valvoa julkisen vallan käyttöä. Keskeisten päätösten tulisi perustua luotettavan tiedon pohjalta käytävään julkiseen ja kaikille avoimeen keskusteluun. Hallinnon julkisuutta pidetään edellytyksenä demokratian ja tasa-arvon toteutumiselle sekä hallinnon luotettavuudelle ja päätösten hyväksyttävyydelle.

Suomessa oikeutta saada tietoja viranomaisten toiminnasta ohjaa julkisuusperiaate. Tämän periaatteen mukaan jokaisella on oikeus saada tietoja viranomaisten toiminnasta niissäkin asioissa, jotka eivät koske välittömästi häntä itseään. Hallinnossa julkisuus toteutuu pääasiassa asiakirjojen julkisuutena. Jokaisella on lain mukaan oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Julkisuusperiaatteen mukainen tiedonsaantioikeus on nyttemmin perusoikeus, jota voidaan rajoittaa vain välttämättömistä syistä erikseen lailla. Julkisuusperiaate ilmenee myös oikeutena seurata asioiden käsittelyä eduskunnan, kuntien valtuustojen ja tuomioistuinten istunnoissa.

Demokraattisen valtion peruspiirteisiin kuuluu turvata yksilöille oikeus yksityiselämään ja sen suojaan sekä itsemääräämisoikeus. Tämä edellyttää, että julkisen vallan on paitsi itse pidättäydyttävä loukkaamasta yksilön oikeuksia ja vapauksia, myös estettävä muita loukkaamasta niitä.

Voimassa olevat viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevat säännökset valmisteltiin pääosin jo 1930-luvulla ja annettiin 1950-luvun alussa. Hallinto ja käsitykset kansalaisten suhteesta julkiseen valtaan ovat muuttuneet. Sosiaaliturvan ja hyvinvointipalvelujen luominen, yritysten toimintaedellytyksien ja teknologian kehittäminen sekä tietotekniikan hyödyntäminen hallinnossa ovat esimerkkejä keskeisistä hallintoon vaikuttaneista uudistuksista. Viimeisen vuosikymmenen aikana toteutuneet rahoitusmarkkinoiden vapauttaminen, kilpailun lisääntyminen, julkisten tehtävien yksityistäminen ja yksityisten ostopalvelujen käyttö vaikuttavat myös tiedon saatavuuteen julkishallinnosta.

Muutokset ovat merkinneet muun ohella yhä yksityiskohtaisempien yksilöitä ja yrityksiä koskevien tietojen tulemista viranomaisten haltuun sekä päätöksentekomenettelyjen monimutkaistumista. Viranomaisten käsittelemien asioiden määrän kasvu ja laadun muuttuminen sekä monimutkaistuvat päätöksentekoprosessit vaikeuttavat mahdollisuuksia muodostaa käsitystä viranomaisten toiminnasta ja arvioida sitä riittävän ja relevantin tiedon pohjalta.

Viranomaisten toiminnassa käytetään laajasti sähköisiä asiankäsittelyjärjestelmiä ja sähköistä tiedonsiirtoa. Viranomaisten päätöksenteko ja suunnittelu on tullut entistä riippuvaisemmaksi informaation saatavuudesta ja sen luotettavuudesta. Mainitut syyt ovat korostaneet tarvetta huolehtia tietojen suojaamisesta ja laadusta tahattomia muutoksia ja oikeudetonta käyttöä vastaan. Informaatio sekä tietoturvallisuus ja muu tiedonhallinta ovat siten aikaisempaa keskeisemmässä asemassa myös viranomaistoiminnassa.

Vaikka voimassa olevan lainsäädännön keskeiset periaatteet muodostavat edelleen käyttökelpoisen lähtökohdan viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön kehittämiselle, julkisen vallan tehtävien hoidossa tapahtunutta kehitystä sekä kansalaisten osallistumisoikeuksien ja muiden perusoikeuksien merkityksen kasvua ei voida ottaa julkisuus- ja salassapitolainsäädännössä huomioon muutoin kuin uudistamalla lainsäädäntö kokonaisuudessaan. Esityksessä ehdotetaankin säädettäväksi kokonaan uusi laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

Kokonaisuudistuksella on tarkoitus selkeyttää julkisuusperiaatteen soveltamisalaa, lisätä valmistelun julkisuutta, yhtenäistää salassapidon perusteita sekä määritellä viranomaisten velvollisuudet edistää tiedonsaannin toteutumista. Uudistus loisi perustan myös viranomaisten välisen tietojenvaihdon sääntelylle. Esitystä voidaan siten pitää varsin keskeisenä määriteltäessä tietoon liittyviä oikeuksia julkishallinnossa.

Esityksen tarkoituksena on edistää julkisuusperiaatteen mukaisia tiedonsaantioikeuksia sekä hyvää tiedonhallintatapaa. Uudistus merkitsee, että viranomaisella on velvollisuus ottaa julkisuusperiaate toiminnassaan huomioon sekä velvollisuus tuottaa ja jakaa tietoa. Nämä säännöstöt merkitsevät uuden ajattelutavan omaksumista julkisuuslainsäädännössä ja niiden tarkoituksena on syventää ja laajentaa julkisuusperiaatteen sisältöä ja soveltamisalaa keskeisenä viranomaisten hallussa olevan informaation saatavuutta koskevana periaatteena. Hyvä tiedonhallintapa puolestaan edellyttää, että viranomaiset selvittävät tietoaineistoihinsa liittyvät intressit sekä huolehtivat tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä, laadusta ja suojauksesta ja muista tietoturvatoimenpiteistä.

2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

Julkisuus- ja salassapitolainsäädännön kehityspiirteitä

Ruotsi-Suomen vuoden 1766 painovapausasetus oli ensimmäinen laki, jossa oli säännökset viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta. Vaikka julkisuusperiaatteen voidaan katsoa olleen Suomessa voimassa jo 1700-luvulta lähtien, yleiset säännökset viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta saatiin vuonna 1951 yleisten asiakirjain julkisuudesta annetulla lailla (83/1951).

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annettu laki on edelleen voimassa pääasiassa alkuperäisessä muodossaan. Siihen on kuitenkin tehty useita muutoksia. Ensimmäinen merkittävä muutos oli asianosaisjulkisuutta koskevien säännösten lisääminen lakiin osana hallintomenettelyn uudistamista vuonna 1982. Uudistuksella kirjattiin pääsäännöksi asianosaisen oikeus saada itseään koskevassa asiassa laaditusta asiakirjasta tieto siitä riippumatta, onko se salassa pidettävä vai julkinen. Uudistus palveli siten erityisesti yksityisten mahdollisuuksia valvoa etujaan ja oikeuksiaan viranomaisten tehdessä heitä koskevia päätöksiä.

Henkilörekisterilain (471/1987) säätämisen yhteydessä vuonna 1987 annetulla lailla (472/1987) yleisten asiakirjain julkisuudesta annettu laki ulotettiin koskemaan myös teknisiä tallenteita sekä rajoitettiin henkilötietojen massaluovutusta viranomaisten teknisinä tallenteina pidettävistä henkilörekistereistä. Muutos merkitsi toisaalta, että viranomaisten asiakirjojen julkisuus ei enää ole riippuvainen siitä, minkälaisella tekniikalla ne on tuotettu ja tallennettu. Henkilötietojen massaluovutusta ja arkaluonteista otantaa koskevilla säännöksillä rajoitettiin mahdollisuuksia luovuttaa viranomaisten automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyistä henkilörekistereistä tietoja muun muassa kaupallisiin tarkoituksiin.

Ulkomaalaiset ja oikeushenkilöt saivat oikeuden tiedon saantiin julkisesta asiakirjasta vuonna 1988 annetulla lailla (739/1988). Aikaisemmin tämä oikeus oli vain Suomen kansalaisella. Uudistus liittyi ihmisoikeussopimusten lähtökohtaan, jonka mukaan henkilöitä ei aseteta kansalaisuuden perusteella eri asemaan silloin, kun kysymys on yleisistä oikeuksista.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin on tehty lisäksi eräitä pienempiä muutoksia oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain (945/1984) säätämisen yhteydessä vuonna 1984 ja virkarikoslainsäädännön uudistamiseen liittyen vuonna 1989.

Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö on sirpaloitunut erityisesti sen vuoksi, että salassapitosäännökset on hajaantuneet eri alojen erityislakeihin. Erityisesti viimeisenä kymmenvuotiskautena viranomaisten henkilötietojärjestelmistä on annettu erityislainsäädäntöä.

Ahvenanmaan maakunnassa on voimassa oma maakuntalaki asiakirjojen julkisuudesta (Lag om allmänna handlingars offentlighet; 19.7.1977/1972), jonka sisältöä selvitetään jäljempänä.

Perusoikeusuudistus

Suomessa toteutettiin laaja perusoikeusuudistus 1 päivänä elokuuta 1995 voimaan tulleella hallitusmuodon muutoksella (969/1995). Perusoikeusuudistuksen tärkeimpänä tavoitteena on yksilön oikeuksien perustuslaintasoisen turvan laajentaminen ja vahvistaminen. Uusilla säännöksillä pyritään parantamaan yksilön oikeusturvaa niin perinteisten vapausoikeuksien kuin taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien alueella sekä luomaan edellytykset sille, että ihmiset voisivat aikaisempaa enemmän vaikuttaa itseään ja elinympäristöään koskeviin asioihin.

Perusoikeusuudistuksessa hallitusmuodon 10 §:n 1 momenttiin otettiin säännökset sananvapaudesta ja 2 momenttiin julkisuusperiaatteen perusajatuksesta, oikeudesta saada tietoja viranomaisten asiakirjoista. Viimeksi mainitun momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkiset, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuuden kannalta merkityksellinen on hallitusmuodon 8 §, johon on otettu osin uudet yksityiselämän suojaa koskevat säännökset. Jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Merkittävä on myös vaali- ja osallistumisoikeuksia koskeva hallitusmuodon 11 §:n 3 momentti, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Säännöksessä ei täsmennetä niitä keinoja, joilla julkisen vallan tulee edistämisvelvollisuutensa täyttää. Osallistumismahdollisuuksien lisäämisen keskeisenä edellytyksenä ja keinona on turvata oikeus tietoon.

Perusoikeusuudistuksessa on omaksuttu lähtökohdaksi, että julkisella vallalla on velvollisuus aktiivisesti edistää perusoikeuksien toteutumista. Hallitusmuodon 16 a §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Menettelylliseen suojaan liittyy perusoikeuksien luonteesta johtuva vaatimus siitä, että perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin.

Julkisuussäännösten soveltamisala

Laki yleisten asiakirjain julkisuudesta koskee nimikkeensä mukaisesti yleisiä asiakirjoja. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan yleisellä asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen laatimaa ja antamaa sekä sille lähetettyä tai annettua asiakirjaa, joka on viranomaisen hallussa. Säännös rajaa yksityisen hallussa olevat asiakirjat lain soveltamisalan ulkopuolelle. Yksityisten asiakirjojen julkisuudesta on kuitenkin annettu erityissäännöksiä, kuten osakeyhtiölain (734/1978) 3 luvun 12 §, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada yhtiön osakeluettelosta jäljennös.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annettu laki koskee paitsi perinteisiä paperimuotoisia asiakirjoja, myös teknisiä tallenteita. Teknisellä tallenteella tarkoitetaan lain 2 §:n 2 momentin mukaan lävistämällä, magnetoimalla tai muulla näihin verrattavalla tavalla aikaansaatua tallennetta, joka on tarkoitettu luettavaksi, kuunneltavaksi tai muutoin ymmärrettäväksi teknisin apuvälinein. Teknisiä tallenteita ovat esimerkiksi automaattisen tietojenkäsittelyn avulla aikaansaadut tallenteet sekä kuva- ja ääninauhat.

Viranomaisilla tarkoitetaan yleisten asiakirjain julkisuudesta annetussa laissa valtion, kunnan ja kirkollisen sekä muun itsehallintoyhdyskunnan viranomaisia niihin luettuina myös julkisoikeudelliset kokoukset, edustajistot, valiokunnat, lautakunnat, toimikunnat ja komiteat viran- ja toimenhaltijoineen. Eduskunnan asiakirjoihin yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia sovelletaan sen 28 §:n mukaisesti siltä osin kuin se ei ole ristiriidassa valtiopäiväjärjestyksen kanssa. Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus määräytyy oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n 1 momentin perusteella pääsääntöisesti yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain mukaisesti. Asiakirjoja, joiden julkisuus poikkeuksineen on muussa lainsäädännössä yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 14 §:ssä tarkoitetulla tavalla täydellisesti järjestetty, ovat muun muassa väestökirjat, rikosrekisteri, ajokorttirekisteri ja verotusta koskevat asiakirjat.

Julkisuuden määräytymisperusteet

Yleiset asiakirjat ovat yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain pääsäännön mukaan julkisia, ja jokaisella on oikeus saada niistä tieto. Laki rakentuu siis julkisuusperiaatteelle. Lain mukaan asiakirjat jakaantuvat julkisuusasteeltaan kolmeen eri ryhmään: julkisiin, salassa pidettäviin ja harkinnanvaraisesti (luvanvaraisesti) julkisiin asiakirjoihin.

Harkinnanvaraisesti julkiset asiakirjat voidaan lain 5 §:n perusteella jakaa kahteen ryhmään. Niitä ovat ensinnäkin asiakirjat, jotka ovat viranomaisten valmisteltavina. Toisen asiakirjaryhmän muodostavat niin sanotut sisäiset viranomaisselvitykset, joita ovat viranomaisen omassa keskuudessa syntyneet ehdotukset, luonnokset, mietinnöt, lausunnot, muistiot ja muut selvitykset.

Asiakirjat tulevat pääsääntöisesti julkisiksi valmistuttuaan, esimerkiksi pöytäkirja, kun se on tarkastettu ja toimituskirja, kun se on allekirjoitettu (3 §:n 1 momentti). Sisäiset viranomaisselvitykset säilyttävät ei-julkisen luonteensa myös sen jälkeen, kun se asia, johon ne liittyvät, on käsitelty loppuun. Teknisen tallenteen katsotaan olevan valmis aikaisintaan silloin, kun se on teknisin apuvälinein viranomaisen käytettävissä. Lain 4 § sisältää erityissäännöksen rikostutkintaa koskevan valmisteluaineiston julkisuudesta. Sen mukaan poliisiviranomaiselle tai viralliselle syyttäjälle rikoksesta tulleita tietoja sekä sellaista asiaa tutkittaessa laadittuja pöytäkirjoja ei ole pidettävä julkisina ennen kuin asia on ollut esillä oikeudessa tai jätetty sikseen.

Julkisuusperiaate yleisenä tiedonsaantioikeutena

Jokaisella on yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada tieto yleisestä asiakirjasta, joka on julkinen. Tämä tiedonsaantioikeus on kansalaisuudesta riippumatta kaikilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä. Harkinnanvaraisesti julkisesta asiakirjasta saa tiedon vain viranomaisen luvalla.

Oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta eli niin sanottu yleisöjulkisuus merkitsee sitä, että viranomaisen on lain 7 §:n 1 momentin mukaan pyynnöstä annettava asiakirjasta jäljennös tai ote. Jos se virkatoimintaa haittaamatta käy päinsä, asiakirja on myös annettava viranomaisen luona luettavaksi tai jäljennettäväksi. Jos vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, asiakirjan on mainitun pykälän 3 momentin mukaan oltava viranomaisen luona saatavana, jos tämä käy päinsä salassa pidettävän osan tiedoksi tulematta. Tällaisen asiakirjan jäljennöksestä on salassa pidettävä osa jätettävä pois. Julkisuusperiaatteeseen kuuluu, että viranomainen ei saa vaatia selvitystä asiakirjasta tietoa pyytävän henkilöllisyydestä eikä siitä, mihin tarkoitukseen tietoa pyydetään, ellei se ole tarpeen viranomaisen harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko tiedon antaminen lainmukaista.

Tieto teknisestä tallenteesta annetaan siten, että viranomainen antaa tallenteen lukemista, kuuntelemista tai muuta ymmärtämistä varten käytettäväksi asianmukaiset laitteet tai tallenteen tiedot kirjallisena. Viranomaisen luvalla tiedot voidaan antaa myös tallenteen jäljennöksenä tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu.

Asianosaisjulkisuus

Asianosaisjulkisuudella tarkoitetaan asiananosaisen oikeutta saada pyynnöstä tietoja oman asiansa käsittelyyn vaikuttavista tai vaikuttaneista asiakirjoista riippumatta siitä, ovatko nämä asiakirjat muutoin julkisia. Asianosaisella tarkoitetaan paitsi riita- ja rikosasian osapuolia, kantajaa ja vastaajaa sekä syyttäjää ja syytettyä, myös hakijaa ja valittajaa eli hallinto- ja lainkäyttöasian osapuolia samoin kuin muuta henkilöä, jonka etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee. Asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee periaatteessa kaikkia kysymyksessä olevaan asiaan kuuluvia asiakirjoja siitä riippumatta, ovatko ne julkisia, harkinnanvaraisesti julkisia vai salassa pidettäviä.

Asianosaisjulkisuutta on rajoitettu lain 19 §:n 2 ― 6 momentin säännöksillä. Tieto asiakirjasta voidaan jättää 2 momentin mukaan antamatta, jos tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua. Tätä rajoitusta ei voida soveltaa, jos asiakirja kuuluu riita- tai rikosasiain oikeudenkäyntiaineistoon. Sen sijaan hallintomenettelyssä ja hallintolainkäytössä rajoituksen soveltaminen on mahdollista, joskin käytännössä erittäin harvinaista. Tieto esitutkinta-aineistosta voidaan jättää antamatta ennen esitutkinnan lopettamista, jos tiedon antamisesta aiheutuisi haittaa asian selvittämiselle. Tietoa esittelymuistiosta ja ratkaisuehdotuksesta ei tarvitse antaa asianosaiselle ennen asian käsittelyn päättymistä. Tieto voidaan jättää antamatta myös tuomioistuimen asiakirjasta, joka sisältää tietoja asianosaisten ja yleisön läsnä olematta käydystä neuvottelusta. Tällainen tieto voidaan antaa vain viranomaisen luvalla. Laki rajoittaa asianosaisen tiedonsaantioikeutta myös silloin, kun muutoksenhakuoikeus perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen. Myös erityislainsäädännössä on asianosaisjulkisuutta koskevia säännöksiä. Tällaisesta voi esimerkkinä mainita isyyslain (700/1975) 27 §:n.

Salassapito- ja vaitiolovelvollisuus

Asiakirjan salassapitovelvollisuus merkitsee poikkeusta julkisuusperiaatteesta. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan salassa on pidettävä sellainen asia tai asiakirja, josta niin on lailla säädetty. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin sisältyy vain muutamia salassapitosäännöksiä. Lain 9 §:n 2 momentin mukaan salassapidosta voidaan säätää myös asetuksella momentissa tarkoitettujen etujen suojaamiseksi. Tasavallan presidentti ja valtioneuvosto voivat lisäksi lain 9 §:n 3 momentin nojalla 2 momentissa lueteltujen intressien suojaamiseksi yksittäistapauksessa määrätä käsiteltävänään olevan asian tai asiakirjan salassa pidettäväksi.

Keskeisemmät asiakirjojen salassapitoperusteet ilmenevät yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:n 2 momentista. Sen mukaan etuja, joiden suojaamiseksi asetuksella voidaan säätää asiakirjan salassapidosta, ovat:

1) valtion turvallisuus tai suhteet ulkovaltoihin;

2) maanpuolustuksen etu;

3) rikosten ehkäiseminen tai syytteeseen saattaminen;

4) luonnonsuojelu;

5) valtion tai itsehallintoyhdyskunnan tai yksityisen liiketoimen tai oikeudenkäynnin tai tietosuojan varmistaminen; sekä

6) yksityisen tärkeä henkilökohtainen etu sielunhoidon, terveyden- ja sairaanhoidon, huoltotoimen, vankeinhoidon, verotuksen tai julkisen tarkastustoiminnan alalla.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:n 2 momentin nojalla on annettu muun muassa asetus sisältävä eräitä poikkeuksia yleisten asiakirjain julkisuudesta (650/1951); jäljempänä salassapitoasetus. Se sisältää eräitä keskeisiä salassapitosäännöksiä. Erityislaeissa ja -asetuksissa on lisäksi suuri määrä salassapitosäännöksiä. Niiden perusteena on yleensä jokin tärkeä yleinen tai yksityinen etu, kuten valtion turvallisuus, valtion suhteet ulkovaltoihin ja kansainvälisiin yhteisöihin, viranomaisten harjoittama valvonta- ja tarkastustoiminta, rikosten ehkäiseminen, julkinen taloudellinen etu, yksityisyyden suoja, yksityisen taloudelliset olot tai luotettavien tilastotietojen saaminen. Eniten salassapitosäännöksiä on annettu yksityisyyden ja yksityisen taloudellisten olojen suojaamiseksi.

Asiakirjan salassapitovelvollisuus voi perustua myös siihen, että virkamiehellä on asiassa vaitiolovelvollisuus. Kun jokin asia on salassa pidettävä, koskee tämä yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 16 §:n mukaan myös siihen asiaan kuuluvia asiakirjoja. Asiakirjan salassapitovelvollisuus ja vaitiolovelvollisuus ovat osittain lähtökohdiltaan ja tavoitteiltaan eri asioita. Asiakirjasalaisuus sisältää kiellon näyttää salainen asiakirja tai antaa siitä jäljennös. Vaitiolovelvollisuus puolestaan sisältää kiellon ilmaista tieto riippumatta siitä, missä muodossa tieto on.

Lakiin perustuvat vaitiolosäännökset aiheuttavat aina myös velvollisuuden pitää salassa vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja sisältävät asiakirjat. Sen sijaan epäselvänä on pidetty, voivatko asetuksella annetut vaitiolosäännökset aiheuttaa asiakirjasalaisuuden myös silloin, kun kysymys on muun kuin yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:n 2 momentissa tarkoitetun edun suojaamisesta. Kysymys on menettänyt merkityksensä perusoikeusuudistuksen tultua voimaan.

Valtion virkamiehen vaitiolovelvollisuudesta säädetään valtion virkamieslain (750/1994) 17 §:ssä. Pykälän mukaan virkamies ei saa käyttää hyödykseen eikä luvatta muille ilmaista virkamiesasemassaan tietoonsa saamaa seikkaa, joka on erikseen säädetty tai määrätty salassa pidettäväksi tai joka koskee toisen terveydentilaa taikka jota asian laadun vuoksi ei muutoin ilmeisesti saa ilmaista. Kunnallisiin virkasääntöihin sisältyy säännönmukaisesti määräykset myös vaitiolosta. Erityislaeissa ja -asetuksissa on lisäksi nelisensataa vaitiolovelvollisuutta koskevaa säännöstä.

Yleisten asiakirjojen salassapitoajoista säädetään lain 20 ― 22 §:ssä. Salassa pidettävät asiakirjat tulevat, jos niistä ei ole toisin säädetty tai määrätty, julkisiksi 25 vuoden kuluttua. Sanottu aika lasketaan asiakirjan päivämäärästä tai, jos asiakirjassa ei ole päivämäärää, asiakirjan valmistumisesta. Viranomaiselle tullut yksityinen asiakirja tulee kuitenkin julkiseksi mainitun ajan kuluttua siitä päivästä, josta se on ollut viranomaisen hallussa. Luetteloon, rekisteriin ja vastaavaan asiakirjaan tehdyt merkinnät tulevat julkisiksi 25 vuoden kuluttua merkinnän tekemisestä.

Yksityistä koskevat yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 17 §:ssä tarkoitetut asiakirjat, kuten sairaalassa tehdyt muistiinpanot ja lääkärintodistukset, tulevat julkisiksi 20 vuoden kuluttua sen kuolemasta, jota asiakirja koskee. Jos viranomaisella ei ole tietoa asianomaisen kuolemasta eikä hakijakaan esitä siitä selvitystä, asiakirja tulee julkiseksi 50 vuoden kuluttua asiakirjan päiväyksestä tai sen viranomaiselle tulosta. Valtioneuvosto voi, milloin syytä on, jatkaa salassapitoaikaa 50 vuodella.

Salassapitovelvollisuuden rikkomista koskevat rangaistussäännökset sisältyvät osin yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin, osin rikoslakiin (39/1889). Rikoslain 40 luvun 5 §:ssä säädetään virkamiehelle tai julkisyhteisön työntekijälle rangaistus, jos hän tahallaan taikka huolimattomuudesta tai varomattomuudesta paljastaa sellaisen tiedon, joka yleisten asiakirjain julkisuudesta annettujen säännösten mukaan on salassa pidettävä, tai muun sellaisen palvelussuhteessaan tietoonsa saaman seikan, jota lain tai asetuksen nimenomaisen säännöksen tai viranomaisen lain nojalla erikseen antaman määräyksen mukaan ei saa ilmaista, tai käyttää tietoa omaksi tai toisen hyödyksi. Rikoslain 40 luvun 6 §:ssä puolestaan säädetään virkamiehelle tai julkisyhteisön työntekijälle rangaistus asiakirjan luvattomasta paljastamisesta, jos hän tahallaan palvelussuhteensa aikana tai sen päätyttyä luvattomasti paljastaa tiedon asiakirjasta, joka yleisten asiakirjain julkisuudesta annettujen säännösten mukaan ei ole julkinen, tai käyttää omaksi tai toisen hyödyksi sellaista tietoa. Rikoslain mainitut säännökset koskevat rikoslain 2 luvun 12 §:n perusteella myös luottamushenkilöitä lukuun ottamatta kansanedustajaa edustajan toimessaan. Muuta kuin virkamiestä ja julkisyhteisön työntekijää koskeva rangaistussäännös sisältyy yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 27 §:ään.

Poikkeukset salassapitovelvollisuudesta

Asiakirjan salassapitovelvollisuudesta huolimatta siitä voidaan antaa tietoja ulkopuolisillekin. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 20 §:n 2 momentin mukaan salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa tieto sen ministeriön luvalla, jonka hallinnonalaan asiakirjaa hallussaan pitävä viranomainen kuuluu. Yksityisiä todistuksia ja sairaaloissa, vankiloissa ja hoitolaitoksissa tehtyjä muistiinpanoja yksityisistä samoin kuin yksityisiä kirjeitä voidaan sen jälkeen, kun ne on siirretty arkistoviranomaiselle, antaa tutkijain ja muiden tiedon tarvitsijain käyttöön näiden annettua sitoumuksen siitä, etteivät he käytä asiakirjaa väärin sen henkilön vahingoksi tai halventamiseksi, jota asiakirja koskee, tai hänen läheisen omaisensa vahingoksi tai halventamiseksi. Tämän lisäksi on katsottu, että liike- tai ammattisalaisuuden taikka yksityisyyden suojaamiseksi salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja voidaan antaa sen suostumuksella, jota salassa pidettävät tiedot koskevat.

Lainsäädäntöön ei sisälly yleisiä säännöksiä niistä perusteista, joiden mukaan viranomainen voisi saada toiselta viranomaiselta salassa pidettäviksi säädettyjä asiakirjoja. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettävästä asiakirjasta ei saa antaa tietoja muille kuin tuomioistuimelle ja muulle viranomaiselle, milloin niillä on viran tai julkisen toimen puolesta oikeus siihen. Säännös ei kuitenkaan osoita, milloin viranomaisella on tämä oikeus.

Selvänä on selkeiden säännösten puuttumisesta huolimatta pidetty, että viranomaisen oikeuksien on ulotuttava vähintään yhtä pitkälle kuin yleisön oikeuksien, vaikka laissa ei tätä mainitakaan. Viranomaisella on siten yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 18 a §:stä ilmenevin henkilötietojen massaluovutusta koskevin rajoituksin aina oikeus saada tieto toisen viranomaisen julkisesta asiakirjasta.

Edustuksellisten elinten tiedonsaantioikeus on turvattu erityissäännöksin. Eduskunta saa valiokuntakäsittelyn aikana ne asioiden käsittelemiseksi tarpeelliset tiedot, jotka eivät käy ilmi hallituksen esityksestä tai muusta aloitteesta. Asiaa koskevat säännökset sisältyvät valtiopäiväjärjestyksen 53 §:ään. Hallitusmuodon 71 §:n 2 momentin mukaan valtiontilintarkastajilla on oikeus saada viranomaisilta tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Tasavallan presidentin tiedonsaantioikeudesta säädetään hallitusmuodon 32 §:ssä sekä valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tiedonsaantioikeudesta hallitusmuodon 46 §:n 3 momentissa ja 49 §:n 3 momentissa. Yksityisen kansanedustajan tiedonsaantioikeudesta ei ole erikseen säädetty. Kunnanvaltuutetun ja muun luottamushenkilön tiedonsaantioikeudesta säädetään kuntalain (365/1995) 43 §:ssä.

Eri laeissa ja asetuksissa on noin sata viranomaisen tiedonsaantioikeutta koskevaa säännöstä. Erityissäännökset on osin muotoiltu tietojenantovelvollisuutta koskeviksi säännöksiksi, jotka asettavat viranomaiselle velvollisuuden antaa toisen viranomaisen pyytämiä tietoja. Tällainen säännös on esimerkiksi sosiaalihuoltolain (710/1982) 56 §:n 1 momentissa, jonka mukaan valtion ja kunnan viranomainen sekä muu julkisoikeudellinen yhteisö, kansaneläkelaitos, eläketurvakeskus, eläkesäätiö ja muu eläkelaitos, vakuutuslaitos, huoltotoimintaa tai sairaanhoitotoimintaa harjoittava yhteisö ja laitos ovat velvollisia pyynnöstä antamaan maksutta sosiaalihuollon viranomaisille näiden tehtävien suorittamiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Säännökset on osin muotoiltu tiedonsaantioikeutta koskeviksi säännöksiksi, joiden mukaan viranomaisella on oikeus saada toiselta viranomaiselta pyytämänsä tiedot. Esimerkkinä voidaan mainita sosiaalihuoltolain 56 §:n 2 momentti, josta käy nimenomaisesti ilmi, että lastenvalvojan tiedonsaantioikeus kattaa myös isyyden selvittämiseksi tarpeelliset, salassa pidettäviksi muutoin säädetyt lääketieteelliset selvitykset.

Toisinaan tietojen antaminen toiselle viranomaiselle on rinnastettu virka-apuun. Näin on menetelty esimerkiksi työtuomioistuimesta annetun lain (646/1974) 46 §:ssä, jonka mukaan valtion ja kunnan sekä muun julkisoikeudellisen yhteisön viranomaiset ovat pyynnöstä velvolliset antamaan tietoja ja muuta virka-apua työtuomioistuimelle.

Käsittelyn julkisuus

Käsittely eduskunnan täysistunnossa on valtiopäiväjärjestyksen 56 §:n mukaan julkista, jollei eduskunta jossakin tapauksessa toisin päätä. Valtuuston kokoukset ovat kuntalain 57 §:n mukaan julkisia. Myös alioikeuden istunnot ovat pääsäännön mukaan julkisia siten kuin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetussa laissa säädetään.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 23 §:n 2 momentin mukaan edustajistossa on lupa julkaista asiakirja, jos se on tarpeen asian käsittelyä varten julkisessa istunnossa. Säännöksessä tarkoitetaan salassa pidettävää asiakirjaa. Kansanvaltaisesti valittujen edustuselinten päätöksenteko perustuu julkisuuteen. On pidetty välttämättömänä, että käsittelyssä voidaan esittää myös salassa pidettäviä asiakirjoja. Julkisesta käsittelystä seuraa yleensä, että asiakirja tulee julkiseksi samoin kuin muutkin käsittelyssä esitetyt asiakirjat. Jos käsittely on ollut suljettu, asiakirja pysyy sitä vastoin yleensä salaisena.

Jos käsittely on tuomioistuimessa suullinen, tuomioistuimen päätös ja muu oikeudenkäyntiaineisto on lähtökohtaisesti julkista. Tuomioistuin voi kuitenkin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n 2 momentin nojalla määrätä oikeudenkäyntiaineiston, sovellettuja lainkohtia ja tuomiolauselmaa lukuun ottamatta, tarpeellisin osin salassa pidettäväksi enintään 40 vuodeksi päätöksen antamisesta, jos suullinen käsittely on ollut kokonaan tai osaksi suljettu tai jos siinä on esitetty salassa pidettävä asiakirja tai esine taikka ilmaistu tieto, josta on säädetty vaitiolovelvollisuus. Oikeudenkäynnissä suullisessa käsittelyssä esitetty asiakirja tulee siten julkiseksi, jollei tuomioistuin erikseen päätöksellään määrää asiakirjaa salassa pidettäväksi.

Asiakirjahallinto, tietoturvallisuus sekä muu tiedonhallinta

Viranomaisten tietojärjestelmiin ja muihin asiakirjoihin sekä niihin sisältyviin tietoihin ja niiden käsittelyyn liittyviä tavoitteita ilmentää valtionhallinnon tietohallinnosta annetun asetuksen (155/1988) 1 §, jonka mukaan valtionhallinnon tietojenkäsittelyä ja tietohallintoa on kehitettävä siten, että tietojärjestelmät edistävät valtionhallinnon tavoitteiden saavuttamista ja ovat taloudellisia, turvattuja, toiminnallisesti yhteen sopivia sekä tietosuojan vaatimukset täyttäviä.

Viranomaisten tietoaineistoja ja niiden käsittelyä on nykyisin säännelty ensisijaisesti asiakirjojen ja tietojen saatavuuden sekä arkistoinnin kannalta. Viranomaisten asiakirjojen saatavuutta on yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain lisäksi säännelty myös erityislaeissa, kuten väestötietolaissa (507/1993) ja muissa virallisia rekistereitä koskevissa laeissa sekä viranomaisten tiedonsaantioikeutta koskevissa erityissäännöksissä. Asiakirjojen arkistoinnista on säännökset arkistolaissa (831/1994) ja arkistolaitoksesta annetussa asetuksessa (832/1994).

Viranomaisten tietoaineistojen tietojen laatuun vaikuttavia säännöksiä ovat henkilörekisterilain tietojen virheettömyyttä ja käyttötarkoitussidonnaisuutta koskevat säännökset, minkä lisäksi rikoslain suojaamiin oikeushyviin kuuluu myös viranomaistietojen luotettavuus. Tällaisista voidaan esimerkkinä mainita rikoslain 16 luvun 21 §, jossa on kriminalisoitu oikeudellisesti merkityksellisen virheen aiheuttaminen yleiseen rekisteriin. Velvollisuudesta suojata tiedot tahattomalta ja oikeudettomalta muuttamiselta ja muulta käsittelyltä on säännökset henkilörekisterilain 26 §:ssä. Muutoin tietoturvallisuudesta säädetään vain rikosoikeudellisin keinoin. Viestintäsalaisuuden rikkomisesta, kuten oikeudettomasta tiedonhankinnasta televerkossa välitettävästä datasiirrosta, on säännökset rikoslain 38 luvun 3 ja 4 §:ssä sekä tietomurrosta mainitun luvun 8 §:ssä. Valtioneuvosto on antanut periaatepäätöksen tietoturvallisuuden kehittämisestä valtionhallinnossa (VM1/73/93), minkä lisäksi valtiovarainministeriö on antanut eräistä yksittäisasioista suosituksia.

Viranomaisten tiedottamisvelvollisuus

Julkisuuden tehokas toteutuminen edellyttää, että viranomaiset tiedottavat toiminnastaan myös oma-aloitteisesti. Viranomaisen tiedottamisvelvollisuudesta ei ole nykyisin yleisiä säännöksiä. Erityislainsäädännössä on yksittäisiä aktiiviseen tiedottamiseen velvoittavia säännöksiä. Käytännössä viranomaiset tiedottavat nykyisin laajasti toiminnastaan ilman nimenomaisia velvoittavia säännöksiäkin.

Tiedottamisvelvollisuutta hallintomenettelyssä korostetaan hallintomenettelylain (598/1982) 13 §:ssä, jossa velvoitetaan ilmoittamaan julkisesti asian vireilläolosta, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus laajalla alueella tai lukuisien henkilöiden oloihin. Valtioneuvosto on maaliskuussa 1994 antanut periaatepäätöksen valtionhallinnon ulkoisen tiedotuksen periaatteista. Periaatepäätöksen mukaan valtionhallinnon ulkoisen tiedotuksen tarkoituksena on antaa kansalaisille heidän tarvitsemiaan tietoja valtionhallinnosta ja siten edistää kansanvaltaisuutta ja hallinnon toimivuutta. Valtioneuvoston kanslia on periaatepäätöksen mukaisesti antanut ulkoisen tiedotuksen yleisohjeen sekä ohjeet tiedotuksesta erityistilanteissa ja poikkeusoloissa.

Kunnan tiedotustoimintaa koskevan kuntalain 29 §:n mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia asioista, jotka koskevat kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille. Säännöksen tavoitteena on lisätä kunnan jäsenten mielenkiintoa kunnan hallintoon ja osallistumista sitä koskevien asioiden käsittelyyn. Kunnallisen tiedottamisen päämääränä on vahvistaa ja kehittää kunnallista kansanvaltaa luomalla edellytyksiä kansalaisten osallistumiselle kunnan asioiden hoitoon sekä ohjata kunnan asukkaita käyttämään hyväkseen heille kuuluvia oikeuksia ja suorittamaan heille kuuluvat velvollisuudet.

Yksittäisiä viranomaisia koskevista oma-aloitteiseen tiedotustoimintaan velvoittavista säännöksistä voidaan mainita korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun asetuksen (702/1977) 28 §, jossa säädetään korkeimman hallinto-oikeuden velvollisuudesta tiedottaa merkittävistä ratkaisuistaan.

Lait ja asetukset sekä valtioneuvoston päätökset ja eräät muut päätökset, kuulutukset ja tiedonannot julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa siitä annetun asetuksen (696/1980) mukaisesti. Kansainvälisten sopimusten julkaisemisesta säädetään erikseen kansainvälisten sopimusten julkaisemisesta annetulla lailla (360/1982). Viranomaisten määräyksistä ja ohjeista annetussa laissa (573/1989) säädetään hallintoviranomaisten antamien määräysten ja ohjeiden julkaisemisesta ja lain nojalla annetussa valtioneuvoston päätöksessä (786/1989) määräyksistä tiedottamisesta. Virallisessa lehdessä julkaistaan ne ilmoitukset, kuulutukset ja muut asiakirjat, joista niin erikseen säädetään (laki virallisesta lehdestä, 268/1931). Kunnan ilmoitusten tiedoksi saattamisesta säädetään kuntalain 64 §:ssä.

Hallinto- ja oikeuskäytäntö

Vuonna 1992 mietintönsä jättänyt julkisuustoimikunta selvitti hallintokäytäntöä ja siinä esiintyviä ongelmia eri viranomaisille, tiedottajille ja kansalaisjärjestöille osoitetulla kyselyllä. Saatujen vastausten mukaan voimassa oleva julkisuuslainsäädäntö on koettu sekavaksi, hajanaiseksi ja tulkinnanvaraiseksi. Lain viranomaiskohtaisen soveltamisalan määrittely on tuottanut vaikeuksia. Epäselvää on ollut muun muassa se, kuuluvatko valtion liikelaitokset yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain viranomaiskäsitteen piiriin ja missä määrin lakia voidaan soveltaa niin sanottuun välilliseen julkishallintoon.

Salassapitosäännösten hajanaisuudesta syntyy käytännössä ongelmia. Oikeuskäytännössä eniten valituksia ovat aiheuttaneet päätökset, joissa on otettu kantaa siihen, onko tietty asiakirja salassa pidettävä. Näissä tapauksissa on ollut usein kysymys siitä, sisältääkö asiakirja niin sanotun salassapitoasetuksen 1 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja tietoja yksityisen liiketoiminnasta tai taloudellisesta asemasta tai saman momentin 8 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan liiketoiminnasta. Eräissä tapauksissa valituksen kohteena on ollut, onko viranomaisella oikeus saada toiselta viranomaiselta tietoja salassa pidettävästä asiakirjasta.

Myös valmisteluasiakirjojen julkisuus samoin kuin niiden julkiseksi tulon ajankohta ovat tuottaneet käytännössä ongelmia. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ollut käsiteltävänä useita asioita, jotka liittyvät yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 5 §:n tulkintaan. Näissä ratkaisuissa on otettu kanta siihen, onko tietty asiakirja niin sanottu sisäinen viranomaisselvitys tai valmisteilla oleva ei-julkinen asiakirja. Päätöksistä voidaan mainita eräiden talousarvioesityksen valmisteluun liittyvien asiakirjojen julkisuutta koskevat ratkaisut, joissa on hallintokäytännön vakiinnuttua katsottu, että nämä asiakirjat eivät ole julkisia talousarvion valmistelun ollessa kesken (KHO 1986 I 6). Osassa ennakkopäätöksistä on ollut kysymys asiakirjan julkiseksitulohetkestä (3 §) tai siitä, onko asiakirja yleinen (2 §). Eräät ratkaisut taas ovat liittyneet lain 18 a §:n soveltamiseen. Pykälä koskee henkilötietojen massaluovutuksen ja arkaluonteisen otannan edellytyksiä teknisen tallenteen muodossa olevasta henkilörekisteristä.

Useissa asianosaisjulkisuuteen liittyvissä päätöksissä on ollut kysymys siitä, onko tietty henkilö asianosaisen asemassa ja onko hänellä oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta. Eräissä valituksissa keskeinen kysymys on ollut se, onko pyydetty asiakirja vaikuttanut tai voinut vaikuttaa asian käsittelyyn.

Valtioneuvoston oikeuskansleri on viimeisen kymmenen vuoden aikana käsitellyt muun muassa kysymyksiä, jotka koskevat verotusasiakirjojen salassapidon lakkaamista, potilaan oikeutta saada nähdäkseen sairauskertomuksensa, salaisten asiain käsittelyä valtioneuvoston yleisistunnossa ja eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan oikeutta saada nähtäväksi salassa pidettäviä asiakirjoja.

Eduskunnan oikeusasiamies on käsitellyt muun muassa kysymyksiä, jotka koskevat poliisilaitoksen osoitetoimiston osoitetietojen julkisuutta, kunnalle toimitetun yksityisen asiakirjan julkisuutta, sairaalassa tehtyjen muistiinpanojen julkisuutta, asianosaisen oikeutta saada jäljennös häntä koskevasta tapaturmaviraston asiakirjasta, valitusasiakirjojen asianosaisjulkisuutta, poliisin salassapito- ja vaitiolovelvollisuutta, vaaliluettelojen julkisuutta, oppilaitosten pääsykokeiden julkisuutta, viranhakuasiakirjojen julkisuutta, asiakirjojen julkisuutta koskevan ratkaisun kiireellisyyttä, tuomioistuimen jäsenen vaitiolovelvollisuutta, esitutkintatietojen julkisuutta, sosiaaliviranomaisten salassapitovelvollisuutta, asianosaisjulkisuutta ulkomaalaisasioissa ja ulkoasiainvaliokunnan jäsenten vaitiolovelvollisuutta. Oikeusasiamies on ratkaissut myös useampia diaarien julkisuutta koskevia kysymyksiä, joiden johdosta oikeusasiamies teki oikeusministeriölle aloitteen vuonna 1992 tuomioistuinten diaarien julkisuutta koskevien säännösten ja ohjeiden kehittämiseksi.

Oikeuskäytännössä on ainakin kerran katsottu rangaistavaksi tiedon antamatta jättäminen viranomaisen yleisestä asiakirjasta. Itä-Suomen hovioikeus tuomitsi viranomaisen edustajan rangaistukseen rikoslain 40 luvun 11 §:n nojalla tuottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta, koska hän ei ollut antanut yleistä asiakirjaa sitä pyytävälle (Itä-Suomen HO 24.1.1995 nro 33).

Ahvenanmaalla sovellettavat säännökset

Ahvenanmaan maakunnassa on voimassa maakuntalaki yleisten asiakirjojen julkisuudesta (Lag om allmänna handlingars offentlighet). Laki koskee Ahvenanmaan maakunnan ja kunnan viranomaisia sekä muita viranomaisia niiden käsitellessä maakuntahallinnon tai kunnallisen itsehallinnon piiriin kuuluvia asioita. Lain sisältö vastaa pitkälti valtakunnan lakia yleisten asiakirjain julkisuudesta. Lähtökohtana laissa on, että jokaisella on oikeus saada tieto yleisestä asiakirjasta. Tieto mietinnöstä, ehdotuksesta ja vastaavasta asiakirjasta voidaan maakuntalain mukaan jättää antamatta vain erityisistä syistä. Tiedon antamisesta maakuntahallituksessa valmisteltavana olevasta asiakirjasta säädetään erikseen. Maakuntalain mukaan jokaisessa viranomaisessa tulee olla virkamies, jonka tehtäviin kuuluu tiedon antaminen yleisestä asiakirjasta.

Maakuntalaissa säädetyt salassapitoperusteet vastaavat asiallisesti sitä, mitä salassapidosta säädetään valtakunnan lainsäädännössä. Julkisyhteisön etua suojataan siten kuin valtakunnan laissa säädetään. Sen sijaan yksityisyyden suojaa koskevista salassapitoperusteista säädetään maakuntalaissa. Salassa tulee pitää myös asiakirjat, jotka kuuluvat valtakunnan viranomaisen hallintoon ja jotka ovat valtakunnan lain mukaan salassa pidettäviä. Näiden lisäksi maakunnan, kunnan ja julkisoikeudellisen yhteisön harjoittaman liiketoiminnan asiakirjat on pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä voisi suosia toista julkisyhteisön kustannuksella. Maakuntahallitus voi yksittäistapauksessa määrätä käsiteltävänään olevan asian määräajaksi pidettäväksi salassa.

Salassapitoaikoja ja muutoksenhakua koskevat maakuntalain säännökset vastaavat pääosin yleisten asiakirjain julkisuudesta annetussa laissa säädettyä. Maakuntalaissa ei sen sijaan ole säännöksiä asianosaisen oikeudesta asiakirjaan. Maakuntalain mukaan yleisiä asiakirjoja koskevien säännösten rikkomisesta voidaan tuomita sakkoa, jos teko ei ole tuomittava virkarikoksena. Jos rikkomus koskee valtion viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa asiaa, sovelletaan, mitä siitä erikseen säädetään.

2.2. Kansainvälinen kehitys

Yleistä

Oikeutta saada viranomaisilta tietoja pidetään useissa maissa kansalaisten perusoikeutena, ja siitä on säädetty perustuslaissa. Ruotsissa on julkisuusperiaate ollut perustuslain tasolla säädettynä jo vuodesta 1766. Tietojensaamisoikeudesta on säädetty Belgian, Itävallan, Sveitsin, Espanjan, Portugalin, Viron ja Unkarin perustuslaeissa. Saksan perustuslaki turvaa henkilölle oikeuden määrätä itseään koskevista tiedoista.

Vaikka oikeus saada tieto viranomaisten asiakirjoista tunnustetaankin osaksi demokratiaa, vain harvoissa maissa on säädetty viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskeva yleislaki. Edellä mainituista maista Ruotsissa, Belgiassa, Portugalissa ja Unkarissa on voimassa julkisuusperiaatetta toteuttava yleislaki. Yleistä viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevaa lainsäädäntöä on 1970-luvulle asti ollut lähinnä vain Pohjoismaissa. Tällä hetkellä yleislainsäädäntö on voimassa Suomen ja Ruotsin lisäksi Tanskassa, Norjassa, Islannissa, Alankomaissa, Irlannissa, Ranskassa, Belgiassa, Portugalissa, Yhdysvalloissa ja sen osavaltioissa, Kanadassa ja sen provinsseissa, Australiassa, Uudessa Seelannissa sekä Japanissa.

Kansainvälisesti tarkasteltuna viranomaisten asiakirjojen julkisuutta määrittelevät siten yleisemmin salassapitoperiaate tai harkinnanvaraisen julkisuuden periaate. Useissa maissa on kuitenkin julkisuutta koskevia erityissäännöksiä erityisesti asianosaisten tiedonsaantioikeuksista.

Pohjoismaat

Ruotsissa julkisuusperiaatetta koskevat säännökset sisältyvät perustuslaintasoisen vuoden 1949 painovapauslain 2 lukuun (Tryckfrihetsförordning, 1949:105). Salassapitolaissa (Sekretesslagen, 1980:100), joka on tavallinen laki, on säännökset sekä vaitiolovelvollisuudesta että asiakirjasalaisuudesta.

Viranomaisia, joiden asiakirjoihin painovapauslakia sovelletaan, ovat hallitus ja tuomioistuimet sekä valtion ja kunnan hallintoviranomaiset. Viranomaisiin rinnastetaan valtiopäivät, yleinen kirkolliskokous ja kunnanvaltuusto. Viranomaisina pidetään myös julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä, jotka hoitavat lain perusteella julkisia tehtäviä (esimerkiksi vakuutuskassat). Viranomaisiin luetaan lisäksi toimielimet, jotka harjoittavat julkisin varoin rahoitettua ja säännöksiin perustuvaa toimintaa, jota voidaan pitää valtion tai kunnan toimintana. Yksityinen yhtiö on viranomainen, jos valtio tai kunta käyttää siinä määräysvaltaa. Yksityisoikeudellisista oikeushenkilöistä ei Ruotsissa tule viranomaisia sen perusteella, että ne hoitavat hallintotehtäviä. Eräissä tapauksissa on kuitenkin säädetty siitä, että julkisuusperiaate soveltuu tällaiseen toimintaan (esimerkiksi julkiset notaarit, AB Svensk Bilprovning). Ne rinnastetaan salassapitolaissa viranomaisiin.

Painovapauslain soveltamisalaan kuuluvan asiakirjan informaatio voi olla tallennettuna mille tahansa alustalle. Asiakirjan käsite kattaa myös tekniset tallenteet. Jokaisen asiallisesti yhteenkuuluvien tietojen yhdistelmän on katsottu olevan itsenäinen tallenne. Tallenteita ovat siten tietokokoelmat, joilla on asiallinen ja looginen yhteys keskenään. Ruotsissa on katsottu, että jos tiedon saamiseksi tietojärjestelmästä tarvitaan uusi ohjelma, ei kysymys ole laissa tarkoitetusta tallenteesta.

Painovapauslain mukaan luonnokset, työpaperit ja sisäiset tiedonannot ovat eri asemassa kuin muut viranomaisen laatimat asiakirjat. Tällaisia asiakirjoja ei pidetä yleisinä asiakirjoina, jollei niitä anneta ulkopuoliselle tai arkistoida. Asiakirjat, joita ei pidetä yleisinä asiakirjoina, jäävät painovapauslain soveltamisalan ja siten julkisuuden ulkopuolelle. Lain soveltamisalaan sen sijaan kuuluvat esimerkiksi hallintoasian lisäselvityspyynnöt tai muut vastaavat, sellaisia päätöksentekoon liittyviä tietoja sisältävät valmisteluasiakirjat, jotka eivät käy ilmi asiaan liittyvistä muista asiakirjoista.

Painovapauslain 2 luvun 2 §:ssä on säädetty salassapitoperusteet eli ne suojeluintressit, joiden perusteella julkisuusperiaatteesta voidaan poiketa lailla. Näitä ovat:

1) valtion turvallisuus ja sen suhteet toisiin valtioihin tai kansainvälisiin järjestöihin;

2) valtion keskeinen finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikka;

3) viranomaisen tarkastus, kontrolli- ja muu valvontatoiminta;

4) rikosten ehkäisemisen ja selvittämisen etu;

5) julkinen taloudellinen etu;

6) yksilöiden henkilökohtaisten tai taloudellisten olosuhteiden suoja;

7) eläin- ja kasvilajien suojelu.

Perustuslain tasoinen salassapitointressien luettelo määrittelee tavallisena lainsäädäntönä säädetyn salassapitolain sisältöä; julkisuuden rajoitukset ovat mahdollisia vain, jos ne ovat perustuslain tasoisten normien mukaisia.

Ruotsin lainsäädäntö lähtee siitä, että salassapito ei ole ehdotonta, vaan tulee kysymykseen vain tietyin edellytyksin. Salassapitosäännösten tarkoituksena on, ettei salassapitoa uloteta laajemmalle kuin se on tarpeen. Tämän vuoksi säännökset on pääsäännön mukaan muotoiltu siten, että niissä otetaan huomioon tietojen antamiseen liittyvä vahingonvaara yksittäistapauksissa.

Osa Ruotsissa säädetyistä salassapitosäännöksistä on ehdottomia. Tällaisia ovat muun muassa luottamuksellisina kunnalliselle perheneuvontaviranomaiselle annetut tiedot, yleiselle oikeusavustajalle annetut tiedot sekä verotusviranomaisille annetut tiedot yksityisen henkilökohtaisista ja taloudellisista olosuhteista. Samoin salassapitolain 12 luvun 5 ― 7 §:ssä säädetyillä vaitiolovelvollisuutta koskevilla säännöksillä on yleinen soveltamisala.

Ruotsissa on säädetty myös erityisestä virkamiesten tietojenantamisoikeudesta (meddelarfrihet). Tällä tarkoitetaan niiden säännösten muodostamaa kokonaisuutta, jonka perusteella virkamiehillä on oikeus antaa muutoin salassa pidettäviä tietoja julkaistaviksi painokirjoituksina radiolle ja televisiolle. Tämä tietojenantamisoikeus ei ole ehdoton.

Julkisuusperiaatteen toteuttamisen valvonta on erikseen mainittu yhtenä valtiopäivien oikeusasiamiehen (riksdagens ombudsman) tehtävistä.

Huhtikuussa 1997 annetussa mietinnössä (Integritet, Offentlighet, Informationsteknik; SOU 1997:39) ehdotetaan painovapauslain tarkistamista. Ehdotuksen mukaan painovapauslakia muutettaisiin muun muassa siten, että julkisuusperiaatteen mukainen tiedonsaantioikeus kohdistuisi yleisiin tietoihin (allmänna uppgifter), jotka sisältyvät yleisiin asiakirjoihin tai tietokantoihin (databas). Tiedonsaantioikeus kattaisi pääsäännön mukaan myös oikeuden saada tietoja sähköisesti. Mietinnön ja siitä saatujen lausuntojen pohjalta valmisteltuun hallituksen esitykseen henkilötietolaiksi (regeringens proposition 1997/98:44) ei sisälly ehdotusta painovapauslain muuttamisesta.

Norjassa hallinnon julkisuus toteutettiin osittain vuonna 1967 säädetyllä hallintomenettelylailla (Lov om behandligsmåten i forvaltningssaker, forvaltningsloven, 10.2.1967). Erityinen julkisuuslaki säädettiin vuonna 1970 (Lov om offentlighet i forvaltningen, 19.6.1970/1969). Laki on tavallista lainsäädäntöä, ja sen täytäntöönpanosta voidaan säätää asetuksella. Vuonna 1986 on annettu asetus julkisuuslain mukaisen toimivallan siirtämisestä (Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet, 14.2.1986/351) ja asetus julkisuuslain soveltamisesta atk-aineistoon (Forskrift om offentlighetslovens anvendelse på EDB-materiale, 19.12.1986/2202). Lakia on uudistettu vuonna 1982. Lakia sovelletaan kaikkiin valtion ja kuntien hallintoviranomaisiin sekä yksityisoikeudellisiin oikeushenkilöihin, jotka käyttävät julkishallinnon päätösvaltaa. Lain soveltamisalaa on tarkennettu asetuksella.

Julkisuuslain mukaan sisäiset valmisteluasiakirjat eivät välttämättä ole julkisia. Jos asiakirja annetaan esimerkiksi toiselle viranomaiselle, se tulee samalla julkiseksi. Kun hallitus tekee päätöksen ministeriön valmistelusta, pidetään hallitusta ja ministeriötä tässä asiassa julkisuuslain mielessä samana viranomaisena. Sama sääntö koskee myös muita tilanteita, joissa toinen viranomainen vakiintuneen käytännön mukaisesti valmistelee toisen viranomaisen päätettävät asiat. Julkisuuden ulkopuolelle jäävät myös lausunnot, jotka viranomainen ilman lakiin perustuvaa velvollisuutta pyytää asian käsittelemiseksi ulkopuoliselta taholta, joka voi olla asianosainen taikka toinen viranomainen tai muu toimielin.

Tanskan ensimmäinen yleinen julkisuuslaki säädettiin pitkän valmistelutyön jälkeen vuonna 1970 (Lov om offentlighed i forvaltningen, 10.6.1970/280). Vuoden 1987 alusta voimaan tulleessa hallintomenettelylaissa (Forvaltningslov, 19.12.1985/57) on säädetty muun muassa asianosaisjulkisuudesta ja vaitiolovelvollisuudesta. Samalla säädettiin uusi julkisuuslaki (Lov om offentlighed i forvaltningen, 19.12.1985/572), jolla kumottiin vuoden 1970 julkisuuslaki.

Julkisuuslain mukaan tiedonsaantioikeus ei koske viranomaisen sisäisiä työasiakirjoja. Tällä tarkoitetaan asiakirjoja, jotka viranomainen on laatinut ainoastaan omaa käyttöään varten, samoin kuin viranomaisen sisäistä kirjeenvaihtoa. Sisäisenä kirjeenvaihtona pidetään esimerkiksi kunnanhallituksen ja valtuuston kirjeenvaihtoa lautakuntien kanssa. Sisäisistä asiakirjoista tulee kuitenkin antaa tietoja laissa osoitetuissa tapauksissa. Päätöksenteon perusteiden selville saamiseksi julkisuuslaissa on säädetty, että viranomaisen tulee hallintoasioissa merkitä muistiin suullisesti tai muutoin vastaanottamansa tiedot tosiseikoista, joilla on merkitystä asian ratkaisun kannalta (notaatio- eli merkintävelvollisuus).

Islannissa hyväksyttiin vuoden 1996 toukokuussa − samoin pitkän valmistelutyön jälkeen − laki hallinnon asiakirjojen julkisuudesta (Upplýsingalög, nr. 50/1996). Laki tuli voimaan vuoden 1997 alusta. Aikaisemmin asiakirjojen julkisuudesta ei ollut yleisiä säännöksiä.

Julkisuuslakia sovelletaan hallintolain tapaan kunnan ja valtion viranomaisiin; yksityisoikeudelliset yhteisöt kuuluvat lain soveltamispiiriin siltä osin kuin ne käyttävät hallintolain nojalla päätösvaltaa yksilön etua tai oikeutta koskevissa asioissa. Lain soveltamisalan piiristä on rajattu lain 2 §:ssä useita asiaryhmiä. Lakia ei sovelleta esimerkiksi pakkotäytäntöönpano-, takavarikointi-, legaalipantti-, maksunlykkäys- eikä konkurssi- tai kuolinpesän jakoa koskeviin asioihin. Kansainvälisiin sopimuksiin ja esitutkintaan liittyvät asiakirjat eivät myöskään kuulu lain soveltamispiiriin. Henkilötietojen rekisteröinnistä ja käsittelystä on säädetty erikseen.

Lain valmistelussa on pyritty erityisesti siihen, että säännökset olisivat helposti kaikkien ymmärrettävissä. Jokaisella on lain mukaan oikeus saada tietoja viranomaisen laatimasta taikka sille tulleesta asiakirjasta riippumatta tiedon säilytystavasta. Julkisia ovat lähtökohtaisesti sekä valmisteltavina olevat että ratkaistut asiat. Lain 4 ― 6 §:ssä säädetään tiedonsaantioikeuden rajoituksista.

Julkisia eivät 4 §:n mukaan ole valtioneuvoston tai hallituksen kokousten asiakirjat eivätkä viranomaista oikeudenkäynnin osapuolena koskevat asiakirjat. Oikeus asiakirjoihin ei koske myöskään viranomaisen omaa käyttöään varten laatimia muistiinpanoja eikä julkista tointa koskevien hakemusten tietoja ennen hakemusajan päättymistä. Julkisia eivät 5 §:n mukaan ole tiedot, jotka koskevat jonkun yksityisiä asioita tai jonkun taloudellista asemaa taikka yrityksen tai muun juridisen henkilön tärkeää taloudellista etua taikka kaupalliseen intressiin liittyvää seikkaa.

Lain 6 §:ssä säädetään siitä, milloin tiedon antamista voidaan rajoittaa. Se on mahdollista yleisen edun niin vaatiessa silloin, kun asiakirjan tiedot koskevat valtion turvallisuutta tai puolustustoimintaa tai valtion suhteita ulkovaltoihin tai kansainvälisiin järjestöihin taikka asiakirjoja, jotka liittyvät valtion omistaman yrityksen kilpailutoimintaan. Yleinen salassapitoaika on 30 vuotta asiakirjan syntymisestä; tiedot yksityisen henkilökohtaisista asioista tulee pitää salassa 80 vuotta. Julkisyhteisön toimenpiteitä koskevista suunnitelmista ei voida antaa tietoja ennen niiden toteuttamista, jos tiedon antaminen vaarantaisi toimien tavoitteen saavuttamisen.

Lain 3 luvussa säädetään asianosaisjulkisuudesta. Oikeutta itseään koskeviin asiakirjoihin on rajoitettu eräiden, lähinnä julkiseen etuun liittyvien salassapitoperusteiden osalta. Jos asianosaisjulkisuutta halutaan muuten rajoittaa kolmannen henkilön intressissä, tulee viranomaisen aina suorittaa vertailu keskenään vastakkaisten intressien välillä.

Asiakirjajulkisuus merkitsee oikeutta saada tieto nimetystä asiakirjasta tai tiettyyn asiaan liittyvät tiedot. Tiedon pyyntö tulee siten yksilöidä; asiakirjapyyntö ei voi koskea esimerkiksi viranomaisen pitämää diaaria tai rekisteriä yleisesti. Viranomainen on velvollinen vastaamaan asiakirjapyyntöön seitsemässä päivässä.

Kielteinen vastaus tulee antaa kirjallisena, jos tietoja on pyydetty kirjallisesti. Tällaisesta päätöksestä voidaan valittaa erityiselle julkisuusasioita hoitavalle valituslautakunnalle (Urskurđarnefnd um upplýsingamál), jonka päätös on lopullinen. Muutoksenhakuasia tulee ratkaista mahdollisimman nopeasti. Lautakunta voi käyttää apunaan asiantuntijoita, ja sen tulee antaa vuosittain kertomus toiminnastaan.

Viranomaiselle on laissa asetettu velvollisuus järjestää asiakirjansa siten, että ne ovat tarvittaessa helposti saatavilla. Suullisestikin saadusta tiedosta tulee tehdä merkintä asiakirjoihin, jos seikalla on merkitystä asian ratkaisuun.

Lainsäädäntö eräissä muissa maissa

Ranskassa kehitys on viimeisten vuosikymmenten aikana kulkenut selvästi hallinnon avoimuuden suuntaan. Hallinnon ja kansalaisten suhteiden parantamista koskevan lain (Loi no 78―753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) ensimmäinen luku koskee oikeutta hallinnollisiin asiakirjoihin (Titre Ier: De la liberté d'accès aux documents administratifs). Lähtökohtana on jokaiselle yhtäläisesti kuuluva oikeus saada tietoja hallinnon asiakirjoista. Tiedon saanti ei ole riippuvainen siitä, koskeeko asia hakijan etua tai oikeutta. Ulkomaalaisilla on eräin rajoituksin (Loi du 16 juillet 1980) sama oikeus.

Asiakirjalla tarkoitetaan laissa ― muodostaan riippumatta ― mitä tahansa asiakirjaa, raporttia, tutkimusta, pöytäkirjaa, tilastoa, määräystä, kiertokirjettä tai ministerin lainsoveltamisohjetta sekä hallinnollisia päätöksiä, lukuun ottamatta valtioneuvoston (Conseil d'Etat) ja hallinnollisten tuomioistuinten päätöksiä. Laki koskee valtion hallintoviranomaisten lisäksi alueellisia yhteisöjä, julkisia laitoksia sekä sellaisia yksityisiä organisaatioita, jotka hoitavat julkisia tehtäviä.

Oikeus hallinnon asiakirjoihin koskee vain ei-nominatiivisia tietoja (1 art.). Nominatiivisilla tiedoilla tarkoitetaan tietoja, jotka sisältävät käsityksiä tai arvostelmia identifioitavissa olevasta henkilöstä; käsitteen ulkopuolelle jäävät henkilötiedot sellaisenaan. Nominatiivisina pidetään myös tietoja henkilön käyttäytymisestä; näitä ei tule luovuttaa, jos se voisi tavalla tai toisella vahingoittaa asianomaista henkilöä. Näistä asiakirjoista voi saada tietoja vain se, jota asia koskee.

Varsinaisten salassapitovelvoitteiden sijasta laissa on lueteltu ne edut, joiden suojaamiseksi lakia soveltava viranomainen voi kieltää tiedon luovuttamisen (6 art.). Tieto voidaan jättää antamatta, mikäli se aiheuttaisi vahinkoa yleiselle tai yksityiselle edulle kuten turvallisuuspolitiikalle, yleiselle turvallisuudelle ja järjestykselle taikka valtion taloudelliselle hyvinvoinnille. Myös rikosten taikka tulli- tai verorikkomusten selvittämisen turvaamiseksi voidaan tiedon antaminen kieltää. Yksityisyyden suojaamiseksi voidaan yksityiselämää sekä terveydentilaa koskevat tiedot jättää antamatta. Suojattavia etuja ovat myös teollinen ja kaupallinen salaisuus. Tietojen salassapidosta voidaan säätää myös muussa laissa.

Asiakirjapyyntöön tulee vastata kohtuullisessa ajassa, viimeistään kahden kuukauden kuluessa. Kielteinen päätös tulee perustella ja siihen voidaan hakea muutosta. Laissa kielletään tietojen kaupallinen hyväksikäyttö samoin kuin tietojen käyttö kirjallisen ja taiteellisen suojan vastaisesti. Lain soveltamista seuraa tähän tehtävään asetettu toimikunta, CADA (Commission d'accŠs aux documents administratifs), joka antaa suositusluonteisia päätöksiä yksittäisissä lain soveltamistilanteissa sekä lausuntoja lain mukaisissa muutoksenhakuasioissa. CADA:n päätössuosituksia on noudatettu erittäin hyvin sen toiminnan alkuvuosina, mutta 1980-luvun lopulla suositusten noudattaminen on vähentynyt selvästi. Toimikunnan tulee julkaista toiminnastaan vuosittain raportti.

Vuodelta 1979 oleva arkistolaki (Loi no 79―18; 3 janvier 1979 sur les archives) liittyy osaltaan asiakirjojen julkisuuteen. Laki koskee kaikkia asiakirjoja riippumatta siitä, ovatko ne peräisin fyysisiltä vai oikeushenkilöiltä vai ovatko ne syntyneet yksityisen vai julkisen yhteisön vai organisaation toiminnassa. Lain mukaan asiakirjat tulee säilyttää siten, että huomioon otetaan julkisten asiakirjojen saatavuuteen liittyvät oikeudet. Arkistojen materiaalista saa tietoja korvausta vastaan. Asiakirjakyselyyn annettu kielteinen vastaus tulee aina perustella. Ranskassa on säädetty myös oikeudesta saada tietoja atk-pohjaisista rekistereistä.

Alankomaiden perustuslaissa turvataan oikeus saada tietoja julkisista asiakirjoista. Hallinnollisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään vuonna 1978 annetussa laissa (Wet van 9.9.1978; Stbl. 581 houdende regelen betreffende de openheid en openbaarheid van bestuur). Lain tärkeänä tavoitteena on valtion päätöksentekomenettelyn parantaminen ja demokratisointi. Laki on toissijainen erityissäädöksiin nähden. Jokaisella ― myös ulkomaalaisella ― on sen mukaan oikeus saada tietoja hallinnon asiakirjoista riippumatta siitä, tarvitseeko hän niitä etujensa ja oikeuksiensa vuoksi. Asiakirjapyyntö on yksilöitävä riittävästi, ja siihen tulee vastata 15 päivässä, minkä lisäksi päätöksentekoa on mahdollista lykätä saman pituisella ajalla. Kielteiseen päätökseen voidaan hakea muutosta.

Siitä, mitä laissa tarkoitetaan yhtäältä viranomaisella ja toisaalta asiakirjalla, säädetään tarkemmin asetuksella (Verordnung om 12.10.1978; Stb 590). Sen mukaan valtiollisena viranomaisena pidetään laissa ministeriöiden lisäksi maakuntien hallintoelimiä ja kuntia sekä lailla perustettuja laitoksia. Tiedonantovelvollisuus koskee kaikkia niitä laitoksia, virastoja ja osastoja, jotka toimivat edellä mainittujen viranomaisten alaisina. Asiakirjalla tarkoitetaan laissa kaikkea tietomateriaalia sen muodosta riippumatta. Siten myös valokuvat, filmit ja ääninauhat sekä sähkömagneettiset tallenteet luetaan käsitteen piiriin. Asetuksessa edellytetään, että asiakirjapyyntö yksilöidään riittävästi.

Tiedonsaantioikeuden ulkopuolelle jäävät keskeneräistä asiaa koskevat tiedot ja sellaiset epätäydelliset tiedot, jotka antaisivat epätarkan kuvan asiasta. Myöskään poliittisissa luottamustehtävissä toimivien tai virkamiesten henkilökohtaisista näkemyksistä ei tule antaa tietoja. Tietojen antaminen salassa pidettäviksi säädetyistä asiakirjoista on kielletty.

Lain salassapitoperusteet on eroteltu absoluuttisiin ja ehdollisiin. Ehdottomasti on kielletty antamasta tietoja, joiden antaminen saattaisi vaarantaa kruunua tai vahingoittaa valtion turvallisuutta. Myös luottamuksellisina yksityisiltä henkilöiltä vapaaehtoisesti saatujen yrityssalaisuuksien ja tuotantoprosesseja koskevien tietojen antaminen on kielletty. Ehdollisten salassapitoperusteiden osalta on erikseen harkittava, ylittääkö tiedon saamisen tarve salassapitointressin. Intressivertailu on suoritettava esimerkiksi silloin, kun tiedot koskevat valtion suhteita ulkomaihin taikka valtion raha- tai talouspolitiikkaa. Myös rikostutkintaan ja henkilön yksityisyyteen liittyvät tiedot kuuluvat tähän ryhmään.

Virkamiehiä koskee lisäksi virkaohjesäännön salassapitomääräys, jonka mukaan virassa saadut tiedot tulee pitää salassa, jos niitä ei asian laadun vuoksi tule ilmaista. Määräys ei estä julkisuuslain mukaisen tietojenantovelvoitteen toteuttamista. Säännökset virkamiehen salassapitovelvollisuuden rikkomisesta sisältyvät Alankomaiden rikoslakiin.

Valtion hallintoelimille on hallinnon julkisuuslaissa asetettu velvollisuus hyvän ja demokraattisen hallinnon nimissä tiedottaa oma-aloitteisesti oman hallinnonalansa politiikasta, asioiden valmistelusta ja määräysten soveltamisesta. Viranomaisten tulee huolehtia informaation ymmärrettävyydestä ja siitä, että se saavuttaa kohderyhmänsä riittävän ajoissa mielipiteen muodostamiseksi. Tämä säännös ei silti perusta kenellekään oikeutta näiden tietojen saamiseen, vaan ainoastaan ohjaa viranomaisten toimia tiedon jakamisessa; kunkin hallinnonalan tiedotusvelvoitteista säädetään erikseen.

Ulkopuolisen asiantuntijakomission tulee tarvittaessa laatia hallintoa varten soveltamisohjeita ja selityksiä lain soveltamisesta. Laissa on säännökset myös ohjeiden julkaisutavoista. Eräille ministeriöille on laissa asetettu velvollisuus toimittaa viiden vuoden välein parlamentille selonteko lain soveltamisesta. Siinä tulee selvittää myös niiden kansanryhmien ja yhteisöjen kokemuksia, jotka ovat käyttäneet lain suomia mahdollisuuksia. Tähänastiset kokemukset ovat olleet positiivisia niin lain tarpeellisuuden kuin sen toimivuudenkin osalta.

Vuonna 1993 hyväksyttiin laki, joka oikeuttaa julkisten tietojen saantiin julkisia tehtäviä hoitavilta yksityisiltä yhteisöiltä. Alankomaiden lainsäädännössä on lisäksi turvattu oikeus atk-pohjaisten rekistereiden tietoihin.

Belgiassa hallinnon julkisuusperiaate ilmenee perustuslaista, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada nähtäväkseen hallinnollinen asiakirja sekä halutessaan saada kopio siitä. Viranomaistoiminnan julkisuudesta on hiljattain säädetty uusi laki, hallinnon julkisuuslaki, jolla pyritään antamaan kansalaisille aiempaa laajempi oikeus tutustua hallintoviranomaisten asiakirjoihin. Julkisuuslaki koskee niitä hallintoviranomaisia ja laitoksia, jotka ovat toimivaltaisia koko liittovaltion alueella. Lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät siten seutu- sekä paikallisviranomaiset, joiden asiakirjojen julkisuudesta säädetään useissa erityissäädöksissä. Lähtökohtana näissäkin on julkisuus.

Hallinnon julkisuuslaissa tarkoitettuja asiakirjoja ovat sekä hallinnolliset asiakirjat että yksityistä henkilöä koskevat asiakirjat. Hallinnollisina asiakirjoina pidetään kaikkea viranomaisen käytettävissä olevaa informaatiota sen muodosta riippumatta. Yksityisluontoiset asiakirjat ovat luonnollisia henkilöitä koskevia päätöksiä tai arviointeja, joihin ei sisälly yleistä informaatiota.

Hallinnon julkisuuslaissa tarkoitettu julkisuusperiaate toteutuu yhtäältä siten, että viranomaiset tiedottavat oma-aloitteisesti toiminnastaan ja antavat riittävästi tietoa päätöksenteon yhteydessä (aktiivinen julkisuus). Passiivista julkisuusperiaatetta ilmentää se, että viranomainen antaa pyydettäessä laissa säädetyin ehdoin asiakirjoja nähtäviksi ja kopioitaviksi. Asiakirja tulee antaa sitä haluavalle mahdollisimman ymmärrettävässä muodossa, mikä merkitsee, että asiakirjaa selittävä taustamateriaali tulee tarvittaessa luovuttaa nähtäväksi. Julkisuuslain nojalla nähtäviksi saatujen asiakirjojen levittäminen sekä kaupallinen hyödyntäminen on kielletty.

Tiedon antaminen ei lain mukaan saa vaarantaa eräitä etuja. Näitä ovat ensiksikin yhteiskunnan toimintoihin liittyvät edut, kuten esimerkiksi yleinen järjestys ja turvallisuus, maanpuolustus sekä valtion taloudenhoitoon liittyvät intressit. Yksityiselämään liittyvistä asiakirjoista tieto voidaan antaa vain sille, jota asia koskee. Oman ryhmänsä muodostavat viranomaisen asiakirjat, joista tietoa ei voida antaa esimerkiksi siksi, että asiakirja on keskeneräinen tai tiedon saamista koskeva pyyntö on muotoiltu liian epämääräisesti. Tietoa ei tarvitse antaa myöskään, jos sen antamisesta aiheutuisi kohtuuton vaiva.

Jos viranomainen kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa, asia voidaan saattaa erityisen hallintoasiakirjojen julkisuutta käsittelevän lautakunnan tutkittavaksi. Lautakunta, johon kuuluu virkamiehiä ja asiantuntijoita, antaa asiasta lausunnon, jonka perusteella tiedonsaantia koskevan pyynnön hylännyt viranomainen tutkii asian uudelleen. Hylkäävästä päätöksestä on oikeus valittaa muutoksenhakutuomioistuimeen sitä koskevien säännösten mukaisessa järjestyksessä.

Isossa-Britanniassa ei ole voimassa yleisiä lain tasoisia säännöksiä, jotka oikeuttaisivat saamaan tietoja hallinnon asiakirjoista. Sen sijaan voimassa on erityissäädöksiä oikeudesta tiettyjen viranomaisten asiakirjoihin. Esimerkiksi paikallishallinnon asiakirjoista saa tietoja sitä koskevan erityislain nojalla (Local Government Access to Information Act, 1985). Lain mukaan jokaisella on oikeus saada kopio aluehallintopiirien ja niiden hallintokuntien (county and district councils) sekä Lontoon hallintopiirien (London boroughs) ja eräiden muiden aluehallinnon elinten kokousten esityslistoista ja pöytäkirjoista samoin kuin tutustua käsiteltävien asioiden taustamateriaaliin asianomaisessa virastossa. Laissa säädetään myös paikallishallinnon kokousten julkisuudesta.

Yksityisyyden piiriin kuuluvan tiedon saantia koskee esimerkiksi "Access to Medical Reports Act" vuodelta 1988 sekä "Access to Health Records Act" vuodelta 1990. Automaattisella tietojenkäsittelyllä ylläpidettyjen henkilötiedostojen käyttöä koskee tietosuojalaki vuodelta 1984 (Data Protection Act). Siinä määritellään yleisesti periaatteet, joita tulee noudattaa tiedostojen käytössä. Jokaisella on tämän lain mukaan oikeus tutustua itseään koskeviin tietoihin. Laissa on myös ― poikkeuksellisesti ― muutoksenhakusäännökset tiedon saamisen kieltävään päätökseen.

Oikeudesta saada tietoja keskushallinnon asiakirjoista ei ole säädetty laissa; lähtökohtana on, että keskushallinnon hallussa oleva, julkaisematon tieto on ― muodostaan riippumatta ― kruunun omaisuutta. Oikeus tietoon voidaan silti myöntää yksittäistapauksissa silloin, kun laissa on niin erikseen säädetty. Tiedon antaminen on tällöin viranomaisen harkinnassa laissa määritellyn päätösvallan puitteissa (discretion to disclose). Keskushallinnon päätöksiä ja toimia koskevista perusteista ja selvityksistä voidaan sen nojalla antaa tietoja, jos sitä voidaan pitää olosuhteisiin nähden kohtuullisena. Tällainen säännös sisältyy useisiin lakeihin, kuten esimerkiksi vuonna 1990 säädettyyn ympäristönsuojelulakiin (Environmental Protection Act). Eräissä viranomaisissa käytetään "avointen asiakirjojen" (open files) järjestelyä. Tällaiseen "avoimeen asiakirjaan" otetaan ne tiedot, joiden antaja (esimerkiksi lausunnonantaja) ei nimenomaisesti muuta ilmoita.

Toisaalta tiedon luovuttamista rajoittavat useat salassapitosäännökset hallinnon eri tasoilla. Keskushallinnon virkamiehiin sovelletaan lakia asiakirjojen salassapidosta vuodelta 1911 (Official Secrets Act), jossa tietojen antaminen ilman lupaa säädetään rangaistavaksi. Kielto koski alun perin kaikkea informaatiota riippumatta siitä, vaatiko yleinen etu salassapitoa. Vuonna 1989 tehdyllä lainmuutoksella pyrittiin lisäämään julkisen hallinnon avoimuutta supistamalla laissa salassa pidettäviksi säädettyjen asioiden piiriä; uudistuksen käytännön vaikutukset ovat jääneet kuitenkin ennakoitua vähäisemmiksi. Myös useat virkamiehiä koskevat määräykset ja vaitioloon velvoittavat säännökset rajoittavat tietojen antamista. Salassapitomääräyksiä on ainakin 200 laissa, joista useissa säädetään myös rangaistusuhka luvattomasta tiedon paljastamisesta. Yleisiä tiedostoja koskevan lain (The Public Records Act 1967) mukaan salassapitoaika on lähtökohtaisesti 30 vuotta.

Viime vuosina on pyritty voimakkaasti lisäämään hallinnon julkisuutta. Vuonna 1994 hyväksyttiin niin sanottu valkoinen paperi, joka sisältää katsauksen hallinnon avoimuuspolitiikkaan sekä ehdotuksen niistä linjauksista, joita avoimen hallinnon ohjelma (Open Government) edellyttää toteutuakseen. Yleisön saatavilla olevan tiedon määrä ja laatu onkin hallinnon eri tasoilla kasvanut selvästi 1990-luvulla. Esimerkiksi hallitus on vuodesta 1992 julkaissut säännöllisesti tietoa päätöksentekomenettelystään, ja virallisten tilastotietojen saatavuutta on parannettu. Marraskuussa 1997 annettiin tietojensaantia hallituksen toiminnasta koskeva käytännesääntö (The Code of Practice on Access to Government Information). Niiden tarkoituksena on parantaa poliittista päätöksentekoa ja demokraattista prosessia laajentamalla mahdollisuuksia saada tietoja päätöksenteon perusteista sekä suojata yksilöiden ja yhteisöjen intressejä varmistamalla tiedonsaanti hallinnollisten päätösten perusteista. Marraskuussa 1997 julkaistiin selvitys (White Paper. Your Right to Know: Freedom of Information), jonka ehdotukset tähtäävät tiedonsaantioikeuteen perustuvaan lainsäädäntöön. Ehdotuksiin sisältyy muun muassa erityisen viranomaisen, informaatiovaltuutetun (Information Commissioner), viran perustaminen valitusten käsittelyä varten.

Irlannissa on annettu vuoden 1997 alussa laki asiakirjojen julkisuudesta (Freedom of Information Act, 1997). Laissa säädetään yksityiskohtaisesti oikeudesta saada tietoja viranomaisten asiakirjoista, salassa pidettävistä asiakirjoista sekä informaatiovaltuutetusta (Information Commissioner). Lain soveltamisalaan kuuluvien viranomaisten piiri on laaja ― siihen luetaan yleisen viranomaiskäsitteen ohella osakeyhtiöt ja muut yhteisöt, joiden toimintaa julkisyhteisö rahoittaa sekä yhtiöt, joissa julkisyhteisö käyttää omistukseen perustuvaa määräysvaltaa. Samoin asiakirjan määritelmä on kattava. Sekä elektronisesti että mekaanisesti säilytetty tieto ja esimerkiksi eri tavoin valmistetut kuvat, äänitteet ja nauhoitteet kuuluvat sen piiriin. Lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät esimerkiksi tuomioistuinten asiakirjat sekä oikeuskanslerin, ylimmän syyttäjän ja oikeusasiamiehen asiakirjat. Samoin presidentintoimeen liittyvät asiakirjat on rajattu lain soveltamispiiristä.

Lain mukaan jokaisella on oikeus saada pyynnöstä tieto viranomaisen hallussa olevasta asiakirjasta. Viranomaiselle on asetettu laissa runsaasti velvollisuuksia asiakirjojen julkisuutta koskevan oikeuden toteuttamiseksi sekä viranomaisen toiminnan avoimuuden edistämiseksi. Tiedon pyytäjää tulee avustaa tarpeen mukaan, pyyntö tulee toimittaa tarvittaessa eteenpäin ja vastaus on annettava määräajassa. Velvollisuuksiin kuuluu myös hakemistojen pitäminen viranomaisen käsittelemistä asioista ja niiden luokitusjärjestelmistä sekä viranomaisen hallussa olevista asiakirjoista. Tietoa tulee olla saatavilla myös siitä, miten oikeus asiakirjoihin ja itseään koskevien tietojen korjaamiseen voidaan toteuttaa käytännössä. Viranomaisten tulee julkaista ja pitää ajan tasalla yksityiskohtaista tietoa toiminnastaan ja organisaatiostaan.

Laissa säädetään yleisistä ja erityisistä perusteista, joilla viranomainen voi jättää tiedon antamatta. Yleisinä perusteina mainitaan esimerkiksi tiedon etsimisen aiheuttama kohtuuton vaiva sekä pyynnön vähäpätöisyys ja se, että pyyntö on tehty kiusaamistarkoituksella. Tieto voidaan jättää antamatta myös, jos viranomaisen velvollisuuksiin kuuluu julkaista pyydettyjä tietoja sisältävä aineisto määrätyn ajan kuluessa.

Laissa on kymmeniä kohtia alakohtineen sisältävä, hyvin yksityiskohtainen luettelo niistä tiedoista, joita ei yleisen edun taikka yksityisyyden suojaamiseksi tule paljastaa. Salassapitosäännöksillä suojataan esimerkiksi valtion turvallisuutta, puolustustointa, suhteita toisiin valtioihin, rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä sekä rangaistuslaitosten turvallisuutta. Samoin suojataan viranomaisen tarkastustoiminnan ja tiedonsaannin intressiä. Kaupallisia etuja suojataan säätämällä liike- ja ammattisalaisuudesta sekä taloudelliseen asemaan ja tieteelliseen ja tekniseen tutkimukseen liittyvien tietojen salassapidosta. Yksityisyyden piiriin kuuluvia tietoja ei saa luovuttaa ilman asianomaisen henkilön suostumusta, ellei se ole tarpeen jonkun henkeä tai terveyttä uhkaavan, välittömän ja vakavan vaaran torjumiseksi. Merkittävän osaan salassapitosäännöksistä liittyy vahinkoedellytyslauseke.

Itseään koskevien tietojen antamista voidaan lain mukaan rajoittaa tiedon pyytäjän edun sitä vaatiessa. Henkilön huoltajan oikeudesta tietoihin sekä oikeudesta kuollutta henkilöä koskeviin tietoihin voidaan antaa tarkempia säännöksiä. Asiakirjojen julkisuutta koskevassa laissa määriteltyjen salassapitoperusteiden ohella tulee ottaa huomioon muussa laissa tai säädöksessä asetetut salassapitovelvoitteet. Tiedon saannin kieltävästä päätöksestä on mahdollista valittaa ylioikeuteen (the High Court).

Asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön toteutumista valvoo informaatiovaltuutettu, jolle on säädetty laissa laajat toimivaltuudet. Informaatiovaltuutetun tulee raportoida toimenpiteistään sekä julkaista vuosittain kertomus toiminnastaan.

Saksassa ei ole yleistä julkisuuslainsäädäntöä, ja peruslähtökohtana on tietojen antaminen viranomaisten harkinnan perusteella. Myös Saksassa katsotaan hallinnon avoimuuden vaatimuksen edellyttävän, että salassapito rajoitetaan koskemaan tapauksia, joissa se on asiallisesti perusteltua.

Saksan liittotasavallan perustuslaki turvaa henkilölle itsemääräämisoikeuden häntä itseään koskeviin tietoihin ("informationelle selbstbestimmung", Bundesverfassungsgesetz 65 §). Saksassa katsotaan asianosaisilla olevan hallintomenettelyssä oikeus edellyttää, ettei heidän henkilökohtaisia olojaan koskevia tietoja eikä liikesalaisuuksia koskevia tietoja aiheettomasti julkisteta. Tästä on myös säädetty hallintomenettelylaissa (Verwaltungsverfahrensgesetz 30 §). Sääntely toteuttaa perustuslaissa säädettyä yksityisyyden suojaa. Erityislainsäädännöllä on säädetty muun muassa verotustiedot ja sosiaaliviranomaisten tiedot salassa pidettäviksi. Virkamiehillä on yleinen vaitiolovelvollisuus virkaan kuuluvissa tehtävissä tietoonsa saamistaan seikoista. Kunnallishallinnossa on luottamushenkilöille säädetty vaitiolovelvollisuus.

Portugalin perustuslaissa (Assembleia da Republica) taataan kansalaisille oikeus saada tietoja viranomaistoiminnasta ja sen asiakirjoista. Tätä oikeutta voidaan rajoittaa laissa, jos asia liittyy valtion sisäiseen tai ulkoiseen turvallisuuteen, rikosten tutkintaan tai yksityisyyden turvaamiseen. Vuonna 1993 Portugalissa säädettiin laki hallinnon asiakirjojen julkisuudesta (No. 65/93). Sen mukaan oikeus viranomaisten asiakirjoihin tulee turvata julkisuuden, avoimuuden, tasavertaisuuden, oikeudenmukaisuuden ja puolueettomuuden lähtökohdista. Laki koskee valtion ja itsehallintoviranomaisten asiakirjoja sekä julkisia laitoksia ja yhdistyksiä. Myös paikallisviranomaiset ja sellaiset yhteisöt, jotka lain nojalla käyttävät julkista määräysvaltaa, kuuluvat lain soveltamispiiriin. Erikseen on säädetty oikeudenkäynnin julkisuudesta ja julkisten rekisterien, rikos- ja henkilörekisterien sekä historiallisten arkistojen asiakirjoista.

Hallinnollisena asiakirjana pidetään julkisuuslaissa kaikkea julkisen hallinnon tuottamaa tai sen hallussa olevaa informaatiota riippumatta sen muodosta. Siitä erotetaan yksityisluontoinen asiakirja, joka koskee nimettyä tai tunnistettavaa henkilöä ja sisältää tietoja tämän yksityiselämästä. Hallinnollisena asiakirjana ei pidetä muistiinpanoja, luonnoksia tai muuta vastaavassa muodossa olevaa tietoa.

Eräistä hallinnon asiakirjoista ei voi saada tietoja. Erikseen voidaan säätää sellaisten tietojen salassapidosta, joiden luovuttaminen voi vahingoittaa valtion sisäistä tai ulkoista turvallisuutta. Syyteasiakirjoista tai hallinnolliseen kurinpitomenettelyyn liittyvästä tutkinnasta ei voi saada tietoja ennen kuin syytteestä on päätetty tai sen nostamiselle säädetty aika on kulunut. Yksityistä henkilöä koskevasta asiakirjasta tiedon voi saada vain asianomainen henkilö tai se, jonka etua asia todistettavasti koskee.

Hallinnon julkisuus toteutuu osaltaan niin, että hallintoviranomaisten tulee sopivalla tavalla julkaista säännöllisesti toimintaansa ja päätöksentekoonsa liittyvää tietoa. Kansalaisen tiedonsaantioikeuteen kuuluu oikeus saada tieto asiakirjan olemassaolosta ja sen sisällöstä sekä kopioida se tarkoituksenmukaisella tavalla. Sama oikeus koskee arkistoon siirrettyjä asiakirjoja. Asiakirjan monistaminen ja levittäminen sekä tiedon käyttäminen epäterveeseen kaupalliseen kilpailuun johtavalla tavalla on kielletty.

Viranomainen voi halutessaan pyytää erityiseltä hallinnon julkisuusasioita käsittelevältä toimikunnalta (CADA) kantaa asiakirjapyyntöön. Asiakirjaa pyytänyt voi puolestaan jättää valituksen toimikunnalle, jos hänen tiedonsaantioikeuttaan on jotenkin rajoitettu. Toimikunta laatii asiasta arviomuistion, jonka saatuaan asianomainen viranomainen käsittelee asiakirjapyynnön uudestaan. Kielteisestä päätöksestä on vielä oikeus hakea muutosta. CADA:n toimivaltuuksiin kuuluu lausuntojen ja ratkaisujen ohella tehdä esityksiä lain täytäntöönpanosta ja muistakin hallinnon julkisuuden sääntelyyn liittyvistä asioista. Lisäksi sen tulee laatia vuosittain selonteko lain täytäntöönpanosta ja lain tavoitteiden toteutumisesta. Hallintoviranomaiset ovat velvollisia toimimaan yhteistyössä CADA:n kanssa.

Itävallassa ei ole yleistä julkisuuslakia. Itävallan perustuslain vuoden 1988 alussa voimaan tulleen muutoksen tarkoituksena oli lisätä hallinnon avoimuutta. Perustuslakiin lisättiin tällöin säännös, jonka mukaan kaikkien viranomaisten tulee antaa tietoja siinä määrin kuin se ei ole ristiriidassa viranomaisia koskevien salassapitosäännösten kanssa. Samalla tuli voimaan liittovaltion laki, joka koskee viranomaisten velvollisuutta antaa tietoja. Tässä laissa säädetään tietojen antamisesta samalla tavalla kuin perustuslaissa. Laissa säädetään lisäksi, että tietoja saa antaa vain tavalla, joka ei aiheuta haittaa hallinnon muulle toiminnalle. Tietoja ei myöskään tule antaa selvästi tarpeettomissa tapauksissa.

Sveitsin perustuslain mukaan oikeus saada tietoja on kansalaisten perusoikeus. Tätä oikeutta ei kuitenkaan ole toteutettu tavallisessa lainsäädännössä, eli Sveitsissä ei ole liittovaltiotasoista julkisuuslainsäädäntöä. Tietojen salassapito on pääsääntö eikä tietoja voida antaa, ellei siitä ole erikseen säädetty. Liittovaltion viranomaisten asiakirjojen tietojen antamista säännellään ennen muuta arkistolaissa vuodelta 1966.

Luxemburgissa ei ole yleistä julkisuuslainsäädäntöä. Erityislainsäädäntöä on esimerkiksi maankäytön suunnitteluun, vaarallisten rakennusten pakkolunastukseen, yleiseen terveydensuojeluun ja yleistä haittaa tuottaviin elinkeinoihin liittyen.

Espanjan vuoden 1978 perustuslain yksityisyyden suojaa ja sananvapautta koskevissa säännöksissä säännellään myös viranomaisten tietojen salassapitoa ja julkisuutta. Aiemmin lähtökohtana oli salassapitoperiaate. Perustuslain mukaan lailla säädetään kansalaisten oikeudesta saada tietoja arkistoista ja hallinnon asiakirjoista. Julkisuudesta ei kuitenkaan ole tavallisen lain tasoisia säännöksiä. Viranomaistietojen julkisuuteen vaikuttavat muun muassa painovapauslaki, salassapitolaki ja virkamieslaki. Hallintomenettelylaissa vuodelta 1958 säädetään vain rajoitetusti tiedonsaantioikeudesta. Vuonna 1985 hyväksyttiin uusi kunnallisia viranomaisia koskeva laki, jonka mukaan kunnan viranomaisten kokoukset ovat pääsääntöisesti julkisia. Asiakirjojen ja arkistojen julkisuudesta on annettu asetus vuonna 1986.

Unkarissa säädettiin vuonna 1992 laki henkilötietojen suojasta, johon sisältyvät myös säännökset viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta. Laki tuli voimaan toukokuun alussa vuonna 1993, ja sillä toteutetaan osaltaan perustuslaissa määriteltyjä oikeuksia. Lailla pyritään takaamaan yhtäältä jokaiselle oikeus määrätä itseään koskevista tiedoista sekä toisaalta oikeus saada tietoja viranomaisten toiminnasta ja niiden käsiteltävinä olevista asioista. Lain säännöksistä voidaan poiketa vain, jos siihen on kyseisessä laissa annettu valtuutus.

Pääpaino laissa on henkilötietojen suojaa koskevilla säännöksillä. Lain toisessa luvussa säädetään henkilötietojen käsittelyn edellytyksistä, siinä noudatettavasta menettelystä ja henkilön oikeuksista itseään koskeviin tietoihin. Säännösten soveltamisen kannalta ei ole merkitystä sillä, käsitteleekö tietoja yksityinen vai viranomainen, taikka sillä, tapahtuuko henkilötietojen käsittely manuaalisesti vai automaattisen tietojenkäsittelyn avulla. Lain mukaista henkilötietojen suojaa voidaan loukata vain lailla erikseen säädetyin edellytyksin jonkun muun oikeuden toteuttamiseksi. Tällaisena oikeutena ei pidetä oikeutta saada tietoja viranomaisesta ja sen asiakirjoista.

Lain määritelmäsäännöksen mukaan laissa tarkoitetaan viranomaisen asiakirjalla kaikkea viranomaisen käsittelemää tietoa lukuun ottamatta henkilötietoja. Viranomaiskäsitteen piiriin kuuluvat ne, jotka suorittavat valtiolle tai paikalliselle itsehallintoviranomaiselle kuuluvia tehtäviä taikka muita julkisia velvollisuuksia.

Lain kolmannessa luvussa säädetään viranomaistoiminnassa noudatettavasta julkisuudesta. Viranomaisille on laissa säädetty velvollisuus auttaa kansalaisia saamaan täsmällistä ja tuoretta tietoa vastuualueestaan. Tässä tarkoituksessa viranomaisten tulee julkaista säännöllisesti tietoja toiminnastaan taikka muulla tavoin varmistaa tiedonsaanti. Esimerkkinä tällaisista tiedoista mainitaan viranomaisen toimivaltaa ja rakennetta koskevat tiedot sekä tiedot tietoaineiston luokituskäytännöstä samoin kuin tiedot alan lainsäädännöstä. Erityisesti säädetään, että tieto viranomaisen palveluksessa olevien nimestä ja asemasta on julkinen.

Laki oikeuttaa jokaisen saamaan tietoja viranomaisen käsiteltävinä olevista asioista. Viranomaisen tulee luovuttaa pyydetyt tiedot ― lain mukaan ymmärrettävässä muodossa ― mahdollisimman joutuisasti, viimeistään 15 päivän kuluessa. Pyyntöön on vastattava antamalla asiakirjasta tai sen osasta kopio riippumatta tiedon säilytystavasta. Tietojen antamisesta aiheutuneet kulut voidaan laskuttaa tiedon pyytäjältä. Kieltävä vastaus on annettava kirjallisesti, ja se tulee perustella. Kielteiseen päätökseen voi tietoa pyytänyt hakea tuomioistuimelta muutosta. Tällöin viranomaisen velvollisuutena on osoittaa, että päätös on kohtuullinen ja lainmukainen.

Yleisen tiedonsaantioikeuden ulkopuolelle jäävät tiedot, jotka viranomainen on laissa annetuin valtuuksin luokitellut valtio- taikka virkasalaisuudeksi. Edellytyksenä on, että tiedot liittyvät kansalliseen puolustustoimeen, kansalliseen turvallisuuteen, rikostutkintaan tai rikosten ehkäisemiseen, valtion talous- tai valuuttapolitiikkaan, kansainvälisiin suhteisiin tai suhteisiin kansainvälisiin organisaatioihin taikka oikeudenkäyntiin. Oikeus tietoihin ei koske myöskään viranomaisen alustavia esityksiä tai asiakirjoja, jotka on laadittu viranomaisen omaa käyttöä varten; näistä tieto voidaan saada viranomaisen luvalla. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen on sallittua, kun siitä on erikseen säädetty. Asianosaisella on yleensä varsin laaja oikeus itseään koskeviin tietoihin.

Parlamentaarisesti valittu tietosuojavaltuutettu valvoo henkilötietojen suojaan ja viranomaisia koskevien tietojen saantiin liittyvien perusoikeuksien toteutumista. Tässä tarkoituksessa valtuutettu valvoo tietosuojalain sekä muiden näitä oikeuksia koskevien säädösten täytäntöönpanoa. Valtuutetun tehtäviin kuuluu tietosuojaan ja tietoa koskeviin oikeuksiin liittyvien olosuhteiden tarkkailu, ehdotusten tekeminen lainsäädännön muuttamiseksi sekä lausuntojen antaminen alaan liittyvistä esityksistä. Tarkkailun osana viranomaiset toimittavat vuosittain valtuutetulle tiedot kielteisistä päätöksistään asiakirjapyyntöihin. Tietosuojavaltuutetulla on lain nojalla oikeus suorittaa tarkastuksia, ja laissa on säännökset toimenpiteistä, joihin hän voi ryhtyä havaitessaan lainvastaista toimintaa. Jokaisella on oikeus valittaa tietosuojavaltuutetulle, jos hänen oikeuksiaan tietosuojaan taikka tietojen saantiin on loukattu.

Yhdysvalloissa oikeus saada viranomaisilta tietoja perustuu tavalliseen lainsäädäntöön. Tuomioistuinkäytännössä on katsottu, että perustuslain säännöksissä ei säännellä oikeutta saada tietoja viranomaisten asiakirjoista. Yhdysvaltain liittovaltion julkisuuslaki säädettiin vuonna 1964. Se on rakenteellisesti osa hallintomenettelylakia, lain pykälä 552 (Public information; agency rules, opinions, orders, records, and proceedings), jota kutsutaan julkisuuslaiksi ("Freedom of Information Act"). Julkisuuslakia muutettiin vuonna 1974 siten, että viranomaisten on perusteltava päätöksensä olla antamatta pyydettyjä tietoja. Tietojen saamiseksi ei ole enää tarpeen osoittaa käyttötarvetta. Julkisuusperiaatetta on laajennettu myös käsittelyn julkisuutta koskevalla lailla, joka on hallintomenettelylain pykälässä 552 b (Open Meetings Act, joka tunnetaan nimellä "Government in the Sunshine Act"). Tämän lain perusteella valtaosa viranomaisten monijäsenisten päätöksentekoelinten kokouksista on julkisia yleisölle.

Yhdysvaltojen osavaltioilla on liittovaltion lainsäädännöstä riippumattomat asiakirjojen julkisuutta koskevat säännökset. Esimerkiksi Connecticutissa on erityinen julkisuuslaki, joka tuli voimaan 1975 (Act concerning Freedom of Information). Tässä laissa on säännöksiä erityisesti käsittelyn julkisuudesta. New Yorkin osavaltion virkamieslaissa on säännökset asiakirjojen julkisuudesta (Public Officers Law, artikla 6, pykälät 84―90 eli Freedom of Information Law). New Yorkin julkisuuslaki koskee sekä osavaltion että paikallisia viranomaisia. Tavoitteena ei ole ollut pyrkiä harmonisoimaan julkisuuslainsäädäntöä, ja eri osavaltioiden julkisuuslait poikkeavatkin huomattavasti toisistaan. Sähköinen tiedonsiirto on lisännyt tarvetta muodostaa yleisesti sovellettavia periaatteita ja säännöksiä.

Kanadassa oikeus yksityisyyteen on perusoikeus (Charter of Rights and Freedoms, 8 §). Vuonna 1982 toteutettiin laaja perustuslakiuudistus, jonka yhtenä osana säädettiin samalla kertaa julkisuuslaki ja tietosuojalaki. Kanadan lainsäädäntö poikkeaa eurooppalaisesta ― Unkaria lukuun ottamatta ― juuri siinä, että julkisuudesta ja tietosuojasta on säädetty samassa lainsäädännöllisessä kokonaisuudessa. Lainsäädäntöuudistuksen päätavoitteina oli lisätä kansalaisten osallistumista hallintoon, parantaa hallinnollisen päätöksenteon oikeudenmukaisuutta ja erityisesti lisätä kansalaisten luovuttamien henkilötietojen suojaa. Säädettyjen lakien tarkoituksena oli ratkaista niin tietojen saatavuuteen kuin yksityisyyden suojaan liittyvät ongelmat.

Kanadan provinsseilla on omat julkisuus- ja tietosuojalakinsa. Quebecissä on liittovaltiota vastaavasti yhdistetty julkisuus- ja tietosuojalait (Act respecting access to documents held by public bodies and the protection of personal information, 1982). Yleensä provinssien julkisuuslait vastaavat enemmän Yhdysvaltojen liittovaltion julkisuuslakia siten, että niissä on säädetty pääperiaatteeksi selkeämmin tietojen yleisjulkisuus kuin Kanadan liittovaltion julkisuuslaissa.

Australiassa säädettiin yleinen ja erittäin yksityiskohtainen julkisuuslaki vuonna 1982 (Freedom of Information Act, 1982). Julkisuuslakia on uudistettu merkittävästi jo vuosina 1983 ja 1986.

Uuden-Seelannin julkisuuslaki on säädetty vuonna 1982 (Official Information Act, 1982). Vuonna 1987 julkisuuslainsäädäntö ulotettiin koskemaan myös paikallishallinnon viranomaisia ja lisättiin muun muassa taloudellisia seikkoja koskevien tietojen suojaa.

Japanin vuoden 1946 perustuslaissa on taattu sanan- ja muu ilmaisuvapaus. Tämän oikeuden käyttämisen edellytyksenä pidetään oikeutta saada tietoja hallinnon toiminnasta. Tarve lisätä hallinnon avoimuutta sekä toisaalta henkilötietoja koskevaa tietosuojaa on tullut esille 1970-luvulta alkaen. Valtakunnallista julkisuuslainsäädäntöä ei vielä ole, mutta kunnallishallinnon julkisuussäännökset on säädetty vuonna 1991.

Kansainväliset sopimukset ja suositukset

Kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa korostetaan oikeutta hankkia tietoja sananvapauden yhtenä ulottuvuutena. Yhdistyneiden Kansakuntien ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 19 artiklan mukaan kullakin yksilöllä on oikeus mielipiteen- ja ilmaisuvapauteen. Tähän sisältyy muun muassa oikeus hankkia, vastaanottaa ja levittää tietoja millä keinoin hyvänsä. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) 19 artiklan mukaan jokaisella on sananvapaus, joka sisältää vapauden hankkia, vastaanottaa ja levittää esteettä kaikenlaisia tietoja. Tätä oikeutta voidaan rajoittaa vain laissa säädetyssä järjestyksessä, muun muassa jos se on välttämätöntä toisten henkilöiden oikeuksien ja maineen suojelemiseksi taikka valtion turvallisuuden takaamiseksi. Sananvapautta koskeva määräys sisältyy myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 19/1990) 10 artiklaan. Julkisuuslainsäädäntöön vaikuttaa myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, joka koskee yksityiselämän, perheen, kodin ja kirjeenvaihdon suojaa. Sen mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta. Käytännössä artiklan on katsottu edellyttävän valtiolta positiivisia toimenpiteitä oikeuksien turvaamiseksi.

Euroopan neuvosto on antanut vuonna 1982 ilmaisuvapauteen liittyvän julistuksen (Declaration on the Freedom of Expression and Information, 29.4.1982), jonka tavoitteena on, että julkinen sektori omaksuisi avoimen informaatiopolitiikan. Euroopan neuvosto on antanut lukuisia suosituksia, joiden tavoitteina on julkisuuden lisääminen. Vuonna 1979 hyväksytyn suosituksen (Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Rec 854 (1979) on Access by the Public to Government Records and the Freedom of Information) mukaan parlamentaarisen demokratian edellytyksenä on se, että tietoja on yleisesti saatavissa.

Vuonna 1981 Euroopan neuvosto antoi viranomaistietojen julkisuutta koskevan suosituksen (Recommendation No R(81)19 of the Committee of Ministers to Member States on the Access to Information Held by Public Authorities). Suosituksen mukaan jokaisella tulisi olla oikeus saada viranomaisilta tietoja esittämättä pyynnölleen perusteita. Suosituksessa painotetaan myös tietosuojaa: henkilötietoja ei tulisi luovuttaa niin, että henkilön oikeutta yksityisyyteen loukataan. Myös tietosuojaa koskevat suositukset sisältävät kannanottoja viranomaisten asiakirjojen julkisuuteen vaikuttavista kysymyksistä.

Julkisuus- ja tietosuojaperiaatteiden yhteensovittamiseen on pyritty vuonna 1991 hyväksytyllä suosituksella viranomaisten hallussa olevien henkilötietojen julkisuudesta (Recommendation R(91)10 on the Communication to Third Parties of Personal Data Held by Public Bodies). Suosituksen peruslähtökohdan mukaan oikeus saada tietoja viranomaisten julkisista asiakirjoista ei saa merkitä sitä, että julkisten tietojen rekisteröinti ja käyttö jäisivät tietosuojalainsäädännön ulkopuolelle. Suosituksessa korostetaan myös tietoturvallisuustoimenpiteiden tärkeyttä silloin, kun viranomaisten rekisteristä luovutetaan tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla. Mainitut seikat on jo nykyisellään otettu Suomen lainsäädännössä huomioon. Suosituksessa edellytetään, että yksilöiden antaessa vapaaehtoisesti henkilötietoja viranomaisille, heille annetaan mahdollisuus vaikuttaa tietojensa käyttöön. Suosituksen mukaan arkaluonteiset henkilötiedot eivät pääsäännön mukaan saisi olla julkisuuden piirissä. Tämä vaatimus on puolestaan otettu huomioon esityksen salassapitosäännösten muotoilussa.

Julkisuusperiaatetta on käsitelty myös hallintomenettelyä koskevissa vuonna 1977 ja 1980 annetuissa suosituksissa. (Resolution (77) 31 on the Protection of the Individual in relation to the Acts of Administrative Authorities: Right of Access to Administrative Information by any Person affected by an Administrative Act ja Recommendation No. R(80)2 on Individual Access to Information in connection with the exercise of Discretionary Powers by a Public Authority).

Suomi on tehnyt eri maiden kanssa monia hallinnonaloja, kuten verotusta, sosiaaliturvaa ja tullia koskevia sopimuksia, jotka sisältävät tietojenvaihtoa koskevia määräyksiä. Esimerkiksi verosopimusten mukaan voidaan luovuttaa salassa pidettäviä tietoja toiselle sopimusvaltiolle ja saada siltä vastaavia tietoja.

Julkisuus Euroopan unionissa

Euroopan unionin asiakirjojen julkisuutta voi kuvata harkinnanvaraisen julkisuuden pääsäännölle rakentuvaksi järjestelmäksi, jossa harkintaa rajaavat eri tasoiset salassapito- ja vaitiolonormit sekä toisaalta asiakirjojen saatavuutta koskevat käytännesäännöt.

Voimassa olevissa primäärioikeuden sopimuksissa ei ole vastinetta julkisuusperiaatteelle. Vaitiolovelvollisuuden perusmääräyksenä voidaan pitää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 214 artiklaa, joka koskee yhteisön toimielimen tai komitean jäsenen, yhteisön virkamiehen ja muun sen palveluksessa olevan vaitiolovelvollisuutta.

Kattavin ja jäsenvaltioiden oman lainsäädännön liikkuma-alaa rajoittava sekundäärioikeuden normisto on Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiayhteisön historiallisten asiakirjojen arkistosta annettu asetus (ETY, Euratom N:o 354/83). Asetuksen 6 artiklan mukaan jäsenmaan on pidättäydyttävä julkistamasta sellaisia hallussaan olevia Euroopan yhteisöjen asiakirjoja, joiden salassapitoa ei ole kumottu. Jäsenvaltio ei voi säätää sellaista asiakirjaa julkiseksi, jonka unioni on määrännyt salaiseksi.

Neuvosto hyväksyi vuonna 1993 tiedonsaantioikeutta neuvoston ja komission asiakirjoista koskevat käytännesäännöt (93/730/EY) sekä antoi päätöksen yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin (93/731/EY). Komissio on antanut vastaavan päätöksen (päätös yleisön oikeudesta saada tietoja komission asiakirjoista; 94/90/EHTY, EY, Euratom). Päätökset sisältävät yleisen periaatteen, jonka mukaan yleisöllä on mahdollisimman laaja pääsy komission ja neuvoston hallussa oleviin asiakirjoihin. Asiakirjalla tarkoitetaan mitä tahansa kirjoitettua tekstiä tai millä tahansa välineellä talletettua tietoa.

Hakemus asiakirjojen saamiseksi on tehtävä kirjallisesti, ja siitä on ilmettävä asiakirjan yksilöimiseksi tarvittavat tiedot. Jos tarpeellista, asianomainen toimielin voi kysyä hakijalta lisätietoja. Asianomaisen toimielimen osaston on kuukauden kuluessa hakemuksen vastaanottamisesta ilmoitettava hakijalle joko hakemuksen hyväksymisestä tai siitä, että hakemus on tarkoitus hylätä. Viimeksi mainitussa tapauksessa hakijalla on mahdollisuus kuukauden kuluessa tehdä uusi hakemus.

Hakija saa asiakirjan joko tutustuttavaksi viranomaisen luona tai saa siitä kopion omalla kustannuksellaan. Asianomainen toimielin voi määrätä, että asiakirjan saanut ei ole oikeutettu tuottamaan tai levittämään asiakirjaa kaupallisiin myyntitarkoituksiin ilman etukäteistä hyväksyntää.

Jos toimielimen hallussa oleva asiakirja on luonnollisen tai oikeushenkilön tai jäsenvaltion, unionin muun toimielimen tai muun kansallisen tai kansainvälisen toimielimen laatima, hakemus on lähetettävä suoraan asiankirjan laatijalle.

Neuvoston päätös yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin (93/731/EY) vastaa sisällöltään pääpiirteissään edellä kuvattuja käytännesääntöjä. Eräitä sanonnallisia eroja kuitenkin on. Säännöstöjen suhdetta selkeyttää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 19 päivänä lokakuuta 1995 antama päätös asiakirjojen saatavuutta koskevien käytännesääntöjen soveltamisesta asiassa, jonka olivat panneet vireille John Carvel sekä Guardian lehti (T-194/94). Tuomioistuin pitää neuvoston päätöstä yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin ainoana lainsäädännöllisenä toimena, jossa säännellään ministerineuvoston asiakirjojen saatavuutta.

Neuvoston päätöksen 4 artiklan 1 kohdan määräysten mukaan neuvoston asiakirjaa ei luovuteta, jos siinä olevien tietojen ilmaiseminen voisi vahingoittaa päätöksessä lueteltuja etuja, jotka ovat: 1) julkisen intressin suojelu (yleinen turvallisuus, kansainväliset suhteet, rahamarkkinoiden vakaus, oikeudenkäynti, tarkastustoiminta ja tutkinta); 2) yksilön ja yksityisyyden suoja tai kaupallisen tai teollisen salaisuuden suoja; 3) yhteisön taloudelliset edut; sekä 4) luottamuksellisuuden suoja.

Neuvoston asiakirjan luovuttamisesta voidaan kieltäytyä myös päätöksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan neuvoston etujen suojaamiseksi. Tuomioistuimen päätöksestä Guardian-tapauksessa on luettavissa selvä tulkintasääntö: mainittu 2 kohta ei sisällä velvollisuutta olla antamatta tietoja neuvoston käsittelyssä olevista asiakirjoista eikä myöskään oikeutta olla antamatta tietoa asiakirjasta sillä perusteella, että se viittaa neuvostossa käytyihin keskusteluihin.

Euroopan unionin avoimuuden lisääminen oli esillä kesäkuussa 1997 päättyneessä hallitusten välisessä konferenssissa. Suomi teki oman esityksensä asiakirjojen julkisuutta koskevaksi sääntelyjärjestelmäksi. Avoimuus nostettiin aikaansaadussa sopimuksessa unionin perusperiaatteeksi nykyisen läheisyysperiaatteen rinnalle. Sekundäärioikeuden säännöksillä luodaan yleisölle yleinen oikeus tutustua unionin päätoimielinten asiakirjoihin. Aikaansaatu niin sanottu Amsterdamin sopimus tulee voimaan, kun se on allekirjoituksen jälkeen ratifioitu kaikissa sopimusmaissa. Voimaantulon on arvioitu tapahtuvan aikaisintaan vuonna 1999. Asiakirjojen julkisuutta koskevat sekundäärioikeuden säädökset on määrä antaa kahden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta.

2.3. Nykytilan arviointi

Laki yleisten asiakirjain julkisuudesta muodostaa edelleen käyttökelpoisen lähtökohdan julkisuuslainsäädännön kehittämiselle. Se on kuitenkin monelta kohdin uudistamisen tarpeessa. Käsitykset viranomaisten toiminnan avoimuudesta ja kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksista ovat muuttuneet ja saaneet uusia ulottuvuuksia. Viranomaisten tietoaineistojen merkitys samoin kuin viranomaisten riippuvuus tietotekniikasta on kasvanut.

Nykyisen lain mukaan julkisuus toteutuu ensisijaisesti siten, että kansalaiset, organisaatiot ja toimittajat pyytävät tietoja asiakirjoista. Viranomaisen rooli avoimuuden toteuttamisessa on jäänyt osin passiiviseksi, joskin eri viranomaiset ovat viime vuosikymmeninä tehostaneet omaa tiedotustoimintaansa. Kuntalailla kumottuun vuoden 1976 kunnallislakiin otettu tiedottamisvelvoite on lisännyt ja monipuolistanut kuntien tiedotustoimintaa. Julkisuusperiaatteen aktiivinen huomioon ottaminen viranomaisten toiminnassa, esimerkiksi järjestettäessä asiakirjahallintoa tai otettaessa käyttöön tietokoneavusteisia kirjaamisjärjestelmiä, ei ole riittävästi toteutunut. Tämä on puolestaan johtanut ristiriitatilanteisiin tietoja pyytävien ja viranomaisten välillä.

Viime vuosien kehitys on johtanut siihen, että viranomaiset ovat tehtäviään hoitaessaan yhä suuremmassa määrin riippuvaisia tietotekniikasta. Lainsäädännölliset keinot ovat jääneet puutteellisiksi suhteessa niihin riskeihin, joita tietotekniikan lisääntynyt käyttö on tuonut mukanaan. Viranomaisten toimenpiteistä, joilla voidaan turvata viranomaisten tietoaineistojen säilyminen muuttumattomina tai tietoaineistojen suoja, ei ole säännöksiä muualla kuin henkilörekisterilaissa. Tietoturvallisuuden kehittämiselle yhtenäisin perustein ei ole ollut lainsäädännöllistä pohjaa.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain soveltamisalaan liittyy useita ongelmia. Käytännössä on pidetty epäselvänä, missä laajuudessa lakia sovelletaan valtion ja kuntien liikelaitoksiin ja niin sanotun välillisen julkishallinnon orgaaneihin. Lakia ei myöskään voida ilman erityissäännöstä soveltaa yksityisiin silloinkaan, kun ne hoitavat lain nimenomaisen säännöksen nojalla julkisia tehtäviä. Epäselväksi samoin jää, säilyttääkö asiakirja julkisen luonteensa myös silloin, kun se laaditaan viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta. Lakia laadittaessa ei muutoinkaan ole voitu ottaa huomioon nykyistä kehitystä julkishallinnon toimintojen yksityistämisessä ja ostopalvelujen käyttämisessä.

Laissa käytetyt käsitteet ovat vanhentuneita sekä osittain sekavia ja ristiriitaisia. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetussa laissa tarkoitetut yleiset asiakirjat ovat julkisia, harkinnanvaraisesti julkisia tai salassa pidettäviä. Näiden lisäksi käytännössä on esiintynyt tähän perusjaotteluun soveltumattomia käsitteitä. Käsitteistön vakiintumattomuus koskee myös salassapito- ja vaitiolosäännöksiä. Eri laeissa kuvataan samoja asioita niin, että peruskäsitteiden, kuten salassapitovelvollisuuden ja vaitiolovelvollisuuden, tarkka merkitys ja tarkoitus jäävät tulkinnanvaraisiksi.

Kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa yhteisissä asioissa kaventavat käytännössä rajoitukset, jotka koskevat keskeneräisten asioiden julkisuutta. Valmisteluasiakirjat ovat yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 5 §:n mukaan asiakirjoja, joista voi saada tiedon vain viranomaisen luvalla. Asiakirjat säilyttävät ei-julkisen luonteensa asian käsittelyn päättymisen jälkeenkin.

Tärkeä osa valmisteluaineistosta jää näin viranomaisen luvasta riippuvaksi ja kansanvaltaisen valvonnan ulkopuolelle. Kuitenkin juuri valmistelun julkisuus auttaa kansalaisia ja tiedotusvälineitä saamaan tietoja viranomaisten käsiteltävistä asioista ja niiden taustoista. Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien kannalta oleellista on, että tietoja voidaan saada mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ennen lopullisen päätöksen tekemistä.

Erityislainsäädäntöön sisältyy suuri määrä salassapitoa ja vaitioloa koskevia säännöksiä. Nämä säännökset ovat hajallaan eri laeissa ja asetuksissa asianomaisen aineellisen lainsäädännön yhteydessä. Asiakirjasalaisuuden ja vaitiolovelvollisuuden suhde on käytännössä vaikeaselkoinen. Tämä johtuu ennen muuta siitä, että salassapidon tulee perustua lain tasoiseen sääntelyyn, kun taas vaitiolovelvollisuuden on katsottu voivan perustua viranomaisen määräykseen tai jopa asian laatuun. Lainsäädäntö on muodostunut hajanaiseksi ja kokonaisuutena vaikeasti hallittavaksi. Vaikka julkisuus onkin pääsääntö, sekä kansalaisten että viranomaisten saattaa olla vaikea päätellä, ovatko tietyt asiakirjat julkisia vai salassa pidettäviä. Tämä on usein johtanut myös julkisten asiakirjojen perusteettomaan salassa pitämiseen tai ainakin tiedon saannin viivästymiseen.

Salassapitosäännökset ovat usein epäyhtenäisiä, eikä niistä käy riittävän selvästi ilmi salassapidon peruste ja ulottuvuus. Salassapitoajat ovat osittain aiheettoman pitkät. Toisaalta säännöksissä ei oteta riittävästi huomioon niitä tietojen suojan tarpeita, jotka johtuvat viranomaisten tietoaineistojen laajentumisesta ja yksityiskohtaistumisesta sekä viranomaistietojen merkityksen kasvusta muun muassa pääoma- ja rahoitusmarkkinoiden toiminnassa. Salassapitosäännökset ovat jääneet siten puutteellisiksi. Virkamiesten vaitiolovelvollisuus on hajanaisesti ja puutteellisesti säännelty.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetussa laissa ei säännellä perusteita viranomaisen oikeudelle saada toiselta viranomaiselta tietoja. Sääntelyn puuttumisesta on aiheutunut ongelmia erityisesti silloin, kun viranomainen on salassapitovelvollinen ja toinen viranomainen on erityissäännöksen nojalla oikeutettu tiedon saamiseen.

Edellä mainitut yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain ja siihen liittyvän muun lainsäädännön puutteet ja vanhentuneisuus edellyttävät, että julkisuuslainsäädäntö uudistetaan kokonaisuudessaan.

3.1. Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi

Esityksen tavoitteena on lisätä viranomaisten toiminnan avoimuutta ja valmistelun julkisuutta, tehostaa julkisuusperiaatteen toteutumista julkisten tehtävien hoidossa, edistää hyvän tiedonhallintavan omaksumista asiakirja- ja tietohuollossa, parantaa mahdollisuuksia saada tietoja viranomaisten käsiteltävistä asioista sekä siten lisätä yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuuksia yleisten asioiden hoidossa. Tietojensaantioikeudet palvelevat omalta osaltaan demokratian syventämistä sekä yhteiskunnan yleistä kehittämistä avoimena vuorovaikutukseen perustuvana kansanvaltana.

Oikeutta saada tietoja viranomaisten toiminnasta voidaan pitää keskeisenä yksilöiden perusoikeutena. Julkisuusperiaatteen kirjaaminen perustuslakiin korostaa tätä entisestään. Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin mukainen tiedonsaantioikeus ja hallitusmuodon 16 a §:ssä säädetty perusoikeuksien turvaamis- ja edistämisvelvoite merkitsevät julkiselle vallalle velvollisuutta huolehtia siitä, että tietojen tarvitsijat voivat myös käytännössä saada tietoja viranomaisten toiminnasta. Hallitusmuodon säännösten mukaista on, että viranomaisille säädetään velvollisuus edistää tiedonsaantioikeuden toteutumista. Tätä perusoikeuksien edistämisnäkökulmaa ilmentää esityksessä ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 5 luku.

Julkisuusperiaatteen toteuttamista tehostettaisiin myös laajentamalla lain soveltamisalaa kaikkiin lain nojalla julkiseen vallan käyttöön kuuluvia tehtäviä hoitaviin sekä ottamalla säännöksissä huomioon lisääntynyt ostopalvelujen käyttö hallinnossa. Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ehdotetaan parannettaviksi lisäämällä valmistelun julkisuutta. Tietyistä yleisesti merkittävistä hankkeista olisi aina annettava tieto.

Julkisuusperiaate ei Suomessa niin kuin ei muissakaan maissa merkitse ehdotonta oikeutta tiedon saantiin. Julkisuuden on väistyttävä muiden yhteiskunnallisesti tärkeiden syiden vuoksi. Esityksen yhtenä tavoitteena onkin selkeyttää salassapitoperusteita ja viranomaisten asiakirjojen julkisuuden määräytymisperusteita edellyttämällä, että salassapidon tulee aina perustua lain tasoiseen säännökseen, sekä ottamalla yleisimmistä salassapitoperusteista samoin kuin vaitiolovelvollisuuden ja asiakirjasalaisuuden välisistä suhteista säännökset lakiin.

Uudistuksen tavoitteena on luoda perusteet hyvän tiedonhallintatavan syntymiselle viranomaistoiminnassa. Lakiin otettaisiin yleiset säännökset viranomaisten velvollisuudesta huolehtia tietoaineistojen käytettävyydestä, salassa pidettävien ja muiden erityissuojaa tarvitsevien tietojen suojaamisesta sekä tietojen säilymisestä muuttamattomina sekä muista tietojen laatua turvaavista toimenpiteistä. Tietoturvallisuutta koskevien yksityiskohtaisempien teknisten vaatimusten asettaminen valtionhallinnossa voitaisiin toteuttaa valtioneuvoston ohjeiden ja määräysten avulla.

Lakiteknisenä tavoitteena on selkeyttää ja yhdenmukaistaa julkisuuslainsäädännön käsitteistöä sekä saattaa laki kielellisesti ja teknisesti nykyaikaiselle tasolle ottaen erityisesti huomioon tiedonsiirrossa tapahtunut kehitys. Tavoitteena on viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön muodostaminen entistä yhtenäisemmäksi kokonaisuudeksi.

Esitys kokonaisuudessaan poistaa voimassa olevan lainsäädännön ristiriitaisuuden perusoikeusuudistuksen kanssa. Esityksessä ehdotettu laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta on merkittävin hallitusmuodon 10 §:n 2 momentissa säädettyä tiedonsaantioikeutta toteuttava laki. Uudistuksella toteutettaisiin myös vaatimus salassapitosäännösten ja muiden tietojen saantia koskevien rajoitusten säätämisestä lailla.

3.2. Keskeiset ehdotukset ja valmistelun periaatteet

Uusi yleislaki

Esityksen tavoitteiden saavuttamiseksi on katsottu välttämättömäksi toteuttaa asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus. Nykyinen laki yleisten asiakirjain julkisuudesta kumottaisiin, ja sen tilalle säädettäisiin laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta kattaisi julkisuuslainsäädännön keskeisimmät osa-alueet. Esityksen ulkopuolelle jäisi käsittelyn julkisuus. Lain periaatteet loisivat myös pohjan yleislain rinnalla tarvittavan erityislainsäädännön kehittämiselle ja uudistamiselle.

Julkisuusperiaatteen soveltamisalan laajentaminen

Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain soveltamisalasäännösten valmistelussa on ollut lähtökohtana, että julkisuusperiaatteen tulisi koskea julkisen vallan käyttöä riippumatta siitä, miten asioiden hoito on organisoitu tai miten toiminnassa syntynyt tieto on talletettu.

Julkisuuden lisäämiseksi julkista valtaa käytettäessä ehdotetaan, että uuden lain soveltamisala olisi voimassa olevaa lakia laajempi ja koskisi yksityisoikeudellisia yhteisöjä ja yksityisiä henkilöitä niiden suorittaessa julkisen vallan käyttöön kuuluvaa tehtävää lainsäädännön nojalla. Lakiehdotuksessa on muutoinkin pyritty määrittelemään ne organisaatiot, joihin lakia sovelletaan ja siten poistamaan nykyisen lain soveltamisessa esiintyneet epäselvyydet ja lisäämään julkisuutta. Niin kunnan kuin valtionkin viranomaiset käyttävät yhä enenevässä määrin erilaisia ostopalveluja tehtäviensä hoidossa. Lakiin ehdotetaan otettaviksi erityissäännökset sen estämiseksi, että ostopalvelujen käyttö johtaisi julkisuusperiaatteen kaventumiseen. Erityissäännökset ovat lisäksi tarpeen vastuusuhteiden selkeyttämiseksi.

Ehdotettu laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta on rakennettu viranomaisten erillisyyden periaatteelle. Viranomaiset ovat lakia sovellettaessa toisiinsa nähden itsenäisiä. Tällä on merkitystä erityisesti valmistelun julkisuuden kannalta. Esimerkiksi viranomaisen toiselle viranomaiselle toimittamat lausunnot, aloitteet ja muut kirjelmät tulisivat yleensä julkisiksi välittömästi sen jälkeen, kun ne on allekirjoitettu, jollei kysymys ole salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta.

Julkisuusperiaatteen tehostamiseksi laki on pyritty laatimaan siten, että säännökset ovat sovellettavissa riippumatta tietojen tallennustavasta. Käsitteistöä selvennettäisiin ottamalla käyttöön asiakirjan ja teknisen tallenteen yhteisnimityksenä käsite "asiakirja". Laki koskisi myös tallentamatonta tietoa, koska siinä olisi säännökset myös vaitiolovelvollisuuden perusteista.

Valmistelun julkisuuden lisääminen

Esityksessä ehdotetaan päätöksenteon valmistelun ja suunnittelun julkisuuden lisäämistä. Esitykseen sisältyvät ehdotukset voivat lisätessään avoimuutta valmistelussa paitsi parantaa yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuuksia, myös parantaa päätöksenteon laatua, koska julkinen keskustelu asioissa voi tuoda esiin sellaisia näkökulmia, joita valmistelussa ei ole otettu huomioon. Tietojen antaminen valmisteilla olevista lainsäädäntöhankkeista ja muista yleisesti merkittävistä suunnitelmista varmistaa sen, että uudistushankkeita voidaan arvioida oikeiden tietojen perusteella, mikä puolestaan edistää järkiperäistä keskustelua hankkeiden vaihtoehdoista ja vaikutuksista.

Valmistelun julkisuuden lisäämiseksi ehdotetaan, että viranomaisen asiakirjan julkiseksi tulon ajankohta määritellään nykyistä tarkemmin ja että viranomaisille säädetään velvollisuus antaa tietoja valmisteilla olevasta lainsäädännöstä ja muista yleisesti merkittävistä valmisteltavina olevista asioista. Myös valmisteluelinten määrittely viranomaisiksi lisäisi julkisuutta erityisesti valtion keskushallinnossa tapahtuvassa valmistelussa.

Ehdotukset merkitsevät, että komiteoiden, toimikuntien ja työryhmien ehdotukset tulisivat valmistuttuaan julkisiksi. Valmisteluun liittyvät erilaiset tutkimukset, tilastot ja selvitykset tulisivat kuitenkin julkisiksi heti, kun ne ovat valmiit käyttötarkoitukseensa. Viranomaisen asiakirjan julkiseksi tulon määrittely merkitsisi, että viranomaisen toiselle viranomaiselle tekemät esitykset ja aloitteet sekä niiden valmisteluaineisto tulisivat yleensä julkisiksi heti, kun esitykset ja aloitteet on allekirjoitettu. Valtion talousarviota koskevat ehdotukset tulisivat julkisiksi, kun valtiovarainministeriön ensimmäinen kannanotto ministeriöiden ehdotuksiin on allekirjoitettu. Siten valtion talousarvion valmistelun julkisuus lisääntyisi nykyisestä. Ehdotus merkitsisi parannusta nykytilanteeseen myös sen vuoksi, että päätöksenteon valmisteluasiakirjat tulisivat ― toisin kuin nykyisin ― julkisiksi pääsäännön mukaan kaikilta osin, kun asia on päätetty.

Viranomaisille velvollisuus edistää tiedonsaantia ja toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa

Voimassa olevaan lainsäädäntöön ei sisälly selkeitä velvoitteita viranomaisille ottaa julkisuusperiaate huomioon toimintojensa suunnittelussa ja aktiivisesti huolehtia kansalaisten tiedonsaannista. Julkisuusperiaatteen vahvistamiseksi ehdotetaankin, että viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 5 lukuun otettaisiin säännökset viranomaisten velvollisuudesta edistää tiedonsaannin toteutumista. Säännökset on katsottu tarpeellisiksi muun muassa sen vuoksi, että julkisen vallan on hallitusmuodon mukaan turvattava ja edistettävä perusoikeuksien toteutumista käytännössä. Tiedonsaantia olisi toteutettava tiedotustoiminnan avulla sekä tuottamalla julkaisuja, tilastoja ja päätösrekistereitä yleiseen käyttöön. Viranomaisen olisi huolehdittava myös tietojen helposta saatavuudesta esimerkiksi kirjastojen ja yleisten tietoverkkojen avulla. Viranomaisen toimivaltaa päättää omista asiakirjoistaan lisättäisiin. Laissa korostettaisiin tarvetta sellaiseen työnjakoon viranomaisessa, että tietoa pyytävä saa asianmukaista palvelua. Tarkoituksena on ollut kehittää menettely niin joustavaksi ja yksinkertaiseksi, etteivät muodollisuudet aseta estettä julkisuuden nopealle toteuttamiselle.

Ehdotetun lain yhtenä tavoitteena on saada aikaan hyvä tiedonhallintatapa hallinnossa. Ehdotetut säännökset merkitsevät viranomaisille velvollisuutta selvittää ja ottaa huomioon tietoon liittyvät oikeudet uudistuksia suunniteltaessa ja toteutettaessa. Asiakirjat on luetteloitava tai muuten järjestettävä siten, että tieto julkisista asiakirjoista voidaan löytää vaivattomasti. Viranomaisten tulisi toteuttaa asiakirjahallintonsa ja tietojärjestelmänsä sekä tietojenkäsittelyt siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa ja että salassa pidettävät tiedot suojataan asianmukaisesti ja että tietojen eheys ja laatu turvataan. Valtioneuvostolle annettaisiin oikeus antaa säännöksiä ja ohjeita teknisistä vaatimuksista edellä mainittujen velvoitteiden toteuttamiseksi.

Julkisuuden rajoitusperusteiden selkeyttäminen

Julkisuusperiaatteen mukainen oikeus saada tietoja viranomaisten asiakirjoista on kirjattu hallitusmuotoon perusoikeudeksi. Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin mukaan tietojensaantioikeutta voidaan rajoittaa vain lailla. Asiakirjojen salassapidosta voidaan siten säätää vain lailla. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:n 2 momentin kaltainen säädösvallan delegointi asetustasolle ei enää olisi mahdollista.

Yleisimmät salassapitoperusteet on pyritty keskittämään ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti merkitsee sitä, että poikkeuksista voidaan säätää missä tahansa laissa ja minkä tahansa välttämättömäksi katsotun salassapitointressin turvaamiseksi. Salassapitosääntely voitaisiin toteuttaa keskitetysti vain, jos hallitusmuodossa oikeutettaisiin tekemään julkisuusperiaatteesta poikkeuksia tiettyihin tarkoituksiin vain tietyssä laissa. Tällainen järjestelmä on omaksuttu Ruotsissa. Uudistusta valmisteltaessa on kuitenkin päädytty siihen, ettei näin jäykkä järjestelmä ole tarkoituksenmukainen. Käytännössä voi olla tarpeen säätää julkisuusperiaatteen poikkeuksista muussakin laissa kuin laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Keskitetystä sääntelystä ei kuitenkaan tulisi poiketa, ellei siihen ole erityisen painavia ja poikkeuksellisia syitä.

Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin otettaviksi ehdotetut salassapitoperusteet on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi siten, ettei niissä enää nykyiseen tapaan lueteltaisi niitä viranomaisia, joiden hallussa asiakirjat ovat salassa pidettäviä (salassapitoperusteiden yleispätevyys). Tämän ehdotuksen on katsottu omalta osaltaan selkeyttävän salassapidon määrittelyä sekä edistävän yhtenäisiin perusteisiin pohjautuvan salassapitolainsäädännön kehittämistä. Menettely on katsottu välttämättömäksi myös sen vuoksi, että tehtävien organisointitavat voivat hallinnossa vaihdella merkittävästi ja muun muassa kunnilla on aikaisempaa suuremmat mahdollisuudet muodostaa toimialaltaan laajoja toimielimiä viranomaistehtävien hoitamista varten.

Ehdotuksen sekä asiakirjojen julkisuuden alkamisajankohtaa että salassapitoa määritteleviä säännöksiä laadittaessa keskeisenä perusteena on ollut toteuttaa neutraliteettiperiaatetta siten, että viranomainen ei sellaisissa rooleissaan, joissa se on rinnastettavissa yksityiseen toiminnanharjoittajaan, joutuisi tätä huonompaan asemaan. Tällaisia tilanteita ovat esimerkiksi viranomaisen toimiminen sopimusosapuolena, neuvotteluosapuolena sekä oikeudenkäynnin osapuolena.

Lakiin on otettu uusia salassapitosäännöksiä muun muassa turvajärjestelyjen tarkoituksen sekä tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoitamisedellytysten sekä markkinoiden toimivuuden varmistamiseksi sekä todistajien ja yksityisyyden suojan tehostamiseksi.

4.1. Vaikutukset kansalaisiin

Esitykseen sisältyvät ehdotukset lisäävät ja parantavat kansalaisten mahdollisuuksia saada tietoja viranomaisten toiminnasta ja julkisen vallan käytöstä, yhteiskuntaoloista sekä julkisen vallan päätöksenteon vaikutuksesta niihin.

Tiedonsaantioikeudet sekä viranomaisille ehdotetut velvollisuudet tuottaa ja jakaa toimintaansa sekä yhteiskuntaolojen kehittymistä toimialallaan koskevia tilastoja ja selvityksiä, tiedottaa toiminnasta sekä saattaa tieto helposti saataville antavat mahdollisuuden saada kuvan viranomaisten toiminnasta ja sen vaikutuksesta. Velvollisuus antaa tietoja lainsäädäntöhankkeista ja muista yleisesti merkittävistä vireillä olevista suunnitelmista ja päätöksistä parantavat mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa viranomaisten ratkaistavina oleviin asioihin joko muutoin säädettyjen osallistumisjärjestelmien avulla tai kansalaistoiminnan keinoin tai osallistumalla julkiseen keskusteluun tai vaikuttamalla edustuksellisten toimielinten jäseniin.

Asianosaisjulkisuutta koskevat säännökset sekä oikeus saada tieto itseään koskevista asiakirjoista antavat mahdollisuuden valvoa omia oikeuksiaan ja etujaan viranomaisen käsittelemässä asiassa.

Täsmentyvät yksityiselämän suojaa koskevat säännökset tehostavat yksilöiden itsemääräämisoikeutta ja muita oikeuksia elää elämäänsä ilman ulkopuolisten perusteetonta puuttumista ja turvaavat siten mahdollisuuksia hyödyntää julkisen vallan tarjoamia palveluja.

4.2. Vaikutukset elinkeinoelämään

Salassa pidettävien tietojen luovuttamisperusteiden yleinen selkeyttäminen antaa mahdollisuuden hyödyntää viranomaisilla jo olevia tietoja toisen viranomaisen tarpeisiin yritysten luvalla ja siten vähentää yrityksien viranomaisten tietojensaantipyynnöistä aiheutuvia kustannuksia

Esityksen ehdotukset, muun muassa säännökset viranomaisten tietopalvelusta, parantavat mahdollisuuksia hyödyntää viranomaisten hallussa olevia tietoaineistoja yksityisellä sektorilla esimerkiksi yleisissä tietoverkoissa tiedonsaantiin liittyviä palveluja tarjoavassa teollisuudessa. Esityksellä voi siten olla taloudellista toimintaa edistäviä vaikutuksia informaatiomarkkinoilla kuten Euroopan unionin informaatioyhteiskuntaa selvittävässä ohjelmassa (INFO 2000) on esitetty.

Kilpailevien tarjousten tekijöiden tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset tehostavat teknisten liikesalaisuuksien suojaa.

4.3. Taloudelliset vaikutukset

Ehdotettu laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta merkitsisi, että viranomaisten olisi noudatettava toiminnassaan hyvää tiedonhallintatapaa. Viranomaisten olisi kartoitettava ja luetteloitava hallussaan olevat tietoaineistot sekä selvitettävä muun muassa niihin sisältyvien tietojen suojan tarve sekä tietojen ja niiden saatavuuden merkitys. Huolenpito asiakirjojen ja tietojärjestelmien tietojen suojaa, eheyttä ja laatua koskevista toimenpiteistä merkitsee tietoturvallisuuden tehostumista.

Ehdotettu laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja sen nojalla annettavat säännökset merkitsevät viranomaisten tietojärjestelmien hyvän julkisuus- ja salassapitorakenteen vaatimusta: salassa pidettävät ja julkiset tiedot on voitava erottaa toisistaan niin, että julkiset tiedot voidaan antaa niitä pyytäville salassa pidettävien tietojen paljastumatta. Tämä saattaa edellyttää automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettävien tietojärjestelmien muuttamista. Toisena vaihtoehtona on, että viranomainen varautuu manuaalisesti erottamaan julkiset ja salassa pidettävät tiedot tulosteista. Koska viranomainen nykyisenkin lain mukaan on velvollinen antamaan tiedon asiakirjan julkisesta osasta, edellä kuvatuista tehtävistä aiheutuvia kustannuksia ei voida pitää yksistään tästä esityksestä johtuvina. Esityksessä ehdotetaan tietojärjestelmien kuntoon saattamiselle asetettavaksi viiden vuoden siirtymäaika, joka vähentää esityksestä aiheutuvia kustannuksia sen vuoksi, että tämän ajan kuluessa tietojärjestelmiä on säännönmukaisesti muutoinkin uudistettava ja tarvittavat muutokset voidaan ajoittaa tapahtuvaksi samanaikaisesti tietojärjestelmien normaalin kehitystyön yhteydessä. Viiden vuoden siirtymäaikaa voidaan asetuksella jatkaakin, jos se osoittautuu tarpeelliseksi valtioneuvoston ehdotetun lain nojalla annettavien ohjeiden ja määräysten tarkoituksenmukaisen täytäntöönpanon vuoksi. Tietoturvallisuuden tehostamisesta aiheutuvia kustannuksia arvioidaan yksityiskohtaisemmin osana valtioneuvoston tietoturvallisuudesta annettavien säännösten ja ohjeiden valmistelua.

Velvoitteet merkitsisivät asiakirjahallinnon ja vastuusuhteiden sekä tietovirtojen perusteiden nykyistä täsmällisempää määrittelyä sekä tietoihin liittyvien oikeuksien huomioon ottamista uudistuksia suunniteltaessa. Asiakaspalvelu olisi järjestettävä asiakirjojen julkisuutta toteutettaessa sekä huolehdittava tiedotuksesta ja sen perusteiden määrittelystä. Velvoitteista voi aiheutua kustannuksia etenkin, jos tällaisista tehtävistä ei ole aikaisemmin huolehdittu asianmukaisesti.

Uuden lainsäädännön voimaantulo edellyttää henkilöstön kouluttamista sekä sen varmistamista, että noudatetut menettelyt vastaavat uuden lainsäädännön vaatimuksia.

Lain täytäntöönpanon välittömät viranomaisten kokonaiskustannukset voidaan karkeasti arvioida ottamalla huomioon hyvän tiedonhallintavan toteuttamiseksi tarpeellisten selvitysten ja toimenpiteiden sekä koulutuksen aiheuttamat keskimääräiset työvoimakustannukset. Tällä perusteella kustannukset ovat valtion- ja kunnallishallinnossa karkeasti arvioituna yhteensä noin 70 miljoonaa markkaa. Kustannukset jakaantuvat voimaantulosäännösten vuoksi kahdelle vuodelle. Tarkoituksena on ollut, että toimenpiteet voidaan suorittaa osana viranomaisten normaalia toimintaa ja että uudistus ei siten edellytä määrärahojen lisäämistä. Kustannuksia arvioitaessa ei erikseen ole otettu huomioon tietojärjestelmien uudistamisesta aiheutuvia kustannuksia, koska tarvittavat muutostyöt voidaan siirtymäsäännösten vuoksi ajoittaa tehtäväksi osana tietojärjestelmien yleistä kehittämistä.

Ehdotetut toimenpiteet tähtäävät viranomaisten tietohallinnon ja toiminnan tehokkuuden lisääntymiseen täsmentyvien tehtävämäärittelyjen ja paremman asiakirjahallinnoinnin vuoksi. Esitys ei myöskään muuttaisi viranomaisen mahdollisuuksia periä maksu asiakirjan kopiosta. Ehdotetut säännökset viranomaisten tietopalvelusta voivat lisätä viranomaisten tuloja, mutta niiden määrää on vaikeata ennakoida.

4.4. Vaikutukset hallintoon

Viranomaisia koskevat uudet velvoitteet luovat perusteet asianmukaisesti ja tietoon liittyvät eri oikeudet ja intressit huomioon ottavalla tavalla suunnitella, hoitaa ja hyödyntää viranomaisten tietoaineistoja. Hyvän tiedonhallintavan omaksuminen parantaa paitsi julkisuusperiaatteen mukaisten tiedonsaantioikeuksien toteutumista, myös viranomaisten sisäistä työskentelyä sekä tietojen laatua, suojaa ja käytettävyyttä.

Ehdotetut uudistukset luovat perusteet yhtenäistää ja parantaa viranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädettäisiin yleisistä perusteista luovuttaa tietoja toisille viranomaisille. Viranomaiset voisivat muun muassa antaa toisilleen teknisen käyttöyhteyden avulla laissa säädetyin edellytyksin salassa pidettäviä henkilötietoja, mikä vähentäisi erityissäännösten tarvetta.

Ehdotetulla lailla siirrettäisiin päätösvaltaa ministeriöiltä muille viranomaisille. Ehdotuksella, jonka mukaan tiedon antamisesta salassa pidettävästä tallenteesta päättäisi se viranomainen, jonka asiakirjasta on kysymys, on pyritty hajauttamaan lupapäätösten tekeminen nykyistä alemmalle viranomaistasolle. Ehdotus saattaa lisätä näiden viranomaisten tehtäviä. Välittömiä vaikutuksia on kuitenkin vaikea arvioida.

Tietosuojalautakunta ei esityksen mukaan enää voisi antaa lupaa tietojen luovuttamiseen viranomaisten rekistereistä.

5.1. Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Aikaisemmat uudistusehdotukset

Julkisuus- ja salassapitolainsäädännön uudistaminen on ollut vireillä eri lainvalmisteluhankkeina 1970-luvulta lähtien. Valtioneuvoston vuonna 1972 asettaman tietojärjestelmäkomitean hallinto- ja elinkeinotietojaosto laati luonnoksen julkisuuslaiksi (Luonnos tietojärjestelmäkomitean II osamietinnöksi. Julkisuuslaki ja laki painovapauslain muuttamisesta. 1975). Tietojärjestelmäkomitea lakkautettiin vuonna 1975.

Valtioneuvoston kanslia asetti vuonna 1973 toimikunnan, jonka tehtävänä oli kiireellisesti laatia valtionhallinnolle ohjeet salaisten ja luottamuksellisten asiakirjojen käsittelystä. Tämä salassapitotoimikunta ehdotti mietinnössään (komiteanmietintö 1974:70) luotavaksi lupajärjestelmän, jonka mukaan salassa pidettävästä asiakirjasta voitaisiin antaa tietoja erityisestä syystä myönnettävän luvan perusteella. Toimikunnan ehdotukset eivät näiltä osin johtaneet lainsäädäntötoimiin.

Oikeusministeriö asetti vuonna 1976 työryhmän valmistelemaan ehdotusta laiksi yleisten asiakirjain ja viranomaistoiminnan julkisuudesta. Työryhmän työn lähtökohtana oli tietojärjestelmäkomitean hallinto- ja elinkeinotietojaoston valmistelema luonnos julkisuuslaiksi ja siitä hankitut lausunnot. Työryhmä valmisteli ehdotuksen julkisuuslainsäädännön osittaisuudistukseksi (Ehdotus julkisuuslainsäädännön osittaisuudistukseksi. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 14/1978). Työryhmän ehdotuksen pohjalta lisättiin yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin vuonna 1982 hallintomenettelylain säätämisen yhteydessä uusi 3 a luku asianosaisen oikeudesta asiakirjaan. Oikeusministeriö asetti elokuun 21 päivänä 1980 uuden työryhmän, jonka tehtävänä oli valmistella julkisuuslainsäädännön osittaisuudistusta valmistelleen työryhmän ehdotuksen pohjalta ehdotus yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain muuttamiseksi. Työryhmän luonnos hallituksen esitykseksi valmistui keväällä 1981. Työryhmän luonnoksesta pyydettiin lausunnot eri viranomaisilta, ja niiden pohjalta laadittiin tarkistettu luonnos laiksi yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain muuttamisesta, josta pyydettiin laintarkastuskunnan lausunto. Laintarkastuskunta katsoi lausunnossaan (n:o 3/1982), ettei valmistelun julkisuutta ole syytä lisätä luonnoksessa esitetyllä tavalla. Lainvalmistelua jatkettiin tämän jälkeen oikeusministeriössä vuoteen 1985. Valmistelu ei kuitenkaan johtanut lainsäädäntötoimiin.

Valtioneuvoston vuonna 1981 asettama tietosuojakomitea, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus henkilötietojen rekisteröinnissä noudatettaviksi säädöksiksi, ehdotti mietinnössään (komiteanmietintö 1981:66) yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin paitsi valmistelemastaan henkilörekisterilaista johtuvia muutoksia myös uutta 4 a lukua, joka sisälsi yleiset säännökset viranomaisten välisestä salassa pidettävien tietojen vaihdosta. Henkilörekisterilain säätämisen yhteydessä yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin tehtiin vain henkilörekisterilaista johtuvat muutokset, eivätkä komitean ehdotukset muilta osin johtaneet lainsäädäntötoimiin.

Valtion budjettiasiakirjojen julkisuutta koskevia säännöksiä on valmisteltu valtiovarainministeriön vuonna 1983 asettamassa työryhmässä (työryhmämuistio 1984:VM 2). Työryhmän mietinnön pohjalta valtiovarainministeriössä laadittiin esitysehdotus laiksi valtion tulo- ja menoarvion sekä tilinpäätöksen perusteista annetun lain muuttamisesta. Ehdotus ei kuitenkaan johtanut lainsäädäntötoimiin.

Eduskunnan toivomukset ja lausumat

Eduskunta on useissa eri yhteyksissä kiinnittänyt huomiota julkisuus- ja salassapitosäännöstön kehittämistarpeisiin. Seuraavassa mainitaan eduskunnassa viime vuosina esitettyjä kannanottoja.

Eduskunnassa vuonna 1985 tehdyssä lakialoitteessa (LA n:o 101/1985 vp) kiinnitettiin huomiota kansanedustajien tarpeeseen saada tietoja erityisesti tulo- ja menoarvioesityksen valmisteluun liittyvistä yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 5 §:ssä tarkoitetuista asiakirjoista. Lakialoitteessa vuodelta 1991 (LA n:o 39/1991 vp) katsottiin tarpeelliseksi lisätä valmisteluasiakirjojen julkisuutta, jotta tietojen saantia luvanvaraisesti julkisista asiakirjoista ei estettäisi perusteettomasti. Ehdotuksessa tähdennettiin tietojen saamisen tärkeyttä valmisteltavana olevista asioista ja todettiin tietojen saamisen myös edistävän kansalaisten mahdollisuuksia valvoa viranomaisten toimia ja vaikuttaa niihin. Lisäksi ehdotettiin säädettäväksi salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta viranomaisten kesken. Samaan uudistustarpeeseen kiinnitettiin huomiota lakialoitteessa vuodelta 1989 (LA 58/1989 vp) sekä vuonna 1986 tehdyssä toivomusaloitteessa (TA 1051/1986 vp). Toivomusaloitteessa ehdotettiin lisäksi otettavaksi lakiin viranomaisen tiedottamisvelvollisuutta korostavat säännökset.

Salassapitoa ja ei-julkisia asiakirjoja koskevien säännösten uudistamista nyky-yhteiskunnan tiedontarvetta vastaaviksi kiirehdittiin myös vuonna 1990 tehdyssä kirjallisessa kysymyksessä (KK 140/1990 vp). Vuonna 1996 esitetyssä kirjallisessa kysymyksessä (KK 386/1996 vp) kiinnitettiin huomiota siihen, että kuntien perustamien yhtiöiden ja säätiöiden toiminta ei täytä kuntalaissa omaksuttua hallinnon julkisuuden periaatetta.

Käsitellessään virkarikoslainsäädännön uudistamista vuonna 1989 eduskunnan lakivaliokunta kiinnitti huomiota asiakirjojen julkisuus- ja salassapitosäännösten uudistamistarpeisiin (LaVM 7/1989 vp). Valiokunta piti ongelmallisena erityisesti sitä, että valmisteltavana olevaan asiaan liittyvät asiakirjat ovat periaatteessa ei-julkisia, kunnes päätös asiassa on tehty. Valiokunnan mukaan valtaosa valmisteltavista asioista ja niitä koskevista asiakirjoista on sellaisia, että niistä pitäisi olla oikeus antaa ja saada tietoja jo valmisteluvaiheessa. Lakivaliokunta kiinnitti huomiota myös siihen, että julkisuuslainsäädännön ja salassapitosäännösten käsitteistö on vakiintumatonta ja epäyhtenäistä. Valiokunta piti välttämättömänä, että hallinnon ohjenuorana pidetään mahdollisimman laajaa avoimuutta ja että julkisuuslainsäädäntöä uudistetaan kiireesti asioiden valmistelun julkisuutta lisäämällä.

Vastauksessaan hallituksen esitykseen poliisilaiksi (HE 57/1994 vp) eduskunta edellytti hallintovaliokunnan lakiesityksen käsittelyssä esittämän kannan mukaisesti (HaVM 20/1994 vp), että hallitus ryhtyy pikaisesti toimenpiteisiin julkisuus- ja salassapitosäännösten uudistamiseksi. Tällöin tuli kokonaistarkastelun perusteella määritellä kriteerit viranomaisten oikeudelle saada tietoja toisilta viranomaisilta ja muilta tahoilta sekä keinot salassapito- ja tiedonluovutussäännösten välisten kollisiotilanteiden ratkaisemiseen. Huomioon tuli ottaa myös yksityisyyden suojaan liittyvät kysymykset.

Valtiontilintarkastajat ovat samoin kiinnittäneet huomiota julkisuuslainsäädännön epäkohtiin. Kertomuksessaan vuodelta 1989 (s. 42 ― 48) valtiontilintarkastajat käsittelivät laajasti eduskunnan asiakirjojen julkisuutta ja asian käsittelyn julkisuutta eduskunnassa. Kertomuksessa tuotiin esiin sellaisia ristiriitoja, joita saattaa syntyä, kun yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia joudutaan soveltamaan eduskunnan työskentelyyn sen vuoksi, että valtiopäiväjärjestyksestä puuttuu vastaava säännös. Valtiontilintarkastajat toivoivat, että julkisuustoimikunta käsittelisi työssään myös näitä ongelmia.

Käsitellessään hallituksen esitystä perusoikeussäännösten kokonaisuudistukseksi (HE 309/1993 vp) eduskunnan perustuslakivaliokunta totesi hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin muutoksen merkitsevän julkisuusperiaatteen perustuslaintasoista vahvistamista (PeVM 25/1994 vp). Valiokunta katsoi, että tämän vuoksi oli syytä selvittää, onko tarvetta tarkistaa myös esimerkiksi eduskunnan valiokuntatyön julkisuutta koskevia valtiopäiväjärjestyksen säännöksiä.

Myös eduskunnan oikeusasiamies on eri yhteyksissä tuonut esiin julkisuuslainsäädännön uudistamistarpeita. Vuonna 1990 oikeusministeriölle antamassaan lausunnossa (lausunto n:o 5/1990) oikeusasiamies totesi, että julkisuussäännöstössä ei oteta riittävästi huomioon hallinnon ja tiedotuksen uusia tapoja, tehtäviä ja tarpeita. Erityisen tärkeänä oikeusasiamies piti julkisuuslainsäädännön sovittamista Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen yksityisyyden suojaa ja ilmaisuvapautta koskevan tulkintakäytännön mukaiseksi. Oikeusasiamies teki vuonna 1992 oikeusministeriölle esityksen viranomaisten diaarien julkisuuden turvaamiseksi ja eräiden julkisuuslainsäädännön käsitteiden täsmentämiseksi, jotta hallinnon ja lainkäytön julkisuus toteutuisi käytännössä (EOA:n kirje 2.10.1992, dnro 1408/92). Vuonna 1993 eduskunnan apulaisoikeusasiamies kiinnitti oikeusministeriön huomiota siihen epäkohtaan, että syyttämättäjättämispäätöksen myötä tulevat julkisiksi myös esitutkinta-aineistoon sisältyvät erittäin arkaluonteiset tiedot (AOA:n kirje 24.8.1993, dnro 1441/2/93). Tällaisia tilanteita voitaisiin välttää uudistamalla julkisuuslainsäädäntöä.

Julkisuustoimikunnan mietintö

Oikeusministeriö asetti helmikuussa 1990 toimikunnan julkisuus- ja salassapitolainsäädännön uudistamista varten. Toimikunnan tuli:

1) yksilöidä nykyisessä asiakirjain julkisuutta ja salassapitoa sekä tietojen vaihtoa koskevassa lainsäädännössä ilmenevät ongelmat;

2) määritellä, minkä periaatteiden mukaan asiakirjojen julkisuuden rajojen tulisi määräytyä ja millä perusteilla ja missä laajuudessa asiakirjoja olisi säädettävä salassa pidettäviksi;

3) selvittää, missä määrin valmisteltavana olevan asian julkisuutta voitaisiin lisätä;

4) määritellä, tulisiko salassapitolainsäädäntöä selkeyttää ensisijaisesti eri hallinnonalojen lainsäädännössä vai kokoamalla salassapitosäännökset yhtenäiseen lakiin; sekä

5) tekemiensä selvitysten ja kannanottojen perusteella laatia ehdotus julkisuus- ja salassapitolainsäädännön kokonaisuudistukseksi.

Toimikunta jätti mietintönsä (komiteanmietintö 1992:9) huhtikuussa 1992. Toimikunnan mietintöön sisältyy ehdotus uudeksi julkisuuslaiksi, laiksi henkilörekisterilain muuttamisesta sekä laiksi rikoslain 40 luvun 6 §:n muuttamisesta.

Toimikunta ehdotti, että asiakirjan ja teknisen tallenteen yhteisnimityksenä otettaisiin käyttöön ilmaisu "tallenne". Yleisen asiakirjan käsitteestä ehdotettiin luovuttavaksi. Sen sijasta ehdotettiin käytettäväksi ilmaisua "viranomaisen hallussa tai määrättävissä oleva tallenne". Koska toimikunnan pyrkimyksenä oli julkisuusperiaatteen ulottaminen kaikkeen julkisen vallan käyttöön ja julkisen tehtävän hoitamiseen, viranomainen on lakiehdotuksessa määritelty niin, että sillä tarkoitetaan paitsi hallinto-organisaatioon kuuluvia viranomaisia myös sen ulkopuolisia toimielimiä sekä yksityisiä näiden hoitaessa julkisia tehtäviä. Myös organisatorisesti epäitsenäiset mutta toiminnallisesti itsenäiset toimielimet, kuten työryhmät, olisivat julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisia.

Valmistelun julkisuutta ehdotettiin lisättäväksi niin, että tallenteet olisivat asian käsittelyn päätyttyä aina julkisia. Viranomainen voisi harkintansa mukaan antaa tietoja tallenteesta jo ennen kuin se on julkinen. Viranomaisen olisi harkintavaltaa käyttäessään otettava huomioon lain yleiset tavoitteet ja viranomaiselle kuuluva tiedottamisvelvollisuus. Julkisuutta ei saisi perusteettomasti rajoittaa. Valmistelun julkisuutta lisää myös se, että muun muassa toiminnallisesti itsenäiset työryhmät ovat laissa tarkoitettuja viranomaisia. Valmistelun julkisuuteen vaikuttaa myös ehdotus ei-julkisen tiedon paljastamista koskevan rikoslain 40 luvun 6 §:n kumoamisesta.

Ehdotuksen mukaan salassapitosäännökset, mukaan lukien vaitiolovelvollisuutta koskevat säännökset, keskitettäisiin julkisuuslakiin. Laissa lueteltaisiin ne tärkeät yleiset ja yksityiset edut, joiden suojaamiseksi julkisuutta on rajoitettava. Lakiin tulisi uusina elementteinä säännökset viranomaisten tiedonsaantioikeudesta ja viranomaisaloitteisesta tiedottamisesta. Salassapidosta voitaisiin ehdotuksen mukaan vastaisuudessa säätää vain lailla.

Julkisuuslakiin ehdotettiin otettaviksi yleiset säännökset viranomaisen oikeudesta saada tieto salassa pidettävästä tallenteesta toiselta viranomaiselta eräissä tyypillisissä tilanteissa. Lisäksi lakiin ehdotettiin otettavaksi suppea yleislauseke, jonka nojalla viranomaisella on oikeus saada salassa pidettäviä tietoja muissakin tilanteissa. Muilta osin viranomaisten tiedonsaantioikeuden sääntely jäisi erityislainsäädännön varaan. Koska viranomaisen oikeus saada toiselta viranomaiselta salassa pidettäviä tallenteita merkitsee poikkeusta tallenteen salassapitovelvollisuudesta, on johdonmukaista, että myös tämän oikeuden tulisi perustua laintasoiseen sääntelyyn.

Toimikunnan ehdottamaan julkisuuslakiin sisältyi myös säännös viranomaisen velvollisuudesta oma-aloitteisesti tiedottaa toimialaansa kuuluvista yleisesti merkittävistä suunnitelmista, ehdotuksista ja ratkaisuista sekä muutenkin toiminnastaan ja palveluistaan.

5.2. Lausunnot julkisuustoimikunnan mietinnöstä

Oikeusministeriö pyysi julkisuustoimikunnan mietinnöstä lausunnon 99:ltä eri organisaatiolta. Kirjallisia lausuntoja saatiin 84, joista kuusi on useamman organisaation yhteisesti antamia lausuntoja. Lausunnoista on laadittu tiivistelmä. Seuraavassa on tiivistelmä keskeisimmistä lausunnoissa esiin tulleista näkökohdista.

Lausunnonantajat pitivät toimikunnan tavoitteita pääosin hyvinä sekä uudistusta tarpeellisena. Mietintöä arvosteltiin kuitenkin siitä, ettei siinä ole otettu huomioon hallinnon ja tiedon tallettamisen teknistymisen vaikutusta. Lausunnonantajista osa korosti tarvetta selkeyttää säännöksiä ja tehdä ne yksiselitteisemmiksi.

Tasavallan presidentin kanslia ja oikeuskansleri vastustivat lain ulottamista koskemaan myös tasavallan presidenttiä. Tiedotusvälineiden edustajat puolestaan katsoivat, ettei ole aihetta jättää tasavallan presidenttiä lain soveltamisalan ulkopuolelle. Useammassa lausunnossa esitettiin huoli julkisuuden kaventumisesta ostopalvelujen käytön, toimintojen yhtiöittämisen ja liikelaitostamisen vuoksi. Valtion nykyiset liikelaitokset vastustivat julkisuuslain ulottamista niihin. Myös viranomaisen harjoittaman maksullisen palvelutoiminnan kuulumista lain soveltamisalan piiriin vastustettiin, koska se ilmeisesti merkitsisi palvelutoiminnasta tuloja hankkivan viranomaisen joutumista yksityisiä kilpailijoitaan huonompaan asemaan.

Lausunnoissa arvosteltiin ehdotusta sen vuoksi, että kolmijako julkisiin, salassa pidettäviin ja ei-julkisiin asiakirjoihin ei eräiden lausunnonantajien mielestä ilmene selkeästi ja kokoavasti mistään säännöksestä. Toimikunnan ehdottamaa laajempaa valmistelun julkisuutta toivoivat tiedotusvälineitä sekä työntekijöitä ja maa- ja metsätaloutta edustavat lausunnonantajat sekä osa viranomaisista.

Julkisuustoimikunnan ehdotusta salassapitosäännösten keskittämisestä julkisuuslakiin arvosteltiin sen vuoksi, että se heikentäisi viranomaisten normitietoisuutta ja että ehdotus johtaisi epäloogiseen lainsäädäntöön, koska varsin usein on tarpeen säätää salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta erityislainsäädännössä. Salassapitosäännösten kirjoittamiseen siten, että asiakirja olisi salassa pidettävä, jos sen luovuttamisesta aiheutuisi laissa määritelty seuraus, suhtauduttiin osassa lausuntoja varauksellisesti. Salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevia menettelysääntöjä pidettiin monimutkaisina ja hankalina. Lehdistöä edustavat lausunnonantajat esittivät päätösvallan uskomista julkisuuslainsäädännön toteutusta valvovalle erityiselle toimielimelle.

Lakiehdotuksen muuttamista siten, että asianosaisen tiedonsaantioikeus olisi hallintolainkäytössä yhtä laaja kuin riita- ja rikosasioissa, esitettiin kymmenessä lausunnossa. Toimikunnan ehdottamia säännöksiä viranomaisen oikeudesta saada tieto salassa pidettävästä tallenteesta toiselta viranomaiselta pidettiin osin tulkinnanvaraisina, ja katsottiin, että ne eivät paranna nykyistä tilannetta, vaan että edelleen tarvitaan erityislainsäädäntöä.

Oikeuskansleri katsoi olevan syytä vielä harkita ehdotusta ei-julkisen tiedon paljastamisen kriminalisoivan rikoslain 40 luvun 6 §:n kumoamiseksi. Viranomaisen nimenomaisen kiellon vastaisesti ei-julkisen tiedon paljastanut on oikeuskanslerin mielestä rikkonut virkavelvollisuutensa, ja tällaisen teon tulisi olla rangaistava. Toisaalta tiedotusvälineitä edustaneet lausunnonantajat nimenomaisesti kannattivat toimikunnan ehdotusta.

5.3. Vuoden 1994 luonnos ja siitä saadut lausunnot

Julkisuus- ja salassapitolainsäädännön uudistuksen valmistelua jatkettiin virkatyönä oikeusministeriössä. Tässä valmistelussa pyrittiin ottamaan huomioon julkisuustoimikunnan lakiehdotukseen kohdistettu sisällöllinen ja lakitekninen kritiikki.

Jatkovalmistelun pohjalta laadittu 28 päivänä kesäkuuta 1994 päivätty luonnos hallituksen esitykseksi lähettiin 97:lle eri organisaatiolle lausunnon antamista varten.

Esitysluonnoksen kokonaisarviointia voinee luonnehtia hyvinkin myönteiseksi. Luonnosta arvioitiin suhteessa nykyisen lainsäädännön ongelmiin sekä julkisuustoimikunnan ehdotuksiin. Lausunnonantajat pitivät myönteisenä aikaisempien lausuntojen huomioon ottamista.

Kokonaisuudistusta pidettiin tarpeellisena useissa lausunnoissa. Suomen Kuntaliitto oli asiaan nimenomaisesti kantaa ottaneista lausunnonantajista ainoa, joka piti nykyisen lainsäädännön epäkohtien poistamista mahdollisena voimassa olevaa lainsäädäntöä korjaamalla.

Valtiovarainministeriö ja Suomen Pankki kiinnittivät huomiota markkinavoimien merkitykseen ja korostivat tarvetta ottaa talouspoliittisten asioiden julkisuuden määrittelyssä huomioon kansallinen etu.

Yksityiskohtaisissa arvioissa toivottiin selkeytettävän lain suhdetta uuteen kuntalakiin sekä kunnan tiedottamisvelvoitteisiin sekä arkistolainsäädäntöön samoin kuin lain soveltamiseen ostopalvelu- ja muissa toimeksiantotilanteissa. Valtion liikelaitosten ottamista lain soveltamisalan piiriin vastusti muun muassa liikenneministeriö. Huomiota kiinnitettiin ongelmiin, joita voi aiheutua lain ulottamisesta julkista valtaa käyttäviin yksityisoikeudellisiin orgaaneihin.

Valmistelun julkisuuden lisäämistä koskevista ehdotuksista valtiovarainministeriö vastusti ministeriöiden talousarvioesitysten julkiseksi tuloa. Ministeriö samoin kuin Suomen Pankki vastustivat myös tilastojen ja selvitysten julkiseksi tuloa heti, kun ne ovat valmiita käyttötarkoitukseensa. Talouspolitiikan herkkyyden ja sen merkityksen takia tulisi talouspoliittisten asiakirjojen valtiovarainministeriön lausunnon mukaan olla nykyiseen tapaan valmisteluvaiheessa ei-julkisia. Lausunnoista tuli esiin tarve määritellä tarjousasiakirjojen julkiseksi tulo aikaisempaa tarkemmin.

Asianosaisjulkisuutta koskevien ehdotusten arvioinneissa katsottiin, ettei asianosaisoikeuden rajoituksille hallintolainkäyttöasioissa ole perusteita. Salassapitosäännöksiin toivottiin eräitä selvennyksiä. Toimittajia edustaneet yhdistykset (Suomen Journalistiliitto ry ja Oikeustoimittajat ry) katsoivat, että salassapitovelvoitteet tekevät julkisuutta lisäävät ehdotukset eräiltä osin tyhjiksi. Toisaalta joissakin lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, että laaja julkisuus, muun muassa valmisteluaineistojen julkisuus, mahdollistaa väärinkäytöksiä (autorekisterikeskus). Eräät lausunnonantajat katsoivat, että Suomen ja Euroopan unionin välisiä suhteita koskevien asiakirjojen julkisuus on jäänyt liian vähälle huomiolle.

5.4. Jatkovalmistelu

Esitysluonnosta valmisteltiin virkamiestyönä edellä selostettujen lausuntojen pohjalta. Valmistelun aikana on neuvoteltu yksityiskohtaisemmin eri etutahojen kanssa. Selvitettävinä ovat olleet erityisesti säännösehdotusten soveltaminen ostopalveluja ja toimeksiantoja käytettäessä syntyneisiin asiakirjoihin sekä valtion ja kuntien liikelaitosten asiakirjoihin; uuden kuntalain vaikutus lakiehdotukseen; lain soveltamisalaan kuuluvat julkista tehtävää hoitavat yksityiset organisaatiot; hankinta-asiakirjojen julkisuus; valtion talousarvioasiakirjojen sekä markkinoilla vaikuttavia taloudellisia tietoja sisältävien asiakirjojen julkiseksi tulo sekä tietojen luovutusta koskevat erityissäännökset.

Oikeusministeriö lähetti lokakuussa 1997 esitysluonnoksen Ahvenanmaan maakuntahallitukselle tiedoksi ja mahdollista lausuntoa varten. Ahvenmaan maakuntahallitus ilmoitti, ettei sillä ole huomauttamista esitysluonnoksen johdosta.

6.1. Riippuvuus muista esityksistä

Ehdotettu julkisuus- ja salassapitolainsäädännön uudistus antaa mahdollisuuden kehittää yhtenäiseltä pohjalta viranomaisten tietojen luovutusta koskevaa lainsäädäntöä. Erityislakeja, jotka on tarkoitus uudistaa, ovat muun muassa väestötietolaki, poliisilaki (493/1995), verotietojen julkisuutta ja käyttöä koskevat säännökset sekä sosiaalihuollon ja kansaneläkelaitoksen tietojensaantioikeutta ja niiden hallussa olevien tietojen luovuttamista koskevat säännökset. Näitä koskevat esitykset on tarkoitus antaa myöhemmin.

Esitykseen ei ole sisällytetty säännöksiä eduskunnan valiokuntien asiakirjojen julkisuudesta, koska nämä tulevat arvioitaviksi osana perustuslain kokonaisuudistusta (HE 1/1998 vp). Esitykseen ei ole sisällytetty myöskään säännöksiä kilpailuneuvoston asiakirjojen julkisuudesta, koska kilpailuneuvoston tehtävien hoitoon liittyvän lainsäädännön uudistamistarpeita on tarkoitus selvittää erikseen.

Henkilörekisterilainsäädännön tarkistaminen on vireillä oikeusministeriössä. Koska tämän uudistuksen lopullisesta sisällöstä ei ole vielä varmuutta, henkilötietojen luovuttamista viranomaisten henkilörekistereistä koskevat säännökset ehdotetaan otettaviksi lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, vaikka valmistelun aikaisemmissa vaiheissa tarkoituksena olikin siirtää säännökset henkilörekisterilakiin. Nyt ehdotut säännökset on muotoiltu siten, että ne toimisivat riippumatta siitä, minkälaisia käsitteellisiä ja lain nimikettä koskevia muutoksia henkilötietojen suojaa koskevaan lainsäädäntöön tehdään.

6.2. Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista ja velvoitteista

Euroopan yhteisöjen ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta annetun direktiivin (90/313/ETY) tarkoittamia asioita koskeva tiedonsaantipyyntö on direktiivin mukaan käsiteltävä kahdessa kuukaudessa. Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomissiossa (ECE) on valmistunut ympäristötietoja ja kansalaisten osallistumisoikeutta koskeva sopimus (Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters), jossa on tarkoitus asettaa nimenomainen määräaika, jonka aikana viranomaisen on käsiteltävä tiedonsaantia koskeva pyyntö. Sen varmistamiseksi, että Suomen lainsäädäntö täyttää edellä mainitut velvoitteet, ehdotetaan, että viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 14 §:n 4 momentissa säädettäisiin määräaika tietojensaantia koskevan pyynnön käsittelemiseksi.

Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY, jäljempänä henkilötietojen suojaa koskeva direktiivi, täytäntöönpanoa Suomessa valmistellaan oikeusministeriössä toukokuussa 1997 jätetyn henkilötietotoimikunnan mietinnön (komiteanmietintö 1997: 9) ehdotusten ja niistä saatujen lausuntojen pohjalta.

Henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin tarkoituksena on turvata toisaalta henkilöiden yksityisyyden suoja henkilötietojen käsittelyssä ja toisaalta henkilötietojen vapaa liikkuminen Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä. Direktiiviä sovelletaan sekä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla että manuaalisesti toteutettavaan henkilötietojen käsittelyyn.

Direktiivin johdanto-osan 72 kappaleen mukaan julkisuusperiaate voidaan ottaa huomioon direktiivin velvoitteita kansallisesti voimaan saatettaessa. Direktiivin artikloissa ei sen sijaan ole nimenomaisia mainintoja julkisuusperiaatteesta poikkeuksena direktiivin mukaiseen henkilötietojen suojan tasoon.

Direktiivissä määritellään, minkälaisin edellytyksin henkilötietoja saa käsitellä. Käsittelyllä tarkoitetaan direktiivissä myös tietojen luovuttamista. Siksi käsittelyn laillisuutta koskevat direktiivin artiklat ovat merkittäviä arvioitaessa henkilötietojen julkisuutta. Samoin henkilötietojen käyttötarkoituksen määrittelyä ja kerättyjen tietojen käyttämistä koskevat vaatimukset vaikuttavat henkilötietojen luovuttamista koskevaan lainsäädäntöön.

Direktiivin 7 artiklassa on säännökset tietojenkäsittelyn laillisuutta koskevista periaatteista. Artikla sisältää luettelon niistä perusteista, joilla jäsenvaltio voi sallia henkilötietojen käsittelyn. Artiklan f kohdan mukaan käsittely voidaan sallia, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeutetun intressin toteuttamiseksi, paitsi milloin tämän intressin syrjäyttävät rekisteröidyn suojaa tarvitsevat intressit ja perusoikeudet ja -vapaudet.

Henkilötietojen suojaa koskeviin keskeisiin periaatteisiin kuuluu käyttötarkoitussidonnaisuus. Direktiivin 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä tietojen laatua koskevista periaatteista. Käyttötarkoitussidonnaisuusperiaate ilmenee 6 artiklan 1 kohdan b alakohdasta, jonka mukaan henkilötiedot on kerättävä tiettyjä nimenomaisia ja laillisia käyttötarkoituksia varten eikä niitä myöhemmin saa käsitellä näiden kanssa yhteensopimattomalla tavalla. Direktiivin 13 artiklan mukaan 6 artiklan 1 kohdan mukaista suojaa voidaan rajoittaa ― toisin kuin edellä selostetusta 7 artiklassa säädettyjen periaatteiden soveltamista ― kansallisella lainsäädännöllä 13 artiklassa säädetyssä laajuudessa.

Direktiivin 13 artiklan mukaan on sallittua rajoittaa tiettyjen henkilötietojen suojaksi direktiivissä säädettyjä velvoitteita, jos rajoitukset ovat välttämättömiä, jotta varmistettaisiin artiklan 1 kohdassa lueteltujen intressien toteutuminen. Tällaisiin intresseihin kuuluvat g alakohdan mukaan rekisteröidyn suojelu tai muiden oikeudet ja vapaudet.

Direktiivi on otettu huomioon esitykseen sisältyvää yleislakia valmisteltaessa kahdella eri tavalla. Henkilötietojen suojaa on tehostettu nykyiseen verrattuna salassapitosäännösten avulla. Toiseksi viranomaisten henkilörekistereistä saisi, jollei erikseen toisin säädetä, antaa henkilötietoja jäljennöksenä ja tulosteena vain, jos tietojen saajalla on oikeus henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan pitää hallussaan, käyttää ja muutoin käsitellä sellaisia henkilötietoja. Lisäksi tapauskohtaisesti on arvioitava, vaarantaako luovutus rekisteröidyn yksityisyyden suojaa. Säännökset estävät sen, että asiakirjojen julkisuus johtaisi helposti lainvastaiseen henkilötietojen käsittelyyn. Julkisuusperiaatetta ei direktiivin johdosta ole muulla tavoin rajoitettu.

Uudistusta valmisteltaessa on katsottu, että direktiivin 7 artiklan f kohta ja 13 artiklan 1 kohdan g alakohta mahdollistavat sen, että henkilötietojen julkisuus voidaan toteuttaa ehdotetun yleislain mukaisessa laajuudessa. Salassapitosäännökset suojaavat yksityisyyden suojan ydinalueeseen kuuluvia tietoja, minkä lisäksi tapauskohtaisesti on tietoja luovutettaessa otettava huomioon luovutuksen vaikutus yksityisyyden suojaan, jollei luovutus perustu erityislainsäädäntöön. Siten rekisteröidyn oikeudet henkilötietojensa suojaan on turvattu Suomenkin lainsäädännön mukaan niissä tilanteissa, joissa nämä oikeudet syrjäyttävät toisen oikeutetun intressin.

Esitystä laadittaessa on otettu huomioon direktiivin edellyttämien kansallisten toimenpiteiden valmisteluvaihe, minkä vuoksi esitykseen ei ole sisällytetty ehdotuksia niiden erityissäännösten tarkistamiseksi, jotka koskevat tietojen luovuttamista henkilörekiste-reistä. Nämä säännökset ovat tarkoituksenmukaisemmin uudistettavissa henkilötietotoi- mikunnan ehdotusten ja niistä saatujen lausuntojen pohjalta.

Yhteisön tilastoista annetun neuvoston asetuksen (322/97/EY) vaikutukset kansalli- seen tilastolainsäädäntöön tulevat erikseen myöhemmin arvioitaviksi.

1.1. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta

Lain nimike

Uuden lain nimikkeenä olisi laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Julkisuustoimikunnan ehdottamasta nimikkeestä julkisuuslaki on jatkovalmistelussa luovuttu, koska se saattaisi luoda käsityksen sääntelyn ulottumisesta esimerkiksi tiedotusvälineiden kautta toteutuvaan julkisuuteen ja kuvaisi lain soveltamisalan laajemmaksi kuin sen sisältö on.

Julkisuustoimikunnan työskentelyn jälkeisessä jatkovalmistelussa oli esillä vaihtoehtoisena nimikkeenä laki viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta. Vuoden 1994 esitysluonnoksessa tätä perusteltiin sillä, että lakiehdotuksen säännökset, myös vaitiolovelvollisuutta ja viranomaisten tiedotusvelvollisuuksia koskevat säännökset, vaikuttavat ja liittyvät tietojen saatavuuteen viranomaisten asiakirjoista.

Ehdotukseen on tämän jälkeen otettu uusi luku viranomaisten velvollisuuksista edistää tiedonsaantia sekä hyvää tiedonhallintatapaa. Nämä säännökset merkitsevät sääntelyn ulottamista viranomaisten päätöksenteossa ja muiden perustehtävien hoidossa syntyvien asiakirjojen saatavuutta laajemmin viranomaisten toiminnan avoimuutta edistäviin toimiin sekä viranomaisten tietoaineistojen käytettävyyden, laadun ja suojan, mukaan lukien tietoturvallisuus, sääntelyyn. Tämän vuoksi asiakirjojen julkisuuden yksinomainen korostaminen lain nimikkeessä ei enää kuvaisi oikealla tavalla sitä tietojensaantioikeuksien kehittämiseen tähtäävää ajattelua, jolle uudistus rakentuu. Hyvää tiedonhallintatapaa koskevien säännösten vuoksi perusteita olisi ollut sillekin, että lain nimike nyt ehdotettua laajemmin kuvaisi viranomaisten tietoaineistojen sääntelyä. Tätä ei kuitenkaan pidetty tarpeellisena julkisuusperiaatetta koskevan sääntelyn laajuuden sekä sen mukaisen tiedonsaantioikeuden perusoikeudellisen suojan vuoksi ja ottaen huomioon, että myös hyvää tiedonhallintatapaa koskevat vaatimukset palvelevat viime kädessä oikeiden ja relevanttien tietojen saamista viranomaisten toiminnasta.

Lain alkuun ehdotetaan otettavaksi julkisuusperiaatetta koskeva yleissäännös, jossa viitattaisiin edustuksellisten toimielimien ja tuomioistuinten istuntojen julkisuuteen. Siten laki antaisi kokonaiskuvan siitä, miten viranomaisten toiminnan julkisuus toteutuu, vaikka oikeudesta olla läsnä istunnoissa säädetäänkin erikseen tarkemmin. Edellä mainituista syistä nimike on pyritty muotoilemaan siten, että se mahdollisimman selvästi ilmaisisi sääntelyn kohteen ja tavoitteen.

Lain rakenne ja systematiikka

Lakiehdotus sisältää 38 pykälää, jotka on jaettu 8 lukuun. Lain 1 luku sisältää yleiset säännökset julkisuusperiaatteesta sekä lain tarkoituksen ja soveltamisalan määrittelystä. Lain 2 lukuun on otettu säännökset asiakirjan julkiseksi tulohetken määräytymisestä. Oikeudesta saada tieto asiakirjasta säädettäisiin 3 luvussa. Menettelylliset säännökset, jotka koskevat tiedon antamista asiakirjasta, olisivat ehdotuksen mukaan lain 4 luvussa. Lain 5 luku olisi asiasisällöltään kokonaan uusi, ja siinä säädettäisiin viranomaisten velvollisuuksista edistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintatapaa. Lain 6 luvussa määriteltäisiin salassapidon perusteet sekä 7 luvussa salassapidosta poikkeamisesta ja salassapidon lakkaamisesta. Lain 8 lukuun on koottu erinäiset säännökset.

1 luku. Yleiset säännökset

Lain 1 lukuun ehdotetaan otettaviksi säännökset julkisuusperiaatteesta, lain soveltamisalasta ja lain tarkoituksesta sekä soveltamisalan kannalta keskeisistä määritelmistä.

1 §. Julkisuusperiaate. Pykälään ehdotetaan otettaviksi julkisuusperiaatteen sisältöä ja muotoa koskevat perussäännökset. Pykälän 1 momentti koskisi asiakirjojen julkisuuden avulla toteutettavaa julkisuutta ja 2 momentti käsittelyn julkisuutta, joka ilmenee muun muassa eduskunnan ja kunnanvaltuustojen istuntojen julkisuutena.

Pykälän 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia asiakirjoja, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Pykälässä ei erikseen mainita viranomaisten tallenteita, koska lakiehdotuksen 5 §:n mukaan viranomaisen asiakirjan määritelmä kattaisi myös erilaiset tallennemuotoisina esiintyvät asiakirjat, kuten automaattisen tietojenkäsittelyn avulla talletetut asiakirjat.

Säännös ja sen sijoittaminen lain ensimmäiseksi pykäläksi ilmentää pyrkimystä vahvistaa julkisuusperiaatetta keskeisenä julkishallinnon periaatteena Suomessa. Laissa säädettävien tietojensaantioikeuksien avulla edistetään viranomaistoiminnan avoimuutta. Viranomaistoiminnan avoimuus merkitsee, että viranomainen suorittaa tehtävänsä julkisesti: kaikilla on mahdollisuus saada tietoa viranomaisten toiminnasta yleensä ja erityisesti niistä asioista, joita viranomaiset kulloinkin käsittelevät.

Pykälässä toistetaan jo hallitusmuodossa säädetty viranomaisten asiakirjoihin kohdistuvan tiedonsaantioikeuden peruslähtökohta: viranomaisen asiakirjat ovat yleensä julkisia. Pykälän tarkoituksena on myös muistuttaa julkisuusperiaatteen noudattamisesta lainsäädäntötyössä. Julkisuudesta saa poikkeuksia tehdä vain lailla. Se, missä tilanteissa ja minkä laajuisia rajoituksia tiedonsaantioikeuteen saa tehdä, määräytyy hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin sekä perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaan. Koska nämä on kaikessa lainvalmistelussa otettu huomioon, pykälän muotoilussa ei viitata hallitusmuodon tapaan välttämättömiin syihin rajoitusten perusteena.

Vaikka viranomaisten asiakirjojen julkisuus on pääsääntö, joillakin hallinnonaloilla käsiteltävien asioiden arkaluonteisuuden vuoksi salassa pidettävät asiakirjat voivat käytännössä olla tavallisempia kuin julkiset, kuten sosiaali- ja terveydenhuollossa. Asiakirjojen salassapito määräytyisi lakiehdotuksen 22 ― 24 §:n mukaan.

Ehdotettu lain nimike viittaa viranomaisten toiminnan julkisuuteen kokonaisuutena. Koska viranomaisten ja edustuksellisten elinten toiminnan julkisuus voi toteutua myös kokousten ja istuntojen julkisuutena, pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi viittaus asian käsittelyä koskeviin säännöksiin. Muilta osin lakiehdotuksessa ei ole asian käsittelyn julkisuutta koskevia säännöksiä. Lakia valmisteltaessa on katsottu, että tämä asia sopii paremmin säänneltäväksi niissä menettelysäädöksissä, joissa muutenkin säädetään asian käsittelystä viranomaisessa. Näiltä osin lainsäädäntö jää pääosin ennalleen. Esitykseen liittyvällä ehdotuksella kuntalain muuttamisesta on tarkoitus selkeyttää suljetuissa istunnoissa käsiteltyjen asiakirjojen julkisuuden määräytymisperusteita. Myös lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta ehdotetaan eräitä täsmennyksiä.

2 §. Lain soveltamisala. Pykälässä ilmaistaan lain soveltamisalan keskeinen sisältö. Sen mukaan laissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista sekä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista rajoituksista sekä viranomaisten velvollisuuksista edistää lain tarkoituksen toteutumista.

Laissa säädettäisiin oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista. Maininnalla on haluttu korostaa lakiehdotuksen yhteyttä hallitusmuodon 10 §:n 2 momenttiin. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta olisi hallitusmuodossa tarkoitetun tiedonsaantioikeuden toteuttamista sääntelevä laki, ja se osoittaisi tietojen saamisen ulottuvuuden ja menettelytavat oikeuden toteuttamisessa.

Pykälän mukaan laissa säädetään viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yksityisten ja yleisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista.

Vaikka julkisuus onkin pääsääntö viranomaistoiminnassa, se ei voi olla poikkeukseton. Yhteiskunnassa on monia tärkeitä yleisiä ja yksityisiä etuja, joita julkisuus voisi loukata. Näillä eduilla on vaihtelevan kiinteä yhteys hallitusmuodossa säädettyihin perusoikeuksiin. Viranomaisten asiakirjojen rajoittamaton julkisuus ei myöskään ole välttämätöntä julkisen vallan käytön valvomiseksi viranomaisten tosiasialliseen toimintaan liittyvissä asioissa, jotka liittyvät yksilöiden ja perheiden elämäntilanteiden tukemiseen, kuten kasvatusneuvola- tai päihdehoitopalveluihin. Julkisuuslainsäädäntö on lisäksi vain yksi keino turvata yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuudet sekä edut ja oikeudet. Edunvalvonnan mahdollisuuksia voidaan turvata asianosaisten ja muiden kuulemiseen velvoittavien säännösten kautta.

Yleiset ja yksityiset edut ilmenevät erityisesti lakiehdotuksen 24 §:ssä olevista ja muissa laeissa säädetyistä salassapitosäännöksistä. Yleisiä etuja ovat valtion turvallisuuden varmistaminen, Suomen kansainvälisten suhteiden ja tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoitaminen, rikosten selvittäminen ja ehkäiseminen, julkinen taloudellinen etu, pääoma- ja rahoitusmarkkinoiden sekä rahoitus- ja vakuutusjärjestelmien toimivuus, viranomaisen tarkastus- ja valvontatoimen tehokkuus, luonnonarvojen suojelu, tiedonantajan luottamuksen suoja samoin kuin viranomaisten tasavertainen asema yksityiseen toiminnan harjoittajaan nähden sopimusosapuolena ja asianosaisena.

Raha- ja valuuttapolitiikan hoitamisessa tarvittavien asiakirjojen samoin kuin tarkastus- ja valvontatoiminnan asiakirjojen julkisuuden rajoittaminen johtuu osaksi tarpeesta yllätykselliseen toimintaan. Kansainvälisiä suhteita koskeva salassapito perustuu kansainvälisen yhteisön yleiseen käytäntöön. Viranomaisten toiminta estyisi tai vaikeutuisi esimerkiksi todisteiden hävittämisen vuoksi, jos asiakirjat olisivat rikostutkinnassa heti valmistuttuaan julkisia. Viranomaisilla tulee myös monipuolisen ja hyvän valmistelun varmistamiseksi olla mahdollisuus sisäiseen mielipiteenvaihtoon ja vaihtoehtojen etsintään ilman, että keskeneräisistä asiakirjoista olisi velvollisuutta antaa kopioita.

Yksityisiä etuja ovat yksityinen taloudellinen etu, tutkimus- ja kehittämisintressit sekä yksityisyyden suoja.

Demokraattisen yhteiskunnan keskeisiin periaatteisiin kuuluu, että yksilöllä on oikeus yksityiselämän suojaan ja itsemääräämisoikeus. Hallitusmuodon 8 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Momenttiin sisältyy lisäksi lainsäädäntötoimeksianto, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Yksityiselämän suojasta on määräykset myös Euroopan ihmisoikeussopimuksessa. Sen mukaan valtiolta edellytetään, että se itse pidättäytyy loukkaamasta kansalaisten yksityiselämää ja että se toimii yksityiselämän suojaamiseksi toisen loukkauksia vastaan. Yksityisyyden suoja kansainvälisissä sopimuksissa turvattuna ihmisoikeutena edellyttääkin sen huomioon ottamista myös julkisuuslainsäädännössä. Yksilön itsemääräämisoikeus ilmenee muun muassa hallitusmuodon 1 ja 6 §:stä. Itsemääräämisoikeuteen kuuluu muun ohella mahdollisuus vaikuttaa itseään koskevien tietojen käsittelyyn ja valvoa sitä.

Sääntelyn pääasiallisena kohteena ehdotetussa laissa on viranomaisella oleva talletettu tieto eli viranomaisen asiakirjat. Lakiin ehdotetaan otettaviksi myös yleiset säännökset virkamiesten ja muiden lain 23 §:ssä tarkemmin määriteltyihin henkilöryhmiin kuuluvien vaitiolovelvollisuudesta. Asiakirjan julkiseksi tulon ajankohtaa määrittelevät säännökset rajoittavat julkisuutta ajallisesti.

Laki koskee viranomaisten toiminnan julkisuutta. Viranomainen määriteltäisiin lain 4 §:ssä sekä viranomaisen asiakirja lain 5 §:ssä. Näistä säännöksistä johtuu, että lain soveltaminen ei riippuisi julkisen hallinnon yksikön organisaatiomuodosta tai siitä, katsotaanko orgaanin kuuluvan viranomaiskäsitteen piiriin vai ei. Asiakirjan julkisuuteen ei myöskään vaikuttaisi, käyttääkö viranomainen tehtäviä hoitaessaan ostopalveluja vai hoitavatko tehtäviä viranomaisen palveluksessa olevat henkilöt.

Lakiehdotuksen mukainen oikeus kohdistuu asiakirjoihin, jotka syntyvät viranomaisten toiminnassa sekä julkista valtaa käytettäessä. Laissa ei siten asetettaisi yksityiselle toiminnanharjoittajalle velvollisuuksia antaa tietoja yleisölle silloin, kun sen toiminnassa ei ole kysymys laissa säädetystä tehtävästä ja julkisen vallan käytöstä. Jos yksityinen toiminta tapahtuu sille lainsäädännössä asetetuissa puitteissa, muilla ei ole periaatteessa oikeutta puuttua siihen. Yksityinen toiminta voi myös nauttia erityistä suojaa, kuten liike- tai ammattisalaisuuden taikka yksityisyyden suojaa. Yksityisten toiminnassa syntyvien asiakirjojen julkisuudesta on säännöksiä muun muassa osakeyhtiölain 3 luvun 12 §:ssä, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada tietoja osakeluettelosta.

Laki on tarkoitettu viranomaisten asiakirjojen julkisuutta säänteleväksi hallitusmuodossa säädettyä perusoikeutta toteuttavaksi yleislaiksi, josta voidaan poiketa vain lailla. Vaikka tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä annettavaksi ehdotetulla lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta ei voidakaan estää poikkeamasta siitä muussa laissa olevalla säännöksellä, lakiehdotusta laadittaessa on haluttu vastaista lainvalmistelua varten osoittaa ne lakiehdotuksen säännökset, joista voidaan poiketa muulla lailla. Lähtökohtana on siten ollut, että viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain säännöksistä poikettaisiin vain niiltä osin kuin laissa on viittaus erikseen muussa laissa annettuihin säännöksiin.

Lakiehdotuksessa olevat viittaussäännökset osoittavat ne tilanteet, joissa tietojen saamisesta viranomaisten asiakirjasta voidaan poiketa erikseen annetuilla säännöksillä. Tällaisia säännöksiä ovat 6 ja 7, 12, 13, 16, 22―24, 26, 28―29 sekä 31 ja 34 §. Siten esimerkiksi salassapitoperusteista ja salassapitoajoista voitaisiin säätää erityislaeissa. Samoin asiakirjan julkiseksi tulon ajankohta voitaisiin määritellä lakiehdotuksesta poikkeavasti. Erityissäännöksiä tulisi arvioida hallitusmuodon perusoikeussäännösten kannalta, eivätkä ne saa olla ristiriidassa perusoikeussäännösten kanssa. Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti merkitsee sitä, että viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta ei voi säätää asetuksella.

Asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevia erityissäännöksiä on esimerkiksi tasavallan presidentin kansliasta annetussa laissa (1382/1995), väestölaskentalaissa (154/1938), elokuvien tarkastuksen toimittamisesta annetussa laissa (300/1965), asevelvollisuuslaissa (452/1950) ja siviilipalveluslaissa (1723/1991).

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia ei sen 14 §:n mukaan sovelleta asiakirjoihin, joiden julkisuus poikkeuksineen on lailla tai asetuksella täydellisesti järjestetty. Tällaisia niin sanottuja "täydellisesti järjestettyjä asiakirjoja" ovat muun muassa yleiset väestöluettelot, rikosrekisteri sekä verotusta ja tietoliikennettä koskevat asiakirjat. Täydellisesti järjestetyistä asiakirjoista on säädetty myöhemminkin esimerkiksi elokuvien tarkastuksen toimittamisesta annetussa laissa, asevelvollisuuslaissa ja siviilipalveluslaissa. Käytännössä on aiheutunut ongelmia siitä, ettei yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia ole voitu soveltaa edes täydentävästi tällaisissa tapauksissa. Nykyisessä käytännössä esiintyneiden ongelmien välttämiseksi lakiin ei ehdoteta voimassa olevan lain 14 §:ää vastaavaa säännöstä. Lain säännöksiä on sovellettava täydentävästi erityissäännösten rinnalla aina silloin, kun erityislaeissa ei ole yleislaista poikkeavaa nimenomaista erityissäännöstä.

Ehdotettu laki sisältää säännökset myös viranomaisten velvollisuuksista edistää lain tarkoituksen toteutumista. Lain 3 §:n mukaan tarkoituksena on edistää viranomaisten toiminnan avoimuutta. Tästä syystä lakiin ehdotetaan otettaviksi säännökset viranomaisten velvollisuudesta edistää tiedon saannin toteutumista, kuten velvollisuudesta tuottaa julkaisuja ja tiedottaa sekä varmistaa viranomaisten tietoaineistojen helppo saatavuus. Säännökset ovat osaksi kokonaan uusia.

Lain tarkoituksena on myös toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa. Tätä koskevat säännökset ovat kokonaan uusia, ja niiden tarkoituksena on varmistaa, että viranomaisten asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin sisältyvien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta sekä eheydestä ja muista tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä huolehditaan. Hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu muun muassa julkisten asiakirjojen luettelointi sekä tietoon liittyvien oikeuksien selvittäminen osana lainvalmistelua sekä muun muassa uusien tietojärjestelmien suunnittelua. Lain nojalla voitaisiin antaa valtionhallintoa koskevia tietoturvallisuusohjeita ja -määräyksiä.

Lain soveltamisalan määrittelystä ilmenee, minkälaisista seikoista laissa säädetään. Tämän vuoksi lakiehdotuksen soveltamisalaa määrittelevään säännökseen ei ole ollut tarpeellista ottaa viittausta niihin säännöksiin, jotka muuten koskevat viranomaisten asiakirjoja, kuten säädöksiin, joissa määritellään viranomaisten asiakirjojen käyttöä, arkistointia tai tekijänoikeutta viranomaisten asiakirjoihin. Koska lakiehdotuksen 18 §:ssä tarkoitettuun hyvään tiedonhallintatapaan kuitenkin kuuluu asiallisesti myös arkistotoimen tehtävien asianmukainen hoito, ehdotetaan, että mainitun pykälän 3 momenttiin sisällytetään selvyyssyistä viittaus arkistolainsäädäntöön.

Oikeudesta asiakirjojen painosta julkaisemiseen säädetään painovapauslaissa (1/1919). Myös tekijänoikeus määräytyy edelleen sen mukaan, mitä tekijänoikeuslaissa (404/1961) säädetään. Viranomaisten asiakirjojen arkistoinnista on säännökset arkistolaissa. Ehdotetulla lailla ei edellä sanotun mukaisesti ole tarkoitus puuttua näihin säännöksiin.

3 §. Lain tarkoitus. Lakiin ehdotetaan otettavaksi sen tarkoitusta määrittelevä säännös. Tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on ehdotuksen mukaan edistää hyvää tiedonhallintatapaa ja antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Säännöksessä määritellään, missä tarkoituksessa ehdotetun lain tiedonsaantioikeuksista ja viranomaisten velvollisuuksista säädettäisiin. Siten siinä ilmaistaisiin julkisuusperiaatteen keskeisimmät tehtävät sekä viranomaisten asiakirja- ja tietohallinnolle yleisemminkin asetettavat keskeiset vaatimukset. Pykälä ei olisi yksinomaan toteava, vaan se olisi ehdotetun 17 §:n mukaan otettava huomioon käytännön soveltamistilanteissa.

Lain keskeinen tavoite on edistää hyvää tiedonhallintatapaa. Hyvään tiedonhallintapaan kuuluu, että viranomaiset huolehtivat toimintaansa koskevien ja siinä tarvittavien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä, laadusta sekä asianmukaisesta suojasta.

Asiakirjojen julkisuus on ollut keskeinen asiakirjojen yleistä saatavuutta määrittelevä keino. Viranomaisten tietoaineistojen korkea laatu on edellytys sen varmistamisessa, että yksilöiden ja yhteisöjen oikeusturva toteutuu ja että yhteiskuntapoliittinen päätöksenteko voi perustua kelvolliseen tietopohjaan ja siten johtaa toivottuihin vaikutuksiin.

Hyvästä tiedonhallintatavasta otettaisiin säännökset lain 5 lukuun. Tarkoituksena on, että laissa annettaisiin valtioneuvostolle oikeus antaa säännöksiä ja ohjeita teknisistä vaatimuksista, joilla turvataan paitsi tietojen salassapito ja suojaus, myös tietojen eheys. Tietoturvallisuus- ja muut suojatoimenpiteet on käytännössä pakko mitoittaa suhteessa siihen, minkälaisesta tiedosta on kysymys. Tämän vuoksi on myös luotava järjestelmä, jonka mukaan viranomaiset voivat luokitella tietoaineistonsa erilaisia käsittely- ja muita vaatimuksia vastaaviin luokkiin.

Pykälästä ilmenevät keskeiset keinot, joiden avulla viranomaisten toiminnan julkisuutta toteutetaan. Perinteisenä ja edelleen keskeisenä keinona ovat tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset. Oikeus saada tietoja viranomaisten asiakirjoista on perusoikeus. Hallitusmuodon mukaan julkisen vallan on edistettävä perusoikeuksien toteutumista. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna asiakirjojen julkisuus ei ole riittävä, minkä vuoksi ehdotetaan, että lakiin otetaan säännökset viranomaisten velvollisuuksista edistää avoimuutta.

Julkisuusperiaatteen tarkoituksena on perinteisesti pidetty viranomaisten toiminnan valvontaa. Ehdotuksen mukaan säännösten tarkoituksena olisikin antaa mahdollisuudet valvoa julkisen vallan käyttöä. Lakia sovellettaisiin 4 §:n 2 momentin mukaan myös muihin kuin viranomaisiksi organisoituihin julkista tehtävää hoitaviin näiden käyttäessä julkista valtaa. Lakiehdotuksessa on rikoslain 2 luvun 12 §:n virkamiehen määritelmää vastaavalla tavalla käytetty käsitettä "julkisen vallan käyttö".

Julkinen valta edistää yhteiskunnallisesti tärkeinä pidettyjä tarkoituksia osoittamalla varoja niihin. Julkisten varojen käytön merkityksen vuoksi julkisuusperiaatteen tarkoituksen määrittelyyn tulisi ottaa maininta julkisten varojen käytön valvonnasta.

Demokraattisen yhteiskunnan perusperiaatteita ja perustuslakiin kirjattuja perusoikeuksia on, että jokaisella on oikeus vapaasti muodostaa ja ilmaista mielipiteensä yhteisistä asioista ja vaikuttaa niihin. Demokraattisen hallintomallin mukaisesti yhteiskunnallisesti keskeisten päätösten tulisi perustua yhteiskuntaoloja luotettavasti kuvaavaan tietoon perustuvaan julkiseen ja kaikille avoimeen keskusteluun. Tämä edellyttää, että yksilöillä ja heitä edustavilla yhteisöillä on mahdollisuus saada riittävästi tietoa julkisten tehtävien hoitamisesta ja julkista valtaa käyttävien orgaanien toiminnasta sekä yhteiskuntaoloista. Hallitusmuodon 10 §:n 1 momentin mukaan sananvapaus sisältää myös oikeuden hankkia tietoa. Edellä mainittujen syiden vuoksi pykälässä todettaisiin lain säännösten tarkoituksena olevan antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuudet muodostaa vapaasti mielipiteensä.

Yleisen tiedonvälityksen avulla huolehditaan viestinnästä yhteiskunnassa. Tämä tapahtuu muun muassa erilaisten tiedotusvälineiden, kuten lehdistön, radion ja television sekä yhä enenevässä määrin myös yleisten tietoverkkojen välityksellä. Yleisen tiedonvälityksen tehtävänä on seurata viranomaisten toimintaa, hankkia siitä tietoja ja välittää niitä yleisölle. Mahdollisimman laaja oikeus saada tietoja viranomaisten toiminnasta on omiaan parantamaan myös yleisen tiedonvälityksen mahdollisuuksia suoriutua tehtävästään. Yleisen tiedonvälityksen merkityksestä huolimatta ei pykälään ole otettu sitä koskevaa mainintaa, koska lain tarkoituksena ei ole säännellä tiedonvälitystä, vaan turvata joukkoviestimien mahdollisuudet saada tietoja viranomaisten toiminnasta.

Ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Nämä tiedonsaantioikeudet liittyvät kiinteästi osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin sekä oikeusturvan valvontaan.

Mahdollisuudet vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon riippuvat tiedonsaantioikeuksien lisäksi siitä, minkälaisesta päätöksenteosta on kysymys ja minkälaisia menettelysäännöksiä asiassa noudatetaan. Pykälässä vaikutusmahdollisuuksilla tarkoitetaan varsinaisen prosessiin osallistumisen lisäksi yleisempiäkin vaikuttamiskeinoja, esimerkiksi kansalaistoimintaa ja vaikuttamista tiedotusvälineiden kautta.

Tiedon saaminen erityisesti valmisteilla olevista asioista on omiaan parantamaan yksilöiden ja heitä edustavien organisaatioiden mahdollisuuksia valvoa etujaan lainvalmistelussa ja muussa heihin vaikuttavien tai heille muutoin merkityksellisten asioiden valmistelussa. Erilaisten näkökulmien huomioon ottaminen jo valmisteluvaiheessa voi osaltaan parantaa tehtävien ratkaisujen laatua sekä edesauttaa päätösten toteuttamista ja yleistä hyväksyttävyyttä. Tiedonsaantimahdollisuuksilla voitaneenkin katsoa olevan Suomessa suuri merkitys, koska keskeiset ratkaisut pyritään tekemään yhteistyössä ja -ymmärryksessä keskeisten intressiorganisaatioiden kanssa.

Yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksien ja etujen valvonta perustuu yleisiä osallistumis- ja vaikutuskeinoja selvemmin yksilöiden ja yhteisöjen asemaan asianosaisina tietyssä viranomaisen käsiteltävänä olevassa tai olleessa asiassa. Lakiehdotus sisältää säännökset asianosaisen tiedonsaantioikeuksista. Asianosaisen tiedonsaantioikeus on oikeussuojakeino, jonka avulla asianosainen voi valvoa oikeuksiaan ja etujaan häntä välittömästi koskevassa asiassa. Julkisuutta pidetään myös takeena oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille, mikä ilmenee hallitusmuodon 16 §:n 2 momentista ja kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista.

4 §. Viranomaiset. Pykälässä määritellään ne organisaatiot, joiden asiakirjoihin lakia sovelletaan. Viranomaisen käsite on pykälässä määritelty julkisuusperiaatteen tarkoituksesta ja tavoitteista käsin, eikä sillä siten ole tarkoitettu olevan vaikutusta muun kuin asiakirjojen julkisuutta määrittelevän lainsäädännön soveltamiseen.

Pykälän 1 momentti sisältää viranomaisen määritelmän, minkä lisäksi 2 momenttiin on otettu säännökset lain soveltamisesta sellaisiin orgaaneihin ja yksityisiin henkilöihin, joita ei pidetä viranomaisina, mutta jotka lainsäädännön nojalla julkista tehtävää hoitaessaan käyttävät julkista valtaa ja joiden asiakirjojen siten tulee kuulua julkisuusperiaatteen soveltamisalaan.

Ehdotuksen mukaan viranomaisen asiakirjojen julkisuuteen ei vaikuttaisi se, käyttääkö viranomainen ostopalveluja tai muita toimeksiantoja tehtäviensä hoitamiseksi. Toimeksiantotehtävää suorittavaa ei kuitenkaan rinnasteta tässä pykälässä viranomaiseen, vaan lain 5 §:n 2 momentissa todettaisiin, että viranomaisen asiakirjana pidettäisiin sellaistakin asiakirjaa, joka on annettu toimeksiantotehtävää varten tai joka on syntynyt toimeksiantotehtävän johdosta.

Lain soveltamisalaan kuuluvat viranomaiset on määritelty 1 momentissa organisatorisin perustein. Siten laissa tarkoitetun viranomaiskäsitteen piiriin kuuluvat sellaiset julkisoikeudelliset orgaanit, joiden viranomaisasema on johdettavissa suoraan niiden perustamista ja järjestysmuotoa sekä tehtäviä koskevista säännöksistä.

Laissa tarkoitettuja viranomaisia ovat 1 momentin 1 kohdan mukaan valtion hallintoviranomaiset sekä muut valtion virastot ja laitokset. Valtion hallintoviranomaisia ovat ne valtion toimielimet, jotka on asetettu hoitamaan hallintotehtäviä. Niitä ovat valtion keskushallintoviranomaiset eli valtioneuvosto ja ministeriöt sekä muut valtioneuvoston alaisuuteen kuuluvat hallintoviranomaiset, joiden alueellinen toimivalta on yleinen. Keskushallintoviranomaisten alaisia valtion toimielimiä ovat lääninhallitukset ja piirihallintoviranomaiset, joita ovat esimerkiksi ympäristökeskukset. Valtion virastoista ja laitoksista voidaan esimerkkeinä mainita valtion tutkimuslaitokset ja -keskukset sekä asiantuntijalaitokset, kuten Ilmatieteen laitos, kuluttajatutkimuskeskus sekä Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus (STAKES). Valtion varsinaiseen hallinto-organisaatioon kuuluvat myös paikallishallintoviranomaiset, joita ovat esimerkiksi kihlakunnan virastot. Valtion liikelaitokset mainittaisiin erikseen momentin 3 kohdassa.

Viranomaisia olisivat 1 momentin 2 kohdan mukaan tuomioistuimet ja muut lainkäyttöviranomaiset. Yleisten tuomioistuinten (käräjäoikeudet, hovioikeudet, korkein oikeus) lisäksi tähän ryhmään kuuluvat myös hallintotuomioistuimet (lääninoikeudet ja korkein hallinto-oikeus) sekä erityistuomioistuimet, kuten vakuutusoikeus ja vesioikeudet.

Viranomaisiin luettaisiin momentin 3 kohdan mukaan valtion liikelaitokset. Valtion liikelaitoksista säädetään valtion liikelaitoksista annetussa laissa (627/1987). Lakia sovelletaan liiketoimintaa harjoittavaan valtion laitokseen (valtion liikelaitos), jos erikseen annetussa laissa (laitoskohtainen laki) niin säädetään. Laitoskohtaisten lakien mukaan valtion liikelaitoksia ovat Hallinnon kehittämiskeskus (496/1994), Metsähallitus (1169/1993), Ilmailulaitos (1123/1990) ja Teknillinen tarkastuskeskus (1070/1995). Metsähallituksessa ja Ilmailulaitoksessa on niitä koskevien laitoskohtaisten lakien mukaan erillinen yksikkö, joka hoitaa laitoksen viranomaistehtävät.

Valtion liikelaitoksen toimialasta ja tehtävistä säädetään laitoskohtaisessa laissa. Liikelaitoksen on toimittava eduskunnan ja valtioneuvoston sille asettamien palvelutavoitteiden ja muiden toimintatavoitteiden sekä liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Valtion liikelaitoksista annetun lain mukaan valtioneuvosto päättää liikelaitoksen tulostavoitteesta sen mukaan kuin laissa säädetään. Tulostavoite on asetettava niin, että liikelaitos voi saavuttaa palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Liikelaitos ratkaisee ne toimintaansa, talouttansa ja hallintoansa koskevat asiat, joita ei säädetä eduskunnan hyväksyttäviksi taikka valtioneuvoston tai ministeriön ratkaistaviksi.

Liikelaitos rahoittaa menojaan paitsi toiminnastaan saamillaan tuloilla myös lainoilla, joita liikelaitos voi ottaa sen mukaan kuin säädetään. Näiden lisäksi rahoitus voi perustua määrärahoihin, joita voidaan ottaa valtion talousarvioon myönnettäviksi liikelaitokselle lainaehdoin, sekä määrärahoihin, joita valtion talousarvioon voidaan ottaa myönnettäviksi liikelaitoksen peruspääoman korottamiseen.

Julkisuussäännösten soveltamista valtion liikelaitoksiin on pidettävä tärkeänä, jotta voidaan valvoa niiden lakisääteisten tehtävien hoitamista sekä julkisten varojen käyttöä. Koska kunnan liikelaitokset kuuluvat lain soveltamisalan piiriin, on pidettävä johdonmukaisena ratkaisuna, että myös valtion liikelaitoksiin sovelletaan tiedonsaantioikeuksia koskevia säännöksiä. Valtion liikelaitoksista annetun lain soveltamisalan piiriin kuuluvat liikelaitokset ovat edelleenkin valtion laitoksia. Myös valtion liikelaitoksista annetun lain valmistelussa lähdettiin valmisteluasiakirjojen mukaan siitä, että valtion liikelaitoksiin sovellettaisiin valtion hallintomenettelyä yleisesti säänteleviä lakeja, kuten yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia (HE 137/1986 vp s. 16). Lain soveltamisesta valtion liikelaitoksiin aiheutuvat mahdolliset ongelmat ovat hoidettavissa salassapitosäännösten avulla.

Viranomaisiin kuuluisivat 1 momentin 4 kohdan mukaisesti kunnalliset viranomaiset. Kunnan viranomaiset ovat useimmiten monijäsenisiä kunnan toimielimiä, kuten valtuusto ja kunnanhallitus sekä lautakunta, johtokunta ja toimikunta. Kunnallisia viranomaisia ja toimielimiä ovat myös kuntayhtymien viranomaiset ja toimielimet. Kunnallisen viranomaisen määrittely on viime kädessä johdettavissa siitä, onko tällä orgaanilla oikeudelliseen normiin perustuvia tehtäviä ja toimivaltaa. Kunnan sisäisillä vapaamuotoisilla apu- ja valmisteluelimillä, kuten sisäisillä työryhmillä ja johtoryhmillä, ei voi olla tällä tavoin määriteltyjä tehtäviä ja toimivaltaa, joten niitä ei pidetä laissa tarkoitettuina viranomaisina. Toisaalta kunnan yksittäinen viranhaltija, kuten kunnanjohtaja tai rakennustarkastaja taikka luottamushenkilö, esimerkiksi lautakunnan puheenjohtaja, on kunnallinen viranomainen, jos hänellä on itsenäistä toimivaltaa. Valtuusto voi siirtää kuntalain 14 §:n mukaan johtosäännöllä toimivaltaansa muille kunnan viranomaisille. Johtosäännössä voidaan antaa oikeus siirtää toimivaltaa edelleen. Asiassa, joka sisältää hallinnollisen pakon käyttämistä, voidaan toimivaltaa siirtää kuntalain 14 §:n 3 momentin mukaan vain toimielimelle.

Kunnallisia palveluja tuottavat liikelaitokset, kuten kunnallinen vesilaitos, puhelinlaitos ja liikennelaitos, kuuluvat kunnan organisaatioon eivätkä ole kunnasta erillisiä oikeushenkilöitä. Liikelaitosten hallinto järjestetään johtosäännössä kuten muukin kunnan hallinto. Siksi liikelaitoksiin sovelletaan kunnan viranomaisia koskevia säännöksiä.

Kunnalliset palvelut on voitu järjestää myös niin, että niiden tuottamisesta huolehtivat kunnan hallintokoneistoon kuulumattomat orgaanit. Niiden hallinto on usein järjestetty yksityisoikeudellisin muodoin, esimerkiksi osakeyhtiöksi, jossa kunta on osakkaana. Ehdotuksen mukaan lakia ei sovellettaisi tällaisiin yhtiöihin muuta kuin siinä tapauksessa, että ne lain nojalla julkista tehtävää hoitaessaan käyttävät julkista valtaa. Jos kunnan tehtävä on annettu yhteisön tai säätiön hoidettavaksi, kunnan on kuntalain 29 §:n mukaan sopivin tavoin tiedotettava asukkailleen yhteisön tai säätiön toiminnasta.

Laissa tarkoitettuihin viranomaisiin kuuluisivat 1 momentin 5 kohdan nojalla itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset. Itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset ovat oikeushenkilöitä, joiden järjestysmuodosta, toimielimistä ja tehtävistä säädetään niitä koskevissa säädöksissä. Ne suorittavat niin sanotun välillisen julkisen hallinnon tehtäviä eli julkisia tehtäviä, jotka on uskottu varsinaisen hallintokoneiston ulkopuolella oleville orgaaneille. Kohdassa tarkoitettuja itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia ovat Suomen Pankki mukaan lukien hallinnollisesti sen osana toimiva Rahoitustarkastus sekä Kansaneläkelaitos, Helsingin yliopisto, Työterveyslaitos, Kuntien eläkevakuutus, Kuntien takauskeskus sekä Kunnallinen työmarkkinalaitos. Säännöstä ei sovellettaisi Eläketurvakeskukseen eikä Maatalousyrittäjien eläkelaitokseen, vaan niiden hallussa olevien asiakirjojen julkisuus määräytyisi 2 momentin mukaan. Tätä on pidetty tarkoituksenmukaisimpana ratkaisuna sen vuoksi, että asiakirjojen julkisuus määräytyisi samoin perustein työeläkelaitoksissa ja Eläketurvakeskuksessa.

Laki koskisi 1 momentin 6 kohdan mukaan eduskunnan virastoja ja laitoksia. Myös tässä laissa eduskunnan virastoilla ja laitoksilla tarkoitettaisiin samaa kuin eduskunnan virkamiehistä annetussa laissa (1373/1994) eli eduskunnan kansliaa, valtiontilintarkastajain kansliaa, eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaa, Pohjoismaiden neuvoston Suomen valtuuskunnan kansliaa sekä Eduskunnan kirjastoa. Kuten yleisperusteluissa on todettu, eduskunnan valiokuntien asiakirjojen julkisuuteen vaikuttavat säännökset jäisivät edelleenkin osaksi eduskuntaa koskevia säädöksiä.

Ahvenanmaan maakuntalakia yleisten asiakirjojen julkisuudesta sovelletaan maakunnan ja kunnan sekä muihin viranomaisiin niiden hoitaessa maakuntahallinnon ja kunnallisen itsehallinnon alaan kuuluvia tehtäviä. Lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta sovellettaisiin 1 momentin 7 kohdan mukaan Ahvenanmaan maakunnan viranomaisiin vain siltä osin kuin ne huolehtivat valtakunnan viranomaisille kuuluvista tehtävistä maakunnassa. Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 30 §:n mukaan tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi kuluttajavalituslautakunnalle kuuluvat tehtävät sekä ihmisten ja kotieläinten tarttuvien tautien torjuntaan ja kasvintuhoojien maahan kulkeutumisen estämiseen liittyvät tehtävät.

Laissa tarkoitettuja viranomaisia olisivat 1 momentin 8 kohdan mukaan myös lain tai asetuksen taikka valtion hallintoviranomaisen ja viraston tai laitoksen, lainkäyttöelinten tai 7 kohdassa tarkoitetuissa asioissa Ahvenanmaan maakunnan viranomaisten päätöksen perusteella tiettyä tehtävää hoitamaan asetetut lautakunnat, valiokunnat, neuvottelukunnat, komiteat, toimikunnat, työryhmät ja toimitusmiehet ja muut niihin verrattavat toimielimet. Määrittelemällä viranomaisiksi erilaiset toimeksiantotehtävän perusteella itsenäistä valmisteluvaltaa käyttävät toimielimet voidaan lisätä valmistelun julkisuutta. Toimielimen laatimat asiakirjat tulevat julkisiksi 6 §:n säännösten mukaisesti.

Vailla muodollista viranomaisasemaa olevat, mutta tehtävässään itsenäistä harkintavaltaa käyttävät toimielimet ehdotetaan nimenomaisesti mainittaviksi säännöksessä, koska tällaisten toimielinten viranomaisasema on nykyään säännösten tulkinnanvaraisuuden vuoksi epäselvä. Oikeuskäytännössä on aikaisemmin katsottu, ettei esimerkiksi ministeriön asettama työryhmä, johon oli kuulunut virkamiehiä myös ministeriön ulkopuolelta, ollut voimassa olevassa laissa tarkoitettu viranomainen (KHO 1972 II 4). Oikeuskäytännössä on katsottu, että silloisen lääkintöhallituksen yhteydessä toiminut lääkelautakunta ja säännösten nojalla asetetut pysyvät asiantuntijat, joiden tehtävänä oli antaa lausuntoja lääkintöhallitukselle, olivat sillä tavoin toiminnallisesti itsenäisiä, että niitä voitiin pitää yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuina viranomaisina (KHO 28.5.1991; T 1819).

Saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 14 §:n perusteella saamelaiskäräjät asettaa vaalilautakunnan, jonka tehtävänä on saamelaiskäräjien vaalien toimeenpano. Vaalilautakunta olisi katsottavissa kohdassa tarkoitetuksi toimielimeksi. Koska viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevien säännösten soveltaminen saamelaiskäräjiin ja sen toimielimiin jäisi ehdotetun lain mukaan epäselväksi, saamelaiskäräjistä annettuun lakiin on tarkoitus ottaa nimenomainen säännös julkisuuslainsäädännön soveltamisesta. Tätä koskeva ehdotus sisällytetään erikseen annettavaan saamelaiskäräjistä annetun lain muuttamista koskevaan esitykseen.

Toimielintä pidettäisiin 8 kohdan mukaisesti eri viranomaisena, jos se on asetettu hoitamaan tehtävää itsenäisesti. Pelkästään se, että valmistelu tapahtuu useamman virkamiehen yhteistyönä, ei välttämättä merkitse, että kysymys olisi kohdassa tarkoitetusta toimielimestä. Siten esimerkiksi ministeriön osaston työryhmä, joka valmistelee luonnosta ministeriön lausunnoksi, ei olisi ehdotutuksessa tarkoitetulla tavalla eri viranomainen.

Valtioneuvoston valiokunnat eivät myöskään yleensä hoida tehtäviään lainkohdassa tarkoitetulla tavalla itsenäisesti, vaan ovat valtioneuvoston sisäistä valmistelua varten asetettuja toimielimiä. Poikkeuksena ovat EU-ministerivaliokunta sekä raha-asiainvaliokunta.

EU-ministerivaliokunta toimii ehdotuksessa tarkoitetulla tavalla itsenäisesti, kun se käsittelee esimerkiksi Suomen kannanottoja Euroopan unionissa vireillä olevissa asioissa. Raha-asiainvaliokunta käsittelee ja antaa itsenäisesti lausuntonsa sellaisissa asioissa, joissa valiokunnan käsittely on edellytyksenä ministeriön päätökselle. Muissa asioissa raha-asiainvaliokunnan samoin kuin muiden valtioneuvoston valiokuntien, kuten talouspoliittisen ministerivaliokunnan pöytäkirjat, siltä osin kuin eivät sisällä salassa pidettäviä tietoja, tulevat julkisiksi vasta, kun valiokunnassa käsitelty asia on käsitelty loppuun valtioneuvostossa. Myös hallituksen iltakoulu on valtioneuvoston epävirallinen poliittinen neuvotteluelin samoin kuin hallituksen tilannekohtaiset neuvottelukokoukset, joita ei voida katsoa asetetun hoitamaan tehtäviään itsenäisesti. Iltakoulussa tai muissa hallituksen neuvotteluissa käsittelyssä olleet asiakirjat arkistoidaan asiaa valmistelevan ministeriön asiakirjoihin, ja niiden julkisuus määräytyy kyseistä asiaa koskevien säännösten mukaan.

Eri viranomaisena pidettäisiin ehdotuksen mukaan myös tehtäviään itsenäisesti hoitamaan asetettuja toimitusmiehiä, joita lain nojalla asetetaan esimerkiksi kiinteistö- ja vesioikeudellisten asioiden käsittelyä varten.

Pykälän 1 momentin 8 kohtaa ei sovellettaisi kunnan viranomaisen, esimerkiksi kunnallisen lautakunnan asettamaan työryhmään. Kunnallishallinnossa työryhmiä käytetään usein varsin tilapäisinä eliminä, joiden tehtävänä saattaa olla esimerkiksi etsiä poliittista ratkaisua lautakuntakäsittelyssä vaikeaksi osoittautuneeseen asiaan.

Julkisen vallan käytön valvonnan kannalta on pidetty tärkeänä, että julkisuusperiaatetta sovelletaan paitsi nimenomaisesti viranomaiseksi organisoituun toimielimeen, myös silloin, kun jokin julkinen tehtävä on lainsäädännössä annettu muulle kuin hallintokoneistoon kuuluvalle elimelle. Tätä koskevat säännökset ovat pykälän 2 momentissa. Momentin nojalla lakia sovellettaisiin lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavaan yhteisöön, säätiöön tai yksityiseen henkilöön näiden käyttäessä julkista valtaa. Lakia valmisteltaessa harkittiin mahdollisuutta luetella tämän säännöksen nojalla lain soveltamisalaan kuuluvat yksityiskohtaisemmin. Julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta pidettiin parempaan lopputulokseen johtavana ratkaisuna kuitenkin sitä, että määrittely jää yleislausekkeen varaan. Käytännössä esiin tulevia epäkohtia voidaan pyrkiä estämään neuvottelu-, koulutus- ja tiedotustoiminnan avulla.

Laki koskisi lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavaa vain niiltä osin kuin tämä käyttää julkista valtaa. Siten yksistään se, että yhteisöä on lain tai asetuksen mukaan kuultava tai että yhteisö asettaa edustajan tai tekee ehdotuksen toimielimen jäseneksi, ei tuo yhteisön asiakirjoja lain soveltamisalaan. Esimerkiksi Suomen Kuntaliitto mainitaan noin 50 säännöksessä organisaationa, jota on kuultava tai joka ilmoittaa edustajansa tiettyyn elimeen.

Julkisen vallan käsitettä ei ehdoteta laissa määriteltäväksi. Käsitteelle ei olekaan annettavissa yleistä määritelmää. Sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Julkisen vallan käyttönä pidetään myös etuuksien myöntämistä tai tutkintotodistuksen antamista.

Yhteisöjä, joille on uskottu julkisen vallan käyttöön kuuluvia tehtäviä, ovat muun muassa julkisoikeudelliset yhdistykset, jotka on perustettu lainsäädäntötoimin. Tällaisia ovat esimerkiksi paliskunnat, jotka poronhoitolain (848/1990) 7 §:n mukaan huolehtivat poronhoitoon liittyvistä tehtävistä paliskunnan alueella, riistanhoitoyhdistykset, joille säädetään metsästyslain (615/1993) 63 §:ssä muun muassa metsästyksen valvontatehtäviä sekä metsästykseen ja riistanhoitoon liittyviä koulutus- ja neuvontatehtäviä, Keskuskauppakamari, jolla on kauppakamariasetuksen (337/1988) 4 §:n mukaan muun muassa tilintarkastajien auktorisointi- ja valvontatehtäviä sekä Suomen Asianajajaliitto, jolla on asianajajista annetun lain (496/1958) 6 ja 6 a §:ssä (197/1992) säädettyjä kurinpitotehtäviä.

Uskonnollisilla yhdyskunnilla tarkoitetaan uskonnonvapauslain 2 §:ssä määriteltyjä uskonnollisia yhdyskuntia. Uskonnolliset yhdyskunnat evankelis-luterilaista kirkkoa lukuun ottamatta tulisivat 2 momentin nojalla lain soveltamisalan piiriin siltä osin kuin niille on lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella uskottu julkisia tehtäviä. Tällainen tehtävä on esimerkiksi avioliittoon vihkiminen, jonka uskonnollinen yhdyskunta voi toimittaa, jos sillä on avioliittolain (234/1929) 14 §:ssä tarkoitettu opetusministeriön antama vihkimisoikeus.

Evankelis-luterilainen kirkko jää lain soveltamisalan ulkopuolelle, koska aloiteoikeus evankelis-luterilaista kirkkoa koskevasta lainsäädännöstä kuuluu kirkon omille toimielimille. Evankelis-luterilaisen kirkon toimielinten asiakirjojen julkisuuteen ja salassapitoon sovelletaan kirkkolain (1054/1993) pääsäännön mukaan, mitä yleisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään.

Julkisia tehtäviä on voitu säännöksin tai niihin perustuvin määräyksin uskoa myös yksityisille henkilöille. Näistä esimerkkeinä voidaan mainita merilain (674/1994) 18 luvun 23 §:ssä tarkoitettu julkinen katsastus- ja arviomies, kalastuslain (286/1982) 97 §:ssä tarkoitettu kalastuksenvalvoja ja metsästyslain 88 §:ssä tarkoitettu valantehnyt metsästyksenvartija. Nämä henkilöt kuuluisivat lain soveltamisalan piiriin tässä tehtävässään.

5 §. Viranomaisen asiakirja. Pykälässä on säännökset aineistosta, johon lakia sovelletaan.

Laissa luovuttaisiin käyttämästä nykyisen lain mukaista käsitettä "yleinen asiakirja" ja se korvattaisiin käsitteellä "viranomaisen asiakirja". Yleisen asiakirjan käsite on aiheuttanut käytännössä sekaannuksia muun muassa sen vuoksi, että asiakirjan luonne yleisenä asiakirjana helposti sekoitetaan asiakirjan julkisuuteen.

Julkisuustoimikunta ehdotti käytettäväksi asiakirjan sijasta käsitettä "tallenne". Tästä käsitteestä luovuttiin myöhemmissä lainvalmisteluvaiheissa etenkin sen vuoksi, että se johdatti ajatukset yksinomaan teknisiin tallenteisiin. Viranomaisen asiakirjan käsite on valittu käytettäväksi erityisesti sen vuoksi, että sen voidaan katsoa parhaiten kuvaavan lain soveltamisalaa ja sisältöä. Nykyisin käytetään jo vakiintuneesti sähköisen asiakirjan käsitettä.

Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin asiakirja. Ehdotuksen mukaan asiakirjan käsite olisi kattava. Se kattaa sekä perinteiset asiakirjat että sähköiset asiakirjat ja muut apuvälinein selville saatavissa olevat asiakirjat.

Lakiehdotuksen mukaan asiakirjalla tarkoitetaan ensinnäkin kirjallista tai kuvallista esitystä. Kirjallisella esityksellä tarkoitetaan kirjallisessa muodossa olevaa esitystä, joka sanallisesti, kielellisin keinoin ilmaisee tietyn ajatussisällön ja joka on tallennettu jollekin alustalle. Kuvallisella esityksellä tarkoitetaan esimerkiksi karttaa, taulukkoa, kuvaa tai piirrosta. Kuvallisten esitysten on katsottu kuuluvan jo voimassa olevan lain asiakirjan käsitteen piiriin.

Asiakirjana pidetään kirjoitetun tai kuvallisen esityksen lisäksi myös sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla. Asiakirjan määritelmä ei siten edellytä, että sen sisältämä viesti olisi välittömästi ymmärrettävissä lukemalla, kuuntelemalla tai katselemalla.

Voimassa olevassa laissa asiakirjaan rinnastetaan tekniset tallenteet. Niillä tarkoitettaan magnetoimalla tai muulla näihin verrattavalla tavalla aikaansaatua tallennetta, joka on tarkoitettu luettavaksi, kuunneltavaksi tai muuten ymmärrettäväksi teknisin apuvälinein. Ehdotuksessa on luovuttu teknisen tallenteen käsitteestä, koska sitä ei pidetty tarpeellisena. Sääntely on pyritty tekemään mahdollisimman välineneutraaliksi, mikä turvaisi säännösten soveltamisen riippumatta siitä, minkälaiselle alustalle ja minkälaisin menetelmin informaatio talletetaan ja millä menetelmillä se saadaan selville.

Muiden kuin perinteisiin asiakirjoihin sisältyvien tietojen määrittelyssä ei lainkaan ole merkitystä talletusalustalla, vaan sääntely kohdistuu yksinomaan informaatioon. Uudemmille tiedontallennusvälineille voidaan informaatio tallettaa eri tavoin, esimerkiksi sähköisesti tai optisesti. Kaikkia eri informaatiota kuvaavia tallennusjälkiä kutsutaan laissa merkeiksi. Nämä voivat olla sähköisesti aikaansaatuja digitaalisia merkkejä esimerkiksi cd-levyllä tai magneettinauhan magnetointikohtia. Apuvälineet, joiden avulla viestit saadaan selville, voivat olla teknisiä tai esimerkiksi optisia. Teknisin apuvälinein saadaan selville muun muassa mikrofilmille ja atk-tallenteille talletetut viestit.

Perinteisten paperiasiakirjojen kysymyksessä ollessa on jokseenkin helppo erottaa asiakirjat toisistaan. Vaikeuksia sen sijaan saattaa syntyä arvioitaessa sitä, mitkä merkit esimerkiksi tietokoneen muistissa muodostavat asiakirjan ja mihin lain mukainen tiedonsaantioikeus kohdistuu. Tätä tiedonsaantioikeuden kohdetta kutsutaan laissa viestiksi. Viesti on tiettyä kohdetta tai asiaa koskeva, käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuva merkkien yhdistelmä. Kysymys on siten lain tarkoituksia varten määritellystä oikeudellisesta käsitteestä.

Määritelmästä seuraa, että esimerkiksi yhdelle atk-disketille talletetut merkinnät eivät välttämättä ole yksi laissa tarkoitettu asiakirja. Toisaalta samaan viestiin (asiakirjaan) kuuluvia merkintöjä voi olla useammallakin levykkeellä. Merkkien yhteenkuuluvuus ja siten laissa tarkoitetun viestin ulottuvuus määräytyy sen mukaan, miten merkkejä on ollut tarkoitus käyttää. Kysymys on siis siitä loogisesta yhteydestä, joka vallitsee eri merkintöjen välillä. Se, miten merkit liittyvät toisiinsa, otetaan huomioon määriteltäessä tietojärjestelmien rakennetta ja käytettäviä käsittelytoimintoja. Määrittely perustuu viranomaisten tehtäviin ja niiden edellyttämiin tietotarpeisiin. Viranomaisen harkintaa suunnittelussa rajoittavat hallinnon yleiset periaatteet sekä henkilötietojen suojaa koskeva lainsäädäntö, joka voi estää esimerkiksi tietynlaisten hakuperusteiden käytön henkilötietojärjestelmässä.

Asiakirjan määritelmä merkitsee käytännössä sitä, että laki ja siten laissa tarkoitettu oikeus asiakirjan saamiseen ei ulotu kaikkiin niihin mahdollisiin merkkien yhdistelmiin, joita voitaisiin automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tuottaa. Laissa tarkoitettuna asiakirjana ei pidettäisi sellaista talletettujen merkintöjen kokonaisuutta, joka muodostuisi eri käyttötarkoituksia varten talletetuista tiedoista. Asiakirjan edellä kuvattu määrittely aiheuttaa sen, ettei viranomainen ole julkisuusperiaatteen mukaisen tiedonsaantioikeuden nojalla velvollinen muuttamaan tietokoneohjelmiaan tai yhdistelemään eri käyttötarkoituksia varten laadittujen tiedostojen tietoja.

Sähköisten ja muiden uusien tiedontallennustapojen avulla aikaansaatujen asiakirjojen edellä kuvattu määrittely on ymmärrettävää julkisuusperiaatteen tarkoitus huomioon otettuna: viranomaisten asiakirjojen julkisuuden tarkoituksena ei ole olla yleinen tiedonhankintakeino sinänsä, vaan mahdollistaa tietojen saaminen viranomaisen toiminnasta viranomaisten toiminnan valvomiseksi ja muiden lain 3 §:stä ilmenevien tarkoitusten vuoksi. Eri asia on, että viranomainen voi olla lain tiedonsaannin edistämistä koskevien säännösten perusteella velvollinen tuottamaan toimintaansa koskevia tilastoja ja muita asiakirjoja yleistä käyttöä varten. Lakiehdotuksen 21 § antaa lisäksi viranomaiselle oikeuden tuottaa ja luovuttaa tietopalveluna pykälässä tarkemmin säädettävin edellytyksin myös eri käyttötarkoituksia varten talletetuista merkeistä yhdistelemällä saatuja aineistoja.

Tietotekniikan ominaisuuksista johtuu, että tiedonsaantioikeus atk:n avulla talletettuihin viesteihin on monipuolisempi kuin perinteisten asiakirjojen kysymyksessä ollessa. Koska tietotekniikka mahdollistaa erilaisten tietojen yhdistelyn, tiedonsaantioikeus kohdistuu tosiasiassa myös sellaisiin viesteihin, joita viranomainen ei itse välttämättä yhdistele saatikka tulosta paperimuotoon. Tällaisista asiakirjoista tavataankin käyttää nimeä potentiaaliset tai virtuaaliset asiakirjat. Jos viranomaisen tietojärjestelmässä on laillisesti käytössä vapaa haku, lakiehdotuksen mukainen tiedonsaantioikeus ulottuu mihinkä tahansa hakuavaimen perusteella ilman uusia ohjelmointitoimia muodostettavissa olevaan viestiin riippumatta siitä, käyttääkö viranomainen samanlaista hakua toiminnassaan.

Asiakirjan määritelmästä voidaan siten kokonaisuudessaan todeta, ettei eroa ole sen mukaan, minkälaiselle alustalle ja minkälaisin keinoin viesti on laadittu. Asiakirja ei laissa tarkoitetussa merkityksessä siis edellytä paperialustaa. Myöskään viestin laadintatavalla (käsin, konekirjoituksella, erilaisilla painotekniikoilla, sähköisesti tai optisesti) tai asiakirjan alkuperäisyydellä ei ole lain soveltamisen kannalta merkitystä. Asiakirjan ei myöskään tarvitse olla allekirjoitettu tai varmennettu kuuluakseen lain soveltamisalan piiriin.

Viranomaisen asiakirja on 2 momentin määritelmän mukaan viranomaisen hallussa oleva asiakirja, jonka viranomainen on laatinut tai joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana asiakirjana pidettäisiin myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen toimeksiannon johdosta, sekä viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten. Näissä tapauksissa ei siis edellytetä, että asiakirja olisi viranomaisen hallussa.

Laki kohdistuu julkisuusperiaatteen kannalta keskeiseen viranomaisilla olevaan aineistoon, toisin sanoen asiakirjoihin, jotka ovat sillä asian käsittelyä varten tai muuten sen tehtäviin ja toimialaan kuuluvassa asiassa. Tyypillisimpiä viranomaisten laatimia asiakirjoja ovat ratkaisut niissä asioissa, jotka kuuluvat asianomaisen viranomaisen käsiteltäviin, kuten tuomiot ja päätökset. Tähän ryhmään kuuluvat myös viranomaisen lausunnot erilaisista asioista, kuten lakiehdotuksista, ja asiantuntijalausunnot toisille viranomaisille ja yksityisille samoin kuin viranomaisen aloitteet ja esitykset esimerkiksi talousarvioksi. Viranomaiset laativat myös erilaisia selvityksiä, tilastoja ja raportteja sekä suunnitelmia, kuten rakennuslain (370/1958) mukaiset kaavat ja kuntalain mukaiset suunnitelmat. Viranomaisen asiakirjoihin kuuluvat myös monet viranomaisten tosiasiallisen toiminnan yhteydessä laadittavat asiakirjat, kuten terveyskeskusten potilasrekisterit.

Viranomaiselle tullut yksityinenkin asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos se on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Asiakirja voi olla toimitettu viranomaiselle joko henkilökohtaisesti tai lähetin tai postin välityksellä tai telekopiona, sähköpostin kautta tai muutoin sähköisenä tiedonsiirtona. Asiakirjan toimittamistavalla ei siis ole lain soveltamisalan kannalta merkitystä.

Kysymys on viranomaisen asiakirjasta, vaikka se olisikin lähetetty suoraan viranomaisessa toimivalle virkamiehelle tai viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. Siten se, onko asiakirja tullut viranomaiselle kirjaamon kautta, ei vaikuta sen luonteeseen viranomaisen asiakirjana. Virkamiehen on toimitettava hänelle suoraan lähetetty asiakirja kirjattavaksi.

Mikä tahansa viranomaiselle lähetetty asiakirja ei kuitenkaan ole laissa tarkoitettu asiakirja, vaan sen tulee kuuluakseen lain soveltamisalan piiriin olla annettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Siten esimerkiksi viranomaiselle massajakeluna tullut suoramainos tai sanomalehti ei olisi laissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja.

Viranomaiselle asian käsittelyä varten annettuja asiakirjoja ovat muun muassa erilaiset hakemukset, ilmoitukset ja kantelut. Asiakirjoja, jotka on annettu viranomaiselle muuten sen toimialaan kuuluvassa asiassa, voivat olla esimerkiksi sen toimialaan liittyvät tiedoksi lähetetyt asiakirjat. Hallintoviranomaiselle erheellisesti lähetettyä toisen viranomaisen käsiteltäväksi kuuluvaa asiakirjaa voidaan pitää viranomaiselle sen tehtäviin kuuluvassa asiassa lähetettynä asiakirjana, koska viranomaisen tehtävänä on hallintomenettelylain mukaan siirtää asia toimivaltaiselle viranomaiselle.

Asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos asiakirja on viranomaisen hallussa. Asiakirja on viranomaisen hallussa, kun se on fyysisesti viranomaisen toimipaikassa tai viranomaisessa toimivalla paikasta riippumatta. Lain soveltamisalaan kuuluvat kuitenkin sellaisetkin asiakirjat, jotka eivät ole edellä tarkoitetulla tavalla viranomaisen tai sen palveluksessa olevan hallussa. Viranomaisen toimeksiantotehtävää varten annetut asiakirjat ovat laissa tarkoitettuja asiakirjoja, vaikka ne ovatkin toimeksiantotehtävää suorittavan hallussa. Esimerkiksi atk-tiedosto saattaa fyysisesti olla atk-alan palveluyrityksen tiloissa. Se on kuitenkin viranomaisen määrättävissä, ja viranomainen voi käyttää sitä joko tietoliikenneyhteyksien avulla tai siten, että palveluyritys tulostaa tai muutoin tuottaa tiedostosta aineistoa viranomaisen käyttöön.

Toimeksiannolla tarkoitetaan tilanteita, joissa viranomaiselle kuuluvan tehtävän suorittaa erillisen sopimuksen mukaan kyseiseen viranomaiseen kuulumaton yksityinen henkilö tai organisaatio riippumatta siitä, kuinka laajan tehtävän suorittamisesta on kysymys. Siten esimerkiksi ministeriön asiantuntijalle antamat asiantuntijan hallussa lausuntoa varten olevat asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja samoin kuin viranomaisen rekisteri, jonka ylläpitotehtävät on annettu yksityiselle tietojenkäsittelyn palveluyritykselle.

Edellä kuvatun sääntelyn tarkoituksena on varmistaa ennen muuta se, ettei ostopalvelujen lisääntynyt käyttö hallinnossa johtaisi julkisuusperiaatteen soveltamisalan kaventumiseen. Ostopalvelujen käytöstä on säännöksiä muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetussa laissa (733/1992) sekä eläinlääkintähuoltolaissa (685/1990). Kunta voi kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan hankkia tehtävien edellyttämiä palveluja myös muilta palvelujen tuottajilta.

Lakiehdotuksen 3 momentissa määriteltäisiin ne asiakirjat, joita ei pidetä viranomaisen asiakirjoina ja jotka pääsäännön mukaan jäävät kokonaan lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Viranomaisen asiakirjan nykyistä tarkempi määrittely on tarpeen muun muassa valmistelun julkisuuden lisäämistä koskevien säännösten laatimiseksi sekä lain tulkintaongelmien vähentämiseksi. Ehdotetut säännökset vastaavat pitkälti Ruotsin painovapauslain säännöksiä. Vaikka voimassa olevaan lakiin ei tällaisia säännöksiä sisällykään, nyt ehdotetuista säännöksistä etenkin 3 momentin 1, 2 ja 5 kohta vastannevat tosiasiallista käytäntöä ja tulkintaa.

Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa. Säännös vastaa Ruotsin painovapauslain 2 luvun 4 §:ää.

Virkamiehelle voi virastoon tulla yksityiskirjeitä ja sähköisiä viestejä sekä asiakirjoja, jotka liittyvät hänen tehtäviinsä viranomaisen ulkopuolella, esimerkiksi toisen viranomaisen tehtävissä, kuten komitean jäsenenä. Tietojen saamisesta komitean asiakirjoista päättää komitea, ei se ministeriö, jonka virkamies toimii komitean jäsenenä. Vastaavasti esimerkiksi ministerille saapuu äänestäjien kirjeitä ja aineistoa puolue-elinten jäsenenä. On luonnollista, että tällaiset viranomaisen toimialaan ja tehtäviin liittymättömät asiakirjat jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Selvyyden vuoksi on asiasta katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin oma säännöksensä.

Momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidettäisi viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Säännös vastaa Ruotsin painovapauslain 2 luvun 9 §:ää.

Kohdassa määritellään siten ajankohta, josta kohdassa tarkoitettu asiakirja voi olla viranomaisen asiakirja. Säännös merkitsee sitä, että täysin keskeneräinen virkamiehen tai viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan laadittavana oleva asiakirja, johon muu asian käsittelyyn osallistuva, tavallisimmin asiasta tai sen esittelystä päättävä esimies, ei ole vielä voinut tutustua, jää viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle. Tavallista on, että asiaa käsittelevällä virkamiehellä on eriasteisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta. Näitä ei voida vielä pitää viranomaisen asiakirjoina, koska niitä ei ole tarkoitettukaan asiakirjoiksi, joihin asian käsittely perustuu.

Virkamiehen luonnos tulisi lain soveltamisalan piiriin silloin, kun se on annettu esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Edellytyksenä toisin sanoen on, että asiakirja on irtaantunut valmistelijalta ja siirtynyt asiasta päättävälle tai asiaa muutoin käsittelevälle. Se, että virkamies antaa alustavan luonnoksen esimiehelle tarkemman ohjauksen saamiseksi tai asiasta käytävää keskustelua varten, ei merkitsisi vielä asiakirjan tulemista lain soveltamisalan piiriin. Virkamiehen ja vastaavasti viranomaisen toimeksiannosta toimivan haltuun jäävät, omaan käyttöön laaditut muistiinpanot ja alustavat luonnokset jäävät siis lain soveltamisalan ulkopuolelle. Jos näihin asiakirjoihin sisältyy salassa pidettäviä tietoja, asiakirjaan on kuitenkin sovellettava lain salassapitoa koskevia säännöksiä.

Momentin 3 kohdan mukaan laissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana ei pidettäisi myöskään viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Vastaavan kaltainen niin sanottu kirjastoklausuuli sisältyy Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 11 §:n 3 kohtaan. Kohdan tarkoituksena on jättää viranomaisen harkintaan, missä määrin viranomainen antaa tietoja, esimerkiksi kopioita, virkatoiminnassaan käytettävistä apuvälineistä, kuten julkaisuista ja sähköisistä sanakirjoista. Tiedon saaminen näistä ei palvele lakiehdotuksen 3 §:ssä määriteltyä tiedonsaantioikeuden tarkoitusta.

Momentin 4 kohdan mukaan laki ei koske asiakirjaa, joka on viranomaisella yksityisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten. Viranomaiset ja valtion liikelaitokset voivat hoitaa tehtäviä myös yksityisten lukuun. Toimeksiantotehtävien suorittamisesta voidaan esimerkkinä mainita tilaustutkimukset. Korkeakouluja koskevissa erityislaeissa, kuten Helsingin yliopistosta annetun lain (854/1991) 37 §:ssä, on säännökset, jotka oikeuttavat korkeakoulun tekemään valtiolle ja kunnille sekä yksityisille ja yhteisöille näiden tilaamia tutkimuksia taikka tarjoamaan muita palveluja. Jos toimeksianto on saatu toiselta viranomaiselta, toimeksiannon antanut viranomainen käyttää lakiehdotuksen 14 §:n mukaisesti päätösvaltaa tietojen luovuttamista koskevissa asioissa.

Momentin 5 kohdan mukaan laki ei koskisi viranomaisille löytötavarana jääneitä tai annettuja asiakirjoja. Jo voimassa olevan lain on katsottu merkitsevän, että tällaiset asiakirjat jäävät julkisuuslainsäädännön ulkopuolelle. Selvyyssyistä asiasta ehdotetaan otettavaksi lakiin nimenomainen maininta.

Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.

Momentin mukaan lakia sovellettaisiin viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden toimeksiannosta toimivien yksityisten tai yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa tai muuta viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Arkistolain soveltamisala vastaa lakiehdotuksen soveltamisalaa. Arkistotointa on arkistolain mukaan hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista. Arkistotoimelta edellytetään myös, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimusta tiedon lähteinä. Viranomaisen ja muun arkistonmuodostajan on arkistolain 8 §:n mukaan määrättävä tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säilytysajat ja -tavat sekä ylläpidettävä niistä arkistonmuodostussuunnitelmaa. Arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi.

Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

Kuten edellä on todettu, momentissa lueteltuja lain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä asiakirjoja ei tavallisesti arkistoida. Jos tällaisia asiakirjoja on kuitenkin liitetty arkistoituun asiakirja-aineistoon, viranomainen voisi ehdotuksen mukaan määrätä, että niistä saa antaa tietoja vain viranomaisen luvalla. Jollei edellä tarkoitettuihin asiakirjoihin, jotka siirretään arkistolaitokseen, ole tehty päätösvallan pidättämisestä merkintää, asiakirjojen luovutusta koskevassa harkinnassa voidaan olettamana pitää sitä, että näidenkin asiakirjojen julkisuus määräytyy yleisten säännösten mukaan.

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

Virkamiesten ja vastaavasti viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan ja viranomaisen edustajien välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon vapauden säilyttäminen on välttämätöntä viranomaisen toiminnan turvaamiseksi. Rajoitusperustetta harkittaessa on otettu huomioon hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti sekä perusoikeuksien rajoituksia koskevat yleiset opit, joita on lähemmin selostettu lakiehdotuksen 24 §:n perusteluissa. Koska hyvää ja monipuolista valmistelua sekä virkamiesten vapaata mielipiteenvaihtoa voidaan pitää tärkeinä yleisinä etuina ja koska rajoitus tulee sovellettavaksi vain arkistointivelvollisuuden ulkopuolelle jääviin asiakirjoihin, säännöksen mukaisen tiedonsaannin rajoituksen voidaan katsoa olevan mahdollinen hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin sekä perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaan. Ulkomaisissa julkisuutta koskevissa laeissa, kuten Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 9 §:ssä, vastaavan tyyppiset asiakirjat on säännönmukaisesti rajattu julkisuuslainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle.

2 luku. Asiakirjan julkiseksi tuleminen

Luku sisältää säännökset viranomaisten asiakirjojen julkiseksi tulemisesta. Lähtökohtana on, että keskeneräinen asiakirja ei ole julkinen. Koska sen ajankohdan osoittaminen, milloin asiakirjaa voidaan pitää valmiina, ei ole selvä, ehdotetaan lain 6 ja 7 §:ään voimassa olevan lain tapaan otettaviksi asiakirjan julkiseksitulohetkeä koskevat säännökset. Lain 8 §:ksi ehdotetaan otettavaksi myös säännös velvollisuudesta saattaa pääoma- ja rahoitusmarkkinoihin vaikuttavat tiedot yleisesti julkisiksi.

6 §. Viranomaisen laatiman asiakirjan julkiseksi tuleminen. Pykälän 1 momentin säännöksissä ei määritellä siinä tarkoitettujen asiakirjojen julkisuutta sinänsä, vaan ajankohtaa, jossa asiakirjat tulevat julkisiksi, jos asiakirjat muiden säännösten mukaan ovat julkisia. Tämän vuoksi ehdotetut säännökset ovat toissijaisia salassapitosäännöksiin sekä muihin tiedonsaantia rajoittaviin erityissäännöksiin nähden. Tietojen saantia koskevia rajoituksia merkitseviä säännöksiä on muun muassa väestötietolaissa. Lakiehdotuksen 5 §:n 3 ja 4 momentissa rajataan tietyt asiakirjat pääsäännön mukaan lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Viranomaisen laatimana asiakirjana pidetään lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan myös viranomaisen toimeksiannosta toimivan toimeksiannon johdosta laatimaa asiakirjaa. Siten toimeksiantotehtävää suorittavan laatima asiakirja tulisi julkiseksi samojen sääntöjen mukaan kuin viranomaisen palveluksessa olevan laatima asiakirja.

Pykälän 1 momentin 1 kohta koskee diaarin ja muun luettelon merkinnän julkiseksi tulon määräytymistä. Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa. Diaarin tietosisällöstä ehdotetaan otettaviksi tarkemmat säännökset lain nojalla annettavaan asetukseen. Kuten esitysluonnoksen liitteenä 2 olevan asetusluonnoksen 3 §:stä ilmenee, diaarista ja muusta asiakirjahakemistosta tulisi olla saatavissa keskeiset käsiteltävää asiaa koskevat tiedot.

Asiakirjahakemisto voidaan tuottaa osana muuta tietojärjestelmää. Tietojärjestelmän muiden tietojen julkisuus määräytyy tällöin niitä koskevien säännösten perusteella. Viranomaisen on kuitenkin huolehdittava siitä, että diaarimerkintöjä vastaavat tiedot ovat saatavissa järjestelmästä sen estämättä, että muihin tietoihin sovelletaan tiedonsaantia koskevia rajoituksia.

Diaarimerkinnän julkiseksitulon ajankohdasta on katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin nimenomainen säännös sen vuoksi, että diaarilla ja niitä vastaavilla asiakirjahakemistoilla on keskeinen merkitys julkisuusperiaatteen käytännön toteuttamisen kannalta. Säännöksen mukaan merkintä on julkinen, kun se on tehty. Myös yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 3 §:n mukaan diaariin tehty merkintä tulee heti julkiseksi.

Jos diaarimerkintä sisältää salassa pidettäviä tietoja, se on tältä osin salassa pidettävä. Salassapitosäännökset voivat merkitä sitä, että hallintoviranomaisen diaarista ei ole annettavissa tietoa asian vireille saattajasta, jos asian ryhmä tai asian sisältöä kuvaava merkintä paljastaa salassa pidettävän tiedon. Tällaisesta voidaan esimerkkinä mainita tiedot aborttihakemuksesta.

Oikeudenkäynnissä sen sijaan ovat vanhastaan korostetusti esillä julkisuuden vaatimukset. Siksi tuomioistuinten diaarit, joihin sovelletaan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 2 §:ää, ovat eri asemassa. Mainittua pykälää ehdotetaan tässä esityksessä muutettavaksi. Tuomioistuimen diaarin julkisuus määriteltäisiin ehdotetun oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain muuttamista koskevan lain 2 §:ssä tyhjentävästi. Tuomioistuimen diaariin ja muuhun asiakirjahakemistoon tehdyt merkinnät asianosaisen nimestä samoin kuin asian laadusta sekä asian käsittelyn istuntoajankohdasta ja paikasta tulisivat ehdotuksen mukaan julkisiksi, kun ne on tehty. Yleisen poikkeuksen muodostavat pakkokeinolain 5 a luvussa tarkoitettua pakkokeinoa koskevat asiat. Tieto asianomistajasta rikosasiassa, joka koskee erityisen arkaluonteista henkilön yksityiselämää liittyvää seikkaa, voitaisiin kuitenkin jättää antamatta. Ehdotukset merkitsevät, että haastehakemuksen vireilletuloa koskevat merkinnät tulisivat myös rikosasioissa julkisiksi, kun merkintä on tehty diaariin.

Syyttäjän diaarin tiedot epäillyistä tulisivat viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 6 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan julkisiksi vasta, kun epäiltyä koskeva haastehakemus on allekirjoitettu tai päätös syyttämättä jättämisestä on tehty. Julkiseksituloajankohdan myöhentäminen johtuu tarpeesta suojata sellaisia henkilöitä, joita ei syytetä. Säännösehdotuksen muotoilu osoittaa, että asiassa, jossa on useita epäiltyjä, jokaisen epäillyn henkilöllisyyttä koskevien tietojen julkiseksitulohetki määräytyy erikseen. Erityissäännös vastaa oikeuskanslerin omaksumaa tulkintaa (Syyttäjäsanomat n:o 1/93).

Kohdassa tarkoitettuja viranomaisen muita luetteloita ovat esimerkiksi erilaiset viranomaisten pitämät julkiset rekisterit, kuten yhdistysrekisteri, kaupparekisteri, kiinteistörekisteri, lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri sekä kiinteistöjen kauppahintarekisteri. Väestötietojärjestelmän tiedot eivät sen sijaan ole julkisia, vaan tietojen saanti väestötiedoista määräytyy väestötietolain mukaan.

Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen tarjous-, selvitys- ja lausuntopyyntö sekä esitys, ehdotus, aloite, ilmoitus ja hakemus liiteasiakirjoineen tulevat julkisiksi, kun ne on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu, jollei momentin 3 ja 4 kohdasta muuta johdu. Kohdan mukaan tulisivat sekä välitoimenpideluonteiset selvityspyynnöt että lausunnolle lähetetty lakiehdotus julkisiksi heti, kun selvitys- tai lausuntopyyntö on allekirjoitettu.

Kohta sisältää valmistelun julkisuuden kannalta keskeisen periaatteen, jonka mukaan asiakirjan julkiseksi tulemista arvioidaan asiakirja- ja viranomaiskohtaisesti. Asiakirjan julkiseksi tulo ei riipu asian käsittelyn päättymisestä. Esityksillä tarkoitetaan kohdassa esimerkiksi viran täyttöön liittyviä alemman viranomaisen esityksiä sekä viranomaisen aloitteita toisille viranomaisille ja yksityisille.

Kunnan viranomaisen esitykset ovat käytännössä monijäsenisen toimielimen, kuten lautakunnan, laatimia. Koska kunnallisen toimielimen päätökset tehdään kokouksissa, kunnan toimielimen esitys tulisi momentin 6 kohta huomioon otettuna julkiseksi, kun esityksen tekemisestä päättäneen toimielimen kokouksen pöytäkirja on tarkastuksen jälkeen allekirjoitettu.

Allekirjoitukseen on 1 momentin 2, 6 ja 8 kohdassa rinnastettu muu varmentaminen. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi viranomaisen automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämästä järjestelmästä tulostettaviin väli- ja muihin päätöksiin koneellisesti merkittyä allekirjoitusta. Sähköiseen allekirjoitukseen liittyviä varmistustoimia ja niiden edellyttämiä lainsäädännön muutostarpeita selvitetään erikseen.

Momentin 2 kohdasta ilmenevään pääsääntöön on ehdotuksen mukaan kaksi poikkeusta. Näistä ensimmäisestä säädettäisiin momentin 3 kohdassa. Hankintaa ja urakkaa samoin kuin muuta tarjousten perusteella oikeustointa koskeva tarjouksen täydennyspyyntö ja tarjousasian käsittelyä varten laaditut selvitykset ja muut asiakirjat tulisivat sen mukaan julkisiksi vasta, kun sopimus asiassa on tehty. Hankinnalla tarkoitetaan julkisista hankinnoista annettua lakia (1505/1992) vastaavalla tavalla tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä. Muita tarjousten perusteella ratkaistavia oikeustoimia ovat viranomaisen omaisuuden myynti ja vuokraus. Täydennyspyyntöjen ja tarjousten käsittelyä varten laadittujen selvitysten tuleminen julkisiksi voi vaarantaa kilpailun toimivuuden, minkä vuoksi niiden julkisiksi tuloa ennen sopimuksen tekemistä ei voida pitää asianmukaisena.

Toisen poikkeuksen 2 kohdan pääsäännöstä muodostaisivat momentin 4 kohdan mukaan valtion talousarviota varten laaditut ehdotukset ja muut asiakirjat. Valtion talousarviota varten laaditut ministeriöiden ja niiden hallinnonalaan kuuluvien virastojen ja laitosten ehdotukset tulisivat julkisiksi vasta, kun valtiovarainministeriön ensimmäinen kannanotto talousarvioehdotukseksi on allekirjoitettu. Siten valtion talousarvion valmistelun julkisuus lisääntyisi nykyisestään.

Se, että talousarvioehdotukset tulevat julkisiksi samanaikaisesti valtiovarainministeriön ensimmäisen kannanoton kanssa, on katsottu tarpeelliseksi sen vuoksi, että talousarvio muodostaa yhtenäisenä kokonaisuutena käsiteltävän asian. Valmisteluvaiheen keskustelu tulee voida talouspoliittisia toimenpiteitä vaarantamatta käydä asianmukaisen ja monipuolisen aineiston pohjalta.

Lainvalmistelussa harkittiin myös vaihtoehtoa, jonka mukaan ministeriöiden ehdotukset olisivat tulleet julkisiksi momentin 2 kohdan mukaisesti jo silloin, kun ne on allekirjoitettu lähettävässä ministeriössä. Tätä vaihtoehtoa ei kuitenkaan ole pidetty mahdollisena. Talousarvioesityksen valmistelusta kokonaisuudessaan vastaava ministeriö ei voisi osallistua ministeriöiden ehdotusten pohjalta viriävään keskusteluun ennen omaa kannanmuodostustaan, mikä puolestaan vaikeuttaa oikean kokonaiskuvan saamista talousarviolla toteutettavasta talouspolitiikasta sekä on siten omiaan luomaan kotitalouksissa ja markkinoilla perusteettomia odotuksia ja ennakkokäsityksiä.

Ministeriöiden keväällä laatimat talousarvioehdotukset tulisivat julkisiksi ehdotuksen mukaan käytännössä heinäkuun aikana, jolloin valtiovarainministeriön ensimmäinen kannanotto säännönmukaisesti valmistuu.

Valtiovarainministeriön ensimmäisen kannanoton jälkeen tapahtuvaa talousarvioesityksen valmistelua varten viranomaisissa laadittujen asiakirjojen julkiseksi tulo määriteltäisiin säännöksessä erikseen. Ministeriöiden talousarvioesityksen jatkovalmistelua varten lähettämät ehdotukset tulisivat julkisiksi talousarvioesityksen antamisen jälkeen. Sen sijaan muiden talousarvioesityksen valmistelua varten laadittujen ehdotusten julkisiksi tulo riippuu siitä, onko niitä vastaavia ehdotuksia otettu talousarvioesitykseen. Tällaisia asiakirjoja ovat paitsi valtiovarainministeriössä laaditut ehdotukset myös valtioneuvoston jäsenten talousarvioehdotuksen käsittelyyn tuomat ehdotukset. Selvyyssyistä tällaisen aineiston asema määriteltäisiin erikseen, vaikka sellaiset sisäiset neuvottelu- ja valmisteluasiakirjat, joilla ei ole ollut vaikutusta esityksen sisältöön, jäävät säännönmukaisesti jo 5 §:n 4 momentin perusteella lain soveltamisalan ja siten julkisuuden ulkopuolelle. Säännös on, kuten muutkin momentin kohdat, toissijainen suhteessa 24 §:n salassapitosäännöksiin.

Pykälän 1 momentin 5 kohta koskee tutkimusten ja tilastojen sekä muiden niihin rinnastettavien selvitysten julkisiksi tuloa. Viranomaisen laatima tutkimus ja tilasto taikka niihin verrattavissa oleva yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman esillä olevia vaihtoehtoja, perusteita ja vaikutuksia kuvaava, itsenäisen kokonaisuuden muodostava selvitys, silloinkin kun se liittyy muutoin keskeneräiseen asiaan, tulee julkiseksi, kun se on valmis käyttötarkoitukseensa.

Nykyisin asian valmisteluun liittyvät selvitykset luokitellaan joko viranomaisen sisäisiksi selvityksiksi, jotka ovat harkinnanvaraisesti julkisia ja säilyvät sellaisina asian käsittelyn päätyttyäkin, tai niiden katsotaan tulevan julkisiksi asian käsittelyn päätyttyä viranomaisessa. Ehdotus merkitsee siten valmistelun julkisuuden lisäämistä.

Kohta koskisi tilastoja, tutkimuksia ja viranomaisen päätöksenteossa tai suunnitelmien laadinnassa käytettäviä selvityksiä, jotka kuvaavat joko valmisteilla olevan asian nykytilaa, kehityssuuntia tai erilaisten toimenpiteiden vaikutusten arviointia ja jotka muodostavat itsenäisen kokonaisuuden. Lainkohdassa tarkoitetut selvitykset liittyvät säännönmukaisesti lainvalmisteluun ja muihin laajaa tietopohjaa edellyttäviin ja yleisesti merkittäviin hankkeisiin, joissa mahdollisimman hyvin hankkeeseen liittyvät tavoitteet täyttävää ratkaisua etsitään ja arvioidaan valmistelun eri vaiheissa.

Selvitys muodostaa kohdassa tarkoitetulla tavalla itsenäisen kokonaisuuden silloin, kun selvitys on laadittu tiettyjen joko ennakolta määriteltyjen tai selvityksessä itsessään asetettujen edellytysten mukaisesti. Siten sellaiset alustavat muistiontasoiset asiakirjat, joissa yleisesti arvioidaan erilaisia vaihtoehtoja ja niihin liittyviä näkökohtia ja jotka ovat luonteeltaan viranomaisten alustavia sisäisiä keskusteluja palvelevia asiakirjoja, jäävät kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.

Selvitykset tulisivat julkisiksi, kun ne ovat valmiita käyttötarkoitukseensa riippumatta siitä, että ne kuuluvat muutoin keskeneräiseen asiaan, esimerkiksi valmisteilla olevaan lainsäädäntöuudistukseen. Selvitys olisi valmis käyttötarkoitukseensa, kun se on viranomaisen sisäisessä käsittelyssä saanut hyväksymisen kautta tai muutoin sellaisen muodon, ettei siihen ole enää tarkoitus tehdä muutoksia. Tämäkin kohta on toissijainen salassapitosäännöksiin nähden. Siten esimerkiksi talouspoliittista päätöksentekoa palveleva selvitys olisi salassa pidettävä, jos tiedon antamisesta aiheutuisi 24 §:n 1 momentin 11 kohdassa tarkoitettu seuraus.

Viranomaisen pöytäkirja tulee 1 momentin 6 kohdan mukaan julkiseksi, kun se tarkastuksen jälkeen on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu. Poikkeuksena tästä pääsäännöstä olisivat säännöksen mukaan sellaiset pöytäkirjat, jotka liittyvät viranomaisessa vireillä olevan asian valmisteluun tai viranomaisen sisäiseen työskentelyyn. Tällaisia ovat esimerkiksi komiteoiden ja toimikuntien pöytäkirjat, jotka ovat pikemminkin valmisteluaineistoa kuin varsinaisia pöytäkirjoja. Ne tulisivat julkisiksi vasta asian käsittelyn päätyttyä siinä viranomaisessa eli samaan aikaan kuin muukin valmisteluaineisto. Pöytäkirja voi olla salassa pidettävä niiltä osin, kuin se sisältää salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja.

Kunnallisen lautakunnan pöytäkirjan julkiseksitulo määräytyisi kohdan mukaan silloinkin, kun toimielimen kokouksessa on käsitelty valmisteilla olevaa asiaa. Kokouksen esityslistat tulisivat käytännössä yleensä julkisiksi samaan aikaan kuin pöytäkirja. Pöytäkirjan liitteitä ei kuitenkaan mainita kohdassa, vaan niiden julkiseksi tulemista on arvioitava erikseen. Siten esimerkiksi sellaista asiaa koskeva liiteasiakirja, josta päättäminen siirretään myöhempään kokoukseen, tulee julkiseksi 9 kohdan mukaan, kun asia on siinä viranomaisessa käsitelty loppuun, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu.

Tuomioistuimen päätös ja tuomio tulisi 7 kohdan mukaan julkiseksi, kun ratkaisu on annettu, tai, kun se on asianosaisen saatavissa. Oikeudenkäymiskaaren 24 luvun 1 §:n mukaan tuomioistuimen ratkaisut riita-asiassa ovat tuomioita, muut ratkaisut ovat tuomioistuimen päätöksiä. Päätöksestä on mainitun luvun 24 §:n 3 momentin mukaan voimassa soveltuvin osin mitä tuomiosta säädetään.

Oikeudenkäymiskaaren 24 luvun 4 a §:n mukaan käräjäoikeuden tuomio julistetaan heti käsittelyn päätyttyä. Tuomio annetaan samalla, mikä merkitsee käräjäoikeuden ratkaisun tulemista julkiseksi. Tuomio voidaan luvun 19 §:n 2 momentin mukaan antaa laajoissa tai vaikeissa asioissa tuomioistuimen kansliassa pääkäsittelyn päättymispäivän jälkeen. Tällöin tuomion antamispäivä ilmoitetaan asianosaisille pääkäsittelyn päättyessä. Käräjäoikeuden ratkaisu on näissä tapauksissa julkinen silloin, kun se on annettavissa tuomioistuimen kansliassa. Eräät yksinkertaiset ja helpot riita-asiat voidaan ratkaista käräjäoikeudessa toimittamatta pääkäsittelyä tai valmistelevaa istuntoa. Tällöin tuomio annetaan 19 §:n 3 momentin mukaan viivytyksettä tuomioistuimen kansliassa, jolloin se tulee samalla julkiseksi. Tuomioistuimen tulee ilmoittaa asianosaisille hyvissä ajoin kirjallisesti tuomion antamispäivä.

Hovioikeuden tuomio tulee oikeudenkäymiskaaren 24 luvun 5 §:n mukaan antaa niin pian kuin mahdollista. Päivästä, jona tuomio annetaan, tulee etukäteen ilmoittaa julkipanoin. Oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 27 §:n mukaan korkeimman oikeuden tuomio tai päätös annetaan päivättynä sille päivälle, josta se on asianosaisen saatavissa. Hovioikeuden ja korkeimman oikeuden ratkaisut olisivat siten ehdotuksen mukaan julkisia siitä hetkestä, kun asianosainen voi saada ratkaisusta tiedon.

Hallintolainkäytössä ratkaisut annetaan päätöksinä, joita ei julisteta. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 55 §:n mukaan päätös on annettava tiedoksi asianosaiselle siten kuin tiedoksiannosta hallintoasioissa (232/1966) annetussa laissa erikseen säädetään. Päätös lähetetään yleensä asianosaiselle mainitun lain 8 §:n mukaisesti. Päätöksen lähettämispäivä ilmenee päätöksestä. Koska päätös on tästä ajankohdasta asianosaisen saatavilla, päätös tulisi julkiseksi lähettämispäivänä. Päätöksestä saattaa ilmetä myös erikseen istuntopäivä, jolloin asia on ratkaistu, mutta tämä päiväys ei vaikuttaisi päätöksen julkiseksitulon ajankohtaan.

Vaikka tieto hallintotuomioistuimen päätöksestä saavuttaa asianosaisen yleensä vasta päätöksen lähettämistä seuraavana taikka sen jälkeisenä päivänä, voi päätöksen sisällöstä saada tiedon jo lähettämispäivänä esimerkiksi puhelimitse. Mitä tärkeämpi päätös on asianosaiselle muun muassa asiaan liittyvän yleisen mielenkiinnon vuoksi, sitä välttämättömämpää on pykälän 3 momentista ilmenevän oikeusohjeen mukaisesti huolehtia siitä, että asianosainen voi saada päätöksestä tiedon jo ennen päätöksen saapumista asianosaiselle postitse.

Erityistuomioistuinten päätöksen antamistavat vaihtelevat. Esimerkiksi työtuomioistuimesta annetun lain 34 a §:n mukaan tuomio on toimitettava asianosaisille viipymättä postin välityksellä, jollei sitä julisteta. Kun työtuomioistuimen päätös julistetaan, tulee se ehdotuksen mukaan samalla julkiseksi. Tapauksissa, joissa päätös lähetetään postitse asianosaisille, päätös tulee julkiseksi lähettämispäivänä. Erityistuomioistuintenkin päätösten julkisuus määräytyisi siten ajankohdasta, jolloin päätös tai tieto sen sisällöstä on asianosaisen saatavilla.

Pykälän 1 momentin 8 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi, milloin muut kuin momentin 1 ― 3 tai 5 ― 7 kohdassa tarkoitetut viranomaisen päätös, lausunto, toimituskirja ja viranomaisen tekemä sopimus sekä niiden käsittelyä varten viranomaisessa laaditut asiakirjat tulevat julkisiksi. Kyseiset asiakirjat tulisivat ehdotuksen mukaan julkisiksi, kun ne on allekirjoitettu tai vastaavalla tavalla varmennettu. Samalla tulisi julkiseksi sellainen asian valmisteluaineisto, joka ei ole jo aikaisemmin pykälän 1 - 3 tai 5 ― 7 kohdan mukaan tullut julkiseksi. Kohta ei koskisi valtion talousarviota varten laadittuja asiakirjoja, koska näiden julkiseksi tulemisen ajankohta määräytyy 4 kohdan ja salassapitosäännösten mukaisesti.

Monivaiheisenkin asian käsittelyssä syntyvien asiakirjojen julkisuus määräytyy pääsäännön mukaan asiakirjakohtaisesti. Siten esimerkiksi ministeriön päätös työryhmän asettamisesta tiettyä lainvalmistelutehtävää varten tulee julkiseksi heti, kun päätös on allekirjoitettu, odottamatta valmistelutyön päättymistä. Ehdotuksen mukaan viranomaisen päätöksen valmistelua varten laadittu asiakirja tulee julkiseksi viimeistään silloin, kun asian käsittely on päättynyt viranomaisessa, jollei se sisällä salassa pidettäviä tietoja.

Usein viranomaisen käsiteltävänä olevaa asiaa varten teetetään ulkopuolisilla asiantuntijoilla tutkimuksia, selvityksiä ja muita toimeksiantotehtäviä. Näin syntyvä valmisteluaineisto rinnastuu viranomaisen omassa keskuudessa syntyneeseen valmisteluaineistoon. Näin ollen se tulisi julkiseksi samojen sääntöjen mukaan kuin vastaavat viranomaisessa toimivien laatimat asiakirjat

Ehdotettu säännös on valmistelun julkisuuden toteutumisen kannalta keskeinen, koska siinä määritellään, milloin viranomaisen sisäinen valmisteluaineisto tulee julkiseksi. Lähtökohtana on, että kaikki viranomaisen käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvä valmisteluaineisto salassa pidettäviä asiakirjoja lukuun ottamatta tulisi julkiseksi viimeistään, kun asian käsittely on päättynyt siinä viranomaisessa. Tämä merkitsee valmistelun julkisuuden olennaista lisäämistä nykyiseen verrattuna. Säännöksen mukaan käsiteltävään asiaan liittyvät niin sanotut sisäiset viranomaisselvitykset, kuten viranomaisen omassa keskuudessa syntyneet ehdotukset ja luonnokset, jotka liittyvät johonkin viranomaisen käsiteltävänä olevaan asiaan, tulevat julkisiksi asian käsittelyn päätyttyä viranomaisessa. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 5 §:n mukaan sisäiset viranomaisselvitykset ovat ei-julkisia senkin jälkeen, kun asian käsittely viranomaisessa on päättynyt.

Pykälän 1 momentin 9 kohdan mukaan muu kuin momentin 1 ― 3 sekä 5 ― 8 kohdassa tarkoitettu asiakirja tulisi julkiseksi, kun asia, jota se koskee, on siinä viranomaisessa käsitelty loppuun. Kohta tulisi momentin muut säännökset huomioon otettuina sovellettavaksi ensisijaisesti viranomaisen sellaisessa asiassa laatimaan asiakirjaan, jossa ei anneta toimituskirjaa tai lähetetä asiakirjaa ulkopuolisille.

Asian käsittely viranomaisessa voi päättyä eri tavoin. Usein asian käsittely viranomaisessa päättyy muodolliseen toimeen, esimerkiksi ratkaisun antamiseen. Asian käsittelyn päättyminen ei kuitenkaan aina ilmene mistään nimenomaisesta toimesta. Olennaista on, että asiaa ei enää käsitellä siinä viranomaisessa. Myös asian raukeamisesta voidaan tehdä nimenomainen päätös. Asian käsittely viranomaisessa voi päättyä myös siten, että viranomaisen asiasta laatima lopullinen asiakirja, kuten suunnitelma, ehdotus tai mietintö, valmistuu. Joskus asian käsittely voi päättyä siten, että enemmistä toimenpiteistä luovutaan tai että asialle ei tosiasiallisesti enää tehdä mitään. Hyvään hallintoon kuuluu, että tätä tarkoittava ratkaisu merkitään asiakirjaan ja että diaariin tehdään tällöin merkintä asian käsittelyn päättymisestä.

Pykälän 2 momentti koskee painettavien tai muutoin monistettavien viranomaisten asiakirjojen, kuten mietintöjen ja selvitysten, julkiseksi tulemista. Tällaiset yleiseen jakeluun tarkoitetut asiakirjat tulisivat 1 momentin säännöksistä poiketen julkisiksi, kun ne ovat jakelua varten viranomaisen hallussa. Säännös on katsottu tarpeelliseksi käytännön syistä. Pykälän 1 momentin mukaan esimerkiksi komiteanmietintö tulisi julkiseksi, kun komitean jäsenet ovat allekirjoittaneet sitä koskevan lähetekirjeen. Tässä vaiheessa mietintöä ei useinkaan vielä ole painettu ja käsikirjoituskappaleen kopioiminen ei ole ehdotetussa 17 §:ssä tarkoitettua tietoja pyytävien tasapuolista kohtelua vaarantamatta mahdollista eikä tarkoituksenmukaista.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin viranomaiselle velvollisuus oma-aloitteisesti antaa tieto asiasta asianosaiselle jo ennen asiakirjan julkiseksi tulemista. Jos asiassa annetaan toimituskirja tai muu asiakirja yksityiselle tai toiselle viranomaiselle, viranomaisen on ehdotuksen mukaan huolehdittava mahdollisuuksien mukaan tarvittaessa siitä, että vastaanottaja voi saada asiasta tiedon ennen asiakirjan julkiseksi tuloa. Säännöksen tarkoituksena on turvata se, että asianosainen saa itseään koskevasta ratkaisusta tiedon suoraan viranomaiselta, mitä on pidettävä hyvänä hallintona ja oikeusvaltioon kuuluvana periaatteena. Asiakirjan julkiseksitulohetkeä ei kuitenkaan käytännön syistä ole katsottu mahdolliseksi sitoa siihen, että vastaanottaja on saanut asiakirjan. Tarkoituksenmukaisempana vaihtoehtona on pidetty nyt ehdotettua menettelyä, joka merkitsee sitä, että etenkin yleistä mielenkiintoa herättävissä asioissa, joita koskevat asiakirjat ovat julkisia, viranomainen ilmoittaa tekemänsä ratkaisun sisällön ennakolta asianosaiselle. Tämä voi tapahtua esimerkiksi siten, että viranomainen ilmoittaa ratkaisustaan puhelimitse tai lähettämällä telekopion.

7 §. Viranomaiselle toimitetun asiakirjan julkiseksi tuleminen. Viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muutoin sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulisi pykälän 1 momentin pääsäännön mukaisen olettaman mukaan julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei salassapitosäännöksistä ja muista tiedonsaantia koskevista rajoituksista muuta johdu. Voimassa olevan lain vastaava säännös koskee vain yksityisen viranomaiselle lähettämää asiakirjaa. Ehdotettu säännös koskee myös toisen viranomaisen antamaa asiakirjaa. Tällainen asiakirja tulee julkiseksi asiakirjan lähettävässä viranomaisessa 6 §:n mukaisesti.

Yksityisten viranomaisille toimittamia asiakirjoja ovat esimerkiksi erilaiset hakemukset. Ne olisivat julkisia siitä ajankohdasta, kun viranomainen on ne saanut, jollei laissa toisin säädetä. Poikkeuksen muodostavat tämän tai muun lain salassapitosäännökset. Esimerkiksi rikosasioissa tehdyn haastehakemuksen julkiseksi tuloon vaikuttavat 24 §:n 1 momentin 3 kohdan säännökset. Vastaavasti erityislaissa voi olla muita julkiseksi tulemisen määrittelyyn vaikuttavia säännöksiä. Tällaisista voidaan esimerkkinä mainita arkistolain säännökset, joissa määritellään arkistoviranomaisten haltuun tulevien yksityisten arkistojen julkisiksi tulon ajankohta.

Pykälän 2 momentti koskee asiakirjoja, jotka on päätetty avata tiettynä ajankohtana tai tietyn määräajan jälkeen. Tällaisia ovat erityisesti korkeakouluille annettavat asiantuntijalausunnot viranhakijoista sekä urakka- ja muut tarjoukset. Momentin mukaan tällaiset asiakirjat tulisivat ehdotetussa tai muussa laissa säädetyin rajoituksin julkisiksi, kun ne avataan. Viranomaiselle toimitetut tarjoukset tulisivat julkisiksi kuitenkin vasta, kun hankinta-, urakka- tai muu tarjousten perusteella päätettävä sopimus on tehty. Tämä on välttämätöntä sen vuoksi, että tarjouksiin saatetaan joutua hankkimaan täydennyksiä eri tarjousten tekijöiltä ja asiakirjojen tuleminen ennenaikaisesti kilpailijan tietoon estäisi kilpailua ja olisi vastoin julkisyhteisön etua hankinnoissa. Jos tarjoukset avataan julkisessa avaustilaisuudessa, jossa tarjousten tekijät ovat läsnä, tarjousten tekijöille voidaan ilmoittaa tarjouskilpailuun osallistuneet ja tarjouksen kokonaishinnat.

Pykälän 3 momentti koskee muita kuin perinteisiä asiakirjoja. Asiakirjoista, jotka eivät ole ymmärrettävissä ilman apuvälineitä, on tarpeen selvyyden vuoksi ottaa lakiin täsmentävä säännös. Sen mukaan tällainen asiakirja tulee julkiseksi aikaisintaan silloin, kun se on viranomaisen käytettävissä. Viranomaiselle yksityiseltä tullut tekninen tallenne ei siten välttämättä tulisi julkiseksi siitä ajankohdasta, kun viranomainen on sen saanut, vaan vasta, kun viranomaisella on tarvittavat tekniset apuvälineet sen saattamiseksi ymmärrettävään muotoon. Erityissäännös on tarpeen korostettaessa sitä yleistä periaatetta, jonka mukaan viranomaisen tulee ensin saada tieto tallenteen sisällöstä voidakseen arvioida muun muassa sen, sisältääkö tallenne salassa pidettäviä tietoja. Ehdotuksen mukaan esimerkiksi telekopiona lähetetty viesti tulee julkiseksi aikaisintaan silloin, kun se on saatavissa viranomaisten vastaanottolaitteistossa.

8 §. Asiakirjan saattaminen yleisesti julkisuuteen. Pykälässä säädettäisiin velvollisuudesta saattaa pääoma- ja rahoitusmarkkinoihin vaikuttava tieto yleisesti tiedoksi. Sen mukaan kansantalouden kehitystä kuvaava tilasto, talouspoliittinen aloite ja toimenpidesuunnitelma sekä muu sellainen asiakirja, johon sisältyvillä tiedoilla voi ilmeisesti olla vaikutusta pääoma- ja rahoitusmarkkinoihin, on saatettava yleisesti julkiseksi mahdollisimman pian 6 ja 7 §:ssä tarkoitetun ajankohdan jälkeen.

Säännöksen tarkoituksena on turvata markkinoiden luotettavuutta ja sen edellytyksenä olevaa yhdenvertaista mahdollisuutta saada tietoja markkinoihin vaikuttavista tiedoista. Raha- ja pääomamarkkinoiden vapautuminen on johtanut viranomaistiedon merkityksen kasvuun, ja markkinat voivat reagoida tiettyihin viranomaisten hallussa olevista asiakirjoista ilmeneviin tietoihin. Tiedon saaminen tällaisista ennen muita markkinoilla toimivia loukkaisi markkinoiden luotettavuutta. Tällä hetkellä tilastotietojen julkisiksi saattamisesta on säännökset tilastolain (62/1994) 22 §:ssä sekä sen nojalla annetussa valtiovarainministeriön päätöksessä eräiden tilastotietojen salassa pitämisestä ennen niiden julkistamista (86/1994).

Virkamiehet olisivat lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentin 13 kohdan mukaan velvollisia pitämään salassa markkinoihin vaikuttavat tiedot ennen niiden julkisiksi saattamista. Yleisesti julkisuuteen saattaminen merkitsee, että tieto on annettava samanaikaisesti kaikkien saataville, esimerkiksi tiedotustilaisuudessa.

3 luku. Oikeus saada tieto asiakirjasta

Luku sisältää säännökset yleisestä ja asianosaisen tiedonsaantioikeudesta. Ehdotuksen mukaan tiedonsaantioikeuksien laajuus määräytyisi, kuten nykyisinkin, sen mukaan, onko kysymys jokaisen oikeudesta saada tieto viranomaisen asiakirjasta vai asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Ensiksi mainittu, niin sanottu yleisöjulkisuus, koskisi julkisia asiakirjoja. Asianosaisen tiedonsaantioikeus sen sijaan ulottuisi pääsäännön mukaan myös salassa pidettäviin asiakirjoihin.

9 §. Tiedonsaanti julkisesta asiakirjasta. Jokaisella luonnollisella henkilöllä kansalaisuudesta riippumatta samoin kuin oikeushenkilöllä sekä viranomaisella ja muullakin subjektilla on julkisuusperiaatteen perusteella oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta. Pykälän 1 momentin säännös vastaa tältä osin nykyisen lain 6 §:ää.

Julkisuusperiaatteeseen perustuva tiedonsaantioikeus on ehdoton. Viranomaisella ei ole harkintavaltaa sen suhteen, antaako se tiedon julkisen asiakirjan sisällöstä. Tieto on pyydettäessä aina annettava. Ehdoton oikeus tiedon saamiseen on välttämätön sen turvaamiseksi, että tiedon pyytäjiä kohdellaan samanarvoisesti, ja sen estämiseksi, että viranomainen voisi olla antamatta asiakirjan, jonka julkisuutta pitää itselleen epäedullisena. Oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta merkitsee myös mahdollisuutta luotettavan tiedon saamiseen viranomaisen toiminnasta. Viranomaisella on kuitenkin lakiehdotuksen 16 §:stä tarkemmin ilmenevällä tavalla harkintavaltaa sen suhteen, miten asiakirjan sisällöstä annetaan tieto. Mainitun pykälän 3 momentti rajoittaa mahdollisuuksia saada esimerkiksi kopio henkilötietoja sisältävistä rekistereistä.

Pykälän 2 momentti koskee oikeutta saada tietoja asiakirjasta, ennen kuin asiakirja on 6 tai 7 §:n mukaan tullut julkiseksi. Momentista ilmenisi se nykyiseenkin lakiin sisältyvä sääntö, jonka mukaan tiedon antaminen valmisteilla olevasta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa.

Ehdotuksen mukaan asiakirjojen harkinnanvarainen julkisuus koskisi nykyistä huomattavasti pienempää asiakirjojen ryhmää. Tämä johtuu asiakirjan julkiseksituloa koskevista lakiehdotuksen 6 §:n säännöksistä sekä lakiehdotuksessa omaksutusta viranomaisten erillisyyden periaatteesta, joka ilmenee muun muassa lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentin 8 kohdasta. Keskeneräiseenkin asiaan kuuluvat viranomaisessa laaditut selvitys- ja lausuntopyynnöt liitteineen samoin kuin viranomaisen aloitteet ja esitykset keskeneräisessä asiassa tulisivat julkisiksi, kun ne on allekirjoitettu, jolleivät ne sisällä salassa pidettäviä tietoja. Harkinnanvaraista julkisuutta ei myöskään enää sovellettaisi nykyisessä laajuudessa viranomaisten sisäisiin selvityksiin. Viranomaisen laatima tutkimus, tilasto tai muu niihin verrattavissa oleva yleisesti merkittävän ratkaisun perusteita kuvaava selvitys tulisi julkiseksi, vaikka se liittyy muutoin valmisteilla olevaan asiaan, kun se on valmis käyttötarkoitukseensa. Kaikki valmisteluun liittyvät asiakirjat tulisivat julkisiksi viimeistään asian käsittelyn päätyttyä viranomaisessa, jollei salassapitosäännöksistä tai 5 §:n 4 momentista muuta johdu.

Voimassa olevan lain mukaan ratkaisun tekeminen on viranomaisen vapaassa harkinnassa, johon kuitenkin vaikuttavat hallinto-oikeuden yleiset periaatteet. Myös tässä suhteessa ehdotus merkitsisi muutosta. Lakiehdotuksen 17 §:stä nimittäin johtuu, että viranomaisen olisi lupaa harkitessaan katsottava, ettei tietojen saamista lain tarkoitus huomioon ottaen perusteettomasti rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta. Viranomaisen olisi siten harkinnassaan otettava huomioon lain 3 §, jossa korostetaan tietojen saamista viranomaisten toiminnasta yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi ja julkisen vallan käytön valvomiseksi. Viranomaisen olisi lisäksi otettava huomioon sille lain 20 §:n 2 momentin mukaan kuuluva tiedottamisvelvollisuus.

Harkittaessa tietojen antamista asiakirjasta, joka ei ole tullut julkiseksi, tulisi ottaa huomioon mahdollisuudet selostaa keskeneräisen asian valmisteluun liittyviä näkökohtia silloinkin, kun itse asiakirjan kopiota ei asiakirjan keskeneräisyyden vuoksi katsota voitavan antaa. Toisaalta kysymyksen ollessa esimerkiksi yksityistä koskevasta hallintolainkäyttöasiasta, jossa päätöksenteon edellytykset ovat lakiin sidottuja ja joissa ulkopuolisella ei ole mahdollisuuksia osallistua päätöksentekoon, viranomainen voi 3 §:n tarkoitussäännöksen mukaan olla antamatta kopiota harkinnanvaraisesti julkisesta asiakirjasta.

Lainkohdassa ei edellytetä, että viranomainen tekisi asiakirjan pyynnön johdosta kirjallisen päätöksen. Kirjallisen päätöksen tekeminen on tarpeen lähinnä vain silloin, kun pyydettyä asiakirjaa ei anneta ja asiakirjaa pyytänyt haluaa asiasta kirjallisen päätöksen.

Asianosaisella olisi 11 §:ssä osoitetulla tavalla oikeus saada tieto asiakirjasta jo ennen kuin asia on ratkaistu.

10 §. Tiedonsaanti salassa pidettävästä asiakirjasta. Pykälässä säädettäisiin tiedon antamisesta salassa pidettävästä asiakirjasta. Asiakirjan salassapitovelvollisuus merkitsee kieltoa näyttää tai luovuttaa asiakirja sivulliselle. Kielto on riippumaton asiakirjan antamistavasta. Salassapitovelvollisuus merkitsee siten myös kieltoa antaa asiakirjasta kopio tai tuloste taikka tiedot tekniset käyttöyhteyden avulla tai muulla keinoin.

Salassa pidettävän asiakirjan sisällöstä saisi ehdotuksen mukaan antaa tiedon vain, jos niin ehdotetussa laissa säädetään. Tällaisia säännöksiä ovat lakiehdotuksen 11 ja 12 § sekä 26―31 §. Lakiehdotuksen 26 ja 29 §:n mukaan tieto salassa pidettävän asiakirjan sisällöstä voidaan antaa myös muun lain säännöksen perusteella, minkä vuoksi 10 §:ssä ei ole tarpeen viitata muissa laeissa oleviin säännöksiin.

Usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla.

11 §. Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin. Pykälä sisältää säännökset asianosaisen tiedonsaantioikeuden ulottuvuudesta ja sitä koskevista rajoituksista.

Pykälän 1 momentissa on asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskeva pääsääntö, joka sisältyy voimassa olevan lain 19 §:n 1 momenttiin. Säännös on säilytetty sisällöltään pääosin entisellään. Asianosaisella on oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta sekä asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen, jos asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee luonnollisesti myös julkisia asiakirjoja.

Asiakirjalla, joka voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn, tarkoitetaan asiakirjaa, joka kysymyksessä olevassa asiassa on viranomaiselle esitetty tai jonka viranomainen asiaa käsitellessään on itse hankkinut tai laatinut. Lisäedellytys on, että asiakirja tosiasiallisesti voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Viranomaisen ratkaisun sisältöön asiakirjan ei välttämättä tarvitse olla vaikuttanut.

Eräissä asiakirjajulkisuutta koskevissa oikeudenkäynneissä on jouduttu pohtimaan, onko asiakirja asian käsittelyyn vaikuttava. Oikeuskäytännöstä voidaan mainita seuraavat ratkaisut. Pankin pankkitarkastusvirastolle pankkia koskevan selvityspyynnön johdosta toimittamien muistioiden katsottiin voineen vaikuttaa selvityspyynnön käsittelyyn (KHO 1991 A 4). Lehdistötukilautakunnan atk-analyysin, joka sisälsi yhdistelmän lehdistötukea hakeneiden lehdenkustantajien esittämistä tase- ja tuloslaskelmatiedoista, katsottiin voineen vaikuttaa määrärahan jakoa koskevan asian käsittelyyn (KHO 1991 A 7). Ehdollepanossa toiselle sijalle asetetulla viran hakijalla oli oikeus saada tieto tiedekuntaneuvoston ehdollepanoa käsitelleen kokouksen keskustelun sisältävästä äänitteestä, kun äänite voi vaikuttaa ehdollepanosta tehdyn muutoksenhaun käsittelyyn (KHO 1991 A 8). Sen sijaan äänitteen ei katsottu sisältävän asian käsittelyyn vaikuttavaa tietoa, kun kysymys oli toisesta samaa virkaa hakeneesta, jota ei ollut katsottu kelpoiseksi virkaan ja jota keskustelu ei koskenut (KHO 1991 A 9).

Asianosaisella olisi oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella ei siten voisi saada esimerkiksi toista henkilöä koskevaa salassa pidettävää tietoa viranomaiselta sillä perusteella, että tietoja pyytävä tarvitsee tietoa käytettäväksi toisessa viranomaisessa vireillä olevassa muussa asiassa. Säännöksessä ei siten ole kysymys asianosaisen tiedonhankintakeinosta laajemmin.

Asianosaisen määritelmä on sananmuodoltaan säilytetty sellaisena kuin se on voimassa olevassa laissa. Asianosaisella tarkoitetaan ehdotuksessa paitsi hallinto- tai lainkäyttöasian varsinaisia osapuolia myös muuta luonnollista henkilöä ja oikeushenkilöä, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Hallintokantelun tekijällä on asianosaisen tiedonsaantioikeus silloin, kun kantelu koskee hänen omaa oikeuttaan, etuaan tai velvollisuuttaan, mutta muissa kantelutapauksissa ei.

Tarkoitus on, että kukaan ei voi keinotekoisen muutoksenhaun turvin laajentaa tiedonsaantioikeuttaan siitä, mikä se yleistä tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten mukaan on. Vaikka ehdotuksessa lähdetäänkin siitä, että muutoksenhakija on yleensä asianosainen, ei muutoksenhakija saa asianosaisen asemaa tekemällä valituksen sellaisessa tapauksessa, jossa hänellä selvästikään ei olisi valitusoikeutta.

Säännös koskee vain sellaisia vireillä olevia tai olleita asioita, joissa päätetään tai on päätetty jonkun oikeudesta, edusta tai velvollisuudesta. Pykälässä tarkoitetusta asianosaistilanteesta ei yleensä ole kysymys esimerkiksi silloin, kun tietoja pyydetään asiakirjasta, joka on laadittu viranomaisen tosiasiallisen toiminnan yhteydessä. Asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset voivat kuitenkin tulla sovellettaviksi edellä tarkoitettuihin asiakirjoihin, jos ne liittyvät asian vireille saattamiseen tai käsittelyyn, kuten tietojen saaminen potilasasiakirjoista hoitovirhettä koskevassa asiassa. Henkilöllä on oikeus saada tietoja tosiasiallisen toiminnan yhteydessä syntyneistä asiakirjoista lakiehdotuksen 12 §:n nojalla.

Tarve asiakirjan salassa pitämiseksi saattaa poikkeuksellisesti olla suurempi kuin asianosaisen intressi saada tieto asiakirjasta. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttiin on otettu säännökset niistä tilanteista, joissa asianosaiselta voidaan evätä tiedon saanti. Momenttia ei sen 7 kohtaa lukuun ottamatta sovellettaisi silloin, kun kysymys on asianosaisen oikeudesta saada tieto riita- ja rikosasian oikeudenkäyntiaineistosta.

Momentissa on asianosaisen lisäksi erikseen mainittu hänen edustajansa ja avustajansa. Se, pyytääkö tietoa asianosainen itse henkilökohtaisesti vai hänen edustajansa, saattaa vaikuttaa erityisesti momentin 1 kohdan mukaisten edellytysten harkintaan. Tiedonsaantioikeuden ulottuvuus voi siten vaihdella sen mukaan, pyytääkö tietoa asianosainen itse vai hänen edustajansa, esimerkiksi alaikäisen edunvalvoja. Lapsen huoltaja edustaa lasta lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain (361/1983) 4 §:n 2 momentin mukaan tämän henkilöä koskevissa asioissa, jollei toisin ole säädetty. Tiedon antamisessa asiakirjasta on kysymys hallintomenettelylaissa tarkoitetusta hallintomenettelystä. Sen 16 §:n mukaan vajaavaltaisen puhevaltaa käyttää yleensä hänen holhoojansa. Vajaavaltaisella, joka on täyttänyt 15 vuotta, on rinnakkainen puhevalta holhoojan kanssa asiassa, joka koskee vajaavaltaisen henkilöä tai henkilökohtaista etua ja oikeutta. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 50 §:n 3 momentin mukaan lapsen huoltajaan on sovellettava, mitä laissa tai asetuksessa on säädetty lapsen huoltajan tehtävistä ja oikeudesta edustaa lasta tämän henkilöä tai elatusta koskevassa asiassa.

Momentin 1 kohdassa on nykyisen lain 19 §:n 2 momenttia vastaava säännös. Ehdotuksen mukaan kohdassa mainittaisiin kuitenkin nimenomaisesti erikseen lapsen etu yksityisenä tärkeänä etuna. Asianosaiselle tai tämän edustajalle tai avustajalle voitaisiin siten jättää antamatta tieto asiakirjasta, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta tärkeätä yksityistä etua.

Erittäin tärkeä yleinen etu voi liittyä esimerkiksi valtion turvallisuuden ylläpitämiseen tai ulkopoliittisten suhteiden hoitoon. Tiedon antaminen esimerkiksi siitä, kuka on tehnyt valvontaviranomaiselle selvityspyynnön tai lastensuojelulain (683/1983) 40 §:n 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen lastensuojelun tarpeessa olevasta lapsesta, saattaa yksittäistapauksessa olla vastoin yleistä etua, jos tiedon antaminen voi vaarantaa valvontaviranomaiselle tärkeän tiedonsaannin tai lastensuojelun tarkoituksen toteutumisen. Oikeuskäytännössä on katsottu, että muun muassa tieto tietosuojavaltuutetulle jätetyn selvityspyynnön allekirjoittajasta oli pidettävä salassa asianosaiselta, jonka toimintaa selvityspyyntö koski (KHO 13.1.1992 T 44).

Erittäin tärkeä yksityinen etu taas voi liittyä esimerkiksi yksityiselämän suojaamiseen tai yksilön turvallisuuden varmistamiseen. Säännöksen perusteella voidaan jättää antamatta tieto terveydentilasta tai muu salassa pidettävä tieto, joka koskee muuta kuin asianosaista itseään. Erittäin tärkeä yksityinen etu voi vaarantua myös tilanteissa, joissa viranomaiselle on annettu sellaisia tietoja, joiden ilmaiseminen vaarantaisi tietojen antajan turvallisuutta. Poikkeuksellisissa tilanteissa saattaa myös asianosaisen oma etu vaarantua, jos hänelle annetaan tieto häntä itseään koskevasta asiakirjasta. Tällainen tilanne saattaa olla kysymyksessä esimerkiksi silloin, kun lääkärintodistuksesta ilmenevä tieto vakavasti heikentäisi mielenterveyttä.

Kohdassa mainittaisiin erikseen lapsen tärkeä etu asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoituksena. Sen erikseen mainitsemista on pidettävä tärkeänä viranomaisten huomion kiinnittämiseksi lapsen asemaan etenkin sellaisissa tilanteissa, joissa vajaavaltaisen ja hänen laillisten edustajiensa edut voivat olla vastakkaisia, kuten lastensuojeluasioissa. Säännöstä voidaan perustella myös hallitusmuodon 5 §:n 3 momentin mukaisella lapsen oikeudella tasa-arvoiseen kohteluun sekä lasten oikeuksia koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin sisältyvillä periaatteilla lapsen oikeudesta yksityiselämän suojaan sekä iän ja kehityksen myötä kasvavaan itsemääräämisoikeuteen. Kohdan mukaan voitaisiin tapauskohtaisen kokonaisharkinnan perusteella suojata esimerkiksi ilmoituksen tekijän henkilöllisyyttä lastensuojeluasioissa, jos ilmoituksen tekijä on lapselle läheinen henkilö, esimerkiksi isovanhempi, ja jos tiedon antaminen johtaisi lapsen hyvinvoinnille tärkeän aikuissuhteen katkeamiseen.

Sen selvittäminen, onko tiedon antaminen asiakirjasta vastoin erityisen tärkeää yleistä tai yksityistä etua, edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Viranomaisen tapauskohtaisessa kokonaisharkinnassa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet ja toista koskevat tärkeät edut samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja sääntelyiden tarkoituksen toteutuminen.

Momentin 2 kohta sisältää nykyisen lain 19 §:n 3 momenttia vastaavat säännökset. Momentin tarkoituksena on lähinnä estää tietojen liian aikaisesta julkiseksitulosta aiheutuva haitta rikostutkinnalle.

Momentin 3 kohta koskee esittelymuistiota, ratkaisuehdotusta ja niihin verrattavaa muuta asian valmistelua varten viranomaisen laatimaa asiakirjaa. Tällaisesta asiakirjasta voitaisiin tieto jättää antamatta ennen kuin asian käsittely on kysymyksessä olevassa viranomaisessa päättynyt. Kohta vastaa pääosin voimassa olevan lain 19 §:n 3 momentin 2 kohtaa. Siinä on kuitenkin esittelymuistion ja ratkaisuehdotuksen lisäksi mainittu muut niihin verrattavat viranomaisen laatimat asiakirjat. Lisäys on tarpeen selvyyden vuoksi, koska asian käsittelyssä ei aina välttämättä laadita esittelymuistiota ja ratkaisuehdotuksia, vaan vastaava valmisteluvaihe kirjataan muulla tavoin, esimerkiksi tekemällä päätöksenteon kohteena olevaan asiakirjaan merkinnät. Tällaisesta voi esimerkkinä mainita ylioppilastutkinnon koevastausten arvostelun. Kohtaan sisältyy ylioppilastutkintoja koskeva erityissäännös, jonka mukaan ylioppilastutkintoa varten annetusta koevastauksesta ja siihen tehdyistä arvostelumerkinnöistä sekä koevastauksen arvostelleen ylioppilastutkintolautakunnan määräämän arvostelijan henkilöllisyydestä annetaan tieto vasta, kun ylioppilastutkintolautakunta on suorittanut lopullisen arvostelun. Säännös on tarpeen ylioppilastutkinnossa käsiteltävien asiakirjojen suuren lukumäärän sekä tutkinnossa noudatettavan menettelyn erityispiirteiden vuoksi. Koevastauksia tarkastaa suuri joukko eri puolilla maata asuvia korjaajia, eikä teknisesti ole mahdollista ylioppilastutkinnon tiukan aikataulun vuoksi toteuttaa kopioiden antamista koevastauksista ennen kuin tarkistusarvostelu on saatettu loppuun. Korjaajien työrauhan säilyttämiseksi on tarpeen suojella heidän henkilöllisyyttään korjausten aikana.

Lakiehdotuksen 6 §:n 3 momentissa edellytetään, että viranomainen tiedottaa ratkaisustaan ennakkoon asianosaiselle sellaisissa asioissa, joilla todennäköisesti on julkista mielenkiintoa.

Momentin 4 kohta koskee asiakirjoja, jotka viranomainen on laatinut tai hankkinut oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten. Asianosaisella ei olisi oikeutta saada tietoa tällaisista asiakirjoista, jos tiedon antaminen olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä. Säännöksen tarkoituksena on toteuttaa neutraliteettiperiaatetta: julkisyhteisön ei tule julkisuuslainsäädännön vuoksi joutua yksityistä huonompaan asemaan tilanteissa, jossa julkisyhteisö rinnastuu yksityisiin. Asianosaisjulkisuuden tarkoituksena on turvata se, että henkilö voi valvoa, minkälaisten tietojen pohjalta häntä koskevia päätöksiä tehdään. Asianosaisjulkisuuden toteutuminen jo siinä vaiheessa, jossa viranomainen laatii ja päättää omista toimenpiteistään, huonontaa julkisyhteisön mahdollisuuksia valmistautua oikeudenkäyntiin. Koska oikeudenkäynnin osapuolten asianosaisuusjulkisuus toteutuu oikeudenkäynnin aikana, ehdotus ei vaaranna oikeusturvaa, vaan asettaa julkisyhteisön samaan asemaan kuin yksityiset.

Momentin 5 kohta määrittelee ulosoton hakijan ja muun asianosaisen oikeutta saada tieto velallista koskevista ulosottoasiassa laadituista asiakirjoista ja se vastaa asiasisällöltään ulosottolain 3 luvun 34 g §:n 2 momenttia. Säännös ehdotetaan lakien välisen suhteen selkeyden vuoksi otettavaksi lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

Momentin 6 kohta määrittelee kilpailevan tarjouksen tehneen tiedonsaantioikeutta viranomaisen järjestämässä tarjouskilpailussa. Sen mukaan voidaan asianosaiselle voidaan jättää antamatta tieto toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuuden piiriin kuuluvista tiedoista tarjouksen hintaa lukuun ottamatta. Säännös merkitsee, ettei asianosaisen tiedonsaantioikeus murtaisi teknisen liike- ja ammattisalaisuuden suojaa.

Momentin 7 kohdan mukaan todistajan suojaa parannettaisiin siten, että hänen salassa pidettävää puhelinnumeroaan tai osoite- ja muita yhteystietojaan ei annettaisi asianosaiselle, jos tiedon antaminen vaarantaisi todistajan turvallisuutta tai hänen etujaan ja oikeuksiaan. Sama suoja ulottuisi myös rikosilmoituksen, lastensuojelulain 40 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen tai muun vastaavan viranomaisen toimenpiteitä edellyttävän ilmoituksen tekijään. Kohdan mukaan ei todistajan tai ilmoituksen tekijän henkilöllisyyttä voitaisi kokonaan salata. Oikeudenkäynnin julkisuudesta johtuu, että tieto todistajan henkilöllisyydestä on oikeudenkäynnissä sinänsä julkinen. Osoitteen ja muiden yhteystietojen suojalla halutaan estää esimerkiksi kosto fyysistä turvallisuutta uhkaamalla. Lastensuojelulain 40 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen ja muun ilmoituksen tekijän henkilöllisyys voidaan salata momentin 1 kohdan nojalla, jos mainitussa kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.

Pykälän 3 momentin mukaan asianosaisen oikeutta saada tieto riita- tai rikosasian oikeudenkäyntiaineistoon kuuluvista asiakirjoista ei voida rajoittaa erityispykälän 2 momentin perusteella sen 7 kohtaa lukuun ottamatta.

Ehdotuksessa oikeudenkäyntiaineistolla tarkoitetaan oikeudenkäynnin yhteydessä lainkäyttöviranomaisessa syntyneitä sekä käsittelyn yhteydessä viranomaiselle annettuja ja sen hankkimia asiakirjoja. Tämä johtuu siitä, että oikeudenkäynnissä ratkaisua ei saa perustaa seikkoihin, jotka eivät ole asianosaisen tiedossa. Asianosaisen on halutessaan voitava saada esittää käsityksensä kaikista vastapuolen esittämistä seikoista.

Oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ään sisältyvän tuomarinvalan mukaan tuomari lupaa olla ilmaisematta kenellekään niitä neuvotteluja, joita oikeus pitää suljettujen ovien takana. Tästä on katsottu seuraavan neuvottelua sisältävien asiakirjojen salassapitovelvollisuus. Neuvottelusalaisuus on tärkeä tuomioistuinten riippumattomuuden ja niiden toiminnan sujuvuuden kannalta. Näin ollen tietojen antaminen neuvottelua sisältävistä asiakirjoista on ehdotuksessa edelleen jätetty viranomaisen harkintaan. Tämä säännös rajoittaa myös riita- ja rikosasian asianosaisen oikeutta saada tieto oikeudenkäyntiaineistosta. Neuvottelusalaisuus koskee tuomioistuinten lisäksi myös hallintoviranomaisia niiden käsitellessä lainkäyttöasioita. Neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvat ensi sijassa tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten jäsenten käymiä neuvotteluja sisältävät asiakirjat, kuten jäsenten muistiot ja muut neuvotteluja koskevat muistiinpanot.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että myös esittelijän lainkäyttöasian käsittelyä varten laatima esittelymuistio voi sisältää neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Korkein oikeus on katsonut, että korkeimman oikeuden esittelymuistion se osa, jossa esittelijä ilmoittaa kantansa jutun näyttöön sekä esittää oikeudellisen arviointinsa ja ratkaisuehdotuksensa, sisältää tietoja oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ssä tarkoitetusta neuvottelusta (KKO 1987:83). Myös korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösten mukaan korkeimman hallinto-oikeuden esittelymuistion esittelijän osa ja ratkaisuehdotus sisältävät neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja (KHO 1985 I 2 ja KHO 1986 II 5). Oikeuskäytännössä omaksuttua linjaa ei ole tarpeellista ehdottaa muutettavaksi.

Asianosaisen rajoittamaton tiedonsaantioikeus ei koske nykyisin hallintolainkäyttöä. Hallintolainkäytössä asioiden laatu on hyvin vaihteleva ja myös asianosaisten määrä saattaa olla suuri. Hallintoasioissa ja hallintolainkäyttöasioissa asianosaispiiri ei myöskään ole aivan yhtä selväpiirteinen kuin riita- ja rikosasioissa. Hallintoasiassa se määräytyy usein melko väljin kriteerein. Näin on asianlaita esimerkiksi useissa hallintolupa-asioissa. Hallintolainkäyttöasioihin kuuluviin asiakirjoihin voi sisältyä esimerkiksi toisen asianosaisen terveydentilaa tai taloudellista asemaa koskevia tietoja. Tällaisten tietojen antaminen toiselle asianosaiselle saattaisi olla vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua, eikä asianosaisella hänen intressinsä huomioon ottaen aina voida katsoa olevan riittävää tarvetta niiden saamiseen. Vaikka asianosaisen tiedonsaantioikeus ei hallintolainkäyttöasioissa olisikaan ehdoton, se voidaan kuitenkin evätä vain erittäin tärkeistä syistä, joiden arviointiin on saatavissa johtoa myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta. Henkilöä koskeva päätös ei siten voi syntyä sellaisen tietoaineiston perusteella, josta hänellä ei olisi mahdollisuutta saada tietoa.

Pykälän 4 momenttiin on kirjattu voimassa olevan lain 19 §:n 6 momenttia vastaava sääntö, jonka mukaan sillä, jonka muutoksenhakuoikeus perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen, ei säännöksen mukaan pelkästään tällä perusteella voi olla yhtä laajaa tiedonsaantioikeutta kuin asianosaisella yleensä. Asian ratkaisusta niiltä osin kuin se on julkinen, on muutoksenhakijalla luonnollisesti kuitenkin aina oikeus saada tieto. Säännöksen tarkoituksena on estää se, että valituksia tehtäisiin vain siinä tarkoituksessa, että saataisiin tietoja salassa pidettävistä asiakirjoista. Yhteisön jäsenenä valittavan oikeusturvan ei myöskään voida katsoa vaativan tiedonsaantioikeuden ulottamista yhtä laajaksi kuin 1 momentissa tarkoitetulla tavalla asianosaisen asemassa olevan.

Asianosaisella on 11 §:n mukaan oikeus saada tietoja salassa pidettävistä asiakirjoista, jotka koskevat myös muita kuin häntä itseään. Koska tällaisten tietojen antaminen vapaasti ulkopuolisille heikentäisi salassapitojärjestelmää laajemmalti kuin asianosaisen oikeusturvan vuoksi on tarpeen, 23 §:n 2 momentissa säädettäisiin asianosaiselle salassapitovelvollisuus.

12 §. Oikeus saada tieto itseään koskevasta asiakirjasta. Pykälässä säädettäisiin luonnollisen henkilön oikeudesta saada tieto itseään koskevista salassa pidettävään asiakirjaan sisältyvistä tiedoista silloinkin, kun kysymys ei ole 11 §:n 1 momentissa tarkoitetusta asianosaistilanteesta. Luonnollisella henkilöllä olisi siten oikeus saada tieto häntä itseään koskevista salassa pidettävään asiakirjaan sisältyvistä tiedoista, vaikka viranomaisessa ei olekaan eikä ole ollutkaan vireillä häntä koskevaa asiaa. Tällöin on usein kysymys tosiasialliseen toimintaan liittyvistä asiakirjoista, kuten potilaan hoitoon, laitoshoitoon ja opetukseen liittyvistä asiakirjoista.

Oikeus itseä koskevaan asiakirjaan olisi laajuudeltaan samanlainen kuin asianosaisen tiedonsaantioikeus. Tieto voitaisiin siten jättää antamatta erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen syyn vuoksi. Jos näihin asiakirjoihin sisältyy samalla toista henkilöä koskevia salassa pidettäviä tietoja, ne voidaan peittää asiakirjasta, jos tiedon antaminen niistä olisi vastoin toisen erittäin tärkeää yksityistä etua.

Henkilörekisterilaissa on säädetty tiedon antamisesta henkilölle tätä itseään koskevista henkilörekisteriin talletetuista tiedoista (rekisteröidyn tarkastusoikeus). Nämä säännökset rajoitusperusteineen jäävät sellaisenaan voimaan. Viranomaisen olisi tarvittaessa selostettava tietoja pyytävälle eri tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset sen selvittämiseksi, minkä säännöksen perusteella tietoja pyydetään.

4 luku. Tiedon antaminen asiakirjasta

Luku sisältää säännökset asiakirjan antamista koskevasta menettelystä sekä asiakirjan antamistavoista.

13 §. Asiakirjan pyytäminen. Pykälässä säädettäisiin siitä, miten pyydetyt asiakirjat on yksilöitävä sekä missä tilanteissa tiedon pyytäjän on selvitettävä henkilöllisyytensä tai perusteltava tiedon saamista koskeva pyyntönsä.

Pykälän 1 momentin mukaan pyyntö saada tieto asiakirjan sisällöstä olisi yksilöitävä riittävästi niin, että viranomainen voi vaivattomasti selvittää, mitä asiakirjoja pyyntö koskee. Yhdessä voimassa olevan lain tulkintaa koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä (KHO 1991 A 5) on katsottu yksilöinnin olleen riittävä, kun hakija oli pyytänyt jäljennökset kunnan viranomaisessa tehtävistä rakennuslupapäätöksistä pyyntöä seuraavan vuosineljänneksen ajalta. Tietojensaantia koskevan pyynnön kohteena voi lakiehdotuksenkin perusteella olla asiakirja, jota pyynnön tekemisen hetkellä ei vielä ole olemassa, mutta joka syntyy viranomaisen tavanomaisen toiminnan tuloksena. Yksilöintivelvollisuus ei olisi yksin tietoja pyytävällä, vaan viranomaisen olisi diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava tiedon pyytäjää yksilöimään ne asiakirjat, joiden sisällöstä hän haluaa tiedon.

Momentin mukaan tietoja pyytävän henkilöllisyyden selvittämisessä on sama lähtökohta kuin yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 7 a §:ssä. Viranomaisella ei ole oikeutta vaatia viranomaisen asiakirjasta tietoa pyytävän henkilöllisyyden selvittämistä tai pyynnön perustelemista. Nämä tiedot on kuitenkin annettava viranomaiselle, jos henkilöllisyyden selvittäminen tai pyynnön perusteleminen on tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämisen kannalta tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.

Viranomaisen asiakirjan sisällöstä tietoa pyytävän henkilöllisyyden selvittäminen tulee kysymykseen lähinnä silloin, kun pitää varmistaa, onko tiedon pyytäjällä asianosaisen oikeus tiedon saamiseen. Pyyntöä voidaan edellyttää perusteltavaksi pyydettäessä tietoa oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ssä tarkoitettua neuvottelua sisältävästä asiakirjasta sekä sen selvittämiseksi, onko olemassa ehdotetun lain 28 §:n mukaiset edellytykset luvan myöntämiselle tietojen saamiseksi salassa pidettävästä asiakirjasta. Pyynnön perusteleminen saattaa olla tarpeen myös sen selvittämiseksi, onko toisella viranomaisella oikeus ehdotetun lain 29 §:n perusteella saada tieto asiakirjan sisällöstä.

Asiakirjaa pyydetään siltä viranomaiselta, jolla asiakirja on. Viranomaisen pitämästä asiakirjahakemistosta ilmenevät sille kuuluvat julkiset asiakirjat. Jos pyyntö asiakirjan saamiseksi on erheellisesti osoitettu viranomaiselle, jolle asiakirja ei kuulu, on tämän hallintomenettelylain 8 §:ssä säädetyin edellytyksin siirrettävä asia toimivaltaiselle viranomaiselle. Ehdotetun lain 15 §:ssä säädettäisiin siitä, missä tilanteissa viranomainen voi siirtää asiakirjan pyytämistä koskevan asian toiselle viranomaiselle.

Pykälän 2 momentti koskee niitä erityistilanteita, joissa tietoja pyytävällä on velvollisuus antaa selvitys pyyntönsä perusteeksi. Tietoja haluavan on momentin mukaan ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää, jos pyynnön kohteena on salassa pidettävä asiakirja tai tiedon saaminen viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin. Säännökset ovat toissijaisia. Erityislainsäädännössä voidaan esimerkiksi toiselle viranomaiselle säätää oikeus saada tietoja salassa pidettävistä asiakirjoista. Sen sijaan salassa pidettävien tietojen luovuttaminen ehdotetun 28 §:n nojalla tieteellistä tutkimusta varten edellyttää tarkempia tietoja käyttötarkoituksesta ja, jos kysymys on henkilöitä koskevista tiedoista, selvitystä tietojen suojaamista koskevista järjestelyistä.

14 §. Asiakirjan antamisesta päättäminen. Pykälä koskee virkamiehen ja viranomaisen toimivaltaa ja tehtäviä julkisuuden toteuttamista koskevan pyynnön käsittelyssä.

Tiedon antamisesta asiakirjasta päättäisi 1 momentin pääsäännön mukaan se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on. Tiedon antamisesta asiakirjasta, joka on annettu toimeksiantotehtävää varten tai joka on syntynyt toimeksiantotehtävää suoritettaessa, päättäisi toimeksiannon antanut viranomainen. Lähtökohtana on siten ollut, että päätöksenteko julkisuussäännösten soveltamisesta pysyy viranomaisella esimerkiksi ostopalveluja käytettäessä. Jos viranomainen haluaa delegoida tietojen edelleen luovutuksenkin, asian tulisi ilmetä toimeksiannosta laadittavista asiakirjoista.

Pykälän 2 momentti koskee viranomaisessa noudatettavaa menettelyä päätettäessä tiedon antamisesta. Tiedon asiakirjan sisällöstä antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle tämä tehtävä on annettu taikka jolle se hänen asemansa ja tehtävänsä huomioon ottaen muuten kuuluu.

Vastaavan tyyppinen säännös on voimassa olevan lain 7 §:n 4 momentissa. Nykyistä lakia selkeämmin säännöksessä kuitenkin painotetaan sitä lakiehdotuksen 18 §:n 1 momentin 5 kohdasta ilmenevää vaatimusta, jonka mukaan viranomaisen on huolehdittava siitä, että sen palveluksessa olevilla on tarvittava tieto asiakirjojen antamisessa noudatettavasta menettelystä. Ilman erityistä määräystäkin virkamiehen virkavelvollisuuksiin voi kuulua tiedon antaminen. Tässä asemassa virkamies on esimerkiksi silloin, kun tietoa pyydetään asiakirjasta, joka liittyy virkamiehen parhaillaan valmistelemaan asiaan. Toimivalta saattaa määräytyä rinnakkaisesti siten, että useammallakin virkamiehellä on velvollisuus antaa tieto samasta asiakirjasta.

Pykälän 3 momentissa määriteltäisiin virkamiehen neuvontavelvoitteet silloin, kun hän kieltäytyy antamasta tietoa. Nykyisessä laissa ei vastaavaa säännöstä ole, kun taas hallintomenettelylain 4 §:ssä on neuvontaa koskeva säännös, jonka mukaan viranomaisen on tarpeen mukaan annettava neuvoja siitä, miten sen toimialaan kuuluva asia pannaan vireille. Neuvontavelvollisuudella pyritään parantamaan tiedon pyytäjän mahdollisuuksia päästä oikeuksiinsa.

Virkamiehen ja muun 2 momentissa tarkoitetun henkilön on 3 momentin 1 kohdan mukaan ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy. Päätösten perusteleminen on virkamiehille hallintomenettelylain mukaisesti kuuluva yleinen virkavelvollisuus.

Virkamiehen kieltäydyttyä antamasta pyydettyä tietoa voi tiedon pyytäjä saattaa asian viranomaisen ratkaistavaksi. Vastaava säännös sisältyy jo voimassa olevaan lakiin. Virkamiehen on 2 kohdan mukaan kieltäytymisen yhteydessä ilmoitettava tästä mahdollisuudesta tiedon pyytäjälle.

Menettelyn yksinkertaistamiseksi tietoja pyytävän kannalta ehdotetaan 3 kohdassa säädettäväksi, että virkamiehen on tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi. Virkamiehen olisi tietoja pyytävän niin halutessa siirrettävä asia viranomaisen ratkaistavaksi. Tällainen on mahdollista silloin, kun tiedonsaantia koskeva pyyntö on tehty kirjallisesti. Suullisesti esitetyn pyynnön siirtämistä ei voida yleensä pitää tarkoituksenmukaisena, koska se johtaisi viranomaisen neuvontavelvollisuuden laajemmaksi kuin se hallintomenettelylain säännösten mukaan on. Mahdollisuutta asian siirtoon ei sisälly voimassa olevaan lakiin. Asian saattamiselle viranomaisen ratkaistavaksi ei ole säädetty määräaikaa.

Momentin 4 kohdan mukaan virkamiehen olisi annettava tieto myös käsittelyn johdosta perittävistä maksuista.

Asiakirjan saamista koskeva asia olisi pykälän 4 momentin mukaan yleensä käsiteltävä viivytyksettä, ja tieto julkisesta asiakirjasta olisi annettava viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut tiedon saamista koskevan pyynnön. Erityisiä tilanteita varten ehdotetaan säädettäväksi, että asia olisi käsiteltävä ja tieto julkisesta asiakirjasta annettava kahden kuukauden kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut tiedon saamista koskevan pyynnön.

Tiedon saaminen asiakirjasta saattaa eräissä tilanteissa menettää merkityksensä, jos päätös viipyy. Nopean käsittelyn vaatimus koskee sekä ensiasteen päätöksentekoa että tilannetta, jossa tiedon antamisesta kieltäytyminen on saatettu viranomaisen ratkaistavaksi. Eduskunnan oikeusasiamies on erään kantelukirjoituksen johdosta 27 päivänä marraskuuta 1990 antamassaan päätöksessä katsonut, että asia tulee ratkaista ensiasteessa joko välittömästi samana päivänä tai tavanomaista vaikeamman asian ollessa kyseessä muutaman päivän kuluessa, jos asian käsittelylle edellä sanotulla tavalla ei ole ylivoimaisia käytännöllisiä esteitä. Myös muutoksenhakuasteessa pitää tietopyyntöä koskevien asioiden kiireellisyys ottaa huomioon, vaikka säännös ei muutoksenhakua nimenomaisesti koskekaan.

Tietojen antaminen asiakirjasta välittömästi ei aina ole mahdollista. Ehdotuksen mukaan pyydettyjen asiakirjojen suuri määrä, asiakirjan salassa pidettävien osien selvittäminen tai muu niihin rinnastettava syy oikeuttaisivat poikkeamaan pääsäännöstä. Esimerkkinä muusta rinnastettavasta syystä voidaan mainita tilanteet, joissa viranomaisen ratkaisuun voi vaikuttaa toisen viranomaisen tai kansainvälisen toimielimen kannanotto. Asian käsittelyä ei edellä tarkoitetuissakaan tapauksissa saisi rajattomasti viivyttää.

Ehdotuksen mukaan momentissa asetettaisiin kaksi eri määräaikaa, jona asia olisi käsiteltävä ja tieto julkisesta asiakirjasta annettava. Määräajan asettaminen johtuu Euroopan yhteisöjen ympäristötiedon saatavuutta koskevasta direktiivistä, jonka mukaan direktiivin tarkoittamia asioita koskeva tiedonsaantipyyntö on käsiteltävä kahdessa kuukaudessa. Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomissiossa (ECE) on valmistunut ympäristötietoja ja kansalaisten osallistumisoikeutta koskeva sopimus, jossa asetetaan kaksi eri tiedonsaantia koskevaa määräaikaa. Pääsäännön mukaan tieto olisi annettava viimeistään kuukauden kuluessa sitä koskevan pyynnön esittämisestä. Tietojenannossa voitaisiin soveltaa kahden kuukauden määräaikaa pyydettyjen tietojen suuren määrän tai niiden antamiseen liittyvien kysymysten moniulotteisuuden vuoksi. Euroopan yhteisöjen ympäristötiedon saatavuutta koskevaa direktiiviä on tarkoitus muuttaa vastamaan Yhdistyneissä Kansakunnissa laadittua sopimusta. Sen varmistamiseksi, että Suomen lainsäädäntö täyttää edellä mainitut velvoitteet, ehdotetaan, että momentissa määriteltäisiin eri tilanteita koskevat määräajat tietojensaantia koskevan pyynnön käsittelemiselle ja tiedon antamiselle asiakirjasta.

15 §. Asiakirjan pyytämistä koskevan asian siirtäminen toiselle viranomaiselle. Pykälän tavoitteena on tehostaa tarkoituksenmukaista tehtävänjakoa viranomaisten toiminnassa sekä selkeyttää tietohuoltoa.

Pykälän 1 momentti oikeuttaisi viranomaisen siirtämään asiakirjan pyyntöä koskevan asian toisen viranomaisen ratkaistavaksi. Siirtäminen olisi mahdollista, jos pyydetty asiakirja on toisen viranomaisen laatima tai jos kysymys on toisen viranomaisen kokonaisuudessaan käsiteltäväksi kuuluvaan asiaan liittyvästä asiakirjasta. Siirtäminen voi olla tarpeen erityisesti silloin, kun pyydetyn asiakirjan salassapito on riippuvainen tietojen antamisesta johtuvista vaikutuksista. Salassapidon ulottuvuuden määrittely saattaa tällöin edellyttää sellaista erityisasiantuntemusta, joka on asian käsittelystä kokonaisuudessaan vastaavalla viranomaisella.

Viranomainen voi pykälän 2 momentin mukaan siirtää tietojensaantia koskevan pyynnön asianomaisen rekisteriviranomaisen käsiteltäväksi silloin, kun viranomaiselta pyydetään henkilöä, yritystä, kiinteistöä tai ajoneuvoa koskevia taikka muita sellaisia yksilöinti- tai osoitetietoja, joita toinen viranomainen tallettaa yleiseen käyttöön tarkoitettuun rekisteriin. Tällaisia rekistereitä ovat muun muassa väestötietojärjestelmä, kiinteistötietojärjestelmä sekä ajoneuvorekisteri.

16 §. Asiakirjan antamistavat. Pykälässä määritellään, miten asiakirjan julkisuus käytännössä toteutetaan. Siinä ei säännellä oikeutta tiedon saantiin, vaan oikeus määräytyy lain 9 ― 12 §:n mukaisesti. Kun tietojen saaminen perustuu muuhun lakiin, noudatetaan erityislaissa mahdollisesti olevia tietojen antamistapaa koskevia säännöksiä. Tällaisista erityissäännöksistä voidaan mainita esimerkkinä väestötietolain 28 §.

Pykälän 1 momentin mukaan tieto asiakirjan sisällöstä voidaan antaa ensinnäkin suullisesti. Nykyisessä laissa tätä tiedonantotapaa ei nimenomaisesti mainita, mutta käytännössä tietoja luonnollisesti on annettu suullisesti. Varsin monissa tilanteissa tiedon antaminen suullisesti on käytännöllisin ja nopein tapa. Suullisesti tieto voidaan antaa niin perinteisistä paperipohjaisista asiakirjoista kuin automaattisen tietojenkäsittelynkin avulla talletetuista asiakirjoista.

Julkisuus voidaan toteuttaa myös antamalla asiakirja viranomaisen luona luettavaksi ja jäljennettäväksi. Jos asiakirjaa ei voi ymmärtää ilman apuvälineitä, tietoa annettaessa käytetään tarvittavia apuvälineitä. Siten automaattisen tietojenkäsittelyn avulla talletetusta asiakirjasta tieto annetaan näyttämällä se näyttöpäätteeltä. Laki ei velvoittaisi viranomaista sallimaan, että tiedon pyytäjä itse käyttää laitteita. Kaikilla viranomaisilla ei ole mahdollisuuksia varata niin sanottua yleisöpäätettä, josta olisi pääsy vain julkisiin merkintöihin.

Asiakirjasta voidaan myös antaa kopio. Kopiolla tarkoitetaan sekä oikeaksi todistettua että oikeaksi todistamatonta jäljennöstä, kuten lyhennysjäljennöstä. Kopio voi olla myös sähköisen asiakirjan jäljennös, esimerkiksi levykkeelle talletettu kopio sähköisestä asiakirjasta. Jos asiakirja on ymmärrettävissä vain apuvälineiden avulla, sen tiedot voidaan antaa tulosteena, esimerkiksi automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettävään tiedostoon sisältyvä tieto paperitulosteena tai ääninauhalla oleva puhe kirjoitettuna. Tieto voidaan luonnollisesti antaa myös osasta asiakirjaa.

Momentin mukaan viranomainen voi antaa tiedon asiakirjan sisällöstä muulla kuin pyydetyllä tavalla, jos pyynnön noudattamisesta asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheutuisi kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Haitan tulee olla todellista ja olennaista. Säännöksessä tarkoitetusta haitasta on kysymys esimerkiksi silloin, kun pyynnön täyttäminen olisi niin työlästä, että viranomainen ei voisi täyttää pyyntöä sen käytettävistä resursseista merkittävän osan joutumatta sidotuksi pyyntöön vastaamiseen. Toisaalta asiakirjojen etsimisestä aiheutuvaan vaivaan ei voi yleensä vedota ainakaan tilanteessa, jossa viranomainen on laiminlyönyt asiakirjojen järjestämisen 18 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Jos viranomaisella ei ole teknisiä mahdollisuuksia, voitaisiin vaikeasti kopioitavaan aineistoon, kuten isoihin kartta-aineistoihin, varata tilaisuus tutustua viranomaisen luona. Viranomaisella ei tietoturvallisuussyistä myöskään olisi velvollisuutta esimerkiksi kopioida sähköisiä asiakirjoja tietoja pyytävän omille levykkeille. Tieto on joka tapauksessa annettava jollakin 1 momentissa mainitulla tavalla. Ehdotuksen mukaan lähtökohtana on, että tieto annetaan tiedon pyytäjän haluamalla tavalla.

Pykälän 2 momentti koskee tiedon saamista muista kuin perinteisistä asiakirjoista.

Viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettyyn rekisteriin sisältyvistä julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Tietojen antaminen vastaavalla tavalla muusta julkisesta asiakirjasta samoin kuin teknisen käyttöyhteyden avulla on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Säännös vastaa pääosin voimassa olevan lain 7 a §:ää. Siihen on kuitenkin otettu erityissäännös, jonka mukaan pyytäjällä olisi yleensä oikeus saada viranomaisen ratkaisuista kopio teknisenä tallenteena siltä osin kuin ratkaisu on julkinen. Tiedonsaantioikeus kohdistuu viranomaisen automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämiin rekistereihin. Erityisistä syistä kopion saanti voidaan kuitenkin evätä. Tällaisina syinä voi etenkin ehdotetun lain siirtymäsäännöksissä tarkoitettuna aikana olla se, ettei rekisteristä ole erotettavissa salassa pidettäviä tietoja. Kun tietoja pyydetään sähköisessä muodossa muista asiakirjoista, viranomaisen on 17 §:n mukaisesti ratkaisuaan harkitessaan otettava huomioon pyydettyjen tietojen käyttötarkoitus suhteessa julkisuusperiaatteeseen ja sen tarkoitukseen. Lupa voitaisiin evätä muun muassa silloin, kun tietoja pyydettäisiin kaupallisiin ja muihin julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta vieraisiin tarkoituksiin.

Kuten lakiehdotuksen 5 §:stä ilmenee, asiakirjalla tarkoitetaan perinteisten paperiasiakirjojen lisäksi myös sähköisesti talletettuja ja yhteenkuuluviksi tarkoitettuja merkintöjä. Siten laissa tarkoitettuna asiakirjana, josta viranomainen olisi velvollinen antamaan tiedon, ei pidetä tietoaineistoa, joka voidaan valmistaa viranomaisen hallussa olevien tietojen perusteella esimerkiksi yhdistämällä eri käyttötarkoituksia varten talletettuja tietoja eri atk-tiedostoista.

Pykälän 3 momentti sisältää henkilötietojen luovuttamista koskevan erityissäännöksen. Sen mukaan henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei toisin säädetä, jos luovutuksensaajalla on oikeus henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan tallettaa ja käyttää sellaisia tietoja ja jos tietojen luovuttaminen ei muutoin vaaranna rekisteröityjen yksityisyyden suojaa tai valtion turvallisuutta.

Säännös on toissijainen suhteessa muussa laissa oleviin viranomaisten henkilörekisterien tietojen luovutusta koskeviin säännöksiin. Tästä johtuu, että säännös tulee sovellettavaksi ensisijaisesti luovutettaessa tietoja sellaisista viranomaisten henkilörekistereistä, joita viranomainen voi pitää suoraan henkilörekisterilain perusteella. Yleensä on kysymys viranomaisen henkilöstöhallinnon rekistereistä sekä sellaisista henkilörekistereistä, jotka syntyvät viranomaiselle säädetyn tehtävän johdosta.

Oikeudesta saada otteita yleiseen käyttöön tarkoitetuista rekistereistä, kuten kaupparekisteristä, ajoneuvorekisteristä, kiinteistörekisteristä ja väestötietojärjestelmästä, on voimassa erityissäännökset. Myös valtakunnallisista ja arkaluonteisia henkilötietoja sisältävistä henkilörekistereistä säädetään erityislaeissa. Tällaisia säännöksiä on annettu muun muassa rikosrekisteristä, poliisien henkilörekistereistä, ajokorttirekisteristä ja valtakunnallisista terveydenhuollon henkilörekistereistä. Näihin henkilörekistereihin talletetut henkilötiedot ovat salassa pidettäviä. Terveydenhuollon potilasrekisterit ja sosiaalihuollon asiakasrekisterit voidaan mainita esimerkkeinä henkilörekistereistä, joista tiedonsaantia on rajoitettu.

Momentissa ei käytetä massaluovutuksen ja arkaluonteisen otannan käsitteitä kuten yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 18 a §:ssä, eikä säännös myöskään sisällä viittausta henkilörekisterilakiin. Ehdotettuun kirjoittamistapaan on päädytty sen vuoksi, että henkilörekisterilainsäädännön tarkistamista valmistellaan parhaillaan muun muassa Euroopan yhteisöjen henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin panemiseksi täytäntöön. Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain tulisi olla toimiva sekä nyt voimassa olevan että myöhemmin muutettavan henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön aikana.

Luovutusrajoitus on tarpeen yksityiselämän ja muiden yksityisyyden suojaan kuuluvien oikeuksien perusoikeudellisen suojan samoin kuin yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa koskevien Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden vuoksi. Sääntelyn tarkoituksena on estää se, että henkilötietojen julkisuus johtaisi henkilötietojen suojaa koskevien säännösten vastaiseen rekisterinpitoon tai muuhun tietojen käsittelyyn.

Säännöksessä ei aseteta manuaalisia ja automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettyjä henkilörekistereitä eri asemaan luovutuksen kannalta. Näiltä osin ehdotus eroaa voimassa olevasta laista, koska yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 18 §:n mukaiset henkilötietojen luovutusrajoitukset koskevat vain atk-henkilörekistereitä. Rekisterinpidon tekniikkaan perustuvan eron tekemistä ei enää voida pitää perusteltuna hallitusmuodon säännösten ja henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin vuoksi.

Ehdotus merkitsee, että mahdollisuudet saada myös massamuotoisesti viranomaisten henkilötietoja laajenevat jossain määrin nykyisestä. Voimassa olevan lain mukaan henkilötietoja on voitu luovuttaa paitsi rekisteröidyn suostumuksella, tietosuojalautakunnan poikkeusluvalla ja erityislainsäädännön nojalla, myös tieteellistä tutkimusta ja tilastointia varten. Ehdotuksen mukaan tietoja voitaisiin luovuttaa, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

Henkilörekisterilain mukaan henkilötietoja saa lainsäädännön osoittamassa laajuudessa kerätä ja tallettaa myös muun muassa henkilömatrikkelien laatimista varten, minkä vuoksi tietojen luovuttaminen tällaisiin tarkoituksiin olisi sallittua. Tiedotusvälineillä on henkilörekisterilain mukaan oikeus pitää toimituksellisia rekistereitä, mistä seuraa, että tiedotusvälineille voitaisiin antaa lupa julkisten henkilötietojen saantiin myös teknisenä tallenteena tai muutoin massamuotoisena tulosteena.

Henkilötietoja voidaan tallettaa ja käyttää suoramarkkinointiin voimassa olevan ja suunnitteilla olevan henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön mukaan. Yksilöiden itsemääräämisoikeuden varmistamiseksi ehdotetaan pääsäännöstä poikkeavasti, että henkilötietojen luovutus suoramarkkinointia varten olisi mahdollista vain, jos niin erikseen säädetään tai jos rekisteröity on antanut suostumuksen tietojen luovuttamiseen tällaiseen käyttöön.

Viranomainen voisi antaa mainitulla tavoin tietoja myös silloin, kun tietosuojalautakunta on antanut luvan tietojen tallettamiseen ja käyttöön. Ehdotuksen mukaan tietosuojalautakunta ei enää olisi toimivaltainen käsittelemään asioita, jotka koskevat henkilötietojen luovutusta viranomaisten henkilörekisteristä.

Henkilötietojen luovutusrajoitus koskisi tietojen antamista kopiona tai tulosteena tai sähköisessä muodossa. Säännös ei siten estä sitä, että tietoja pyytänyt itse tekee muistiinpanoja julkisista henkilörekisteriin merkityistä tiedoista.

Luovutusrajoitus koskee lähtökohtaisesti luettelosta ja muusta manuaalisesti ylläpidetystä henkilörekisteristä annettavaa jäljennöstä ja atk:n avulla pidetystä rekisteristä annettavaa tulostetta riippumatta siitä, luovutetaanko tällöin yhtä vai useampaa henkilöä koskevia tietoja. Näiltä osin säännöksen voi muodollisessa suhteessa katsoa poikkeavan voimassa olevasta laista.

Henkilötiedoille voi olla tarpeen tarjota suoja silloinkin, kun luovutettavat tiedot koskevat vain yhtä henkilöä. Automaattisen tietojenkäsittelyn avulla voidaan tietoja hakea erilaisin hakuperustein, jolloin luovutus kokonaisuutena arvioituna voi vaarantaa yksityisyyden suojaa, vaikka jäljennöksestä ja tulosteesta ilmenevät tiedot eivät itsessään olisikaan arkaluonteisia. Voimassa olevassa laissa näitä yksityisyyden suojan uhkia säännellään arkaluonteisen otannan käsitteen ja siihen perustuvan sääntelyn kautta.

Yksittäinen henkilötieto ei pääsäännön mukaan muodosta luovutuksensaajan hallussa henkilörekisteriä. Siten sääntely ei asiallisessa suhteessa muuttuisi nykyistä tiukemmaksi, etenkin kun otetaan huomioon, että henkilötietojen suojaa koskevia säännöksiä ei sovelleta henkilötietojen keräämiseen, tallettamiseen, käyttöön ja muuhun käsittelyyn tavanomaisia henkilökohtaisia tarkoituksia varten. Luovutuksen sitominen henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin merkitsee tässäkin suhteessa nykyistä laajempia mahdollisuuksia luovuttaa massamuotoisesti julkisia henkilötietoja yksityisiin ja henkilökohtaisiin tarkoituksiin. Henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin johdanto-osassa yksityisenä ja henkilökohtaisena henkilötietojen käsittelynä on mainittu kirjeenvaihto ja osoitteiston pitäminen.

Sosiaalisessa kanssakäymisessä tarvittavien henkilötietojen lisäksi luonnollinen henkilö voi kerätä, tallettaa ja käsitellä henkilötietoja myös seuratakseen yleisten asioiden käsittelyä viranomaisissa sekä harrastustoiminnassaan. Nämä käyttötarkoitukset kuulunevat yleensä voimassa olevassa henkilörekisterilain tarkoitetun tavanomaisen henkilötietojen käytön piiriin, jota laki ei koske. Henkilörekisterilain mukaisesta henkilötiedon määritelmästä johtuu, että muun muassa julkisessa virassa ja tehtävässä toimivia henkilöitä tässä ominaisuudessa koskevien tietojen rekisteröinti jää lain soveltamisalan ulkopuolelle. Tulevassa henkilötietojen suojaa koskevassa laissa sääntely voi perustua henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin 7 artiklan f kohtaan. Sen perusteella voidaan kansallisessa lainsäädännössä sallia tietojenkäsittely, joka on tarpeen rekisterinpitäjän tai tiedot saavan oikeutetun intressin toteuttamiseksi.

Luonnollinen henkilö voi käsitellä henkilötietoja myös etujen ja oikeuksien hoitamiseen liittyvissä asioissa, kuten perunkirjoituksessa. Tällöin henkilötietojen tallettaminen on sallittua henkilörekisterilain 5 §:n 1 momentin mukaisen yhteysvaatimuksen perusteella. Henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin 7 artiklan f kohdan perusteella tällainen tietojenkäsittely voi olla sallittua vastaisuudessakin.

Momentin mukaan edellytyksenä olisi lisäksi, että tietojen luovuttaminen ei vaaranna rekisteröityjen yksityisyyden suojaa tai valtion turvallisuutta. Tällä viitataan tapaus- ja tilannekohtaisen arvioinnin tarpeeseen. Rekisteröityjen yksityisyyden suoja voi vaarantua esimerkiksi tietojen valinnassa käytettäviksi pyydettyjen valintaperusteiden vuoksi. Voimassa olevassa laissa näitä riskejä on säännelty rajoittamalla tietojen luovutusta arkaluonteisen otannan avulla. On huomattava, että viranomainen voi omilla menettelytavoillaan, kuten tiedustelemalla rekisteröidyn suostumusta sekä antamalla riittäviä tietoja luovutusmahdollisuuksista, estää sen, että luovutus vaarantaa yksityisyyden suojaa. Valtion turvallisuus voi momentissa tarkoitetulla tavalla vaarantua esimerkiksi sen vuoksi, että pyydettävät tiedot koskevat turvallisuuden kannalta keskeisissä asemissa olevia henkilöitä tai merkittävää osaa väestöstä.

5 luku. Viranomaisen velvollisuudet edistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintatapaa

Luku johtuu perusoikeusuudistuksesta sekä toteuttaa esityksen tavoitetta edistää hyvää tiedonhallintatapaa sekä syventää julkisuusperiaatteen soveltamista ja sen tarkoituksen toteutumista käytännössä. Hallitusmuodon mukaan julkisen vallan on edistettävä perusoikeuksien toteuttamista. Julkisuusperiaate merkitsee nykyisin oikeutta saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta. Se on sellaisenaan tiedon tarvitsijan omaa aktiivisuutta edellyttävä periaate.

Hallinto ja sen käsittelemät asiat ovat tulleet entistä monimutkaisemmiksi, mikä vähentää mahdollisuuksia saada yksittäisten asiakirjojen perusteella oikea kuva julkisen vallan käytöstä ja julkisyhteisön toimenpiteiden vaikutuksista. Viranomaisten hallussa oleva tietoaineisto muodostaa keskeisen perusaineiston, jonka avulla voidaan tuottaa tietoja yhteiskuntaoloista ja niiden kehityksestä. Riittävään ja luotettavaan tietoon perustuva yhteiskunnallinen keskustelu on edellytys hyvälle päätöksenteolle.

Haluttaessa lisätä kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon hallitusmuodon 11 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla on parannettava kansalaisten todellisia mahdollisuuksia saada tietoja julkista valtaa käyttävien toiminnasta sekä yhteiskuntaoloista ja niiden kehityksestä. Julkisuusperiaatteen tarkoitus saa käytännössä tosiasiallista merkitystä vasta, kun julkisen vallan käytön valvontaa ja yhteiskunnan kehittämistä koskevaa keskustelua varten on helposti saatavissa mahdollisimman luotettavaa tietoa, minkä vuoksi lakiin ehdotetaan otettaviksi säännökset viranomaisten velvollisuuksista edistää tiedonsaannin toteutumista. Voimassa olevassa laissa ei ole vastaavia säännöksiä.

Tiedonsaantia voidaan edistää lisäämällä viranomaisten vastuuta tiedontuotannossa ja jakelussa. Ehdotetut säännökset merkitsevät, että viranomaisilla on velvollisuus laatia toimialansa kehitystä ja toimintaansa kuvaavia julkaisuja, tilastoja, rekistereitä ratkaisukäytännöstään samoin kuin muita tietoaineistoja. Viranomaiset olisivat myös velvollisia huolehtimaan siitä, että asiakaspalvelu on järjestetty asianmukaisesti.

Viranomaisten asiakirjahallinnossa ja tietohuollossa tulisi toteutua hyvä tiedonhallintatapa. Tietoon liittyvät oikeudet on otettava huomioon muun muassa tietojärjestelmiä suunniteltaessa ja käyttöön otettaessa siten, että julkiset asiakirjat ovat helposti saatavissa.

17 §. Tiedonsaantioikeuksien huomioon ottaminen päätöksenteossa. Pykälän mukaan viranomainen olisi ehdotetun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviä hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista sen toiminnasta ei lain tarkoitus huomioon ottaen rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Säännöksellä korostettaisiin julkisuusperiaatteen ensisijaisuutta ja merkitystä. Oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta on pääsääntö, josta voidaan poiketa vain, jos laissa niin erikseen säädetään. Säännöksellä ohjattaisiin viranomaista sen tehdessä lain mukaan päätöksiä, erityisesti sen päättäessä tiedon antamisesta keskeneräisissä asioissa. Velvollisuus ottaa huomioon lain tarkoitus merkitsee muun ohella sitä, että kysymyksen ollessa julkisen vallan käytön tai kansalaisten osallistumismahdollisuuksien kannalta keskeisistä valmisteluasioista, lähtökohtana on tiedon antaminen sitä pyytävälle. Jos sen sijaan kysymys on esimerkiksi keskeneräisestä yksityishenkilön etuutta koskevasta asiasta, jonka käsittelyyn ulkopuoliset eivät voi osallistua, tiedon antamiseen ei ole samanlaista velvoitetta.

Pykälään on otettu maininta tiedon tarvitsijoiden tasapuolisesta kohtelusta. Tämä vaatimus korostuu erityisesti silloin, kun tietojen antaminen on viranomaisen harkinnassa, esimerkiksi annettaessa tietoja keskeneräisistä asiakirjoista tai annettaessa lupia salassa pidettävien asiakirjojen saamiseen taikka tuotettaessa pyytäjille tietoaineistoja viranomaisen tietopalveluna. Tasapuolisuus ja tietojen yleisesti julkisuuteen saattaminen on erityisen tärkeätä silloin, kun tiedot vaikuttavat yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuuksiin tai kun kysymys on tiedoista, jotka voivat vaikuttaa esimerkiksi yritysten kilpailuasemiin.

18 §. Hyvä tiedonhallintatapa. Pykälään ehdotetaan otettaviksi säännökset viranomaisten velvollisuudesta edistää ja toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa. Hyvän tiedonhallinnan käsitteen avulla on pyritty liittämään yhteen viranomaisten tietoaineistoihin liittyvien erilaisten intressien huomioon ottamista koskevat velvoitteet. Tällaisia ovat asiakirjojen julkisuus ja salassapito, arkistointi, henkilötietojen suoja ja tietojen käyttörajoitukset sekä tietoturvallisuus.

Viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan toteuttamiseksi huolehtia asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin sisältyvien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta sekä eheydestä ja muista tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä ja tässä tarkoituksessa erityisesti noudattaa pykälässä tarkemmin säädettyjä velvoitteita. Kuten pykälän muotoilusta ilmenee, siinä ei tyhjentävästi ja yksityiskohtaisesti lueteltaisi hyvään tiedonhallintatapaan kuuluvia velvoitteita. Se, mitä kulloinkin kuuluu tämän käsitteen piiriin, on ajan sekä esiin tulevien tilanteiden mukaan määräytyvä asia.

Saatavuudesta huolehtiminen merkitsee paitsi perinteisten, asiakirjojen julkisuutta koskevien tehtävien hoitamista, myös velvollisuutta edistää viranomaistoimintaa ja julkishallinnon toimenpiteiden vaikutusta koskevien tietojen tuottamista ja jakelua. Saatavuutta palvelee lisäksi asiakirjojen luettelointi ja arkistointi. Viranomaisen on myös varmistettava toiminnassaan tarvittavien tietojen saatavuus, mikä edellyttää tehtävien hoidossa tarvittavien tietojen selvittämistä sekä huolehtimista siitä, että tietojen asianmukaiselle käytölle ei ole lainsäädännöllisiä tai teknisiä esteitä.

Tiedon käytettävyys merkitsee vaatimusta siitä, että tiedot ovat niihin oikeutettujen käytettävissä suunnitellulla tavalla. Käytettävyydellä voidaan ymmärtää myös tiedon käyttökelpoisuutta, jolloin käsite viittaa lisäksi tiedon laatuun. Käytettävyydestä huolehtiminen osana hyvää tiedonhallintatapaa on huolenpitoa siitä, että virkatehtävissä tarvittavat tiedot ovat häiriöttömästi ja toiminnan edellyttämällä tavalla saatavissa virkatehtävien hoitamista varten. Käytettävyyteen liittyy kuitenkin myös muiden viranomaisten tiedontarpeiden ja niistä johtuvien vaatimusten huomioon ottaminen silloin, kun toinen viranomainen on riippuvainen muualta saatavasta tiedosta ja sen laadusta.

Tiedon suojaamisella tarkoitettaisiin tiedon saatavuutta ja käyttötarkoituksia koskevien rajoitusten, kuten salassapidon ja henkilötietojen suojan, toteuttamiseksi tarpeellisia toimenpiteitä, joita toteutetaan osin teknisinä turvallisuusjärjestelyinä, osin muina käytännön menettelytapoina.

Asiakirjojen julkisuus on vanhastaan merkinnyt mahdollisuutta tarkistaa esimerkiksi julkisessa keskustelussa esitettyjen tietojen paikkansapitävyys viranomaisen alkuperäisestä asiakirjasta tai sen kopiosta. Viranomaisten tietoaineistojen laadulla on merkitystä myös yksilöiden ja yhteisöjen oikeusturvan vuoksi sekä muun muassa yhteiskuntapoliittisen päätöksenteon kunnollisen tietopohjan varmistamisessa.

Tarve huolehtia tietojen eheydestä sekä tietojen laadusta on korostunut erityisesti tietotekniikkaan liittyvien riskien vuoksi. Näitä riskejä voidaan vähentää erilaisten tietoturvallisuustoimenpiteiden avulla. Tiedon eheydellä tarkoitetaan tiedon muodon säilyttämistä tahattomalta tai lainvastaiselta muuttamiselta. Kysymys on siis tiedon säilymisestä talletettua tietoa vastaavassa muodossa. Muut tietojen laatua koskevat vaatimukset liittyvät muun muassa tietojen sisältöön suhteessa niiden käyttötarkoitukseen.

Viranomaistietojen laadulle asetettavasta tavoitteesta ei voida johtaa vaatimusta siitä, että viranomaisella olevan tiedon tulisi aina vastata todellista tilannetta. Tiedon oikeellisuusvaatimus vaihteleekin eri tilanteissa. Lainsäädännössä osoitetuissa tapauksissa, erityisesti keskeisiä rekisterijärjestelmiä koskevissa laeissa, rekisterimerkinnöille on asetettu korostettu luotettavuusvaatimus. Samoin hallinnon luottamuksensuojaperiaatteen mukaisesti on edellytettävä, että viranomaisten antamat tiedot esimerkiksi voimassa olevan lainsäädännön sisällöstä eivät ole harhaanjohtavia.

Pykälän 1 momentin 1 kohdassa säädettäisiin velvollisuudesta pitää julkisista asiakirjoista luetteloa. Sen mukaan viranomaisen tulee pitää luetteloa sille käsiteltäviksi annetuista tai otetuista sekä sen ratkaisemista ja käsittelemistä asioista taikka muutoin huolehtia siitä, että sen julkiset asiakirjat ovat vaivattomasti löydettävissä. Säännöksen tarkoituksena on taata se, että myös ulkopuolinen pystyy vaivattomasti selvittämään, mitä julkisia asiakirjoja viranomaisella on. Asiakirjojen luettelointi helpottaa ja nopeuttaa tiedon antamista sekä tehostaa viranomaisen sisäistäkin toimintaa ja tiedonkulkua.

Käsiteltävät asiat voidaan kirjata diaariin tai luetteloida muulla sopivalla tavalla. Diaari on virastossa vireillä olevista asioista pidettävä kirjanpito, jossa jokainen asia saa oman järjestysnumeronsa. Diaariin merkitään tiedot asian vireille tulosta, asiassa suoritetuista toimenpiteistä, kuten välitoimenpiteinä lähetetyistä selvitys- ja lausuntopyynnöistä, sekä lopputoimenpiteistä, kuten päätöksen antopäivästä.

Hallinnollisten diaarien merkitys on vähentynyt arkistointimenettelyjen vuoksi. Muun muassa henkilöstöhallinnon asioiden kirjaamisesta on kansallisarkiston antaman ohjauksen mukaisesti pitkälti luovuttu, koska vastaavat tiedot merkitään muihin luetteloihin, kuten nimikirjaan. Kaksinkertaista rekisteröintiä ei ole pidetty tarpeellisena etenkään, kun valtionhallinnossa muutoinkin pyritään toteuttamaan yhden kirjaamisen periaatetta valtion tietohallinnon edistämisestä annetun valtioneuvoston päätöksen (22.3.1989/182/750/89) mukaisesti. Viranomaisilla on käytössään myös asian käsittelyjärjestelmiä, joiden avulla voidaan tuottaa listoja vireillä olevista ja ratkaistuista asioista.

Edellä mainittujen syiden vuoksi lakia valmisteltaessa ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena edellyttää kaikkien asioiden merkitsemistä perinteiseen diaariin; säännöksellä ei siis luoda yleistä kirjaamisvelvoitetta. Estettä ei siten ole sille, että asiakirjat luetteloidaan useamman asiakirjarekisterin tai asiankäsittelyjärjestelmän avulla tai arkistoimalla asiakirjat siten, että julkiset asiakirjat ovat helposti löydettävissä.

Julkisuuden toteuttamista palveleva asiakirjojen luettelointi- ja arkistointivelvoite koskee paitsi viranomaiselle käsiteltäviksi lähetettyjä, myös sen itse käsiteltäviksi ottamia asioita. Velvoite parantaa julkisuutta, koska se merkitsee käytännössä velvollisuutta pitää luetteloita esimerkiksi sellaisista suunnitteluhankkeista, jotka on pantu vireille viranomaisen omasta aloitteesta. Tällaisia tietoja ei nykyisin ainakaan kattavasti ole merkitty diaareihin tai muihin julkisiin luetteloihin. Tietoja käsiteltäviksi otetuista asioista ei ole tarpeen merkitä varsinaiseen hallintodiaariin, vaan riittävää on, että tälläkin tavoin vireille tulleet asiat on luetteloitu esimerkiksi virkamiehille annettujen tehtävien rekisteriin. Luetteloon merkitään paitsi tieto asian ratkaisusta, myös sen käsittelyn päättymisestä muulla tavalla.

Salassa pidettävien asiakirjojen luettelointi ja arkistointi on toteutettava siten, että sivulliset eivät saa salassa pidettäviä tietoja. Julkisten tietojen saatavuus ei kuitenkaan saa tästä kärsiä. Esimerkiksi suunniteltaessa sellaista tietokantaa, joka sisältää sekä julkisia että salassa pidettäviä tietoja, tiedot pitää järjestää siten, että julkisten tietojen antaminen on mahdollista.

Erillistä yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 24 §:ssä tarkoitettua salassa pidettävien asiakirjojen diaariin verrattavaa diaaria viranomaisella ei ehdotuksen mukaan ole velvollisuutta pitää. Kun diaarimerkinnät siltä osin kuin ne sisältävät salassa pidettäviä tietoja eivät ole julkisia, ei diaarista saa aiheutua salassa pidettävän tiedon paljastumista.

Momentin 2 kohdan mukaan viranomaisten tulee laatia ja pitää saatavilla kuvaukset ylläpitämistään tietojärjestelmistä sekä niistä saatavissa olevista julkisista tiedoista, jollei tiedon antaminen ole vastoin 24 §:n tai muun lain säännöksiä.. Kohdan tarkoituksena on toteuttaa mahdollisuus saada tietoja myös muista kuin perinteisinä asiakirjoina talletetuista viranomaisen toimintaa koskevista aineistoista. Kohta on toissijainen henkilörekisterilaissa säädettyyn rekisteriselosteen laatimisvelvollisuuteen nähden.

Momentin 3 kohta koskee viranomaisten velvollisuutta selvittää ja ottaa huomioon tietoon liittyvät oikeudet suunnittelutoiminnassa. Tietojärjestelmien käyttöönotto sekä hallinnolliset ja lainsäädännölliset uudistukset voivat vaikuttaa viranomaisten asiakirjojen saatavuuteen.

Julkisuusperiaatteen toteuttamiselle on aiheutunut ongelmia sen vuoksi, että hallinnon uudistuksia ja niiden toteutuksessa käytettäviä tietojärjestelmiä suunniteltaessa ei aina ole riittävästi selvitetty tietojen käyttöä ja saatavuutta koskevia säännöksiä eikä otettu huomioon uudistusten vaikutuksia tietoon liittyvien oikeuksien toteutumiselle. Hallinnolliset uudistukset, kuten toimintojen yhtiöittäminen ja palkkausjärjestelmien uudistaminen, voivat tosiasiallisesti siirtää asiakirjoja julkisuusperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle ilman, että julkisuuslainsäädäntöä muutetaan. Puutteellisesta suunnittelusta on johtunut muun ohella, että käytössä on ollut esimerkiksi diaareja, joissa ei ole erotettu salassa pidettäviä ja julkisia tietoja toisistaan, mikä puolestaan on vaikeuttanut diaarin käyttöä julkisuusperiaatteen toteuttamisessa.

Käytännössä ilmenneiden epäkohtien vuoksi on pidetty tärkeänä, että viranomaiset olisivat velvollisia selvittämään ja ottamaan huomioon kehittämistoimenpiteidensä vaikutukset tietoon liittyviin oikeuksiin. Velvoite koskee lainsäädännöllisten ja hallinnollisten uudistusten sekä tietojärjestelmien käyttöönoton valmistelua.

Tietoon liittyvillä oikeuksilla tarkoitetaan paitsi oikeutta saada tietoja julkisuusperiaatteen, asianosaisjulkisuuden sekä rekisteröidyn tarkastusoikeuden nojalla, myös esimerkiksi oikeutta yksityiselämän suojaan ja henkilötietojen suojaan tietojenkäsittelyssä.

Kehittämistoimenpiteiden valmistelussa olisi selvitettävä, aiheuttavatko suunnitellut uudistukset tietojensaannille perusteettomia rajoituksia tai suojattavien tietojen julkisiksi tulon tai voidaanko suunniteltu tietojärjestelmä toteuttaa voimassa olevan lainsäädännön puitteissa. Selvityksen perusteella voidaan arvioida tarvittavat toimenpiteet, kuten uuden lainsäädännön tarve, tietojen suojan ja tietoturvallisuustoimenpiteiden taso sekä tietojen antamista koskevien sisäisten ohjeiden tarve ja sisältö.

Parantunut suunnittelu on tärkeätä hallinnon tietohuollon asianmukaiselle kehittämiselle sekä julkisuusperiaatteen samoin kuin Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden johdonmukaiselle toteuttamiselle.

Momentin 4 kohdan mukaan viranomaisen tulee suunnitella ja toteuttaa asiakirja- ja tietohallintonsa samoin kuin ylläpitämänsä tietojärjestelmät ja tietojenkäsittelyt niin, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa ja että asiakirjat ja tietojärjestelmät sekä niihin sisältyvät tiedot arkistoidaan tai hävitetään asianmukaisesti ja että asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen suoja, eheys ja laatu turvataan asianmukaisin menettelytavoin ja tietoturvallisuusjärjestelyin ottaen huomioon tietojen merkitys ja käyttötarkoitus. Säännösehdotusta vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa.

Asiakirjojen ja tietojärjestelmien hyvä julkisuus- ja salassapitorakenne on osa hyvää tiedonhallintatapaa. Viranomaisen tulee suunnitella ja toteuttaa asiakirja- ja tietohallintonsa samoin kuin käyttämänsä tietojärjestelmät niin, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa ja että salassa pidettävät tiedot suojataan ja hävitetään asianmukaisesti. Salassa pidettävien asiakirjojen käsittely on suunniteltava ja toteutettava kaikissa vaiheissa niin, että ulkopuoliset eivät voi saada niistä tietoja. Kuten lakiehdotuksen 26 §:n 3 momentista ilmenee, salassa pidettävien tietojen saanti on minimoitava myös suhteessa viranomaisen kanssa toimeksiantosuhteessa olevaan.

Käytännössä ilmenneiden laiminlyöntien vuoksi kohdassa kiinnitetään huomiota tarpeeseen huolehtia salassa pidettävien asiakirjojen asianmukaisesta hävittämisestä. Tämä merkitsee muun ohella sitä, että asianmukaiset hävittämistavat kattavat koko asiakirjan tuotantoprosessin ja asian käsittelyn eri vaiheissa syntyvien salassa pidettävien luonnosten ja tulosteiden asianmukaisen hävittämisen.

Viranomaisen olisi myös pidettävä huolta siitä, että asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen suoja, eheys ja laatu turvataan asianmukaisin menettelytavoin ja tietoturvallisuusjärjestelyin ottaen huomioon tietojen merkitys ja käyttötarkoitus. Velvoite edellyttää, että viranomainen selvittää muun muassa tietoaineistoihinsa sisältyvien tietojen saatavuuden, käytettävyyden ja laadun merkityksen sekä asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin kohdistuvat uhkatekijät ja tietoturvallisuustoimenpiteistä aiheutuvat kustannukset sekä suunnittelee ja toteuttaa tämän perusselvityksen pohjalta tietoturvallisuustoimenpiteensä. Täsmentävät säännökset on tarkoitus ottaa lain nojalla annettavaan asetukseen, kuten esityksen liitteenä 2 olevasta asetusluonnoksesta ilmenee.

Momentin 5 kohdan mukaan viranomaisen velvollisuutena on pitää huolta siitä, että sen palveluksessa olevilla on tarvittava tieto käsiteltävien asiakirjojen julkisuudesta, tietojen antamisessa ja käsittelyssä sekä niiden ja asiakirjojen ja tietojärjestelmien suojaamisessa noudatettavista menettelyistä, turvallisuusjärjestelyistä ja tehtävänjaosta. Huolta on myös pidettävä huolta siitä, että hyvän tiedonhallintavan toteuttamiseksi annettuja säännöksiä, määräyksiä ja ohjeita valvotaan. Säännös olisi uusi.

Julkisuusperiaatteen toteutumisessa kysymys on asiakaspalvelun toimivuudesta, toisin sanoen siitä, että viranomaisen palveluksessa olevilla on tarvittava tieto käsiteltävien asiakirjojen julkisuudesta, tietojen antamisessa noudatettavasta menettelystä ja tehtäväjaosta. Tietojen saamista julkisista asiakirjoista voi haitata muun ohella se, että viranomainen ei ole antanut riittäviä sisäisiä menettelytapaohjeita tiedon antamisesta esimerkiksi valmisteilla olevista asiakirjoista, mikä voi johtaa tiedon tarvitsijan kannalta kohtuuttomaan vaivannäköön asian siirtyessä virkamieheltä toiselle. Vastuusuhteiden epäselvyys voi myös lisätä tarpeetonta asioiden salaamista. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että viranomaisten asiakirjoista tietoja saavia palvellaan mahdollisimman tehokkaasti ja nopeasti. Viranomaisten on kirjattava ja järjestettävä asiakirjansa siten, että pyydetyt asiakirjat voidaan saada nopeasti esille. Asiakaspalvelun toimivuus edellyttää, että viranomaisessa toimivilla on paitsi tieto asiakirjojen julkisuutta koskevista säännöksistä, myös sitä, että asiakirjapyyntöjen käsittelytapa on ennakolta suunniteltu hyvin. Viranomaisen sisäinen ohjaus ja valvonta on tarpeen myös asiakirjojen ja tietojärjestelmien suojaamisessa noudatettavien menettelyjen ja tietoturvallisuusjärjestelyn toteuttamiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaan tarkempia säännöksiä 1 momentissa säädettyjen velvoitteiden toteuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä sekä niihin vaikuttavista tekijöistä annetaan asetuksella. Tarkoituksena on asetuksella antaa säännökset siitä, miten viranomaisten tulisi selvittää ja arvioida asiakirja-aineistonsa ja tietojärjestelmänsä sekä niihin liittyvät intressit ja mitä tietoturvallisuuden suunnittelussa tulisi ottaa huomioon. Asetukseen otettaisiin myös muita viranomaisten velvoitteita täsmentäviä säännöksiä. Alustava asetusluonnos on tämän esityksen liitteenä 2.

Asetuksella voitaisiin säätää valtioneuvoston oikeudesta antaa tarkempia säännöksiä ja ohjeita asiakirjojen ja tietojärjestelmien ja niihin talletettujen tietojen suojaamisessa, tietojen eheyden ja laadun varmistamisessa sekä tietojen siirrossa tietoverkkojen välityksellä noudatettavista teknisistä tietoturvallisuustoimenpiteitä ja menettelyä koskevista vaatimuksista sekä niiden tason määrittelyssä noudatettavasta asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen luokituksesta valtionhallinnossa.

Kuten liitteenä 2 olevan asetusluonnoksen 7 §:stä ilmenee, viranomainen voisi itse luokitella asiakirjansa ja tietojärjestelmänsä ja niihin sisältyvät tiedot erilaisten käsittely- ja suojausvaatimuksien huomioon ottamiseksi sekä tietoturvallisuusjärjestelyjen toteuttamiseksi. Asetusluonnoksen 8 §:ssä on yleiset säännökset suojattaviksi luokiteltujen tietojen tietoturvallisuustoimenpiteistä. Valtioneuvoston antamien säännösten ja ohjeiden avulla voidaan yhtenäistää noudatettavaa luokittelua ja sen mukaisesti myös esimerkiksi tietojärjestelmien ja niiden tietojen käsittely-, suojaus- ja tietoturvallisuustoimenpiteitä. Yhtenäiset menettelyt ovat tarpeen muun muassa viranomaisten välisen tietojenvaihdon kannalta.

Pykälän 3 momentissa olisi viittaus arkistolainsäädännöstä johtuviin arkistotointa koskeviin velvoitteisiin. Säännös on katsottu selvyyssyistä tarpeelliseksi, koska pykälässä tarkoitettuun hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu myös asiakirjojen käytettävyys ja säilyttäminen, jotka ovat keskeisiä viranomaisen arkistotoimelle kuuluvia tehtäviä.

19 §. Viranomaisen tiedonantovelvollisuus keskeneräisissä asioissa. Pykälä sisältää säännökset viranomaisen velvollisuudesta antaa tieto keskeneräisistä asioista.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin viranomaiselle velvollisuus pitää saatavissa asiakirjoja, joista ilmenevät tiedot tietyistä valmisteilla olevista asioista. Vastaavaa säännöstä ei sisälly voimassa olevaan lakiin, ja se liittyy esityksen tavoitteeseen lisätä valmistelun julkisuutta.

Tietojenantovelvollisuus poikkeaa perinteisestä asiakirjojen julkisuudesta siten, ettei se perusta välttämättä oikeutta saada kopiota valmisteluasiakirjasta, esimerkiksi lainvalmistelussa olevasta keskeneräisestä säädösluonnoksesta, jota ei ole annettu vielä edes valmistelusta vastaavan virkamiehen esimiehelle. Viranomaisen olisi sen sijaan pidettävä saatavissa pykälässä tarkoitetulla tavalla asiakirjoja, joista ilmenevät valmisteltavaan asiaan liittyvät keskeiset tiedot. Velvoite koskisi lainvalmisteluhankkeita (1 kohta) sekä toisaalta yleisesti merkittäviä suunnitelmia, selvityksiä ja ratkaisuja (2 kohta).

Momentin 1 kohdan mukaan lainvalmisteluhankkeista tulisi olla saatavilla asiakirjoja, joista ilmenevät tiedot lainsäädännön uudistamista koskevan työn käynnistämisestä, sitä koskevasta toimeksiannosta, määräajasta sekä valmistelusta vastaavasta. Tietojensaannin kohdentaminen lainvalmisteluun on perusteltua sen vuoksi, että lainsäädäntö on vaikutuksiltaan merkittävimpiä yhteiskunnan päätöksentekomuotoja. Lainsäädännöllä toteutettavat kansalaisten etuihin ja oikeuksiin vaikuttavat ratkaisut perustuvat arvovalintoihin, joiden demokraattisen päätöksentekotavan tavoitteiden mukaisesti tulisi vastata kansalaisten arvoja. Tiedonsaannin toteuttamiseksi yksinkertaisin menettely on, että ministeriöt laativat ja pitävät yllä säädöshankkeistaan luetteloa. Myös Euroopan yhteisössä valmisteilla olevat, norminantoon johtavat asiat, jotka kuuluvat asianomaisen ministeriön valmisteluvastuuseen, luetteloidaan. Valtioneuvoston yleisölle julkiseen ja yleisen tietoverkon kautta käytössä olevaan hankerekisteriin on tarkoitus sisällyttää tiedot hallituksen, eduskunnan ja ministeriöiden vireillepanemista lainsäädäntöhankkeista, kehittämis- ja uudistushankkeista sekä tietoja tutkimushankkeista.

Momentin 2 kohdan mukaan velvollisuus laatia ja pitää saatavilla asiakirjoja koskisi myös valmisteilla olevia yleisesti merkittäviä kysymyksiä koskevia suunnitelmia, selvityksiä ja ratkaisuja. Yleisesti merkittäviä ovat lainkohdassa tarkoitetulla tavalla sellaiset suunnitelmat, selvitykset ja ratkaisut, joilla on huomattava vaikutus laajalla alueella tai lukuisten henkilöiden oloihin. Tällaisista esimerkkeinä voi mainita tulonjakoa, sosiaaliturvaa sekä ympäristön käyttöä ja suojelua koskevat suunnitelmat. Yleistä merkittävyyttä selvityksillä ja suunnitelmilla saattaa olla muutoinkin.

Velvollisuutta laatia ja pitää saatavilla valmistelua kuvaavia asiakirjoja ei olisi niiltä osin, kuin kysymys on salassa pidettäviksi säädetyistä asioista. Siten esimerkiksi valtion finanssipolitiikan valmistelua koskevien asioiden valmistelusta ei olisi velvollisuutta antaa selvitystä, jos tiedon antaminen vaarantaisi päätöksen tarkoituksen toteuttamisen tai finanssipolitiikan hoitamisen (24 §:n 1 momentin 11 kohta).

Velvollisuus pitää saatavilla asiakirjoja ei koskisi hallinto- ja lainkäyttöasiaa, jossa kysymys on yksinomaan tietyn yksilön tai yhteisön eduista ja oikeuksista. Päätöksenteon edellytykset näissä asioissa ovat laissa säädettyjä, eikä ulkopuolisilla ole useimmiten mahdollisuutta vaikuttaa tehtävään ratkaisuun.

Yleisesti merkittäviä asioita, kuten ympäristön käyttöä koskevia lupa-asioita, koskevat lisäksi erityissäännökset asian vireillä olon kuuluttamisesta sekä asianosaisten ja yleisön kuulemisesta. Esimerkiksi vesilain (264/1961) mukainen lupahakemus on kuulutettava ja isoimmissa asioissa järjestetään erityisiä katselmuskokouksia, joihin yleisö voi osallistua.

Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen on pyydettäessä annettava suullisesti tai muulla sopivalla tavalla tietoja 1 momentissa mainittujen asioiden käsittelyvaiheesta sekä esillä olleista vaihtoehdoista ja niiden vaikutusarvioinneista samoin kuin asiaan liittyvistä yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuuksista. Säännöksen tarkoituksena on korostaa viranomaisten toiminnan ja suunnittelun avoimuutta sekä mahdollistaa asioiden etenemisen seuranta. Vaikutusmahdollisuuksia koskevista tiedoista voidaan lainvalmisteluhankkeiden osalta mainita esimerkkinä tieto siitä, milloin ehdotus on tarkoitus lähettää lausunnolle.

20 §. Viranomaisen velvollisuus tuottaa ja jakaa tietoa. Pykälässä korostettaisiin viranomaisten velvollisuutta edistää tiedon saamista toiminnastaan julkaisu- ja tiedotustoiminnan avulla sekä käyttämällä sellaisia tiedonjakelukanavia, joiden avulla kansalaiset voivat helposti saada tietoja.

Pykälän 1 momentin mukaan viranomaisen on edistettävä toimintansa avoimuutta sekä tässä tarkoituksessa tarvittaessa laadittava oppaita, tilastoja ja muita julkaisuja ja tietoaineistoja palveluistaan, ratkaisukäytännöstään ja kehityksestä toimialallaan. Aineiston laatimisen tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon, missä määrin viranomaisen toiminnasta on saatavissa tietoja asiakirjojen julkisuuden avulla tai yleisen tilastotuotannon perusteella.

Momentissa velvoitettaisiin viranomaiset edistämään toimintansa avoimuutta. Säännöksen tarkoituksena on tehostaa julkisuusperiaatteen toteutumista korostamalla viranomaisen omaa aktiivisuutta tiedon tuottajana ja jakajana. Kansalaisten mahdollisuudet valvoa viranomaisten toimintaa ja vaikuttaa päätöksentekoon yleisissä asioissa parantuvat viranomaistoiminnan avoimuuden myötä. Tilastojen, päätösrekisterien ja julkaisujen avulla on mahdollista saada yleisempi ja usein myös monipuolisempi kuva viranomaisen toiminnasta sekä yhteiskuntaoloista ja julkisyhteisön toimenpiteiden vaikutuksesta niihin. Asiakirjojen julkisuus on riittämätön keino etenkin niillä hallinnonaloilla, joilla yksittäisiä asioita koskevat asiakirjat ovat toimialan luonteen vuoksi merkittäviltä osin salassa pidettäviä, kuten sosiaalihuoltoa ja sosiaaliturvaa toteutettaessa sekä yritystoimintaa tuettaessa. Ehdotuksen mukaan viranomaisella on sitä laajempi velvollisuus tuottaa tilastoja, julkaisuja ja päätöksentekoa kuvaavia aineistoja, mitä laajemmin viranomaisen toimintaa kuvaavat asiakirjat ovat salassa pidettäviä. Velvollisuutta arvioitaessa otettaisiin huomioon myös se, kuinka laajasti tietoja on saatavissa jo yleisen tilastotuotannon, kuten tilastokeskuksen ja muiden tilastoja tuottavien viranomaisten julkaisujen perusteella.

Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa. Aktiivisen tiedottamisen avulla voidaan myös lisätä kansalaisten tietoja omista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Kunnan viranomaisen tiedotusvelvollisuudesta säädetään kuntalaissa. Siten pykälän nojalla ei voida antaa tarkempia säännöksiä kunnan tiedotustoiminnan järjestämisestä.

Tiedottamisessa on pyrittävä siihen, että lain tarkoitus toteutuu mahdollisimman hyvin. Tiedottamisvelvollisuus ei kuitenkaan syrjäytä salassapito- ja vaitiolovelvollisuutta eikä myöskään automaattisesti takaa tiedon saamista asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen. Pykälässä ei ole yksityiskohtaisesti säännelty tiedottamistapoja eikä tiedottamisen ajoitusta. Asetuksella on tarkoitus säätää viranomaisen velvollisuudesta määritellä ulkoisen tiedotuksen periaatteet ja muun muassa tiedotuksessa noudatettavat menettelytavat.

Pykälän 3 momentissa olisi säännös viranomaisten toimintaa koskevien tietojen jakelusta. Viranomaisten on huolehdittava siitä, että yleisön tiedonsaannin kannalta keskeiset asiakirjat tai niitä koskevat luettelot ovat tarpeen mukaan saatavissa kirjastoissa, yleisissä tietoverkoissa tai muilla yleisön helposti käytettävissä olevilla keinoilla. Momentin tarkoituksena on korostaa viranomaisten velvollisuutta ottaa huomioon erilaiset tiedon jakamiseen käytettävissä olevat kanavat sekä mahdollisuudet kohdistaa jakelua asioiden luonteen vaatimalla tavalla. Yleisten tietoverkkojen merkitys lisääntynee tiedonvälityksessä kotitalouksien tietoliikenneyhteyksien kasvaessa. Yleiset kirjastot muodostavat luontevan jakelupisteen myös viranomaistoimintaa koskevan tiedon välitykseen.

21 §. Viranomaisen tietopalvelu. Pykälässä säädettäisiin perusteet sille, että viranomainen voi tuottaa hallussaan olevista atk-rekistereistä tietoja pyytävän toivomia aineistoja. Säännöksen tarkoituksena on edistää viranomaisten hallussa olevien tietoaineistojen hyödyntämistä sellaisissa tilanteissa, joissa tietojen antamiseen ei ole suojeltavien intressien kannalta esteitä.

Kuten 5 §:n perusteluista ilmenee, julkisuusperiaatteen mukainen tiedonsaantioikeus kohdistuu muun muassa automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tallennettuihin loogisesti yhteenkuuluvista tiedoista muodostuviin viesteihin. Tämän vuoksi voi jäädä epäselväksi, voiko viranomainen tuottaa ja luovuttaa sellaisia tietoaineistoja, joissa on käytetty esimerkiksi useampaan eri tietojärjestelmään talletettuja tietoja.

Pykälän 1 momentin mukaan viranomainen voisi luovuttaa yhdistämällä ja muutoin käsittelemällä eri käyttötarkoituksia varten automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämäänsä yhteen tai useampaan tietojärjestelmään sisältyvistä tiedoista tuotetun aineiston. Edellytyksenä on, että aineiston luovuttaminen ei sen muodostamisessa käytettyjen hakuperusteiden, tietojen määrän tai laadun tai sen käyttötarkoituksen vuoksi ole vastoin sitä, mitä asiakirjan salassapidosta ja henkilötietojen suojasta säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asianomaisten viranomaisten luvalla ja 1 momentissa säädetyin edellytyksin tietoaineisto voidaan tuottaa myös eri viranomaisten ylläpitämistä tietojärjestelmistä. Ehdotettu säännös mahdollistaisi esimerkiksi sanomavälitteisen tietopalvelun, jossa useammasta hallinnon perusrekisteristä, kuten väestö- ja kiinteistötietojärjestelmistä hankitaan samaa henkilöä koskevat tiedot ja välitetään ne tiedon tarvitsijalle. Edellytyksenä on, että tietoja pyytävällä on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käsitellä tällaisia tietoja. Kysymys voi olla myös laajemmista tietoaineistoista esimerkiksi tilasto- tai tutkimustarkoituksiin taikka markkinointia varten.

6 luku. Salassapitovelvoitteet

Lakiehdotuksen 6 lukuun sisältyvät säännökset asiakirjan salassapitovelvollisuuden ja vaitiolovelvollisuuden perusteista ja niiden välisestä suhteesta, salassapitomerkinnän tekemisestä sekä salassa pidettävien tietojen hyväksikäyttökiellosta.

Asiakirjan salassapitovelvollisuus sisältää kiellon näyttää salainen asiakirja tai antaa siitä kopio. Vaitiolovelvollisuus puolestaan koskee lähinnä virkamiehen käyttäytymistä. Se merkitsee kieltoa ilmaista tieto siitä riippumatta, onko tieto talletettu vai ei. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluva tieto voi olla peräisin asiakirjoista tai saatu esimerkiksi suullisesti. Vaitiolovelvollisuus on siten asiakirjan salassapitovelvollisuutta laajempi.

22 §. Asiakirjasalaisuus. Pykälä sisältää perussäännökset viranomaisen asiakirjan salassapidon perusteista ja salassapitovelvollisuuden sisällöstä.

Asiakirja on pykälän 1 momentin mukaan pidettävä salassa, kun se ehdotetussa tai muussa laissa säädetään salassa pidettäväksi. Asiakirjan salassapito voisi siten perustua vain laissa olevaan säännökseen. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettaisiin normaalissa lainsäätämisjärjestyksessä, eikä sillä voitaisi estää salassapitosäännösten ottamista muuhun lakiin. Tämän vuoksi lainkohdassa todetaan, että asiakirjasalaisuus voi perustua myös muuhun lakiin. Uudistuksen tavoitteena on kuitenkin ollut, että uusilla säännöksillä voitaisiin vähentää tarvetta ottaa salassapidosta säännöksiä erityislakeihin.

Asiakirjasalaisuus voisi ehdotuksen mukaan perustua myös viranomaisen määräykseen. Lakiehdotuksessa ei ole yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:n 3 momenttia vastaavaa säännöstä, joka oikeuttaisi valtioneuvoston ja tasavallan presidentin yksittäistapauksessa määräämään asiakirjat salassa pidettäviksi. Siten säännöksessä tarkoitetaan vain sellaisia tilanteita, joissa viranomaisella erityislain nojalla on oikeus yksittäistapauksessa antaa salassapitomääräys. Salassapitomääräyksen antamista koskevia säännöksiä ovat oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n 2 momentti ja tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 60 § sekä valtiopäiväjärjestyksen 54 f §. Näitä erityissäännöksiä ei ole tarkoitus kumota. Erityissäännöksiä saattaa olla tarpeellista vastaisuudessakin antaa. Näistä syistä momentissa todetaan määräys asiakirjasalaisuuden perusteena. Lainkohdassa tarkoitettuna määräyksenä ei pidetä salassapitosäännöksen tulkintaa, toisin sanoen sitä, että viranomainen laissa olevan salassapitosäännöksen perusteella toteaa asiakirjan salassa pidettäväksi.

Kolmanneksi asiakirjan salassapitovelvollisuus voisi ehdotuksen mukaan perustua siihen, että asiakirja sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Asiakirjan salassapitovelvollisuuden määrittely osittain myös vaitiolovelvollisuutta koskevien säännösten avulla johtuu siitä, että salassapitovelvollisuutta ei käytännössä pystytä sääntelemään keskitetysti yhdessä laissa. Asiakirjasalaisuutta ja vaitiolovelvollisuutta koskevia säännöksiä ei myöskään ole käytännössä aina mahdollista erottaa toisistaan. Voimassa olevaa lainsäädäntöä on arvosteltu sen vuoksi, että epätäsmällisesti ja väljästi säännelty vaitiolovelvollisuus voi aiheettomasti kaventaa asiakirjajulkisuutta. Tämä epäkohta pyritään lakiehdotuksessa poistamaan siten, että myös vaitiolovelvollisuuden perusteista säädetään viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa ja että perusteet säädetään yhdenmukaisiksi asiakirjajulkisuuden poikkeusperusteiden kanssa.

Pykälän 2 momentissa määritellään salassapitovelvollisuuden sisältö. Salassa pidettävää asiakirjaa tai sen kopiota ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen käytettäväksi. Kopiolla tarkoitetaan myös sähköisesti aikaansaatua jäljennöstä, kuten sähköisen asiakirjan tallettamista tietokoneen levykkeelle, taikka asiakirjan mikrofilmikopiota.

23 §. Vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto. Pykälä sisältää säännökset vaitiolovelvollisuuden perusteista ja vaitiolovelvollisista sekä hyväksikäyttökiellosta. Lakia valmisteltaessa on harkittu eri vaihtoehtoja järjestää asiakirjasalaisuuden ja vaitiolovelvollisuuden välinen suhde samoin kuin sitä, mihin lakiin vaitiolovelvollisuutta koskeva yleinen säännös olisi sijoitettava.

Vaitiolovelvollisuuden sääntely voidaan nähdä ensisijaisesti julkisuusperiaatteen toteuttamiseen keskeisesti vaikuttavana kysymyksenä ja siten osana julkisuuslainsäädäntöä. Toisaalta vaitiolovelvollisuus määrittelee virkamiehen suhdetta viranomaiseen työnantajana, minkä vuoksi vaitiolovelvollisuudesta olisi perusteltua säätää, kuten nykyisin, valtion virkamieslaissa. Koska mainittu laki koskee vain valtion virkamiehiä, jälkimmäinen vaihtoehto olisi merkinnyt, että luottamushenkilöiden ja kunnan viranhaltijoiden samoin kuin muiden viranomaisessa ja viranomaisten lukuun työskentelevien vaitiolovelvollisuudesta olisi ollut tarpeen säätää erikseen.

Vaitiolovelvollisuus ja asiakirjasalaisuus liittyvät olennaisella tavalla toisiinsa. Tätä osoittaa myös se, että Ruotsissakin vaitiolovelvollisuudesta säädetään samassa laissa kuin asiakirjojen salassapidosta (Sekretesslagen). Vaitiolovelvollisuuden ja asiakirjajulkisuuden välistä yhteyttä onkin lainvalmistelussa pidetty keskeisimpänä säännösten sijoittamiseen vaikuttavana tekijänä, minkä vuoksi ehdotetaan, että vaitiolovelvollisuudesta otetaan perussäännökset ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin.

Valitusta ratkaisumallista seuraa, että sellaiset vaitiolovelvollisuutta koskevat säännökset, joita vastaavat asiakirjan salassapitovelvoitteet sisältyvät ehdotettuun lakiin, ehdotetaan pääsäännön mukaan kumottaviksi. Valtion virkamieslakia on pidettävä kuitenkin sillä tavoin keskeisenä virkamiesten velvollisuuksia koskevana yleisesti sovellettavana säädöksenä, että voidaan pitää asianmukaisena säilyttää laissa maininta virkamiehen vaitiolovelvollisuudesta. Tämän vuoksi ehdotetaan, että valtion virkamieslain 17 §:ssä olevaa virkamiehen vaitiolovelvollisuutta koskevaa säännöstä muutetaan ottamalla siihen viittaus viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin. Muut sellaiset vaitiolovelvollisuutta koskevat erityissäännökset, joilla ei ole itsenäistä sisältöä, ehdotetaan kumottaviksi, kuten jaksosta 1.4. tarkemmin ilmenee. Rikoslain virkarikoksia koskevan 40 luvun säännöksiä salassapitorikoksista ehdotetaan myös tarkistettaviksi.

Pykälän 1 momentin sisältämän perussäännöksen mukaan vaitiolovelvollisuus voisi vastaisuudessa perustua vain laintasoiseen sääntelyyn. Viranomaisen palveluksessa oleva samoin kuin luottamustehtävää hoitava ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, eikä muutakaan viranomaisessa toimiessaan tietoonsa saamaansa seikkaa, josta lailla on säädetty vaitiolovelvollisuus. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa paljastaa senkään jälkeen, kun toiminta viranomaisessa tai tehtävän hoitaminen viranomaisen lukuun on päättynyt.

Vaitiolovelvollisuus merkitsisi kieltoa ilmaista asiakirjan salassa pidettävä sisältö. Ilmaiseminen merkitsee paitsi tiedon antamista suullisesti, myös passiivisemminkin tapahtuvaa tiedon paljastamista ulkopuolisille, esimerkiksi salassa pidettäviä tietoja sisältävän asiakirjan jättämistä ulkopuolisten saataville.

Vaitiolovelvollisuus voisi luonnollisesti perustua myös muussa laissa olevaan erityiseen vaitiolovelvollisuutta koskevaan säännökseen. Momentissa ei kuitenkaan pyritä, kuten ei voimassa olevan valtion virkamieslain 17 §:ssä eikä myöskään rikoslain 40 luvun 5 §:ssä, tyhjentävästi määrittelemään vaitiolovelvollisuuden sisältöä. Momentin tarkoituksena on ennen kaikkea vaitiolovelvollisuuden oikeudellisen perustan vahvistaminen asiakirjasalaisuuden perustaa vastaavaksi. Siten vaitiolovelvollisuuden yksityiskohtainen sisältö määräytyisi edelleen myös muualle lainsäädäntöön jäävien ja tulevaisuudessa mahdollisesti säädettävien laintasoisten erityisten vaitiolosäännösten mukaan.

Ehdotettu muutos merkitsee periaatteessa tärkeää vaitiolovelvollisuuden supistumista, koska viranomaisen palveluksessa olevan henkilön vaitiolovelvollisuus ei enää voisi perustua asian laatuun. Vaitiolovelvollisuus jäisi kaikesta huolimatta asiakirjasalaisuutta jossain määrin laajemmaksi sen vuoksi, että vaitiolovelvollisuus koskee päinvastoin kuin asiakirjasalaisuus myös tallettamattomia tietoja.

Momentissa ei olisi viittausta muun lain nojalla annettuun vaitiolomääräykseen. Tämä johtuu siitä, että laissa ei nykyisin ole säännöksiä oikeudesta antaa tapauskohtaisia vaitiolomääräyksiä lukuun ottamatta valtiopäiväjärjestyksen 48 §:n 4 momenttia. Sen mukaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan jäsenten on noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota hallitus katsoo kunkin asian laadun vaativan. Koska erityissäännökset joka tapauksessa syrjäyttävät viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain, viittausta muun lain nojalla annettuun vaitiolomääräykseen ei ole pidetty tarpeellisena.

Momentin mukaan vaitiolovelvollisuus jatkuu senkin jälkeen, kun palvelussuhde, luottamustehtävän hoito, toimeksiantotehtävän suorittaminen tai viranomaisessa toimiminen on päättynyt. Koska lakiehdotuksen mukaan myös vaitiolovelvollisuuden lakkaamiseen sovelletaan asiakirjan salassapidon lakkaamista koskevia säännöksiä, ei vaitiolovelvollisuus enää olisi elinikäinen, vaan se päättyisi soveltuvin osin samoja sääntöjä noudattaen kuin asiakirjasalaisuus.

Lakiehdotukseen ei ole otettu säännöstä, joka osoittaisi vaitiolovelvollisuuden laajuuden silloin, kun kysymys on asiakirjasta, joka ei vielä ole tullut julkiseksi. Lakia valmisteltaessa on lähdetty siitä, että tiedon antaminen tällaisesta asiakirjasta vastoin viranomaisen nimenomaista kieltoa voisi rikoslain 40 luvun 10 ja 11 §:ssä säädetyin edellytyksin olla rangaistavissa virkavelvollisuuden laiminlyömisenä. Siten tosiasiallisesti olisi kiellettyä antaa tieto myös sellaisen keskeneräisen asiakirjan sisällöstä, jonka ilmaisemisen viranomainen on lain nojalla nimenomaisesti kieltänyt. Käytännön kannalta aiheutuisi ongelmia, jos tiedon antamista ei voitaisi viranomaistoiminnassa keskittää tai osoittaa tietyille henkilöille (esimerkiksi vastaaminen toimittajien tiedusteluihin), mikä voi johtaa epätäsmällisten tietojen leviämiseen. Tiedon antamista koskevaa esimiehen määräystä ei myöskään voida välttämättä asettaa eri asemaan kuin muita viranhoitoa koskevia määräyksiä. Lakiehdotuksen 18 §:n 1 momentin 5 kohdan tarkoituksena on tehostaa julkisuusperiaatetta ja sen toteutumista siten, että viranomainen selkeästi määrittelee tiedottamisen ja tietojen antamisen menettelytavat ja niistä vastaavat. Viranomaisella samoin kuin yksityisellä elinkeinonharjoittajalla tulee olla mahdollisuus työnjohtoon sekä tiedonantoon liittyvien tehtävien jakamiseen, mikä käytännössä merkitsee muille virkamiehille tosiasiallista kieltoa antaa tietoa.

Viranomaisen oikeus kieltää tiedon ilmaiseminen ei kuitenkaan ole rajoitukseton, vaan tiedon ilmaiseminen voidaan kieltää vain laissa säädetyin edellytyksin. Lakiehdotuksen mukaan julkisuutta ei saa perusteettomasti rajoittaa valmisteltavina olevienkaan asiakirjojen ollessa kysymyksessä. Viranomaisen on lisäksi annettava tieto tietyistä lakiehdotuksen 19 §:ssä mainituista asioista. Viranomaisen kiellon lainmukaisuuden arviointiin vaikuttaa myös lakiehdotuksen 20 §:n 2 momentissa säädettäväksi ehdotettu tiedottamisvelvollisuus. Siten virkamies ei ole velvollinen noudattamaan esimerkiksi sellaisia määräyksiä, joilla kokonaan kiellettäisiin tiedon antaminen valmisteilla olevasta lainsäädännöstä, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu.

Vaitiolovelvollisten piiri on lakiehdotuksessa pyritty ilmaisemaan mahdollisimman kattavasti. Vaitiolovelvollisia olisivat ensinnäkin viranomaisen palveluksessa virka- tai työsuhteessa olevat henkilöt sekä luottamustehtävää hoitavat. Vaitiolovelvollisuus koskisi 2 momentin mukaan myös harjoittelijoita ja muita viranomaisessa tosiasiallisesti toimivia samoin kuin viranomaisen toimeksiannosta toimivia tai toimeksiantotehtävää hoitavan palveluksessa olevia. Vaitiolovelvollisia olisivat muun muassa viranomaisissa toimivat siviilipalvelumiehet ja terveydenhuoltoalaa opiskelevat sairaalassa toimivat harjoittelijat. Samoin esimerkiksi oikeustieteen opiskelija, jonka annetaan kuunnella tuomioistuimen sisäistä keskustelua, olisi säännöksen perusteella velvollinen olemaan ilmaisematta, mitä on saanut tietää tuomioistuimen sisäisistä neuvotteluista. Sosiaali- ja terveydenhuollossa samoin kuin rikosasioiden sovittelussa on yhä enemmän viranomaisessa vapaaehtoisesti toimivia. Myös vapaaehtoisesti toimivia koskisi vaitiolovelvollisuus. Edellä mainitun lisäksi vaitiolovelvollisia olisivat lain tai lain nojalla annetun luvan perusteella salassa pidettäviä tietoja saaneet, jollei laista tai luvasta muuta johdu.

Momentissa säädettäisiin myös asianosaisen, hänen edustajansa ja avustajansa vaitiolovelvollisuudesta. Ilmaisukiellon piirissä olisivat asianosaisasemassa saadut salassa pidettävät tiedot, jotka koskevat muita kuin asianosaista itseään. Edustajan ja avustajan velvollisuus pitää salassa päämiehenä olevaa asianosaista koskevat tiedot määräytyy muun lainsäädännön mukaan. Oikeusministeriössä valmistellaan holhouslainsäädännön uudistamista. Uuteen holhoustointa koskevaan lakiin on tarkoitus ottaa säännökset edunvalvojan vaitiolovelvollisuudesta ja sitä koskevista poikkeuksista. Asianajajien velvollisuudesta pitää asiakasta koskevat tiedot salassa säädetään asianajajista annetun lain 5 b §:ssä.

Pykälän 3 momentin mukaan vaitiolovelvollinen ei saa käyttää hyödykseen salassa pidettäviä tietoja. Näitä ovat tieto paitsi salassa pidettävän asiakirjan sisällöstä myös sellaiset tallentamattomat tiedot, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Hyväksikäyttökielto koskee kaikkia niitä, jotka lain mukaan ovat salassapitovelvollisia, ja se jatkuu palvelussuhteen tai luottamustehtävän päätyttyäkin. Hyväksikäyttökielto koskee siten sellaistenkin tietojen käyttämistä, joita koskeva salassapitovelvollisuus on säädetty muussa laissa.

Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa. Salassa pidettävien tietojen käyttäminen omaksi tai toisen hyödyksi on kriminalisoitu virkarikoksia koskevissa rikoslain 40 luvun 5 ja 6 §:ssä. Hyväksikäyttökielto sisältyy myös eräisiin salassapitovelvollisuutta koskeviin uusiin erityissäännöksiin.

Hyväksikäyttökielto liittyy olennaisesti salassapitovelvollisuuteen. Ottaen huomioon myös edellä mainituista uusista säännöksistä ilmenevä kehitys hyväksikäyttökieltoa koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi nyt kysymyksessä olevaan lakiin.

Momentissa on asianosaista koskeva poikkeus hyväksikäyttökiellosta. Asianosainen, hänen edustajansa tai avustajansa saa käyttää muita kuin asianosaista itseään koskevia tietoja, kun kysymys on sen oikeuden, edun tai velvollisuuden hoitamista koskevasta asiasta, johon asianosaisen tiedonsaantioikeus on perustunut. Säännös merkitsee, että tietoja voi käyttää paitsi samaa asiaa eri muutoksenhakuasteissa käsiteltäessä myös muussa viranomaisessa vireille pantavassa asiassa, jos viimeksi mainitussakin tapauksessa on kysymys saman oikeuden, velvollisuuden tai edun hoitamista koskevasta asiasta. Siten esimerkiksi ulosoton hakija voisi käyttää ulosottoasiassa asianosaisena saamiaan tietoja takaisinsaantia tai konkurssia koskevassa, saman saatavan perintää koskevassa asiassa.

24 §. Salassa pidettävät viranomaisen asiakirjat. Pykälän 1 momenttiin sisältyvät luettelon muodossa säännökset yleisimmistä salassapitoperusteista. Tavoitteena on ollut laatia sellaiset yleissäännökset, jotka vähentäisivät tarvetta erityissäännöksiin muissa laeissa.

Hallitusmuodon perusoikeussäännöksillä on merkitystä salassapitoperusteiden määrittelyssä, koska salassapitonormit merkitsevät perusoikeudeksi säädetyn tiedonsaantioikeuden rajoitusta ja koska yksityiselämän sekä henkilötietojen perustuslaillinen suoja ja yksilön itsemääräämisoikeus vaikuttavat myös julkisuuden ulottuvuuden määrittelyyn.

Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin mukaan tiedon saantia viranomaisten asiakirjoista voidaan rajoittaa vain lailla ja vain välttämättömistä syistä. Hallituksen esityksessä vastaavaan momenttiin sisältyi niin sanottu lakivaraus, jonka mukaan tietojen saamisesta viranomaisten asiakirjoista säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp) todettiin, että momentin säännös vastaisi pääosin hallituksen esitystä. Lailla erikseen säädettävät rajoitukset voisivat mietinnön mukaan merkitä nykyiseen tapaan asiakirjojen ja muiden tallenteiden salaisuutta tai luvanvaraista julkisuutta. Valiokunnan mietinnön perusteella ei voitane päätellä, että tarkoituksena olisi ollut asettaa nykyisestä olennaisesti poikkeavia vaatimuksia salassapitoperusteille.

Hallitusmuotoon ei sisälly säännöksiä, joissa määriteltäisiin yleisesti, miten perusoikeudet suhtautuvat toisiinsa tai millä edellytyksillä ― lakivaatimusta lukuun ottamatta ― perusoikeuksia ylimalkaan voidaan rajoittaa. Sallitut rajoitusedellytykset määräytyvät osaksi perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, osaksi eräisiin perusoikeuksiin liitettyjen rajoituslausekkeiden perusteella. Perusoikeuden rajoitukset on säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan mietinnön mukaan perusoikeusrajoituksilta vaaditaan täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Rajoituksen olennaisen sisällön tulee ilmetä suoraan laista. Siitä tulee käydä ilmi esimerkiksi rajoitusten laajuus ja niiden täsmälliset edellytykset. Perusoikeuksien rajoittaminen on sallittua vain hyväksyttävillä perusteilla. Välttämättömyysvaatimuksen tarkoituksena on määrittää rajoitusmahdollisuus mahdollisimman täsmällisesti ja tiukasti siten, ettei perustuslain tekstissä anneta avoimempaa perusoikeuden rajoitusvaltuutta kuin välttämättä on tarpeen.

Salassapitoperusteet tavataan ryhmitellä sen mukaan, onko tiedonsaantirajoituksen tarkoituksena suojata yksityistä vai yleistä etua. Yleisinä etuina pidetään esimerkiksi valtion turvallisuutta ja kansainvälisten suhteiden hoitamista, yksityisinä etuina muun muassa yksityiselämän suojaa sekä liike- ja ammattisalaisuutta. Eri salassapitosäännöksiä ei kuitenkaan voida sijoittaa välttämättä vain yhteen kategoriaan; esimerkiksi liike- ja ammattisalaisuuden suojalla voi katsoa olevan yleistä merkitystä kansainvälisen kaupan ja talousjärjestelmän keskeisten arvojen suojaamisessa.

Lakiehdotuksen salassapitoa koskevat säännökset on valmisteltu ottaen huomioon hallitusmuodon edellä tarkoitetut säännökset. Lainvalmistelussa on käytetty seuraavasta ilmeneviä tarkastelutapoja, joiden tarkoituksena on ollut varmistaa se, että ehdotetut salassapitosäännökset ovat välttämättömiä hyväksyttävien yksityisten tai yleisten etujen vuoksi ja että lakiehdotus siten voitaisiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Lainvalmistelussa on katsottu, että salassapitonormien laadinnassa on tarpeen erottaa suojattavat intressit siinä suhteessa, kuuluuko suojattava (tiedonsaantia rajoittava) intressi perus- ja ihmisoikeuksiin. Tästä näkökulmasta käsin on merkitystä katsottu olevan erityisesti yksityiselämän suojaa koskevalla hallitusmuodon 8 §:n 1 momentilla.

Rajoitusperusteiden hyväksyttävyyttä arvioitaessa voi perustuslakivaliokunnan mietinnön mukaan olla merkitystä esimerkiksi Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen vastaavanlaista oikeutta koskevilla määräyksillä ainakin siltä osin kuin niihin sisältyy tyhjentävä luettelo hyväksyttävistä perusteista, joilla ihmisoikeuksia voidaan rajoittaa. Koska yksityiselämän suoja on sekä perusoikeus että ihmisoikeussopimuksen suojaama oikeus, asiakirjan julkisuutta on arvioitava myös näiden oikeuksien rajoitusperusteena. Yksityiselämän perus- ja ihmisoikeudellisesta suojasta johtuu olettama siitä, että yksityiselämän piiriin kuuluvien tietojen suojan tarve muodostaa hallitusmuodon 10 §:n 2 momentissa tarkoitetun välttämättömän syyn rajoittaa tiedonsaantia.

Esitystä laadittaessa onkin lähdetty siitä, että sääntelyn kohdistuessa samanaikaisesti kahteen eri perusoikeuden sisältöön vaikuttavaan tekijään, arviointia ei voida tehdä pelkästään vertaamalla eri etuja toisiinsa, vaan säännökset on pyritty laatimaan ottamalla huomioon samanaikaisesti kumpikin perusoikeus ja niiden tarkoitus.

Lakiehdotukseen otetut salassapitoperusteet on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi siten, ettei niissä pääsäännön mukaan enää nykyiseen tapaan lueteltaisi niitä viranomaisia, joiden hallussa asiakirjat ovat salassa pidettäviä (salassapitoperusteiden yleispätevyys). Tämän ehdotuksen on katsottu omalta osaltaan selkeyttävän salassapidon määrittelyä sekä edistävän yhtenäisiin perusteisiin pohjautuvan salassapitolainsäädännön kehittämistä. Hallinto muuttuu suhteellisen nopeasti, minkä lisäksi esimerkiksi kunnalla on aikaisempaa suuremmat mahdollisuudet organisoida tehtäviensä hoito parhaaksi katsomallaan tavalla. Tämän vuoksi sääntelytapa, jossa salassapito sidotaan tietyn viranomaisen asiakirjoihin, vaatisi salassapitosäännösten toistuvaa muuttamista.

Poikkeuksen yleispätevyydestä muodostavat tietyt yksityisyyden suojaa koskevat säännökset, joiden ulottaminen kaikkiin asiakirjoihin rajoittaisi liiaksi julkisuutta. Esimerkiksi asiakirjat, jotka sisältävät rikollista tekoa koskevia tietoja, olisivat salassa pidettäviä hallintoviranomaisissa, eivät sen sijaan tuomioistuimissa.

Tarkoituksena on lainvalmistelun ohjauksen avulla huolehtia salassapitoperusteiden yhtenäistymisestä myös siten, että uutta lainsäädäntöä valmisteltaessa vältettäisiin uusien salassapitosäännösten ottamista erityislakeihin ja ensisijaisesti täydennettäisiin yleislakia esiin tulevien tarpeiden mukaan. Koska salassapidosta voitaisiin ehdotuksen mukaan säätää vain lailla, pykälään on otettu nykyiseen salassapitoasetukseen sisältyvät salassapitosäännökset.

Eräillä hallinnonaloilla salassapitosäännökset muodostavat selkeän kokonaisuuden niiden säännösten kanssa, jotka koskevat viranomaisen oikeutta tai velvollisuutta luovuttaa salassa pidettäviä tietoja ja asiakirjoja. Erityislakien säännöskokonaisuudet on laadittu tietylle viranomaiselle säädetyn erityistehtävän hoitamiseksi, eikä niitä voida sellaisinaan soveltaa muihin viranomaisiin. Näistä syistä eräisiin erityislakeihin sisältyvät salassapitosäännökset on jätetty edelleen näihin lakeihin eikä niitä ole otettu ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin.

Pykälä on pyritty jakamaan kohtiin kokoamalla yhteen samaan asialliseen salassapitoperusteeseen kuuluvat seikat. Siten kohdat eivät ole toistensa poissulkevia, ja samaan asiakirjaan voi sisältyä eri kohtien mukaan salassa pidettäviä osia.

Salassapitoperusteet voidaan ehdotuksessa noudatetun järjestyksen mukaan ryhmitellä seuraavasti: kansainväliset suhteet, rikosten ehkäiseminen ja syytteeseen saattaminen, turvajärjestelyjen toteuttaminen, poikkeusoloihin varautuminen, valtion turvallisuus, tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikka, rahoitus- ja vakuutusjärjestelmien luotettavuus ja toimivuus, pääoma- ja rahoitusmarkkinoiden toimivuus, luonnonarvojen suojelu, viranomaisen valvonta- ja tarkastustoiminnan tehokkuus, tiedonantajan luottamuksen suoja, julkinen taloudellinen etu, yksityinen taloudellinen etu, tutkimus- ja kehittämistyön sekä opetuksen intressit, turvapaikan hakijan turvallisuus sekä yksityisyyden suoja. Järjestyksellä ei kuvata suojattavien etujen arvojärjestystä.

Säännösten ryhmittelyssä on pyritty asiakokonaisuuksien muodostamiseen sekä ryhmittämään salassapitoperusteet siten, että alkuun on otettu säännökset ensisijaisesti yleisten etujen suojasta ja pykälän loppuun yksityisiä etuja koskevat säännökset. Yleiset edut, joita ehdotetut salassapitosäännökset suojaavat, voidaan palauttaa yleisempiin yhteiskunnan toimivuuden kannalta merkityksellisiin arvoihin. Suomen kansallisiin etuihin kuuluvat hyvät kansainväliset suhteet ja maanpuolustus (ulko- ja turvallisuuspolitiikka) sekä valtion- ja kansantalouden toimivuus (finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikka). Yleisenä etuna voidaan pitää myös markkinoiden toimivuutta, joka edellyttää luottamusta siihen, että kaikki ovat samassa asemassa muun muassa tietojen hyväksikäytössä. Salassapitosäännöksillä turvataan myös kansalaisten turvallisuutta ja oikeusjärjestyksen toteutumista, yhteiskunnan tiedontuotantoa sekä luonnonarvojen suojelua. Yksityisiin etuihin kuuluvat paitsi yksityiselämän suoja, myös liike- ja ammattisalaisuuksien suoja sekä taloudelliset edut.

Pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohta koskevat ulkopoliittisia etuja. Momentin 3 ― 5 kohdissa puolestaan turvataan yleisten etujen toteuttamista rikostutkinnassa ja muussa poliisitoiminnassa. Momentin 7 kohdassa suojataan turvajärjestelyjen tarkoituksen toteuttamista sekä 8 ― 10 kohdissa valtion turvallisuutta ja väestönsuojelua. Momentin 11 kohdan tarkoituksena on turvata valtion tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoitamista, 12 kohdan rahoitus- ja vakuutusjärjestelmien luotettavuutta ja toimivuutta ja kohdan 13 luottamusta pääoma- ja rahoitusmarkkinoiden puolueettomuuteen. Momentin kohdissa 6 ja 15 suojataan viranomaisten tarkastustoiminnan edellytysten säilymistä. Momentin 14 kohdassa suojataan luonnonsuojelun arvoja sekä 16 kohdassa tilastotuotantoon liittyviä etuja. Momentin 17 ― 20 kohdassa suojataan taloudellisia intressejä sekä 21 kohdassa liike- tai ammattisalaisuuteen rinnasteisia tutkimus- ja kehittämistyön ammatillisia etuja sekä 22 kohdassa opetuksen intressiä. Momentin 23 ― 32 kohtaan on koottu yksityisyyden suojan perusteet.

Osa asiakirjan salassapitovelvollisuuden perustavista säännöksistä olisi sellaisia, että niiden mukaan asiakirjat olisivat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Tällaisia säännöksiä ehdotetaan tapauksiin, joissa asiakirjan julkisuuden säännönmukaisesti voidaan katsoa vaarantavan salassapidon suojaamaa etua. Vähäistäkin harkinnanvaraisuutta on pidetty suojattavaa etua vaarantavana. Tällaisia säännöksiä olisivat muun muassa yksityisyyden suojaa koskevat 23 ― 32 kohdan säännökset. Näissä tapauksissa on useimmiten kysymys asiakirjoista, jotka liittyvät tosiasialliseen toimintaan ja jotka eivät siten sisällä tietoja julkisen vallan käytöstä.

Kaikissa tapauksissa ei tiedon laatuun perustuvaa ehdotonta salassapitoa ole pidetty tarpeellisena, koska se saattaa helposti johtaa tarpeettoman laajaan salassapitoon asioissa, joissa on tarvetta julkisen vallan käytön valvomiseen. Tämän estämiseksi useissa säännöksissä edellytetään viranomaisen arvioivan asiakirjakohtaisesti myös tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa (vahinkoedellytys). Tällöin salassapitosäännökseen sisältyy niin sanottu vahinkoedellytyslauseke. Lausekkeiden muotoilussa on käytetty kahta erilaista tapaa. Toisen mukaan asiakirja on salassa pidettävä, jos tiedon antamisesta aiheutuu haittaa suojeltaville eduille. Tällainen muotoilu merkitsee olettamaa asiakirjan julkisuudesta. Jos vahinkoedellytyslauseke sen sijaan edellyttää olevan ilmeistä, ettei tiedon antamisesta aiheudu haittaa suojattaville eduille, olettamana on asiakirjan salassapito.

Salassapidon perusteena pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohdassa on valtion kansainvälisten suhteiden hoitaminen sekä kansallinen etu. Salassapitoperuste on jo voimassa olevassa lainsäädännössä. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:ssä mainitaan suojeltavana intressinä valtion suhteet ulkovaltoihin.

Vuoden 1994 loppuun asti voimassa olleiden säännösten mukaan kansainvälisiin suhteisiin liittyvät asiakirjat olivat varsin laajan ja ehdottoman salassapitovelvollisuuden piirissä. Laajemman julkisuuden takaamiseksi Euroopan unionin jäsenyyden aikana eräitä poikkeuksia yleisten asiakirjain julkisuudesta sisältävän asetuksen 1 §:ää muutettiin 1 päivänä tammikuuta 1995 voimaan tulleella asetuksella. Suomen kansainvälisiä suhteita koskevien asiakirjojen salassapitovelvollisuuden kaventaminen toteutettiin säätämällä perinteisen ulkopolitiikan keskeiseen toimialueeseen kuuluvista asiakirjoista (asetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohta) ja muista kansainvälisten suhteiden hoitoon kuuluvista asiakirjoista erikseen (asetuksen 1 momentin 2 a kohta).

Esitykseen on otettu vuoden 1995 alusta voimaan tulleen uudistuksen mukaiset säännökset pääosin voimassa olevassa muodossaan. Pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja ulkoasianhallinnon asiakirjoja koskee pääsäännön mukaan salassapito. Pykälän 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen muiden kansainvälisiin suhteisiin liittyvien asiakirjojen salassapitovelvollisuus on ilmaistu vahinkoedellytyslausekkeen avulla: salassapito ei ole ehdotonta, vaan se on arvioitava tapauskohtaisesti.

Momentin 1 kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei ulkoasioita hoitava ministeriö toisin päätä. Kohta koskee perinteisen ulkopolitiikan keskeiseen toimialueeseen kuuluvia asiakirjoja, ja ne olisivat pääsäännön mukaan salassa pidettäviä. Valtioneuvoston valiokunta sekä ulkoasiainministeriö voisivat kuitenkin antaa tietoja asiakirjoista. Kohdassa käytettäisiin ulkoasiainvaliokunnan sijasta käsitettä ulkopoliittisia asioita käsittelevä valiokunta, koska ei ole tarkoituksenmukaista edellyttää lain muutosta, jos valtioneuvosto muuttaa valiokuntajärjestelmäänsä.

Momentin 2 kohta koskee muita kuin 1 kohdassa tarkoitettuihin kansainvälisiin suhteisiin liittyviä asiakirjoja. Sen mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten tai Suomessa oleskelevien henkilöiden tai maassa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin taikka henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Kohta koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Eri ministeriöt ja muut viranomaiset vastaavat nykyään omaan toimialaansa kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä, ja niillä on yhteistyöhön liittyviä asiakirjoja. Kohdassa ei asetetakaan rajoituksia sen suhteen, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta.

Kohtaan liittyy vahinkoedellytyslauseke. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salaisia, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Olettamana on siis tietojen julkisuus.

Vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti. Kohta voi tulla sovellettavaksi määriteltäessä myös Suomen viranomaisen laatimien kansainvälisiin suhteisiin liittyvien asiakirjojen julkisuutta. Suomen neuvotteluasetelmia ja -tavoitteita koskevia yksityiskohtaisia tietoja sisältävien asiakirjojen julkisuus voi heikentää mahdollisuuksia saada asiassa maan kannalta parhain lopputulos. Asiakirja olisikin ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen siitä saattaisi heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Kansainvälisten suhteiden vuoksi salassa pidettäviä voivat erityislainsäädännön perusteella olla lisäksi myös asiakirjat, joiden luottamuksellisuus perustuu sopimukseen, joka on solmittu vieraan valtion ja Suomen tai kansainvälisen yhteisön ja Suomen välillä.

Momentin 3 ― 5 kohdassa salassapidon perusteena on rikosten ehkäiseminen ja selvittäminen. Salassapitoperuste on jo voimassa olevassa laissa.

Momentin 3 kohta koskee poliisille, tullille ja muille esitutkintaviranomaisille ja viralliselle syyttäjälle sekä tarkastus- ja valvontaviranomaisille tehtyjä ilmoituksia rikoksesta, esitutkintaa ja syyteharkintaa varten saatuja ja laadittuja asiakirjoja sekä haastehakemusta, haastetta ja siihen annettua vastausta rikosasiassa. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa esitutkinnan onnistuminen, estää esitutkintatietojen ennenaikaisesta julkiseksi tulosta rikoksesta epäillylle aiheutuvat vahingot sekä turvata tuomioistuimelle mahdollisuus käyttää sille kuuluvaa oikeutta määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain mukaisesti.

Esitutkintatietojen julkisuudesta säädetään yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 4 §:ssä, jonka mukaan tällaiset asiakirjat eivät ole salaisia vaan ei-julkisia. Rikosten ehkäisemiseen ja syytteeseen saattamiseen liittyvien asiakirjojen salassapidosta säädetään myös niin sanotun salassapitoasetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdassa. Esitutkintalain (449/1987) 48 §:n 1 momentin mukaan tutkinnanjohtaja voi kieltää tutkinnassa läsnä olevaa ilmaisemasta esitutkinnassa ilmi tulleita tietoja sivullisille esitutkinnan aikana.

Rikoksesta tehty ilmoitus on salassa pidettävä riippumatta siitä, minkä viranomaisen hallussa esimerkiksi ilmoituksen kopio on. Vastaavasti esitutkintaa varten laadittu asiakirja voi olla muun kuin esitutkintaviranomaisen hallussa. Siten esimerkiksi ulkoasiainministeriön ja edustustojen hallussa olevat asiakirjat, jotka koskevat ulkomailla suoritettujen rikosten esitutkintaa, kuuluvat salassapitovelvoitteen piiriin.

Esitutkintaa suorittavia viranomaisia ovat paitsi poliisilaissa tarkoitettu poliisiin kuuluva viranomainen myös esimerkiksi sotilas-, rajavartio- ja tulliviranomaiset, joilla on voimassa olevan lainsäädännön mukaan oikeus suorittaa eräiden rikosten esitutkinta. Ylimmän syyttäjän tehtäviä hoitaa valtakunnansyyttäjä. Esitutkintalain 15 §:n 2 momentin mukaan tulee poliisin syyttäjän pyynnöstä toimittaa rikosasian esitutkinta taikka lisätutkimuksia. Esitutkintaa voi poliisilain 8 §:n mukaan suorittaa myös virkamies hallinnonalallaan sisäasiainministeriön antamin valtuuksin. Tämän lainkohdan nojalla eräille posti-, rautatie- ja verohallinnon virkamiehille on annettu oikeus suorittaa rikostutkintaa omaan hallinnonalaansa liittyvissä rikoksissa.

Rikosta ja esitutkintaa koskevien tietojen sekä rikosasian haastehakemuksen ja haasteen sekä siihen annetun vastauksen salassapitovelvollisuus päättyy ehdotuksessa olevan olettaman mukaan, kun asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa tai kun esitutkinta muuten loppuu. Siten säännös ei asiallisesti eroa yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 4 §:stä. Esitutkinta-aineisto saattaa kuitenkin siihen sisältyvien yksityiselämään liittyvien arkaluonteisten tietojen vuoksi olla salassa pidettävä esitutkinnan päätyttyäkin siten kuin momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi. Vastaavasti haastehakemus, joka sisältää 9 kohdassa tarkoitettuja valtion turvallisuutta koskevia tietoja, olisi salassa pidettävä senkin jälkeen, kun asia on ollut esillä tuomioistuimessa.

Oikeudenkäynti rikosasioissa alkaa oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain (689/1997) mukaan yleensä asian pääkäsittelyllä. Poikkeuksellisesti tätä voi edeltää suullinen valmistelu, joka pidetään pääkäsittelyn keskittämisen turvaamiseksi. Koska suullinen valmistelu on pääkäsittelyn tavoin oikeudenkäynnin julkisuussäännösten alainen, on perusteltua, että tätä ajankohtaa pidetään määräävänä esitutkintaan liittyvien asiakirjojen salassapidon päättymisessä. Esitutkinta-asiakirjojen salassapitovelvollisuus lakkaisi siten normaalisti rikosasian pääkäsittelyn alkaessa, tai, jos asiassa suoritetaan poikkeuksellisesti suullinen valmistelu, tämän alkaessa.

Jos syyttäjä päätyy tekemään asiassa syyttämättäjättämispäätöksen, tulisivat esitutkinta-asiakirjat tästä ajankohdasta lukien julkisiksi. Esitutkintaviranomainen voi lopettaa esitutkinnan myös asiaa syyteharkintaan viemättä, ja tarkastus- tai valvontaviranomainen voi jättää rikosasiaa koskevan ilmoituksen sikseen. Tällöin ehdotuksen mukaan tutkintaan tai ilmoitukseen liittyvien asiakirjojen salassapitovelvollisuus lakkaisi pääsäännön mukaan, kun asian käsittelyn lopettamisesta on tehty päätös.

Säännöksessä käytetyn vahinkoedellytyslausekkeen mukaan olettamana olisi esitutkinta-asiakirjojen salaisuus. Asiakirjojen salassapitovelvollisuus ei olisi kuitenkaan ehdoton. Esitutkintaviranomaiset, syyttäjä ja tuomioistuin voisivat siten antaa tietoja kohdassa tarkoitetuista asiakirjoista, jos on ilmeistä, etteivät esitutkinnan tavoitteet tai tuomioistuimen mahdollisuudet määrätä oikeudenkäyntiasiakirjat salassa pidettäviksi taikka rikoksesta epäillyn edut vaarannu.

Esitutkinnan tavoitteena on rikoksen selvittäminen, joka saattaa vaarantua esitutkintaa koskevien tietojen tullessa julkisiksi liian varhaisessa vaiheessa. Tutkittavan asian yhteydessä esille tulleiden seikkojen paljastuminen voi vaikeuttaa esimerkiksi muiden rikokseen osallisten syyllisyyden selvittämistä taikka asiaan liittyvien muiden rikosten tutkintaa. Rikoksesta epäillylle voi esitutkintatietojen julkiseksi tuleminen ennenaikaisesti aiheuttaa vahinkoa ennen kaikkea leimaamalla hänet syylliseksi, vaikka esitutkinta on kesken eikä syytteen nostamisesta ole vielä tehty päätöstä. Leimautuminen voi aiheuttaa epäillylle sekä hänen perheelleen monenlaista haittaa niin yksityiselämässä kuin sen ulkopuolellakin.

Momentin 4 kohta suojaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä säätämällä tietyt rekisterit ja asiakirjat salassa pidettäviksi. Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat poliisin ja muun esitutkintaviranomaisen ylläpitämät rekisterit sekä rikosten ehkäisemistä varten laaditut ja hankitut selvitykset samoin kuin henkilöllisyyden tai matkustusoikeuden todentamista ja varmentamista koskevassa hallintoasiassa saadut ja otetut henkilön valokuvat ja muut henkilötuntomerkkitiedot sekä henkilölle ja asiakirjalle annetut erityiset tunnisteet.

Poliisin rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä varten ylläpitämiä rekistereitä ovat muun muassa tekotaparekisteri ja sormenjälkirekisteri. Rikosten ehkäisemistä varten laaditut ja hankitut kohdassa tarkoitetut selvitykset eivät liity mihinkään vireillä olevaan esitutkintaan, vaan saattavat olla esimerkiksi yleisluonteisempia selvityksiä tai koskea epäilyä hankkeilla olevasta rikoksesta. Kohtaan ei näiltä osin sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin. Kohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat nykyisin salassa pidettäviä niin sanotun salassapitoasetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella. Aserekisterin ja siihen liittyvien asiakirjojen salassapidosta säädetään ampuma-aselaissa (1/1998).

Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat myös henkilöllisyyden tai matkustusoikeuden todentamista ja varmentamista koskevassa hallintoasiassa saadut ja otetut henkilön valokuvat ja muut henkilötuntomerkkitiedot sekä henkilölle ja asiakirjalle annetut erityiset tunnisteet. Henkilön identiteettiä koskevien tietojen salassa pidon tarkoituksena on ehkäistä henkilöllisyysasiakirjojen väärentämistä. Kohta koskisi poliisin lupahallinnon tietojärjestelmiin ja asiakirjoihin, kuten passi-, henkilökortti-, vartija- ja järjestyksenvalvojarekisteriin, sisältyviä tietoja.

Kohta olisi sovellettavissa poliisin lisäksi myös muun viranomaisen henkilöllisyyden tai matkustusoikeuden todentamista ja varmentamista koskevassa hallintoasiassa saamiin henkilötuntomerkki- ja erityisiin henkilön tai asiakirjan tunnistetietoihin, kuten ulkoasiainhallinnon passiasioiden käsittelyssä saatuihin henkilötuntomerkkeihin. Henkilötuntomerkkien lisäksi salassapitovelvollisuus koskisi myös yksilölle tai asiakirjalle annettuja erityisiä tunnisteita. Tällaisesta voidaan esimerkkinä mainita sähköisen allekirjoituksen salaista avainta koskevat tiedot sekä tiedot passin numerosta. Kohta ei koskisi henkilötunnusta, jota on pidettävä henkilön yleisenä tunnistetietona.

Poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevat tiedot olisivat 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaa rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen turvallisuuden ylläpitämistä. Vahinkoedellytyslauseke merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Poliisi ei voi hoitaa yleisen turvallisuuden varmistamiseen ja rikollisuuden estämiseen liittyviä tehtäviään, jos sen suunnitelmat varautumisesta erilaisiin tilanteisiin sekä toiminnassa noudatettavat tekniset ja taktiset menetelmät olisivat yksityiskohtiaan myöten julkisuuden piirissä. Julkisuus mahdollistaisi esimerkiksi sen, että ammattirikolliset voisivat selvittää ennakolta keinot vaikeuttaa tai estää poliisin toimintaa.

Momentin 6 kohdan mukaan kanteluasiakirjat olisivat salassa pidettäviä ennen asian ratkaisua, jos tiedon antaminen niistä vaikeuttaisi asian selvittämistä tai aiheuttaisi kantelun kohteen aiheetonta leimautumista. Olettamana tämänkin kohdan mukaan olisi siten asiakirjojen julkisuus. Säännös vastaa muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa noudatettua käytäntöä. Tutkinnalliset syyt puoltavat mahdollisuutta pitää kanteluasiakirjat salaisina asian vireillä ollessa. Kantelun välitön julkiseksi tulo voi aiheuttaa kantelun kohteen aiheetonta leimaamista.

Momentin 7 kohdassa salassapitoperusteena on turvajärjestelyjen toteuttaminen. Sen mukaan salassa pidettäviä ovat henkilöiden, rakennusten, laitosten ja tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niihin vaikuttavat asiakirjat. Kohtaan liittyy vahinkoedellytyslauseke, jonka mukaan olettamana on salassapito. Tietoja näistä asiakirjoista voitaisiin siten antaa, jos on ilmeistä, ettei siten vaaranneta turvajärjestelyjen toteutumista.

Rakennusten ja laitosten turvajärjestelyjä koskevina ja niihin vaikuttavina asiakirjoina pidettäisiin esimerkiksi sellaisia rakennuspiirustuksia ja muita asiakirjoja, joista ilmenee pääsy suojattavaan kohteeseen tai suojauksen taso. Tietojärjestelmien turvajärjestelyihin kuuluvat paitsi fyysistä suojausta koskevat tiedot myös käytettävät suojaustekniikat, salasanat ja logijärjestelmät, joiden avulla kirjataan järjestelmän käyttöä. Tietojärjestelmien kuvaukset voivat vaikuttaa turvajärjestelyjen toteutumiseen. Yksityiskohtaiset tekniset kuvaukset ovat siten säännönmukaisesti salaisia. Kohta kattaisi myös henkilöturvallisuuteen liittyvät asiakirjat, kuten suojelupoliisin viranomaisille antamat lausunnot henkilön luotettavuudesta.

Momentin 8 kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka koskevat onnettomuuksiin varautumista tai väestönsuojelua taikka onnettomuuden selvittämistä. Myös valtion ja kunnan viranomaisten laatimat väestönsuojelusuunnitelmat voisivat kohdan mukaan olla salaisia. Kohdassa on vahinkoedellytyslauseke, joka merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Väestönsuojeluasiakirjojen salassapitovelvollisuus ei luonnollisestikaan estä tiedon antamista suunnitelmista niille, joiden on huolehdittava varautumisesta. Onnettomuuden selvittämistä koskevat asiakirjat voitaisiin pitää salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi haittaa onnettomuuden selvittämiselle taikka loukkaisi onnettomuuden uhrien oikeuksia tai heidän muistoaan tai läheisiään. Yksittäisen asiakirjan, kuten kuulustelukertomuksen tai laboratorion lausunnon, tuleminen julkiseksi heti ja huomattavasti ennen kuin tutkintaselostus on valmistunut voi haitata selvitystyötä ja antaa harhaanjohtavan kuvan.

Salassapidon perusteena 9 ja 10 kohdassa on valtion turvallisuuden varmistaminen. Valtion turvallisuus käsittää sekä valtion ulkoisen että sen sisäisen turvallisuuden. Salassapitoperuste ei ole uusi. Kohdissa on vahinkoedellytyslauseke, joka sallii tietyn joustavuuden säännösten soveltamisessa. Olettamana on kuitenkin asiakirjojen salaisuus.

Momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä. Tällaisista voidaan mainita esimerkkinä suojelupoliisin tietojärjestelmät.

Momentin 10 kohdassa säädetään salassa pidettäviksi puolustusvoimien varustamista, kokoonpanoa, sijoitusta tai käyttöä koskevat asiakirjat. Salassapidosta poikkeusoloissa ovat lisäksi voimassa valmiuslain (1080/1991) säännökset.

Salassapitovelvollisuuden alaisia olisivat myös asiakirjat, jotka koskevat maanpuolustusta palvelevia keksintöjä, rakenteita, laitteita ja muita kohteita sekä järjestelmiä tai maanpuolustuksen kannalta muutoin merkityksellisiä kohteita. Salassa pidettäviä ehdotetun 10 kohdan nojalla ovat esimerkiksi tiedot tutka-asemien sijoituksesta, ohjuksen torjuntajärjestelmistä sekä kiinteiden puolustuslaitteiden sijainnista. Maanpuolustuksen kannalta muutoin merkityksellisistä kohteista voidaan mainita esimerkkinä liikenneyhteyksien kannalta keskeisiä kohteita, kuten siltarakenteita, koskevat tiedot. Siten ei lakiehdotuksen 20 §:ssä tarkoitettuna tietopalveluna voitaisi luovuttaa koko maata koskevaa tiedostoa siltarakenteista.

Salassa pidettäviä olisivat samoin muut asiakirjat, jotka koskevat puolustusvalmiutta tai poikkeusoloihin varautumista. Puolustustilasta säädetään puolustustilalaissa (1083/1991). Sen 1 luvusta ilmenevin tavoin saatetaan puolustustilalain säännökset poikkeusoloissa asetuksella tarkemmin säädettäviltä osin voimaan. Poikkeusoloissa voidaan myös valtakunnan turvallisuuden takaamiseksi säätää laajempia poikkeuksia asiakirjojen julkisuudesta. Salaisia voisivat tämän kohdan nojalla olla esimerkiksi asiakirjat, jotka liittyvät kansanhuollon ja materiaalisen huoltovarmuuden takaamiseen.

Kohdassa on vahinkoedellytyslauseke, jonka mukaan olettamana olisi asiakirjojen salassapito. Salassa pidettäviä eivät kohdan mukaan välttämättä olisi esimerkiksi asiakirjat, jotka liittyvät puolustusvoimien päivittäistavarahuoltoon, koska useimmiten voidaan pitää ilmeisenä, ettei tietojen antaminen näistä asiakirjoista vahingoita tai vaaranna valtakunnan puolustamista.

Salassapidosta valtion turvallisuuden varmistamiseksi säädetään nykyisin niin sanotun salassapitoasetuksen 1 §:n 1 momentin 3 kohdassa.

Momentin 11 kohdassa on salassapidon perusteena tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoitaminen. Salassapitoperuste on osin uusi, ja sen esikuvana on ollut Ruotsin vastaava säännös (Sekretesslagen 3:1). Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapoliittisista päätöksistä tai toimenpiteistä ja niiden valmistelusta taikka niiden tarpeiden selvittämisestä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi päätöksen tai toimenpiteen tarkoituksen toteutumisen tai vaikeuttaisi tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoitamista.

Valtakunnan keskeisen tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoitaminen saattaa edellyttää asiakirjojen julkisuudesta poikkeamista ja asiakirjojen salassa pitämistä asian käsittelyn päätyttyäkin. Valtioneuvoston ja Suomen Pankin toimenpiteet ja arviot vaikuttavat rahoitusmarkkinoiden sääntelyn loputtua markkinoilla, minkä vuoksi valmistelun vireilläoloa tai talouspoliittisen johdon tilannearviointia koskevat keskustelut tai Suomen Pankin sisäiset tilannearvioinnit eivät voi olla samanlaisen julkisuuden piirissä kuin esimerkiksi tavanomaiset lainvalmisteluhankkeet.

Erityisesti laajoihin tulosopimuksiin voi liittyä valtion toteuttamia uudistuksia ja verotuksen muutoksia. Valtion toimien valmistelua koskevat asiakirjat tulisi voida pitää poissa julkisuudesta neuvottelutilanteen vaatimalla tavalla. Tulopolitiikan hoitaminen saattaa siten merkitä sitä, että asiakirja, joka 7 §:n 1 momentiin sisältyvän yleisen olettaman mukaan voisi jo muutoin olla tullut julkiseksi, pidetäänkin salassa.

Säännös on tarpeen myös muun muassa sellaisia talouspoliittisia toimia varten, joiden teho perustuu niiden yllätyksellisyyteen. Tällaisia voivat olla esimerkiksi raha- ja valuuttapolitiikkaan liittyvät Suomen Pankin strategia- ja operaatiosuunnitelmat, joiden tuleminen julkisiksi johtaisi keskuspankkitoimintojen lamaantumiseen markkinoiden tietäessä etukäteen Suomen Pankin menettelytavat yksittäisessä markkinatilanteessa. Salassa pidettäviä ehdotetun 11 kohdan mukaan voisivat olla esimerkiksi asiakirjat, jotka ovat syntyneet hintasulusta annetun lain (717/1988) mukaisia toimenpiteitä valmisteltaessa. Myös veropoliittisten toimenpiteiden valmistelua varten laadittu asiakirja saattaa olla salassa pidettävä, jos tiedon antamisesta siitä seuraisi lainkohdassa tarkoitettu seuraus.

Vahinkoedellytyslauseke on muotoiltu olettamana asiakirjojen julkisuus. Salassapidon edellytyksenä on siten tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoidon konkreettinen vaikeutuminen joko välittömästi tai myöhemmin.

Momentin 12 kohdan mukaan suojataan rahoitus- ja vakuutusjärjestelmien luotettavuutta ja toimivuutta. Kohta koskee asiakirjoja, jotka poiketen omaksutusta salassapitosäännösten yleispätevyydestä olisivat rahoitusmarkkinoiden ja vakuutustoiminnan valvonnasta sekä rahoitusmarkkinoiden tai vakuutusjärjestelmän toimivuudesta vastaavien viranomaisten tehtäviä varten laadittuja. Tällaisia viranomaisia ovat nykyisin Suomen Pankki ja sen yhteydessä toimiva Rahoitustarkastus, valtiovarainministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriön vakuutusosasto. Salassapito koskisi selvityksiä, jotka sisältävät tietoja rahoitusmarkkinoista, rahoitus- ja luottolaitoksista sekä eläke- ja vakuutuslaitoksista tai niiden asiakkaista, jos tiedon antaminen niistä voi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa rahoitus- ja vakuutusjärjestelmän luotettavuudelle ja toimivuudelle. Toimivuuteen kuuluu sekä järjestelmien tehokkuus että vakaus. Edellä tarkoitetut viranomaiset laativat analyyseja ja ennusteita muun muassa rahoitus- ja vakuutuslaitosten toiminnasta sekä niihin liittyvistä riskeistä. Toimenpiteet havaittujen riskien hallinnaksi voivat epäonnistua, jos tiedot olisivat aina kaikilta osin julkisia. Suomen Pankki voi esimerkiksi rahoitusjärjestelmän vakauden säilyttämiseksi ryhtyä erityistoimenpiteisiin, jos vaikeudet uhkaavat rahoitusjärjestelmän toimintaa laajemmin. Ehdotuksessa on vahinkoedellytyslauseke, jossa olettama on asiakirjojen julkisuus. Säännös tekee osaltaan mahdolliseksi, että Suomen Pankista annetun lain (719/1997) 36 § voidaan kumota.

Momentin 13 kohdan säännöksellä turvattaisiin pääoma- ja rahoitusmarkkinoiden toimivuutta ja sen edellyttämää luottamusta puolueettomuuteen. Säännös estäisi viranomaisten hallussa olevien markkinoihin vaikuttavien tietojen epäasiallisen käytön. Ehdotuksen mukaan tiedot, joilla voi olla vaikutusta pääoma- ja rahoitusmarkkinoilla, on pidettävä salassa, kunnes ne on saatettu yleisesti julkisiksi. Kohdassa tarkoitettuja tietoja, joilla voi olla vaikutusta rahoitusmarkkinoilla, ovat muun muassa rahapoliittiset päätökset sekä keskeiset taloudellista kehitystä kuvaavat tilastot ja muut tietoaineistot, kuten kokonaistuotantoa, ulkomaankauppaa, työllisyyden kehittymistä ja valtiontaloutta kuvaavat asiakirjat. Rahoitusmarkkinoihin kuuluu osana rahamarkkinat, jotka koskevat voimassaoloajaltaan lyhyempiä toimia, esimerkiksi valtion velkasitoumuksia.

Momentin 14 kohdan tarkoituksena on luonnonarvojen suojelu. Salassapitoperuste sisältyy voimassa olevaan oikeuteen. Kohdassa ehdotetaan säädettäväksi salassa pidettäviksi tiedot uhanalaisista eläin- ja kasvilajeista tai arvokkaiden luonnonalueiden suojelusta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi kysymyksessä olevan eläin- tai kasvilajin tai alueen suojelun. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:n mukaan tällaiset tiedot voidaan säätää salassa pidettäviksi asetuksella. Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on estää tietojen antaminen esimerkiksi uhanalaisten eläinten pesimis- ja esiintymisalueista, jos on pelättävissä, että tietoja käytettäisiin väärin. Säännöksen vahinkoedellytyslausekkeen mukaan olettamana on asiakirjojen julkisuus.

Momentin 15 kohdan säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Salassapitoperustetta vastaavia säännöksiä sisältyy jo voimassa olevaan oikeuteen. Salassa pidettäviksi ehdotetaan säädettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Yleisen salassapitosäännöksen tarve johtuu muun muassa siitä, että valmistelun julkisuutta ehdotetaan nykyisestään lisättäväksi. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen.

Valvonnan yleisiä toteuttamismahdollisuuksia lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Muun muassa tietosuojan tai työsuojelun alueilla voisi halukkuus saattaa vireille tarkastuksia lakien noudattamisen valvomiseksi vaarantua, jollei tieto vireille panijasta jäisi luottamukselliseksi. Yksittäisten tarkastustoimien turvaamisessa on tärkeää luoda mahdollisuudet esimerkiksi yllätystarkastusten pitämiseen.

Momentin 16 kohta koskisi tiedonantajan luottamuksen suojaa. Salassapitoperuste sisältyy nykyisin erityisesti tilastotuotantoa koskeviin säädöksiin. Salassapidon tarkoituksena on turvata viranomaisten mahdollisuudet saada tietoja tilasto- ja tutkimustarkoituksiin. Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat tiedot, jotka on vapaaehtoisesti annettu viranomaiselle. Nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Salassapitoperuste ei ole kokonaan uusi. Voimassa olevassa laissa suojattavana etuna mainitaan valtion liiketoimi. Salassapitoperuste olisikin nykyistä osin laajempi. Tämä johtuu muun muassa siitä, että laki koskee myös valtion ja kuntien liikelaitoksia sekä rajoitetusti 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja yhteisöjä, laitoksia ja säätiöitä. Salassapitotarvetta tällä perusteella lisää myös se, että sisäinen valmisteluaineisto tulisi julkiseksi päätöksenteon jälkeen.

Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin.

Julkisia hankintoja koskevat muun muassa julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 71/305/ETY ja julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 77/62/ETY. Kaikki direktiiveissä määritellyt julkisten hankintojen ja sopimusten tarjouspyynnöt julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisen lehden liiteosassa. Direktiiveissä ei velvoiteta julkaisemaan tarjouspyynnön johdosta tehtyjä tarjouksia.

Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus.

Valtion yksityisistä liiketoimista on nykyisin säädetty yksityiskohtaisemmin niin sanotun salassapitoasetuksen 1 §:n 1 momentin 8 kohdassa. Asiakirjasalaisuudesta julkisen taloudellisen edun turvaamiseksi säädetään myös useissa erityissäännöksissä. Kohdan johdosta ehdotetaan esityksessä kumottavaksi muun muassa valtion virastojen ja laitosten osallistumisesta kehitysyhteistyöhön annetun lain (382/1989) 6 §.

Momentin 18 kohdassa tarkoitetut salassa pidettävät asiakirjat liittyvät julkisyhteisön edunvalvontaan sopimusosapuolena. Tavoitteet, joihin julkisuudella yleensä pyritään, eivät tällaisissa tilanteissa ole keskeisesti esillä.

Yhtenä viranomaisten asiakirjojen julkisuuden määrittelyn perusteena on ollut varmistaa, että viranomainen ei sellaisissa rooleissaan, joissa se on rinnastettavissa yksityiseen toiminnanharjoittajaan, joutuisi tätä huonompaan asemaan. Tällaisia tilanteita ovat viranomaisen toimiminen sopimusosapuolena, neuvotteluosapuolena tai työriidan osapuolena. Kohdassa määritellään salassa pidettäviksi myös asiakirjat, jotka koskevat julkisyhteisöä työmarkkinaosapuolena. Näiden asiakirjojen julkisuus voisi vaarantaa julkisyhteisön asemaa neuvottelun tai työriidan osapuolena.

Momentin 19 kohdan säännöksellä suojattaisiin julkisyhteisön etua oikeudenkäyntiin valmistauduttaessa. Sen mukaan salassa pidettäviä olisivat viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimat sekä hankkimat asiakirjat, jos tiedon antaminen asiakirjasta olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä. Julkisyhteisön yksiköiden on voitava valmistautua rauhassa oikeudenkäyntiin ilman, että valmistautumista koskevat asiakirjat olisivat aina julkisia. Tuomioistuimelle annettujen asiakirjojen julkisuus määräytyy niihin sovellettavien säännösten mukaan. Kohta liittyy lakiehdotuksessa muutoinkin omaksuttuun neutraliteettiperiaatteeseen, jonka mukaan julkisyhteisö ei saisi joutua yksityistä huonompaan asemaan julkisuussäännösten vuoksi sellaisissa tilanteissa, joissa se rinnastuu yksityiseen. Olettamana kohdassa olisi asiakirjojen julkisuus.

Salassapitoperusteena 20 kohdassa on yksityisen liike- tai ammattisalaisuus sekä elinkeinonharjoittajan taloudellinen etu. Salassapitoperuste on jo voimassa olevassa oikeudessa.

Useissa nykyisissä salassapitosäännöksissä on säädetty salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen liike- tai ammattisalaisuuksista. Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Säännöksessä ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Momentin 18 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa.

Liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Erityisesti ympäristönsuojeluun kuuluvissa säädöksissä on määritelty, minkälaisia tietoja on pidettävä julkisina, ja jotka siten välillisesti rajaavat liike- ja ammattisalaisuuden ulottuvuutta. Tällaisia säännöksiä sisältyy myös esitykseen otettuun ehdotukseen kemikaalilain (744/1989) muuttamisesta.

Liike- ja ammattisalaisuutta koskeva säännös tulee sovellettavaksi myös niissä asianajajan ja tilintarkastajan hyväksymistä ja hyväksymisen peruuttamista koskevissa asioissa, jotka tulevat ehdotuksen mukaan lain soveltamisalan piiriin. Siten Suomen Asianajajaliiton hallussa olevat kurinpitoasiaa koskevat asiakirjat, joista ilmenee asianajajan asiakasta koskevia tietoja, ovat salassa pidettäviä.

Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa. Tämä käy ilmi säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta. Salassapitovelvollisuus väistyisi kuitenkin silloin, kun kysymys on kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista. Siten salassa pidettäviä eivät ole elinkeinonharjoittajan toiminnan ympäristövaikutuksia koskevat tiedot taikka elinkeinonharjoittajan maksulaiminlyöntejä koskevat tiedot.

Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.

Keskeinen liike- ja ammattisalaisuutta koskeva säännös on niin sanotun salassapitoasetuksen 1 §:n 1 momentin 9 kohta. Erityissäännöksiä on lisäksi runsaasti. Kohdan johdosta ehdotetaan kumottaviksi muun muassa Valtiontakuukeskuksesta annetun lain (111/1989) 13 § ja yritystuesta annetun lain (1136/1993) 33 §.

Momentin 21 kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Salassapitoperuste on pääosin uusi. Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä taikka niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antamisesta niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle tai niiden arvioinnille taikka tutkijalle haittaa. Vahinkoedellytyksen mukaan tiedot olisivat siten pääsäännön mukaan salaisia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida. Valtio antaa useiden eri organisaatioiden kautta avustusta niin tieteelliseen tutkimukseen kuin teknologiseen kehittämistyöhönkin, mikä on lisännyt tällaisten asiakirjojen yleisyyttä viranomaisissa.

Momentin 22 kohta koskisi opetustoiminnan intressiä. Sen mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja pääsy- tai muusta kokeesta tai testistä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi kokeen tai testin tarkoituksen toteutumisen tai testin käyttämisen vastaisuudessa. Vahinkoedellytys merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Itsestään selvää kuitenkin on, että esimerkiksi koekysymykset eivät voi olla julkisia ennen koetilaisuutta. Psykologisten testien luotettavuus kärsii, jos testiä koskevat tiedot ovat julkisia. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat voimassa olevan lain mukaan luonnehdittavissa lähinnä harkinnanvaraisesti julkisiksi asiakirjoiksi. Koska säännökset näiltä osin muuttuisivat, asiakirjojen suoja on järjestettävä erityisellä salassapitonormilla.

Salassapitoperusteena 23 ― 32 kohdassa on yksityisyyden suoja. Yksityisyyden suojalla ymmärretään tässä yhteydessä sitä yksityiselämän suojaa, joka kohdistuu yksilöä koskeviin tietoihin. Salassapitoperuste ei ole uusi. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:ssä suojeltavana etuna mainitaan yksityisen tärkeä henkilökohtainen etu. Myös monissa erityissäännöksissä säädetään salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja "yksityisen henkilökohtaisista oloista" (kemikaalilain 59 §) tai "yksityisen tai perheen salaisuuksista" (sosiaalihuoltolaki 57 §). Salassapito voi perustua myös "asian laatuun" (ammattikorkeakouluopinnoista annetun lain, 255/1995, 28 §).

Yksilöllä tulee olla oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten aiheetonta puuttumista hänen yksityiselämäänsä. Tämän vuoksi oikeus yksityiselämän suojaan on kirjattu perusoikeudeksi hallitusmuodon 8 §:n 1 momenttiin. Momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Henkilötietojen suojan järjestämistä koskevia velvoitteita sisältyy myös henkilötietojen suojasta annettuun direktiiviin.

Momentin 23 kohdan mukaan salassa olisi pidettävä henkilön taloudellista asemaa kuvaavat tiedot. Kohtaan ei sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Taloudellista asemaa koskeva salassapitoperuste on varsin yleinen voimassa olevassa lainsäädännössä. Poikkeuksen muodostavat julkishallinnon palveluksessa olevien palkkausta koskevien tietojen julkisuus nimikirjalaissa (1010/1989) osoitetussa laajuudessa samoin kuin suoritetun verotuksen lopputulosta koskevat verotuslainsäädännössä säädetyt verotuksen julkiset tiedot.

Taloudellisella asemalla tarkoitetaan henkilön taloutta kokonaisuudessaan, esimerkiksi palkkaa päätoimesta tai kokonaisvarallisuutta koskevia tietoja. Samoin henkilön maksukykyä kuvaavat tiedot voivat olla laissa tarkoitetulla tavalla taloudellista asemaa kuvaavia. Säännöksen mukaan mitkä tahansa tuloa koskevat tiedot eivät olisi salassa pidettäviä, jolleivät ne kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin. Siten esimerkiksi kunnallisen luottamushenkilön kokouspalkkiota koskeva tieto ei ole lainkohdassa tarkoitettu salassa pidettävä tieto. Kuten edellä on jo todettu, taloudellista asemaa koskevien tietojen julkisuuteen vaikuttavat erityissäännökset. Siten valtion ja kunnan virkamiesten, viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkkatietojen julkisuus määräytyisi edelleenkin nimikirjalain ja verotietojen julkisuus verolainsäädännön mukaan. Esityksessä ehdotetaan erikseen nimikirjalain muuttamista siten, että johtavien virkamiesten palkkaa koskevat tiedot olisivat julkisia.

Ulosottolakia täydennettiin hiljattain tietojen salassapitoa ja tietojen luovutusta koskevin säännöksin (171/1997). Ulosottolain salassapitosäännökset on syytä asiallisesti sisällyttää yleislakiin. Koska ulosottomiehen päätökset ja toimitukset sisältävät tietoja taloudellisesta asemasta, on kohtaan selvyyden vuoksi otettava näitä asiakirjoja koskeva erityismaininta. Ehdotuksen mukaan ulosottohakemus, ulosottomiehen päätös ja toimituksia koskevat pöytäkirjat ulosottoselvitystä lukuun ottamatta olisivat edelleenkin julkisia.

Momentin 24 kohta koskisi pakolaisen sekä turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijan turvallisuutta. Sen mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka koskevat pakolaista sekä turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta. Vastaava säännös turvapaikan hakijaa koskevien tietojen salassapidosta on nykyisin ulkomaalaislain (378/1991) 65 §:ssä, joka ehdotetaan kumottavaksi. Ehdotuksessa on vahinkoedellytyslauseke kuitenkin muotoiltu uudelleen niin, että olettamana olisi tietojen salassapito. Salassapito laajenisi koskemaan myös pakolaista sekä oleskeluluvan ja viisumin hakijaa koskevia tietoja. Siten kohta vaikuttaisi esimerkiksi pakolaisten sijoittamista kuntiin koskevien asiakirjojen julkisuuteen.

Momentin 25 kohdan mukaan olisivat salassa pidettäviä asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta ja hänen saamistaan etuuksista, tukitoimista ja sosiaalihuollon palveluista sekä henkilön terveydentilasta tai vammaisuudesta taikka hänen saamastaan terveydenhuollon tai kuntoutuksen palvelusta tai hoidon toteuttamiseksi suoritetuista toimenpiteistä taikka henkilön seksuaalisesta käyttäytymisestä tai suuntautumisesta. Salassapitovelvollisuus näiden tietojen osalta olisi ehdoton. Kohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat jo nykyisin varsin laajasti salassa pidettäviä.

Sosiaalihuollon viranomaisten salassapitoa sekä tietojen hankintaa ja tietojen luovutusta koskevia säännöksiä on tarkoitus uudistaa erikseen annettavalla esityksellä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista. Tässä yhteydessä kumottaisiin myös sosiaalihuoltolain 56 § ja muut vastaavat erityissäännökset. Tästä uudistuksesta huolimatta on oikean kuvan luomiseksi salassapidon ulottuvuudesta pidetty tärkeänä ottaa sosiaalihuollon asiakasta ja hänen saamiaan etuuksia, tukitoimia ja sosiaalihuollon palveluja koskeva salassapitosäännös myös yleislakiin. Koska jo tieto siitä, että henkilö on sosiaalihuollon asiakas, saattaa paljastaa arkaluonteisen seikan, salassapito ulottuisi kaikkiin asiakasta koskeviin tietoihin. Sosiaalihuollon palveluissa on myös kysymys sellaisesta päätöksenteosta ja tosiasiallisesta toiminnasta, johon ulkopuolisella ei ole oikeutta osallistua.

Kohta koskee paitsi sosiaalihuollon ja terveydenhuollon yksiköiden hallussa olevia, myös muilla viranomaisilla olevia kohdassa lueteltuja tietoja sisältäviä asiakirjoja, kuten lääkärintodistuksia tai ruumiinavauspöytäkirjoja. Hoidon toteuttamiseksi suoritettuja toimenpiteitä ovat esimerkiksi potilaan hoitoon toimittaminen tai noutaminen. Siten lähetystöjen konsuliasioina hoitamat sairaustapauksia tai poliisilla olevat virka-apua koskevat asiakirjat, jotka koskevat pakkohoitoon noutamista, ovat salassa pidettäviä. Hoito-, huolto- ja rangaistuslaitoksen on väestötietolain 12 §:n mukaan ilmoitettava henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan tarkistamista varten tammikuun aikana rekisteritoimistolle laitoksessa ilmoitushetkellä yli kolme kuukautta olleista henkilöistä. Näitä tietoja saa väestötietolain 25 §:n 3 momentin mukaan luovuttaa ainoastaan asianomaisille viranomaisille. Väestötietolain mainitut säännökset ovat erityissäännöksiä suhteessa 24 ja 25 kohdan säännöksiin.

Momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäviksi salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista taikka tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa, ja säännöstä on pidetty tärkeänä käytännössä ilmenneiden epäkohtien takia.

Esitutkinta-aineisto tulee yleensä julkiseksi oikeudenkäynnin alkaessa tai esitutkinnan loputtua asiaa tuomioistuimeen viemättä. Silloin kun syyteasia etenee oikeudenkäyntiin, voi tuomioistuin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 5 §:n nojalla päättää asianosaisen vaatimuksesta tai erityisestä syystä muutenkin, että asian käsittely toimitetaan yleisön läsnä olematta. Perusteena voi lain mukaan olla muun muassa sellaisen rikosasian käsittely, joka koskee erityisen arkaluonteista, henkilön yksityiselämään liittyvää seikkaa. Jos käsittely päätetään pitää yleisön läsnä olematta, voi tuomioistuin päättää lain 9 §:n nojalla myös oikeudenkäyntiaineiston salassa pitämisestä tarpeellisilta osin. Muussa tapauksessa oikeudenkäyntiaineiston julkisuus määräytyy sen mukaan, mitä yleisten asiakirjain julkisuudesta on säädetty. Tämä merkitsee nykyisin oikeudenkäyntiaineistoon sisältyvien arkaluonteistenkin tietojen julkisuutta, jollei niiden salassapidosta ole erikseen säädetty.

Arkaluonteisten tietojen salassapidon osalta tilanne on ongelmallisempi silloin, kun syyttäjä tekee asiassa syyttämättäjättämispäätöksen tai kun rikoksena tutkitun asian käsittely lopetetaan viemättä asiaa syyteharkintaan. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annettu laki ei tällöin sovellu, mikä merkitsee, että esitutkintamateriaalin salassapitotarve ei tule erikseen arvioitavaksi. Esitutkinta-aineiston myötä voivat siten tulla julkisiksi hyvinkin arkaluonteiset tiedot.

Esitutkinta-aineiston tuleminen julkiseksi tutkinnan päätyttyä on eräissä tapauksissa aiheuttanut ongelmia. Esimerkiksi kysymyksen ollessa seksuaalirikoksesta voi epäillylle aiheutua julkisuudesta haittaa silloinkin, kun syytettä rikoksesta ei nosteta. Myös tällaisen rikoksen uhriksi joutuneelle julkisuudesta voi olla kohtuuttomia seurauksia. Esitutkintapöytäkirjassa voi olla arkaluonteisia tietoja myös henkilöistä, joilla ei ole osuutta epäiltyyn rikokseen tai jotka ovat uhrin asemassa. Aineiston julkiseksi tuleminen saattaa esimerkiksi insestitapauksissa vaarantaa lapsen edun. Esitutkinta-aineistoon kuuluvat rikoksen uhrin kuvat voivat myös sisältää kohdassa tarkoitetulla tavalla yksityiselämään liittyviä arkaluonteisia tietoja.

Epäkohtien poistamiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että esitutkinta-asiakirjoihin sisältyvät yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot jäisivät esitutkinnan päätyttyäkin salaisiksi. Säännös merkitsee myös, että silloin kun oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy kohdassa tarkoitettuja tietoja, tulee aineisto aina pitää näiltä osin käsittelyn päätyttyä salaisena. Kohtaan ei edellä tarkoitetuilta osin sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Säännöksen tarkoituksena on antaa mahdollisuus olla antamatta esimerkiksi väkivaltarikoksen uhrin valokuvia. Vahinkoedellytyslauseke on muotoiltu olettamana asiakirjan julkisuus.

Momentin 27 kohdassa säädettäisiin salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta syytetylle tehdystä oikeuspsykiatrisesta mielentilatutkimuksesta tai nuoresta rikoksentekijästä laaditusta henkilötutkinnasta taikka yhdyskuntapalveluna suoritettavaan rangaistukseen liittyvästä soveltuvuusselvityksestä.

Tuomioistuin voi oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 45 §:n 1 momentin nojalla määrätä rikoksesta syytetyn mielentilan tutkittavaksi. Nuorista rikoksentekijöistä annetun asetuksen (1001/1942) 1 §:ssä säädetään seikoista, jotka tulee selvittää esitutkinnassa, jos 15-20-vuotias nuori on epäiltynä rikoksesta. Kriminaalihuoltoyhdistys laatii yhdyskuntapalvelusta annetun asetuksen (1259/1990) 2 §:n 1 momentin mukaan syyttäjän pyynnöstä selvityksen syytetyn soveltuvuudesta suorittaa tuomittava ehdoton vankeusrangaistus yhdyskuntapalveluna.

Nykyisin kohdassa tarkoitetut asiakirjat tulevat pääsäännön mukaan muun oikeudenkäyntiaineiston myötä julkisiksi. Silloinkin, kun tuomioistuin määrää oikeudenkäynnin julkisuudesta annetussa laissa säädetyillä perusteilla tuomioistuinkäsittelyn pitämisestä suljettuna, tulee oikeudenkäyntimateriaali julkiseksi, jollei oikeus päätä erikseen sen pitämisestä salassa.

Mielentilatutkimus on erittäin perusteellinen tutkimus syytetyn elämänvaiheista ja hänen psyykkisestä tilanteestaan rikoksenteko- ja tutkimusaikana. Selvitys sisältää usein tietoja myös tutkittavan läheisistä. Nuoresta laadittavassa henkilötutkinnassa kartoitetaan nuoren sosiaalinen tilanne, jolloin kerätään tietoja muun muassa hänen perheoloistaan, koulutuksestaan ja terveydentilastaan. Yhdyskuntapalvelun soveltuvuusselvityksessä hankitaan tietoja syytetyn toimeentulosta, terveydentilasta, päihteiden käytöstä, työkokemuksesta sekä asevelvollisuuden täyttämisestä. Tietojen pohjalta laaditaan arvio siitä, kykeneekö syytetty suoriutumaan yhdyskuntapalvelun velvoitteista.

On selvää, että mielentilatutkimus- ja henkilötutkinta-asiakirjoihin sekä yhdyskuntapalvelun soveltuvuusselvitykseen sisältyy henkilön yksityisyyteen liittyvää, erittäin arkaluonteista tietoa. Momentin 25 kohdassa säädettäisiin terveydentilatietoja sisältävien asiakirjojen salassapidosta, mikä turvaa mielentilatutkimuksiin sisältyvien terveydentilatietojen salassapidon. Mielentilatutkimukseen sisältyy kuitenkin myös tietoja, joiden kuuluminen mainitun kohdan soveltamisalan piiriin saattaisi jäädä tulkinnanvaraiseksi. Tästä syystä ehdotetaan, että mielentilatutkimus- ja henkilötutkintatietojen sekä soveltuvuusselvityksen salassapidosta säädettäisiin erikseen. Kohtaan ei sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Säännös ei sinänsä merkitse, että oikeudenkäynti, jossa säännöksessä tarkoitettu asiakirja esitetään, tulisi pitää suljettuna. Sen sijaan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan on tuomioistuimen harkinnassa, pidetäänkö käsittely tarpeellisilta osin yleisön läsnä olematta, kun siinä esitetään salassa pidettävä asiakirja tai ilmaistaan tieto, josta on säädetty vaitiolovelvollisuus. Jollei tuomioistuin erikseen päätä oikeudenkäyntiaineiston pitämisestä salassa, määräytyy aineiston julkisuus ehdotetun oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n nojalla viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain mukaan. Tämä tulisi merkitsemään, ettei mielentilatutkimukseen, henkilötutkintaan taikka soveltuvuusselvitykseen liittyviä asiakirjoja voi enää liittää muuhun, julkiseksi tulevaan oikeudenkäyntimateriaaliin.

Hallintoviranomaisen asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tuomitusta, olisivat 28 kohdan mukaan salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna tuomitun vastaista toimeentuloa tai yhteiskuntaan sopeutumista tai turvallisuutta. Vahinkoedellytyslauseke merkitsee olettamusta asiakirjojen salaisuudesta. Salassapidosta vankeinhoidossa on nykyisin säännös salassapitoasetuksen 1 §:n 1 momentin 6 kohdassa, jonka mukaan vankeinhoidon ylijohtajalla on oikeus antaa yksittäistapauksessa lupa tiedon saantiin. Säännös koskisi paitsi vankeinhoidon ja kriminaalihuollon asiakirjoja myös esimerkiksi oikeusministeriön tuomiolauselmajärjestelmään talletettuja tietoja.

Momentin 29 kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä ja muusta vastaavasta soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta sekä asevelvollisen sijoittamista tai työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista. Nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin. Peruste on uusi ja on tullut tarpeelliseksi tulosjohtamisen, kannustuspalkkauksen ja soveltuvuustestien yleistyttyä julkishallinnossa. Erilaiset testit voivat kattavasti kuvata henkilön persoonallisuutta, minkä vuoksi niiden julkisuus olisi vastoin ihmisoikeuksiin kuuluvaa yksityisyyden suojaa. Tietojen julkisuus olisi viime kädessä myös vastoin julkishallinnon etua työnantajana.

Momentin 30 kohdan säännöksellä suojattaisiin oppilaita koskevia tietoja sekä ylioppilastutkintolautakunnan määräämien arvostelijoiden työrauhaa. Vaikka ehdotettu 32 kohta onkin sovellettavissa myös oppilasta ja hänen perhettään koskeviin tietoihin, on kohta katsottu selvyyden vuoksi tarpeelliseksi. Kohdan mukaan ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluisivat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja oppilashuollosta ja oppilaan vapauttamisesta opinnoista, sekä oppilaan koevastaukset samoin kuin sellaiset oppilaitoksen antamat todistukset ja muut asiakirjat, jotka sisältävät tietoja oppilaan ominaisuuksien sanallisista arvioinneista. Tällaisia todistuksia käytetään ensisijaisesti vain kodin ja koulun välisessä tiedonkulussa peruskoulun ala-asteilla ja luokattomilla yläasteilla. Ala-asteella käytetään todistuksia, joissa kuvataan oppilaan sopeutumista koulunkäyntiin, kykyä huolehtia asioistaan ja muita oppilaan ominaisuuksia. Luokattomilla yläasteilla opettajat voivat väliarvioissa sanallisesti kuvata oppilaan edistymistä ja opiskeluasennetta. Tällaiset todistukset olisivat salassa pidettäviä. Sen sijaan numeraaliset oppilaitoksen antamat todistukset olisivat julkisia.

Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, joista ilmenee ylioppilastutkintolautakunnan määräämien arvostelijoiden arvostelutehtäviä koskeva koulukohtainen työnjako, kunnes on kulunut vuosi kyseisestä arvostelukerrasta. Salassapitoperuste on uusi ja on tarpeen harkinnanvaraisesti julkisten asiakirjojen luokan supistamisen sekä arvostelijoiden työrauhan turvaamisen vuoksi.

Momentin 31 kohdan säännöksellä suojattaisiin henkilön ilmoittamaa tietoa salaisesta puhelinnumerosta sekä osoitetietoa ja muita yhteystietoja tietyissä tapauksissa. Kohta on katsottu tarpeelliseksi muun muassa todistajien suojan toteuttamiseksi. Tiedon salassapidon vaikutuksesta viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon säädettäisiin 29 §:n 2 momentissa.

Yksilön itsemääräämisoikeuteen kuuluu pitää puhelinnumeronsa salaisena, eikä sen antaminen viranomaiselle saisi johtaa sen tulemiseen julkiseksi. Henkilön pyynnöstä tieto hänen kotikunnastaan ja siellä olevasta asuinpaikastaan tai hänen tilapäisestä asuinpaikastaan samoin kuin puhelinnumerosta ja muista yhteystiedoista on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos henkilöllä on perusteltu syy epäillä itsensä tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi.

Kohdassa ei edellytetä tapauskohtaista arviota tiedon luovuttamisen vaikutuksesta. Salassa pitoa koskevan pyynnön vastaanottaneen viranomaisen on selvitettävä, onko tiedon salassa pitämiselle kohdassa tarkoitettu perusteltu syy. Väestötietolain uudistamisen yhteydessä on tarkoitus selvittää, voitaisiinko kohdan mukainen tiedonsaantirajoitus välittää viranomaisille väestötietojärjestelmän kautta samoin kuin se, onko tarpeen säätää luovutusrajoituksen hyväksymistä koskevasta päätöksenteosta sekä tiedonsaantirajoituksen voimassaolon tarkistamisesta. Väestötietolain muutosta koskeva esitys annetaan myöhemmin erikseen.

Momentin 32 kohdan mukaan asiakirjat, jotka sisältävät muun kuin poliittisessa luottamustehtävässä toimivan tai sellaiseen tehtävään pyrkivän henkilön poliittista vakaumusta koskevia tietoja taikka tietoja henkilön yksityiselämän piiriin kuuluvista mielipiteistä, elintavoista, harrastuksista, perhe-elämästä ja muista henkilökohtaisista oloista, kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Julkishallinnon tehtävät ovat laajentuneet koskemaan hallinnollisen päätöksenteon lisäksi mitä erilaisimpia palveluja ja muita tosiasiallisen toiminnan muotoja, joiden yhteydessä viranomaisille kerääntyy yhä enemmän yksilöitä ja perheitä koskevaa yksityiskohtaista tietoa. Nykyisin esimerkiksi kirjastojen lainaajarekisterit ovat harkinnanvaraisesti julkisia, vaikka niiden julkisuus ei voi tosiasiallisesti palvella julkisuusperiaatteen tarkoitusta. Kuntien harrastustoiminnan tukemisen vuoksi viranomaisilla saattaa olla tietoja myös esimerkiksi poliittisten järjestöjen jäsenistöstä.

Yksityiselämän perustuslaillinen suoja voidaan toteuttaa vain säätämällä yksilöiden omaan elinpiiriin kuuluvat tiedot salassa pidettäviksi. Kohdassa ei suojattaisi julkisessa virassa tai tehtävässä toimivien tai poliittisiin tehtäviin pyrkivien poliittista vakaumusta koskevia tietoja tai heidän tässä ominaisuudessaan esittämiä mielipiteitä. Kohdassa tarkoitettuja tietoja sisältyy erilaisia palveluja antavien viranomaisten, kuten vapaa-ajan palveluja antavien viranomaisten tai oikeusaputoimistojen asiakirjoihin. Myös viranomaisten tutkimus- ja tilastotoiminnassa kerätään ja talletetaan tällaisia tietoja. Perhe-elämää koskevilla tiedoilla tarkoitetaan erityisesti tietoja yhteisessä taloudessa asuvien välisistä suhteista. Säännöksessä tarkoitettuja tietoja sisältyviä asiakirjoja syntyy muun ohessa ulkoasiainhallinnon konsuliasioiden hoidossa. Nämä asiakirjat tulevatkin pääsäännön mukaan salassa pidettäviksi kohdan nojalla. Elintapoja kuvaaviin tietoihin kuuluvat muun muassa päihteiden käyttöä koskevat tiedot. Siten esimerkiksi poliisin suorittamia päihtymispidätyksiä koskevat tiedot olisivat salassa pidettäviä.

Pykälän 2 momenttiin on otettu säännös, joka ulottaa salassapitovelvollisuuden sellaisiinkin virkamiesten muistiinpanoihin sekä muihin lakiehdotuksen 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa sekä 4 momentissa tarkoitettuihin asiakirjoihin, jotka muutoin jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle.

25 §. Salassapito- ja luokitusmerkintä. Pykälä sisältää säännökset asiakirjan salassapitoa ja tietoturvallisuustoimenpiteitä koskevien merkintöjen tekemisestä asiakirjaan. Pykälän 1 momentin mukaan salassapitomerkinnän tekeminen olisi aina vapaaehtoista. Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 15 §:n mukaan salainen asiakirja on merkittävä salassa pidettäväksi silloin, kun se lähetetään tai annetaan toiselle viranomaiselle.

Vaikka salassapitomerkinnällä ei olekaan salassapitoa luovaa merkitystä, se voi olla tarpeellinen osoittamaan sen viranomaisen kannanoton salassapitoon, jonka toimintaa varten asiakirja on laadittu. Koska ehdotuksessa on muutoinkin pyritty salassapitoperusteiden yleispätevyyteen ja kanavointiperiaatteen mukaisesti korostamaan sen viranomaisen toimivaltaa, jonka asiakirjasta on kysymys, salassapitomerkintää voidaan pitää tarpeellisena silloin, kun asiakirja siirretään arkistoviranomaiselle sen työn helpottamiseksi. Salassapitomerkintä on suositeltavaa silloinkin, kun asiakirja annetaan sellaiselle toiselle viranomaiselle, kuten tuomioistuimelle, jonka kanssa viranomaisen tietojenvaihto ei ole säännönmukaista.

Pykälän mukaan merkinnästä tulee käydä ilmi, mitä asiakirjan tietoja salassapito koskee. Säännöksellä halutaan ehkäistä virheelliset ja aiheettomat salassapitomerkinnät. Merkinnän tekijä ohjataan ennen toimenpidettä tarkoin harkitsemaan asiakirjan oikeudellista luonnetta. Merkintä salassa pidettävistä tiedoista voidaan tehdä myös viittaamalla siihen säännökseen, johon salassapito perustuu.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tietoturvallisuutta koskevan merkinnän tekemisestä asiakirjaan, ja se liittyy tavoitteeseen hyvän tiedonhallintavan toteuttamisesta julkishallinnossa. Valtioneuvostolle voitaisiin ehdotetun lain 18 §:n 2 momentin mukaan säätää oikeus antaa ohjeita ja säännöksiä valtionhallinnon tietoturvallisuustoimenpiteistä ja muun muassa niiden tason määrittelyä koskevasta asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen luokituksesta. Ehdotuksen mukaan asiakirjaan olisi tehtävä tietoturvallisuuden tasoa osoittava merkintä, jos näin valtioneuvoston antamissa säännöksissä säädetään. Valtioneuvoston ohjeilla ei voitaisi luoda vastaavaa velvollisuutta. Merkinnän tekemistä momentissa tarkoitetuissa tilanteissa voidaan pitää valtionhallinnon yhtenäisten tietoturvallisuustoimenpiteiden toteutumisessa niin keskeisenä, että merkinnän tekemistä ei voida jättää vapaaehtoisuuden varaan.

7 luku. Salassapidosta poikkeaminen ja sen lakkaaminen

Luku sisältää säännökset yleisistä perusteista antaa tieto salassa pidettävästä asiakirjasta, arkistoon siirrettyjen asiakirjojen antamisesta, viranomaisen luvasta salassa pidettävän asiakirjan saamiseen, tietojen antamisesta toiselle viranomaiselle sekä ulkomaiselle viranomaiselle ja kansainväliselle toimielimelle samoin kuin salassapidon lakkaamisesta salassapitoajan kuluttua.

26 §. Yleiset perusteet. Pykälässä kuvattaisiin ne perusteet, joiden mukaan salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta voidaan antaa tieto.

Pykälän 1 momentin 1 kohdassa ilmaistaisiin se jo voimassa olevan lain tulkinnassa vakiintunut periaate, että salassa pidettävän tiedon saa luovuttaa vain, jos niin lailla säädetään. Viranomaisen tietojensaantioikeus määräytyisi siten edelleen pääasiassa erityislainsäädännön mukaisesti. Säännöksessä edellytetään erityislain nimenomaista säännöstä oikeudesta tai velvollisuudesta antaa salassa pidettävä tieto tai säännöstä oikeudesta saada tällainen tieto. Tämä merkitsee sitä, että säännöksestä tulee ilmetä tiedon luovutuksen sallittavuus salassapitosäännöksistä riippumatta, samoin kuin se, mitkä salassapitoperusteet säännös syrjäyttää.

Nykyiset erityislakien edellä kuvatut vaatimukset täyttävät säännökset jäisivät voimaan. Kaikista erityissäännöksistä ei käy selvästi ilmi, koskeeko viranomaisen tiedonsaantioikeus myös salassa pidettäviä tietoja. Kunkin säännöksen kohdalla on erikseen selvitettävä, onko säännöksen katsottava ulottuvan myös salassa pidettäviin tietoihin. Esitykseen sisältyy ehdotukset noin 40 lain tietojen luovutusta koskevien säännösten tarkistamiseksi siten, että ne täyttävät ehdotetun lain vaatimukset. Kuten yleisperusteluissa on todettu, tarkoituksena on erikseen antaa esitykset muun muassa sosiaalihuollon tiedonsaanti- ja tietojenanto-oikeuksia koskeviksi erityissäännöksiksi.

Ehdotuksen mukaan sekä salassapitoperusteesta että salassa pidettävän tiedon luovuttamisesta olisi säädettävä lailla. Lakiehdotukseen sisältyy tällaisia yleisesti sovellettavia säännöksiä. Tietoja voitaisiin antaa yksittäistapauksissa viranomaisen luvalla ja toiselle viranomaiselle tietyissä tapauksissa. Tämän lisäksi salassapitovelvollisuus väistyy kuten nykyisinkin silloin, kun kysymys on asianosaisen tiedonsaantioikeudesta.

Pääsäännön mukaan viranomaisen asiana on ratkaista, onko asiakirja julkinen vai salainen ja saadaanko siitä antaa tietoja ulkopuoliselle. Kun salassapitovelvollisuus on säädetty yksityisen taloudellisen tai muun edun, kuten liike- tai ammattisalaisuuden taikka yksityisyyden suojaamiseksi, voi se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa suostumuksen asiakirjan luovuttamiseen, vaikka se onkin viranomaisen asiakirja. Säännös tästä olisi 1 momentin 2 kohdassa. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa. Yleisesti näin on kuitenkin jo nykyisin käytännössä yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 17 §:ää laajentavasti tulkiten menetelty. Selvyyden vuoksi ehdotetaan lakiin otettavaksi asiasta nimenomainen säännös.

Viranomaisilla on paljon asiakirjoja, jotka ovat yksityisten laatimia tai jotka muuten sisältävät tietoja yksityisestä henkilöstä tai yhteisöistä. Useat tällaiset asiakirjat on säädetty salassa pidettäviksi yksityisyyden suojan vuoksi. Tällaisia ovat esimerkiksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen terveydentilasta, kuten lääkärintodistukset, tai taloudellisesta asemasta, kuten verotusasiakirjat. Näistä on tietoja luovutettu sen henkilön suostumuksella, jota koskevia salassa pidettäviä tietoja asiakirjaan sisältyy. Vastaavasti yksityistä taloudellista etua sekä liike- tai ammattisalaisuutta koskevista salassapitosäännöksistä poikkeamiseen riittää sen suostumus, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Suostumuksen antajana voi olla myös julkisyhteisö, jos salassapitosäännös suojaa esimerkiksi sen taloudellista etua. Jos asiakirja on salassa pidettävä samanaikaisesti myös muulla perusteella, ei yksityinen kuitenkaan voi määrätä sen salassapidosta poikkeamisesta muuten kuin häntä koskevin osin.

Pykälässä ei säädettäisi siitä, millä tavalla suostumus annetaan. Suostumuksen muoto on siis vapaa. Suostumuksen on toisaalta kuitenkin oltava nimenomainen, mikä saattaa käytännössä edellyttää kirjallisen suostumuksen vaatimista. Henkilörekisteriasetuksen (476/1987) 18 §:n mukaan suostumus arkaluonteisen tiedon luovuttamiseen on annettava kirjallisesti. Säännös koskee arkaluonteisen ja salassa pidettäväksi säädetyn tiedon luovuttamista viranomaisen henkilörekisteristä. Selvänä voidaan pitää, että henkilö voisi antaa suostumuksen tiedon antamiseen asiakirjasta vain, jos hän itse voi saada asiakirjasta tiedon. Sama koskee yhteisöä. Kuten ehdotetusta 11 §:stä ilmenee, tieto viranomaisen asiakirjasta voidaan jättää tietyissä laissa säädettävissä tapauksissa antamatta sillekin, jota asiakirjan tieto koskee. Säännöksellä on siten yhtymäkohtia asianosaisjulkisuutta sekä yksityisen oikeutta asiakirjaan samoin kuin henkilörekisterilain mukaisiin, rekisteröidyn tarkastusoikeutta koskeviin säännöksiin. Niiden mukaan määräytyy myös yksityisen oma oikeus saada tieto hänen suojaamisekseen salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta. Lakiehdotuksen 12 § on sovellettavissa niissä tapauksissa, joissa mitään asiaa ei edellä tarkoitetussa mielessä ole eikä ole ollutkaan vireillä. Yksityinen voi siten määrätä häntä koskevasta salassa pidettävästä asiakirjasta myös silloin, kun asiakirja liittyy vain tosiasialliseen toimintaan, kuten potilaan hoitamiseen tai laitoshuoltoon taikka henkilötietojen rekisteröintiin.

Ehdotus ei sisällä säännöksiä siitä, kenen asiana on suostumuksen hankkiminen. Oikeuskäytännössä on eräässä tapauksessa katsottu, että tämä oli viranomaisen velvollisuus. Tietoa pyytänyt ei voinut hankkia suostumusta, koska hänellä ei ollut tietoa siitä henkilöstä, jota salassapitosäännökset tuossa tapauksessa suojasivat, eikä hänelle olisi voitu antaa niitä rikkomatta salassapitovelvollisuutta (KHO 1980 A II 3).

Pykälän 2 momentti oikeuttaa poikkeamaan taloudellista asemaa ja liike- tai ammattisalaisuutta koskevasta salassapitovelvollisuudesta sekä terveydenhuollon ja sosiaalihuollon asiakassuhdetta sekä saatua etua koskevasta salassapitovelvollisuudesta samoin kuin 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitetusta henkilön yksityiselämää koskevasta tai sitä vastaavasta muun lain mukaan salassa pidettävästä seikasta. Momentin muotoilulla on haluttu korostaa sitä, että tiedot voidaan antaa momentissa tarkoitetuissa tapauksissa riippumatta siitä, perustuuko salassapito viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin tai muuhun lakiin. Momentissa tarkoitetut tiedot voidaan antaa, jos tieto on tarpeen momentin 1 ja 2 kohdassa määriteltävien syiden vuoksi.

Momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi luovuttaa edellä tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja yksityiselle tai toiselle viranomaiselle niiden laissa säädetyn tiedonantovelvollisuuden toteuttamiseksi. Esimerkkinä voidaan mainita isännöitsijän velvollisuus toimittaa tietoja verohallinnolle. Tämän tiedonantovelvollisuuden toteuttamiseksi verohallinto lähettää esitäytetyn lomakkeen isännöitsijälle.

Momentin 2 kohdan mukaan tietoja voidaan luovuttaa tiedot antavan viranomaisen hoidettavaksi kuuluvan korvauksen tai muun vaatimuksen toteuttamiseksi. Vaatimuksella on kohdassa laaja sisältö, ja se tarkoittaa sekä yksityisoikeudellisia että julkisoikeudellisia saatavia ja muita suorituksia. Säännöksen mukaan tietoja annettaisiin käytännössä lähinnä täytäntöönpanoviranomaisille, tuomioistuimille ja välimiesoikeuksille.

Kohdan mukaan tietoja voitaisiin luovuttaa korvausvaatimuksen selvittämistä ja ratkaisemista varten. Julkisyhteisön korvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslain (412/1974) 3 luvussa. Julkisyhteisö on näiden säännösten mukaisesti vastuussa muun muassa hoitolaitoksessa hoidettavana olevan hoitotyössä aiheuttamasta vahingosta. Julkisyhteisö voi olla korvausvelvollinen tai korvaukseen oikeutettu myös sopimuksen perusteella.

Kohdassa tarkoitetun vaatimuksen toteuttamisessa voi olla kysymys myös sopimusoikeudellisista toimista, kuten sopimuksen mitätöinnistä.

Veron, maksun tai julkisyhteisön muun saatavan perinnässä sekä niiden turvaamisessa voidaan käyttää erilaisia keinoja, kuten ulosottoa, konkurssimenettelyä ja sen osana takaisinsaantia, sekä kuittausta. Takaisinsaannista konkurssipesään annetun lain (758/1991) mukaan takaisinsaantia konkurssipesästä voi vaatia velkoja, joka on valvonut saatavansa konkurssissa. Esimerkiksi veroviranomainen voi konkurssipesän velkojana vaatia oikeustoimen peräytymistä saataviensa turvaamiseksi ja kohdan nojalla antaa takaisinsaantikannetta varten velallista tai jotain velallisen kanssa esimerkiksi sopimussuhteessa ollutta henkilöä koskevia salassa pidettäviä tietoja.

Oikeutta antaa salassa pidettäviä tietoja voidaan pitää erityisen tarpeellisena sosiaalihuollon ja terveydenhuollon asiakasmaksujen perinnän sekä etuuksien takaisinperinnän kannalta, koska säännös poistaisi asiassa vallitsevan epäselvyyden. Salassapitosäännökset eivät ehdotuksen mukaan estäisi viranomaista antamasta perintää varten tietoja, vaikka se johtaisikin tiedon paljastumiseen esimerkiksi siitä, että henkilö on ollut hoidettavana sairaalassa. Vastaavasti etuuden takaisinperintää koskevan asian käsittelyssä on tarpeen paljastaa tieto myönnetystä etuudesta sekä sellaisista henkilökohtaisista oloista, joista edunsaaja on antanut viranomaiselle virheellistä tietoa.

Pykälän 3 momentti oikeuttaisi viranomaisen antamaan salassa pidettävän tiedon antamansa virka-aputehtävän suorittamiseksi sekä toimeksiannosta tai muuten lukuunsa suoritettavaa tehtävää varten. Säännös on tarpeen muun muassa viranomaisten lisääntyvien ostopalvelujen käytön vuoksi.

Pääsäännön mukaan luovutus on sallittua, jos se on välttämätöntä momentissa tarkoitetun tehtävän suorittamiseksi. Siten esimerkiksi annettaessa asiantuntijalle asiakirjat lausunnon antamista varten, niistä on ensisijaisesti poistettava henkilön tai yhteisön tunnistetiedot, jollei lausunnon antaminen välttämättömästi edellytä tunnistettavuutta. Momentin mukaan olisi kuitenkin sallittua luovuttaa salassa pidettäviä tietoja tehtävää varten, jos salassa pidettävien tietojen poistaminen niiden suuren määrän tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi ei ilmeisesti ole tarkoituksenmukaista. Tunnistetiedot voidaan siten jättää poistamatta, jos poistaminen on hankalaa tai vaikeuttaa asian ymmärtämistä.

Viranomaisen olisi salassa pidettäviä tietoja toimeksiantotehtävää varten luovuttaessaan ennakolta varmistuttava siitä, että tietojen salassapidosta ja suojaamisesta huolehditaan asianmukaisesti. Käytännössä toimeksianto on suositeltavaa tehdä kirjallisesti. Henkilötietojen suojaa koskevassa lainsäädännössä on tarkoitus säätää, että henkilötietojen käsittelytehtäviä varten annettava toimeksianto olisi tehtävä kirjallisesti.

27 §. Arkistoon siirrettyjen asiakirjojen antaminen. Pykälään on otettu yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 17 §:n 2 momenttia pääpiirteissään vastaava säännös. Pykälän 1 momentin mukaan arkistolaissa säädetyn järjestyksen mukaan arkistoon siirretystä salassa pidettävästä asiakirjasta saa antaa tietoja tutkijoiden käyttöön. Kohdassa tarkoitettuja arkistoja ovat Kansallisarkisto, maakunta-arkisto sekä Sota-arkisto. Ehdotus merkitsisi voimassa olevaa laajempaa mahdollisuutta tietojen luovuttamiseen, koska tietoja voitaisiin antaa muistakin kuin yksityiselämän suojan vuoksi salassa pidettäviksi säädetyistä asiakirjoista, jollei asiakirjan siirtänyt viranomainen ole toisin määrännyt. Asiakirjasta saisi antaa tietoja tutkimusta tai muuta hyväksyttävää tarkoitusta varten, jollei asiakirjan siirtänyt viranomainen ole toisin määrännyt. Tarkoituksena on saada aikaan tarkoituksenmukainen järjestelmä, joka mahdollistaa arkistoaineistoa koskevien asioiden ratkaisun joustavasti erilaisten tilanteiden ja tarpeiden mukaan.

Asiakirjan saaneen on 2 momentin mukaan annettava sitoumus siitä, ettei hän käytä asiakirjaa sen henkilön vahingoksi tai halventamiseksi, jota asiakirja koskee, tai hänen läheisensä vahingoksi tai halventamiseksi taikka muiden salassapitovelvollisuuden suojaamien etujen loukkaamiseksi. Sitoumuksen rikkomisen seuraamuksista säädettäisiin 35 §:ssä.

28 §. Viranomaisen lupa salassa pidettävän asiakirjan saamiseen. Pykälä sisältää säännökset salassapidosta poikkeamisesta viranomaisen luvalla. Nykyään säännös lupamenettelystä on yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 20 §:n 2 momentissa, jonka mukaan luvan tiedon saamiseen salassa pidettävästä asiakirjasta antaa asianomainen ministeriö.

Pykälän 1 momentin mukaisesti yleinen toimivalta luvan myöntämiseen ehdotetaan pääsäännön mukaan annettavaksi sille viranomaiselle, jolla asiakirja on. Siten ulkoasiainministeriö voisi antaa pykälän mukaisen luvan myös ulkopoliittisia asioita käsittelevän hallituksen valiokunnan asiakirjoihin. Lupa voidaan antaa sekä viranomaisille että yksityisille.

Julkisuustoimikunta ehdotti menettelyä, jossa luvan olisi antanut tietosuojalautakunta silloin, kun tietoja pyydettäisiin muuta tarkoitusta kuin tieteellistä tutkimusta tai tilastointia varten. Ehdotusta arvosteltiin annetuissa lausunnoissa muun muassa menettelyjen monimutkaisuuden sekä tietosuojalautakunnan kapeana pidetyn asiantuntemuksen vuoksi. Tästä syystä lakiehdotuksessa onkin lähdetty siitä, että päätösvalta lupa-asioissa siirretään suoraan sille viranomaiselle, jonka asiakirjasta on kysymys. Ehdotetulla lupajärjestelmällä ja siihen liittyvällä muutoksenhakujärjestelmällä pyritään siihen, että luvat ratkaistaan alimmassa sellaisessa viranomaisportaassa, jolla on riittävät edellytykset lupahakemusten asianmukaiseen käsittelemiseen. Koska luovutustarkoitus on rajoitettu ja luvan myöntämisen edellytykset muuten ankariksi tarkoitetut, on ensiasteen päätöksenteko katsottu mahdolliseksi uskoa sille viranomaiselle, jolla asiakirja on. Mahdollisesti aiheutuvia epäkohtia, esimerkiksi epäyhtenäistä käytäntöä, pyrittäisiin lieventämään muun muassa koulutuksella.

Jos lupa tiedon saamiseen tarvitaan usean saman ministeriön alaisen viranomaisen asiakirjasta, luvasta päättäisi ehdotuksen mukaan ministeriö asianomaisia viranomaisia tarvittaessa kuultuaan. Poikkeussäännös on katsottu tarpeelliseksi tietoja pyytävän kannalta. Keskitetty menettely tällaisissa tapauksissa olisi myös tarkoituksenmukaista hallinnon kokonaistyömäärän kannalta.

Hallitusmuodon säännöksistä ilmenee yksilön itsemääräämisoikeus. Silloin, kun viranomainen kerää tietoja yksilöiltä tai yhteisöiltä näiden suostumuksen perusteella, ei voida pitää hyväksyttävänä itsemääräämisoikeuden kannalta, että näitä tietoja käytettäisiin vastoin suostumuksessa asetettuja ehtoja tietojen käytölle ja luovuttamiselle. Tämän vuoksi ehdotetaan, että lupaa ei saa antaa vastoin suostumuksessa asetettuja ehtoja. Lain voimaantulosäännökseen sisältyy ennen lain voimaantuloa kerättyjä tietoja koskeva erityissäännös.

Lupa voidaan myöntää tietojen saamiseen salassa pidettävästä asiakirjasta tieteellistä tutkimusta ja tilastointia sekä viranomaisen suunnittelu- ja selvitystyötä varten, jos on ilmeistä, ettei tiedon antaminen loukkaa niitä etuja, joiden suojaksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Lupaharkinta on kaksijakoinen siten, että se sisältää osaksi oikeusharkintaa ja osaksi tarkoituksenmukaisuusharkintaa.

Kysymys siitä, onko ilmeistä, ettei tiedon antaminen loukkaa niitä etuja, joiden suojaksi salassapitovelvollisuus on säädetty, on ratkaistava oikeusharkinnalla. Oikeudellisiin edellytyksiin kuuluu myös sen selvittäminen, onko kysymys tieteellisestä tutkimuksesta tai onko käyttötarkoitus tilastollinen. Oikeudelliset edellytykset puuttuvat esimerkiksi silloin, kun hakijan kykyä suojata saamansa tiedot voidaan perustellusti epäillä. Edellä kuvatussa lupaharkinnassa on otettava huomioon myös lupaan liitettävissä olevien ehtojen ja määräysten vaikutus.

Viranomaisen on tietojen luovutusta harkitessaan otettava huomioon myös muu lainsäädäntö. Viranomaisen on siten erityisesti varmistettava, ettei tietojen antaminen johda henkilörekisterilain vastaiseen rekisterinpitoon tai tietojen käyttöön. Henkilörekisteriasetuksen 1 §:ssä on tarkemmat säännökset tutkimusrekistereistä ja 2 §:ssä tilastotarkoituksia varten pidettävästä henkilörekisteristä. Tietosuojasäännösten huomioon ottamiseksi onkin asianmukaista, että ennen luvan myöntämistä tietosuojavaltuutetulle varattaisiin tilaisuus tulla kuulluksi, jos henkilötietoja luovutetaan viranomaisen henkilörekisteristä tai henkilörekisteriin talletettaviksi.

Vaikka luvan myöntäminen perustuu osaksi myös tarkoituksenmukaisuusharkintaan, käytännössä luvan epääminen tällä perusteella voinee tulla vain harvoin kysymykseen. Yleisenä sääntönä voidaan pitää sitä, että tiedot annetaan, jos pyynnön tueksi on esitetty varteen otettavat syyt ja kaikki luovuttamiseen liittyvät kysymykset, erityisesti tietosuoja, on järjestettävissä siten, ettei luovuttamisesta objektiivisesti asiaa arvostellen voi aiheutua salassa pidettävän edun loukkausta tai henkilörekisterilainsäädännön vastaista rekisteritoimintaa.

Jos viranomainen ei anna lupaa, sen on tehtävä asiassa päätös. Viranomaisen päätökseen saa hakea muutosta samassa järjestyksessä kuin muutoinkin lakiehdotuksen mukaisissa asioissa, viime kädessä valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Pykälän 2 momentin mukaan lupa tietojen saamiseen voidaan myöntää määräajaksi. Lupaan on liitettävä yleisen ja yksityisen edun suojaamiseksi tarpeelliset määräykset. Ehdoilla saattaa olla merkitystä myös harkittaessa, täyttyvätkö luvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset. Joissakin tapauksissa voi olla mahdollista, että oikeudelliset edellytykset eivät täyty ilman, että lupaan sisällytetään ankaria ehtoja. Lupa olisi peruutettavissa, milloin syytä tällaiseen menettelyyn harkitaan olevan.

Luvan perusteella salassa pidettäviä tietoja saanut olisi vaitiolovelvollinen lakiehdotuksen 23 §:n 2 momentin mukaan. Lähtökohtana on, että salassapitovelvollisuus olisi sama kuin tiedot antaneella viranomaisella. Tietoja tutkimusta varten annettaessa viranomaisella tulisi kuitenkin olla mahdollisuus arvioida, voidaanko joitakin tietoja sallia otettaviksi mukaan julkaistavaan tutkimukseen. Kysymys voi olla etenkin sellaisista tiedoista, joiden salassapitoaika on kulumassa loppuun ja joiden salassa pitämiselle ei enää ole suurta intressiä.

29 §. Salassa pidettävien tietojen antaminen toiselle viranomaiselle. Pykälässä säädettäisiin viranomaisen oikeudesta antaa toiselle viranomaiselle tietoja salassa pidettävästä asiakirjasta. Toisen viranomaisen tiedontarve ei aina edellytä koko salassa pidettävän asiakirjan saamista. Pykälän otsikko on ehdotuksessa muotoiltu tätä näkökohtaa korostavaksi.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi antaa tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta saada tieto on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Viranomaisen oikeus antaa toiselle viranomaiselle tietoja voi siten perustua muussa laissa oleviin erityissäännöksiin. Lakiehdotuksen 26 §:n 2 momentin säännökset tulevat sovellettaviksi myös viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon, minkä lisäksi 28 §:ssä tarkoitettu lupa saada salassa pidettäviä tietoja voidaan antaa myös toiselle viranomaiselle. Viranomaisilla olisi lakiehdotuksen mukaan samoin rajoituksin kuin muillakin oikeus saada toiselta viranomaiselta tietoja julkisista asiakirjoista.

Momentin 2 kohdan mukaan tieto voitaisiin antaa sen suostumuksella, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Kohta vastaa 26 §:n 1 momentin 2 kohtaa.

Momentin 3 kohdan mukaan tieto asiakirjasta voidaan antaa, jos tieto tai asiakirja on tarpeen ennakkotietoa, ennakkoratkaisua tai viranomaisen päätöksestä tehtyä muutoksenhakua taikka toimenpiteestä tehdyn kantelun tai alistusasian taikka kansainväliselle lainkäyttö- tai tutkintaelimelle tehdyn valituksen käsittelemiseksi.

Säännös sisältää itsestään selvän oikeusohjeen, jonka tarkoituksena on turvata ennakkotiedon ja ennakkoratkaisun antamisen, muutoksenhaun, kantelun ja alistusasian asianmukainen käsittely. Säännöksellä pyritään turvaamaan se, että asioita käsittelevillä viranomaisilla on sama tietopohja päätöksensä tekemiseen kuin sitä ensiasteena käsittelevällä viranomaisella. Muutoksenhaulla tarkoitetaan paitsi oikaisuvaatimusta ja valitusta myös ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja. Kantelulla tarkoitetaan hallintokantelua ylemmälle viranomaiselle tai valtioneuvoston oikeuskanslerille taikka eduskunnan oikeusasiamiehelle.

Myös kansainvälisessä lainkäyttö- ja tutkintaelimessä tehdyn valituksen käsittelemiseksi voitaisiin antaa salassa pidettäviä tietoja. Muun muassa ihmisoikeussopimusten mukaisten yksilövalitusasioiden käsittely edellyttää asiakirjojen luovuttamista paitsi asiaa käsitteleville kansainvälisille toimielimille myös ulkoasiainministeriölle ja asian käsittelyyn kotimaassa osallistuville viranomaisille.

Momentin 4 kohdan tarkoituksena on turvata myös viranomaiselle säädetyn valvonta- tai tarkastustehtävän suorittaminen. Tarkoituksena ei ole, että viranomainen voisi säännöksen nojalla saada valvonnan tai tarkastuksen kohteena olevalta viranomaiselta yleisesti kaikki tietynlaiset tiedot. Tiedon saamisen tulee olla tarpeen kulloinkin kysymyksessä olevan yksittäisen valvonta- tai tarkastustehtävän suorittamiseksi.

Viranomainen voisi 2 momentin mukaan antaa toiselle viranomaiselle tiedon sellaisista osoite- ja muista yhteystiedoista, jotka 24 §:n 1 momentin 31 kohdan mukaan on pidettävä salassa.

Pykälän 3 momentin mukaan viranomainen voi avata toiselle viranomaiselle teknisen käyttöyhteyden henkilörekisterinsä sellaisiin tietoihin, jotka toisen viranomaisen on laissa erikseen säädetyn velvoitteen mukaan otettava päätöksenteossaan huomioon.

Pykälän tarkoituksena on vähentää erityissäännösten tarvetta sellaisissa tilanteissa, joissa tiedon luovuttamista voidaan pitää hyväksyttävänä ja jotka perustuvat erityissäännöksiin. Momentissa tarkoitettuina luovuttamisperusteena olisivat esimerkiksi sellaiset etuuden myöntämistä koskevat säännökset, joissa määritellään, minkälaiset muut etuudet muodostavat esteen kyseisen etuuden myöntämiselle. Tällaisesta voidaan esimerkkinä mainita opintotuen myöntämistä koskevat opintotukilain (65/1994) 6 §:n säännökset.

Salassa pidettäviä tietoja voidaan ehdotuksen mukaan käyttöyhteyden avulla hankkia vain henkilöistä, jotka ovat antaneet siihen suostumuksensa, jollei salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta erikseen nimenomaisesti toisin säädetä. Lisäedellytys on tarpeen yksityisyyden suojan perustuslaillisen suojan vuoksi. Säännös ohjaisi myös viranomaisia parantamaan rekisteröityjen mahdollisuuksia saada tietoja itseään koskevien tietojen käsittelystä siten kuin henkilötietojen suojaa koskevassa direktiivissä edellytetään.

Lakia valmisteltaessa harkittiin myös mahdollisuutta ottaa lakiin säännös, jonka mukaan salassa pidettävä tieto voitaisiin antaa yksittäistapauksessa silloin, jos tieto on erittäin tärkeä viranomaiselle säädetyn tehtävän suorittamiseksi ja jos on ilmeistä, ettei tiedon luovuttamisesta aiheudu olennaista haittaa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Tiedon luovuttamisen luvallisuus olisi siten riippunut sen saamisesta aiheutuvan hyödyn ja sen luovuttamisesta aiheutuvan haitan välisestä etuvertailusta. Intressivertailuun perustuvaan tietojen luovutukseen oikeuttavaa säännöstä ei katsottu tarpeelliseksi eikä tarkoituksenmukaiseksi sisällyttää esitykseen etenkään, kun otetaan huomioon perusoikeusuudistuksessa asetetut lähtökohdat, muun muassa vaatimus siitä, että henkilötietojen suojasta säädetään lailla. Jos toisen viranomaisen hallussa olevan tiedon saaminen on tärkeää tietynlaisten asioiden käsittelyssä, tiedon tarvetta ei käytännössä ole mahdollista hoitaa yksittäistapauksellisella harkinnalla, vaan asia edellyttää nimenomaista säännöstä. Säännös olisi myös siirtänyt eduskunnalle kuuluvaa päätösvaltaa hallinnolle. Julkisuustoimikunnan tekemä laaja kysely eri viranomaisille osoitti myös, että erityislainsäädännön viime vuosina tapahtuneen kehittämistyön jälkeen ei ole sellaisia yleisiä ongelmia, joiden vuoksi olisi tarpeen ottaa yksittäistapauksiin sovellettavissa olevaa säännöstä lakiin. Tietojen saantia koskevien säännösten kehittäminen kuuluu osana ministeriöiden omaan valmisteluvastuuseen, mitä entisestään tehostavat lakiehdotuksen 18 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaiset suunnittelua koskevat velvoitteet.

30 §. Salassa pidettävien tietojen antaminen ulkomaan viranomaiselle ja kansainväliselle toimielimelle. Pykälän mukaan salassa pidettäviä tietoja voitaisiin antaa ulkomaan viranomaiselle tai kansainväliselle toimielimelle silloin, kun yhteistyöstä vastaavalle suomalaiselle viranomaiselle voitaisiin lain mukaan antaa tällaisia tietoja. Edellytyksenä on, että viranomaisten välinen yhteistyö asiassa, jota varten tietoja pyydetään, perustuu kansainväliseen Suomea sitovaan sopimukseen tai säädökseen, kuten Euroopan yhteisöjen asetukseen.

31 §. Viranomaisen asiakirjan salassapidon lakkaaminen. Pykälä sisältää asiakirjan salassapidon lakkaamista koskevat pääsäännöt.

Pykälän 1 momentin mukaan asiakirjan salassapito lakkaa salassapitoajan kuluttua umpeen. Momentin sisältö vastaa keskeisiltä osiltaan yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 21 §:n 1 momenttia. Salassapitoajoista on säännökset ehdotetussa 2 momentissa, minkä lisäksi niistä voi olla säädetty erikseen. Pykälä on tarkoitettu koskemaan myös sellaisia asiakirjoja, joiden salassapidosta säädetään muualla kuin ehdotetussa laissa. Tällaisia olisivat lain säätämisen jälkeenkin esimerkiksi verotusta koskevat asiakirjat. Jos erityislaissa säädetään asiakirjan salassapidon lakkaamisesta lakiehdotuksesta poikkeavalla tavalla, sovelletaan erityislakia.

Yksittäiseen salassapitomääräykseen perustuvan asiakirjan salassapito päättyy päätöksessä asetetun määräajan kuluttua tai kun salassapitomääräyksen antanut viranomainen on peruuttanut salassapitomääräyksen. Salassapitomääräyksen antamiseen oikeuttavia säännöksiä sisältyy erityislakeihin, kuten tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 60 §:ään. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n 2 momentissa olevassa erityissäännöksessä mainituin perustein tuomioistuin voi päättää oikeudenkäyntiaineiston, lukuun ottamatta sovellettuja lainkohtia ja tuomiolauselmaa, pidettäväksi salassa määräajan, enintään 40 vuotta päätöksen antamisesta.

Yleinen salassapitoaika olisi 2 momentin mukaan 25 vuotta, kuten nykyisinkin. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että Ruotsin salassapitosäännökset sisältävässä laissa (Sekretesslagen) säädetyt salassapidon enimmäisajat vaihtelevat 2 ja 70 vuoden välillä. Eräissä Länsi-Euroopan maissa arkistolainsäädäntöön perustuvana yleisperiaatteena on, että yleisissä arkistoissa olevat asiakirjat ovat yleisön saatavissa 30 vuoden kuluttua asiakirjan valmistumisesta. Tästä periaatteesta on kuitenkin poikkeuksia.

Momentissa on pyritty tulkintaongelmien välttämiseksi mahdollisimman yhtenäisiin ja selkeisiin salassapitoaikoihin. Yleistä salassapitoaikaa ei ole sidottu suojeltavan edun tärkeyteen. Joustoa salassapidon päättymiseen ehdotuksen mukaan toisi paitsi viranomaisten mahdollisuus antaa lupa salassa pidettävien tietojen antamiseen, myös vahinkoedellytyslausekkeiden entistä laajempi käyttö etenkin yleisen edun suojaamiseksi tarkoitetuissa salassapitosäännöksissä. Vahinkoedellytyslausekkeissa asiakirjan salassapitovelvollisuus riippuu aiheutuvista haitoista. Tämän vuoksi asiakirjat eivät ole salassa pidettäviä kauempaa kuin on tarpeen aiheutuvien haittojen välttämiseksi. Vahinkoedellytyslausekkeiden mukainen tosiasiallinen aika, jona asiakirjat pidetään salassa, saattaa siten olla huomattavasti lyhyempi kuin lakiehdotuksen mukainen yleinen salassapitoaika.

Yksityisyyden suojaamiseksi salassa pidettävien asiakirjojen salassapitoaika olisi yleistä 25 vuoden salassapitoaikaa pitempi. Yksityisyyden suojaamisella tarkoitetaan tässä muun muassa henkilön terveydentilaa koskevan tiedon tai yksityiselämään liittyvän seikan suojaamista julkisuudelta. Yksityisyyden suojaa koskevat tärkeimmät salassapitosäännökset on sijoitettu lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentin 24 ― 32 kohtiin, minkä lisäksi niistä voi olla myös erityissäännöksiä. Ehdotuksen mukaan salassapitoaika pitenisi. Yksityiselämän suojaamiseksi salassa pidettäväksi säädetyn tai määrätyn asiakirjan salassapitoaika olisi 50 vuotta sen henkilön kuolemasta, jota asiakirja koskee.

Pykälän 3 momentissa mainitulla perusteella valtioneuvosto voi pidentää asiakirjan salassapitoaikaa enintään 30 vuodella siitä, miten se muuten määräytyisi. Tämän säännöksen tarvetta voidaan perustella erityisesti yksityisyyden suojaan, mutta myös valtion turvallisuuteen ja kansainvälisten suhteiden hoitamiseen liittyvillä intresseillä. Muissakin tapauksissa saattaa poikkeuksellisesti olla perusteltua jatkaa salassapitoa 1 ja 2 momenttien mukaisten määräaikojen jälkeen.

Valtioneuvosto on yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 22 §:n nojalla jatkanut muun muassa eräiden ulkoasiainhallintoon, ulkomaankauppaan ja poliisitoimeen liittyvien asiakirjojen salassapitoaikoja 15, 25 ja 35 vuodella. Käytännössä salassapitoaikoja ei ole jatkettu 50 vuodella, vaikka mainitun lain 22 §:ssä annetaan siihen mahdollisuus. Ehdotuksessa on enimmäisaika alennettu 30 vuodeksi. Jos pitempiä salassapitotarpeita esiintyy, niistä olisi vastaisuudessa säädettävä erityislailla.

Ehdotuksen mukaan asiakirjan salassapitoajan pidentäminen on mahdollista vain, jos on ilmeistä, että asiakirjan tuleminen julkiseksi aiheuttaisi määräajan päätyttyäkin merkittävää haittaa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Säännös on siis tiukempi kuin yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 22 §, jonka mukaan salassapitoa voidaan jatkaa, milloin syytä on. Koska salassapidon jatkaminen on poikkeuksellinen toimenpide, on sen edellytykset pyritty määrittelemään nykyistä täsmällisemmin laissa.

Valtioneuvosto voi peruuttaa salassapidon pidentämistä koskevan päätöksensä tai lyhentää asettamaansa määräaikaa. Vaikka pyrkimyksenä on vähentää valtioneuvoston tehtäviä yksittäisiä päätöksiä tekevänä viranomaisena, päätöksenteko tässä asiassa ehdotetaan valtioneuvoston yleisistunnolle, koska asia on merkitykseltään tärkeä ja kysymyksessä on suhteellisen harvoin tehtävä päätös. Päätös salassapitoajan pidentämisestä on tehtävä ennen kuin salassapitoaika on ehtinyt kulua umpeen.

Salassapitoajan laskentaa koskevat säännökset on otettu pykälän 4 momentiksi. Asiakirjan salassapitoaika lasketaan asiakirjan päivämäärästä tai, jos asiakirjassa ei ole päivämäärää, sen valmistumisesta. Valmistumisajankohtaa määriteltäessä voidaan soveltaa lain 6 ja 7 §:n säännöksiä. Siten esimerkiksi rekisteriin tehtyjen merkintöjen salassapitoaika lasketaan merkinnän tekemisestä. Säännöksen toimivuus edellyttää käytännössä sitä, että salassa pidettäviä asiakirjoja laadittaessa ja rekisterimerkintöjä tehtäessä laadinta- ja merkintäajankohta kirjataan, jos se on mahdollista. Viranomaiselle tulleen yksityisen asiakirjan salassapitoaika lasketaan siitä päivästä, jona viranomainen on saanut asiakirjan.

32 §. Vaitiolovelvollisuudesta poikkeaminen ja sen lakkaaminen. Lakiehdotuksen 26 ― 31 §:n säännökset on kirjoitettu koskemaan vain salassa pidettäviä asiakirjoja. Lakiehdotuksen mukaan asiakirjasalaisuus ja vaitiolovelvollisuus ovat käytännössä lähes toisensa kattavia. Siten se, mitä säädetään asiakirjasalaisuudesta, koskee yleensä automaattisesti myös vaitiolovelvollisuutta. Vaitiolovelvollisuus voi kuitenkin olla laajempi kuin asiakirjasalaisuus, koska se koskee myös sellaisia tietoja, joita ei ole tallennettu. Näitä tilanteita varten ja muutenkin selvyyden vuoksi ehdotetaan nimenomaisesti säädettäväksi, että se, mitä salassa pidettävästä asiakirjasta säädetään, koskee myös vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa. Käytännön merkitystä tällä säännöksellä olisi muun muassa vaitiolovelvollisuuden lakkaamisessa.

8 luku. Erinäiset säännökset

Lukuun sisältyvät muutoksenhakua sekä asiakirjan antamisesta perittäviä maksuja koskevat säännökset, rangaistussäännökset, asetuksen antamista koskeva valtuussäännös sekä lain voimaantulo- ja siirtymäsäännökset.

33 §. Muutoksenhaku. Pykälä sisältää muutoksenhakua koskevat perussäännökset. Sen mukaan viranomaisen päätökseen, jolla on kieltäydytty antamasta pyydetty asiakirja, saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Valittaminen viranomaisen myönteisestä päätöksestä ei ehdotuksen mukaan ole mahdollista. Yksityisellä saattaisi olla intressi valittaa päätöksestä, jolla on annettu tietoja häntä koskevia seikkoja sisältävästä salassa pidettävästä asiakirjasta. Tällainen tilanne voi syntyä annettaessa tietoja asiakirjasta lain 28 §:n nojalla. Oikeussuojan tarvetta saattaa syntyä myös silloin, kun viranomainen tulkinnanvaraisessa tilanteessa joutuu ratkaisemaan, onko pyydetty tieto tämän lain nojalla salassa pidettävä vai ei. Viranomainen voi esimerkiksi vastoin elinkeinonharjoittajan tahtoa antaa tiedon elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos se katsoo, ettei tiedon antaminen aiheuta elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa (24 §:n 1 momentin 20 kohta).

Valitusoikeuden myöntämistä vastaan puhuu muun muassa se, että valitus siirtäisi tiedon antamista koskevan päätöksen täytäntöönpanoa. Valitusaika alkaisi kunkin asianosaisen osalta kulua vasta siitä, kun myönteinen päätös valitusosoituksineen on annettu tälle tiedoksi. Asianosaispiiri taas saattaisi ainakin henkilötietoja massaluovutettaessa olla suuri tai vaikeasti määriteltävissä. Koska nämä seikat viivästyttäisivät tiedon saamista asiakirjasta, on ehdotuksessa päädytty siihen, että vain viranomaisen kielteisestä päätöksestä saa valittaa, kuten on laita myös voimassa olevan lain mukaan. Yksityiselle, joka katsoo, että tietoa asiakirjasta ei olisi pitänyt antaa, jäisi käytettäviksi mahdollisuus hallintokanteluun ja vahingonkorvausvaatimuksen esittämiseen.

Ehdotuksessa ei ole määritelty, kenellä on valitusoikeus kielteisestä päätöksestä, joten se määräytyy yleisten muutoksenhakuoikeutta koskevien periaatteiden mukaan. Muutoksenhakijoina ovat yleensä esiintyneet vain tietopyyntöön kielteisen ratkaisun saaneet. Viranomainen on saattanut hakea muutosta siinä tapauksessa, että valitusviranomainen on velvoittanut viranomaisen antamaan tiedon asiakirjasta ja että viranomaisella on kyseisessä asiassa valvontatehtävä.

Muutoksenhaussa noudatetaan hallintolainkäyttölakia. Sovellettaviksi tulevat muun muassa mainitun lain säännökset valitusajasta, valituksen tekemisestä ja valitusosoituksesta.

Jos kysymys on valtion liikelaitoksen tai ehdotetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetusta julkista tehtävää hoitavan päätöksestä, valitus tehtäisiin alueelliselle hallintotuomioistuimelle, joka määräytyisi hallintolainkäyttölain mukaan.

34 §. Maksut. Säännöksessä luetellaan tilanteet, jolloin ehdotettuun lakiin perustuva tiedon antaminen asiakirjasta voidaan säätää maksulliseksi. Voimassa olevassa laissa ei vastaavaa säännöstä ole.

Tiedon antamisesta voidaan periä maksu silloin, kun asiakirjasta annetaan kopio. Kopiolla tarkoitetaan tässä myös esimerkiksi automaattisen tietojenkäsittelyn avulla laaditun asiakirjan sähköistä jäljennöstä. Maksu voidaan periä myös, kun tieto annetaan tulosteena tai teknisen käyttöyhteyden välityksellä.

Maksun periminen edellä tarkoitetuissa tilanteissa on mahdollista kuitenkin vain sillä edellytyksellä, että maksusta on erikseen säädetty laissa tai asetuksessa. Valtion viranomaisten suoritteiden maksullisuus määräytyy valtion maksuperustelain (150/1992) ja sen nojalla annettujen säännösten mukaan. Maksu voi määräytyä myös viranomaiskohtaisten lakien ja niiden nojalla annettujen maksuasetusten perusteella. Valtion liikelaitosten tuottamien palvelujen hinnoittelu määräytyy valtion liikelaitoslain ja liikelaitoskohtaisten säännösten nojalla. Kunnan palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen perusteista päättää kuntalain 13 §:n 4 kohdan mukaan valtuusto.

Ehdotettuun lakiin perustuvaa tiedon antamista asiakirjasta suullisesti ja sen antamista viranomaisen luona luettavaksi ja jäljennettäväksi ei voida säätää maksulliseksi.

35 §. Rangaistussäännökset. Lakiehdotuksen rangaistussäännös on kirjoitettu viittaussäännöksen muotoon. Säännöstä laadittaessa on otettu huomioon rikoslainsäädännön kokonaisuudistuksen toisen vaiheen käsittävät rikoslain ja eräiden muiden lakien muutokset.

Pykälän 1 momentissa viitataan ensin rikoslain 40 luvun säännöksiin, koska ehdotettua lakia soveltavat ensisijaisesti virkamiehet ja julkisyhteisön työntekijät. Virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän salassapitorikosta koskeva säännös on rikoslain 40 luvun 5 §:ssä. Säännös harkinnanvaraisesti julkisen asiakirjan luvattoman paljastamisen rangaistavuudesta sisältyy rikoslain 40 luvun 6 §:ään.

Tässä esityksessä ehdotetaan kumottavaksi rikoslain 40 luvun 6 §. Siinä säädetään rangaistus tiedon luvattomasta paljastamisesta sellaisesta asiakirjasta, joka ei ole julkinen. Rangaistusten lieventäminen tältä osin johtuu niistä ratkaisuista, joihin lakiesitystä laadittaessa on päädytty valmistelun julkisuuden lisäämiseksi. On luonnollista, että pyrittäessä lisäämään valmistelun julkisuutta myös siihen liittyviä rangaistussäännöksiä lievennetään. Tältä osin viitataan lisäksi rikoslain 40 luvun muuttamista koskevan lakiehdotuksen yksityiskohtaisiin perusteluihin.

Momentissa viitattaisiin myös 38 luvun 1 ja 2 §:ään, jotka koskevat yksityisen salassapitorikosta ja salassapitorikkomusta. Lainkohdat eivät koske virkamiehiä. Niiden soveltamispiiriin kuuluisivat lähinnä ne tilanteet, joissa yksityinen on viranomaisen luvalla tai toimeksiantosuhteessa viranomaiseen saanut salassa pidettäviä tietoja ja rikkoo velvollisuutensa pitää asiakirja salassa tai vaitiolovelvollisuutensa. Ilman palvelussuhdetta viranomaisessa toimivat, kuten harjoittelijat tai vapaaehtoistyötä tekevät, ovat lain 23 §:n mukaan vaitiolovelvollisia. Vaitiolovelvollisuuden ja hyväksikäyttökiellon rikkominen edellä tarkoitetuissa tapauksissa olisi rangaistavaa rikoslain 38 luvun säännösten mukaan.

Salassapitovelvollisuuden rikkomiseen rinnastetaan pykälän 2 momentin mukaan lakiehdotuksen 27 §:ssä tarkoitetun sitoumuksen sekä 28 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräyksen rikkominen.

36 §. Asetuksen antaminen. Asetuksella annettaisiin tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta.

Asetuksen tasoisten salassapitosäännösten kumoaminen voimaantulosäännökseen otettavalla yleissäännöksellä voisi käytännössä aiheuttaa tulkintaongelman siitä, mitkä säännökset ovat voimassa, mitkä eivät. Tämän vuoksi säännökset on asianmukaisinta kumota erikseen annettavalla asetuksella. Erillinen asetuksenantovaltuus on tarpeen, jotta kaikki uuteen lakiin otettavien salassapitosäännösten kanssa päällekkäiset asetuksen tasoiset säännökset voidaan kumota tutkimatta sitä, onko ne annettu yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain tai mahdollisesti jonkin muun lain nojalla.

Tarkempia säännöksiä salassa pidettävien asiakirjojen salaisuusluokituksesta ja käsittelystä sekä muusta lain täytäntöönpanosta voitaisiin antaa 18 §:n 2 momentissa olevan valtuuden nojalla. Asetusluonnokset ovat esityksen liitteenä.

37 §. Voimaantulo. Pykälän 1 momentissa olisi tavanomainen voimaantulosäännös.

Pykälän 2 momentin mukaan lailla kumottaisiin yleisten asiakirjojen julkisuudesta annettu laki siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Uuden lain säännöksiä sovellettaisiin siten myös ennen sen voimaantuloa syntyneisiin asiakirjoihin. Vastaavasti on menetelty yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain tullessa voimaan 1 päivänä tammikuuta 1952 ja sitä myöhemmin muutettaessa. Myös yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin 1 päivänä tammikuuta 1983 voimaan tulleella lailla lisätyt asianosaisjulkisuutta koskevat 3 a luvun säännökset tulivat voimaan siten, että niitä voitiin soveltaa myös sellaisiin asiakirjoihin, jotka kuuluivat ennen lainmuutoksen voimaantuloa ratkaistuihin asioihin. Tätä perusteltiin muun muassa sillä, että ehdotetut säännökset merkitsivät pitkälti aikaisemmin noudatetun käytännön vahvistamista. Kysymyksessä oli lisäksi oikeussuojaa lisäävä säännöstö.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain voimassa ollessa laaditut sisäiset viranomaisselvitykset tulisivat ehdotuksen mukaan julkisiksi, jos asian käsittely on viranomaisessa päättynyt ja jos ne eivät säännösten mukaan ole salassa pidettäviä. Taannehtivasta voimaantulosta aiheutuviin haittoihin kiinnitettiin huomiota muun muassa laintarkastuskunnan 21 päivänä joulukuuta 1982 antamassa lausunnossa ehdotuksesta hallituksen esitykseksi laiksi yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain muuttamisesta (laintarkastuskunnan lausunto n:o 3/1982). Perusteluja sille, että uuden lain sisäisiä viranomaisselvityksiä koskevat säännökset koskisivat vasta lain voimaantulon jälkeen laadittuja asiakirjoja, voidaan kyllä esittää. Lakia valmisteltaessa on kuitenkin päädytty toisenlaiseen ratkaisuun. Tähän ovat vaikuttaneet lähinnä selvyysvaatimus ja muut käytännön syyt, kuten yhdenmukaisuus asiakirjojen arkistoinnissa ja muussa järjestämisessä. Menettelystä ei ole arvioitu aiheutuvan myöskään todellista haittaa, koska uusissa salassapitosäännöksissä on otettu huomioon sisäisiin selvityksiin liittyvät suojan tarpeet.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain nojalla annetut määräykset pitää asiakirja salassa jäisivät pykälän 3 momentin mukaan uuden lain voimaan tultua edelleen voimaan. Säännöstä on pidetty tarpeellisena selvyyssyistä. Aikaisemmin annettuihin salassapitomääräyksiin ei ole katsottu voitavan puuttua yleisillä säännöksillä.

Pykälän 4 momentti sisältäisi erityissäännöksen, joka koskee vapaaehtoisesti viranomaisille annettujen tietojen käyttöä ja luovuttamista tieteelliseen tutkimukseen. Koska tutkimusaineistoja kerättäessä ei ole välttämättä käytetty kirjallisia suostumuslomakkeita tai suostumusten tulkinta voi muusta syystä olla vaikeaa, ehdotetaan, että ennen lain voimaantuloa tutkimustarkoituksiin kerättyjä aineistoja voitaisiin käyttää ja luovuttaa tieteelliseen tutkimuksiin lakiehdotuksen 28 §:stä riippumatta, jos on ilmeistä, ettei tietojen tällainen käyttö ja luovutus olennaisesti poikkea niistä tarkoituksista, joita varten tiedot on annettu.

38 §. Siirtymäsäännös. Pykälään sisältyy kaksi eri määräaikaa. Lain 18 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut luettelot ja kuvaukset olisi laadittava vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Luettelojen laatimiseen ei ole tarpeellista varata vuotta pidempää määräaikaa, koska viranomaisten on jo arkistolainsäädännön vuoksi luetteloitava ja määriteltävä toiminnassaan syntyvät aineistot ja niiden säilyttämisajat.

Ennen ehdotetun lain voimaantuloa käyttöönotetut tietojärjestelmät on suojattava ja niissä olevien tietojen suojaa, eheyttä ja laatua turvaavat toimenpiteet toteutettava lain mukaisina viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta, jollei asetuksella säädetä tätä myöhemmästä ajankohdasta. Siirtymäaika on katsottu tarpeelliseksi mahdollisista ohjelmistomuutoksista aiheutuvien kustannusten pienentämiseksi. Koska valtioneuvoston 18 §:n 2 momentin nojalla antamilla teknisillä tietoturvallisuusohjeilla ja -määräyksillä voi olla vaikutusta säännöksessä tarkoitettuihin toimenpiteisiin, ehdotetaan, että asetuksella voitaisiin säätää tätä pitempikin siirtymäaika.

1.2. Henkilörekisterilaki

Henkilörekisterilakia ehdotetaan muutettavaksi niin, että sen ja ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain välinen suhde olisi selkeä. Lain 37 §:n 1 momenttiin ehdotetaan tehtäviksi perusoikeusuudistuksesta sekä ehdotetuista muutoksista johtuvat tekniset korjaukset.

18 §. Henkilötiedon luovuttamisen yleiset edellytykset. Pykälä sisältää perussäännökset siitä, milloin henkilörekisterissä olevan tai sitä varten kerätyn henkilötiedon saa luovuttaa. Lain 19 § puolestaan sisältää lisäedellytykset sille, että tietoja voidaan luovuttaa massaluovutuksena tai arkaluonteisena otantana. Massaluovutuksen ja arkaluontoisen otannan käsitteet on määritelty lain 2 §:ssä. Lain 18 §:n otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että se nykyistä selvemmin ilmaisisi 18 ja 19 §:n välisen suhteen. Vastaavasti 18 ja 19 §:n välisen suhteen vuoksi 18 §:n 1 momentin 1 kohtaan ehdotetaan otettavaksi maininta tietosuojalautakunnan luvasta.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 momentti, jonka mukaan henkilötiedon luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Viranomaisen henkilörekisterit ovat ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain soveltamisalaan kuuluvia asiakirjoja. Siten tiedon saaminen niistä määräytyy julkisuutta koskevien säännösten mukaan. Kuten viranomaisen toiminnan julkisuutta koskevan lakiehdotuksen perusteluissa on todettu, yleiset henkilötietojen luovuttamista koskevat säännökset olisivat edelleenkin julkisuutta koskevassa laissa. Henkilörekisterilain 19 §:n henkilötunnuksen luovuttamista koskevat henkilörekisterilain säännökset tulisivat edelleenkin sovellettaviksi luovutettaessa tietoja viranomaisen henkilörekisteristä.

Kuten jäljempänä tarkemmin ilmenee, tarkoituksena on luopua voimassa olevassa laissa annetusta mahdollisuudesta myöntää lupa poiketa henkilörekisterilain ja sen nojalla annetun asetuksen säännöksistä. Ehdotuksen mukaan lupa voitaisiin kuitenkin myöntää henkilötietojen massaluovutukseen.

37 §. Luvat. Henkilörekisterilakia säädettäessä lakiin oli tarpeellista ottaa säännökset poikkeuslupamenettelystä, koska lakia valmisteltaessa ei ollut mahdollista varautua erilaisiin käytännössä esiin tuleviin tilanteisiin aikaisemmin yleisesti sääntelemättömällä alalla. Tietosuojalautakunnalle annettiin oikeus myöntää lupa poiketa henkilörekisterilain ja sen nojalla annetun asetuksen säännöksistä sekä oikeus myöntää lupa luovuttaa massaluovutuksena ja arkaluonteisena otantana henkilötietoja myös viranomaisten atk:n avulla ylläpitämästä henkilörekisteristä.

Mahdollisuus poikkeuslupamenettelyyn on lainsäädännön kehittymisen vuoksi menettänyt pitkälti merkityksensä etenkin viranomaisten välisessä tietojenvaihdossa. Lain voimaantulon jälkeen poikkeuslupa-asiat koskivat muun muassa väestörekisteritietojen luovuttamista mikrofilmitulosteina, verotietojen luovuttamista massaluovutuksina sekä henkilötietojen tallettamista henkilömatrikkelien laatimista varten. Tällaisista rekisteritoiminnoista on nyttemmin annettu erityissäännökset. Yksityissektorilla on tarve lupaan perustuvaan rekisterinpitoon erityisesti pankkeihin ja vakuutuslaitoksiin kohdistuvien väärinkäytösten estämiseksi.

Hallitusmuodon 8 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta on säädettävä lailla, minkä vuoksi ei voida pitää asianmukaisena, että tietosuojalautakunta voisi antaa luvan poiketa mistä tahansa henkilörekisterilain säännöksestä. Myös henkilötietotoimikunnan mietinnössä ehdotetaan poikkeuslupamenettelystä luopumista sekä sen korvaamista lupamenettelyllä, jota voitaisiin soveltaa nykyistä huomattavasti harvalukuisemmissa tilanteissa.

Edellä mainituista syistä ehdotetaan, että lain 37 §:n 1 momenttiin otettaisiin säännös tietosuojalautakunnan luvasta. Ehdotuksen mukaan tietosuojalautakunta voisi antaa henkilörekisterilain 5, 7 tai 18 ― 20 §:ssä tarkoitetun luvan, jos tietojen tallettaminen tai luovuttaminen taikka henkilörekisterien yhdistäminen on välttämätöntä tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi ja jos rekisteröidyn yksityisyyden sekä hänen etujensa ja oikeuksiensa ja valtion turvallisuuden vaarantuminen voidaan estää. Samalla pykälän otsikko muutettaisiin sen sisältöä paremmin vastaavaksi.

Ehdotus merkitsee, että tietosuojalautakunta voi antaa luvan tallettaa henkilötietoja silloinkin, kun rekisterinpitäjän ja rekisteröidyn välillä ei ole sellaista oikeudellista tai tosiasiallista suhdetta, joka täyttäisi lain 5 §:n 1 momentin mukaisen yhteysvaatimuksen. Henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin mukaan henkilötietojen käsittely voidaan sallia muun muassa silloin, kun käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän ja tiedot saavan sivullisen oikeutetun intressin toteuttamiseksi. Merkityksellisimmät rekisterit, jotka nykyisin perustuvat lautakunnan lupaan, täyttävät direktiivissä säädetyt edellytykset. Tällaisista voidaan esimerkkinä mainita pankkien väärinkäytösten estämiseksi pitämä tietojärjestelmä.

Lautakunta voisi antaa luvan kerätä ja tallettaa arkaluonteisia tietoja muissakin kuin henkilörekisterilain 7 §:ssä säädetyissä tilanteissa. Henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely voidaan sallia valvontaviranomaisen päätöksellä tärkeää yleistä etua koskevasta syystä ja ottaen huomioon tarvittavat suojatoimet.

Henkilörekisterilain 18 §:ssä säädetään yleiset perusteet henkilötietojen luovuttamiselle ja 19 §:ssä edellytykset henkilötietojen luovuttamiselle massaluovutuksena. Lain 20 §:ssä puolestaan säännellään edellytykset henkilörekistereiden yhdistämiselle. Tietosuojalautakunta voisi antaa luvan tällaisiin henkilötietojen käsittelytoimiin muissakin kuin laissa säädetyissä tapauksissa, jos ehdotetun 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät.

Edellytyksenä lautakunnan luvan myöntämiselle olisi, että tietojen tallettaminen tai luovuttaminen tai henkilörekisterien yhdistäminen on välttämätöntä tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi ja että rekisteröidyn yksityisyyden sekä hänen etujensa ja oikeuksiensa ja valtion turvallisuuden vaarantuminen voidaan estää. Edellytykset on muotoiltu ottaen huomioon henkilötietojen suojaa koskevat kansainväliset sopimukset ja henkilötietojen suojaa koskeva direktiivi sekä niistä ilmenevät periaatteet rajoittaa henkilötietojen suojaa.

Ehdotuksen mukaan lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta otettaisiin yleiset säännökset henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisten henkilörekistereistä. Luovutusedellytysten sitominen henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin sekä erityissäännösten kehittyminen tekevät tarpeettomaksi mahdollisuuden tietosuojalautakunnan lupaan, minkä vuoksi henkilörekisterilain 37 §:n 1 momentissa ei enää viitattaisi viranomaisten asiakirjojen julkisuutta määrittelevään yleislakiin.

Ehdotukseen otettaisiin siirtymäsäännös, jonka mukaan ennen lain voimaantuloa voimassa olleen 37 §:n nojalla annettuihin poikkeuslupiin perustuvat toiminnot on saatettava lain mukaisiksi kolmen vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Määräaika vastaa sitä aikaa, jossa henkilötietojen käsittely on saatettava vastaamaan henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin mukaisia vaatimuksia. Henkilötietojen suojaa koskevan yleislain uudistaminen on saatettava voimaan jo tätä ennen henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin mukaisesti.

1.3. Kuntalaki

Kuntalain valmistelussa ei voitu ennakoida julkisuus- ja salassapitolainsäädännön kokonaisuudistusta, minkä vuoksi kuntalakiin on tehtävä kokonaisuudistuksesta johtuvat muutokset. Lisäksi on otettava huomioon, että kuntalain säätämisen jälkeen on tullut voimaan hallitusmuodon perusoikeuksia koskeva uudistus.

57 §. Kokouksen julkisuus. Pykälän mukaan valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei valtuusto jossain asiassa toisin päätä. Muun toimielimen kuin valtuuston kokoukset ovat julkisia vain, jos toimielin niin päättää.

Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että valtuuston suljettu kokous tulee kysymykseen asioissa, joissa kunnan etu vaatii, ettei käsittelystä pääse tietoja julkisuuteen. Julkisuusperiaatteen vuoksi suljettu käsittely voidaan vakiintuneen tulkinnan mukaan katsoa asianmukaiseksi ainoastaan silloin, kun sitä vaativat selvät painavat syyt.

Suljetun käsittelyn on katsottu antavan valtuustolle oikeuden päättää, että pöytäkirja suljetussa kokouksessa käsitellyn asian kohdalta pidetään salaisena valtuuston määräämän ajan. Lopullinen päätös asiassa on kirjallisuudessa esitettyjen tulkintasuositusten mukaan kuitenkin aina otettava julkiseen pöytäkirjaan, jolloin se tulee samalla tavalla saatetuksi julkisesti tiedoksi kuin muutkin valtuuston päätökset.

Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lakiehdotuksen mukaan asiakirja voitaisiin yksittäistapauksessa määrätä salassa pidettäväksi vain, jos niin erikseen lailla säädetään. Nykyisen lain mukaisesta mahdollisuudesta, jonka mukaan valtioneuvosto ja tasavallan presidentti voisi antaa salassapitomääräyksen lain 9 §:n 2 momentissa säädettyjen etujen suojelemiseksi, on tarkoitus luopua. Tällaista sääntelyjärjestelmää puoltaa hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti, jonka mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu.

Vakiintuneen tulkinnan mukainen valtuuston oikeus määrätä suljetun istunnon asiakirjat salassa pidettäviksi ei ole sopusoinnussa ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain lähtökohtien ja hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin kanssa. Tämän vuoksi kunnan toimielinten kokousten julkisuutta koskevia säännöksiä on muutettava.

Ehdotuksen mukaan valtuuston harkintavaltaa kokouksen järjestämisestä suljettuna rajoitettaisiin. Jos kokouksessa käsiteltävä asia tai asiakirja on laissa säädetty salassa pidettäväksi, kokous todetaan näiltä osin suljetuksi. Muissa tapauksissa valtuusto voisi päättää kokouksen pidettäväksi suljettuna vain, jos siihen on painava syy (1 mom.). Suljetussa istunnossa esitetyt ja siinä tapahtuneesta keskustelusta laaditut asiakirjat olisivat salassa pidettäviä vain, jos niiden salassapidosta säädetään erikseen laissa (2 mom.).

Muun toimielimen kuin valtuuston kokoukset ovat voimassa olevan lain mukaan julkisia vain, jos toimielin niin päättää. Ehdotuksen mukaan (3 mom.) toimielimen harkintavaltaa rajattaisiin selvyyssyistä niin, ettei se voisi päättää pitää kokousta julkisena siltä osin, kun kokouksessa on käsiteltävänä asia tai asiakirja, joka on laissa erikseen säädetty salassa pidettäväksi.

74 §. Tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tietojensaantioikeus. Voimassa olevan lain mukaan kunnan tarkastuslautakunnan jäsenellä sekä tilintarkastajalla on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja, joita hän pitää tarpeellisena tarkastustehtävän hoitamiseksi. Yksittäiselle tarkastuslautakunnan jäsenelle suoraan laissa säädettyä tiedonsaantioikeutta ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Tarkastuslautakunta toimii yhtenä toimielimenä ja kokonaisuutena, kuten muutkin monijäseniset toimielimet. Tämän vuoksi tiedonsaantioikeuden käyttämisen tulisi kuulua tarkastuslautakunnalle, ja lautakunnan tulisi tehdä päätös tiedonsaantioikeuden käyttämisestä. Ehdotuksen mukaan pykälää muutettaisiinkin siten, että siinä mainittaisiin tarkastuslautakunnan jäsenten sijasta tarkastuslautakunta.

1.4. Laki eräiden salassapitosäännösten kumoamisesta

Ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain johdosta eri lakeihin sisältyvät asiakirjasalaisuutta ja vaitiolovelvollisuutta koskevat säännökset ehdotetaan kumottaviksi niiltä osin kuin vastaavat säännökset sisältyisivät ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Lakiteknisesti tämä tapahtuisi säätämällä laki eräiden salassapitosäännösten kumoamisesta. Lakiehdotus sisältää luettelon kumottavista säännöksistä, joita sisältyy yhteensä 64:ään eri lakiin. Asetuksella annetut vastaavat säännökset kumottaisiin tätä koskevalla asetuksella.

1 §. Kumottaviksi ehdotetuissa säännöksissä yleisimmin mainittu salassapitoperuste on yksityinen liike- ja ammattisalaisuus. Tällainen salassapitoperuste sisältyy muun muassa niihin säännöksiin, jotka ehdotetaan kumottaviksi lakiehdotuksen 1 §:n 3 ― 17, 34 ― 36 sekä 62 ― 64 kohdassa. Asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta taikka muusta vastaavasta yksityistä elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, ehdotetaan säädettäviksi salassa pidettäviksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa.

Toisen merkittävän salassapitoperusteiden ryhmän muodostavat terveydentilaa koskevat tiedot. Tämä peruste sisältyy esimerkiksi säännöksiin, jotka kumottaisiin lakiehdotuksen 1 §:n 16, 17, 45, 46 sekä 62 ― 64 kohdan nojalla. Vastaava salassapitoperuste sisältyy ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 24 §:n 1 momentin 25 kohtaan.

Henkilön taloudellista asemaa koskevat tiedot ovat samoin useissa säädöksissä salassapidon perusteena. Nämä tiedot on säädetty salassa pidettäviksi muun muassa niissä säännöksissä, jotka ehdotetaan kumottaviksi lakiehdotuksen 1 §:n 1, 13 ― 17 sekä 45 ja 46 kohdassa. Henkilön taloudellista asemaa koskevien tietojen pitämisestä salassa säädettäisiin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa.

Sosiaalialan lainsäädännössä on salassapitoperusteeksi usein säädetty yksityinen ja perheen salaisuus. Näin on esimerkiksi niissä säännöksissä, jotka kumottaisiin lakiehdotuksen 1 §:n 47 ― 50 sekä 52 ― 55 kohdan nojalla. Yksityistä ja perheen salaisuutta koskevien tietojen tarkka määrittely on vaikeaa, mutta niihin voidaan lukea ainakin taloudellista asemaa, terveydentilaa sekä elintapoja, perhe-elämää ja muita henkilökohtaisia oloja koskevat tiedot. Tällaisia tietoja koskevien asiakirjojen salassapidosta säädettäisiin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 24 §:n 1 momentin 23, 25 ja 32 kohdassa.

Osassa kumottaviksi ehdotetuista säännöksistä ilmaistaan salassapitovelvollisuus säänneltävän toiminnan kautta tai muuten edellä kuvailtua yleisemmin. Esimerkiksi lakiehdotuksen 1 §:n 56 ― 58 kohdassa kumottaviksi ehdotettujen säännösten mukaan tulee pitää salassa tiedot, jotka on saatu kyseisessä laissa mainitun asian käsittelyn yhteydessä. Salassapitovelvollisuuden osalta viitataan eräissä säännöksissä tietoihin, joiden salassapidosta on erikseen säädetty taikka jotka ovat asian laadun perusteella salassa pidettäviä. Näin on esimerkiksi lakiehdotuksen 1 §:n 29, 62 ja 63 kohdassa kumottaviksi ehdotetuissa säännöksissä. Koska viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin otettavat salassapitoperusteet olisivat pääsäännön mukaan yleisesti sovellettavia, ne kattaisivat tällaistenkin säännösten mukaiset perustellut salassapitotarpeet.

2 §. Lain 2 §:ssä olisi voimaantulosäännös.

1.5. Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta

2 §. Tiedot oikeudenkäynnistä. Ehdotuksen tarkoituksena on säätää tyhjentävästi tuomioistuimen diaarin tietojen julkisuudesta. Ehdotettu säännös olisi siten ensisijainen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettavan lain 6 §:n 1 momentin 1 kohtaan nähden.

Pykälän 1 momentin mukaan tuomioistuimen diaariin ja muuhun asiakirjahakemistoon tehdyt merkinnät asianosaisen nimestä samoin kuin asian laadusta sekä asian käsittelyn istuntoajankohdasta ja paikasta tulisivat julkisiksi, kun ne on tehty. Säännös merkitsee, ettei merkinnän julkisuuteen vaikuta viranomaisten toimintaa koskevassa yleislaissa tai muussa laissa säädetyt salassapitosäännökset. Siten esimerkiksi rikosasiaa koskevasta haastehakemuksesta tehdyt merkinnät tulisivat julkiseksi heti, kun ne hakemuksen saavuttua tuomioistuimelle on tehty.

Pakkokeinolain 5 a luvussa tarkoitettua pakkokeinoa koskevassa asiassa tehdyt merkinnät tulevat ehdotuksen mukaan julkiseksi vasta, kun pakkokeinon käytöstä viimeistään on ilmoitettava rikoksesta epäillylle, jollei tuomioistuin päätä toisin. Tämä erityissäännös vastaa voimassa olevaa lakia.

Tieto asianomistajan henkilöllisyydestä rikosasiassa, joka koskee erityisen arkaluonteista henkilön yksityiselämään liittyvää seikkaa, voitaisiin 2 momentin mukaan jättää antamatta. Erityisen arkaluonteisesta asiasta saattaa momentissa tarkoitetulla tavalla olla kysymys esimerkiksi seksuaalirikoksessa tai muussa rikoksessa, joka liittyy seksuaalielämään.

5 b §. Eräiden salassa pidettävien tietojen käsittely oikeudenkäynnissä. Asiakirjan salassapitovelvollisuus voi oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n 1 momentin perusteella merkitä, ettei asiakirjoja voida liittää muuhun, julkiseksi tulevaan oikeudenkäyntiaineistoon. Salassa pidettäviksi säädetyt tiedot voivat tulla julkisuuteen suullisessa käsittelyssä, jollei tuomioistuin lain 5 §:n nojalla määrää asiaa kokonaan tai osaksi käsiteltäväksi yleisön läsnä olematta, minkä lisäksi tietoja voidaan ottaa tuomioistuimen julkiseen päätökseen. Käsittelyn pitäminen osin tai kokonaan suljettuna edellyttää tuomioistuimelta erillistä, perusteltua päätöstä. Tuomioistuin voi lisäksi määrätä oikeudenkäyntiaineiston tuomiolauselmaa lukuun ottamatta salaiseksi.

Henkilön yksityisyyteen liittyvä, hyvinkin arkaluonteinen tieto voidaan siten esittää julkisessa oikeudenkäynnissä ja ottaa julkiseen päätökseen. Tämä voi olla kohtuutonta erityisesti silloin, kun se, jota tieto koskee, ei ole oikeudenkäynnin osapuoli vaan esimerkiksi todistaja taikka on oikeudenkäynnissä rikoksen uhrin asemassa.

Tuomioistuinten huomion kiinnittämiseksi yksityisyyden suojan tarpeeseen ehdotetaan lakiin lisättäväksi uusi pykälä, joka koskisi eräiden salassa pidettävien tietojen käsittelyä oikeudenkäynnissä. Säännös korostaisi osaltaan henkilön yksityiselämän suojaamisen merkitystä.

Ehdotuksen mukaan viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 24 §:n 1 momentin 23, 25 ― 27, 29 tai 32 kohdassa tarkoitettuja ja vastaavia muussa laissa salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja voitaisiin esittää suullisesti julkisessa käsittelyssä tai apuvälineiden avulla taikka ottaa julkisen päätöksen perusteluihin vain siinä laajuudessa kuin se on asian käsittelemiseksi ja päätöksen perustelemiseksi välttämätöntä.

Ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 24 §:ssä salassa pidettäviksi säädettyjen muiden etujen ei voida katsoa edellyttävän vastaavaa sääntelyä. Yleisiä etuja koskevat salassapitosäännökset eivät ole pääsäännön mukaan muotoiltu ehdottomiksi salassapitoperusteiksi, vaan salassapidon tarve tulee harkita tapauskohtaisesti vahinkoedellytyslausekkeen mukaan. Jos yksittäistapauksessa katsottaisiin, että tiedon esittäminen vaarantaa suojattavaa etuutta, olisi aina mahdollista pyytää tuomioistuinta oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 5 §:n nojalla päättämään käsittelyn pitämisestä yleisön läsnä olematta. Valtion ulkoinen turvallisuus ja suhteet toiseen valtioon tai kansainväliseen yhteisöön on pyritty turvaamaan lain 4 §:ssä, jonka mukaan käsittely on aina pidettävä suljettuna, jos julkinen käsittely saattaisi vaarantaa näitä. Esitutkintatietojen ja eräiden muiden, oikeudenkäynnin valmisteluun liittyvien tietojen salassapito päättyy pääsäännön mukaan, kun asia on ollut esillä tuomioistuimessa.

9 §. Oikeudenkäyntiaineiston julkisuus. Pykälän 1 momentissa säädetään oikeudenkäyntiaineiston julkisuudesta, minkä osalta viitataan eräin poikkeuksin siihen, mitä yleisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään. Viittaus muutettaisiin ehdotuksen mukaan koskemaan ehdotettua lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

1.6. Rikoslaki

Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lakiehdotuksen 35 §:ssä viitataan viranomaisen palveluksessa olevan henkilön salassapitovelvollisuuden ja vaitiolovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslain 40 luvun säännöksiin. Rikoslain 40 luvun 5 § sisältää säännökset virkasalaisuuden rikkomisesta sekä tuottamuksellisesta virkasalaisuuden rikkomisesta ja 6 § säännökset tiedon luvattomasta paljastamisesta asiakirjasta, joka ei ole julkinen. Viimeksi mainittu on rangaistava vain tahallisena.

40 luvun 5 §. Virkasalaisuuden rikkominen ja tuottamuksellinen virkasalaisuuden rikkominen. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että se vastaa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain julkisuuden rajoituksia koskevaa sääntelyä ja käsitteistöä.

Pykälä koskisi, kuten nykyisinkin, virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän tahallista tekoa. Rangaistavan teon kuvausta pykälän 1 kohdassa muutettaisiin siten, että siitä ilmenisivät erilaiset virkasalaisuuden rikkomisen muodot. Näitä olisivat ehdotuksen mukaan oikeudeton salassa pidettävän asiakirjan paljastaminen sekä vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvan tiedon ilmaiseminen.

Salassa pidettävää asiakirjaa koskevat säännökset sisältyvät viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 22 §:ään. Sen mukaan salassa pidettävä on asiakirja, joka on lain mukaan pidettävä salassa tai jonka viranomainen on lain nojalla määrännyt pidettäväksi salassa tai joka sisältää tietoja, joista on lailla säädetty salassapitovelvollisuus. Siten pykälässä ei ole tarpeen nykyisen lain tavalla erikseen mainita salassapitomääräyksen mukaan salassa pidettäviä tietoja.

Pykälä koskisi myös tietoja, joita lain mukaan ei saa ilmaista. Tällä viitataan virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän vaitiolovelvollisuuteen, jota koskevat säännökset sisältyvät viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 23 §:ään. Vaitiolovelvollisuus voi perustua vain lailla säädettyyn rajoitukseen.

Momentti koskisi nykyiseen tapaan myös salassa pidettävän tiedon oikeudetonta hyväksikäyttöä. Viranomaisen toiminnan julkisuutta koskevan lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluu myös sellaisen tiedon paljastaminen, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä. Siten hyväksikäyttökielto koskee myös salassa pidettävää asiakirjaa. Mainitun 23 §:n 3 momenttiin sisältyvä salassa pidettävän tiedon hyväksikäyttökielto tulee sovellettavaksi myös niissä tilanteissa, joissa vaitiolovelvollisuus perustuu muussa kuin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa säädettyyn salassapitovelvollisuuteen.

40 luvun 6 §. Asiakirjan luvaton paljastaminen. Pykälä ehdotetaan valmistelun julkisuuden lisäämisen vuoksi kumottavaksi.

Rikoslain 40 luvun uudistamisen yhteydessä nousi eduskunnassa esiin erityisesti kysymys harkinnanvaraisesti julkisen tiedon paljastamisen kriminalisoimisesta. Hallituksen esitykseen (HE 58/1988 vp.) ei sisältynyt tästä erillistä säännöstä, vaan ei-julkiset tiedot oli rinnastettu salassa pidettäviin tietoihin. Niiden ilmaisemisesta olisi säädetty rikoslain 40 luvun 5 §:ssä sama rangaistus. Lakivaliokunnan mietinnön (LaVM 7/1988 vp) pohjalta laki sai muodon, jonka mukaan tiedon luvaton paljastaminen ei-julkisesta asiakirjasta rangaistaan vain tahallisena rikoslain 40 luvun 6 §:n mukaan, minkä lisäksi rangaistusasteikko on luvun 5 §:ssä säädettyä lievempi.

Uudistuksen keskeisiä tavoitteita on selkeyttää julkisuuden määräytymisperusteita sekä lisätä valmistelun julkisuutta. Tähän pyritään muun muassa supistamalla harkinnanvaraisesti julkisten asiakirjojen ryhmää, säätämällä viranomaiselle velvollisuus tiedottaa toiminnastaan sekä antaa tietoja keskeisistä suunnitelmistaan ja muista valmisteilla olevista asioista. Viranomaiset olisivat velvollisia antamaan sisäisiä ohjeita julkisuuden toteuttamiseksi. Koska tiedon antaminen harkinnanvaraisesti julkisesta valmisteluaineistosta ehdotetaan näin joustavaksi, ei ole enää perusteltua, että rikoslain pykälässä säädetään erityinen rangaistus harkinnanvaraisesti julkisen asiakirjan tai siihen sisältyvän tiedon paljastamisesta. Tämän vuoksi pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lakiehdotuksen mukaan vaitiolovelvollisuus ei koske sellaiseen asiakirjaan sisältyviä tietoja, joka ei vielä ole tullut julkiseksi. Julkisuutta ei saa perusteettomasti rajoittaa valmisteltavina olevienkaan asiakirjojen ollessa kysymyksessä. Ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 17, 19 ja 20 § vaikuttavat sen arviointiin, voiko viranomainen kieltää lainmukaisesti tiedon antamisen. Siten virkamies ei ole velvollinen noudattamaan esimerkiksi sellaisia määräyksiä, joilla kokonaan kiellettäisiin tiedon antaminen valmisteilla olevasta lainsäädännöstä, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu.

Lakia valmisteltaessa on lähdetty siitä, että tiedon antaminen tällaisesta asiakirjasta vastoin viranomaisen nimenomaista kieltoa voisi rikoslain 40 luvun 10 ja 11 §:ssä säädetyin edellytyksin olla rangaistavissa virkavelvollisuuden laiminlyömisenä. Tiedon antamista koskevaa esimiehen määräystä esimerkiksi tiedotuksen keskittämiseksi ei myöskään voida välttämättä asettaa eri asemaan kuin muita viranhoitoa koskevia määräyksiä. Viranomaisella tulee olla mahdollisuus työnjohtoon sekä tiedonantoon liittyvien tehtävien jakamiseen, mikä käytännössä merkitsee muille virkamiehille tosiasiallista kieltoa antaa tietoa.

1.7. Valtion virkamieslaki

17 §. Yleissäännös viranomaisen palveluksessa olevan vaitiolovelvollisuudesta ehdotetaan otettavaksi lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Tätä ratkaisua on perusteltu tarkemmin lakiehdotuksen 6 luvun erityisperusteluissa. Valtion virkamieslain 17 §:ää ehdotetaan tämän vuoksi muutettavaksi niin, että siihen otetaan viittaus lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

Ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 22 §:ssä olisivat ainoastaan säännökset vaitiolovelvollisuuden perusteista. Virkamiehen vaitiolovelvollisuus saisi yksityiskohtaisen sisältönsä pääosin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain salassapitosäännöksistä mutta edelleen myös erityislainsäädännöstä. Tämän vuoksi valtion virkamieslain 17 §:ään sisältyisi viittaus myös tällaisiin lakeihin.

1.8. Nimikirjalaki

1 §. Lain soveltamisala. Nimikirjalakia sovelletaan 1 §:n mukaan julkisyhteisöön palvelussuhteessa olevia koskevien henkilötietojen keräämiseen, tallettamiseen, käyttöön ja luovuttamiseen. Lain 1 §:n 2 momentti saattaisi jättää epäselväksi, miten rangaistusta ja palkkausta kuvaavien tietojen salassapitoa ja luovuttamista koskevia säännöksiä sovelletaan silloin, kun kysymys on eduskunnan virkamiehistä tai Suomen Pankin viran- ja toimenhaltijoista taikka kunnan tai kuntayhtymän viranhaltijoista ja työntekijöistä. Tämän vuoksi 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi. Ehdotuksen mukaan lain 6 ― 9 §:n henkilötietojen luovuttamista koskevia säännöksiä sovellettaisiin mainittuja virkamiehiä, viran- ja toimenhaltijoita sekä työntekijöitä koskevien tietojen luovuttamiseen.

6 §. Tietojen luovuttaminen. Lain 6 § koskee nimikirjaa varten tai muutoin valtion virastojen henkilöstöasioiden hoitamiseksi kerättyjen ja talletettujen tietojen luovuttamista. Pykälään ehdotetaan otettavaksi selvyyden vuoksi lakiehdotuksen 1 §:n 2 momenttia vastaavalla tavalla maininta siitä, että lain tietojen salassapitoa ja luovuttamista koskevia säännöksiä sovelletaan eduskunnan virkamiehiä, Suomen Pankin viran- ja toimenhaltijoita sekä kunnan ja kuntayhtymän viranhaltijoita ja työntekijöitä koskevien tietojen luovuttamiseen. Säännöksiä sovellettaisiin 9 §:ää lukuun ottamatta silloinkin, kun tietoja ei ole talletettu nimikirjaan.

Pykälässä viitataan nykyisin yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin. Viittaus ehdotetaan muutettavaksi koskemaan viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaa lakia. Ehdotuksen mukaan valtion virkamiestä ja työntekijää samoin kuin eduskunnan virkamiestä, Suomen Pankin viran- tai toimenhaltijaa sekä kunnan tai kuntayhtymän viranhaltijaa ja työntekijää koskevien nimikirjaan talletettujen tai muutoin viranomaisella henkilöstöasioiden hoitoa varten olevien tietojen luovuttamisesta olisi laissa jäljempänä säädetyin poikkeuksin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään.

7 §. Rangaistusta ja palkkausta kuvaavien tietojen salassapito ja luovuttaminen. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi kaksi teknisluonteista muutosta sekä julkishallinnon henkilöstön palkkausten julkisuutta koskeva muutos, minkä lisäksi laajennettaisiin mahdollisuuksia luovuttaa salassa pidettäviä tietoja viranomaisen selvitys- ja suunnittelutehtäviä varten.

Taloudellista asemaa koskevien tietojen salassapidosta huolimatta virkamiehen ja viranhaltijan palkkaluokkaa koskeva tieto on nimikirjalain mukaan julkinen. Henkilökohtaista palkkausta koskeva tieto on sen sijaan pidettävä salassa.

Julkishallinnossa ollaan siirtymässä uusiin palkkausjärjestelmiin, joissa palkkaus perustuu tehtävien vaativuuteen sekä henkilön työsuoritukseen ja pätevyyteen. Uudistuksen myötä virkamiesten palkkauksesta yhä suurempi osa muuttuu henkilökohtaisesti määräytyväksi.

Julkishallinnon henkilöstön yksityisyyden suojaamisen voidaankin katsoa edellyttävän, että henkilökohtaista palkkausta koskevat tiedot ovat jatkossakin pidettävä salassa. Julkishallinnon avoimuuden ja julkisen vallan valvontamahdollisuuden voidaan kuitenkin katsoa edellyttävän, että julkisyhteisössä johtavassa asemassa olevien kokonaispalkkausta koskevat tiedot ovat julkisia.

Ehdotuksen mukaan 1 momentissa säädettäisiin rangaistustiedon ja palkkausta koskevan tiedon salassapitovelvollisuudesta. Palkkausta koskevien tietojen salassapitovelvollisuus ilmaistaisiin momentissa nykyistä täsmällisemmin.

Salassa pidettäviä olisivat pääsäännön mukaan tieto virkamiehen henkilökohtaiseen suoritukseen perustuvasta tai muuten henkilökohtaisesti määräytyvästä palkan osasta samoin kuin tieto henkilölle maksettavasta palkan kokonaismäärästä. Siten tieto siitä, mihin vaativuusryhmään henkilön hoitama virka tai toimi kuuluu, ja mikä on viran vaativuusluokkaa vastaava palkan määrä, olisi julkinen. Henkilökohtaisesti määräytyviä palkan osia ovat nykyisin ikälisät sekä uusissa palkkausjärjestelmissä suoritukseen perustuva osa ja esimerkiksi erilaiset bonukset.

Palkkauksen kokonaismäärää koskeva tieto olisi julkinen silloin, kun se koskee sellaista kunnan tai valtion palveluksessa olevaa, joka toimii johtavassa asemassa. Nämä määriteltäisiin tarkemmin momentin 1 ja 2 kohdassa. Palkan kokonaismäärä voidaan ilmoittaa kuukausipalkkana tai vuosiansiona. Ehdotus merkitsee, että myös johtavassa asemassa toimivalle uudessa palkkausjärjestelmässä henkilökohtaisen suorituksen perusteella tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyvä palkan osa olisi salassa pidettävä. Tarkoituksena on, ettei uudessa palkkausjärjestelmässä henkilökohtaisesti määräytyvästä palkanosasta voitaisi saada välillisestikään tietoa.

Valtion virkamiehistä johtavassa asemassa oleviin kuuluisivat momentin 1 kohdan mukaan valtion virkamieslain 26 §:ssä tarkoitetut sekä pykälässä erikseen luetellut virkamiehet. Kunnan ja kuntayhtymän palveluksessa olevat määriteltäisiin momentin 2 kohdassa samalla tavoin kuin ne henkilöt, jotka kuntalain 34 §:n mukaan eivät ole vaalikelpoisia valtuustoon. Määrittelyn rakentuminen muussa lainsäädännössä omaksuttuihin ratkaisuihin on katsottu tarkoituksenmukaiseksi selkeyssyistä.

Valtion palveluksessa olevia, virkamieslain 26 §:ssä tarkoitettuja johtavia virkamiehiä, joiden kokonaispalkkausta koskevat tiedot olisivat julkisia, ovat valtioneuvoston oikeuskansleri, apulaisoikeuskansleri, puolustusvoimain komentaja, ministeriön kansliapäällikkö, valtiosihteeri, alivaltiosihteeri ja osastopäällikkö sekä ne välittömästi ministeriön alaisten virastojen päälliköt, joiden virka tulee eritellä valtion talousarviossa sekä valtion liikelaitoksen toimitusjohtaja. Näiden lisäksi säännöksessä mainittaisiin erikseen eduskunnan oikeusasiamies, apulaisoikeusasiamies ja eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian kansliapäällikkö, korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidentti ja jäsen sekä hovioikeuden presidentti. Eduskunnan oikeusasiamies, apulaisoikeusasiamies ja eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian kansliapäällikkö ovat eduskunnan virkamiehiä eduskunnan virkamiehistä annetun lain mukaan.

Kunnassa vastaavia johtavia virkamiehiä olisivat 2 kohdan mukaan sellaiset kunnan palveluksessa olevat henkilöt, jotka toimivat kunnanhallituksen tai lautakunnan tehtäväalueen johtavassa tehtävässä tai sellaiseen rinnastettavassa vastuullisessa tehtävässä samoin kuin kuntayhtymän palveluksessa olevat henkilöt, jotka asemaltaan voidaan rinnastaa edellä tarkoitettuun kunnan palveluksessa olevaan henkilöön. Kunnanhallituksen tai lautakunnan tehtäväalueen johtavassa tehtävässä olevalla tarkoitetaan virasto- tai osastopäällikön lisäksi niin sanottuja toimistopäällikkötasoisia viranhaltijoita eli eri vastuualueiden päälliköitä. Tehtäväalue on kuntalakiin otettu käsite, jolla tarkoitetaan kunnanhallituksen ja lautakuntien tehtävien kokonaisuutta. Toimielimen tehtäväalue muodostuu sille säädetyistä ja määrätyistä tehtävistä. Tehtäväalueen johtavaa tehtävää hoitavat ainakin kunnanjohtaja, apulaiskunnanjohtaja, toimialajohtaja, hallintojohtaja, koulutoimenjohtaja, sosiaalijohtaja, terveysjohtaja, kunnaninsinööri sekä muut vastaavat viran- tai toimenhaltijat. Tällaisena voidaan pitää myös sitä, joka vastaa kunnanhallituksen tai lautakunnan tehtäväalueella jostakin vastuualueesta suoraan asianomaiselle toimielimelle olematta toisen viranhaltijan alainen.

Johtavaan tehtävään rinnastettavassa tehtävässä oleva henkilö vastaa tietystä tehtäväkokonaisuudesta. Tällä tarkoitetaan myös itsenäisessä asiantuntijatehtävässä toimivaa viranhaltijaa tai henkilöä, joka toisen viranhaltijan alaisena vastaa jostakin tehtäväkokonaisuudesta. Tällaisia tehtäviä voivat hoitaa esimerkiksi kunnan- ja kaupunginsihteeri, elinkeinoasiamies, tiedotuspäällikkö ja tiedotussihteeri, talousarvio-, rahoitus- ja suunnittelupäällikkö, kunnan- ja kaupunginlakimies, kunnan- ja kaupunginkamreeri sekä henkilöstöpäällikkö tai -sihteeri. Johtavassa tehtävässä olevaan voidaan rinnastaa se, joka vastaa lautakunnan tehtäväalueesta. Jos lautakunnalle kuuluu useita tehtäväkokonaisuuksia, johtavaa tehtävää hoitavaan rinnastetaan kukin eri kokonaisuudesta vastaava. Tällaisia lautakunnan tehtäviä hoitavat ainakin yleiskaava- ja asemakaavapäällikkö, rakennustarkastaja, kunnanarkkitehti, kulttuurijohtaja tai -sihteeri, palopäällikkö sekä maataloussihteeri. Kunnan liikelaitoksen johtaja on yleensä rinnastettavissa siihen, joka hoitaa kunnassa johtavaa tehtävää.

Salassa pidettävän rangaistustiedon sekä salassa pidettävän palkkausta koskevan tiedon luovuttamisesta säädettäisiin pykälän 2 momentissa. Ehdotus vastaa nykyisen 1 momentin sisältöä seuraavin muutoksin. Momentin 2 kohdassa nykyisin oleva viittaus yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 3 a luvun säännöksiin muutettaisiin ehdotuksen mukaan koskemaan ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain vastaavia säännöksiä. Samoin momentin 3 kohdan viittaus mainittuun lakiin muutettaisiin koskemaan ehdotettua lakia. Momentin 6 kohtaa muutettaisiin siten, että tietoja voitaisiin luovuttaa myös viranomaisen suunnittelu- ja selvitystehtävää varten. Muutos on tarpeen sen varmistamiseksi, että viranomaisten suunnittelu voi eri tilanteissa perustua riittävään tietoon, ja ehdotettu muutos vastaa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa lakiehdotuksessa olevia luovutuksen sääntelyn periaatteita.

Nykyisen 2 momentin säännös otettaisiin 3 momentiksi. Säännökseen ei ehdoteta tehtäväksi muutoksia.

Lisäksi pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan paremmin sen sisältöä.

9 §. Nimikirjatiedon luovuttamistapa. Pykälä koskee nimikirjatiedon luovuttamistapaa. Nimikirjaan talletetut tiedot luovutetaan yleensä nimikirjanotteella. Henkilörekisterilaissa säädetyn tarkastusoikeuden toteuttamiseksi sekä tutkimusta ja tilastointia varten voidaan tieto luovuttaa yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 7 §:ssä säädetyllä tavalla. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain sekä henkilörekisterilain uudistamisen vuoksi. Ehdotuksen mukaan rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamiseksi sekä tieteellistä tutkimusta, tilastointia sekä viranomaisen suunnittelu- ja selvitystehtävää varten tieto nimikirjasta voidaan luovuttaa myös muilla tavoin noudattaen, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Ehdotus merkitsee niiden käyttötarkoitusten laajenemista, joihin nimikirjatietoja voitaisiin luovuttaa esimerkiksi teknisinä tallenteina.

1.9. Laki tietosuojalautakunnasta ja tietosuojavaltuutetusta

9 §. Tietosuojalautakunnasta ja tietosuojavaltuutetusta annetun lain (389/1994) 9 §:ssä säädetään vaitiolovelvollisuuden lisäksi salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta. Koska vastaava salassapitovelvollisuus sisältyy ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin, ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Tietojen antamista koskeva säännös säilyisi asiasisällöltään nykyistä vastaavana. Tietosuojavaltuutettu ja tietosuojalautakunta voisivat siten edelleenkin luovuttaa rekisterin teknistä suojausta koskevia tietoja rikosten selvittämistä varten.

10 §. Pykälässä viitataan salassapitovelvollisuuden rikkomisen rangaistavuuden osalta rikoslain salassapitorikoksia koskeviin säännöksiin. Salassapitovelvollisuus kuten sen rikkominenkin tulevat uudistuksen myötä määräytymään viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain mukaisesti. Tällöin pykälä käy tarpeettomaksi ja ehdotetaan sen vuoksi kumottavaksi. Vastaava viittaussäännös sisältyy viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 35 §:ään.

1.10. Laki holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa

10 §. Holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annetun lain (14/1971) 10 §:ssä säädetään holhottavaa koskevien asioiden salassapidosta sekä salassa pidettävien tietojen antamisesta. Koska salassapitovelvollisuudesta säädettäisiin ehdotuksen mukaan laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta, säännöstä ehdotetaan muutettavaksi niin, että salassapitosäännös poistettaisiin. Pykälään jäisi vain salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskeva säännös, joka vastaa voimassa olevaa lakia.

1.11. Laki julkisesta notaarista

3 §. Koska ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin sisältyy yleissäännös viranomaisen vaitiolovelvollisuudesta, ehdotetaan julkisesta notaarista annetun lain (287/1960) 3 §:ää muutettavaksi niin, että siihen sisältyvä vaitiolovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Pykälään jäisi vain säännös, joka osoittaa, miten julkisen notaarin tulee toimia tehtävässään.

4 §. Pykälän 1 momentin 3 kohdassa on viittaus yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin, joka tulee muuttaa viittaukseksi ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

1.12. Kirjanpitolaki

8 luvun 3 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Kirjanpitolain (1336/1997) 8 luvun 3 §:ssä säädetään kirjanpitolautakunnan jäsenen ja lain valvontatehtävää suorittavan henkilön salassapitovelvollisuudesta sekä perusteista, joilla tietoja voidaan luovuttaa. Koska vastaavat salassapitoperusteet otettaisiin lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Pykälään jäisi ainoastaan tietojen luovuttamista koskeva säännös, josta jätettäisiin pois perusteet, jotka sisältyvät ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Salassa pidettävien tietojen luovuttamisen perusteeksi jäisi pykälään vain tietojen luovuttaminen esitutkinta- ja poliisiviranomaiselle. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

1.13. Laki yksinoikeudesta integroidun piirin piirimalliin

Ehdotetussa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa säädettäisiin hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin mukaisesti, että salassapitoperusteista voidaan säätää vain lailla. Asetuksiin sisältyvät salassapitosäännökset, jotka on syytä jättää voimaan, tulee tämän vuoksi siirtää lain tasolle. Yksinoikeudesta integroidun piirin piirimalliin annetussa asetuksessa (946/1991) säädetään piirimallin yksilöimiseksi tarvittavan aineiston salassa pitämisestä liikesalaisuuden suojaamiseksi. Koska nämä liikesalaisuuden suojaamisen perusteet poikkeavat siitä, mitä laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädettäisiin, on ne syytä säilyttää. Ehdotuksen mukaan säännökset kumottaisiin asetuksesta ja salassapidosta säädettäisiin vastaavalla tavalla yksinoikeudesta integroidun piiriin piirimalliin annetussa laissa (32/1991).

24 §. Julkisuus. Pykälässä määritellään hakemusta koskevien asiakirjojen julkisuus, josta voidaan säätää asetuksella poikkeuksia liikesalaisuuden suojaamiseksi. Koska asetuksen kumottavaksi ehdotetuista salassapitoperusteista säädettäisiin ehdotuksen mukaan lakiin lisättävässä 24 a ja 24 b §:ssä, tulee 24 §:ssä viitata julkisuuden poikkeusten osalta näihin pykäliin.

24 a §. Liikesalaisuuden suojaaminen. Lakiin lisättävä 24 a § vastaisi asiasisällöltään asetuksen nykyistä 7 ― 9 §:ää. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siten hakijan mahdollisuudesta vaatia aineiston salassapitoa ja 2 momentissa siitä, mihin vaatimus voi kohdistua. Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi salassapitovaatimuksen kohteena olevien liitteiden käsittelemisestä.

24 b §. Liikesalaisuuden rajaus. Lakiin lisättäväksi ehdotetussa 24 b §:ssä säädettäisiin asetuksen 8 §:ää vastaavalla tavalla siitä, mitä asiakirjoja tai aineistoa ei tämän lain mukaan lueta liikesalaisuuden piiriin.

1.14. Tuoteturvallisuuslaki

16 §. Tuoteturvallisuuslain (914/1986) 16 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään velvollisuudesta pitää salassa elinkeinonharjoittajan liike- ja ammattisalaisuudet sekä salassa pidettävien tietojen antamisesta. Koska vastaava salassapitoperuste sisältyy ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin, ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitosäännös poistettaisiin. Pykälän 1 momentiksi jäisi tietojen antamista koskeva säännös, joka on ehdotuksessa säilytetty asiallisesti ennallaan.

Pykälän 3 momentissa säädetään tietojen luovuttamisesta muun maan valvontaviranomaiselle kuluttajan suojaamiseksi eräissä tapauksissa. Tällöin edellytetään noudatettavaksi pykälän 1 momentissa säädettyjä rajoituksia. Säännös siirtyisi pykälän 2 momentiksi eräin muutoksin. Koska momentissa säädetyt rajoitukset poistuisivat ehdotuksen myötä, säännöksessä edellytettäisiin sen sijaan noudatettavaksi, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään asiakirjojen salassapidosta.

18 §. Pykälässä on viittaussäännös rikoslain salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeviin säännöksiin. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi, koska salassapitovelvollisuuden rikkomisesta säädettäisiin vastaavalla tavalla ehdotetussa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa.

1.15. Laki julkisista hankinnoista

14 §. Tiedonsaantioikeus ja vaitolovelvollisuus. Julkisista hankinnoista annetun lain 14 §:n 1 momentissa viitataan tarjouskilpailuun osallistuneen tiedonsaantioikeuden osalta viranomaisten toiasiakirjojen julkisuutta koskevaan lainsäädäntöön. Pykälään ehdotetaan otettavaksi viittaus viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin.

1.16. Sähköturvallisuuslaki

36 §. Sähköturvallisuuslain (410/1996) 36 §:ssä säädetään sähköturvallisuusviranomaisen oikeudesta saada salassa pidettäviä tietoja. Pykälän 2 momentin mukaan sähköturvallisuusviranomaisen oikeudesta saada salassa pidettäviä, sähkövahinkoja koskevia tietoja säädetään tarvittaessa asetuksella.

Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain mukaan oikeudesta saada salassa pidettäviä tietoja voitaisiin säätää vain laissa, minkä takia ehdotetaan, että 2 momentti kumottaisiin. Tietojen luovuttamisesta voidaan tarvittaessa säätää lailla.

37 §. Pykälän 1 momentissa säädetään liike- ja ammattisalaisuuden salassa pitämisestä. Pykälän 2 momentissa säädetään mainittujen tietojen luovuttamisesta ulkomaisille sähköturvallisuutta valvoville virallisille toimielimille.

Salassapitoperusteiden keskittämisen vuoksi ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitosäännös poistettaisiin. Pykälään jäisi vain tietojen luovuttamista koskeva säännös, joka on ehdotuksessa säilytetty asiasisällöltään nykyisen lain mukaisena.

1.17. Ydinenergialaki

78 §. Vaitiolovelvollisuus. Asiakirjojen salassapitoa ja tiedon antamista koskeviin ydinenergialain (990/1987) säännöksiin ehdotetaan tehtäviksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista johtuvat muutokset. Tässä yhteydessä poistettaisiin ne ydinenergialain 78 §:n salassapitosäännökset, joiden sisältö tulee määräytymään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettavan lain mukaisesti.

Pykälään jäisi 2 momentin säännös velvollisuudesta pitää salassa ydinenergialaissa tarkoitetun toiminnan yhteydessä saadut tiedot, jotka liittyvät eräisiin 7 §:ssä tarkoitettuihin turvajärjestelyihin. Näitä tietoja voivat saada myös sellaiset henkilöt, joita ei koske laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Pykälään jäisi myös 3 momentin säännös ydinenergiaan liittyvien, lain 2 §:n 1 momentin 4 kohdassa määriteltyjen tietoaineistojen salassapitovelvollisuudesta, jota ei sen erityispiirteiden vuoksi ole katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

Pykälän 5 momentissa viitataan siihen, mitä asiakirjojen julkisuudesta on erikseen säädetty. Viittaus ehdotetaan muutettavaksi koskemaan lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Pykälän 6 momentissa viitataan pykälässä säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomisen rangaistavuuden osalta rikoslain rangaistussäännöksiin. Säännös on syytä säilyttää, koska se kohdistuu myös yksityiseen henkilöön, joka on vaitiolovelvollinen pykälässä säädetyllä tavalla. Säännös on tarpeen myös selvyyden vuoksi, koska pykälään sisältyviä tietoaineistoja koskeva erityinen salassapitoperuste velvoittaa myös virkamiehiä.

1.18. Vakauslaki

14 h §. Vakauslain (219/1965) 14 h §:ssä säädetään velvollisuudesta pitää salassa eräät lain noudattamisen valvontatehtävissä saadut tiedot sekä salassa pidettävien tietojen antamisesta. Kun vastaava salassapitovelvollisuus tulee määräytymään viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain mukaisesti, ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitosäännökset poistettaisiin. Pykälään jäisi säännös salassa pidettävien tietojen antamisesta, josta jää ehdotuksen mukaan pois viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin sisältyvä peruste toisen viranomaisen oikeudesta saada salassa pidettäviä tietoja lain nimenomaisen säännöksen nojalla.

1.19. Laki laitteiden energiatehokkuudesta

16 §. Laitteiden energiatehokkuudesta annetun lain (1241/1997) 16 §:n 1 momentissa säädetään velvollisuudesta pitää salassa eräät lain mukaisissa tehtävissä saadut tiedot. Pykälän 2 momentissa säädetään perusteista, joilla salassa pidettäviä tietoja voidaan luovuttaa. Pykälän 3 momentin mukaan salassapitovelvollisuus ei estä tietojen antamista myöskään muutoksenhakuviranomaisille.

Koska vastaavat salassapitoperusteet sisältyisivät lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Pykälään jäisi ainoastaan salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskeva 2 momentin säännös, joka säilyisi sisällöltään muuttumattomana. Pykälän 3 momentin säännös poistettaisiin ehdotuksen mukaan tarpeettomana, koska vastaava peruste otettaisiin lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

17 §. Lain 17 §:ssä viitataan salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslakiin. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska vastaava säännös olisi ehdotetussa laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

1.20. Laki yritystuen yleisistä ehdoista

9 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Yritystuen yleisistä ehdoista annetun lain (786/1997) 9 §:n 1 momentissa säädetään velvollisuudesta pitää salassa lain mukaisissa tehtävissä saadut eräät tiedot.

Pykälän 2 momentissa säädetään siitä, milloin salassa pidettäviä tietoja voidaan luovuttaa. Koska salassapitovelvollisuus tulee määräytymään viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain nojalla, ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Pykälässä säädettäisiin vain tietojen luovutusperusteista, jotka säilyisivät asiallisesti ennallaan. Momentista jäisi tarpeettomana pois kohta tietojen luovuttamisesta tuomioistuimelle tai muutoksenhakuviranomaiselle. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

10 §. Rangaistukset. Pykälän 2 momentissa on viittaussäännös rikoslakiin lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetun salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta. Koska mainitussa momentissa ei enää säädettäisi salassapitovelvollisuudesta ja koska vastaava viittaussäännös sisältyy ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin, ehdotetaan momentti kumottavaksi.

1.21. Rahoitustarkastuslaki

18 §. Salassapitovelvollisuus. Rahoitustarkastuslain (503/1993) 18 §:ssä säädetään lain mukaisissa tehtävissä saatujen tietojen salassapitovelvollisuudesta. Koska vastaavat salassapitoperusteet sisältyvät ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, ehdotetaan pykälä kumottavaksi.

19 §. Tietojenanto-oikeus. Pykälän 1 momentissa säädetään Rahoitustarkastuksen oikeudesta antaa 18 §:ssä säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä tietoja eräille rahoitusmarkkinoita valvoville viranomaisille ja yhteisöille sekä poliisi- ja esitutkintaviranomaiselle. Momentissa säädetään lisäksi Rahoitustarkastuksen oikeudesta antaa valvottavan selvitystila- tai konkurssimenettelyyn osallisena olevien toimielinten valvonnasta vastuussa olevalle viranomaiselle eräitä näihin menettelyihin ja tilintarkastajan valvontaan liittyviä tietoja.

Momenttia muutettaisiin ehdotuksen mukaan niin, että sen ensimmäiseen säännökseen sisältyvän pykäläviittauksen sijasta siinä lueteltaisiin seikat, joista tietoja voidaan antaa. Samalla säännöstä muutettaisiin siten, että tietoja voitaisiin antaa myös rahoitusmarkkinoiden toimivuudesta vastaavalle viranomaiselle. Tällainen tehtävä kuuluu nykyisin valtiovarainministeriölle. Momentti säilyisi muilta osin sekä asiallisesti ennallaan.

1.22. Laki valtion vakuusrahastosta

18 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Valtion vakuusrahastosta annetun lain (379/1992) 18 §:n 1 momentissa säädetään vakuusrahaston ja sen tehtäviä hoitavien virkamiesten oikeudesta saada salassa pidettäviä tietoja. Pykälän 2 momentissa säädetään salassapitovelvollisuudesta ja 3 momentissa salassa pidettävien tietojen antamisesta. Koska vastaavasta salassapitovelvollisuudesta säädettäisiin ehdotetussa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa, ehdotetaan pykälää muutettavaksi siten, että säännös salassapitovelvollisuudesta poistettaisiin. Tietojen saamista ja antamista koskevat säännökset on säilytetty ehdotuksessa asiallisesti nykyistä lakia vastaavina. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

19 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Pykälässä viitataan salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslakiin. Koska salassapitovelvollisuutta koskeva säännös ehdotetaan poistettavaksi ja salassapitovelvollisuuden rikkomisesta säädettäisiin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa, ehdotetaan viittaussäännös tästä laista kumottavaksi.

1.23. Vakuutusyhtiölaki

18 luvun 7 §. Vakuutusyhtiölain (1062/1979) 18 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen hallussa mainitun lain nojalla olevat asiakirjat ovat yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain alaisia. Säännös tulee viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain vuoksi tarpeettomaksi. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että siihen jäisi vain säännös sosiaali- ja terveysministeriön mahdollisuudesta julkaista vakuutusyhtiöitä koskevia eräitä tietoja.

1.24. Laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä

72 §. Vakuutustilasto. Ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain (398/1995) 72 § vastaa asiasisällöltään edellä kuvattua vakuutusyhtiölain 18 luvun 7 §:n 1 momenttia. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi vastaavalla tavalla.

79 §. Salassapitovelvollisuus. Pykälän 2 momentissa säädetään ulkomaisen vakuutusyhtiön ja sosiaali- ja terveysministeriön oikeudesta luovuttaa 1 momentissa säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä vakuutussalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Näihin tietoihin kuuluvat pykälän 1 momentin mukaan tiedot jonkun taloudellisesta asemasta sekä henkilön terveydentilaa ja liike- tai ammattisalaisuutta koskevat tiedot. Luovutettavien tietojen piiriä ehdotetaan supistettavaksi henkilön terveydentilaa koskevien tietojen osalta. Näitä tietoja voisi luovuttaa ainoastaan vakuutus- tai eläkelaitos, ja tietoja voitaisiin antaa vain Suomen syyttäjä- ja esitutkintaviranomaiselle vakuutus- tai eläkelaitokseen kohdistuvan petosrikoksen estämistä, selvittämistä ja syytteeseenpanoa varten. Nykyistä vastaavilla luovutusperusteilla voitaisiin ehdotuksen mukaan luovuttaa vain tietoja yhteisön tai henkilön taloudellisesta asemasta taikka liike- tai ammattisalaisuudesta.

Terveydentilatietojen luovuttamista ehdotetaan rajoitettavaksi, koska tällaiset tiedot ovat henkilörekisterilain sekä henkilötietojen suojaa koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin mukaan arkaluonteisia tietoja, joiden rekisteröinti, käyttö ja luovutus on erityisrajoitusten alaista. Rajoitus on tarpeen myös hallitusmuodon yksityiselämän suojaa koskevan 8 §:n 1 momentin vuoksi.

1.25. Eläkesäätiölaki

134 §. Pykälässä säädetään eläkesäätiölaissa (1774/1995) tarkoitettujen, viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen julkisuudesta. Koska niiden julkisuus tulee määräytymään viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain mukaan, ehdotetaan säännös tarpeettomana poistettavaksi. Pykälään jäisi vain säännös sosiaali- ja terveysministeriön mahdollisuudesta julkaista eräitä tilastoja.

1.26. Vakuutuskassalaki

167 §. Vakuutuskassalain (1164/1992) 167 §:n 1 momentti vastaa edellä kuvattua eläkesäätiölain 134 §:ää. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi vastaavalla tavalla eläkesäätiölain muutosehdotuksessa esitetyin perusteluin.

1.27. Laki elokuvien tarkastuksen toimittamisesta

14 a §. Elokuvien tarkastuksen toimittamisesta annetun lain nojalla viranomaisen hallussa oleviin tallenteisiin ei lain 14 a §:n mukaan sovelleta yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia. Pykälä rajoittaa perusteettomasti asiakirjojen julkisuutta. Sen vuoksi sitä ehdotetaan muutettavaksi siten, että tietojen saantia koskeva rajoitus olisi nykyistä suppeampi. Ehdotuksen mukaan viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät vain tallenteet, jotka elokuvien tarkastuksen toimittamisesta annetun lain nojalla on lähetetty viranomaiselle tarkastettavaksi.

1.28. Laki vaarallisten aineiden kuljetuksesta

17 §. Tiedonsaanti toiselta viranomaiselta. Vaarallisten aineiden kuljetuksesta annetun lain (719/1994) 17 §:ssä säädetään valvontaviranomaisen oikeudesta saada tietoja lain 23 §:ssä säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä. Koska salassapitosäännös ehdotuksen mukaan poistetaan, tulee 23 §:n sijasta viitata viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa säädettyyn salassapitovelvollisuuteen. Valvontaviranomaisen tietojen saanti rajoitettaisiin 23 §:n salassapitoperusteen mukaisesti liike- ja ammattisalaisuuksiin.

23 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Pykälään sisältyvä salassapitosäännös ehdotetaan poistettavaksi, koska vastaava salassapitoperuste sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Salassa pidettävien tietojen antamista koskeva säännös on säilytetty ehdotuksessa asiasisällöltään ennallaan. Pykälän otsikko muutettaisiin pykälän asiasisältöä vastaavaksi.

1.29. Laki alusturvallisuuden valvonnasta

17 §. Vaitiolovelvollisuuden rikkominen. Alusturvallisuuden valvonnasta annetun lain (370/1995) 17 §:ssä viitataan 20 ja 21 §:ssä säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslain säännöksiin. Koska ehdotuksen mukaan 21 §:n salassapitovelvollisuutta koskevat säännökset poistuisivat, tulee puheena olevasta pykälästä poistaa tätä tarkoittava viittaus.

21 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Lain 21 §:ssä säädetään vaitiolovelvollisuudesta ja salassa pidettävien tietojen antamisesta. Pykälästä ehdotetaan poistettavaksi vaitiolovelvollisuutta koskeva säännös, koska vastaava säännös sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Pykälään jäisi ainoastaan tiedon luovuttamista koskeva säännös, josta jätettäisiin tarpeettomana pois peruste tietojen luovuttamisesta erikseen säädetyissä tapauksissa muulle viranomaiselle. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan pykälän sisältöä.

1.30. Merimieskatselmuslaki

15 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Koska kurinvalvontalautakuntaa koskeva salassapitovelvollisuus tulee määräytymään viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain nojalla, merimieskatselmuslain (1005/1986) salassapitosäännös ehdotetaan poistettavaksi. Pykälään jäisi säännös salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta rikoksen selvittämistä varten. Koska tietojen antaminen muilla pykälässä mainituilla perusteilla tulee sen sijaan määräytymään viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain mukaan, käyvät vastaavat säännökset puheena olevan lain 15 §:ssä tarpeettomiksi. Pykälän otsikko on ehdotuksessa muutettu säännöksen sisältöä vastaavaksi.

17 §. Rangaistussäännös. Salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta on lain 17 §:n 2 momentissa viittaus rikoslakiin. Koska salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin ja koska salassapitovelvollisuuden rikkomisesta säädetään vastaavalla tavalla ehdotetussa laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta, ehdotetaan momentti kumottavaksi.

1.31. Työttömyysturvalaki

29 §. Oikeus saada eräitä tietoja. Työttömyysturvalain (602/1984) 29 §:n 1 momenttiin sisältyy viittaus yleisten asiakirjojen julkisuudesta annettuun lakiin. Viittaus tulee muuttaa koskemaan lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

36 §. Vaitiolovelvollisuus. Koska 36 §:n 1 momentissa säädetyt salassapitoperusteet sisältyvät viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin, momentti on tarpeeton. Mainittakoon, että voimassa olevaan lakiin sisältyy virhe. Salassa pidettäväksi säädetään pykälässä tieto yksityisen tai yhteisön asemasta, jolla lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 38/1984 vp) perustelujen mukaan tarkoitetaan kuitenkin tietoa jonkun taloudellisesta asemasta. Pykälän 2 momentin salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva säännös on niin ikään tarpeeton, koska salassapitovelvollisuuden rikkomisesta säädetään ehdotetussa laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

1.32. Valtion virkaehtosopimuslaki

26 §. Ehdotetussa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa edellytetään, että tietojen saamisesta salassa pidettävästä asiakirjasta säädetään erikseen nimenomaisesti laissa. Koska valtion neuvotteluviranomaisen oikeudesta saada viranomaisilta virkaehtosopimusneuvottelussa tarpeellisia tietoja säädetään valtion virkaehtosopimusasetuksen 3 §:ssä, edellyttää mainittu periaate, että asetuksen 3 §:n säännökset otetaan lakiin. Ehdotuksen mukaan säännökset valtion neuvotteluviranomaisen oikeudesta saada tietoja lisättäisiin valtion virkaehtosopimuslaista (664/1970) kumotun 26 §:n tilalle.

1.33. Säteilylaki

62 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Säteilylain (592/1991) 62 §:ssä viitataan salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslakiin. Koska vastaava säännös sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, ehdotetaan pykälä kumottavaksi.

68 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Säteilylain 68 §:ssä säädetään salassapitovelvollisuudesta ja tietojen antamisesta. Salassapitovelvollisuutta koskevat säännökset ehdotetaan poistettavaksi, koska vastaavat salassapitoperusteet sisältyvät ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin. Salassa pidettävien tietojen antamista koskeva säännös säilyy ehdotuksen mukaan asiallisesti ennallaan. Pykälän otsikko on ehdotuksessa muutettu vastaamaan pykälän sisältöä.

1.34. Laki yksityishenkilön velkajärjestelystä

87 §. Velkajärjestelyrekisteri. Yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain (57/1993) 87 §:n 1 momentin mukaan oikeusministeriö pitää rekisteriä yksityishenkilöiden velkajärjestelyä koskevista asioista. Koska rekisterinpitäjänä toimii nykyisin oikeusrekisterikeskus, ehdotetaan 1 momentin säännöstä muutettavaksi vastaamaan nykytilaa.

Yksityishenkilön velkajärjestelyn tavoitteena on korjata velallisen taloudellinen tilanne. Tässä tarkoituksessa velalliselle vahvistetaan hänen kaikkia velkojaan koskeva maksuohjelma. Kun velallinen on täyttänyt maksuohjelman mukaisen maksuvelvollisuutensa, hän vapautuu velkajärjestelyyn kuuluvista veloistaan. Maksuohjelman toteutettuaan velallinen saa uuden tilaisuuden ilman aiemmista veloista aiheutuneita rasitteita. Tämän vuoksi velkajärjestelyrekisteriin talletettua tietoa velallisen maksuohjelmasta ei enää tarvita maksuohjelman toteuttamisen turvaamiseksi tai hänen myöhemmän velkaantumisensa estämiseksi.

Yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain 10 §:n 10 kohdan mukaan velkajärjestely voi estyä, jos velalliselle on aikaisemmin myönnetty velkajärjestely. Jos velallisen velkajärjestelyhakemus on hylätty tai hänelle vahvistettu maksuohjelma on määrätty raukeamaan, hän voi sen estämättä hakea tuomioistuimelta uudelleen velkajärjestelyä. Ennen ratkaisun antamista tuomioistuimen täytyy varmistua siitä, onko velallinen aiemmin hakenut velkajärjestelyä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain 87 §:ään lisätään uusi 3 momentti. Sen mukaan tuomioistuin saa tiedot myös velkajärjestelyrekisteristä poistetuista merkinnöistä, jotka koskevat maksuohjelman vahvistamista, ohjelman raukeamista tai hakemuksen hylkäämistä.

1.35. Ulosottolaki

3 luvun 34 f §. Pykälä koskee ulosottomiehen tiedonsaantioikeuksia. Käytännössä sen tulkinnassa on ilmennyt ongelmia, koska paikalliset telelaitokset ovat katsoneet, etteivät ne hoida pykälässä tarkoitetulla tavalla julkisia tehtäviä ja ovat tämän mukaisesti kieltäytyneet antamasta tietoja velallisen puhelinnumeroista. Selvyyssyistä ehdotetaan, että pykälän 1 momenttiin lisättäisiin nimenomainen maininta siitä, että ulosottomiesten oikeus tiedonsaantiin koskee myös teletoimintaa tai postitoimintaa harjoittavia laitoksia tai yhteisöjä. Muutoksella ei ole tarkoitettu olevan vaikutusta siihen, miten julkista tehtävää hoitavien piiri muun lainsäädännön mukaan tulkitaan.

34 g §. Pykälään ehdotetaan tehtäviksi ehdotetusta viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista johtuvat muutokset. Pykälän 1 momentissa säädetään ulosottoviranomaisen tai ulosottomiehen toimeksiannosta tehtävää suorittavan henkilön salassapitovelvollisuudesta sekä ulosottomiehen päätöksen ja toimitusta koskevan pöytäkirjan julkisuudesta lukuun ottamatta ulosottoselvitystä koskevaa pöytäkirjaa. Koska vastaava sääntely tulee määräytymään ehdotetusta viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista, säännökset tulevat tarpeettomiksi.

Voimassa olevan pykälän 2 momentissa säädetään ulosoton hakijan oikeudesta 1 momentissa säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä saada tieto ulosottoselvityksestä, tietoja velallisen taloudellisesta asemasta sekä takaisinsaantikanteen nostamiseksi tarpeellisia tietoja. Koska ulosoton hakijan oikeudesta asianosaisena saada ja käyttää hyväksi asianosaisena saamiaan tietoja säädettäisiin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa, momentti tulee tarpeettomaksi.

Ulosottomiehen oikeudesta antaa velallisen väärinkäytöksiin liittyviä tietoja syyttäjä- ja esitutkintaviranomaisille sekä eräille muille viranomaisille säädetään voimassa olevan pykälän 3 momentissa. Tätä vastaavat säännökset ehdotetaan otettavaksi pykälän 1 momenttiin, jossa olisi viittaus viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin. Salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevaan sääntelyyn ei ehdoteta asiallisia muutoksia lukuunottamatta ehdotusta, jonka mukaan tietoja voitaisiin antaa sakon muuntorangaistuksen harkintaa varten. Ulosottomies saisi ehdotuksen mukaan, kuten nykyisinkin, antaa tarpeellisia tietoja syyttäjä- ja esitutkintaviranomaisille, jos on syytä epäillä, että velallinen on saattanut syyllistyä rikokseen. Havaituista velallisen väärinkäytöksistä voidaan antaa tarpeellisia tietoja myös veroviranomaiselle, työviranomaiselle, konkurssiasiamiehelle tai muulle viranomaiselle. Tiedon antaminen muulle kuin toiselle ulosottoviranomaiselle ei kuitenkaan olisi luvallista, kun kysymys on sellaisista väärinkäytöksistä, joista tieto on saatu henkilöltä, joka oikeudenkäynnissä olisi oikeutettu tai velvollinen kieltäytymään todistamasta. Luovutusrajoitus koskee myös tilanteita, joissa kysymys on sivulliselta itseltään saaduista tiedoista sivullisen itsensä väärinkäytöksistä.

Ulosottomiehen oikeutta tiedon antamiseen ehdotetaan laajennettavaksi siten, että ulosottomies saisi antaa tietoja syyttäjäviranomaiselle myös sakon muuntorangaistuksen harkintaa varten. Oikeusministeriössä on valmisteilla sakkoa, muuntorangaistusta ja rikesakkoa koskevien säännösten uudistaminen. Uudistuksen tarkoituksena on laajentaa syyttäjän harkintavaltaa jättää vaatimatta sakon muuntorangaista. Syyttäjä tarvitsisi muuntorangaistuksen harkintaa varten tietoja sakon maksamattomuuden syistä. Ulosottomieheltä olisi saatavissa tieto muun muassa siitä, että sakotettu saa työttömyys- tai sairauspäivärahaa sekä muista mahdollisista sakotetun varallisuusasemaan vaikuttavista seikoista. Koska syyttäjän harkinnassaan tarvitsemat tiedot voivat olla salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia, ehdotetaan lakiin otettavaksi syyttäjän tiedonsaantia turvaava säännös.

Nykyisen pykälän 4 momentissa viitataan salassapitovelvollisuuden rikkomisen rangaistavuuden osalta rikoslain säännöksiin. Säännös tulee viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain vuoksi tarpeettomaksi.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös, joka mahdollistaisi ulosottoviranomaisten välisen konekielisen tietojenvaihdon. Ehdotuksen mukaan oikeusministeriön ylläpitämästä ulosottoasioiden tietojärjestelmästä voidaan teknisen käyttöyhteyden avulla antaa tietoja ulosottoviranomaiselle myös toisessa ulosottoviranomaisessa vireillä olevista asioista. Säännöstä on esiintyneiden tulkintaongelmien vuoksi pidettävä tarpeellisena.

1.36. Laki konkurssipesien hallinnon valvonnasta

16 §. Konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain (109/1995) 16 §:n salassapitoa, tietojen antamista ja salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeviin säännöksiin ehdotetaan tehtäviksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista johtuvat muutokset. Tällöin salassapitovelvollisuutta ja sen rikkomista koskevat säännökset poistettaisiin. Pykälään jäisivät tietojen luovuttamista koskevat säännökset, jotka on ehdotuksessa säilytetty asiasisällöltään nykyistä lakia vastaavina.

1.37. Laki eduskunnan virkamiehistä

17 §. Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 17 §:ssä säädetään virkamiehen vaitiolovelvollisuudesta. Koska viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin ehdotetaan otettavaksi yleissäännös viranomaisen palveluksessa olevan vaitiolovelvollisuudesta, pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että siihen otetaan viittaus viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin. Vaikka virkamiehen vaitiolovelvollisuus tuleekin saamaan yksityiskohtaisen sisältönsä pääosin edellä tarkoitetun lain salassapitosäännöksistä, tulee sen laajuuteen vaikuttamaan osaltaan myös erityislainsäädäntö. Tämän vuoksi pykälässä viitattaisiin lisäksi tällaisiin säännöksiin.

1.38. Laki tasavallan presidentin kansliasta

60 §. Tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 60 §:n mukaan tasavallan presidentin ja kanslian asiakirjojen salassapidosta on voimassa, mitä yleisten asiakirjain julkisuudesta annetussa laissa säädetään, jollei tasavallan presidentti eräissä tapauksissa luottamuksellisen suojaamiseksi toisin päätä. Viittaus ehdotetaan muutettavaksi koskemaan lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

1.39. Laki valtiontilintarkastajien ja valtiontalouden tarkastusviraston oikeudesta tarkastaa eräitä Suomen ja Euroopan yhteisöjen välisiä varainsiirtoja

4 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Valtiontilintarkastajien ja valtiontalouden tarkastusviraston oikeudesta tarkastaa eräitä Suomen ja Euroopan yhteisöjen välisiä varainsiirtoja annetun lain (353/1995) salassapitovelvollisuutta ja tietojen luovuttamista koskeviin säännöksiin ehdotetaan tehtäviksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista johtuvat muutokset. Pykälään jäisi vain tietojen luovuttamista koskeva säännös, joka on ehdotuksessa säilytetty asiasisällöltään nykyistä vastaavana. Pykälän otsikko on muutettu ehdotuksessa vastaamaan pykälän sisältöä.

1.40. Laki kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta

9 §. Tietojensaantioikeus. Kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta annetun lain (254/1993) 9 §:ssä säädetään tietojensaantioikeudesta ja salassapidosta. Pykälän 1 momentissa säädetään työmarkkinalaitoksen oikeudesta saada säädettyjen tehtäviensä hoitamiseksi tarvittavia tietoja. Pykälän 2 momentin mukaan tiedon saajan salassapitovelvollisuus on sama kuin sen antajankin ja 3 momentin mukaan ei saa ilmaista myöskään asian laadun vuoksi salassa pidettävää seikkaa.

Koska pykälän 2 ja 3 momentissa säädetyt salassapitoperusteet sisältyvät ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, ne voidaan poistaa pykälästä. Tällöin myös pykälän otsikko tulee muuttaa vastaamaan pykälän sisältöä, minkä vuoksi pykälä ehdotetaan muutettavaksi kokonaan.

1.41. Laki ammattikorkeakouluopinnoista

28 §. Tietojensaantioikeus. Ammattikorkeakouluopinnoista annetun lain 28 §:n 1 momentissa säädetään asian laadun mukaan salassa pidettäviksi tiedot, jotka on saatu lain mukaisten tehtävien perusteella. Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain vuoksi pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että salassapitosäännös poistetaan.

Pykälän 2 momentin mukaan ammattikorkeakouluopintoja harjoittavien opiskelijoiden salassapitovelvollisuudesta säädetään asetuksella. Koska asetusten salassapitosäännökset tulevat kumottaviksi, tulee vastaavasti tällainen viittaus poistaa. Lisäksi laissa ei ole enää tarpeen säätää viranomaisessa harjoittelijana toimivien vaitiolovelvollisuudesta, koska siitä säädettäisiin ehdotetussa laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

Pykälään jäisi ainoastaan nykyisin 3 momenttiin sisältyvä säännös ammattikorkeakoulun hallituksen ja rehtorin oikeudesta saada tehtäviensä hoitamiseksi tarpeelliset tiedot valtion ja kunnan viranomaisilta. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi niin, että siihen otettaisiin yleisten salassapitovelvoitteiden osalta viittaus lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

1.42. Ilmansuojelulaki

23 §. Ilmansuojelulain (67/1982) 23 §:n 4 momentissa viitataan salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslakiin. Säännös ehdotetaan kumottavaksi, koska salassapitovelvollisuuden rikkomisesta säädettäisiin vastaavalla tavalla ehdotetussa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa.

31 §. Pykälän salassapitoa ja tietojen antamista koskeviin säännöksiin ehdotetaan tehtäviksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista johtuvat muutokset. Ehdotuksen mukaan salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Pykälään jäisi tietojen luovuttamista koskeva säännös, joka säilyisi asiasisällöltään nykyistä lakia vastaavana.

1.43. Meluntorjuntalaki

27 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Meluntorjuntalain (382/1987) 27 §:n salassapitosäännökset ehdotetaan poistettaviksi, koska vastaavat perusteet sisältyvät ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin. Salassa pidettävien tietojen antamista koskeva säännös on asiasisällöltään säilytetty ehdotuksessa nykyisen lain mukaisena. Pykälän 3 momentti salassapitovelvollisuuden ulottumisesta niihin, jotka saavat tietoja pykälän nojalla, jäisi tarpeettomana pois. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

1.44. Terveydensuojelulaki

55 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Terveydensuojelulain (763/1994) salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva viittaussäännös rikoslakiin käy tarpeettomaksi, kun vastaava säännös sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Tämän vuoksi pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

59 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Samoin poistettaisiin tarpeettomana 3 momentin säännös, jonka mukaan yksityisen henkilön terveydentilatietojen salassapidosta säädetään erikseen. Pykälään jäisi ehdotuksen mukaan ainoastaan salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskeva säännös, joka säilyisi ennallaan. Lisäksi pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan säännöksen sisältöä.

1.45. Kemikaalilaki

Kemikaalilakiin ehdotetaan tehtäviksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista johtuvat muutokset. Koska viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain mukaan salassapitoperusteista voidaan säätää vain lailla, on asetusten salassapitosäännökset siirrettävä lain tasolle, jos ne on tarpeen jättää voimaan. Kemikaaliasetuksessa (675/1993) ja suojauskemikaaliasetuksessa (123/1994) säädetään kemikaalia ja suojauskemikaalia koskevan liike- ja ammattisalaisuuden suojaamisen edellytyksistä. Nämä salassapitosäännökset tulee edellä mainitusta syystä kumota. Koska liike- ja ammattisalaisuus on mainituissa asetuksissa kuitenkin määritelty erityisellä tavalla, on vastaavat säännökset syytä ottaa kemikaalilakiin.

49 §. Tiedonsaanti toiselta viranomaiselta. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska tietoja saavan viranomaisen salassapitovelvollisuus käy ilmi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista.

52 §. Rangaistukset. Pykälän 3 momentissa on salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva viittaussäännös rikoslakiin. Momentti ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska vastaava säännös sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

59 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Pykälään jäisi asiasisällöltään nykyistä vastaava säännös salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaavasti.

59 a §. Vaatimus liike- ja ammattisalaisuuden suojaamiseksi. Ehdotettu uusi pykälä vastaa sisällöltään kemikaaliasetuksen 13 §:n 1 ja 4 momenttia sekä suojauskemikaaliasetuksen 8 §:n 1 ja 3 momenttia. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siten kemikaalia koskevan ilmoituksen tekijän sekä suojauskemikaalin ennakkohyväksymisen hakijan tai suojauskemikaalia koskevan ilmoituksen tekijän mahdollisuudesta esittää vaatimus siitä, mitkä tiedot tulisi pitää liike- tai ammattisalaisuutena salassa. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin velvollisuudesta tehdä ilmoitus asianomaiselle viranomaiselle, jos hakija tai ilmoituksen tekijä saattaa itse julkiseksi aikaisemmin salassa pidettyjä tietoja.

59 b §. Kemikaalia koskevan liike- ja ammattisalaisuuden rajaus. Lakiin lisättäväksi ehdotetussa pykälässä säädettäisiin kemikaaliasetuksen 13 §:n 2 momenttia vastaavalla tavalla siitä, mitä tietoja ei kemikaalia koskevan ilmoituksen tekijän 59 a §:ssä tarkoitetusta vaatimuksesta riippumatta ole pidettävä liike- tai ammattisalaisuutena.

59 c §. Suojauskemikaalia koskevan liike- ja ammattisalaisuuden rajaus. Lakiin lisättäväksi ehdotetussa pykälässä säädettäisiin vastaavasti, mitä tietoja ei suojauskemikaalin ennakkohyväksymisen hakijan tai suojauskemikaalia koskevan ilmoituksen tekijän vaatimuksesta huolimatta ole pidettävä liike- tai ammattisalaisuutena. Säännös vastaa suojauskemikaaliasetuksen 8 §:n 2 momenttia.

1.46. Torjunta-ainelaki

Torjunta-ainelakiin (327/1969) ehdotetaan samoin tehtäviksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista johtuvat muutokset. Torjunta-aineasetuksen (792/1995) 20 §:n säännös liike- ja ammattisalaisuuden määrittelystä ehdotetaan edellä kemikaalilakiin ehdotettujen muutosten perusteluissa esitetyin perustein kumottavaksi ja vastaava säännös otettavaksi torjunta-ainelakiin.

9 §. Salassapitovelvollisuuden asettava säännös ehdotetaan kumottavaksi, koska vastaava salassapitoperuste sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

9 a §. Pykälän 1 momentissa säädetään torjunta-aineen rekisteröintihakemukseen liittyvien asiakirjojen salassapidosta liike- ja ammattisalaisuuden suojaamiseksi. Säännöksen mukaan asetuksella säädetään siitä, mitä ei torjunta-ainelain mukaan pidetä liike- tai ammattisalaisuutena. Momenttia muutettaisiin siten, että säännös salassapitovelvollisuudesta samoin kuin viittaus asetukseen poistettaisiin. Momentissa ehdotetaan säädettäväksi torjunta-aineasetuksen 20 §:ää vastaavasti siitä, mitä torjunta-aineen rekisteröintihakemukseen sisältyvistä tiedoista ei tule pitää liike- tai ammattisalaisuutena.

10 §. Pykälän 2 momentin viittaussäännös rikoslakiin ehdotetaan kumottavaksi, koska vastaava säännös sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

1.47. Jätelaki

63 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Jätelain (1072/1993) 63 §:n viittaussäännös rikoslakiin ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska vastaava viittaussäännös sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

71 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Jätelain 71 §:ään ehdotetaan tehtäviksi salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat muutokset. Muutoksen yhteydessä salassapitoa koskeva säännös poistettaisiin. Pykälässä säädettäisiin vain salassa pidettävien tietojen antamisesta nykyisen lain mukaisesti. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

1.48. Eläinsuojelulaki

30 §. Lupa eläinten kuljettamiseen ja eläinkuljettajarekisteri. Eläinsuojelulain (247/1996) 30 §:n 2 momenttiin sisältyvä viittaus yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin tulee muuttaa koskemaan ehdotettua lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

56 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Viittaussäännös rikoslakiin ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska vastaava säännös sisältyy ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

62 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Pykälään ehdotetaan tehtäviksi salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat muutokset. Pykälässä säädettäisiin siten vain salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta. Tiedon luovutusperusteet säilyisivät asiallisesti ennallaan. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

1.49. Elintarvikelaki

40 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Pykälän viittaussäännös rikoslakiin ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska vastaava säännös otettaisiin ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin.

45 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että salassapitosäännökset poistettaisiin, koska vastaavat salassapitoperusteet sisältyvät ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskeva säännös on säilytetty ehdotuksessa asiallisesti ennallaan. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

1.50. Laki eläimistä saatavien elintarvikkeiden elintarvikehygieniasta

47 §. Eläimistä saatavien elintarvikkeiden elintarvikehygieniasta annetun lain (1195/1996) 47 §:ssä viitataan rikoslain säännöksiin 52 §:ssä säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomisen rangaistavuuden osalta. Koska 52 §:stä ehdotetaan poistettavaksi salassapitovelvollisuutta koskeva säännös ja koska vastaava viittaussäännös olisi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa, ehdotetaan pykälä kumottavaksi.

52 §. Pykälän 1 momentissa säädetään eläimistä saatavien elintarvikkeiden elintarvikehygieniasta annetun lain mukaisissa tehtävissä saatujen tietojen salassapitovelvollisuudesta ja 2 momentissa siitä, missä tapauksissa näitä tietoja voidaan salassapitovelvollisuuden estämättä luovuttaa. Pykälän 3 momentin mukaan yksityisen terveydentilatietojen salassapidosta säädetään erikseen.

Pykälään ehdotetaan tehtäviksi salassapitoperusteiden keskittämisestä johtuvat muutokset. Koska 1 momentissa säädetyt salassapitoperusteet sisältyvät ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistetaan. Samoin poistettaisiin 3 momentin säännös tarpeettomana. Pykälään jäisi ainoastaan tietojen luovuttamista koskeva säännös, joka säilyisi asiallisesti nykyisen lain mukaisena. Tietojen luovuttamisperusteista jäisi pois 3 kohta tietojen luovuttamisesta muutoksenhakua tutkivalle viranomaiselle, koska vastaava peruste sisältyy ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin. Pykälän edellä oleva väliotsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan jakson muuttunutta sisältöä.

1.51. Siemenkauppalaki

14 §. Valvonnan tulosten julkaiseminen. Siemenkauppalain (233/1993) 14 §:n 1 momentissa säädetään valvonnan tulosten julkaisemisesta ja tietojen antamisesta eräille lajikkeen omistajille. Paljastaa ei momentin mukaan kuitenkaan saa tietoja, jotka ovat lain 18 §:ssä säädetty salassa pidettäviksi. Koska 18 §:stä ehdotetaan poistettavaksi salassapitovelvollisuutta koskeva säännös ja koska vastaavat salassapitoperusteet sisältyvät ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että viittaus 18 §:ssä säädettyyn salassapitovelvollisuuteen jäisi pois.

18 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Pykälään ehdotetaan tehtäviksi salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat muutokset, jolloin siihen jäisi vain säännös tietojen luovuttamisesta. Tietojen luovutusperusteet säilyisivät asiallisesti ennallaan. Pykälän otsikko on ehdotuksessa muutettu vastaamaan pykälän sisältöä.

19 §. Rangaistussäännös. Pykälän 3 momentissa on viittaus rikoslakiin. Momentti ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, kun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin otettaisiin vastaava säännös.

1.52. Taimiaineistolaki

9 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Taimiaineistolain (1205/1994) salassapitovelvollisuuden asettavaan pykälään ehdotetaan tehtäviksi salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat muutokset. Pykälään jäisi vain tietojen luovuttamista koskeva säännös, josta jäisi tarpeettomana pois ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuuttaa koskevaan lakiin sisältyvä peruste tietojen luovuttamisesta muutoksenhakuviranomaiselle. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan säännöksen sisältöä.

14 §. Rangaistussäännös. Pykälän 3 momentissa on viittaus rikoslakiin. Momentti ehdotetaan kumottavaksi, koska salassapitovelvollisuuden rikkomisesta säädettäisiin vastaavasti viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa.

1.53. Kasvinsuojelulaki

15 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Kasvinsuojelulain (1203/1994) salassapitovelvollisuuden asettavaan pykälään ehdotetaan tehtäviksi salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat vastaavat muutokset kuin taimiaineistolain 9 §:ään.

1.54. Lannoitelaki

16 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Lannoitelain (232/1993) 16 §:ään tehdään ehdotuksen mukaan salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat vastaavat muutokset kuin taimiaineistolain 9 §:ään.

21 §. Rangaistussäännös. Pykälän 4 momentti ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta otettaisiin salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta vastaava viittaussäännös rikoslakiin.

1.55. Kotieläinjalostuslaki

14 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Kotieläinjalostuslain (794/1993) 14 §:ään ehdotetaan tehtäviksi salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat muutokset samoin kuin taimiaineistolain 9 §:ään sen kohdalla esitetyin perusteluin.

15 §. Rangaistussäännös. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska vastaava salassapitovelvollisuuden rikkomista tarkoittava viittaussäännös otettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin.

1.56. Hevostalouslaki

14 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Hevostalouslain (796/1993) 14 §:ään ehdotetaan samoin tehtäviksi vastaavat muutokset kuin taimiaineistolain 9 §:ään sen kohdalla esitetyin perusteluin.

15 §. Rangaistussäännökset. Salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva pykälän 2 momentin viittaussäännös rikoslakiin ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, koska vastaava säännös olisi ehdotetussa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa.

1.57. Laki eläinten lääkitsemisestä

37 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Eläinten lääkitsemisestä annetun lain (617/1997) 37 §:ssä viitataan rikoslain säännöksiin 41 §:ssä säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomisen rangaistavuuden osalta. Koska ehdotuksen mukaan 41 §:ssä ei enää säädettäisi salassapitovelvollisuudesta ja koska viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin otettaisiin salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva vastaava viittaussäännös, ehdotetaan pykälä tarpeettomana kumottavaksi.

41 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Pykälän 1 momentissa säädetään lain noudattamiseen liittyvissä tehtävissä saatujen tietojen salassapidosta. Perusteista, joilla näitä tietoja voidaan luovuttaa, säädetään 2 momentissa. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä koskevien terveydentilatietojen salassapidosta säädetään erikseen.

Koska vastaavat salassapitoperusteet otettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin, ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös sekä 3 momentin säännös poistettaisiin tarpeettomina. Pykälään jäisi vain säännös salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta. Luovutusperusteet säilyisivät asiallisesti ennallaan. Kohta tietojen luovuttamisesta muutoksenhakua tutkivalle viranomaiselle jäisi pois, koska vastaava säännös olisi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa. Pykälän otsikko muutetaan ehdotuksen mukaan vastaamaan pykälän sisältöä.

1.58. Laki eläinlääkinnällisestä rajatarkastuksesta

24 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Eläinlääkinnällisestä rajatarkastuksesta annetun lain (1192/1996) 24 §:n 1 momentissa säädetään lain mukaisia tehtäviä suoritettaessa saatujen tietojen salassapitovelvollisuudesta. Pykälän 2 momentissa säädetään, milloin salassa pidettäviä tietoja voidaan luovuttaa. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä koskevien terveydentilatietojen salassapidosta säädetään erikseen.

Pykälään ehdotetaan tehtäviksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevasta laista johtuvat muutokset. Koska vastaavat salassapitoperusteet olisivat viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa, ehdotetaan pykälää muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Samoin jäisi tarpeettomana pois pykälän 3 momentin viittaus terveydentilatietojen salassapidon säätämisestä erikseen. Pykälään jäisi ainoastaan salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskeva säännös, joka säilyisi asiallisesti ennallaan. Luovutusperusteista jäisi pois viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin otettavaksi ehdotettu säännös, jonka mukaan tietoja saa luovuttaa muutoksenhakua tutkivalle viranomaiselle. Pykälän otsikko muutetaan ehdotuksen mukaan vastaamaan pykälän sisältöä.

27 §. Rangaistussäännökset. Pykälän 3 momentissa viitataan 24 §:ssä säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomisen rangaistavuuden osalta rikoslain säännöksiin. Koska vastaava viittaussäännös otettaisiin ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta eikä 24 §:ssä enää säädettäisi salassapitovelvollisuudesta, ehdotetaan momentti tarpeettomana kumottavaksi.

1.59. Laki Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta

6 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain (1100/1994) 6 §:ää ehdotetaan muutettavaksi niin, että salassapitoa koskevat säännökset poistettaisiin. Pykälään jäisi vain tietojen luovuttamista koskeva säännös, josta jäisi pois ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin sisältyvä peruste tietojen antamisesta muutoksenhakuviranomaiselle. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

1.60. Laki maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä

9 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä annetun lain (1336/1992) 9 §:ään ehdotetaan tehtäviksi vastaavat salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat muutokset. Pykälässä säädettävistä tietojen luovuttamisen perusteista jäisivät pois viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin sisältyvät perusteet tietojen luovuttamisesta muutoksenhakuviranomaiselle ja viranomaiselle, joka on oikeutettu tietojen saantiin muun lain nojalla. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

1.61. Laki metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta

8 §. Virkavastuu ja viranomaistehtävissä noudatettava menettely. Metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain (1474/1995) 8 §:n 2 momentissa säädetään siitä, mitä säädöksiä metsäkeskusten tulee noudattaa viranomaistehtäviä hoitaessaan. Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 4 §:n 2 momentissa säädettäisiin lain soveltamisesta sellaisiin yhteisöihin, jotka lain tai asetuksen nojalla suorittavat julkisia tehtäviä ja käyttävät siinä julkista valtaa. Julkisuuslainsäädännön soveltamisalan yhtenäisyyden vuoksi on tarkoituksenmukaista, että viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaa lakia sovelletaan samoin edellytyksin metsäkeskuksiin kuin muihinkin julkisia tehtäviä hoitaviin yhteisöihin. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi tässä tarkoituksessa. Viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain soveltaminen ei siten enää määräytyisi momentissa tarkoitetun viranomaistehtävän käsitteen kautta, vaan soveltaminen määräytyisi ehdotetun viittaussäännöksen johdosta suoraan viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 4 §:n 2 momentin perusteella.

16 §. Kehittämiskeskuksen ja tilintarkastajan salassapitovelvollisuus. Pykälässä asetetaan metsäkeskukselle ja kehittämiskeskukselle velvollisuus pitää salassa metsänomistajan taloudellista asemaa koskevat tiedot. Salassapitosäännösten keskittämisen johdosta käy viranomaistehtävistä huolehtivia metsäkeskuksia koskeva salassapitosäännös tarpeettomaksi. Metsätalouden kehittämiskeskuksen tehtävät muodostuvat kuitenkin pääasiassa muista kuin viranomaistehtävistä, joten kehittämiskeskuksen salassapitovelvollisuuden osalta pykälässä ehdotetaan viitattavaksi viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin.

Kuten edellä on tullut esille, viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain mukaan salassapitovelvollisuus voidaan asettaa vain laissa. Tästä syystä asetusten salassapitosäännökset tulee siirtää lain tasolle, jos ne on syytä jättää voimaan. Metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun asetuksen (93/1996) 31 §:n 2 momentissa säädetään tilintarkastajan salassapitovelvollisuudesta. Edellä sanotun perusteella on asetuksen säännös syytä kumota. Tilintarkastajan salassapitovelvollisuuden osalta viitattaisiin kuitenkin puheena olevan lain 16 §:ssä lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

1.62. Laki erikoiskasvien markkinoimismaksuista

22 §. Erikoiskasvien markkinoimismaksuista annetun lain (978/1991) 22 §:ään ehdotetaan tehtäväksi salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat muutokset. Pykälään jäisi vain tietojen luovuttamista koskeva säännös, josta jäisi pois viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin sisältyvä peruste tietojen antamisesta muutoksenhakuviranomaiselle.

25 §. Pykälässä säädetään erikoiskasvien markkinoimismaksuja koskevan salassapitovelvollisuuden rikkomisesta. Salassapitovelvollisuuden rikkomisen rangaistavuuden osalta on ehdotetussa viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa viittaussäännös rikoslakiin, minkä vuoksi säännös ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana.

1.63. Laki kuntoutuksen asiakaspalveluyhteistyöstä

12 §. Salassapitovelvollisuus. Kuntoutuksen asiakaspalveluyhteistyöstä annetun lain (604/1991) salassapitovelvollisuuden asettavaa säännöstä ei voida kumota, koska se koskee lain täytäntöönpanosta huolehtivien lisäksi yksityisoikeudellisia yhteisöjä, jotka voivat eräissä tapauksissa saada kuntoutusasiakasta koskevia, salassa pidettäviä tietoja. Lain 12 §:ää muutettaisiin siten, että viranomaisten salassapitovelvollisuutta koskeva säännös jäisi pois. Pykälän 1 momenttiin jäisi ehdotuksen mukaan mainittuja yhteisöjä koskeva salassapitosäännös sekä 2 momenttiin salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva viittaussäännös rikoslakiin.

1.64. Laki yksityisestä terveydenhuollosta

15 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain (152/1990) virkamiehen vaitiolovelvollisuutta ja tietojen antamista koskevaa pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Pykälään jäisi vain säännös salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta, mikä vastaa ehdotuksessa nykyistä lakia. Pykälän otsikko muutettaisiin ehdotuksen mukaan vastaamaan pykälän sisältöä.

23 §. Vaitiolovelvollisuuden rikkominen. Pykälässä viitataan lain 12 ja 15 §:ssä tarkoitetun salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslakiin. Koska 15 §:ssä ei ehdotuksen mukaan enää säädettäisi salassapitovelvollisuudesta, tulee rangaistussäännöksen viittaus siihen poistaa tarpeettomana.

1.65. Lääkelaki

90 §. Lääkelain (395/1987) salassapitoa ja tietojen luovuttamista koskeviin säännöksiin ehdotetaan tehtäviksi salassapitosäännösten keskittämisestä johtuvat muutokset. Ehdotuksen mukaan viranomaisen salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin pykälästä. Pykälään jäisi säännös apteekkarin ja hänen apulaisensa velvollisuudesta pitää salassa tehtävissään saamansa tiedot. Pykälään jäisi myös säännös lääkelaitoksen oikeudesta luovuttaa salassa pidettäviä tietoja, mikä vastaa ehdotuksessa asiallisesti nykyistä lakia.

1.66. Laki terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista

18 §. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetun lain (1505/1994) 18 §:ää ehdotetaan muutettavaksi salassapitoperusteiden keskittämisen johdosta siten, että salassapitovelvollisuutta koskeva säännös poistettaisiin. Pykälään jäisi säännös tietojen luovuttamisesta, ja siitä jäisi pois ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin sisältyvä peruste tietojen antamisesta muutoksenhakuviranomaiselle. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan pykälän sisältöä.

25 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Pykälä ehdotetaan tarpeettomana kumottavaksi, koska salassapitovelvollisuuden rikkominen tulee määräytymään ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain perusteella. Kyseiseen lakiin sisältyy viittaussäännös rikoslain salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeviin rangaistussäännöksiin.

1.67. Laki toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi

30 §. Toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi annetun lain (693/1976) 30 §:ssä säädetään liike- ja ammattisalaisuutta koskevien tietojen salassapitovelvollisuudesta. Koska vastaava peruste sisältyy viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin, ehdotetaan pykälä kumottavaksi.

Kumottavaksi ehdotettu 30 § sisältyy tietojen saantia ja salassapitoa koskevaan 9 lukuun. Koska lukuun ei enää sisältyisi salassapitoa koskevia säännöksiä, tulee sen otsikko muuttaa vastaamaan luvun sisältöä. Ehdotuksen mukaan otsikosta poistettaisiin salassapitoa koskeva maininta.

33 §. Pykälässä on salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva viittaussäännös rikoslakiin. Koska salassapitovelvollisuuden rikkominen tulee määräytymään viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain perusteella, ehdotetaan pykälä kumottavaksi.

1.68. Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä

25 §. Ammattitoiminnan asianmukaisuuden selvittäminen. Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994) 25 §:n 3 momenttiin sisältyy säännös asiantuntijoiden oikeudesta saada tarvitsemiaan salassa pidettäviä tietoja sekä säännös asiantuntijan salassapitovelvollisuudesta. Koska asiantuntijoiden oikeudesta saada salassa pidettäviä tietoja sekä asiantuntijoiden salassapitovelvollisuudesta säädetään ehdotuksen mukaan laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta, käyvät vastaavat säännökset tässä laissa tarpeettomiksi. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että edellä kuvatut säännökset jäisivät pois. Momenttiin jäisi säännös vastaanottotoiminnan tarkastamisesta ja mahdollisuudesta käyttää siinä asiantuntijoita.

36 §. Salassapitovelvollisuuden rikkominen. Pykälässä viitataan 17 §:ssä, 25 §:n 3 momentissa ja 38 §:n 2 momentissa säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslain asianomaisiin säännöksiin. Koska ehdotuksen mukaan 25 ja 38 §:n salassapitovelvollisuutta koskevat säännökset poistettaisiin, tulee puheena olevasta pykälästä poistaa niitä koskevat viittaukset.

38 §. Kuuleminen. Pykälän 2 momentissa säädetään vastaavasti, kuten 25 §:n 3 momentissa, asiantuntijoiden oikeudesta saada tietoja sekä heidän salassapitovelvollisuudestaan. Momenttiin ehdotetaan edellä esitetyin perusteluin tehtäviksi vastaavat muutokset.

1.69. Kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelaki

12 a §. Pykälän 1 momentissa säädetään taloudellista asemaa ja terveydentilaa koskevien tietojen salassapitovelvollisuudesta. Pykälän 2 momentissa viitataan salassapitovelvollisuuden rikkomisen osalta rikoslakiin. Koska samat salassapitoperusteet sisältyvät ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, jossa säädetään vastaavalla tavalla myös salassapitovelvollisuuden rikkomisesta, ehdotetaan pykälä kumottavaksi.

12 b §. Pykälän mukaan eläkelaitoksella on 12 a §:n estämättä velvollisuus ilmoittaa tuen maksamisesta holhouslautakunnalle. Koska 12 a § kumottaisiin, tulee myös viittaus siihen poistaa. Ehdotuksen mukaan pykälässä viitattaisiin salassapitovelvollisuuden osalta lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

1.70. Laki kuolemansyyn selvittämisestä

15 §. Kuolemansyyn selvittämisestä annetun lain 15 §:n 3 momentissa on säännökset kuolemansyyn selvittämistä koskevien tietojen luovuttamisesta tieteellistä tutkimusta ja tilastointia varten. Momenttia ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että siihen otetaan viittaus viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin.

Koska laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta olisi jo säännökset henkilötietojen suojaa koskevien säännösten vaikutuksesta luovutukseen, säännöksen sananmuotoa voidaan yksinkertaistaa nykyisestä. Ehdotuksen mukaan tilastokeskus sekä laissa tarkoitetut kuolemansyyn selvittämiseen osallistuvat viranomaiset voivat antaa luvan tietojen saamiseen kuolintodistuksista ja muista kuolemansyyn selvittämistä koskevista asiakirjoista tieteellistä tutkimusta, tilastointia sekä viranomaisen suunnittelu- ja selvitystyötä varten noudattaen, mitä laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään. Ehdotus merkitsisi siten niiden käyttötarkoitusten laajentamista, joita varten tietoja voitaisiin luovuttaa.

1.71. Lakiehdotukset 71―79

Ne lakeihin sisältyvät säännökset, joissa viitataan yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin, pyritään uudistuksen yhteydessä muuttamaan siten, että niissä viitataan lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Tässä jaksossa mainittuihin lakeihin ei ehdoteta tehtäväksi muita muutoksia.

Seuraaviin lainkohtiin sisältyviä viittaussäännöksiä ehdotetaan muutettavaksi: yhdistyslain (503/1989) 47 §:n 2 momentti (lakiehdotus 71), eräitä julkisia yrityksiä koskevasta tiedonantovelvollisuudesta annetun lain (183/1993) 7 §:n 1 momentti (lakiehdotus 72), vapaakappalelain 10 §:n 2 momentti (lakiehdotus 73), hallintomenettelylain 5 §:n 2 momentti ja 15 §:n 3 momentti (lakiehdotus 74), arkistolain 1 §:n 1 momentin 6 kohta, 17 §:n 2 momentti ja 19 §:n 1 momentti (lakiehdotus 75), yksityisluontoisten arkistojen valtionavusta annetun lain 13 §:n 2 momentti (lakiehdotus 76), Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan tunnistamis- ja tiedonantojärjestelmän täytäntöönpanosta annetun lain (987/1997) 9 §:n 1 momentti (lakiehdotus 77), metsästyslain 89 § (lakiehdotus 78) ja kalastuslain 77 a § (lakiehdotus 79). Metsästyslain 89 §:n otsikkoon tehtäisiin lisäksi teknisluotoinen muutos.

2. Tarkemmat säännökset

Ehdotetun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain nojalla on tarkoitus tarkemmin asetuksella määritellä, mitä viranomaisten on otettava huomioon asiakirjahallintoaan järjestäessään. Asetuksella annetut salassapito- ja vaitiolovelvollisuutta koskevat säännökset, joita vastaavat salassapitoperusteet otetaan lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, on tarkoitus kumota asetuksella eräiden salassapitosäännösten kumoamisesta. Asetusluonnokset ovat esityksen liitteenä.

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan noin puolen vuoden kuluttua siitä, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Siirtymäkausi on tarpeen erityisesti koulutuksen järjestämiseksi. Siirtymäsäännöksellä varataan aikaa yleislain edellyttämien luetteloiden laadintaan sekä tietojärjestelmien kuntoon saattamiseen.

4. Säätämisjärjestys

Hallitusmuodon perusoikeussäännöksillä on ollut kokonaisuudistuksen valmistelussa merkitystä muun muassa arvioitaessa salassapitonormeja perusoikeudeksi säädetyn tiedonsaantioikeuden rajoituksena sekä määriteltäessä yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa suhteessa asiakirjojen julkisuuteen ja yksilön itsemääräämisoikeuteen.

Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tietojen saantia niistä ole välttämättömistä syistä lailla erikseen rajoitettu.

Esitykseen sisältyvät tiedonsaantioikeuksien rajoituksia koskevat säännökset on valmisteltu ottaen huomioon hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti sekä perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistusta koskevassa mietinnössä esitetyt käsitykset perusoikeuksien rajoittamisesta.

Lainvalmistelussa on katsottu, että salassapitonormien laadinnassa on tarpeen erottaa suojattavat intressit siinä suhteessa, kuuluuko tiedonsaantia rajoittava intressi perus- ja ihmisoikeuksiin. Tietojensaantia koskevia rajoitusperusteita arvioitaessa on siten otettu huomioon, että yksityiselämän suoja on säädetty perusoikeudeksi hallitusmuodon 8 §:n 1 momentissa ja että siitä on määräykset myös muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa. Sääntelyn kohdistuessa samanaikaisesti kahteen eri perusoikeuden sisältöön vaikuttavaan tekijään, säännökset on pyritty laatimaan ottamalla huomioon samanaikaisesti kumpikin perusoikeus ja sen tarkoitus. Valmistelussa noudatettuja periaatteita on selostettu tarkemmin viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain 24 §:n perusteluissa.

Hallitus katsoo, että esitykseen sisältyvät hallitusmuodon 10 §:n 2 momentissa tarkoitetun tiedonsaantioikeuden rajoituksia mer- kitsevät salassapitosäännökset voidaan antaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: