Esityksessä ehdotetaan toteutettavaksi rakennuslainsäädännön kokonaisuudistus. Vuoden 1958 rakennuslaki siihen tehtyine lukuisine muutoksineen korvattaisiin uudella maankäyttö- ja rakennuslailla. Samassa yhteydessä tehtäisiin vähäisempiä muutoksia 23 muuhun lakiin.

Tavoitteena on parantaa alueiden käytön suunnittelun edellytyksiä yhdyskuntakehityksen, toimintojen sijoituksen ja ympäristön ohjauksessa kestävää kehitystä edistävään, ympäristöhaittoja vähentävään ja luonnonvaroja säästävään suuntaan. Kaavajärjestelmää ja muuta rakentamisen ohjausta yksinkertaistetaan. Samalla ohjaus sovitetaan nykyistä paremmin tarpeen mukaan. Lain rakenne selkiinnytetään ja kuntamuotojen erot poistetaan.

Kaavajärjestelmään tulevat edelleen kuulumaan maakunta- ja kuntataso. Valtioneuvostolle ehdotetaan annettavaksi oikeus hyväksyä kansainvälisesti tai kansallisesti keskeisiä asioita koskevia valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Maakunnan suunnittelussa korostuu valtakunnallisten ja maakunnallisten tavoitteiden konkretisointi ja välittäminen kunnan suunnitteluun. Muuta kaavajärjestelmää täydentämään ehdotetaan lakiin otettavaksi säännökset mahdollisuudesta laatia kuntien yhteinen yleiskaava erityisesti kaupunkiseutujen kehittämisedellytyksien vahvistamiseksi. Asema-, rakennus- ja rantakaava yhdistetään yhdeksi kaavamuodoksi, asemakaavaksi.

Esityksessä korostetaan kuntien päätöksentekoa. Valtion valvontaa kuntien kaavoitukseen kevennetään poistamalla alistusmenettely kuntien hyväksymistä kaavoista. Kuntien voimavarojen ja asiantuntemuksen riittävyyttä korostetaan erityissäännöksillä. Valtion tehtävät painottuisivat valtakunnallisten tavoitteiden turvaamiseen, neuvotteluyhteistyöhön sekä neuvonta- ja asiantuntija-avun antamiseen kunnille kaavoitusprosessin kuluessa. Alueellisella ympäristökeskuksella olisi kuitenkin mahdollisuus puuttua kunnan kaavaratkaisuun uuden oikaisukehotusmenettelyn ja valituksen kautta.

Alueiden käytön suunnittelussa vahvistetaan avointa ja vuorovaikutteista toimintatapaa. Vuorovaikutuksen järjestäminen ja kaavan vaikutuksia koskevien selvitysten arviointi ovat ehdotuksen mukaan kaavoitustyön keskeisiä lähtökohtia. Vuorovaikutuksen muodot voisivat määräytyä aikaisempaa joustavammin kaavoituksen merkityksen ja vaikutusten mukaan. Uudeksi välineeksi ehdotetaan osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa, jossa heti kaavoitukseen ryhdyttäessä selvitettäisiin ne tahot, jotka on kytkettävä valmisteluun, ja sopivimmat tavat vuorovaikutuksen järjestämiseksi.

Kaavojen sisältövaatimukset eri kaavatasoilla määriteltäisiin nykyistä selkeämmin kunkin kaavamuodon tehtävien perusteella. Yleispiirteisten kaavojen sisältövaatimuksissa korostuvat tällöin muun muassa laaja-alaiset yhdyskuntarakenteelliset ja ympäristökysymykset. Asemakaavan sisältövaatimuksissa puolestaan painottuvat muun muassa terveellisyys, turvallisuus ja lähiympäristön laatu.

Muutoksenhaku kuntien kaavoja koskevista päätöksistä siirtyisi hallintotuomioistuimiin.

Kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjausta kehitettäisiin kestävän yhdyskuntakehityksen ja palvelujen saatavuuden turvaamiseksi.

Kuntien tulisi huolehtia kaavojen pitämisestä ajantasalla. Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia kehitetään. Kaavojen toteuttamista tehostetaan ja toteuttaminen säännellään nykyistä joustavammin. Lakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset erityisistä kehittämisalueista, joissa kunnan ja yksityisten toimijoiden välinen yhteistyö korostuisi.

Suunnittelutarvealue korvaisi nykyisen taaja-asutuksen käsitteen. Kunnalle annettaisiin nykyistä paremmat mahdollisuudet määritellä suunnittelutarpeen ulottuvuutta odotettavissa olevan yhdyskuntakehityksen ja ympäristöarvojen pohjalta.

Rantarakentamisen ohjaus ehdotetaan säilytettäväksi vuoden 1997 alussa voimaan tulleen lainsäädännön periaatteiden mukaisena. Eräitä vähäisiä tarkistuksia ehdotetaan tehtäväksi uusien säännösten soveltamisesta saatujen kokemusten pohjalta. Rantakaava erillisenä kaavamuotona ehdotetaan poistettavaksi, mutta maanomistajalla olisi mahdollisuus omasta aloitteestaan laatia asemakaava loma-asutuksen suunnittelemiseksi ranta-alueelle.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset kansallisista kaupunkipuistoista. Niitä voitaisiin perustaa kaupunkimaiseen ympäristöön kuuluvan alueen kulttuuri- tai luonnonmaiseman, historiallisten ominaispiirteiden tai muiden erityisten arvojen säilyttämiseksi ja hoitamiseksi.

Rakentamisen ohjauksessa painotetaan rakentamisen laatua, ympäristökysymyksiä, elinkaariajattelua ja korjausrakentamisen edistämistä. Elinkaariajattelun periaatteita täsmennetään muun muassa rakennuksen pitkäikäisyyttä, muunneltavuutta ja huollettavuutta korostamalla. Lupajärjestelmää selkeytetään. Viranomaisvalvonta painottuisi yleisen edun kannalta tärkeisiin kysymyksiin.

Esitykseen sisältyvät lisäksi ehdotukset rakennuslainsäädännön uudistuksesta aiheutuvista pääosin teknisistä muutoksista lukuisiin muihin lakeihin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ja siihen liittyvät lainmuutokset ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2000.

Nykyinen rakennuslaki (370/1958) on valmisteltu ja säädetty aikana, jolloin rakentamisen painopiste oli sotien jälkeisen ajan uudisrakentamisessa. Maamme yhteiskunnalliset ja taloudelliset olot olivat muutoinkin hyvin erilaiset kuin nykyisin.

Rakennuslakiin on sen voimassaolon aikana eri vuosikymmeninä tehty lukuisia muutoksia, joilla on voitu parantaa lain mahdollisuuksia alueiden käytön ja rakentamisen ohjauksessa muuttuneissa oloissa. Muutosten johdosta laki on kuitenkin tullut monimutkaiseksi ja sekavaksi. Sisällöltäänkään se ei enää vastaa alueiden käyttöä ja rakentamista ohjaavalle keskeiselle lainsäädännölle asetettavia vaatimuksia. Laissa ei ole riittävästi voitu ottaa huomioon myöskään muun lainsäädännön kehitystä eikä kansainvälisen kehityksen asettamia vaatimuksia.

Jo 1970- ja 1980-luvuilla tehtiin ehdotuksia rakennuslainsäädännön kokonaisuudistuksiksi. Ne eivät kuitenkaan johtaneet tulokseen. Myöhemmin 1980-luvun loppupuolelta lähtien uudistusten painopiste on ollut verraten laajoja osakokonaisuuksia käsittävissä osittaisuudistuksissa. Viimeisin merkittävä uudistus toteutettiin uuden luonnonsuojelulain (1096/1996) säätämisen yhteydessä vuoden 1997 alusta.

Alueiden käyttöä ja rakentamista ohjaavan lainsäädännön tehtävä on määritellä puitteet ja luoda edellytykset tasapainoiselle, kestävää kehitystä tukevalle yhdyskuntakehitykselle ja rakentamiselle. Tämä lainsäädäntö on entistä selvemmin nähtävä myös merkittävänä ympäristöpolitiikan ja hyvän elinympäristön muotoutumisen ohjausvälineenä. Myös hallitusmuodossa jokaiselle turvatun hänen elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon vaikuttamisen kannalta alueiden käyttöä ja rakentamista ohjaava lainsäädäntö on keskeinen.

Yhdyskuntien kehittämisen ja rakentamisen perusratkaisut ovat yleensä hyvin pitkävaikutteisia. Kestävän kehityksen tavoitteet ja elinkaariajattelun voimistaminen korostavat ratkaisujen vaikutusten selvittämistä ja arviointia pitkällä aikatähtäyksellä. Toisaalta yhteiskunnan muutosten nopeus edellyttää suunnittelu- ja ohjausjärjestelmältä joustavuutta toimia muuttuvissa oloissa.

Ehdotuksen keskeiset tavoitteet ovat kestävän yhdyskuntakehityksen ja rakentamisen edistäminen, edellytysten luominen hyvälle elinympäristölle, avoimen, vuorovaikutteisen ja laatua korostavan suunnittelun tukeminen ja vaikutusmahdollisuuksien turvaaminen jokaiselle hänen elinympäristöään koskevassa päätöksenteossa. Rakennuslainsäädännön kokonaisuudistus yhdessä vuoden 1997 alussa voimaan tulleen uuden luonnonsuojelulain kanssa merkitsee Suomen ympäristölainsäädännön keskeisten osien saattamista ajanmukaiselle tasolle.

2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

Rakennuslainsäädännön historiasta ja kehityksestä

Rakennuslaki tuli voimaan 1 päivänä heinäkuuta 1959. Se kumosi asemakaavalain (145/1931) ja rakentamisesta maaseudulla annetun lain (683/1945). Asemakaavalaki ja siihen liittynyt rakennussääntö oli ensimmäinen yleinen kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö Suomessa, vaikka se koskikin pääsääntöisesti vain kaupunkien alueita. Asemakaavalaki sisälsi säännöksiä muun muassa asemakaavoituksesta, tonttijaosta ja asemakaavan takaisista määräyksistä. Rakennussäännössä oli taas tarkempien säännösten lisäksi säännöksiä muun muassa rakennusluvasta, rakennustyön valvonnasta sekä rakennuksen kunnossapidosta. Rakentamisesta maaseudulla annettu laki saattoi ennakkovalvonnan piiriin (rakennuslupavelvollisiksi) yleisesti rakennukset maaseudulla. Muutoin laki koski nimensä mukaisesti ainoastaan rakentamista, eikä se sisältänyt kaavoitusta koskevia säännöksiä.

Ennen asemakaavalakia kaupunkien järjestelystä ja rakentamisesta oli annettu hallinnollisia säännöksiä, joista tärkeimpiä olivat rakennusjärjestykset. Yleisenä lainsäädäntönä oli voimassa ainoastaan asetus kaupunkien järjestämisen ja rakentamisen perusteista vuodelta 1856, joka sisälsi lähinnä paloturvallisuutta koskevia säännöksiä. Ennen vuoden 1856 asetusta ainoa yleisen lainsäädännön säännös oli vuoden 1734 lain rakennuskaaren 29 luvun 1 §, joka edellytti alemmanasteisen normiston antamista. Tällaista normistoa ei kuitenkaan annettu ennen vuoden 1856 asetusta.

Rakennuslaki perustui pitkälti säätämisen ajankohtana voimassa olleeseen kaavoitusta ja rakentamista koskeneeseen normistoon erityisesti yksityiskohtaisen kaavoituksen (asemakaavoituksen) sekä rakentamisen ennakkovalvonnan osalta. Suunnittelujärjestelmän osalta rakennuslaissa olivat uutta seutukaavaa ja yleiskaavaa koskevat säännökset. Uutta rakennuslaissa oli myös taaja-asutuksen määritelmä suunnittelemattoman taaja-asutuksen muodostamiskieltoineen. Lisäksi monet yksittäiset kysymykset oli rakennuslaissa ja sen nojalla annetussa asetuksessa säännelty aikaisemmin voimassa ollutta lainsäädäntöä tarkemmin.

Rakennuslakiin on sen voimassaoloaikana tehty lukuisia muutoksia. Luettelonomaisesti esitettynä tärkeimpiä muutoksia ovat:

- laki 536/1960: rakennustarkastajasta pääsääntöisesti pakollinen

- laki 239/1964: korvaus kadun rakentamisesta

- laki 301/1965: maatalousalueita erityisestä syystä rakennuskaavassa

- laki 330/1965 kerroksen ym. määritelmät

- laki 250/1966: rakennuskaavojen laatiminen lääninhallituksilta kunnille ja muita rakennuskaavoitusta koskevia muutoksia

- laki 493/1968: seutukaava ja yleiskaava (muutoksia; oikeusvaikutuksiltaan erilaiset yleiskaavat) sekä muita muutoksia

- laki 626/1969: rantakaavasäännöstön lisäys rakennuslakiin sekä muita muutoksia

- laki 588/1973: toimivallan siirto kaavoitus- ja poikkeuslupa-asioissa ministeriöltä lääninhallituksille alkoi sekä muita muutoksia

- laki 611/1973: jätevesimaksulain säätämisestä johtuneet muutokset

- laki 674/1975: rakennuksen purkamislupa

- laki 580/1977: rakennusvalvontaa koskevia uudistuksia

- laki 609/1977: lunastukseen liittyvät uudistukset

- laki 556/1981: maa-aineslain säätämiseen liittyvät muutokset

- laki 61/1985: rakennussuojelulain säätämisen yhteydessä tehdyt muutokset

- laki 557/1989: rakennusjärjestys, rakennusvalvonta ja rakentamismääräykset

- laki 696/1990: kestävä kehitys sekä kunnallisen päätösvallan lisääminen poikkeuslupa-asioissa ja kaavoituksessa

- laki 1439/1992: rakennustuotedirektiivistä johtuvia muutoksia

- laki 469/1994: ympäristövaikutusten arviointiin liittyvät muutokset

- laki 769/1994: rakentamista koskevia muutoksia (esim. kunnille poikkeuslupavaltaa)

- laki 71/1995: valtion viranomaisia koskeva muutos, jossa lääninhallituksen tehtävät siirrettiin alueelliselle ympäristökeskukselle

- laki 1062/1995: rakennustuotedirektiivistä johtuvia muutoksia sekä muita rakentamista koskevia muutoksia

- laki 929/1996: vuoden 1996 lopussa päättyneen vapaakuntakokeilun mahdollistamien viranomaisten toimivaltajärjestelyjen pysyttämistä, kaavojen ajantasalla pitoa sekä niiden toteutuksen ajoitusta koskevat muutokset

- laki 1097/1996: uuden luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä tehdyt muutokset (suunnitteluvelvollisuus rantavyöhykkeellä sekä kaavojen sisältövaatimuksia koskevat muutokset)

Rakennuslain uudistamisen historiasta

Rakennuslain kokonaisuudistus käynnistyi jo 1960-luvun lopulla, kun eduskunta edellytti (3.6.1969) ryhtymistä toimenpiteisiin rakennuslainsäädännön kokonaistarkistuksen aikaansaamiseksi. Ensimmäisen ehdotuksen kokonaisuudistukseksi teki kaavoitus- ja rakennusasiain neuvottelukunta vuonna 1974 (komiteanmietintö 1974:44). Mietinnön pohjalta valmistuivat ehdotukset uudeksi rakennuslainsäädännöksi vuosina 1977, 1981 ja 1984. Nämä ehdotukset eivät johtaneet hallituksen esityksen antamiseen.

Kun monet yritykset uudistetun rakennuslainsäädännön aikaansaamiseksi eivät johtaneet tuloksiin, vastattiin muutostarpeisiin muun muassa kuntien itsenäisen päätösvallan ja kansalaisten osallistumisen lisäämisellä erillisin osauudistuksin. Näitä muutoksia on 1990-luvulla tehty useita. Hallitus antoi 30 päivänä marraskuuta 1994 eduskunnalle esityksen rakennuslain muuttamisesta (HE 320/1994 vp). Sen keskeisenä tavoitteena oli järjestää uudelleen kunnan ja valtion viranomaisten toimivalta ja tehtävät kaavoitusta sekä maankäytön ja rakentamisen muuta ohjaamista koskevissa asioissa. Hallituksen esityksen käsittely kuitenkin raukesi eduskunnassa.

Yleistä rakennuslain ohjausjärjestelmästä

Nykyisen rakennuslain ohjausjärjestelmän keskeiset elementit ovat taaja-asutuksen suunnitteluvelvollisuus, kaavat (seutukaava, yleiskaava, asemakaava, rakennuskaava ja rantakaava) sekä rakentamista ja muita toimenpiteitä koskeva ennakkovalvontajärjestelmä. Ohjausjärjestelmää täydentävät kunnallinen rakennusjärjestys, rakennus- ja toimenpidekiellot sekä poikkeamismenettelyt. Lakiin sisältyvät myös yhdyskuntarakentamiseen tarvittavan maan hankintaan liittyvät ja kunnan korvausvelvollisuutta koskevat säännökset.

Valtion ja kunnan viranomaisten tehtävät kaavoituksessa

Ympäristöministeriölle kuuluu kaavoitus- ja rakennustoimen ylin johto ja valvonta. Alueellisen ympäristökeskuksen (28.2.1995 saakka lääninhallituksen) tehtävänä on valvoa rakennustointa ja kaavoitusta toimialueellaan. Ympäristöministeriö ja alueelliset ympäristökeskukset käsittelevät myös niille rakennuslaissa erikseen säädetyt asiat, kuten kaavojen vahvistus-, poikkeuslupa- ja muutoksenhakuasiat. Valtion viranomaisten alueellinen toimivaltajako on säädetty rakennusasetuksessa (266/1959).

Alkujaan asema- ja rakennuskaavat ja sittemmin myös rantakaavat oli alistettava valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Maaseutukuntien asema rakennuskaavoituksessa oli epäitsenäinen. Toimivallan siirto kuntiin aloitettiin rakennuslain muutoksella (250/1966) jo vuonna 1967. Tuolloin muun muassa lääninhallituksen maalaiskunnan asemesta hoitamat tehtävät rakennuskaavojen ja rakennusjärjestysten laatimisessa uskottiin kunnille.

Toimivallan siirto keskushallinnosta lääninhallituksille ja kuntien valvonnan keventäminen aloitettiin rakennuslain muutoksella (588/1973) vuonna 1973. Perustana omavastuiselle päätöksenteolle olivat kunnan kaavoitustoimen kehittyneisyys ja se, oliko asema-, rakennus- tai rantakaavan muutosta pidettävä olennaisena.

Toimivallan siirtoa jatkettiin vuonna 1990 rakennuslain muutoksella (696/1990), jonka yhtenä lähtökohtana oli suunnitelmallisuuden lisääminen maankäytössä. Yleiskaavan vahvistamista koskevassa päätöksessä voitiin kunnan pyynnöstä määrätä, ettei asema- tai rakennuskaavan hyväksymistä tai muuttamista koskevaa päätöstä ole yleiskaava-alueella alistettava vahvistettavaksi.

Kunnan rakennusjärjestyksen alistamisesta vahvistettavaksi luovuttiin vuonna 1990 rakennuslain muutoksella (557/1989), johon myös sisältyi mahdollisuus käyttää rakennusjärjestystä aikaisempaa monipuolisemmin rakentamisen ohjauksessa.

Valtakunnallinen suunnittelu

Voimassa olevaan lainsäädäntöön ei sisälly säännöksiä valtakunnallisesta alueiden käytön suunnittelusta. Valtion eri viranomaisten suunnitelmien sopeuttaminen kuntatason suunnitteluun tapahtuu lähinnä seutukaavoituksen välityksellä. Ympäristöministeriöllä on valta määrätä erityisistä tarkoitusperistä seutukaavoitusta varten. Lisäksi valtioneuvoston hyväksymillä valtakunnallisilla luonnonsuojelua koskevilla ohjelmilla on vaikutuksensa maankäytön ohjaukseen.

Seutukaava

Rakennuslain seutukaavoitusta koskevat säännökset ovat pääosin peräisin vuodelta 1968. Seutukaava sisältää yleispiirteisen suunnitelman alueen käyttämisestä kahdessa tai useammassa kunnassa. Seutukaavojen laatiminen ja ajan tasalla pitäminen on nykyisin maakuntien liittojen (aikaisemmin seutukaavaliittojen) tehtävänä. Seutukaavat on laadittu vaiheittain jotakin osa-aluetta tai tiettyjä asiakokonaisuuksia koskevana.

Ympäristöministeriön tehtävänä on muun muassa antaa seutukaavan laadintamääräykset sekä normaalitapauksissa vahvistaa seutukaavat. Valtioneuvosto vahvistaa seutukaavat niissä tapauksissa, joissa jokin ministeriö ympäristöministeriöstä poiketen vastustaa oleellisilta osiltaan seutukaavan vahvistamista. Seutukaavoitusta koskeva valtion ohjaus on viime aikoina tähdännyt ennen kaikkea alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tavoitteiden edistämiseen.

Seutukaava on ohjeena yksityiskohtaisemmalle kaavoitukselle. Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä katsottava, ettei seutukaavan toteuttamista vaikeuteta. Maanomistajiin kohdistuvat seutukaavan oikeusvaikutukset liittyvät ensisijaisesti uudisrakennusta varten haettavaan rakennuslupaan, jota myönnettäessä on katsottava, ettei alueen käyttäminen seutukaavassa varattuun tarkoitukseen vaikeudu. Rakennusluvan epäämisestä ei kuitenkaan saa aiheutua maanomistajalle huomattavaa haittaa. Muussa tapauksessa alue on lunastettava tai suoritettava tästä haitasta maanomistajalle kohtuullinen korvaus.

Yleiskaava

Yleiskaava laaditaan kunnan yksityiskohtaisen kaavoituksen ja rakentamisen sekä muun maankäytön suunnittelemisen perustaksi. Se sisältää pääpiirteet alueen käyttämisestä eri tarkoituksiin. Yleiskaavan hyväksyy kunnan valtuusto. Yleiskaava voidaan hyväksyä myös vaiheittain.

Kaupungeissa yleiskaava on pakollinen. Muissa kunnissa yleiskaava on laadittava, milloin se on katsottava tarpeelliseksi.

Vuoden 1968 lainmuutoksella (493/1968) yleiskaavoitusta koskevia säännöksiä muutettiin niin, että tehtiin mahdolliseksi oikeusvaikutuksiltaan erilaisten yleiskaavojen laatiminen. Valtuuston hyväksymä yleiskaava on kunnan maankäytön suunnittelun perustana. Se voi olla kunnalle myönnettävän lunastusluvan perustana. Muita oikeusvaikutuksia sillä ei ole.

Vahvistettu yleiskaava on ohjeena yksityiskohtaisen kaavan laatimiselle sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Vahvistettuun yleiskaavaan liittyy myös viranomaistoimintaa ohjaava vaikutus ja ehdollinen rakentamisrajoitus, kuten seutukaavaan. Yleiskaavan vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan kunnan pyynnöstä määrätä, ettei yleiskaavan alueella laadittavia yksityiskohtaisempia kaavoja ole tarpeen alistaa valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Vahvistettu yleiskaava voi rantavyöhykkeellä olla rakentamisen perustana.

Asemakaava ja tonttijako

Asemakaava laaditaan kaupungin yksityiskohtaista järjestämistä ja rakentamista varten. Asemakaava on laadittava sitä mukaa kuin kehitys vaatii. Asemakaavassa määrätään aluevaraukset eri tarkoituksiin sekä annetaan asemakaavamääräykset, jotka ovat tarpeen aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä.

Tonttijako on sitova suunnitelma rakennuskortteliin kuuluvan alueen jakamiseksi tontteihin. Tonttijako on laadittava, milloin maanomistaja sitä pyytää tai se muutoin havaitaan tarpeelliseksi. Tonttijaon hyväksyy kaupunginhallitus. Tonttijako voidaan hyväksyä myös asemakaavan hyväksymisen yhteydessä. Kaupunginhallituksen päätösvaltaa voidaan siirtää lautakunnalle tai viranhaltijalle.

Uudisrakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa tai tonttijakoa. Asemakaavassa voidaan enintään kolmen vuoden ajaksi kieltää uudisrakennuksen rakentaminen, mikäli se kaavan toteuttamisen ajoittamiseksi on tarpeen.

Rakennuskaava

Rakennuskaava on muiden kuin kaupunkikuntien yksityiskohtainen kaava. Rakennuskaava laaditaan taaja-asutusta ja muuta sellaista aluetta varten, jonka rakentamisen ja muun maankäytön järjestäminen on tarpeellista. Kaava on laadittava sitä mukaa kuin kehitys vaatii.

Rantakaava

Rakennuslain muutoksella (1097/1996), joka liittyi luonnonsuojelulain kokonaisuudistukseen, säädettiin vuoden 1997 alusta meren ja vesistön rannoille suunnitteluvelvollisuus. Rakentaminen ja eräät voimakkaasti luontoa muuttavat toimenpiteet ovat rantavyöhykkeellä mahdollisia pääsääntöisesti vain, mikäli alueella on voimassa vahvistettu yleiskaava tai detaljikaava.

Ranta-alueiden loma-asutuksen ja muun maankäytön ohjausvälineenä säilyi rantakaava. Rantakaavan laatiminen on muista kaavoista poiketen maanomistajan asia. Rantakaavan hyväksyy kunnan valtuusto.

Kaavojen sisältövaatimukset

Eri kaavamuotojen sisältövaatimukset eli kaavojen sisällöllisiä laatuvaatimuksia koskevat säännökset poikkeavat rakennuslaissa merkittävästi toisistaan. Yleispiirteisten kaavojen (seutukaava ja yleiskaava) sisältövaatimukset ovat niukat. Asemakaavan laatimista koskevat säännökset taas ovat suhteellisen yksityiskohtaisia. Asemakaavan sisältövaatimukset velvoittavat kaavan laatijaa ottamaan huomioon muun muassa alueen tarkoituksenmukaisen käytön, terveellisyyden, paloturvallisuuden, liikenteen, viihtyisyyden ja esteettisyyden sekä luonto- ja kulttuuriarvot. Ne mahdollistavat myös muutoksenhaun näillä perusteilla. Kaikkiin kaavamuotoihin liittyy lisäksi maanomistajan oikeusturvaa koskevia sisällöllisiä vaatimuksia.

Kaavoituksen ajanmukaisuuden varmistamiseksi tulee kuntien seurata kaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden asema- ja rakennuskaavojen muuttamiseksi.

Kansalaisten osallistumismahdollisuudet kaavoituksessa

Rakennuslaissa on säädetty kaavoitusta koskevasta yleisestä tiedottamisesta ja kansalaisten osallistumismahdollisuudesta kaavoitukseen sen eri vaiheissa. Kaavoja valmistelevien viranomaisten on tiedotettava kaavoituksesta sillä tavoin, että niillä, joita asia koskee, on mahdollisuus seurata kaavoitusta ja vaikuttaa siihen. Menettelyllisesti osallistuminen tapahtuu kaksivaiheisesti valmisteluvaiheessa ja laatimisvaiheessa.

Kaavan valmisteluvaiheessa on alueen maanomistajille sekä niille, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, varattava tilaisuus joko kirjallisesti tai suullisesti lausua mielipiteensä asiasta. Laatimisvaiheen kuulemisen yhteydessä voivat mielipiteensä asiasta esittää muutkin kunnan jäsenet ja kaikki ne, joiden oloihin ratkaisulla on vaikutusta. Varattaessa tilaisuus mielipiteen lausumiseen on asiasta kiinnostuneille selostettava valmistelutyön lähtökohtia ja rajoituksia, sille asetettuja yleisiä tavoitteita sekä mahdollisia eri vaihtoehtoja valmistelussa esiin tuleviksi ratkaisuiksi.

Kaavan laatimisvaiheessa on kaavaehdotus ennen kaavan hyväksymistä asetettava julkisesti nähtäville. Tässä vaiheessa maanomistajille ja kunnan jäsenille on varattava tilaisuus tehdä ehdotusta koskeva kirjallinen muistutus. Tällöin on mahdollista esittää täsmällisiä muutosehdotuksia kaavan sisältöön ja saada esitetyt mielipiteet huomioon otetuksi kunnallisessa päätöksenteossa. Kaavan voimaantulosta on tiedotettava kuuluttamalla.

Yleisesti tiedottamisen edistämiseksi kunnat ovat velvollisia laatimaan vähintään kerran vuodessa kaavoituskatsauksen, jossa selostetaan kunnassa vireillä olevat ja lähiaikoina vireille tulevat kaava-asiat, jotka eivät ole merkitykseltään vähäisiä. Kaava-asioiden lisäksi katsauksessa selostetaan sellaiset kunnan päätökset ja toimet, joilla on välitöntä vaikutusta kaavoituksen lähtökohtiin ja tavoitteisiin.

Rakennusjärjestys

Kunnan rakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat rakentamista koskevat määräykset. Määräykset voivat koskea muun muassa rakennuspaikan suuruutta, rakennuksen kokoa ja sen sijoittumista, rakennuksen sopeutumista ympäristöön ja rakentamistapaa. Rakennusjärjestyksessä voidaan määrätä myös rakentamista koskevan lupajärjestelmän helpotuksista. Rakennusjärjestyksen hyväksyy kunnan valtuusto.

Rakennuskiellot

Rakennuslakiin sisältyvät eri kaavamuotoja koskevat säännökset kaavoitustyön aikaisista rakennuskielloista ja niiden jatkamisedellytyksistä. Laissa on myös säännökset kaavojen toteuttamisen ajoitukseen tähtäävistä rakennuskielloista.

Poikkeusluvat

Ympäristöministeriöllä ja alueellisilla ympäristökeskuksilla on laajat mahdollisuudet rakentamista koskevien poikkeusten myöntämiseen. Ministeriö tai alueellinen ympäristökeskus voi erikseen määrätyn toimivallanjaon mukaan myöntää poikkeusluvan taaja-asutuksen muodostamiseen alueelle, jolle ei ole vahvistettu asema-, rakennus- tai rantakaavaa. Mainituilla viranomaisilla on lisäksi oikeus eräin edellytyksin myöntää poikkeus rakennuslaissa olevasta tai sen nojalla annetusta rakentamista koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Ratkaisuvaltaa poikkeuslupa-asioissa siirrettiin merkittävästi kunnille rakennuslain osauudistuksella vuonna 1990.

Lunastus- ja korvauskysymykset

Kunnalla on oikeus välittömästi rakennuslain nojalla lunastaa asema- ja rakennuskaavassa yleisiin tarkoituksiin osoitetut alueet. Ilman erillistä lupaa kunnalla on myös oikeus lunastaa rakentamaton tontti, jota ei ole rakennettu rakentamiskehotuksen edellyttämällä tavalla. Rakennuslakiin sisältyy lisäksi useita lunastusperusteita, joiden nojalla kunnat voivat saada luvan yhdyskuntarakentamiseen tarvittavan maan lunastamiseen.

Asemakaavassa muuhun kuin yksityiseen rakennustoimintaan osoitetun alueen kunta on eräin edellytyksin velvollinen lunastamaan. Pitkälti samansisältöinen velvollisuus liittyy rakennuskaavaan.

Lunastusoikeus ja -velvollisuus kuuluvat valtiolle silloin, kun alue on osoitettu sen tarpeisiin.

Rakentaminen ja rakennusvalvonta

Rakentamisen ohjaus on jakautunut lain, asetuksen ja rakentamismääräysten kesken. Rakenuslainsäädännössä asetetaan rakentamiselle vaatimuksia, joiden tarkoituksena on taata turvallisuuden, terveellisyyden ja energiataloudellisuuden vähimmäistaso. Rakentamisen ohjauksella pyritään siihen, että rakennukset ovat kestäviä, rakennuskanta monikäyttöistä ja myös liikuntaesteisille soveltuvaa.

Rakentamisen säännökset koskevat pääsääntöisesti rakentamisen lopputulosta ja sille asetettavia laatuvaatimuksia. Rakentamismääräyskokoelma sisältää rakennusteknisiä määräyksiä, joita on noudatettava uudisrakennushankkeissa. Rakentamismääräyksissä on myös ohjeita, jotka eivät ole velvoittavia.

Rakennuslain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista valvotaan rakentamista koskevassa lupaharkinnassa. Rakennusvalvonnalla pyritään varmistamaan, että rakennushankkeeseen ryhtyvä on huolehtinut siitä, että rakennus täyttää rakentamismääräykset. Valvonta sovitetaan hankkeen laadun, laajuuden ja rakennushankkeeseen ryhtyvän ammatillisen osaamisen pohjalta.

Rakentamismääräyskokoelman määräyksiä sovelletaan myös rakennuslupaa tai muuta lupaa vaativaan tai rakennusvalvontaviranomaisen hyväksyttäväksi säädettyihin muutos- ja korjaustoimenpiteisiin. Muutos- ja korjaustoimenpiteissä, pitäen lähtökohtana rakennusta ja sen käyttöä ennen luvan hakemista, rakentamismääräyskokoelman määräyksiä on sovellettava sen mukaan kuin toimenpiteen laatu ja laajuus sekä rakennuksen aiottu käyttötapa vaativat. Kuitenkin on katsottava, ettei rakennuksen käyttäjien turvallisuus vaarannu eivätkä heidän terveydelliset olonsa heikenny. Vaikka rakennuslainsäädännön lähtökohtana on ollut uudisrakentamisen ohjaaminen, säännöstöä on kehitetty jo 1970-luvulta korjausrakentamisen erityispiirteet huomioon ottavaksi.

Kaavoitukseen verrattuna rakentamista koskevat osauudistukset ovat olleet yleensä verrattain pienimittaisia. Lain järjestelmään vaikuttavina muutoksina kuitenkin voi mainita Suomen rakentamismääräyskokoelman valmistumisen vuodesta 1975 alkaen ja kuntien rakennusvalvonnan hallintoa koskevat muutokset vuodelta 1977. Kun rakentamisesta on valtaosaltaan säädetty rakennusasetuksessa, muut osauudistukset ovatkin pääasiassa olleet asetuksen tasoisia.

Kuluva vuosikymmen on rakentamisen ohjauksessa ollut muutosten aikaa. Vuosina 1990―1992 toteutui lain ja asetuksen sekä rakentamismääräysten ja kuntien rakennusjärjestyksen tasoilla verrattain laaja osauudistus, jolla rakentamisen ohjaus ajanmukaistettiin. Asuntosuunnittelua koskeva rakennusasetuksen ja rakentamismääräysten uudistus toteutettiin vuonna 1993. Vapaakuntakokeilussa sovelletut periaatteet rakentamisessa ja rakennusvalvonnan hallinnon järjestämisessä toteutettiin rakennuslain muutoksella vuonna 1994.

Vuonna 1995 toteutettiin koko laajuudessaan Euroopan yhteisöjen rakennustuotedirektiivin edellyttämät muutokset rakennuslaissa. Sisämarkkinoiden vaatimina järjestelyinä säädöksissä ovat rakentamisen olennaiset vaatimukset, rakennustuotteille asetettavia vaatimuksia koskevat järjestelyt sekä menetelmät tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamiseksi.

Muutoksenhakujärjestelmä

Kaavoitukseen liittyvä muutoksenhakujärjestelmä perustuu kuntalakiin ja kunnan jäsenten laajaan valitusoikeuteen. Valitustie on ensiasteessa seurannut hallintolinjaa. Kaavaratkaisut on voitu saattaa jatkovalituksella korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi.

Kaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen voi jokainen kunnan jäsen hakea muutosta laillisuusperusteella. Laillisuuskysymyksinä tutkitaan myös kaavan asiallista sisältöä, kuten ympäristön laatua tai maankäytön tarkoituksenmukaisuutta koskevien rakennuslain vaatimusten täyttyminen.

Valitus tehdään hallintoviranomaiselle, toimivallan jaon mukaisesti joko ympäristöministeriölle tai alueelliselle ympäristökeskukselle. Niissäkin tapauksissa, joissa kaavapäätöstä ei ole alistettava vahvistettavaksi, valitus tehdään samalle viranomaiselle kuin vastaavasta alistettavaa kaavaa koskevasta päätöksestä.

Ympäristöministeriön ja alueellisen ympäristökeskuksen päätöksestä voi tehdä jatkovalituksen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Jatkovalitusoikeutta rajattiin vähäisessä määrin vuonna 1990 voimaan tulleessa lainmuutoksessa, jonka perusteella yksityiskohtaisesta kaavasta ei saa tehdä jatkovalitusta siltä osin kuin alueen maankäyttö on ratkaistu vahvistetussa yleiskaavassa. Muutoin jatkovalitusta ei ole rajoitettu.

Noin 10 % kaavapäätöksistä tulee valitusviranomaisen käsittelyyn. Käytännössä puolet kaavavalituksista tehdään omassa asiassa esimerkiksi maanomistajan ominaisuudessa. Sama määrä valituksista on yleisemmässä intressissä tehtyjä. Ne koskevat esimerkiksi ympäristön laatua, luonnon- ja rakennusten suojelua tai virkistysalueiden riittävää turvaamista.

Poikkeuslupia ratkaistaan nykyisin kunnassa, alueellisessa ympäristökeskuksessa ja ympäristöministeriössä. Kunnan päätöksistä valitetaan alueelliseen ympäristökeskukseen tai ympäristöministeriöön säädetyn toimivallan jaon mukaisesti. Alueellisen ympäristökeskuksen ensi asteen poikkeuslupapäätöksistä valitetaan ympäristöministeriöön. Ympäristöministeriön ja alueellisen ympäristökeskuksen valitusasiassa tekemistä päätöksistä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Ennakkovalvontajärjestelmän eli rakennus- ja toimenpidelupajärjestelmän osalta muutoksenhaku pohjautuu hallintovalitukseen siten, että kunnan rakennusvalvontaviranomaisen päätöksestä voidaan aina valittaa lääninoikeuteen. Lääninoikeuden päätöksestä on jatkovalitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Näissä asioissa valitusoikeus on naapureilla sekä muilla, joiden etua tai oikeutta päätös saattaa koskea.

2.2. Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

Yleistä

Kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö on useissa Euroopan maissa uudistettu kokonaisuudessaan 1980- ja 1990-luvun aikana. Sodan jälkeisen ajan lainsäädäntö on saatettu vastaamaan vuosisadan lopun ja 2000-luvun haasteisiin. Lainsäädännön kehittämiseen on yleisesti vaikuttanut myös ylikansallinen normisto. Kaavoitus- ja rakentamisoikeuden alalla varsinaista ylikansallista, kansainvälisiin sopimuksiin perustuvaa normistoa ei kuitenkaan ole, mutta globalisoituminen ja kansainvälistyminen ovat vaikuttaneet myös lainsäädännön kehittymiseen ja käytännön toimenpiteisiin.

Useat Euroopan unionin toimenpiteet ja normit vaikuttavat myös maankäytön suunnitteluun jäsenvaltioissa. Normistosta erityisesti luonnonsuojelua koskevat luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY; jäljempänä luontodirektiivi, ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY, jäljempänä lintudirektiivi, sekä eräät ympäristönsuojelua koskevat direktiivit (esimerkiksi tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu neuvoston direktiivi 85/337/ETY) vaikuttavat myös maankäytön suunnitteluun ja sitä koskevaan lainsäädäntöön. Muista maankäyttöön ja sen suunnitteluun vaikuttavista toimenpiteistä voidaan tuoda esille eurooppalaiset verkostot (Trans-European Networks) ja rakennerahastojen taloudelliset tukimuodot. Rakentamisen alalla rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetulla neuvoston direktiivillä 89/106/ETY, jäljempänä rakennustuotedirektiivi, joka sinänsä lähtökohdiltaan on tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvää tuotesääntelyä, on merkityksensä sekä käytännön rakennustoiminnassa että sitä koskevassa viranomaisvalvonnassa.

Eräiden maiden kaavoitusta ja rakentamista koskevasta lainsäädännöstä

Useimmissa Euroopan maissa maankäytön suunnittelua ja rakentamista koskevat säännökset ovat yhdessä ''kaavoitus- ja rakentamislaissa'', joka kuitenkin jakautuu tavallaan kahteen osaan eli suunnittelua ja rakentamista koskevaan sääntelyyn. Jäljempänä huomion kohteena olevista maista, joita ovat Ruotsi, Norja, Tanska, Saksa, Ranska, Belgia ja Alankomaat, vain Tanskassa sääntely on toteutettu kahdessa erillisessä laissa.

Ruotsissa kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö uudistettiin vuonna 1987. Uusi laki (plan- och bygglag) tuli voimaan 1 päivänä heinäkuuta 1987. Lakiin on tehty sen voimassaoloaikana joitakin muutoksia, mutta pääpiirteiltään sääntely vastaa alkuperäistä lakia. Maankäytön suunnittelun välineitä ovat seutukaava, yleiskaava ja yksityiskohtainen kaava. Rakentamista koskevan lupajärjestelmän rungon muodostavat rakennuslupa, purkamislupa ja toimenpidelupa (marklov). Ruotsissa valtakunnan tason maankäytön suunnittelu perustuu luononvaralakiin (lag om hushållning med naturresurser m.m.), joka säädettiin kaavoitus- ja rakentamislain kanssa samanaikaisesti.

Norjassa kaavoitus- ja rakentamislaki (plan- og bygningslov) säädettiin vuonna 1985. Sen mukaisia kaavamuotoja ovat seutukaava (fylkesplan), yleiskaava (kommuneplan) ja yksityiskohtainen kaava (reguleringsplan tai bebyggelsesplan). Laki sisältää myös säännökset valtakunnan tasoisista määräyksistä. Uuden rakennuksen rakentaminen, erilaiset toimenpiteet ja rakennuksen purkaminen ovat luvanvaraisia. Rakentamista koskevaan ennakkovalvontajärjestelmään tehtiin vuonna 1997 merkittäviä muutoksia. Laissa on myös varsin kattavat ympäristö- ja muiden vaikutusten arviointimenettelyä koskevat säännökset, joita on noudatettava sekä kaavoituksessa että muussa maankäytössä.

Tanskassa kaavoitusta koskeva laki (lov om planl‘gning) on vuodelta 1991 ja rakentamista koskeva laki (byggelov) vuodelta 1995. Tanskassa kaavamuodot ovat seutukaava (regionplan), yleiskaava (kommuneplan) ja paikalliskaava (lokalplan). Lisäksi maa on jaettu vyöhykkeisiin, joita koskevat erilaiset yleiset maankäyttöä koskevat säännökset. Luvanhakuvelvollisuus koskee rakentamista (byggetilladelse), vähäisempiä toimenpiteitä, käyttötarkoituksen muuttamista ja rakennuksen purkamista.

Saksan liittovaltion lainsäädäntö (Baugesetzbuch) on vuodelta 1986. Tämän lisäksi osa-valtioissa, joita on 13, on omia kaavoitusta ja rakentamista koskevia säännöksiä, jotka poikkeavat jossakin määrin toisistaan. Varsinaisia kaavamuotoja ovat yleiskaava (Flächennutzungsplan) ja yksityiskohtainen kaava (Bebauungsplan). Saksassa on useita ''seudullisia'' kaavamuotoja ja ne ovat hieman erilaisia eri osavaltioissa. Suurimmissa on koko osavaltiota koskeva kehityssuunnitelma (Landesentwicklungsplan tai Landesentwicklungsprogram) ja seutukaava (Regionplan tai Gebietesentwicklungsplan taikka Raumordnungsplan), jonka laatii joko alueviranomainen (Regierungsbezirke) tai ''lääni'' (Landkreise) taikka kuntien perustama seudullinen suunnitteluelin. Saksassa liittovaltion tason säännösten mukaan luvanvaraista on rakennuksen rakentaminen, rakennuksen käyttötarkoituksen muuttaminen ja rakennuksen purkaminen.

Ranskassa varsinainen kaavoitusta ja rakentamista koskeva normisto kodifioitiin Code de l'Urbanisme nimiseksi lakikoonnokseksi vuonna 1973. Tärkeä kaavoitusta koskeva muutos lakiin tehtiin vuonna 1983, jolloin kuntien ja valtion välistä kaavoituksen toimivaltaa muutettiin. Lakiin on tehty tämän lisäksi lukuisia muutoksia. Code de l'Urbanismen rinnalle säädettiin vuonna 1995 "suunnittelu- ja kehityslaki" (Loi d'orientation sur le developpement et l'am‚nagement du territoire), joka koskee lähinnä valtakunnan tason suunnittelua. Tämän uuden lain soveltamisesta ei kuitenkaan ole vielä merkittäviä kokemuksia. Ranskassa ei ole yleistä seudullista lakiin perustuvaa suunnittelujärjestelmää eikä kunnallista yleiskaavoitusta koskevaa normistoa. Kuitenkin Ranskassa kunnat, joita on yhteensä noin 36 500, voivat yhteistyössä laatia ylikunnallisia yleispiirteisiä kaavoja (sch‚ma directeur). Lisäksi erityisesti Pariisin ympäristössä ja eräillä muilla alueilla (Korsika ja "meren takaiset alueet") on laadittu erityisnormistoon perustuen seudullisia suunnitelmia. Kunnallinen (yksityiskohtainen) kaavamuoto Ranskassa on plan d'occupation des sols, joka voi myös kattaa koko kunnan eli se saattaa näin olla verrattavissa yleispiirteiseen kaavaan. Ranskassa rakentaminen ja rakennuksen käyttötarkoituksen muutos vaatii viranomaisen luvan.

Belgian rakennuslaki (flaamiksi Wet Houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en Stedebouw) on vuodelta 1962, jolloin se koski maan koko aluetta. Belgiassa "liittovaltiokehitys" alkoi jo ennen liittovaltion muodollista muotoutumista ja rakennuslakia on muutettu hieman eri tavoin Flanderissa ja Walloniassa sekä Brysselissä, jotka ovat liittovaltion osia. Belgiassa suunnittelutasoja on periaatteessa neljä: alueellinen (streek), seudullinen (gewest), koko kunta (yleissuunnittelu) ja kunnan osa (yksityiskohtainen suunnittelu). Käytännössä suunnitelmia on laadittu lähinnä vain seudullisella (Gewestplan) ja kunnan yksityiskohtaisen suunnittelun (Bijzonder Plan van Aanleg) tasolla. Belgiassa rakentaminen ja muut toimenpiteet, käyttötarkoituksen muuttaminen sekä rakennuksen purkaminen vaativat viranomaisen luvan.

Alankomaiden rakennuslaki, Wet op de Ruimtelijke Ordening, on vuodelta 1965. Tärkeitä muutoksia lakiin tehtiin vuosina 1985 ja 1994. Alankomaiden rakennuslain mukaisia maankäyttösuunnitelmia ovat seututason Streekplan, kuntason Structuurplan (yleispiirteinen kaava) ja Bestemmingsplan (yksityiskohtainen kaava). Alankomaissa rakentaminen, toimenpiteet ja rakennuksen käyttötarkoituksen muutos vaatii viranomaisen luvan.

Valtakunnalliset maankäyttöintressit Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa

Ruotsissa valtakunnan tasoista alueiden käyttöä koskevat säännökset ovat luonnonvaralaissa (lag om hushållning med naturresurser m.m.; 1987:12), jota sovelletaan rinnakkain kaavoitus- ja rakentamislain (plan- och bygglag) kanssa. Luonnonvaralain mukaan sen säännöksiä on noudatettava kaavoituksessa ja muussa maankäytön suunnittelussa.

Valtakunnallisten tavoitteiden toteutumisen valvonta kuuluu lääninhallituksille. Plan- och bygglagin 12 lukuun on otettu erityiset säännökset valtakunnallisten intressien kontrollista. Lääninhallituksella on oikeus arvioida kunnan kaavoitusta koskevia päätöksiä valtakunnallisesta, ylikunnallisesta, terveydellisestä ja onnettomuusriskien näkökulmasta (12 luku 1 §). Lääninhallituksen tulee ilmoittaa kunnalle kolmen viikon kuluessa kunnan päätöksestä arvioinnin suorittamisesta. Lääninhallitus voi kumota kunnan kaavoitusta koskevan päätöksen edellä mainittujen intressien vaarantuessa (12 luku 3 §). Maan hallituksella on vastaava oikeus seutukaavojen osalta. Hallituksen tulee käyttää harkintavaltaansa kolmen kuukauden kuluessa. Hallitus voi myös määrätä, että kunnan on laadittava tai muutettava taikka kumottava kaava tietyssä ajassa valtakunnallisten intressien vuoksi. Kaavamuutos voidaan myös laadituttaa kunnan kustannuksella.

Luonnonvaralaissa on erityisiä tiettyjä maan alueita koskevia säännöksiä (särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, 3 luku). Näitä alueita ovat ensinnäkin valtakunnallisesti turismin ja virkistyksen kannalta arvokkaat alueet, joilla tulee ottaa nämä valtakunnalliset intressit erityisesti huomioon lupa- tai muuta päätöstä tehtäessä. Kyse on laissa luetelluista meren ja järvien rannikkoalueista sekä muista alueista. Tiettyjä meren rannikkoalueita koskee kielto sijoittaa eräitä laissa lueteltuja (4 luvun 1 §:ssä luettelo) toimintoja. Lisäksi vapaa-ajanasuntojen rakentamista rajoitetaan tietyllä alueella siten, että vain täydennysrakentaminen on sallittua.

Tietyillä tunturialueilla (luettelo laissa) on vain poronhoitoa, paikallista asumista, tutkimusta ja ''liikkuvaa vapaa-ajankäyttöä'' palveleva rakentaminen sallittua. Muut toimenpiteet ovat sallittuja, jos alueen luonnetta ei muuteta. Kansallisjoilla (Torneälven, Kalixälven, Piteälven ja Vindelälven) ja tietyillä laissa luetelluilla alueilla on vesivoimarakentaminen kiellettyä.

Luonnonvaralaissa on myös säännökset kansalliskaupunkipuistosta (3 luku 7 §), joka määritellään suoraan laissa (Ulriksdal ― Haga ― Brunnsviken ― Djurgården). Kansalliskaupunkipuiston alueella ei saa rakentaa tai suorittaa toimenpiteitä siten, että puistomaisemaa, luontoa taikka luonto- tai kulttuuriarvoja vahingoitetaan.

Luonnonvaralain 4 luvun mukaan tietyt toiminnot (10-kohtainen luettelo) vaativat aina maan hallituksen luvan. Tällaisia toimintoja ovat muun muassa metalliteollisuus, paperi- ja massateollisuus, öljynjalostus- tms. laitos, peruskemikaali- tai lannoitetehdas, sementtitehdas, ydinvoimalaitos, 200 MW:n polttolaitos, yli kolme tuulivoimalaa (teho väh. 10 MW), maakaasun varastointi (yli 50 milj.m3), ongelmajätteiden käsittelylaitos (yli 10 000 t/v) sekä aineiden tai materiaalin ottaminen tunturialueelta. Hallitus voi myös päättää, että sen lupa vaaditaan muihin suuria vaikutuksia omaaviin toimintoihin. Hallitus voi myös myöntää poikkeuksen luvanhakuvelvollisuudesta. Luonnonvaralain 4 luvun mukaiseen lupahakemukseen on liitettävä ympäristövaikutusten arviointia koskeva selvitys.

Norjassa valtakunnan tasoisesta suunnittelusta on kaavoitus- ja rakentamislakiin (plan- og bygningslov) otettu oma luku (IV luku, Planlegging på riksnivå), jossa on kolme erilaista valtakunnan tason suunnittelua koskevaa instrumenttia: valtakunnalliset määräykset (rikspolitiske bestemmelser), rantoja koskeva rakentamisrajoitus ja valtion mahdollisuus muuttaa kunnallisia kaavoja.

Valtakunnallisten määräysten antamisvalta kuuluu maan hallitukselle (''kuninkaalle''). Se voi asettaa yleisiä tavoitteita, raameja sekä suuntaviivoja fylken ja kuntien fyysiselle, taloudelliselle ja sosiaaliselle kehitykselle, joilla luodaan perusta suunnittelulle. Käytännössä tämä on tapahtunut yhteistyössä parlamentin (stortinget) kanssa ja aloite voi käytännössä tulla myös parlamentista. Määräykset voivat olla myös konkreettisia tiettyä aluetta koskevia. Määräyksiä on annettu muun muassa lasten ja nuorten intresseistä kaavoituksessa (1992), Oslo-vuonon rantojen valtakunnallisista intresseistä (1993), alue- ja liikennesuunnittelusta (1993) ja suojelluista vesistöistä (1994). Määräyksillä voidaan myös asettaa kansallisten tai seudullisten intressien vuoksi 10 vuoden kielto tietynlaiselle kehitykselle määrätyllä alueella ja kieltoa voidaan jatkaa viidellä vuodella. Tällöin rakennus- tai muuta toimenpidettä ei saa suorittaa ilman ministeriön suostumusta. Tämän tyyppisiä määräyksiä on käytetty ilmeisesti erittäin harvoin.

Rantarakentamiskielto koskee 100 metrin etäisyyttä järvien rannoilla. Kielto ei koske taajaan asuttuja alueita tai alueita, joilla on yksityiskohtainen kaava (reguleringsplan tai strandplan) taikka joissakin tapauksissa yleiskaava. Kielto ei myöskään koske kaikkea rakentamista, vaan maatalouden, kalastuksen ja voimatalouden kannalta tarpeellinen rakentaminen ovat kiellon ulkopuolella. Kielto ei myöskään koske laituria, yleistä kylpylaitosta (badeanlegg) ja käymälää vapaa-ajanalueella eikä rakentamista luonnonsuojelutarkoituksiin luonnonsuojelualueella.

Valtiollinen yksityiskohtainen kaava (reguleringsplan) ja yleiskaavan alueosa voidaan laatia tärkeiden valtakunnallisten tai ylikunnallisten intressien (rakennus, laitos tai suojelu) turvaamiseksi taikka muiden yhteiskunnallisten syiden vuoksi. Tällöin kaavan laatiminen voi kuulua joko kunnalle tai valtion viranomaiselle.

Tanskan kaavoituslain (planl‘gningslov) 2 luvussa on säännökset valtakunnan tasoisesta suunnittelusta (landsplanl‘gning) ja lain 3 luvussa säännökset kaavoituksesta rannikkoalueilla. Lisäksi Tanskassa maa on luokiteltu erilaisiksi vyöhykkeiksi, joita ovat kaupunkivyöhykkeet (byzoner), loma-asuntovyöhykkeet (sommerhusområder) ja maaseutuvyöhykkeet (landzoner) sekä rannikonläheisyysvyöhykkeet (kystn‘rhedszoner). Näillä erilaisilla vyöhykkeillä on voimassa toisistaan poikkeavia maankäytön suunnittelua ohjaavia määräyksiä ja suoraan maankäyttöä koskevia rajoituksia. Esimerkiksi maaseutuvyöhykkeellä on voimassa yleinen rakentamis-, toimenpide- ja osittamiskielto, josta tosin on mahdollista poiketa viranomaisen luvalla.

Varsinaiset 2 luvun mukaiset valtakunnan tasoista suunnittelua koskevat instrumentit liittyvät yhteen sovittavaan fyysiseen valtakunnansuunnitteluun ja ympäristöministeriön ohjausoikeuteen suuntaviivojen avulla.

Yhteen sovittavasta fyysisestä valtakunnan tason suunnittelusta ja siihen liittyvien selvitysten laatimisesta on vastuussa ympäristöministeriö. Ympäristöministeriön on annettava uuden parlamentin (folketinget) ympäristö- ja suunnitteluvaliokunnalle selonteko valtakunnansuunnittelusta. Vuonna 1996 annetun selonteon kolme painopistettä olivat tasapainoinen kaupunkijärjestelmä (balance i bysystemet), liikkuminen ympäristön ehdoilla (tilgængelighed på miljoets præmisser) sekä luonnon- ja kulttuuriperintö yhteen sovittavan valtakunnallisen suunnittelun kautta (natur- og kulturarv gennem sammenfattende landsplanlægning).

Ympäristöministeriön ohjausoikeus konkretisoituu valtakunnan tason suunnittelua koskeviin suuntaviivoihin, joita se voi valtakunnallisten intressien vuoksi ja suunnittelun laadun varmistamiseksi vahvistaa. Valtakunnalliset suuntaviivat toteutuvat erityisesti seutukaavoituksen kautta. Käytännössä ne valmistellaan yhteistyössä muiden viranomaisten ja parlamentin ympäristö- ja suunnitteluvaliokunnan kanssa ja näin ne konkretisoivat hallituksen politiikkaa. Suuntaviivoja on annettu esimerkiksi rannikkoalueiden suunnittelusta (Cirkulære 1991―12―19 nr 215 om planlægning og administration af kystområderne). Suuntaviivat voivat olla myös äärimmäisen konkreettisia siten, että voidaan osoittaa jokin toiminto jollekin tietylle paikalle tai niillä voidaan tehdä ''lisäys'' seutukaavaan. Käytännössä on esimerkiksi puututtu pakolaiskeskuksen sijoittumiseen, Ison-Beltin alueeseen ja maakaasulaitokseen. Suuntaviivoilla on myös mahdollista puuttua kunnalliseen kaavoitukseen.

Valtakunnan tasoiseen maankäytön ohjaukseen liittyen ympäristöministeriö voi myös tietyssä tapauksessa päättää ottaa amtsrådin tai kunnanhallituksen päätöksenteko-oikeuden, joka koskee poikkeuslupia, lupia tai kieltoja. Näin on puututtu esimerkiksi keskiaikaiseen "gasdepotiin" Bornholmissa, Kastrup'in lentoasemaan, Christianiaan sekä omakotitalojen sijoittamiseen ranta-alueelle.

Valtakunnan tasoiseen ohjaukseen liittyy myös taloudellisen tuen käyttömahdollisuus ja mahdollisuus vapauttaa amstråd tai kunnanhallitus joidenkin säännösten soveltamisesta lain tavoitteiden turvaamiseksi. Lisäksi ympäristöministeriö voi velvoittaa amtsrådin tai kunnanvaltuuston laatimaan selvityksiä valtakunnansuunnittelun tarpeisiin. Tämä velvoite voi koskea myös yksityisiä, kun kysymys on ympäristövaikutusten arvioinnista suuria laitoksia sijoitettaessa.

Seudullinen suunnittelu Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa

Ruotsissa seutukaavoituksen (regionplanering) käyttölaajuus on ollut rajallinen eli seutukaavojen rooli poikkeaa esimerkiksi Suomen seutukaavoista. Seutukaavoitus Tukholman alueella perustuu erityislakiin (Lag om regionplanering för kommunerna i Stockholms län, 1987:147). Seutukaava kattaa Ruotsissakin useamman kunnan alueen ja kaavoitustehtävää varten maan hallitus voi päättää asettaa seutukaavaorgaanin, jonka tietyssä ajassa on laadittava seutukaava. Tällaista orgaania ei kuitenkaan voida perustaa, jos alueen kunnat vastustavat sitä. Seutukaavan oikeusvaikutuksista tärkein on alemmanasteisen kaavoituksen ohjausvaikutus. Seutukaava on kuitenkin voimassa korkeintaan kuusi vuotta.

Norjassa seudullinen maankäytön suunnitteluinstrumentti on fylkesplan (seutukaava), jonka laatiminen kuuluu fylkeskommunille (''läänin kuntayhtymälle''). Seutukaavassa yhteen sovitetaan valtion, fylkeskommunin ja kuntien fyysinen, taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen toiminta. Seutukaavassa, joka on pakollinen, osoitetaan pitkän aikavälin tavoitteet ja suuntaviivat, toimintaohjelma sekä suuntaviivat ylikunnalliselle alueiden ja luonnonvarojen käytölle. Suunnittelun tulee perustua toteuttamisen taloudellisiin ja muihin edellytyksiin. Laissa on myös säännökset yliseudullisesta suunnittelusta, josta ministeriö voi antaa määräyksiä. Lisäksi Oslon kaupunki on lain mukaan yksinään fylkeskommune.

Seutukaava muodostaa perustan ylikunnallisille toiminnoille sekä ohjaa kunnallista ja valtiollista suunnittelua. Seutukaava sitoo valtionkin viranomaisia siten, että niiden tulee saattaa seutukaavasta poikkeamista koskeva asia fylkeskommunessa vireille.

Tanskassa jokaisessa amtskommunessa tulee olla seutukaava (regionplan), jonka tulee kattaa 12 vuoden aikajänne. Kööpenhaminan ja Fredriksbergin kuntien alueella yleiskaava korvaa seutukaavan. Seutukaavassa osoitetaan suuntaviivat toimintojen sijoittumiselle. Eri seikkoja koskevista suuntaviivoista on lakiin otettu 13-kohtainen luettelo. Seutukaavaa ei saa Tanskassakaan laatia vastoin valtakunnallisia intressejä. Seutukaavan uudistamistarve on arvioitava neljän vuoden väliajoin. Seutukaavan oikeusvaikutukset liittyvät muun suunnittelun ohjaukseen, mutta sillä voidaan eri alueita koskevin suuntaviivoin ohjata myös muuta maankäyttöä.

Kuntien yleispiirteinen suunnittelu

Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa

Ruotsissa yleiskaava (översiktsplan), joka kattaa koko kunnan alueen, on oltava jokaisessa kunnassa. Yleiskaava ei kuitenkaan ole viranomaisia tai yksityisiä velvoittava (1 luku 3 §). Yleiskaavassa tulee osoittaa yleiset intressit ja ympäristö- sekä riskitekijät, jotka on otettava huomioon päätettäessä maa- tai vesialueen käytöstä. Siinä on siis esitettävä perusteet maa- ja vesialueiden käytölle, kunnan näkemys rakennetun ympäristön kehityksestä ja säilyttämisestä sekä kunnan näkemys valtakunnallisten intressien huomioon ottamisesta.

Norjassa kunnan yleispiirteinen kaava on kommuneplan, joka koostuu kahdesta osasta eli alueosasta ja yleisosasta. Kunnilla on velvollisuus harjoittaa jatkuvaa yleiskaavoitusta fyysisen, taloudellisen, sosiaalisen ja kulttuurisen kehityksen yhteen sovittamiseksi ja jokaisen kunnan on laadittava yleiskaava. Yleiskaavan pitkän aikavälin yleisosassa on esitettävä kunnan kehityksen tavoitteet ja suuntaviivat ja alueosassa alueiden ja luonnonvarojen käyttö. Lyhyen aikavälin suunnitelmassa on toimintaohjelma lähivuosille. Kunnan on vähintään kerran vaalikaudessa arvioitava yleiskaavan muutostarpeita. Ylikunnallisesta yleiskaavayhteistyöstä voi ministeriö antaa tarkempia määräyksiä. Yleiskaavan alueosassa osoitettavista alueiden käyttötarkoituksista on laissa suhteellisen yksityiskohtaiset säännökset.

Yleiskaava muodostaa perustan maankäytön suunnittelulle ja rakentamiselle. Tiettyjä yleisen ennakkovalvontakontrollin ulkopuolelle jääviä rakennuksia ja toimintoja sekä rakennusluvan vaativia rakennuksia ei saa rakentaa tai sijoittaa yleiskaavan vastaisesti. Yleiskaava syrjäyttää myös sitä vanhemmat valtakunnan tasoiset alueiden käyttöä koskevat määräykset sekä yksityiskohtaiset kaavat siltä osin kuin yleiskaavassa on niitä koskevia määräyksiä. Rakentamattoman alueen lunastaminen voi perustua myös yleiskaavaan.

Tanskassa jokaisessa kunnassa on oltava yleiskaava (kommuneplan). Yleiskaava ei saa olla ristiriidassa seutukaavan tai valtakunnallisten määräysten kanssa. Yleiskaavassa osoitetaan koko kunnan rakenne ja kunnan osissa kehykset paikalliskaavoitukselle, mutta se voi sisältää myös muita suuntaviivoja alueiden käytölle ja rakentamiselle. Kunnanvaltuuston tulee nimenomaisen säännöksen mukaisesti edistää kaavan toteutumista ja se voi vastustaa kaavan vastaisia toimintoja, vaikka yleiskaavaan ei liitykään suoranaista kieltoa, jos alueella on yksityiskohtainen kaava. Yleiskaavankin uudistamistarve on arvioitava neljän vuoden väliajoin.

Yksityiskohtainen kaavoitus Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa

Ruotsissa yksityiskohtainen kaava (detaljplan) vastaa varsin pitkälti Suomen rakennuslain mukaista asemakaavaa. Laissa on säännöksiä yksityiskohtaista kaavaa laadittaessa huomioon otettavista seikoista, kaavassa osoitettavista aluetyypeistä sekä kaavamääräyksistä, joista on lakiin otettu 13-kohtainen luettelo. Ruotsissa yksityiskohtaisessa kaavassa on myös määrättävä kaavan toteuttamisaika, jonka tulee olla vähintään viisi vuotta ja se voi olla korkeintaan 15 vuotta (5 luku 5 §). Jos kaavaan ei ole otettu määräystä toteuttamisajasta, se on lain nojalla 15 vuotta. Toteuttamisaikaa voidaan pidentää enintään viidellä vuodella kerrallaan (5 luku 14 §). Pidentäminen voi koskea myös tiettyä kaava-alueen osaa. Laissa on myös säännökset tilapäisen maankäytön sallitusta käyttöajasta, joka voi olla enintään kymmenen vuotta.

Norjassa yksityiskohtaisia kaavamuotoja on kaksi eli reguleringsplan ja bebyggelsesplan, joka voi olla joko itsenäinen reguleringsplanin korvaava kaava tai sitä tarkentava suunnitelma. Samaan tapaan kuin Ruotsissa ja Suomessa yksityiskohtainen kaava laaditaan maa- ja vesialueiden, rakennusten ja ympäristön käytön ja suojelun ohjaamiseksi kunnan tietyllä alueella. Muutoinkin kaava vastaa muiden vertailumaiden yksityiskohtaisia kaavamuotoja osoitettavilta alueiden käyttötarkoituksiltaan, joista lakiin on otettu varsin kattava luettelo, määräyksiltään, joiden sääntely perustuu yleislausekkeeseen, sekä sitovilta oikeusvaikutuksiltaan.

Tanskassa yksityiskohtaisen kaavoituksen muoto on paikalliskaava (lokalplan), jonka laatimisessa on huolehdittava, ettei se ole ristiriidassa yleiskaavan, seutukaavan tai valtakunnallisten intressien kanssa. Yksityiskohtainen kaava on laadittava, kun tarvitaan kuntakaavan toteutumisen varmistamista. Paikalliskaavan oikeusvaikutukset ovat tavanomaisia yksityiskohtaisen kaavan oikeusvaikutuksia. Lakiin on otettu myös erittäin seikkaperäinen 19-kohtainen luettelo kaavamääräyksistä.

Kaavojen laatimista koskevat säännökset Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa

Ruotsissa yksityiskohtaisen kaavan laatimista koskevat menettelylliset säännökset ovat kaavoitus- ja rakentamislain 5 luvun menettelyä koskevassa osassa (5 luvun 18―36 §). Yleiskaavan laatimista koskevat säännökset ovat 4 luvun 3―14 §:ssä ja ne vastaavat pitkälti yksityiskohtaisen kaavan laatimista koskevia säännöksiä. Seutukaavan laatimisessa taas noudatetaan 7 luvun 5 §:n mukaan menettelyllisesti yleiskaavan laatimista koskevia säännöksiä.

Yksityiskohtaisen kaavan laatimismenettely voidaan jakaa kolmeen vaiheeseen eli "valmisteluvaiheeseen", "kuulemisvaiheeseen" ja "hyväksymisvaiheeseen". Kaavan valmistelun tulee perustua kaavan lähtökohdat ja tavoitteet sisältävään ohjelmaan, jollei sitä pidetä tarpeettomana. Tarvittaessa valmistelun yhteydessä on laadittava myös selvitys ympäristövaikutuksista.

Valmisteluvaiheessa tulee kunnan neuvotella lääninhallituksen ja muiden viranomaisten kanssa. Lisäksi asianomistajille (asukkaat ja muut, joita asia koskee) ja muille henkilöille, joilla on merkittävää intressiä asiassa, on varattava tilaisuus osallistua neuvotteluun. Lääninhallituksen tehtävänä on neuvottelussa erityisesti antaa ohjeita kaavan laatimiseksi valtakunnallisten intressien ja valtion intressien näkökulmasta sekä kiinnittää huomiota ylikunnallisiin seikkoihin. Neuvottelusta laaditaan neuvottelumuistio (samrådsredogörelse), jossa tuodaan esiin neuvottelussa esiin tulleet asiat.

Kuulemisvaiheessa yksityiskohtainen kaava on pidettävä nähtävillä vähintään kolmen viikon ajan kunnan ilmoitustaululla. Kaavan nähtävillä olosta on lisäksi ilmoitettava sanomalehdessä sekä kirjeellä tiedossa oleville asianomistajille ja muille, joilla on merkittävää intressiä asiassa. Kirjeitse asiasta ei kuitenkaan tarvitse ilmoittaa, jos asianosaisia on erittäin paljon, tai jos ilmoittamisesta aiheutuu erityisen suuria kustannuksia. Nähtävilläoloajan kuluessa asianosaisilla on mahdollisuus tehdä muistutuksia kaavaehdotuksen johdosta. Kunnan on laadittava yhteenveto muistutuksista ja tehtävä ehdotukset niiden johdosta. Lisäksi kunnan tulee lähettää kirje niille, joiden muistutuksia ei ole voitu ottaa huomioon. Jos nähtävilläolon jälkeen tehdään merkittäviä muutoksia kaavaehdotukseen, on ehdotus pantava uudestaan nähtäville.

Yksityiskohtainen kaava voidaan laatia myös ns. yksinkertaistetussa menettelyssä (enkelt planförfarande), jolloin voidaan syrjäyttää tiettyjä kaavan laatimista koskevia säännöksiä (5 luku 28 §). Yksinkertaistetussa menettelyssä on mahdollista jättää huomiotta ohjelman laatimista ja neuvottelumenettelyä sekä nähtävillä pitoa koskevia säännöksiä. Edellytyksenä tällaisen menettelyn käytölle on, että kaavalla on rajoitettu merkitys, kysymys ei ole yleisestä edusta ja että kaava on yleiskaavan sekä lääninhallituksen yleiskaavan johdosta antaman lausunnon mukainen.

Yksityiskohtaisen kaavan hyväksyy kunnan valtuusto. Vähäisissä kaava-asioissa päätösvaltaa voidaan delegoida kunnanhallitukselle tai rakennuslautakunnalle.

Yleiskaavan laatimismenettely poikkeaa yksityiskohtaisen kaavan laatimismenettelystä ensinnäkin siinä, että sen osalta ei tarvitse tehdä erityistä laatimisohjelmaa. Yleiskaavan laatimiseen liittyy kuitenkin neuvottelu, johon osallistuvat lääninhallitus, seutukaavaviranomainen ja muut kunnat, joita asia koskee, sekä muut viranomaiset. Lisäksi neuvotteluun voivat osallistua asianosaiset, joilla on merkittävä intressi asiassa. Yleiskaavaehdotus on pidettävä nähtävillä vähintään kaksi kuukautta ennen sen hyväksymistä. Tänä aikana sitä vastaan voidaan tehdä kirjallisia muistutuksia, joiden tekemiseen on oikeus kaikilla tahoilla. Nähtävilläoloaikana on lääninhallituksen annettava lausuntonsa (granskningsyttrande) kaava-ehdotuksesta. Lausunnossa on kiinnitettävä huomiota erityisesti valtakunnallisiin ja ylikunnallisiin sekä terveydellisiin kysymyksiin ja onnettomuusriskeihin. Yleiskaavan hyväksyy kunnan valtuusto. Kunnan valtuuston on kerran mandaattiaikansa puitteissa arvioitava kunnan yleiskaavojen ajanmukaisuus (aktualitet).

Norjan kaavoitus- ja rakentamislain (plan- og bygningslov) kaavojen laatimismenettelyä koskevat säännökset jakautuvat systemaattisesti siten, että jokaisen kaavamuodon osalta on omat erityiset laatimismenettelyä koskevat säännöksensä, mutta neuvottelusta, julkisuudesta ja informaatiosta on otettu yhteisiä säännöksiä lain III lukuun (samråd, offentlighet og informasjon). Yleissäännöksen mukaan kaikkien suunnitteluviranomaisten eli valtion, maakunnan (fylkeskommun) ja kunnan tulee riittävän aikaisessa kaavoitusvaiheessa ryhtyä tiedotustoimenpiteisiin, joilla pyritään aktivoimaan kansalaisia ja kansalaisryhmiä kaavoitusprosessiin osallistumisessa. Jokaisella on myös mahdollisuus esittää vaihtoehtoja nähtävillä olevista kaavoista.

Yksityiskohtaisten kaavojen (reguleringsplan ja bebyggelsesplan) valmistelu kuuluu kaavoitusasioiden lautakunnalle, joka laatii ehdotuksen kaavaksi (27 §). Kunnanhallituksella on oikeus antaa lautakunnalle yleisiä suuntaviivoja kaavan laatimiseksi. Kaava on pidettävä ennen sen hyväksymistä kahdesti nähtävillä. Ensimmäiseen nähtävilläpitoon liittyy myös maanomistajien informoiminen kirjeitse ja pyrkimys yhteistyöhön heidän kanssaan. Toisen nähtävilläpidon minimiaika on pääsääntöisesti 30 päivää. Yksityiskohtaisen kaavan hyväksyy kunnan valtuusto, jonka tulee tehdä hyväksymispäätöksensä yksimielisesti. Yksityiskohtainen kaava on fylkeskommunin, naapurikunnan tai valtion erityisviranomaisen vastustuksen johdosta saatettava ministeriön vahvistettavaksi.

Yksityiskohtaisen kaavan valmistelu voi Norjassa tapahtua myös yksityisen aloitteesta ja tämän toimesta. Tällöin kaavoituksesta vastaava lautakunta voi ohjata ja neuvoa kaavoitusta. Lautakunnan on myös käsiteltävä viivytyksettä yksityisen laatima kaavaluonnos. Muutoin kaavan laatimismenettelyssä noudatetaan soveltuvin osin kunnan valmisteleman kaavan laatimista koskevia säännöksiä.

Norjassa yksityiskohtainen kaava voidaan laatia myös niin sanottuna yksinkertaisena kaavana (forenklet reguleringsplan).

Kuntakaavaa (yleiskaavaa) laadittaessa on mahdollisimman aikaisessa vaiheessa saatettava tärkeimmät asiat julkiseen keskusteluun. Yleiskaavaluonnoksesta on pyydettävä fylkeskommunin ja valtion sekä muiden viranomaisten lausunnot, joilla on intressiä kaava-asiassa. Luonnos on asetettava nähtäville vähintään 30 päivän ajaksi. Kuntakaavan hyväksyminen kuuluu kunnan valtuustolle. Yleiskaavan alueosa on saatettava valtion viranomaisen tai naapurikunnan vaatimuksesta ministeriön vahvistettavaksi.

Seutukaavan (fylkesplan) laatimismenettelyä koskeva sääntely vastaa varsin pitkälti yleiskaavan laatimismenettelyä koskevia säännöksiä. Senkin osalta säännöksissä korostetaan julkista keskustelua ja tiedottamista mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Seutukaavan hyväksyy fylkestinget ja se on aina alistettava hallituksen ("kuninkaan") vahvistettavaksi.

Tanskassa kaavojen laatimista koskevat säännökset on laissa otettu omaan lukuunsa (6 luku, planers tilvejebringelse og oph‘velse), joka koskee kaikkia kaavamuotoja.

Yleispiirteisiä kaavoja (seutukaava ja yleiskaava) laadittaessa kaavan laatimisen tai muuttamisen alkuvaiheeseen kuuluu niin sanottu ideakuulutus, johon liittyy selvitys kaavoituksesta ja sen kehittämisestä. Vähäisissä yleiskaava-asioissa tämä vaihe voidaan kuitenkin syrjäyttää. Varsinainen seutu- tai yleiskaavaehdotus on pidettävä nähtävillä vähintään kahdeksan viikon ajan. Myös yksityiskohtaista kaavaa koskeva ehdotus on ennen sen hyväksymistä pidettävä nähtävillä vähintään kahdeksan viikon ajan. Nähtävilläpitoajan kuluessa on kaavaehdotusta vastaan mahdollista tehdä muistutuksia.

Kaavaehdotuksen tullessa julkisesti nähtäville se on lähetettävä tiedoksi ympäristöministeriölle sekä muille valtion ja kunnan viranomaisille, joiden toimialaa kaavaehdotus koskee. Tieto nähtävillä pidosta on yksityiskohtaista kaavaa laadittaessa lähetettävä kirjallisesti myös niille kiinteistöjen omistajille, joiden omistamaa aluetta kaavaehdotus koskee ja muille kiinteistöjen omistajille, joiden etua asia saattaa koskea, sekä paikallisille yhdistyksille ja muille yhteisöille, jotka ovat kirjallisesti ilmoittaneet kunnan valtuustolle kiinnostuksensa yksityiskohtaisen kaavan laatimiseen.

Yleiskaavan ja yksityiskohtaisen kaavan hyväksyy kunnan valtuusto ja seutukaavan hyväksyy amtsrådet. Kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on tiedotettava myös kiinteistöjen omistajille ja kaavasta muistutuksen tehneille.

Kunnallisten kaavojen hyväksyminen ja muutoksenhaku Ruotsissa, Norjassa, Tanskassa ja Ranskassa

Ruotsissa seutukaavan hyväksyy joko kuntainliiton tai seutukaavaliiton valtuusto riippuen kaavoituksen järjestämisestä. Seutukaavaa ei alisteta valtion viranomaisen vahvistettavaksi.

Yleiskaavan hyväksyy kunnan valtuusto, eikä sitä ole alistettava valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Huomattava on kuitenkin, että lääninhallituksen lausunnolla on laatimisen yhteydessä tärkeä merkitys.

Seutukaavan ja yleiskaavan hyväksymisestä on mahdollista tehdä laillisuusperusteella kunnallisvalitus lääninoikeudelle. Kunnallisvalituksen perusteet on Ruotsissa säädetty lähes samoin kuin Suomen kuntalaissa, mutta muutoksenhaku ei muutoin ole verrattavissa Suomen järjestelmään. Tämä johtuu erityisesti siitä, että yleiskaavoilla ei ole Ruotsissa oikeusvaikutuksia ja toisaalta myös siitä, että seutukaavoitus ei ole Ruotsissa ollut yhtä laajamittaista kuin Suomessa. Lääninoikeuden päätöksestä on mahdollista valittaa edelleen väliportaan hallintotuomioistuimeen (kammarrätt) ja sen päätöksestä edelleen ylimpään hallintotuomioistuimeen (regeringsrätt).

Yksityiskohtaisen kaavan hyväksyy pääsääntöisesti kunnan valtuusto. Päätösvaltaa on mahdollista delegoida myös kunnanhallitukselle tai rakennuslautakunnalle.

Yksityiskohtaisen kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on mahdollista tehdä hallintovalitus lääninhallitukselle. Valitusperusteina voidaan käyttää sekä laillisuus- että tarkoituksenmukaisuusperusteita. Hallinto-oikeudellinen kulttuuri ja yksityiskohtaisen kaavan sisältövaatimukset poikkeavat kuitenkin Suomen rakennuslain mukaisista vaatimuksista siten, että käytännössä Ruotsissa muutoksenhakumahdollisuus on ollut varsin rajallinen. Lääninhallituksen päätöksestä voidaan valittaa edelleen maan hallitukselle, joka ratkaisee kaavaa koskevat sisällölliset kysymykset lopullisesti. Valitusoikeus on pääsääntöisesti vain niillä, jotka ovat kirjallisesti muistuttaneet kaavan nähtävilläoloaikana. Jos kaavaehdotusta on kuitenkin muutettu jonkun vahingoksi, on hänellä valitusoikeus, vaikkei hän olisikaan tehnyt muistutusta.

Kaava-asioissa on valitusviranomaisen hyväksyttävä tai kumottava päätös kokonaisuudessaan. Kunnan suostumuksella kaavaan on mahdollista tehdä muutoksia tai kumota se osittain.

Norjassa seutukaavan (fylkesplan) hyväksymistä koskeva fylkeskommunin päätös tulee aina saattaa valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Vahvistava viranomainen on ''kuningas'', mutta käytännössä asiallisesti kaavan vahvistamisesta päättää maan hallitus. Kaavaan voidaan tehdä vahvistamisen yhteydessä vähäisiä muutoksia valtakunnanpoliittisista syistä. Fylkseskommunin seutukaavapäätöksestä voidaan valittaa vahvistavalle viranomaiselle.

Yleiskaavaa (kommuneplan), josta hyväksymispäätöksen tekee kunnan valtuusto, ei pääsääntöisesti tarvitse alistaa valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Kuitenkin jos fylkeskommunilla, naapurikunnalla tai valtion erityisviranomaisella on huomautettavaa kuntakaavan alueosaan, tulee alueosa saattaa ministeriön vahvistettavaksi, kun kunta ei ole ottanut huomautuksia laatimisvaiheessa huomioon. Ministeriöllä on myös aina oikeus tehdä valtakunnallisten intressien vuoksi muutoksia kuntakaavaan. Menettelyllisesti tämä tapahtuu siten, että kunnan on lähetettävä kaavan hyväksymistä koskeva päätös tiedoksi ministeriölle, jonka tulee tehdä kuntaa kuultuaan muutokset kolmen kuukauden kuluessa. Yleiskaavan alueosan hyväksymis- tai vahvistamispäätös ei ole valituskelpoinen päätös.

Yksityiskohtaisen kaavan (reguleringsplan ja soveltuvin osin myös bebyggelsesplan) hyväksyy kunnan valtuusto, jonka tulee olla päätöksessään yksimielinen. Pääsääntöisesti yksityiskohtaisen kaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei tarvitse alistaa valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Jos fylkeskommunilla, naapurikunnalla tai valtion erityisviranomaisella on huomautettavaa kaavaan, se tulee lähettää ministeriön vahvistettavaksi. Ministeriö voi vahvistuspäätöksessään tehdä kaavaan vähäisiä muutoksia. Lisäksi ministeriöllä on puuttumisoikeus hyväksyttyyn kaavaan myös, jos se on vastoin valtakunnallisia intressejä, seutukaavaa tai kuntakaavan alueosaa. Kuntaa on kuultava ennen tällaista puuttumista. Menettelyllisesti kunnan on lähetettävä kaavapäätös tiedoksi ministeriölle, jonka on tehtävä edellä mainitut muutokset kolmen kuukauden kuluessa.

Kunnan valtuuston yksityiskohtaisen kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä voidaan valittaa ministeriölle, jonka päätösvaltaa on mahdollista delegoida fylkesmaneille. Ministeriön toimivaltaan kuuluu kaavan osalta sekä laillisuus- että tarkoituksenmukaisuusharkinta. Ministeriön kaavan vahvistamista koskeva tai valitusasiassa antama päätös ei ole valituskelpoinen.

Muutoksenhaun osalta Norjassa on kuitenkin pidettävä mielessä myös se, että Norjassa ei ole erityisiä hallintotuomioistuimia. Kuitenkin hallinnolliset päätökset eli myös kaavojen hyväksymistä koskevat päätökset on mahdollista saattaa yleisen tuomioistuimen tutkittavaksi laillisuuskysymysten osalta. Käytännössä tällainen on ollut kaava- ja rakennusasioissa äärimmäisen harvinaista.

Tanskassa kaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei voida tehdä, jos ympäristöministeriö tai muu valtion viranomainen taikka kunnallisen kaavan ollessa kyseessä amtsråd, joille kaavaehdotus on lähetetty tiedoksi, kirjallisesti vastustaa kaavan hyväksymistä. Kaavan hyväksymistä koskeva päätös on tehtävissä, kun yksimielisyys on saavutettu ja muutokset kaavaan on tehty. Jos yksimielisyyteen ei päästä, asia voidaan saattaa ympäristöministeriön ratkaistavaksi. Ympäristöministeriöllä on siis Tanskassa lopullinen ratkaisuvalta kaavoitusta koskevissa kiistakysymyksissä.

Ympäristöministeriöllä on puuttumisoikeus valtakunnallisten intressien vuoksi seutukaavaan ja Kööpenhaminan taikka Frederiksbergin kuntakaavaan. Amtsrådin puuttumisoikeus liittyy yksityiskohtaisiin kaavoihin ja kuntakaavoihin, jos ne ovat ristiriidassa valtakunnallisten tavoitteiden tai seutukaavoituksen kanssa, kun asialla on vähäistä suurempi merkitys. Lisäksi sillä on puuttumisoikeus, jos kaava on vastoin rannikkoalueiden suunnittelua koskevia säännöksiä. Muun valtion viranomaisen puuttumisoikeus liittyy viranomaisen toimialaan.

Yksityiskohtainen kaavaehdotus raukeaa, jollei lopullista päätöstä ole tehty kolmen vuoden kuluessa ehdotuksen julkistamisesta. Kaavaehdotus raukeaa myös, jollei kaavaa julkisteta kahdeksan viikon kuluessa hyväksymisestä.

Muutoksenhaku on Tanskassa järjestetty vuoden 1992 muutosten jälkeen siten, että valitustie johtaa erityiseen ''ympäristövalituslautakuntaan'' (naturklagen‘vnet), joka koostuu sekä oikeusoppineista että maallikkojäsenistä. Se korvasi muissa ympäristöasioissa valitusviranomaisena toimineen miljoangen‘vnetin. Kaava-asioissa muutoksenhakutie johti aikaisemmin ympäristöministeriöön. Ympäristövalituslautakunnan päätöksestä ei voi valittaa edelleen hallintoviranomaiselle. Kaikista kaavoista voidaan Tanskassa valittaa oikeudellisissa kysymyksissä (for så vidt angår retlige sporgsmål). Oikeudellisia kysymyksiä ovat esimerkiksi epätäsmälliset ilmaukset "suurehko" tai "nopeasti" (snarest). Oikeudelliset kysymykset ovat toimivaltakysymyksiä, menettelyseikkoja tai kaavan sisältöä koskevia. Oikeuskäytännössä esimerkiksi yksityiskohtaisen kaavan kuntakaavan mukaisuus on katsottu oikeudelliseksi kysymykseksi. Valitusoikeus on aina ympäristöministeriöllä ja kaikilla, joilla on oikeudellista intressiä asiassa. Valitusaika on neljä viikkoa.

Tanskan osalta on myös muistettava, että maassa ei ole hallintotuomioistuimia, mutta hallinnollisen päätöksen lainmukaisuus (oikeudelliset kysymykset) on mahdollista saattaa yleisen tuomioistuimen tutkittavaksi. Käytännössä tuomioistuinkontrolliin on turvauduttu varsin harvoin, mutta kaavojakin koskevaa oikeuskäytäntöä on kuitenkin olemassa. Asia on saatettava kanteella vireille kaavoitusta koskevissa asioissa kuuden kuukauden kuluessa päätöksen tekemisestä.

Ranskassa kunnallisen yksityiskohtaisen kaavan (POS) hyväksyminen kuuluu kunnan valtuustolle. Kaavan valmistelu jakautuu karkeasti kolmeen vaiheeseen: valmistelu, luonnoksen julkistaminen ja hyväksyminen. Valmisteluvaiheessa kuullaan sekä valtion keskushallinnon että seudun viranomaisia. Kaavaluonnoksen julkistamisen jälkeen on myös niillä kansalaisilla, jotka ovat kiinnostuneet asiasta, mahdollisuus tehdä luonnoksesta kirjallisia muistutuksia. Viimeinen kaavoitusvaihe on kaavan hyväksyminen, sillä kaavaa ei tarvitse alistaa valtion viranomaisen vahvistettavaksi.

Ranskassa tehtiin jo vuonna 1983 merkittäviä kunnan ja valtion toimivaltaa kaavoitusasioissa koskevia uudistuksia, joiden lopputuloksena oli päätösvallan desentralisointi. Ranskassa kuntien kaavapäätöksiä (kuntien yhteiset kaavat ja yksityiskohtainen kaava) ei siis pääsääntöisesti alisteta valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Lääninhallituksella (pr‚fet, d‚partement) on kuitenkin mahdollisuus vaatia kuntaa muuttamaan yksityiskohtaista kaavaa ylikunnallisten intressien vuoksi. Lääninhallituksella (pr‚fet) on myös aina valitusoikeus kunnan kaavapäätöksestä hallintotuomioistuimeen.

Kunnallisen kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä muutoksenhaku ohjautuu ensiasteesta lähtien tuomioistuimiin. Ensimmäisenä asteena on tribunaux administratifs, joita on Ranskassa 26. Sen päätöksestä voidaan hakea muutosta valittamalla vuonna 1989 perustettuihin cours administratives d'appel -nimisiin väliportaan hallintotuomioistuimiin, joita on viisi. Ne perustettiin helpottamaan ylimmän hallintotuomioistuimen työtaakkaa. Ylin hallintotuomioistuin Ranskassa on Conseil d'Etat, joka ratkaisee tuomioistuimena myös kaavoitusta koskevia asioita. Ranskassa onkin varsin runsaasti oikeuskäytäntöä, joka koskee kaavojen laatimiseen liittyviä menettelyllisiä ja sisällöllisiäkin kysymyksiä. Kaava-asioissa voidaan Ranskassa käyttää seuraavia yleisen hallinto-oikeuden alaan kuuluvia muutoksenhakuperusteita: d‚tournement de pouvoir ("vallan väärinkäyttö" eli tarkoitussidonnaisuuden periaate), joka on käytännössä merkittävin muutoksenhakuperuste myös kaavoitusta koskevien päätösten osalta; l'erreur manifeste d'appr‚ciation ("virheellisen arvioinnin ilmeneminen"), joka on käytännössä varsin heikko muutoksenhakuperuste sekä l'erreur de droit ("oikeudellinen virhe").

Alueelliset kehittämistoimenpiteet eräissä maissa

Rakennettujen alueiden uudistaminen ja erityiset alueelliset kehittämisjärjestelyt ovat käytössä monissa Euroopan maissa, kun rakentamisen painopiste on siirtynyt yhä enemmän uudisrakentamisalueilta yhdyskuntia eheyttävään täydennysrakentamiseen.

Ruotsissa ei ole varsinaista uudistamista koskevaa erityislainsäädäntöä, vaan rakennettujen alueiden uudistaminen tapahtuu pääasiassa kaavoitus- ja rakentamislain (plan- och bygglag) detaljikaavoitusta koskevien normien sekä kiinteistöjärjestelyjä säätelevän lain (lagen om exploateringssamverkan) nojalla. Jälkimmäisen lain tavoitteena on muun ohella jakaa oikeudenmukaisella tavalla vastuu ja oikeudet uudistettavan alueen maanomistajien kesken ja täten edesauttaa saneerattavan alueen kaavan toteutumista. Uudistettavalle alueelle on myös voitu kohdentaa julkista rahoitustukea. Detaljikaavoihin liitettävällä toteutusohjelmalla määritellään kaavan toteuttamiseksi tarvittavat organisatoriset, tekniset, taloudelliset ja kiinteistöoikeudelliset toimenpiteet. Kaavojen toteuttamiseksi tehdään usein maanomistajien ja kunnan välisiä yksityisoikeudellisia sopimuksia, joilla määritellään osapuolten oikeudet ja velvollisuudet kaavan toteuttamiseksi.

Norjassa rakennettujen alueiden saneeraus voi perustua joko detaljikaavoitukseen tai nimenomaan taajama-alueilla erityiseen parantamisohjelmaan. Parantamisohjelma liittyy tavallisesti useamman kiinteistön uudistamiseen, sisältää yksityiskohtaiset ehdot uudistuksen toteuttamiselle ja on sopimuksen kaltainen siinä mielessä, että se edellyttää kiinteistönomistajien vapaaehtoista myötävaikutusta. Suuremmissa ja maankäyttöä perusteellisemmin muuttavissa alueellisissa kehittämiskohteissa edellytetään varsinaista detaljikaavoitusta. Valtion ja kunnan taloudellinen tuki niin uudistamishankkeelle kuin uudistettavan alueen asukkaille on usein alueen uudistamisen olennainen edellytys. Aiemmin suurten kaupunkiuudistusprojektien toteuttamiseksi muodostettiin erityisiä yhtiöitä, mutta nyttemmin toteuttaminen on tavanomaisen kuntaorganisaation tehtävänä. Uudistuksen toteutusta sekä siihen liittyviä hyötyjä ja kustannuksia koskevat sopimukset kunnan ja maanomistajien välillä ovat tärkein toteutuskeino silloin, kun uudistaminen kohdistuu yksityiseen maahan.

Tanskassa on erityislaeilla säännelty toisaalta julkisen vallan toimesta tapahtuva kaupunkiuudistus ja asuinalueiden saneeraus, toisaalta yksityisomistuksessa olevien kiinteistöjen uudistaminen. Kunnan toteutettavat alueelliset uudistamiskohteet osoitetaan yleiskaavassa, ja uudistamisohjelman toteuttamiseen liittyy sitovan detaljikaavan laatiminen. Yksityiset voivat tietyin edellytyksin saada valtion tukea yksityisten vuokra-asuntojen parantamiseen, mutta myös tyhjien asuinkortteleiden elvytykseen ja liike- ja toimistokiinteistöjen muuttamiseen asunnoiksi. Kaupunkiuudistuksen kustannukset jaetaan puoliksi keskushallinnon ja paikallishallinnon välillä. Tarkoitukseen käytetty rahamäärä on viime vuosina moninkertaistunut (v. 1994 2,8 miljardia Tanskan kruunua). Kaupunkiuudistuksen toteuttamiseksi on perustettu omakustannusperiaatteella toimivia julkisessa valvonnassa olevia yhtiöitä, joiden tehtävänä on avustaa kuntia ja maanomistajia kaupunkiuudistuksen ja asuntojen saneerauksen suunnittelussa ja toteutuksessa.

Saksassa rakentamislailla on säädetty saneerausmenettelystä ja erityisestä kaupunkialueiden kehittämismenettelystä. Saneerausmenettelyyn liittyy muun muassa omistus- ynnä muiden oikeuksien järjestelyä sekä toteuttamisen johdosta perittäviä infrastruktuurin rakentamiseen, arvonnousuun tai rakennusmaan järjestelyyn perustuvia maksuja. Saneerauksen toteuttajana on joko kunta tai tähän toimintaan viranomaishyväksynnän saanut yritys, tyypillisesti yleishyödyllinen rakennuttajayhdistys. Kaupunkialueiden kehittämismenettely tulee kysymykseen joko kokonaan uusien kaupunkialueiden toteuttamiseksi tai kaupunkirakenteen sisällä sijaitsevien toisarvoisessa käytössä olevien tai hylättyjen alueiden uudelleen käytön järjestämiseksi.

Isossa-Britanniassa ryhdyttiin 1980-luvun alussa perustamaan erityisiä suoraan hallituksen alaisia ja paikallishallinnosta riippumattomia alueellisia kehittämisyhtiöitä (Urban Development Corporations) ja yritysvyöhykkeitä (Enterprise Zones). Kehittämisyhtiöille osoitettiin alueellaan laajat maankäytön suunnitteluun, toteutukseen ja lupahallintoon liittyvät valtuudet. Kehittämisyhtiöt saivat rahoituksensa valtion keskushallinnolta. Yritysvyöhykkeillä, jotka sijaitsivat kehittämisyhtiöille osoitetuilla alueilla, suotiin sinne sijoittuville yrityksille merkittäviä veroetuuksia. Kehittämisyhtiöiden toiminta on perustunut laajaan yhteistyöhön yksityisen sektorin kanssa ja hyvin väljään markkinaohjattuun suunnitteluun. Toiminta on johtanut useissa maan suurissa kaupungeissa näyttäviin tuloksiin, mutta aiheuttanut myös kritiikkiä. Strategisten suunnitelmien puute samoin kuin kehityksen koordinoimattomuus ja yhteistyön puuttuminen ympäröivien yhdyskuntien kanssa on aiheuttanut ongelmia julkisten palveluiden ja infrastruktuurin järjestämisessä. Yhtiöiden toimintatapaa onkin viime vuosina kehitetty syntyneiden ongelmien korjaamiseksi.

Rakentamisen valvontaa koskeva lainsäädäntö

Maankäytön suunnittelu, kaavoitus ja rakentamisen sijoittumisharkinta kuuluvat Euroopan eri maissa poikkeuksetta julkisen vallan tehtäviin, kun taas rakentamisen valvonta saattaa olla julkisen, puolijulkisen tai yksityisen tahon toimintaa. Joissakin maissa pakolliset tai puolipakolliset vakuutusjärjestelmät ovat keskeisin keino, jolla valvotaan rakennuskohteen vaatimusten täyttymistä.

Rakennusvalvonta Euroopassa (byggkontroll, building control, Bauaufsicht) tarkoittaa yleensä niin sanottua teknistä, rakennustyönaikaista valvontaa. Kysymys on siitä, miten pyritään varmistumaan rakentamisen vähimmäistasoa koskevien määräysten noudattamisesta.

Euroopan yhteisöissä voimassa oleva rakennustuotedirektiivi vuodelta 1988 on tuotedirektiivi, joka koskee rakennuskohteissa käytettäviä tuotteita. Rakennuskohde on talonrakentamisen lisäksi maa-, silta- ja vesirakentamista.

Valmiin rakennuskohteen tulee sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla täyttää rakennustuotedirektiivissä määritellyt kuusi olennaista vaatimusta. Nämä olennaiset vaatimukset rakennuskohteen tulee täyttää siitä riippumatta, käytetäänkö rakennuskohteessa CE-merkittyjä tuotteita vai ei. Rakennustuotedirektiivin perimmäinen tavoite, CEmerkityt rakennustuotteet, on viivästynyt. Rakennuskohteelle mahdollisesti asetettavat vaatimukset on yhdenmukaistettu, kun sen sijaan tuotteita koskevat yksityiskohtaiset tekniset vaatimukset syntyvät direktiiviin perustuvien teknisten eritelmien (yhdenmukaistetut standardit tai eurooppalaiset tekniset hyväksynnät) kautta.

Yhdenmukaistettujen standardien aikaansaaminen rakennustuotteille on osoittautunut ennakoitua työläämmäksi. Keskeisessä asemassa ovat eurooppalaiset standardisoimisjärjestöt CEN ja CENELEC, sekä kansallisten hyväksymiselimien eurooppalainen kattojärjestö EOTA (European Organisation for Technical Approval). Tällä hetkellä arvioidaan, että ensimmäiset CE-merkityt rakennustuotteet saadaan markkinoille vuosituhannen vaihteen tienoilla.

Kysymys CE-merkin pakollisuudesta on jossain määrin epäselvä. EU:n rakennusalan pysyvä komitea (Standing Committee on Construction) on käsitellyt kysymystä syksyn l997 aikana. Niin sanottuja vähämerkityksisiä tuotteita voidaan joka tapauksessa markkinoida ilman CE-merkkiä edellyttäen, että tuotteet täyttävät tunnustetun hyvän teknisen laadun vaatimukset.

Ruotsi on uudistanut rakennusvalvontaa koskevan lainsäädäntönsä 1 päivästä heinäkuuta 1995. Uudistuksen kantavana ajatuksena on erottaa lupavaihe ja rakennustyönaikainen vaihe toisistaan. Lupavaiheessa tutkitaan rakennuksen sijoittuminen, muoto ja sopeutuminen ympäristöön. Lupavaiheessa ei tutkita sitä, täyttääkö rakennus säännösten edellyttämät tekniset vaatimukset. Teknisten ominaisuuksien täyttyminen jää rakennuttajan vastuulle. Viranomaisten tehtävänä on huolehtia siitä, että rakennuttaja täyttää hänelle kuuluvat velvoitteet.

Rakennustuotedirektiivi otettiin lainsäädäntöuudistusten yhteydessä huomioon siten, että pääosa rakennusten teknisiä ominaisuuksia koskevista vaatimuksista siirrettiin uuteen lakiin, lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (SFS 1994:847), ja lain perusteella annettuun asetukseen.

Vastuu rakennustyön toteutuksesta on uudistusten myötä siirtynyt entistä selvemmin rakennuttajalle (byggherren). Viranomaisten mukaantulo rakentamisprosessiin tapahtuu siten, että rakennuttajan tulee vähintään kolme viikkoa ennen töiden käynnistymistä tehdä ilmoitus rakennusvalvontaviranomaiselle (bygganmälan). Ilmoitusvelvollisuus koskee monia sellaisiakin rakentamistoimenpiteitä, jotka eivät edellytä ennakkolupaa.

Ilmoituksen saavuttua on viranomaisen velvollisuutena kutsua koolle aloituskokous (byggsamråd). Aloituskokouksessa käydään läpi töiden suunnittelu, tarvittavat katselmukset, valvonta ja muu kontrolli sekä muu tarvittava yhteistyö. Viranomainen arvioi, antaako rakennuttajan selvitys riittävät takeet siitä, että yhteiskunnan vaatimukset rakentamisen suhteen täyttyvät.

Asuinrakentamista tarkoittavan rakentamisilmoituksen yhteydessä tulee viranomaiselle myös osoittaa, että asuinrakennusta varten on otettu kymmenen vuotta voimassa oleva virhevakuutus. Asuinrakentamista koskeva virhevakuutusjärjestelmä on ollut pakollinen 1 päivästä heinäkuuta 1993 (lagen om byggfelsförsäkring). Valtion asuntolainoitusjärjestelmään kuuluvat yksi- ja kaksiasuntoiset pientalot liitettiin pakollisen takuu- ja sopimussuojan piiriin jo vuonna 1989 (småhusgaranti).

Aloituskokous johtaa päätökseen valvontasuunnitelmasta (kontrollplan). Päätöksen valvontasuunnitelman hyväksymisestä tekee viranomainen. Päätös on valituskelpoinen. Valvontasuunnitelmassa määritellään valvonnan hoitamisen tapa, laatu ja laajuus. Valvonta voidaan hoitaa joko dokumentoituna itsekontrollina (dokumenterad egenkontroll), ulkopuolisten asiantuntijoiden toimesta (fristående sakkunniga), tai poikkeuksellisesti myös viranomaisten taholta.

Kaikkiin rakentamis- ja purkamistoimenpiteisiin, joista tulee ilmoittaa etukäteen ennen töihin ryhtymistä, tulee rakennuttajan asettaa laatuvastaava (kvalitetsansvarig). Laatuvastaavia voi samassa kohteessa olla useita. Laatuvastaavan tärkein tehtävä on huolehtia, että vahvistettua valvontasuunnitelmaa noudatetaan. Laatuvastaavilta, jotka on jaettu kolmeen eri kategoriaan, edellytetään määräajaksi myönnettyä sertifioitua hyväksyntää (riksbehörighet).

Ruotsin uudesta rakennusvalvontakäytännöstä saatujen kokemusten perusteella ollaan järjestelmään tekemässä pieniä tarkistuksia. Järjestelmä on toiminut hyvin suurissa rakennuskohteissa suurten rakennuttajien hankkeissa, kun taas pienissä kohteissa sitä on pidetty jäykkänä ja monimutkaisena. Myös Ruotsin rakennustarkastajakunta on suhtautunut uudistuksiin kriittisesti.

Norjan 1 päivänä heinäkuuta 1997 voimaan tullut uusi rakennusvalvonnan järjestelmä sisältää samoja piirteitä kuin Ruotsissa jo aiemmin omaksuttu järjestelmä. Erityisesti tämä koskee valvontasuunnitelmaa (kontrollplan). Valvontasuunnitelma toimii rakennustyön aikaisen valvonnan perustana samantapaisesti kuin Ruotsissa. Valvontasuunnitelma tulee kuitenkin laatia jo hankkeen suunnitteluvaiheessa.

Valvontasuunnitelman sisällöstä on eri määräykset suunnittelu- ja toteutusvaiheisiin. Valvonnan ja sen dokumentoinnin laajuus määräytyy rakennushankkeiden luokituksen mukaan. Hankkeet on jaettu kolmeen eri luokkaan. Luokitus määrää, minkätasoista pätevyyttä ja vaatimuksia valvonnan suorittajille tulee asettaa.

Luokka 1 sisältää yksinkertaiset rakennukset ja niiden osat, joiden puutteellinen tai virheellinen toteutus voi johtaa vain pieniin terveellisyys-, ympäristö- tai turvallisuusvahinkoihin.

Luokka 2 sisältää rakennukset ja niiden osat, joiden toteutus vaatii vain vähän huolellisuutta, mutta joiden puutteellinen tai virheellinen toteutus voi aiheuttaa suuria vahinkoja terveydelle, ympäristölle tai turvallisuudelle; sekä rakennukset ja niiden osat, joiden toteutus vaatii keskinkertaista huolellisuutta ja joiden puutteellinen tai virheellinen toteutus voi aiheuttaa pieniä tai keskisuuria vahinkoja terveydelle, ympäristölle tai turvallisuudelle.

Luokka 3 sisältää rakennukset ja niiden osat, joiden toteutus vaatii keskinkertaista huolellisuutta, mutta joiden puutteellinen tai virheellinen toteutus voi aiheuttaa suuria vahinkoja terveydelle, ympäristölle tai turvallisuudelle; sekä rakennukset ja niiden osat, joiden toteutus edellyttää erityisen suurta huolellisuutta.

Rakennusten jakoa kolmeen eri vaativuustasoon käytetään myös yritysluokituksessa. Luokitus koskee kaikkia niitä yrityksiä, jotka joko suunnittelevat, toteuttavat tai valvovat luvanvaraisia tai muutoin laissa säänneltyjä rakentamistoimenpiteitä. Tällaiset yritykset hyväksytään määrättyyn tehtävälajiin ja -tasoon joko paikallisesti kunnassa tai keskitetysti valtakunnan tasolla. Paikallinen hyväksyntä koskee vain yhtä rakentamistoimenpidettä kerrallaan. Keskitetty hyväksyntä on vapaaehtoista ja annetaan kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Keskitetty hyväksyntä voidaan antaa vain yritykselle. Hyväksynnän antaa ministeriön asettama toimielin. Kuntatasolla tapahtuva paikallinen hyväksyntä voidaan antaa myös luonnolliselle henkilölle.

Viranomaiskäsittely voidaan jakaa kahteen tai useampaan vaiheeseen. Ensimmäisessä vaiheessa määritellään hankkeen ulkoiset puitteet, suhde kaavoitukseen, suhde naapureihin ja mahdollisten poikkeusten tarve. Ensimmäisen vaiheen lupapäätöksessä ratkaistaan rakennuksen sijoitus, käyttö ja muoto sekä tarvittavat muut viranomaisluvat.

Vaiheessa 2 haetaan lupaa hankkeen toteutukselle. Vaihe 2 käsittää tekniset ratkaisut, yksityiskohdat ja selvityksen muiden viranomaisten vaatimuksista. Tässä vaiheessa esitetään myös toteutusta koskeva valvontasuunnitelma.

Työnaikaisessa valvonnassa uudet säännökset tuntevat kaksi eri valvontatapaa: dokumentoitu omavalvonta ja riippumaton ulkopuolinen valvonta. Viranomaisten tulee vaatia ulkopuolista valvontaa siltä osin kuin dokumentoitua omavalvontaa ei katsota voitavan hyväksyä. Omavalvonta perustuu em. yritysten luokitusjärjestelmään ja paikalliseen tai valtakunnalliseen hyväksyntään.

Ison-Britannian rakennuslainsäädäntö (Building Act) on peräisin vuodelta 1984. Englannin ja Walesin alueella sovellettavat rakentamista koskevat määräykset (Building Regulations) on annettu viimeksi vuonna 1991.

Rakentamishankkeen sijoittumista koskee Town and Country Planning Act (Lontoossa Party Wall-lainsäädäntö). Rakentamismääräykset ja niiden noudattamiseen liittyvät viranomaismenettelyt on erotettu rakentamisen sijoittumiskysymyksistä. Rakennustarkastus huolehtii rakentamismääräysten ― rakennetun ympäristön turvallisuus, terveellisyys, energiataloudellisuus, yleinen rakennussuunnittelu ― noudattamisen valvonnasta säännösten edellyttämällä tavalla. Kuntien suunnitteluviranomaiset ja vastaavat huolehtivat kaavoituksesta ja rakentamisen sijoittumiseen liittyvistä luvista (planning permission).

Rakennustöiden toteutukseen on käytettävissä kaksi vaihtoehtoista järjestelmää. Voi turvautua paikallisiin kunnallisiin rakennustarkastusviranomaisiin tai valita yksityisen sektorin tarkastusjärjestelmän, joka tunnetaan nimellä Approved Inspector -järjestelmä.

Yksityisen sektorin Approved Inspector -järjestelmä korvaa kunnallisen tarkastusjärjestelmän. Rakennuttaja voi itse valita, käyttääkö hän rakennustyön valvonnassa kunnallisia viranomaisia vai yksityisen sektorin tarkastajia. Yksityisen sektorin tarkastajat tarvitsevat hallituksen valtuutuksen toiminnalleen.

Approved Inspector -toiminta on parhaillaan laajentumassa. Ainoa asuinrakentamisen puolella hallituksen valtuutuksen rakennustarkastustoimintaan saanut yhteisö on NHBC, National House-Building Council, jolla on asuntopuolen rakennustarkastuksesta tällä hetkellä 45 prosentin markkinaosuus. Liike- ja toimistorakentamisen puolella hallituksen valtuutuksen on saanut lisäksi viisi muuta organisaatiota. Eri organisaatioiden edustajista koottu The Construction Industry Council, CIC, on vuonna 1997 hyväksynyt yli kaksikymmentä luonnollista henkilöä seitsemän vuotta kestävään pilottihankkeeseen. Pilotissa testataan, miten yksittäisen henkilön, eikä siis organisaation, nimissä tapahtuva yksityinen rakennustarkastustoiminta tulee käytännössä toimimaan.

Yksityisen tarkastajan valtuudet eivät ole samat kuin viranomaisen. Jos tarkastajan mielestä rakennustyössä ei kaikilta osin noudateta rakentamismääräyksiä eikä hän saa asiaan korjausta neuvotteluteitse, ei ole muuta mahdollisuutta kuin kääntyä kunnan viranomaisen puoleen. Vain tällä on mahdollisuus käyttää lainsäädännössä säädettyjä pakkokeinoja. Tarkastajalla on velvollisuus informoida viranomaisia olennaisista työn toteutuksen puutteista. Myös lopputarkastustodistus, Final Certificate, toimitetaan aina paikalliselle viranomaiselle.

Approved Inspector -tarkastajilta edellytetään tarkkaan säänneltyä koulutus- ja kokemustasoa. Viranomaisilla on oikeus viiden vuoden välein tarkistuttaa, että tarkastajan tiedot ovat pysyneet ajan tasalla. Myös kunnallisissa tarkastustehtävissä toimivilta vaaditaan kvalifioitua pätevyyttä.

Vaikka Englannissa ei ole pakollista rakentamisen virhevakuutusjärjestelmää, käytännössä vain viitisen prosenttia asuinrakennushankkeista jätetään vakuuttamatta. Luotonantajat edellyttävät vakuutuksia, eikä alle kymmenen vuotta vanhaa asuinrakennusta pysty myöskään käytännössä myymään eteenpäin, ellei sille ole otettu rakentamisen virhevakuutusta.

Saksan eri osavaltiot ovat 1990-luvulla uudistaneet rakentamista koskevaa lainsäädäntöään. Baijerin osavaltio, jonka laki on vuodelta 1994, on ollut ensimmäisten joukossa. Uudistus on jatkunut vuonna 1997 hyväksytyllä osauudistuksella, jota jäljempänä selostetaan. Kolmas uudistusvaihe on myös vireillä.

Baijerissa on viimeaikaisilla uudistuksilla pyritty keventämään rakentamisen valvontaa ja lupamekanismeja. Tämä on tapahtunut kahta tietä: ensinnäkin on lupakäsittelyn sisältöä useimpien rakennushankkeiden kohdalla kavennettu ottamalla käyttöön yksinkertaistettu lupamenettely (vereinfachtes Genehmigungsverfahren), samalla kun rakennuslupa-asioiden määrää on pyritty vähentämään laajentamalla ilmoitusmenettelyä ja ottamalla käyttöön vaatimattomia hankkeita koskeva rakennusluvan tarpeesta vapauttamismenettely (Genehmigungsfreistellungsverfahren). Sen mukaan hanke voidaan automaattisesti toteuttaa, mikäli kunta ei varta vasten ilmoita lupamenettelyä tarpeelliseksi.

Toiseksi on luotu lainsäädännölliset puitteet tarkastus- ja valvontavelvollisuuden siirtämiseksi hankkeen yksityisille osapuolille: viranomaistarkastuksen voi korvata joko selvitysmenettely, jossa auktorisoitu suunnittelija tarvittaessa ammatillisen selvityksen (Nachweis) kautta varmistaa sen, että rakennus täyttää esimerkiksi lämmön- ja ääneneristyksestä annetut julkisoikeudelliset normit. Rakenteellisen lujuuden ja esimerkiksi palonkeston kohdalla voi viranomaiskontrollin korvata ns. vastuullisen, riippumattoman asiantuntijan (verantwortlicher Sachverständiger) antama tarkastustodistus (Bescheinigung).

Periaatteena on, että rakennushankkeiden julkisen tarkastuksen ― sekä lupa- että valvontavaiheessa ― tulee vastaisuudessa kohdistua vain sellaisiin kysymyksiin, joilla on todellista yleistä merkitystä. Perinteinen kaikenkattava tarkastustoiminta pysynee jatkossakin käytössä sellaisten rakennushankkeiden kohdalla, joihin liittyy erityisiä julkisia intressejä; suurten ihmismäärien henkilöturvallisuus, palo- tai onnettomuusriskejä tms. Näiden määräksi arvioidaan kuitenkin vain 5―10 % kaikista rakennushankkeista. Jäljelle jäävät 90―95 % tulisivat vain rajoitetun valvonnan piiriin, joko edellä mainitun yksinkertaistetun lupamenettelyn taikka luvan tarpeesta vapauttamisen kautta.

Toinen osauudistus sisältää myös ehdotuksen rakennushankkeiden luokittelusta niiden vaativuuden (vaikeusasteen) mukaisesti. Ehdotettuja luokkia on kolme: vaikeudeltaan vähäiset hankkeet (Vorhaben geringer Schwierigkeit), keskivaikeat hankkeet (Vorhaben mittlerer Schwierigkeit) sekä vaativat hankkeet eli erityisrakennukset (Sonderbauten). Tämä luokitus on ehdotettu kytkettäväksi suoraan sekä lupakäytännön porrastukseen että asiantuntijoiden pätevyyttä ja yksityisen tarkastustoiminnan laajuutta koskeviin säädöksiin.

Ranskassa rakentaminen edellyttää viranomaisen lupaa. Lupaprosessissa käydään läpi kaavalliset vaatimukset, mutta ei rakennusteknistä tarkastusta. Kohteiden, jotka on tarkoitettu avattavaksi yleisölle ja jotka on tarkoitettu yli kolmellesadalle henkilölle sekä kohteiden, joissa on teknisesti vaativia rakenteita, on käytävä läpi tekninen tarkastus. Teknisestä tarkastuksesta huolehtivat yksityiset tarkastuslaitokset.

Ranskassa on rakennuksen teknisiä vaatimuksia koskevia määräyksiä useissa eri laeissa ja hallinnollisissa päätöksissä. Teknisiä vaatimuksia on annettu muun muassa kantavista rakenteista, paloturvallisuudesta, terveellisyydestä, käyttöturvallisuudesta, meluntorjunnasta ja energiatehokkuudesta. Yksityiskohtaiset tekniset eritelmät eivät kuitenkaan ole yleensä viranomaismääräyksiä, vaan rakentamisen toimialan kehittämiä luonteeltaan yksityisoikeudellisia määrittelyjä, joita noudatetaan niiden tunnustetun hyväksyttävyyden vuoksi.

Rakennuksen tulee yleensä olla arkkitehdin suunnittelema. Arkkitehdillä on vastuu suunnitteluvirheistä ja urakoitsijalla toteuttamisessa tapahtuneista virheistä ainakin kymmenen vuoden ajan rakennuksen valmistumisesta. Suunnittelijalla ja toteuttajalla tulee olla vastuuvakuutus, josta vahingot korvataan vahingon kärsijälle ja jonka perusteella virheen tehnyt vahingon aiheuttaja joutuu lopullisesti korvaaman syntyneen vahingon.

Viranomaisella on valtuudet valvoa ja tarkastaa rakennushanketta sen toteuttamisvaiheessa ja myös sen valmistuttua. Käytännössä viranomaista merkityksellisempi rooli teknisessä tarkastuksessa on kuitenkin vakuutusyhtiöillä, jotka pyrkivät minimoimaan vakuutustapahtumat ja harjoittavat siinä tarkoituksessa sopimusperusteisin valtuuksin varsin laajaa ja perusteellista rakennushankkeiden teknistä ennakkotarkastusta. Tähän liittyy myös vaatimus nojautua rakentamista koskevissa sopimuksissa edellä kuvattuihin teknisiin eritelmiin.

Myös Belgiassa arkkitehdin on suunniteltava rakennus. Rakentamisen teknisiä vaatimuksia on useissa eri laeissa ja hallinnollisissa määräyksissä, mutta yhtenäisiä rakentamisen teknisiä vaatimuksia ei ole. Kunnat voivat harjoittaa sitovaa rakentamisen teknistä ohjausta ja muun muassa Bryssel on menetellyt näin varsin monipuolisesti. Belgiassa on useita rakentamisen toimialan kehittämiä standardeja ja koonnoksia yleisistä teknisistä vaatimuksista, joiden soveltaminen on sopimuksenvaraista.

Viranomaiset eivät suorita Belgiassa rakentamisen teknistä tarkastusta. Sen sijaan vakuutusyhtiöt, jotka ovat vakuuttaneet suunnittelijan ja toteuttajan vastuut rakennusvirheistä, valvovat suunnitelmia ja toteutusta taikka käyttävät tähän yksityisiä rakennusvalvojia.

Alankomaissa eri kuntien paikalliset rakentamissäännöt yhtenäistettiin yhdeksi valtakunnalliseksi rakentamissäännöstöksi l päivänä lokakuuta l992 voimaan tulleella lailla. Laki ottaa huomioon turvallisuuden, terveellisyyden, käyttökelpoisuuden ja energiataloudellisuuden sekä rakennustuotedirektiivin vaatimukset. Lupajärjestelmä on jaettu kahtia. Yksinkertaisempi menettely on pieniä rakentamistoimenpiteitä varten, kuten autotallit, vajat, pienet lisärakennukset, kuistit ynnä muut. Enimmäiskäsittelyaika tällaisille pienille, mutta kuitenkin viranomaiskäsittelyä edellyttäville toimenpiteille on neljä viikkoa. Suurempien rakentamistoimenpiteiden lupakäsittelyn enimmäisaika on kolme kuukautta. Kaikkein vähäpätöisimmät toimenpiteet selviävät kokonaan ilman viranomaiskäsittelyä.

EU:n selvitys maankäytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksesta

Euroopan yhteisöjen komission pääosaston XVI aloitteesta on laadittu vertaileva selvitys alueiden käytön suunnittelujärjestelmistä ja -politiikasta (The EU compendium of spatial planning systems and policies, Regional development studies, Regional policy and cohesion, European Union, 1997). Selvityksessä käsitellään EU:n jäsenvaltioiden alueiden käytön suunnittelua ja rakentamista koskevan ohjauksen lisäksi EU:n omia toimenpiteitä ja niiden merkitystä suunnittelun ohjauksen näkökulmasta. Selvityksessä kuvataan ja vertaillaan varsin laajasti eri jäsenmaiden alueiden käytön suunnittelua koskevia järjestelmiä sekä rakentamista ja muita toimenpiteitä koskevia ennakkovalvontajärjestelmiä.

Yleisenä kaavoitusta koskevana eurooppalaisena ilmiönä voidaan tuoda esille paikallisen ja keskushallinnon välinen suhde, jossa on havaittavissa kaksi kehityssuuntaa, toisaalta maankäytön suunnitteluun liittyvän päätösvallan desentralisointi ja toisaalta taloudellisten resurssien kontrollin pysyminen valtion keskushallinnolla. Maankäyttöä koskevien suunnitelmien joustavuuden lisääminen on toinen eurooppalainen ilmiö, vaikka toisaalta monien maiden yksityiskohtaiselle kaavoitukselle onkin edelleen ominaista varsin pitkälle menevä yksityiskohtaisuus ja sitovuus. Eräänä maankäytön suunnittelua koskevana suuntauksena voidaan tuoda esille myös kansalaisten osallistumismahdollisuuksien korostaminen ja pyrkimys vuorovaikutukseen eri intressitahojen kanssa suunnitelmia laadittaessa.

2.3. Nykytilan arviointi

Suunnittelun painopiste rakennetussa ympäristössä

Nykyinen rakennuslaki on säädetty tilanteessa, jossa rakentamisen painopiste oli uudisrakentamisessa. Lain säätämisen jälkeen ovat yhteiskunnalliset muutokset olleet suuria. Kaavoituksessa painotetaan nykyisin aiempaa enemmän olemassa olevien rakenteiden ylläpitoon ja jo kaavoitettujen alueiden täydentämiseen liittyviä tarpeita sekä rakentamisessa olemassa olevan rakennuskannan peruskorjausta. Tämä lähtökohta merkitsee muutostarpeita alueiden käytön suunnittelun sisältöön, suunnitteluprosessiin ja myös suunnitelmien toteuttamistapoihin.

Rakennettujen alueiden uudelleen suunnittelussa ja kehittämisessä on fyysisen suunnittelun rinnalla sosiaalinen ja toiminnallinen näkökulma noussut aikaisempaa tärkeämmäksi. Siitä huolimatta kaavoituksessa ei toiminnallisiin tekijöihin kiinnitetä riittävästi huomiota. Ongelmat näissä kysymyksissä johtuvat paljolti myös hallinnon sektoroitumisesta.

Toiminnallisiin kysymyksiin liittyy palvelujen järjestäminen. Palvelujen alueellinen keskittyminen ja huonompi saavutettavuus vaikeuttavat palvelujen saantia ja yksipuolistavat samalla asuntoalueita. Samanaikaisesti väestö on ikääntymässä. Julkisella sektorilla on lisäksi käynnissä uuden palvelurakenteen luominen sosiaali- ja terveystoimessa, tavoitteena laitoshoidon vähentäminen ja avohoidon kehittäminen. Kaikki tämä merkitsee uusia vaatimuksia paitsi lähiympäristön, myös koko yhdyskunnan toimivuudelle.

Työelämässä tapahtuneet muutokset heijastuvat kaikkien väestöryhmien ajankäyttöön ja ovat vaikuttaneet elinympäristölle asetettaviin vaatimuksiin. Laajamittainen työttömyys on osaltaan luonut uhkakuvan väestön jakautumisesta. Se voi toteutuessaan johtaa asukkaiden eriarvoistumiseen ja asuinalueiden sosiaaliseen jakautumiseen myös elinympäristöinä.

Ympäristökysymykset korostuvat

Ympäristöasioiden merkitys on yhteiskunnassa jatkuvasti korostunut ja niiden hallinta on niin kuntien kuin elinkeinoelämänkin menestymisen eräs perustekijä. Kestävän kehityksen käsitteelle ollaan hakemassa sisältöä ja samalla tunnustetaan yhä selkeämmin sen ulottuvuudet paitsi ekologisesta, myös taloudellisesta, sosiaalisesta ja kulttuurisesta näkökulmasta.

Rakennuslakiin tehtiin vuonna 1994 muutos, jonka mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset sekä yhdyskuntataloudelliset, sosiaali-, kulttuuri- ja muut vaikutukset. Tämä selvitysvelvollisuus on toteutunut kuitenkin melko hitaasti. Parhaiten ympäristövaikutusten selvittäminen on edennyt yleiskaavoituksessa. Muilla kaavatasoilla ei ole toistaiseksi päästy kovin pitkälle. Ympäristövaikutusten selvittämisessä on korostunut erityisesti tietopohjan merkitys kaavoituksen eri vaiheissa valintoja tehtäessä sekä kaavoitusprosessin avoimuus ja vuorovaikutteisuus.

Vuoden 1997 alussa tuli voimaan uusi luonnonsuojelulaki ja siihen liittyviä muutoksia rakennuslakiin. Kaavoituksessa on noudatettava Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevia erityissäännöksiä. Myös lupa-asioita ratkaistaessa on luonnonsuojelulain säännökset otettava huomioon. Kestävän kehityksen ja elinkaariajattelun periaatteet eivät kuitenkaan ole riittävästi esillä nykyisen rakennuslain kaavoituksen sisältöä ja lupamenettelyä koskevissa säännöksissä.

Eri kaavatasojen roolit epäselvät

Rakennuslain mukainen suunnittelujärjestelmä perustuu hierarkkiseen kaavoitukseen ja eri kaavatasojen vuorovaikutukseen. Yleispiirteisempien kaavojen laatiminen on edennyt melko hitaasti ja siitä johtuen kaavallinen valmius alkaa vasta nyt seutu- ja yleiskaavoituksen kehityttyä olla laajemmin siinä tilassa, mitä rakennuslaissa on alunperin tavoiteltu.

Seutukaavoissa tulee käsitellä niitä kysymyksiä, joilla on seudullista merkitystä. Tyypillisiä seudullisia intressejä ovat suojelukysymykset, laajat virkistysalueet sekä yhteysverkostot. Myös taajama-alueita koskevia seutukaavoja on laadittu.

Vahvistettujen seutukaavojen aluevarausten yhteenlaskettu pinta-ala oli vuoden 1997 alussa 131 660 km2, joka vastaa 43 % maapinta-alasta. Varauksista valtaosa liittyi suojelu-, virkistys- sekä maa- ja metsätalousvaltaisiin alueisiin. Seutukaavoituksessa on siirrytty lähinnä ylläpitämään ja täydentämään jo laadittuja seutukaavoja tarpeen mukaan.

Seutukaavoituksen ongelmat ovat liittyneet liialliseen yksityiskohtaisuuteen, joka on korostunut erityisesti taajama-alueilla. Kunnat ovat kokeneet, että seutukaavoissa on käsitelty sellaisia kysymyksiä, joilla ei ole seudullista tai maakunnallista merkitystä ja jotka tulisi ratkaista paikallisella tasolla.

Yleiskaavoitus on vähitellen kehittynyt yhä keskeisemmäksi kaavamuodoksi ja samalla yleiskaavojen monimuotoisuus on lisääntynyt. Koko kunnan kattavat yleiskaavat ovat muuttuneet selvemmin strategisen suunnittelun suuntaan ja suunnittelun ote on yleispiirteistynyt. Toisaalta yleiskaavoilla hahmotetaan joskus hyvinkin tarkasti kunnan osa-alueiden, esimerkiksi rantojen, kylien ja kaupunginosien maankäytön ja kehittämisen kokonaisuutta yksityiskohtaisen suunnittelun tai suoraan toteuttamisen pohjaksi. Yleiskaavallisen yhteistyön tarve erityisesti kasvavilla kaupunkiseuduilla on jatkuvasti lisääntynyt.

Valmiita ja tekeillä olevia yleiskaavoja oli vuoden 1997 alussa yhteensä 1 990. Niitä oli lähes kaikissa Suomen kunnissa. Yleiskaavoja oli 1990-luvun alussa 1 480, kun niitä 1980-luvun alussa oli vain noin 200, joten kasvu on ollut merkittävää. Valtaosa yleiskaavoista oli erilaisia osayleiskaavoja. Koko kunnan alueen käsittäviä yleiskaavoja oli valmiina 89 ja laadittavana 23. Myös yleiskaavojen vahvistaminen on viime vuosina lisääntynyt. Tällä hetkellä noin viidennes yleiskaavoista on vahvistettu tai vahvistettavana. Vuoden 1998 alussa vahvistettuja yleiskaavoja oli yhteensä 356.

Rakennuslain yleiskaavoitusta ja sen sisältöä koskevat säännökset ovat melko niukkoja. Ne eivät kuvasta yleiskaavoituksen merkitystä ja monimuotoista roolia tämän päivän suunnittelussa.

Yleiskaavojen määrän ja merkityksen lisääntyessä on asema- ja rakennuskaavojen laatiminen siirtynyt lähemmäs toteutusvaihetta ja niistä on tullut alueellisesti aikaisempaa suppeampia. Asemakaavapäätökset ovat vähentyneet 45 % ja rakennuskaavapäätökset yli puolella 1990-luvun alkupuoleen verrattuna. Paitsi kaavajärjestelmän painopisteen muuttumisesta, tämä on johtunut myös 1990-luvun lamavuosista. Asema- ja rakennuskaavapäätöksiä tehtiin vuonna 1997 yhteensä noin 1 100.

Poikkeuslupamenettely on edelleen melko yleistä. Vuonna 1996 valmistuneista rakennuksista joka kymmenes perustui poikkeuslupaan. Poikkeuslupia ratkaistiin tällöin yhteensä 5 315 ja niistä 30 % suoraan kunnissa.

Yhdyskuntarakenteen ohjaaminen ongelmallista

Taloudellisuuden ja ympäristökysymysten korostuminen ja kestävän kehityksen mukaisen yhdyskuntakehityksen edistäminen ovat kohdistaneet entistä enemmän huomiota yhdyskuntarakenteellisiin ja -taloudellisiin kysymyksiin. Yhdyskuntarakenteen hajoaminen on edelleen erityisesti kaupunkiseutujen ongelma. Rakennuslainsäädäntö ei tarjoa riittäviä välineitä alue- ja yhdyskuntarakenteen tavoitteelliseen ohjaamiseen.

Detaljikaavoitettujen alueiden ulkopuolella ongelmana on suunnittelematon rakentaminen, jonka ohjaaminen erityisesti rakentamispaineisilla alueilla on vaikeaa. Kaikkien vuonna 1996 valmistuneiden rakennusten kerrosalasta 31 % ja rakennusten lukumäärästä 56 % sijoittui detaljikaava-alueiden ulkopuolelle. Valtaosa kaava-alueiden ulkopuolelle sijoittuneista rakennuksista oli lomarakennuksia, mutta myös erillispientaloista 36 % sijoittui näille alueille.

Pientalorakentamisen ohella ongelmia on myös palvelujen sijoittumisen ohjaamisessa. Tämä on tullut esille erityisesti kaupan suuryksiköiden ohjaamisesta käydyssä keskustelussa ja päätöksenteossa. Korkein hallinto-oikeus on katsonut, että pyrkimykset rajoittaa liikerakennuksissa elintarvikemyyntiin käytettävää pinta-alaa eivät ole olleet rakennuslain mukaisia. Puutteelliset mahdollisuudet käsitellä tämänkaltaisia toiminnallisia yhdyskuntarakenteeseen olennaisesti liittyviä kysymyksiä kaavoissa on selkeä ongelma.

Kaupan rakennemuutos on alkanut 1970-luvulla ja jatkunut sen jälkeen voimakkaana. Nykyisin kaupan suuryksiköiden määrä asukasta kohti laskettuna on Suomessa lähellä eurooppalaista kärkeä. Muutos on ollut erityisen nopeaa viimeisen kymmenen vuoden aikana. Hypermarkettien määrä on kaksinkertaistunut tänä aikana. Päivittäistavaramyymälöiden lukumäärä on samalla nopeasti vähentynyt. Kaupan piirissä tehdyn arvion mukaan päivittäistavaramyymälät vähenevät 4 000:een vuoteen 2 000 mennessä, kun niitä nyt on noin 5 000 ja vuonna 1985 oli vielä 7 500.

Myymäläverkon harveneminen jättää monet asuinalueet ilman kauppapalveluja, jolloin eri alueiden asukkaat samoin kuin eri väestöryhmät joutuvat keskenään eriarvoiseen asemaan. Erityisesti tämä koskee autottomia talouksia ja vanhuksia. Vaikka suuryksiköihin liittyy eräitä etuja, kuten edulliset hinnat, ne voivat taajamien reunamille tai ulkopuolelle sijoittuessaan aiheuttaa huomattavia ongelmia, kun keskustat taantuvat ja kaupassa käynti ilman autoa vaikeutuu.

Ohjaustarve ja ohjauksen voimakkuus eivät aina kohtaa toisiaan

Maakunnat, kaupunkiseudut, kunnat ja kuntien osa-alueet ovat kehittyneet eri suuntiin ja erilaistuvat entisestään. Alueiden luontaiset kehittymisedellytykset ovat tulleet voimakkaammin esille. Kaupunkiseutujen merkitys on korostunut ja tarve kuntien yhteistyöhön näillä alueilla on lisääntynyt, koska yksittäinen kunta tällaisella alueella vain harvoin muodostaa järkevän suunnittelullisen kokonaisuuden.

Suomen väestöstä lähes puolet on keskittynyt kymmeneen suurimpaan kaupunkiseutuun. Vuoden 1995 lopussa niissä asui kaksi miljoonaa ihmistä. Kaiken kaikkiaan taajamiksi luokitelluilla alueilla asui tuolloin noin 80 % koko väestöstä.

Maaseudun mahdollisuudet vaihtoehtoisena asuin- ja työpaikkana ovat parantuneet tietotekniikan, etätyön ja parantuneiden tieyhteyksien ansiosta. Tämä näkyy erityisesti kaupunkiseutujen lievealueilla. Rakentamispaine kohdistuu luonnon- ja kulttuuriympäristön kannalta houkuttelevimmille paikoille. Perinteisen maatalouden työpaikat ovat jatkuvasti vähentyneet.

Puhtaalla maaseudulla kiinnostus kohdistuu erityisesti rantojen lomarakentamiseen. Suomessa on noin 430 000 lomarakennusta. Niistä merkittävä osa sijaitsee ranta-alueella. Vuonna 1996 rakennusluvan sai 9 800 lomarakennusta ja uusia lomarakennuksia valmistui 5 500.

Maankäytön ohjauksen tarpeet eri alueilla vaihtelevat. Ympäristömuutosten paineet ja samalla myös ohjaamisen tarve kohdistuvat pääasiassa suuremmille kaupunkiseuduille, niiden lievealueille sekä rannoille. Maankäytön ohjaamisessa tätä ei oteta riittävästi huomioon. Käytetyt keinot ovat usein samansuuntaisia tilanteesta riippumatta. Tämä tuo ohjausjärjestelmään tarpeetonta jäykkyyttä.

Myöskään kaavamuotojen erottelu asema- ja rakennuskaavoihin kuntamuodon mukaan ei perustu enää tämän päivän tarpeisiin. Ohjauksen tarve liittyy kuntamuodosta riippumatta kunnan sijaintiin sekä yleiseen kehitys- ja rakentamistilanteeseen.

Kaavoista osa vanhentuneita

Asema- ja rakennuskaavojen vanhentuneisuus aiheuttaa toisinaan ongelmia rakennuslupia käsiteltäessä. Suuri osa nykyisistä kaavoista on melko vanhoja ja ne on laadittu täysin toisenlaisessa yhteiskunnallisessa tilanteessa ja erilaisten ympäristöön liittyvien arvojen pohjalta. Kaavojen pohjana olleet luonnonympäristöön ja rakennettuun ympäristöön liittyvät selvitykset ovat usein olleet myös hyvin puutteellisia.

Ongelmia syntyy erityisesti sellaisilla alueilla, joilla kaavan toteuttaminen tapahtuu pitkän ajan kuluessa. Tällöin alueelle jo muuttaneet asukkaat kokevat vanhaan kaavaan perustuvan uudisrakentamisen vapaa-alueiden kaventamisena. Jos asiaan liittyy vielä erityisiä ympäristöarvoja, on ristiriitatilanne valmis.

Vuoden 1997 alussa voimaan tulleella rakennuslain muutoksella korostettiin asema- ja rakennuskaavojen pysyttämistä ajantasaisina. Kunnan tehtäväksi annettiin seurata kaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden kaavojen muuttamiseksi.

Säännöksen vaikutuksista ja riittävyydestä ei vielä ole kokemuksia. Asiaan liittyvät ongelmat korostuvat rakentamisen taas vilkastuttua. Kunnan on vaikea lyhyessä ajassa suoriutua kovin merkittävien alueiden uudelleen kaavoittamisesta.

Kaavojen toteuttamisen keinot kaipaavat täydentämistä

Kuntien perinteinen maapolitiikan hoito on perustunut kunnalliseen maanhankintaan, näiden alueiden kaavoittamiseen ja kaavoissa rakentamiseen varattujen alueiden myymiseen tai vuokraamiseen toteuttajille. Tällainen maapolitiikka on toiminut hyvin tilanteessa, missä rakentaminen on tapahtunut lähes kokonaan uusilla alueilla.

Nykyinen rakennuslaki tarjoaa melko hyvät välineet tällaisen perinteisen maapolitiikan hoitamiseen. Uutena maapolitiikan haasteena on kuitenkin yhdyskuntien täydennysrakentamisen edistäminen. Tähän liittyviä keinoja rakennuslaki ei tarjoa riittävästi.

Asema- ja rakennuskaavan toteuttaminen on kunnan asia katujen, rakennuskaavateiden ja muiden yleisten alueiden osalta. Tämä kaavojen toteuttamisvastuun jakaminen kunnan ja kiinteistönomistajien välillä on koettu liian kaavamaiseksi erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa kaavoitus on tuonut alueelle merkittävää arvonnousua. Myös katualueiden ilmaisluovutusta koskevat säännökset on koettu ongelmallisiksi tilanteessa, missä maankäytön muutokset tapahtuvat kaavamuutosten kautta.

Näihin ongelmiin on haettu apua maankäyttösopimuksista. Kunnat ovat tehneet kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia, joissa on sovittu muun muassa kaavoitukseen liittyvien arvojen ja toteutuskustannusten jakamisesta kunnan ja maanomistajien kesken. Aikaisemmin sopimukset olivat usein laajoja ja toteutukseltaan pitkäaikaisia aluerakentamissopimuksia. Nykyisin sopimukset ovat melko suppea-alaisia ja lyhytkestoiseen toteuttamiseen perustuvia.

Tällainen sopimusmenettely on toisinaan asetettu kyseenalaiseksi oikeudelliselta kannalta ja arvostelua on kohdistettu myös niiden laatimiseen liittyvään julkisuuden puutteeseen suhteessa alueen kaavoitukseen. Rakennuslaissa sopimusmenettelyä ei ole mainittu. Laissa on säädetty ainoastaan kunnan oikeudesta suoranaisten kaavoituskustannusten perimiseen silloin, kun kaavan muuttaminen on pääasiassa yksityisen edun vaatima.

Suunnitteluprosessissa vaikuttaminen painottuu loppuvaiheeseen

Suunnitteluprosessin avautuminen ja kehittyminen asiantuntijakeskeisestä valmistelusta vuorovaikutteisempaan suuntaan on tapahtunut vähitellen. Nykyisin katsotaan, että maanomistajien lisäksi myös kaikki muut, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, on tavalla tai toisella kytkettävä mukaan kaavoitusprosessiin.

Käytännössä eri osapuolten mukaankytkeminen ei kuitenkaan aina onnistu siten, että vaikuttamisen mahdollisuudet olisivat todellisia. Kaavan laatimisvaiheen kuuleminen hoidetaan usein asettamalla valmisteluaineisto nähtäville kaavaehdotuksen tapaan. Keskeisiä ongelmia ovat kuulemisen myöhäinen vaihe ja vuorovaikutuksen puuttuminen suunnittelijoiden ja muiden osapuolten väliltä. Asioista ei keskustella riittävästi prosessin alkuvaiheessa, jolloin kaavaratkaisut ja niihin vaikuttavat selvitykset ovat vasta muotoutumassa.

Useat kunnat ovat jo tiedostaneet nämä ongelmat ja lähteneet kehittämään omia kaavoitukseen liittyviä osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyjään. Kaavoitukseen liittyviä kokouksia järjestetään yhä yleisemmin jo suunnitteluprosessin alkuvaiheessa ja työskentelyyn haetaan entistä vuorovaikutteisempia menetelmiä. Myös ympäristövaikutusten selvittämisessä kaavoituksen yhteydessä on kiinnitetty erityistä huomiota kaavoitusprosessiin.

Suunnittelun painopisteen siirtyminen rakennettujen alueiden suuntaan merkitsee myös aikaisempaa suurempaa suunnittelun osallisten määrää ja suunnitteluprosessiin liittyvät kysymykset ovat nousseet entistä tärkeämmiksi. Ympäristöön ja maankäyttöön liittyvät ratkaisut ovat lisäksi kansalaisten kasvavan kiinnostuksen kohteena. Suunnitelmavaihtoehdoista, niiden vaikutuksista sekä pohjana olevista selvityksistä halutaan käydä keskustelua hyvissä ajoin ennen lopullisten ratkaisujen tekemistä. Erilaiset intressiryhmät ja asukkaat haluavat perustellusti entistä enemmän osallistua suunnitteluun ja saada todellisia mahdollisuuksia vaikuttaa omaan elinympäristöönsä.

Valtion valvonta ulottuu myös kaavoituksen yksityiskohtiin

Ympäristöministeriö ja alueelliset ympäristökeskukset valvovat kaavoitusta pääasiassa alistusmenettelyn kautta. Kunta- tai maakuntatasolla tehdyn päätöksen voimaantulo edellyttää yleensä päätöksen alistamista ympäristöministeriön tai alueellisen ympäristökeskuksen vahvistettavaksi vähänkin merkittävämmissä kaavoitushankkeissa. Lisäksi kaavoitusprosessin kuluessa järjestetään erilaisia viranomaisneuvotteluja.

Kuntien itsenäisesti ratkaisemien asema- ja rakennuskaavojen ja myös poikkeuslupapäätösten osuus on kasvanut tällä vuosikymmenellä tehtyjen rakennuslain osittaisuudistusten tuloksena. Tähän on vaikuttanut myös painopisteen siirtyminen uusien alueiden kaavoittamisesta kaavamuutoksiin. Valtio on puuttunut melko harvoin kunnan kaavaratkaisuun, keskimäärin joka kymmenenteen kaavaan. Rantakaavoihin on puututtu huomattavasti enemmän kuin asema- ja rakennuskaavoihin. Vuonna 1996 jätettiin osittain tai kokonaan vahvistamatta 5 % alistetuista asema- ja rakennuskaavoista sekä 37 % rantakaavoista.

Näin ollen valtion viranomaiset käsittelevät paljon sellaisia kaava-asioita, joissa vahvistaminen on lähinnä muodollisuus. Toisaalta ympäristöhallinnon vahvistusmenettelyssä käsitellään sellaisia kysymyksiä, joiden tulisi olla kuntien itsenäisesti päätettävissä. Tämä vie myös ympäristöhallinnon resursseja eikä laajempien kokonaisuuksien käsittelyyn ja valtakunnallisesti merkittävien asioiden kehittämiseen jää riittävästi aikaa. Myös valvonnan ajallinen painottuminen suunnitteluprosessin loppuvaiheeseen tuo ongelmia. Kokonaisuudessaan nykyinen alistusmenettely ei vastaa lainsäädännön kehittämisessä viime vuosina omaksuttua yleistä linjaa.

Kaavoista valitetaan hallintotietä

Joka kymmenennestä kunnan tekemästä kaavapäätöksestä on valitettu. Vuonna 1996 ympäristöministeriö ja alueelliset ympäristökeskukset ratkaisivat yhteensä 32 sellaista yleiskaavaa ja 140 detaljikaavaa, joihin kohdistui valituksia. Näistä päätöksistä joka toisesta valitettiin edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Koska ympäristöministeriö ja alueelliset ympäristökeskukset huolehtivat myös kuntien kaavaohjauksesta, niillä on hyvä asiantuntemus ja paikallistuntemus kaavavalitusten ratkaisemiseen. Valitusviranomaisen rooli aiheuttaa kuitenkin myös ongelmia kaavaohjauksessa, koska valitusten käsittely edellyttää ehdotonta puolueettomuutta suhteessa käsiteltävänä oleviin asioihin. Tämä on toisinaan johtanut korostuneeseen varovaisuuteen ja vahvistavan viranomaisen käsitykset kaavojen kannalta oleellisiinkin kysymyksiin ovat saattaneet jäädä epäselviksi kaavoitusprosessin aikana. Ongelmiin on näissä tilanteissa törmätty vasta vahvistusvaiheessa.

Rakennuslain suhde muuhun lainsäädäntöön selkiintymätön

Rakennuslainsäädäntö ja sen mukainen alueiden käytön ohjausjärjestelmä on osa ympäristönkäytön ohjausjärjestelmän kokonaisuutta. Muusta lainsäädännöstä alueiden käyttöön vaikuttavat keskeisimmin tie- ja muu verkostolainsäädäntö (sähkö, muu energia ja tietoliikenne), uudistettu luonnonsuojelu- ja metsälainsäädäntö, jäte- ja kemikaalilainsäädäntö, vesilainsäädäntö, kulttuuriarvojen suojelua koskeva lainsäädäntö (kiinteät muinaisjäännökset ja rakennussuojelu) sekä maa-aines- ja kaivoslainsäädäntö.

Kaavajärjestelmän lisäksi muilla ohjauskeinoilla on vaikutuksia alueiden käyttöön. Siihen vaikuttavat olennaisesti esimerkiksi aluepoliittiset ja muut yhteiskunnan tukitoimet, rahoitus, verolainsäädäntö, energiaratkaisut ja liikennepolitiikka. Erityisesti taloudellisilla ohjauskeinoilla kuten ympäristöveroilla, kiinteistöverotuksella ja tuloverotuksen eräillä vähennyksillä voidaan merkittävästi vaikuttaa toivottuun maankäyttökehitykseen.

Näiden yhteiskunnan alueiden käyttöön kohdistamien eri toimien koordinointi ei tällä hetkellä ole riittävää. Kaavoituksella ei voida vaikuttaa sellaisiin asioihin, joiden toteutumisen edellytykset riippuvat muusta lainsäädännöstä tai yhteiskunnallisesta päätöksenteosta.

Rakentamisen laadussa parantamisen tarvetta

Nykyisen rakennuslain mukainen rakentamisen ohjausjärjestelmä on syntynyt aikakautena, jolloin elettiin voimakasta jälleenrakentamisen ja uudisrakentamisen aikaa. 1990-luvulla kestävän kehityksen periaatteet on vähitellen hyväksytty myös rakentamisen lähtökohdiksi. Sisällöllisesti ehkä suurimmat haasteet ja muutokset rakentamiseen aiheuttaa jatkossa ympäristövaatimusten voimistuminen.

Rakentamisen ohjauksen ja valvonnan ajankohtaiset haasteet liittyvät ensi sijassa rakentamisen laadun kohentamiseen. Parhaillaan on käynnissä laaja rakennusten kosteus- ja homevaurioita koskeva toimintaohjelma. Ministeriö on teettänyt myös selvityksen rakentamisen vastuiden järjestämiseksi.

Tutkimusten mukaan tuotevalvonta Suomessa on kansainvälisesti tarkasteltuna hyvin kevyt. Käyttötarkoitukseen sopimattomat tai puutteellisesti tutkitut rakennustuotteet aiheuttavat osan rakennusvirheistä.

Lainsäädännön kehittämiseen vaikuttaa myös jo edellä mainittu painottuminen korjausrakentamiseen. Rakentamisen määrässä korjausrakentaminen on ylittänyt uudisrakentamisen arvon. Ympäristöministeriössä vuosina 1992―1996 vireillä ollut tutkimus- ja kehittämisprojekti on lisännyt tietoa ja valmiuksia myös lainsäädännöllisesti edistää lähiöiden parantamista ja muuta korjausrakentamista sekä ottaa rakentamisen ohjauksessa ja kiinteistönpidossa käyttöön uusia menetelmiä.

Kuntien kaavoitus- ja lupahallinnon järjestäminen ja resurssit vaihtelevat

Kuntien rooli maankäytön ja rakentamisen ohjaamisessa on ratkaisevan tärkeä. Rakennuslaki säätää kunnan tehtäväksi rakennustoiminnan ja kaavoituksen yleisen suunnittelun sekä niiden toteutumisen valvonnan alueellaan. Yleinen ohjausvelvollisuus on kunnanhallituksella ja valvontatehtävät muulla toimielimellä.

Lainsäädännön tarjoama delegointi ja lautakuntien yhdistämismahdollisuus ovat johtaneet siihen, että kahdessa kunnassa kolmesta on valvonta- ja lupaviranomaistehtävät keskitetty rakennuslautakunnalta yhdistelmälautakunnalle, jolle on osoitettu myös muiden teknisten ja ympäristöasioiden hoitoa. Valtaosa kaavoitusasioista kuuluu kuitenkin edelleen kunnanhallituksille lukuunottamatta suurimpia kaupunkeja, joissa erityisesti detaljikaavojen valmistelutehtävät on useimmiten jätetty oman erityislautakunnan tehtäväksi. On ilmeistä, että lautakuntien yhdistäminen edelleen yleistyy ja asioiden delegointi viranhaltijoille jatkuu edelleen.

Kuntien resurssit kaavoitustoimen hoidossa muodostuvat toisaalta omista henkilöresursseista ja toisaalta ulkopuolisten kaavoituspalvelujen ja konsulttien hankintaan käytetyistä taloudellisista panoksista. Henkilöresursseja tarkasteltaessa ja kaavoituksen useita hallintoaloja koskevasta merkityksestä johtuen on huomattava, että useat kunnan viran- ja toimenhaltijoista hoitavat myös muita kuin varsinaiseen kaavoitustoimeen kuuluvia tehtäviä.

Henkilöstöä paremman kuvan resursseista antaakin se työpanos, jonka eri henkilöt käyttävät kaavoitukseen. Vuonna 1995 kuntien kaavoitustoimen hoitoon osallistui kaikissa kunnissa noin 1 300 henkilöä, jotka yhteensä käyttivät 750 työvuotta kaavoitustehtäviin. Henkilöistä 36 % on saanut akateemisen koulutuksen (arkkitehdit 21 %, dipl.ins 10 % ja muun akateemisen koulutuksen saaneet 5 %). Opistokoulutuksen saaneita on 22 % ja muun koulutuksen saaneita 43 %.

Kuntien kaavoitusalan konsulttikustannukset olivat vuonna 1990 vielä noin 70 miljoonaa markkaa, mutta laskivat vuoteen 1993 mennessä nykyiselle tasolleen noin 40 miljoonaan markkaan. Kaavoituksen osuus kuntien ostamista konsulttipalveluista on lähes 70 %.

Kunnille kaavoituksen hoidosta aiheutuvat kokonaiskustannukset muodostuvat henkilökustannuksista ja konsulttikustannuksista. Vuonna 1995 kokonaiskustannukset kaikissa kunnissa olivat 270 miljoonaa markkaa. Asukasta kohti laskettuna kustannukset olivat 54 markkaa asukasta kohden.

Rakennusvalvonnan henkilöstön kokonaismäärä oli vuonna 1994 kaikissa kunnissa yhteensä 1392 henkilöä, joista 563 oli toimistohenkilökuntaa. Erityisesti pienissä kunnissa rakennusvalvonnan henkilöstö hoitaa lisäksi myös esimerkiksi kunnan rakennusmestarin, tiemestarin, ympäristösuojelusihteerin, työsuojelupäällikön tai maaseutusihteerin tehtäviä. Rakennusvalvontaviranomaiset osallistuvat myös kaavoitustehtävien hoitoon. Tästä johtuen voi jossain määrin syntyä päällekkäisyyttä arvioitaessa kuntien kaavoituksen ja rakennusvalvonnan resursseja.

Vuonna 1995 rakennusvalvonnan käyttömenot olivat 274 miljoonaa markkaa ja tulot 137 miljoonaa markkaa. Kunnat kustantavat itse keskimäärin puolet rakennusvalvontatoimen lakisääteisten tehtävien hoidosta. Keskimäärin asukasta kohden laskettuna rakennusvalvonnan nettomenot ovat noin 27 markkaa (1994). Vaihtelut erikokoisten kuntien välillä ovat kuitenkin suuret, mikä johtuu rakennustoiminnan suurista eroista eri kunnissa.

3.1. Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi

Tavoitteena on toteuttaa rakennuslain uudistus siten, että nykyisen lain toimiviksi osoittautuneita perusratkaisuja hyödynnetään.

Lain kokonaisrakenne uudistetaan, koska se on yhteiskunnan muuttumisen ja lakiin tehtyjen lukuisten osauudistusten takia käynyt vaikeaselkoiseksi ja epäjohdonmukaiseksi. Nykyisen lain rakenteen pohjana on esimerkiksi jo kaksi vuosikymmentä sitten poistunut kuntamuotojen erottelu.

Keskeisenä tavoitteena on lain ja sen rakenteen yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen. Myös rakennuslain suhdetta muiden lakien mukaisiin suunnitelmiin ja lupiin selkeytetään. Alueiden käytön suunnittelusta ja rakentamisesta säädetään jatkossakin yhdessä laissa.

Maankäytön suunnittelua tarvitaan edelleen eri tasoilla, mutta kullekin tasolle haetaan nykyistä selkeämmin oma tehtävänsä. Valtakunnallisella tasolla voidaan asettaa yleisluonteisia tavoitteita alueiden käytölle. Varsinaiseen kaavajärjestelmään tulevat kuulumaan maakunta- ja kuntataso. Poikkeuslupien määrää ja tarvetta vähennetään oleellisesti kaava- ja rakennuslupajärjestelmää kehittämällä.

Suunnittelujärjestelmään kuuluu oikeudellisia vaikutuksia omaavien kaavojen lisäksi myös strategisia maankäyttöön liittyviä suunnitelmia. Suunnittelujärjestelmän selkeys ja yksinkertaistamistavoite edellyttävät, että päällekkäisiä suunnitelmia ja suunnittelutarpeita vältetään.

Uudessa lainsäädännössä korostetaan nykyistä enemmän ohjauksen joustavuuden tarvetta. Lainsäädännön ja toimintakäytäntöjen pitää pystyä vastaamaan nykyistä joustavammin niihin usein ristiriitaisiin haasteisiin, joita eri suunnittelutasoilla ja toimintaympäristöissä kohdataan. Tämä edellyttää toisaalta kaavajärjestelmän yksinkertaistamista ja eri kaavatasojen tehtäväjaon selkeyttämistä sekä toisaalta joustavuutta kaavamuotojen sisälle. Kaavajärjestelmää yksinkertaistetaan muun muassa poistamalla kuntamuotoihin perustuvat erot. Alueiden käytön ohjauksessa korostetaan tarpeesta lähtevää suunnittelua. Ohjausta kevennetään nykyiseen verrattuna siellä, missä sen tarve on vähäisempää.

Maankäytön suunnittelun tulee perustua nykyistä enemmän kokonaisvaltaiseen näkemykseen. Tämä edellyttää suunnittelun ymmärtämistä aiempaa laajempana prosessina, jossa kaavoitus muuttuu alueiden varaamisesta eri tarkoituksiin yhdyskuntien kehittämisen ja ympäristöpolitiikan välineeksi ohjaamalla muun muassa yhdyskuntarakennetta, liikennettä ja luonnonvarojen käyttöä kestävää kehitystä edistävällä tavalla. Myös elinkeinoelämän kehittämisen sekä rakentamisen toteuttamisen tarpeet otetaan huomioon.

Rakennuslainsäädäntö ja sen mukainen alueiden käytön ohjausjärjestelmä on osa ympäristönkäytön ohjausjärjestelmän kokonaisuutta, johon kuuluu myös paljon muuta lainsäädäntöä ja yhteiskunnan tukitoimia. Alueiden käytön ohjausjärjestelmän roolia yhteen sovittamisen välineenä kehitetään.

Tavoitteena on, että uusi laki tulee olemaan hengeltään yhteistoimintaa ja kehittämistä suosiva. Lailla tarjotaan keinoja, joilla voidaan tukea kehittämistoimenpiteitä ja -hankkeita.

Yhteiskunnallisten muutosten nopeus ja vaikea ennustettavuus edellyttävät, että yhdyskuntien tilaa, suunnitelmia ja niiden toteutumista arvioidaan aiempaa systemaattisemmin. Arvioinnin tulee perustua laajaan ympäristökäsitykseen ja siinä tulee tarkastella myös olemassa olevien suunnitelmien ajanmukaisuutta. Ympäristömuutosten seurannan tulee olla jatkuvaa.

Kasvavilla kaupunkiseuduilla rakennettujen alueiden uudistamista tulee voida tarkastella alueellisesti tarkoituksenmukaisena kokonaisuutena. Kaupunkiseutujen kansainvälistä kilpailukykyä ja elinkeinoelämän toimintamahdollisuuksia tulee edistää myös alueiden käytön suunnittelulla. Lainsäädännöllä tulee edistää näihin ongelmiin ja kehittämishaasteisiin vastaamista ja tukea kuntien välistä toimivaa yhteistyötä.

Alueiden käytön suunnittelulla tulee luoda edellytykset yhdyskuntarakenteelle, jossa palvelujen saatavuus ja saavutettavuus on riittävässä määrin turvattu. Yhdyskuntarakenteen ohjaamisessa tavoitellaan rakennetta, jossa liikennetarve vähenee ja jossa edistetään joukkoliikennettä. Kaavoituksen ohjausvaikutusta liikennesuunnitteluun parannetaan.

Yhdyskuntien kehittäminen edellyttää yhteistyön näkökulman vahvistamista. Yhteistyötä tarvitaan hallinnon eri tasojen, kuntien, kuntalaisten, maanomistajien, elinkeinoelämän ja kansalaisjärjestöjen välillä.

Hallinnon eri tasojen yhteistyö edellyttää neuvottelujärjestelmiä yhteisen kokonaisnäkemyksen muodostamiseksi suunnittelun kuluessa. Eri sektoriviranomaisten suunnitelmat yhteensovitetaan kaavoituksessa. Suunnittelutasoille kehitetään nykyistä selkeämpi tehtäväjako, jolloin asiat voidaan ratkaista sillä tasolla, jolle ne kuuluvat. Valtakunnallisella tasolla asetetaan alueiden käyttöä koskevia valtakunnallisia tavoitteita ja maakuntatasolla keskitytään maakunnallisesti merkittäviin kysymyksiin. Muilta osin päätöksentekoa siirretään kuntien vastuulle.

Ympäristöasioiden korostuminen edellyttää uudenlaista suunnittelua ja toimintatapoja, joilla kunnat, elinkeinoelämä ja kuntalaiset hakevat yhdessä keinoja yhdyskuntien kehittämiseen kestävällä tavalla. Uudessa laissa kestävän kehityksen periaate on ymmärrettävä laajasti taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja ekologiset näkökulmat kattavana. Tärkeitä ympäristötavoitteita liittyy luonnon- ja kulttuuriympäristön ominaispiirteiden säilyttämiseen, rakennetun ja sosiaalisen ympäristön laatuun sekä niihin prosesseihin, joiden avulla arvioidaan erilaisten ympäristöön kohdistuvien ratkaisujen vaikutuksia. Kestävän kehityksen edistäminen liittyy kiinteästi yhdyskuntarakenteen kehittämiseen, alueiden käyttöön ja liikenneratkaisuihin. Alueiden käytön vaikutusten arviointi kytketään tiiviimmin maankäytön suunnitteluun.

Nykyistä viranomaiskeskeistä suunnittelukäytäntöä on tarve uudistaa. Suunnittelua kehitetään entistä avoimemmaksi prosessiksi, johon maankäytön suunnittelijoiden lisäksi hallinnon muiden alojen asiantuntijat sekä elinkeinoelämän, asukkaiden, maanomistajien ja kansalaisjärjestöjen edustajat tuovat jo riittävän aikaisessa vaiheessa oman panoksensa ja näkemyksensä.

Toimiakseen suunnittelujärjestelmä edellyttää, että suunnittelun, rakentamisen ja ympäristön laadusta ja sen parantamisesta pidetään huolta sekä että kunnissa on riittävä kaavoituksen asiantuntemus ja halu parempaan toimintakulttuuriin.

Rakennuslain uudistuksen yhteydessä tehtävät rakenteelliset muutokset edellyttävät, että lakia säädettäessä huolehditaan riittävän joustavista siirtymäajoista ja -säännöksistä.

3.2. Keskeiset ehdotukset

Uudistus muodostaa kokonaisuuden

Uuden maankäyttö- ja rakennuslain keskeisimmät periaatteet liittyvät kaavojen sisältövaatimuksia koskevien säännösten uudistumiseen, kunnallisen kaavoitusta koskevan päätösvallan laajentumiseen, valtion ympäristöviranomaisten roolin ja muutoksenhakutien muuttumiseen sekä suunnitteluprosessiin liittyvän vuorovaikutuksen kehittymiseen. Nämä kysymykset kytkeytyvät kiinteästi toisiinsa ja siksi myös niihin liittyviä säännöksiä on syytä arvioida kokonaisuutena.

Eri kaavojen sisältövaatimuksissa korostuu ehdotuksen mukaan entistä selkeämmin kunkin kaavatason rooli juuri sille tasolle kuuluvien kysymysten ratkaisemisessa. Tästä syystä maakunta- ja yleiskaavoissa painottuvat laajemmat yhdyskuntiin ja ympäristöön liittyvät asiat. Asemakaavan sisältövaatimukset keskittyvät asioihin, jotka ovat lähiympäristön kannalta olennaisia. Sisältövaatimukset ovat kaavoja koskevan muutoksenhaun perusteena.

Kuntien päätösvalta kaavoitusta koskevassa päätöksenteossa lisääntyy. Kaavojen alistusmenettelystä luovutaan lukuunottamatta maakuntakaavoja, jotka tullaan edelleen vahvistamaan ympäristöministeriössä. Yleiskaavan ja asemakaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä haetaan jatkossa muutosta valittamalla lääninoikeuteen. Sisältövaatimusten uudenlainen määrittely ja erityisesti asemakaavoituksen muutoksenhakuperusteiden rajaaminen nykyisestä on tehnyt tämän ratkaisun perustelluksi. Alueellisten ympäristökeskusten roolia kehitetään kaavoja vahvistavasta viranomaisesta ennakko-ohjauksen ja asiantuntija-avun tarjoamisen suuntaan. Tarvittaessa ja erityisesti valtakunnallisten intressien ollessa kysymyksessä ympäristökeskuksen kaavoihin puuttuminen on mahdollista uudenlaisen oikaisukehotusmenettelyn tai valituksen kautta.

Edellä kuvatut muutokset edellyttävät kaavojen laatimismenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen todellista lisäämistä. Tämä tarkoittaa entistä määrätietoisemmin edellytysten luomista sille, että kaavoituksen vaikutuksista ja muista keskeisistä kysymyksistä keskustellaan riittävän aikaisessa vaiheessa kaikkien niiden osapuolten kesken, joita asiat koskevat. Tähän tavoitteeseen pyritään erityisesti osallistumis- ja arviointisuunnitelman avulla.

Näiden muutosten muodostama kokonaisuus vastaa hyvin niihin yhteiskunnallisten muutosten tuomiin haasteisiin, joita edellä nykytilan arvioinnissa on tuotu esille. Päätöksentekoa ja vastuuta elinympäristöstä tuodaan yhä selkeämmin lähemmäs kuntien asukkaita ja ratkaistavana olevia ongelmia. Keskustelua kanavoidaan oikeisiin yhteyksiin siten, että yhdyskuntarakenteeseen ja ympäristöön laajemmin liittyvistä perusratkaisuista keskustellaan jo yleispiirteisen suunnittelun yhteydessä. Kaavoituksen painottuminen jo kertaalleen rakennetuille alueille korostaa entisestään eri osapuolten vuorovaikutukseen liittyviä menettelyjä. Kaavoituksessa voidaan entistä luovemmin ja vapaammin kehittää erilaisia toimintatapoja erilaisille alueille ja erilaisiin kaavoitustilanteisiin sopiviksi.

Suunnittelutasojen roolit selvenevät

Varsinaiseen kaavajärjestelmään tulevat ehdotuksessa kuulumaan maakunta- ja kuntataso. Valtakunnallisella tasolla on tarpeellista asettaa yleisluonteisia tavoitteita alueiden käytölle.

Valtakunnalliset tavoitteet ovat pääsääntöisesti sanallisia ja ne tarkentuvat aluevarauksiksi maakunta- ja kuntatason kaavoissa. Valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita voidaan antaa asioista, joilla on aluerakenteen, alueiden käytön taikka liikenne- tai energiaverkon kannalta kansainvälinen tai laajempi kuin maakunnallinen merkitys. Tavoitteita voidaan antaa myös asioista, joilla on merkittävä vaikutus kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön tai valtakunnallisesti merkittävä vaikutus ekologiseen kestävyyteen, aluerakenteen taloudellisuuteen tai merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen.

Tavoitteiden valmistelusta huolehtii ympäristöministeriö, jonka tehtävänä on sovittaa yhteen valtion eri sektoriviranomaisten intressit yhdeksi valtakunnalliseksi näkemykseksi. Tavoitteiden valmistelun on myös perustuttava eri tahojen vuorovaikutukseen. Valtakunnalliset tavoitteet hyväksyy valtioneuvosto yleisistunnossa.

Maakuntatasolla suunnittelusta vastaa nykyiseen tapaan kuntayhtymä, jossa alueen kunnat ovat jäseninä (maakunnan liitto). Maakuntasuunnitelmassa osoitetaan maakunnan tavoiteltu kehitys. Se on pohjana alueellisten kehittämisohjelmien laatimiselle ja maankäytön suunnittelulle. Maakunnan oikeusvaikutuksia omaava maankäytön suunnitelma on maakuntakaava (nykyinen seutukaava).

Maakuntakaava välittää valtakunnalliset ja maakunnalliset maankäyttöintressit kuntatason kaavoitukseen, jolle se on ohjeena. Kaavassa käsitellään yhdyskuntarakenteen kehittämisen puitteita, turvataan seudullisten verkostoratkaisujen toteuttaminen sekä varmistetaan myös merkittävimmät luonnonsuojelun, kulttuuriympäristön ja virkistyksen tarpeet. Viranomaisten on pyrittävä edistämään maakuntakaavan toteuttamista. Maakuntakaavalla on myös yksityiseen maanomistajaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia. Sisällöltään maakuntakaava on nykyistä seutukaavaa yleispiirteisempi. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen. Maakuntakaava voidaan edelleenkin laatia maakunnan osa-aluetta tai vain tiettyjä toimintoja koskevana.

Maakuntakaavaa laadittaessa on selvitettävä, kenen toteutettavaksi kaava ja sen edellyttämät toimenpiteet kuuluvat. Kaava saatetaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Kunnassa maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen ja toimintojen yhteen sovittaminen tapahtuu edelleen yleiskaavoituksella. Yleiskaava voi olla tilanteesta ja tarpeesta riippuen joko hyvin yleispiirteinen strateginen suunnitelma tai se voidaan laatia myös suoraan rakentamista ohjaavaksi. Myös yleiskaava voidaan tehdä osa-alueittain tai toiminnoittain.

Yleiskaava voidaan nykyiseen tapaan laatia oikeusvaikutuksiltaan joko sitovana tai ohjeellisena. Oikeusvaikutteinen yleiskaava ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua, viranomaisten toimenpiteitä ja sillä on myös yksityisiin maanomistajiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia. Yleiskaavaa koskevaa kunnan hyväksymispäätöstä ei saateta vahvistusmenettelyyn.

Kaupunkiseudulle tai muulle suunnittelullisesti tarkoituksenmukaiselle aluekokonaisuudelle voidaan laatia myös kuntien yhteinen yleiskaava. Kunnat voivat päättää, minkä yhteisen toimielimen tehtäväksi tällaisen kaavan laatiminen ja hyväksyminen annetaan. Kuntien yhteiset yleiskaavat vahvistetaan ympäristöministeriössä.

Kaavajärjestelmää yksinkertaistetaan yksityiskohtaisen kaavoituksen tasolla. Asema-, rakennus- ja rantakaavat yhdistetään yhdeksi kaavaksi, asemakaavaksi. Kaavamuotojen yhdistäminen on perusteltua, koska kuntalaista ja muista erityislaeista on kuntien jaottelu kaupunki- ja maalaiskuntiin poistettu. Myöskään ajatus tarpeesta ohjata kaupunkien maankäyttöä muita kuntia tarkemmin ei vastaa nykyajan todellisuutta.

Asemakaavan laatiminen on tarpeen, milloin rakentamisesta aiheutuvat vaikutukset ja ympäristömuutokset ovat niin laaja-alaisia, ettei niitä tai rakentamisen sopeutumista ympäristöön pystytä riittävästi arvioimaan yksittäisen rakennusluvan käsittelyn yhteydessä. Asemakaavan hyväksymistä koskevaa kunnan päätöstä ei saateta valtion viranomaisen vahvistettavaksi.

Asema- ja rakennuskaavojen yhdistäminen edellyttää myös muutoksia muihin lakeihin, erityisesti kiinteistönmuodostamislakiin. Samalla asema- ja rakennuskaavojen toteutusjärjestelmät yhdenmukaistetaan.

Rakennusjärjestyksen asema paikallisista oloista johtuvana ohjausvälineenä säilyy. Rakennusjärjestyksessä olevia määräyksiä ei sovelleta, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, asemakaavassa tai koko maata koskevissa rakentamismääräyksissä on toisin määrätty.

Suunnitteluprosessiin entistä enemmän avoimuutta ja vuorovaikutteisuutta

Suunnitteluprosessin kehittäminen nykyistä vuorovaikutteisemmaksi eri kaavatasoilla on yksi ehdotuksen keskeisistä tavoitteista. Prosessin kehittämisessä avainasioita ovat toimijoiden vuorovaikutus, avoin keskustelu, yhteisen kielen ja tiedollisen pohjan hakeminen sekä suunnitelmien havainnollisuuden lisääminen. Tämä koskee detaljitason suunnittelun lisäksi myös yleispiirteisempää suunnittelua, vaikka osallistumisen muodot suunnittelun eri tasoilla eroavatkin toisistaan.

Käytännössä suunnitteluprosessin vuorovaikutteisuutta lisätään osallistumis- ja arviointisuunnitelman kautta. Tällainen suunnitelma tulee pääsääntöisesti laatia silloin, kun kaavan laatimistyö aloitetaan. Suunnitelmassa määritellään lyhyesti kaavoituksen kohde ja ne asiat, joita työn yhteydessä käsitellään sekä ne keskeisimmät vaikutukset, joita työn kuluessa arvioidaan. Suunnitelmassa määritellään myös ne osalliset, joilla tulee olla mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun. Osallisilla tarkoitetaan tässä yhteydessä maanomistajia ja niitä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa sekä niitä viranomaisia ja yhteisöjä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään. Suunnitelmassa tulee myös määritellä keskeiset osallistumisen ja vuorovaikutuksen tavat. Kaavaehdotuksen laatimisesta vastaavat luonnollisesti asiantuntijat. Tärkeää on kuitenkin nähdä osalliset suunnitteluprosessissa resurssina ja varmistaa keskustelun kaksisuuntaisuus.

Suunnitelman sisältö riippuu kaavoitettavan alueen laajuudesta, kaavoituksen merkityksestä sekä osallisten määrästä. Alueeltaan laajoissa tai vaikutuksiltaan merkittävissä ja useita osallisia koskevissa kaavoissa on käytettävä monipuolisia osallistumisen ja vuorovaikutuksen tapoja. Oleellista on vuorovaikutuksen kytkeminen riittävän aikaiseen suunnitteluvaiheeseen. Erityisesti tavoitevaiheen keskustelu ja yhteinen työskentely on tarpeen. Merkitykseltään ja vaikutuksiltaan vähäisissä kaavoissa voi menettely olla hyvinkin yksinkertainen. Mikäli selkeästi nähdään, että suunnitelman tekeminen ei kaavan vähäisten vaikutusten ja osallisten vähäisen lukumäärän vuoksi ole tarpeellista, voidaan se jättää kokonaan tekemättä ja ilmoittaa kaavan vireilläolosta osallisille muulla tavalla. Kaikki kaavaehdotukset on pidettävä kuitenkin vähintään yhden kerran julkisesti nähtävänä.

Kaavoja valmistelevien viranomaisten on ilmoitettava kaavoituksen vireilletulosta sekä osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta riittävästi. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä.

Osalliset voivat esittää osallistumis- ja arviointisuunnitelman riittävyyteen liittyvän neuvottelun käymistä kunnan ja alueellisen ympäristökeskuksen välillä. Esitys neuvottelusta on tehtävä ennen kaavaehdotuksen asettamista julkisesti nähtäville. Jos suunnitelma on ilmeisesti puutteellinen, alueellisen ympäristökeskuksen on viivytyksettä järjestettävä kunnan kanssa neuvottelu suunnitelman täydennystarpeiden selvittämiseksi. Tähän neuvotteluun on kutsuttava myös esityksen tehnyt osallinen. Kunta voi jo myös prosessin aikaisemmassa vaiheessa neuvotella alueellisen ympäristökeskuksen kanssa suunnitelman riittävyydestä ja toteuttamisesta.

Vahvistusmenettely poistuu kuntatason kaavoista

Valtion valvontaa kuntatason kaavoituksessa kevennetään ja valtion rooli kaavoituksen ohjaamisessa muuttuu. Tämä korostaa entisestään kunnan vastuuta ympäristöstään, alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta. Uusi järjestelmä merkitsee maankäyttöä koskevien järjestelyjen painottumista entistä voimakkaammin lähelle kuntalaisia sille tasolle, jolla vuorovaikutus on luontevasti järjestettävissä ja johon myös päätösten vaikutukset pääosin kohdistuvat.

Tällainen muutos edellyttää, että myös tehtävien hoitamiseen liittyvät resurssit ovat riittävät. Ehdotuksen mukaan yli 6 000 asukkaan kunnissa tulee olla oma tai kuntien yhteinen kaavoittaja. Myös sopimukseen perustuvia ostopalveluja toiselta kunnalta tai kuntayhtymältä voidaan käyttää asian hoitamiseksi.

Valtion valvonta keskittyy ensisijaisesti huolehtimaan valtakunnallisesti tärkeiden tavoitteiden huomioon ottamisesta maakunta- ja kuntatason suunnittelussa. Maakuntakaavaa valmisteltaessa näistä kysymyksistä on neuvoteltava ympäristöministeriön ja alueellisen ympäristökeskuksen kanssa. Myös muita kaavoja valmisteltaessa on oltava yhteydessä alueelliseen ympäristökeskukseen, mikäli kaava koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia intressejä tai jos se muutoin on maankäytön, luonnonarvojen, kulttuuriympäristön tai valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta merkittävä.

Valtion vahvistusmenettelyn kautta tapahtuva valvonta poistuu maakuntakaavoja ja kuntien yhteisiä yleiskaavoja lukuun ottamatta. Alueellinen ympäristökeskus voi kuitenkin tehdä kunnalle kaavapäätöstä koskevan kirjallisen oikaisukehotuksen, jos kaava on laadittu ottamatta huomioon valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tai muutoin vastoin lain säännöksiä ja on yleisen edun mukaista saattaa asia uudelleen kunnassa päätettäväksi. Alueellisilla ympäristökeskuksilla ja muilla valtion viranomaisilla on myös valitusoikeus kaavapäätöksistä toimialaansa kuuluvissa asioissa.

Alueellisten ympäristökeskusten roolia alueiden käytön suunnitteluun liittyvänä neuvonta- ja asiantuntija-apua tarjoavana viranomaisena vahvistetaan. Kunnan ja ympäristökeskuksen tulee vähintään kerran vuodessa käydä kehittämiskeskustelu, jossa käsitellään kunnan alueiden käytön suunnitteluun ja sen kehittämiseen, vireillä oleviin tai lähiaikoina vireille tuleviin merkittäviin kaava-asioihin ja muihin yhteistyökysymyksiin liittyviä asioita. Vahvistusmenettelystä siirrytään siis ensisijaisesti neuvonta- ja asiantuntija-apua tarjoavaan suunnittelukulttuuriin.

Ympäristöministeriön ja alueellisten ympäristökeskusten työnjako muuttuu

Alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen yleinen ohjaus ja kehittäminen kuuluu ympäristöministeriölle, jonka tulee myös edistää, ohjata ja valvoa maakuntakaavoitusta. Alueellinen ympäristökeskus edistää ja ohjaa kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Kaavoitusmenettelyyn liittyvät valtionhallinnon tehtävät siirretään ympäristöministeriön hallinnonalalla pääsääntöisesti ministeriöltä alueellisille ympäristökeskuksille maakuntakaavoja ja kuntien yhteisiä yleiskaavoja lukuunottamatta.

Tälle ratkaisulle on monia perusteita. Hallinnon kehittämisen yleisenä linjana on viime vuosina ollut yksittäistapauksia koskevien tehtävien siirtäminen aluehallintoon. Suuntaus on näkynyt myös ympäristöhallinnossa esimerkiksi luonnonsuojelulain mukaisia tehtäviä järjesteltäessä. Kaavoitusta lukuunottamatta missään muissa ympäristöhallinnon tehtävissä ei toimivaltaa ole jaettu ministeriön ja aluehallinnon kesken alueellisella perusteella. Myös kaupunkiseutujen kaavoituskysymysten käsittely samassa valtion viranomaisessa kuntarajoista riippumatta perustelee tämänkaltaista muutosta.

Valtion roolin painottuminen neuvonta- ja asiantuntija-avun antamiseen vahvistusmenettelyn sijaan edellyttää aikaisempaa tiiviimpää vuorovaikutusta kuntien ja valtion viranomaisen kesken kaavoitusprosessin kuluessa. Tämä sopii paremmin lähellä sijaitsevalle alueelliselle viranomaiselle kuin ministeriölle.

Muutoksenhakutien muuttuessa valtion viranomainen saa valitusoikeuden kuntien kaavapäätöksistä lääninoikeuteen, kuten jäljempänä muutoksenhakua koskevassa alajaksossa tarkemmin tuodaan esille. Tämä tehtävä sopii paremmin lähellä sijaitsevalle ja paikalliset olosuhteet tuntevalle alueviranomaiselle kuin ministeriölle. Muutoksenhaun siirtyessä tuomioistuimille korostuu myös asiantuntijalausuntojen merkitys valituskäsittelyssä. Tällöin ympäristöministeriön tulisi voida olla keskeinen asiantuntijaviranomainen, joka antaa tuomioistuimille lausuntoja erityisesti yhteiskuntapoliittista harkintaa edellyttävistä kysymyksistä. Jos ympäristöministeriö itse käyttää valitusoikeutta, se ei voi olla lausuntoviranomainen.

Toimivallan jaon tulee olla selkeä myös kansalaisen kannalta. Kaavoitukseen liittyvät läheisesti erityisesti rakennussuojelu- ja luonnonsuojelutehtävät. On luontevaa, että kaikki nämä tehtävät kuuluvat valtion hallinnossa samalle viranomaiselle.

Kaavojen sisältövaatimukset keskittyvät kaavatasojen oleellisiin kysymyksiin

Kaavojen sisältövaatimuksia ehdotetaan muutettavaksi merkittävästi verrattuna nykyiseen lainsäädäntöön. Tällä hetkellä seutukaavan ja yleiskaavan sisältövaatimukset ovat melko niukat ja yleispiirteiset. Ne sisältävät vain vähän täsmällisiä, oikeudellisesti vaikuttavia vaatimuksia. Sen sijaan yksityiskohtaisten kaavojen ― erityisesti asemakaavan ― sisältövaatimukset on määritelty laaja-alaisesti monien oikeudellisesti vaikuttavien kaavan laatuominaisuuksien avulla.

Kysymys kaavojen sisältövaatimuksista liittyy sekä suunnitteluprosessin kehittämiseen että muutoksenhakuun kaavoitusta koskevissa päätöksissä. Lakiesitystä valmisteltaessa on näihin kysymyksiin liittyen pohdittu kahta vaihtoehtoa. Mahdollisena nähtiin kuvata kaavojen sisältöä kattavasti hyvää elinympäristöä koskevilla tavoitteilla, joita kaavoituksella tulee edistää. Toisena mahdollisuutena nähtiin sisältövaatimusten määrittely sitovasti reunaehdoilla eli rajoina, joita kaavoituksessa ei missään olosuhteissa saa ylittää. Jälkimmäinen tapa korostaa entisestään tarvetta kehittää suunnitteluprosessia avoimempaan ja vuorovaikutteiseen suuntaan siten, että kansalaisilla ja muilla osallisilla on paremmat mahdollisuudet vaikuttaa kaavoituksen sisältöön edellä kuvatulla tavalla. Tällainen sisältövaatimusten määrittelytapa sopisi erityisesti muutoksenhaun siirtyessä tuomioistuimiin nykyisen hallintotien sijasta.

Sisältövaatimukset esitetään määriteltäväksi jälkimmäisen vaihtoehdon suuntaisesti korostaen kunkin kaavatason tehtävää juuri sille tasolle kuuluvien kysymysten ratkaisemisessa. Laissa säädetään alueiden käytön suunnittelun yleiset tavoitteet, jotka ohjaavat kaikkea alueiden käytön suunnittelua. Yleisissä tavoitteissa täsmennetään ja konkretisoidaan kestävän kehityksen mukaisia lähtökohtia laajan ympäristökäsitteen näkökulmasta. Huomiota kiinnitetään luonnonympäristön ja rakennetun ympäristön lisäksi myös sosiaalisiin, kulttuurisiin, toiminnallisiin ja taloudellisiin kysymyksiin.

Varsinaiset kaavojen sisältövaatimukset määritellään eri kaavatasoilla siten, että niihin sisällytetään yleisistä tavoitteista kullakin kaavatasolla juuri niille ominaiset ja ratkaistavaksi tarkoitetut asiat. Nämä sisältövaatimukset ovat perusteena muutoksenhaulle.

Maakuntatasolla kiinnitetään erityistä huomiota tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen. Muita esille nostettuja asioita ovat maiseman ja muiden luonnonarvojen sekä kulttuuriperinnön vaalimiseen ja ekologiseen kestävyyteen liittyvät kysymykset. Virkistykseen soveltuvia alueita tulee varata riittävästi. Myös maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin, ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin sekä vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön kiinnitetään huomiota.

Myös yleiskaavatasolla määritellään sisältövaatimukset melko laajasti. Erityistä huomiota kiinnitetään yhdyskuntarakenteen toimivuuteen, taloudellisuuteen ja ekologiseen kestävyyteen sekä olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttöön, asumisen tarpeisiin ja palveluiden saatavuuteen. Muita sisältövaatimuksia ovat rakennettuun ympäristöön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimiseen, virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen, elinympäristöjen turvallisuuteen ja terveellisyyteen sekä ympäristöhaittojen vähentämiseen liittyvät asiat. Yleiskaavassa on otettava huomioon myös mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla. Vielä on otettava huomioon mahdollisuudet eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön sekä kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset. Ranta-alueita koskeville yleiskaavoille säädetään erityisesti niitä koskevia sisältövaatimuksia.

Asemakaavatasolla sisältövaatimuksia koskevaan säännökseen otetaan ne keskeisimmät lähiympäristöön ja sen laatuun liittyvät asiat, joihin liittyviä ratkaisuja tehdään vasta asemakaavoituksen yhteydessä. Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. On myös huolehdittava, että kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Asemakaavalla ei myöskään saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavoituksessa otettava huomioon myös yleiskaavan sisältövaatimukset. Nykyisiä rantakaavoja vastaaville ranta-asemakaavoille on vielä omia sisältövaatimuksia.

Rakennussuojelulain ja rakennuslain suhdetta rakennusten ja kulttuurihistoriallisesti merkittävien ympäristöjen suojelussa ei tässä yhteydessä esitetä muutettavaksi. Suojelukysymykset asemakaava-alueilla hoidetaan edelleen ensisijaisesti kaavoituksen yhteydessä.

Yleispiirteisemmät oikeusvaikutteiset kaavat ohjaavat yksityiskohtaisempaa kaavoitusta samaan tapaan kuin nykyisinkin.

Suunnittelutarvealue korvaa taaja-asutuksen ja auttaa yhdyskuntarakenteen ohjaamisessa

Ehdotuksessa korostetaan edelleen suunnittelun merkitystä maankäytön muutosten ohjaamisessa. Perinteiseen hajarakentamisoikeuteen ei puututa, mutta se syrjäytyy silloin, kun maankäytön suunnitelmallinen järjestäminen sitä edellyttää.

Lakiin otettaisiin uusi suunnittelutarvealueen käsite. Suunnittelutarvealueeseen sisältyy ensinnäkin suoraan lain nojalla alueita, jotka vastaavat nykyistä taaja-asutuksen käsitettä. Tällä tarkoitetaan myös sellaista yksittäistä rakentamista, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Muita suunnittelutarvealueita kunta voi määritellä joko rakennusjärjestyksessä tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa. Tällaisia alueita voidaan osoittaa siellä, missä alueen sijainnin vuoksi on odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai jolla maankäytön suunnittelu on tarpeen erityisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi. Näitä suunnittelutarvealueita voivat olla muun muassa taajamien lievealueet, keskeisten liikenneväylien varsilla sijaitsevat alueet ja kaupunkiseuduilla keskusta ympäröivissä kunnissa sellaiset alueet, joihin kaupungin rakentamispaineet merkittävimmin heijastuvat. Suunnittelutarvealue voi liittyä myös sellaiseen tilanteeseen, jossa erityisharkinta on tarpeen tärkeiden suojelu- tai virkistysintressien takia. Tärkeisiin suojeluintresseihin voi kuulua esimerkiksi yhtenäinen kulttuurimaisema. Myös liikenteen melualueisiin voi liittyä suunnittelutarvetta.

Suunnittelutarvealueella rakentaminen edellyttää pääsääntöisesti asemakaavaa. Myös erityinen lupaharkinta rakennuslupamenettelyssä voi tulla kysymykseen, mikäli rakentaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle, alueiden käytön muulle järjestämiselle eikä yhdyskuntakehitykselle ja on ympäristöllisesti sopivaa. Suunnittelutarvealuetta koskevia rakentamisedellytyksiä on lievennetty kyläalueilla ja muilla rakentamispaineiltaan vähäisillä maaseutualueilla niiden yleiskaavanmukaisen rakentamisen helpottamiseksi.

Kaupan suuryksiköiden sijoittuminen hallintaan

Kestävän yhdyskuntakehityksen ja palvelujen saatavuuden turvaamiseksi ehdotetaan kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjauksen kehittämistä.

Ympäristöministeriön asettaman suurmyymälätyöryhmän ehdotus suurmyymälöiden perustamisen ohjausta koskeviksi säännöksiksi nykyiseen rakennuslakiin valmistui 26 päivänä maaliskuuta 1997. Nyt kysymyksessä olevassa esityksessä kaupan suuryksiköiden ohjausta koskevat ehdotukset perustuvat työryhmän ehdotusten sovittamiseen uuteen kaava- ja lupajärjestelmään.

Kaavojen sisältövaatimuksissa korostetaan eri tasoilla palvelujen saatavuuteen ja yhdyskuntarakenteeseen liittyviä kysymyksiä Vähittäiskaupan suuryksikön (yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruinen myymälä) rakennusluvan edellytyksenä maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolella on, että alue on varattu asemakaavassa erityisesti tätä toimintaa varten. Tämä ei kuitenkaan koske paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa, kuten esimerkiksi huonekaluhalleja ja autokauppoja. Poikkeusluvalla vähittäiskaupan suuryksikön kaltainen vaikutuksiltaan merkittävä rakentaminen ei ole mahdollista, ei myöskään suunnittelutarvealueella ilman kaavoitusta.

Kuntien välinen yhteistyö kaupan suuryksiköiden ohjaamiseksi soveltuu hyvin tehtäväksi kuntien yhteisen yleiskaavan avulla.

Rakennuslainsäädännön kokonaisuudistuksen toteuttaminen edellyttää kohtuullisen siirtymäajan varaamista lain hyväksymisen ja voimaantulon välille. Kaupan suuryksiköitä on nykyisin suunnitteilla maan eri puolilla varsin runsaasti. Suuryksiköiden sijainnin ohjausta kaavoituksella onkin tarpeen tehostaa jo ennen kokonaisuudistuksen voimaantuloa. Tämän vuoksi suurmyymälöiden ohjaamiseksi välttämättömiä säännöksiä ehdotetaan sovellettaviksi jo ennen muuta lakia nykyisen rakennuslain ohella. Tästä ehdotetaan säädettäväksi lain voimaantulosäännöksissä.

Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointiin uusi menettely

Rakennuslakiin lisättiin vuoden 1997 alussa voimaan tullut säännös kunnan velvollisuudesta seurata asemakaavojen ajanmukaisuutta ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin vanhentuneiden kaavojen muuttamiseksi. Tämä yleinen velvollisuus seurata asemakaavojen ajanmukaisuutta säilyy myös uudessa laissa.

Uuteen lakiin ehdotetaan otettavaksi lisäksi säännös asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista. Kun asemakaava on ollut voimassa yli 13 vuotta, ei rakennuslupaa saa myöntää uuden rakennuksen rakentamiseen ennen asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia. Edellytyksenä arviointitarpeelle on, että kaava on merkittävältä osalta edelleen toteutumatta ja rakennuksen rakentamisella on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä. Määräaikaa voidaan asemakaavassa erityisestä syystä lyhentää viiteen vuoteen tai pidentää 20 vuoteen. Jos arviointi on tehty viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana, ei uusi arviointi ole tarpeen. Arviointi voidaan samalla kertaa tehdä myös laajemmalla, arvioinnin kannalta tarkoituksenmukaisella alueella, esimerkiksi kaupunginosittain.

Kunnan päätös, jolla kaava todetaan vanhentuneeksi, merkitsee samalla rakennuskiellon voimaantuloa alueella kaavan muuttamista varten. Rakennuskiellolle säädetty määräaika alkaa tällöin kulua.

Rantarakentamisen säännöksiin vain vähäisiä tarkistuksia

Rantarakentamisen ohjausjärjestelmän periaate on tuoreeltaan ratkaistu luonnonsuojelulain uudistuksen yhteydessä. Siinä syntynyt rantavyöhykemalli, jossa edellytetään rantavyöhykkeen suunnittelua ennen rakentamista, ehdotetaan sovitettavaksi uuden lain mukaiseen suunnittelujärjestelmään. Muuten uusiin säännöksiin tehtäisiin vain vähäisiä tarkistuksia, jotka perustuvat järjestelmästä saatuihin kokemuksiin. Nämä tarkistukset koskevat olemassa olevan asuinrakennuksen kanssa samaan pihapiiriin kuuluvan talousrakennuksen rakentamista sekä olemassa olevan asuinrakennuksen korjaamista tai vähäistä laajentamista.

Rantakaavasta erillisenä kaavamuotona luovutaan. Rantojen käytön erityistarpeet otetaan huomioon erityisissä ranta-alueiden loma-asutusta koskevien yleis- ja asemakaavojen sisältövaatimuksissa. Pääasiassa loma-asutusta rannoilla ohjaavia asemakaavoja (ranta-asemakaava) koskevat myös erityissäännökset maanomistajan mahdollisuudesta kaavaehdotuksen laadintaan, maanomistajan kustannusvastuusta ja kaavan toteuttamisesta.

Myöskään ranta-alueiden yleiskaavoja ei alisteta alueellisen ympäristökeskuksen vahvistettavaksi. Rantoja koskevista yleis- ja asemakaavoista on kuitenkin aina neuvoteltava ympäristökeskuksen kanssa niiden laatimisvaiheessa. Uuden rakennuksen rakentamista ranta-alueelle (rantavyöhyke ja nykyinen rantakaavan tarvealue) koskevat poikkeamiset käsittelee alueellinen ympäristökeskus. Maanomistajat ovat kunnan niin vaatiessa velvollisia osallistumaan myös rantayleiskaavan laatimiskustannuksiin heidän siitä saamansa hyödyn suhteessa.

Rakennus- ja toimenpidekieltojen enimmäispituutta rajoitetaan

Kaavojen laatimista varten asetettujen rakennus- ja toimenpidekieltojen enimmäispituutta rajoitetaan ja kieltojärjestelmää selkeytetään. Kieltojen asettamisesta ja jatkamisesta päättää yleensä kunta.

Kun yleiskaavan laatiminen tai muuttaminen on pantu vireille, kunta voi määrätä alueelle rakennuskiellon. Rakennuskielto on voimassa enintään viisi vuotta. Kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi kunta voi pidentää kieltoaikaa enintään viidellä vuodella ja alueellinen ympäristökeskus kunnan hakemuksesta erityisestä syystä sen jälkeen vielä enintään viidellä vuodella.

Myös asemakaava-alueella rakennuskielto perustuu kunnan päätökseen. Rakennuskielto on voimassa enintään kaksi vuotta. Kunta voi kaavoituksen keskeneräisyyden takia pidentää kieltoaikaa kaksi vuotta kerrallaan. Rakennuskielto kaava-alueen laajentamiseksi voi kestää kuitenkin enintään kahdeksan vuotta.

Nykyistä toimenpidekieltoa vastaava toimenpiderajoitus koskee asemakaava-aluetta ja myös yleiskaava-aluetta, jos yleiskaavassa on tätä koskeva määräys. Sama koskee aluetta, jolle kunta on asemakaavan laatimista varten määrännyt rakennuskiellon tai jolle yleiskaavan laatimista tai muuttamista varten on niin määrätty.

Maapolitiikan hoitamiseen ja kaavojen toteuttamiseen uusia keinoja

Maan lunastamista koskevat säännökset säilyvät sisällöllisesti pääasiassa entisellään. Nykyisen lain monimutkaisia ja yksityiskohtaisia lunastusperusteita yksinkertaistetaan ja säännöksiä yhdistetään. Rakentamattomuuden vaatimuksesta yhdyskuntarakentamiseen tarvittavan maan lunastamisessa luovutaan.

Julkisyhteisön lunastusvelvollisuus säilyy perusteiltaan nykyistä vastaavana. Lunastamisen sijasta on mahdollisuus myös haitan korvaamiseen.

Lakiin otettaisiin maankäyttösopimuksia koskeva säännös, joka luo kunnan yksityisoikeudelliseen sopimusvapauteen liittyvän perustan sopimusten käyttämiselle maapolitiikan hoidon apuvälineenä. Maankäyttösopimuksilla ei kuitenkaan voi ohittaa maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöön perustuvaa kaavoitusmenettelyä. Maankäyttösopimuksista on myös tiedotettava kaavoituskatsauksen ja kaavoituksen yhteydessä. Maankäyttösopimusten tarve liittyy useimmiten kaavoituksesta johtuvien kustannusten ja hyötyjen jakamiseen yksityisen maanomistajan ja kunnan välillä.

Pääasiassa rakennettujen alueiden uudistamisen tehostamiseksi lakiin ehdotetaan otettavaksi mahdollisuus kehittämisalueiden nimeämiseen. Tarvetta tällaiseen menettelyyn on arvioitu olevan esimerkiksi lähiöiden uudistamisessa tai kaupunkirakenteessa olevien alueiden käyttötarkoituksen muuttuessa. Myös rakentamattoman alueen nimeäminen kehittämisalueeksi voisi olla perusteltua esimerkiksi pyrittäessä uuden asuin- tai työpaikka-alueen tehokkaaseen toteuttamiseen erityisistä asunto- tai elinkeinopoliittisista syistä.

Kehittämisaluetta koskeva päätös olisi voimassa määräajan, enintään 10 vuotta. Alueella voitaisiin käyttää muista alueista poikkeavia erityisjärjestelyjä. Alueen toteuttamisvastuu on mahdollista osoittaa alueen kehittämistä varten muodostetun yhteisön tehtäväksi. Muut ehdotetut toimenpiteet liittyvät kiinteistöjärjestelyihin, maanomistajilta perittäviin kehittämismaksuihin, etuosto-oikeuden laajentamiseen sekä erityisten asunto- tai elinkeinopoliittisten tukitoimien suuntaamiseen. Kehittämisalueiden nimeämisen yhteydessä päätetään, mitä näistä erityisjärjestelyistä sovelletaan. Kehittämisalueet osoitetaan yleensä kaavoituksen tai kaavan laatimispäätöksen yhteydessä.

Lakiin nyt ehdotettavalla kehittämisaluesäännöstöllä luotaisiin mahdollisuus rajattujen alueiden kehittämisessä tarpeellisten erikseen määriteltävien erityisjärjestelyjen käyttämiseen. Tarkoituksena on, että säännöstön käyttämistä seurataan ja siitä saatavien kokemusten perusteella säännöstöä edelleen kehitetään. Tässä yhteydessä saattaa tulla harkittavaksi myös mahdollisuus täydentää lakiin nyt ehdotettavien erityisjärjestelyjen valikoimaa.

Katujen ja muiden yleisten alueiden toteuttaminen kuuluu edelleen pääsääntöisesti kunnalle. Kunta voi erikseen jakaa kadunpitoon liittyvää velvollisuuttaan sopimuksin. Katua ja rakennuskaavatietä koskevat erot poistetaan. Ehdotuksen mukaan katualue määritellään aikaisempaa laajemmin tilana, johon sisältyvät myös kadun ylä- ja alapuoliset rakenteet. Katu rakennetaan kunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti. Myös tässä suunnittelussa on pyrittävä vuorovaikutteiseen menettelyyn. Tarvittaessa tällainen suunnitelma on laadittava myös muun yleisen alueen, esimerkiksi puiston toteuttamisesta. Katujen ja muiden yleisten alueiden suunnittelulta edellytetään taajamakuvallisesti ja ympäristöllisesti riittävän korkeaa tasoa.

Asemakaava-alueella kunta saa edelleen korvauksetta omistukseensa yleisen tien tiealueen kaavan tullessa lainvoimaiseksi. Kaavamuotojen yhdistämisen johdosta tämä koskee jatkossa kaikkia kuntia. Myös nykyisin kaupungeilla asemakaava-alueilla oleva oikeus saada katualue omistukseensa kiinteistötoimituksella koskee kaikkia kuntia.

Katualueiden ilmaisluovutusvelvollisuus koskee ehdotuksen mukaan jatkossakin vain ensimmäistä asemakaavaa. Muutenkin säännökset säilyvät pääosin ennallaan. Ilmaisluovutusvelvollisuudessa noudatetaan nykyisin kaupunkeja koskevia säännöksiä. Tämä tarkoittaa sitä, että kaikissa kunnissa maanomistajalle on maksettava korvausta siltä osin kuin luovutettavan alueen pinta-ala ylittää 20 % hänen kysymyksessä olevalla asemakaava-alueella omistamastaan maasta tai on suurempi sitä rakennusoikeuden määrää, jonka saa rakentaa hänelle jäävälle maalle tällä asemakaava-alueella.

Kaavoituksen toteuttamiseen liittyviä järjestelyjä jo rakennetussa ympäristössä tehostetaan. Leikki- ja autopaikkojen järjestäminen kuuluisi rakentamisen yhteyteen. Autopaikkojen niin sanotusta vapaaksiostojärjestelystä otetaan säännös lakiin. Leikkipaikkojen ja oleskelualueiden kohdalla otetaan huomioon myös lähialueen tarjoamat mahdollisuudet.

Rakennusrasitteita koskevia säännöksiä tehostetaan muun muassa sopimukseen perustuvia rasitetyyppejä väljentämällä ja säätämällä pakkorasitteista ja rasitteista kunnan hyväksi esimerkiksi kulkuyhteyksien järjestämiseksi. Myös kiinteistöjen yhteisiä laitoksia varten tarvittavasta menettelystä ja tähän liittyvistä oikeussuhteista sekä usean kiinteistön yhteisiä pihajärjestelyjä koskevasta menettelystä säädetään.

Kuten edellä on tuotu esille, ehdotukseen ei sisälly kehittämisalueita lukuun ottamatta kovin merkittäviä muutoksia kaavojen toteuttamiseen liittyviin menettelyihin ja vastuisiin. Kaavojen toteuttamiseen liittyvää julkisten ja yksityisten toteuttajatahojen kustannusten ja vastuiden jakoa selvitetään koko laajuudessa erikseen. Selvityksen pohjalta annetaan mahdollisesti tarvittavat lakiesitykset.

Kaavamuotojen yhdistäminen edellyttää kiinteistönmuodostuksen uudistamista

Asema-, rakennus- ja rantakaavan yhdistäminen yhdeksi kaavamuodoksi (asemakaava) edellyttää muutoksia kiinteistönmuodostamislakiin (554/1995). Näitä koskeva esitys on valmisteltu maa- ja metsätalousministeriössä. Kiinteistönmuodostamislain muutokset on tarkoitus saattaa voimaan samaan aikaan tämän lain kanssa.

Korttelin jakaminen tontteihin ja rakennuspaikkoihin tapahtuu pääsääntöisesti asemakaavassa joko sitovasti tai ohjeellisesti. Tonttijako on mahdollista tehdä erillisenäkin nykyiseen tapaan. Jos tonttijakoa ei ole lainkaan hyväksytty, rakennuspaikka määritellään rakennuslupamenettelyn yhteydessä. Tämä voi olla tarpeellista esimerkiksi teollisuusalueilla, missä kaavan laatimisvaiheessa eivät tulevien toimintojen tarpeet vielä ole tiedossa.

Rakennuslupa voidaan sitovan tonttijaon alueella myöntää vain tonttijaon mukaan muodostetulle ja kiinteistörekisteriin merkitylle kiinteistölle (tontti). Muilla kuin sitovan tonttijaon alueilla on rakennusluvan hakijan osoitettava hallitsevansa lupahakemuksen mukaista rakennuspaikkaa. Tällöin rakennusluvan myöntämistä harkittaessa on katsottava, että korttelin muut osat säilyvät rakentamiskelpoisina.

Kaavoitus ja rakentamisen muu ohjaus sovitetaan toisiinsa

Kaava ei luonnollisestikaan ole itsetarkoitus. Erityisesti asemakaavoitus ja rakentamisen viranomaisvalvonta on sovitettava yhteen sillä tavoin, että hallinnollinen tehtäväjako hyvän elinympäristön luomiseksi ja säilyttämiseksi on oikea ja tukee yksityisen ja julkisen tahon kaavan toteuttamiseen liittyviä toimia.

Rakentamisen ohjaus ja valvonta säilyisi kunnan rakennusvalvontaviranomaisen asiana. Laissa säädetään myös rakennustarkastajasta. Kunnan vapaus järjestää hallintonsa ja periä viranomaistoimista maksu säilyy nykyisen laajuisena.

Suunnittelutarvealueeksi osoitetun alueen lupamenettely ja kunnan poikkeamisvalta rakentamista koskevista säännöksistä on mahdollista yhdistää rakennuslupamenettelyyn. Kaavoitukselle ja rakentamiselle asetettavien tavoitteiden on oltava yhdensuuntaisia ja tuettava kestävän kehityksen konkretisoitumista rakennettua ympäristöä koskevissa muutoksissa ja rakennusten elinkaariajattelun huomioon ottamisessa.

Lain yleisenä tavoitteena on selkeyttää säännöstöä ja nostaa rakentamista koskevat perussäännökset lain tasolle. Yksityisen ja yhteiskunnan välisiä suhteita rakentamisessa järjestävät säännökset ovat laissa. Asetustasolla säädetään sellaisista rakentamista vähäisemmistä toimenpiteistä ja rakennusvalvonnan menettelymuodoista, jotka ajan oloon ehkä nopeimmin vaativat tarkistamista.

Kun rakentamissäännöstö koskee sellaisenaan koko maata, kunnan rakennusjärjestystä tulee edelleenkin käyttää kuntien ja olojen eroavuuksista johtuvan tarpeellisen jouston järjestämiseen rakentamisen ohjauksessa.

Rakentamisen laatu ja vastuu tasapainoon

Rakentamisen laatua koskeviin ajankohtaisiin ongelmiin etsitään ratkaisua vastuujärjestelmien tiukentamisesta, rakennusalan itsensä kehittämistä laatujärjestelmistä, rakentamisen eri tehtävissä vaadittavan pätevyyden osoittamisesta sekä rakentamiseen kohdistuvasta ja hyvää laatua tukevasta valvonnasta.

Nykyisin omaksuttua niin sanottua suhteutettua viranomaisvalvontaa tarkistetaan siten, että rakennuksen suunnittelijoina toimiville ja työnsuorituksesta vastaaville asetetaan nykyistä tarkemmat pätevyysvaatimukset. Samalla säädetään heidän tehtävistään ja siitä, että rakennushankkeeseen ryhtyvällä on erityinen huolehtimisvelvollisuus rakentamisen hyvästä lopputuloksesta.

Rakentamisen lupa- ja ilmoitusjärjestelmää selkeytetään. Rakentamiseen ja olennaisiin rakennuksen muutos- ja korjaustoimenpiteisiin vaaditaan rakennuslupa. Tätä myös koskisivat koko laajuudessaan kaavoituksesta johtuvat kiellot ja rajoitukset. Rakennelmiin ja laitoksiin sekä rakennuksen ulkoasua muuttaviin toimenpiteisiin tarvitaan toimenpidelupa. Tämän kohdalla kaavoitus olisi soveltuvin osin otettava huomioon ja valvonta kohdistuisi lähinnä toimenpiteen maankäytöllisiin ja ympäristöllisiin vaikutuksiin. Kevyet rakennelmat ja laitokset jäävät jälkivalvonnan varaan. Kunta voisi rakennusjärjestyksellä sovittaa toimenpidelupaa vaativan valvonnan niin alueellisesti kuin menettelytavankin suhteen tarvetta vastaavaksi. Maisemaa muuttaviin maanrakennustöihin ja puuston kaatamiseen kaava-alueella ja kaavoitettavilla alueilla tarvitaan maisematyölupa.

Erityistä huomiota kiinnitetään rakentamisen tekniseen tarkastukseen, johon kuuluvat erityissuunnitelmien laatiminen ja työn suoritukseen kohdistuva valvonta. Nykyjärjestelmän mahdollisuutta jakaa vastuuta määrätyin edellytyksin yksityiselle täsmennetään ja sen käyttömahdollisuutta laajennetaan. Työnsuorituksen todentamiseksi otetaan käyttöön työmaan tarkastusasiakirja ja loppukatselmuksessa noudatettua asiakirjakäytäntöä selkeytetään. Osa rakentamisen teknistä tarkastusta koskevista säännöksistä jää asetustasolle.

Valmistelun aikana on selvitetty mahdollisuutta antaa rakentamisen tekninen tarkastus myös yksityisen tarkastusyhteisön asiaksi. Kun tällainen järjestely kuitenkin vaatisi erillisen lainsäädännön ja tarkastusyhteisön toiminta kytkeytyisi myös vielä selvitettävänä olevaan rakentamisen virhevakuusjärjestelmään, asia on jätetty tuossa yhteydessä edelleen valmisteltavaksi.

Rakennettu ympäristö ja korjausrakentaminen korostuvat

Rakentamissäännöstö sovitetaan sellaiseksi, että rakennetun ympäristön huomioon ottaminen ja korjausrakentaminen korostuvat. Säännöstön painottumista uudisrakentamiseen tarkistetaan ja huolehditaan siitä, että se sallii joustavan ja varoen suoritetun korjaustoiminnan. Tämä saattaa vaatia myös rakentamismääräysten tarkistamista ja korjaustöitten luvanvaraisuuden täsmentämistä. Rakennusten muunneltavuus, korjattavuus ja huollettavuus otetaan huomioon jo rakennussuunnittelussa.

Rakennuksen purkamisen luvanvaraisuutta laajennetaan. Samassa yhteydessä huolehditaan rakennusjätteen vähentämisestä ja purettavien rakennusosien hyötykäytöstä. Rakennetun ympäristön kulttuurihistorialliset ja rakennustaiteelliset ominaispiirteet säilytetään ja niitä vaalitaan.

Rakennuksen omistajan kunnossapitovelvollisuutta täsmennetään ja viranomaisten mahdollisuuksia puuttua tässä havaittuihin laiminlyönteihin tehostetaan. Myös ympäristönhoitoa koskevia säännöksiä tarkistetaan ja niiden käyttöalaa laajennetaan. Otetaan käyttöön mahdollisuus velvoittaa kiinteistönomistaja suorittamaan rakennuksen kuntotutkimus.

Rakennusluvassa voitaisiin määrätä rakennusta varten laadittavaksi käyttö- ja huolto-ohje. Tämä jo nyt valtion tukemassa asuntorakentamisessa käytetty ohje heijastuu elinkaariajattelun korostukseen jo rakennussuunnittelussa ja antaa perustan suunnitelmalliselle kiinteistönpidolle.

Yhteydet muuhun lainsäädäntöön järjestetään

Alueiden käytön ja rakentamisen yhteydessä tulevat sovellettaviksi maankäyttö- ja rakennuslain lisäksi monet muutkin lait. Alueiden käytön suunnittelun mahdollisuuksia ohjata yhdyskuntien kehittämistä ja ympäristön käyttöä parannetaan. Myös näiden muiden lakien nojalla suunniteltaessa ja päätettäessä ympäristönkäytön järjestämisestä on otettava huomioon tämän lain alueiden käyttöä koskevat tavoitteet ja suunnitelmat. Rakentamisen lupien, ympäristölupien ja muiden viranomaispäätösten suhdetta selkeytetään.

Keskeisiä lakeja tässä suhteessa ovat tie- ja muu verkostolainsäädäntö, kemikaalilaki (744/1989), vesilaki (264/1961) ja maa-aineslaki (555/1981), joita koskevia muutosehdotuksia tähän esitykseen sisältyy. Myös valmisteilla oleva uusi ympäristönsuojelulaki on alueiden käytön ja rakentamisen kannalta keskeinen.

Luonnonsuojelulain vaikutukset kaavoitukseen sekä lupa-asioihin ja muihin viranomaispäätöksiin säilyvät nykyisellään. Lakiin otettaisiin säännös maanomistajan mahdollisuudesta saada korvaus rakentamisen estymisestä Natura 2000 -verkostoa koskevan luonnonsuojelulain säännöksen vuoksi. Korvausmahdollisuus koskisi tilannetta, jossa luvan myöntämiselle ei olisi ollut muutoin estettä.

Kiinteistönmuodostamista koskevan lainsäädännön tarkistamista kaavamuotojen yhdistämisen edellyttämällä tavalla on käsitelty edellä.

Valmistelutyössä on myös selvitetty esityksen yhteyttä eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) säännöksiin. Vaikka monet naapuruussuhdelain säännökset olisivatkin siirrettävissä ajanmukaistettuina tämän esityksen säännöksiksi, ne kuitenkin koskevat myös sellaisia toimenpiteitä, jotka ovat maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisalan ulkopuolella. Lisäksi on otettu huomioon valmisteltavana oleva ympäristönsuojelua koskeva lainsäädäntö, jonka yhteydessä kootusti järjestettäisiin asiaa koskevat lainsäädännöt.

Muutoksenhaku kuntien kaava-asioissa tuomioistuimiin

Rakennuslainsäädännössä on kahdentyyppisiä ratkaisuja, joihin muutosta voidaan hakea valittamalla: toisaalta kaavoja koskevat kunnalliset tai maakunnalliset päätökset ja toisaalta yksittäistä rakennushanketta koskevat lupa-asiat. Lupa-asiat jakaantuvat vielä varsinaisiin rakennuslupiin, suunnittelutarvealuetta koskeviin ratkaisuihin ja rakennusluvan yhteydessä tai erikseen tehtävään, kaavoituksellista harkintaa sisältäviin poikkeamispäätöksiin.

Muutoksenhakuasteita on kaksi, ensi asteen muutoksenhaku ja jatkovalitus. Ylin muutoksenhakuaste on kaikissa tapauksissa korkein hallinto-oikeus.

Ensi asteen muutoksenhaku maakuntakaavoista säilyy nykyisenkaltaisena. Kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä valitetaan ympäristöministeriöön, joka toimii myös kaavan vahvistavana viranomaisena. Tämä koskee myös kuntien yhteistyössä laatimaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Yleiskaavan, asemakaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä haetaan muutosta valittamalla lääninoikeuteen. Tämä on oleellinen muutos nykyiseen käytäntöön, jossa ensi asteen muutoksenhaku kohdistuu kaavan vahvistavalle viranomaiselle, ympäristöministeriölle tai alueelliselle ympäristökeskukselle. Muutos vastaa lainsäädännön kehittämisessä viime vuosina omaksuttua yleistä linjaa, joka ilmenee muun muassa 1 päivänä joulukuuta 1996 voimaan tulleessa hallintolainkäyttölaissa (586/1996). Muutoksen ovat kaavoituksen osalta tehneet mahdolliseksi kaavojen sisältövaatimusten uudenlainen määrittely ja suunnitteluprosessin kehittäminen entistä enemmän vuorovaikutteiseen ja keskustelevaan suuntaan, kuten edellä on kuvattu. Alueelliset ympäristökeskukset voivat lisäksi tehdä kunnalle oikaisukehotuksen sen kaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen. Kunnan on tällöin harkittava asia uudelleen ja tehtävä uusi asiaa koskeva päätös valtuustotasolla.

Kaava-asioista valittaminen perustuu kunnallisvalitukseen, jolloin valitusoikeus on kaikilla kunnan jäsenillä. Valitusoikeus on myös alueellisella ympäristökeskuksella ja muillakin valtion viranomaisilla toimialaansa kuuluvissa asioissa sekä maakunnan liitolla ja kunnalla, jonka alueella kaavassa osoitetulla maankäytöllä on vaikutuksia. Kaavoista voivat valittaa myös paikalliset ja alueelliset yhteisöt toimialaansa kuuluvissa asioissa. Maakuntakaavasta valitusoikeus olisi myös valtakunnallisella yhteisöllä, kun kysymys on valtakunnallisten tavoitteiden vastaisuudesta.

Muutosta kunnan viranomaisen muusta kuin kaavaa ja rakennusjärjestystä koskevasta päätöksestä haetaan valittamalla lääninoikeuteen. Valitusoikeus rakennus- ja toimenpideluvasta liittyy asianosaisuuteen. Viereisen tai vastapäisen rakennuspaikan omistajan ja haltijan lisäksi valitusoikeus on myös sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa sekä kunnalla.

Maisematyölupa- ja purkamislupapäätöksestä valitusoikeus on edellä kuvattua laajempi. Edellisten lisäksi niistä voivat valittaa kaikki kunnan jäsenet, alueellinen ympäristökeskus sekä sellainen naapurikunta, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa.

Alueellinen ympäristökeskus ja muut viranomaiset toimialaansa kuuluvissa asioissa sekä naapurikunta voivat valittaa myös poikkeamispäätöksestä sekä kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiaa koskevasta päätöksestä. Kaikilla kunnan jäsenillä ei kuitenkaan ole valitusoikeutta näistä päätöksistä, vaan kunnan jäsenten valitusoikeus perustuu asianosaisuuteen. Valitusoikeus kuitenkin on sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen.

4.1. Taloudelliset vaikutukset

Lain tavoitteissa ovat taloudellisuuteen liittyvät kysymykset keskeisesti esillä. Kaiken suunnittelun tavoitteena on edistää yhdyskuntarakenteen, alueiden käytön ja yhdyskuntarakentamisen taloudellisuutta. Näihin kysymyksiin liittyy kiinteästi myös liikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen. Rakentamisen tulee perustua kestäviin ja taloudellisiin ratkaisuihin ja tämä koskee myös rakentamisen elinkaariominaisuuksia. Tavoitteissa halutaan edistää myös elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä, mikä liittyy lakiin omaksuttuun kehittävään otteeseen.

Mahdollisuuksien luominen yhdyskuntarakenteen ohjaamiseen ja kehittämiseen korostuvat laissa monella tavalla. Tämä on keskeisin kysymys lain taloudellisista vaikutuksista. Suomen kansallisvarallisuudesta noin 3/4 on rakennettua ympäristöä. Sen arvo on eräiden arvioiden mukaan ollut muutamia vuosia sitten noin 2 000 miljardia markkaa. Yhdyskuntien rakentaminen ja ylläpito (liikenne mukaan lukien) vievät vuosittain noin 40 % bruttokansantuotteestamme. Suunnitteluvaiheeseen panostamalla ja yhdyskuntarakenteeseen vaikuttamalla voidaan aikaansaada merkittäviä taloudellisia säästöjä.

Suunnitelmallisuuden korostuminen yhdyskuntarakenteeseen liittyvissä kysymyksissä on laissa voimakkaasti esillä. Tämä näkyy esimerkiksi yleispiirteisten kaavojen sisältövaatimuksissa. Aluerakenteen kehittäminen on yksi valtakunnallisista tavoitteista. Nämä tavoitteet konkretisoituvat maakuntatasolla. Yleiskaavan painoarvoa on lisätty. Tämä merkitsee myös sitä, että yhdyskuntarakenteeseen liittyviä ratkaisuja tarkastellaan entistä laajempina kokonaisuuksina ja ne ovat nykyistä suunnitelmallisempia. Yhteinen yleiskaava antaa erityisesti kaupunkiseuduilla välineen päästä näihin päämääriin.

Suunnitelmallisuuden korostumiseen liittyy myös suunnitteluprosessin kehittäminen. Osallistumis- ja arviointisuunnitelman avulla halutaan aikaisempaa paremmin jo suunnittelun alkuvaiheessa päästä vuorovaikutukseen niiden tahojen kanssa, joihin suunnittelulla vaikutetaan. Tämä tuo aikaisempaa paremmin esille mahdollisuuden sovitella ristiriitoja suunnittelun kuluessa ja siten mahdollistaa suunnittelun nopeutumisen.

Suunnittelutarvealueiden määrittäminen antaa nykyistä paremmat mahdollisuudet ohjata yhdyskuntarakennetta asemakaava-alueiden ulkopuolella. Samalla tämän mahdollisuuden käyttöönotto kaventaa hajarakentamisen mahdollisuuksia niillä alueilla, joilla suunnittelun tarve astuu tämän oikeuden yläpuolelle. Tällä on myös maanomistajiin kohdistuvia vaikutuksia.

Kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjaus tehostuisi niin, että suurmyymälät sijoittuisivat yhdyskuntarakenteellisesti edullisemmin. Tämä vähentäisi sekä valtion että kuntien tie- ja katuverkon investointitarpeita, jotka olisivat johtuneet suuryksiköiden sijoittumisen edellyttämistä uusista yhteyksistä tai entisten yhteyksien ja liittymien parantamisesta. Kuntien osalta vähennystä kustannuksiin aiheutuisi mahdollisesti myös muun kunnallistekniikan laajentamistarpeiden vähenemisestä. Kunnissa kauppapalvelujen väheneminen asuinalueilta ja niiden noutoetäisyyden kasvu on lisännyt sosiaalipalvelujen menoja vanhusten ja liikuntaesteisten kotipalvelujen tuottamisessa. Tältä osin esitys vaikuttaa kuntien palvelukustannusten nousua ehkäisevästi.

Kaavojen ajantasalla pitämiseen ja ajanmukaisuuden arviointiin liittyvillä säännöksillä on myös taloudellista vaikutusta. Ehdotetut järjestelyt edistävät kaavojen toteuttamista erityisesti niillä alueilla, joilla on rakentamispaineita ja joilla kaavavaranto ei toteuttamistarpeeseen nähden ole ylimitoitettu. Tällöin myös kaavoitettuihin alueisiin sitoutuneet kustannukset saadaan aikaisempaa nopeammin hyödynnetyksi.

Kaavojen toteuttamatta jäämisestä aiheutuu yleisesti huomattavia ylimääräisiä kustannuksia sekä kunnille että kunnallisteknisten maksujen maksajille. Kaavojen toteuttamisen edistämistä selvittäneen työryhmän mietinnössä (Kaavojen toteuttamisen edistäminen, YM, työryhmän raportti 3/1992) arvioitiin toteutumattomien tai vajaasti rakennettujen alueiden rakennetusta mutta käyttämättömästä tai vajaakäyttöisestä kunnallistekniikasta johtuviksi korkotappioiksi 1980-luvulla lähes 290 miljoonaa markkaa vuodessa. Alueiden pitkästä rakentamisajasta johtuen katsottiin osan kunnallistekniikasta tulevan käyttöön niin myöhään, että se on jo kulunutta ja sen käyttöiän arvioitiin vähentyneen jopa puoleen. Tästä koituviksi vuosittaisiksi lisäkustannuksiksi mietinnössä arvioitiin noin 410 miljoonaa markkaa.

Kaavoitettujen kiinteistöjen käyttämiseen velan vakuutena ei kaavojen ajanmukaisuuteen liittyvillä säännöksillä voida katsoa olevan vaikutuksia. Nykyistenkin säännösten mukaisesti kunnat voivat vapaasti päättää ja niiden tulisikin päättää kaavojen tarkistuksista silloin, kun kaavat eivät enää ole sisällöltään ajanmukaisia saattaen alueet samalla rakennuskieltoon. Uudistus ei siten lisää kaavojen pysyvyyteen liittyvää epävarmuutta. Se päinvastoin antaa luotettavuutta kaavan toteuttamiskelpoisuudesta siinä vaiheessa, kun toteuttamishankkeeseen sidotaan merkittäviä kustannuksia.

Rakennuskieltojen määräaikaisuus edellyttää kunnilta panostamista suunnitteluun. Tämä voi aiheuttaa ongelmia niissä kunnissa, missä pitkäaikaiset rakennuskiellot kattavat merkittäviä alueita. Toisaalta mahdollisuus suunnittelutarvealueiden määrittämiseen tuo uusia välineitä niiden ongelmien hoitamiseen, joita kielloilla on pyritty käsittelemään. Maanomistajien kannalta nämä säännökset ovat parannus tilanteeseen, missä epävarmuus alueiden tulevasta käytöstä on kestänyt kohtuuttoman kauan.

Vaikka uudistukseen ei sisällykään merkittäviä kaavojen toteuttamiseen liittyviä julkisten ja yksityisten toteuttajatahojen vastuiden muutoksia, on toteuttamista koskevilla säännöksillä myös taloudellisia vaikutuksia. Joustavammat toteuttamisjärjestelyt todennäköisesti vähentävät maankäyttösopimusten tarvetta. Sopimuksilla voidaan toisaalta sopia kaavojen aiheuttamien kustannusten ja niiden tuomien hyötyjen jaosta kuntien ja maanomistajien välillä.

Kehittämisalueiden muodostaminen avaa vielä laajemmat mahdollisuudet järjestellä suunnitteluun ja toteuttamiseen liittyviä taloudellisia kysymyksiä. Kehittämisalueen toteuttaminen voidaan osoittaa sitä varten muodostettavan yhteisön tehtäväksi, mikä tuo mukaan uusia osapuolia myös taloudelliseen vastuunjakoon.

Katujen ja muiden yleisten alueiden toteuttaminen kuuluu edelleen pääsääntöisesti kunnalle. Ilmaisluovutuksen periaatteet säilyvät suurelta osalta ennallaan. Kaupunkeja koskevat nykyiset säännökset ilmaisluovutuksen määrästä laajenevat koskemaan myös muita kuntia.

Yhteen kaavamuotoon siirtyminen aiheuttaa kustannuksia, koska kiinteistönmuodostamistoimituksiin liittyviä järjestelmiä ja ohjelmistoja pitää uudistaa. Kustannukset kohdistuvat sekä valtioon että kiinteistönmuodostustehtäviä hoitaviin kuntiin.

Rakentamisen laatua koskevilla säännöksillä on myös taloudellista vaikutusta. Huomiota on kiinnitetty erityisesti rakennuksen elinkaariominaisuuksiin. Tämä nostaa esille esimerkiksi energiatalouden vaatimusten huomioon ottamisen. Mahdolliset lisäkustannukset säästetään moninkertaisesti rakennusten käytön kustannuksissa. Rakentamismääräyksiä valmisteltaessa säännönmukaisesti selvitetään niiden vaikutukset rakentamiskustannuksiin. Tätä koskevat arviot ovat myös perustana määräyksiä annettaessa. Rakennuskustannusten lisäksi kiinnitetään huomiota rakennuksen käyttöön, huoltoon ja korjausmahdollisuuksiin määräysten taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa.

Rakennuslupien myöntämisedellytyksissä asemakaavoitettujen alueiden ulkopuolella otetaan nykyistä paremmin huomioon kunnalle aiheutuvat toteuttamiskustannukset. Lupahakemusta ratkaistaessa on huolehdittava siitä, että teiden rakentaminen tai vedensaannin taikka viemäröinnin järjestäminen ei aiheuta kunnalle erityisiä kustannuksia.

Säännös maanomistajan mahdollisuudesta saada korvaus, jos rakennus- tai toimenpidelupahakemus on hylätty luonnonsuojelulain Natura 2000 -verkostoa koskevan rajoituksen vuoksi, tulee sovellettavaksi, jollei luvan myöntämiselle olisi ollut muutoin estettä. Korvausvelvollisuuden edellytyksenä on lisäksi, ettei maanomistaja luvan epäämisen johdosta voi käyttää maataan kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla. Korvaussäännös rajautuisi sovellettavaksi suunnittelutarvealueiden ja rantavyöhykkeiden ulkopuolisilla haja-asutustyyppisillä alueilla, jotka kiinteistöarvioinnissa yleensä hinnoitellaan maa- ja metsätalousalueina. Ehdotuksen mukaan korvattaisiin yksittäistapauksissa maanomistajan menetys konkreettisen ja muutoin toteuttamiskelpoisen rakennushankkeen estyessä pelkästään luonnonsuojelulaista aiheutuvan rajoituksen vuoksi. Käytännössä rakennushankkeita korvaussäännöksen piiriin tulevilla Natura 2000 -verkoston alueilla olisi melko vähän. Koska luonnonsuojelulain säännös ei myöskään välttämättä estäisi rakentamista ainakaan koko kiinteistön alueella, korvaustapauksia voidaan arvioida olevan varsin vähän. Säännöksen taloudellinen vaikutus voidaan näin ollen arvioida vähäiseksi.

Esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa rakennuslain perusteella suoritettavaa valtionosuutta. Suoraa viittausta valtionosuuslainsäädäntöön lakiin ei sisältyisi. Valtionosuus sisältyisi siten valtion yleisenä rahoitustukena yleiseen valtionosuuteen.

4.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Uuden lain tavoitteissa korostetaan kansalaisten osallistumisen ja vaikuttamisen turvaamista asioiden valmistelussa. Suunnittelun vuorovaikutteisuuden ja avoimen tiedottamisen lisääminen on yksi uudistuksen keskeisistä periaatteista. Tämä merkitsee suunnitteluprosessiin panostamista eikä ainakaan vähennä tällä hetkellä suunnittelun parissa työskentelevän henkilöstön tarvetta. Kuitenkin täytyy muistaa, että vuorovaikutteinen suunnittelu ei toteudu pelkästään henkilöstöä lisäämällä. Kysymys on uudenlaisesta yhteistyöotteesta, missä erilaiselle asiantuntijuudelle luodaan edellytykset työskennellä yhdessä kansalaisten kanssa samassa prosessissa.

Ympäristöministeriön tehtävät alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen ylimpänä ohjaajana tulevat muuttumaan. Ministeriön tehtävistä poistuu yleis- ja asemakaavojen vahvistaminen niihin liittyvine valituksineen. Näitä kaavoja on ministeriössä käsitelty vuosittain noin 180. Myös poikkeuslupa-asioiden ja alueellisten ympäristökeskusten päätöksistä tehtyjen valitusten (pääasiassa poikkeuslupa-asioita) käsittely poistuu. Vuonna 1997 poikkeuslupahakemuksia ja niitä koskevia valitusasioita käsiteltiin kumpiakin noin 400.

Uusina tehtävinä ministeriölle tulevat ehdotuksen mukaan kuntien yhteisten yleiskaavojen vahvistaminen, valtakunnallisten tavoitteiden valmistelu niihin liittyvine neuvotteluineen sekä erilaiset asiantuntijatehtävät esimerkiksi lausunnonantajana tuomioistuimille kaavojen muutoksenhaun yhteydessä. Lisäksi ministeriö tukee asiantuntemuksellaan alueellisia ympäristökeskuksia suurimpien kaupunkien ohjaustehtävissä.

Kun vielä otetaan huomioon, että ministeriö ei nykyisessä työtilanteessa ole voinut käyttää riittävästi resursseja yleisiin kehittämis- ja ohjaamistehtäviin, ei tehtävien muuttuminen pienennä merkittävästi ministeriön henkilöstötarpeita. Voidaan kuitenkin arvioida, että uuteen lakiin liittyvän siirtymäkauden, joka tulee olemaan noin 2―3 vuotta, päättyessä voidaan ministeriön kaavoitukseen liittyviä henkilövoimavaroja pienentää neljää henkilötyövuotta vastaavalla määrällä.

Ympäristökeskusten tehtävistä poistuvat kaavojen vahvistuskäsittelyt sekä taaja-asutuspoikkeuslupien käsittelyt ranta-alueita lukuunottamatta. Ympäristökeskusten vahvistuskäsittelyssä vuonna 1997 oli yhteensä noin 830 kaavaa, joista noin 100 kaavaan liittyi valituksia. Taaja-asutuspoikkeuslupia käsiteltiin noin 1 100, joista arviolta 100 sijaitsi rannoilla. Rantoihin liittyvien poikkeuslupien määrä ja myös muiden ympäristökeskuksiin käsiteltäväksi jäävien poikkeuslupien määrä säilyy pääosin ainakin lähitulevaisuudessa ennallaan.

Ehdotuksen mukaisesti ympäristökeskuksille siirtyy ympäristöministeriöltä sille nykyisin kuuluvien 16 kaupungin kaavoitusta koskeva ohjaus ja valvonta sekä niihin liittyvät neuvottelut. Ympäristökeskuksille siirtyviä poikkeuslupa-asioita näissä kaupungeissa on arviolta 100. Lisäksi lakiehdotuksen sisältämä suunnittelukulttuurin muuttuminen näkyy selkeästi ympäristökeskusten tehtävissä. Kaavoitukseen liittyvä ennakko-ohjaus ja neuvonta sekä merkittävissä sisällöllisissä kysymyksissä että kaavoitusprosessin osalta lisääntyy kaikissa kunnissa. Tähän valmistautuminen edellyttää myös merkittävää ympäristökeskuksiin suuntautuvaa koulutuspanosta sekä uudenlaista työotetta ja osaamista. Ympäristökeskusten henkilöstön valmiuksia yhteistyöhön perustuvissa kaavoitusprosesseissa parannetaan. Uusi muutoksenhakutie edellyttää kuntien päätösten seurannan järjestämistä ja valmistautumista mahdolliseen oikaisukehotuksen ja valitusoikeuden käyttämiseen. Kuntien käsittelemistä poikkeusluvista arvioidaan noin 200 olevan sellaisia, joihin tulee pyytää ympäristökeskuksen lausunto.

Uudistus ei vähennä ympäristökeskusten henkilöstötarvetta, vaikka kaavojen vahvistamistehtävä ja osa poikkeusluvista poistuukin. Päinvastoin niissä ympäristökeskuksissa, joihin suurimpien kaupunkien kaavaohjaus siirtyy, tarvitaan lisäresursseja. Tämä tarkoittaa erityisesti Uuttamaata ja Lounais-Suomea sekä mahdollisesti Pirkanmaata, joissa alustavan arvion mukaan tarvitaan yhteensä neljä henkilötyövuotta vastaava henkilövoimavarojen lisäys esittelijätasolla. Myös henkilöresurssien järjestely hallinnon sisäisin siirroin voi tulla kysymykseen.

Maakuntien liittojen tehtävät eivät uudistuksessa merkittävästi muutu. Liitoilla on kuitenkin uudessa järjestelmässä keskeinen tehtävä valtakunnallisten intressien alueellisessa osoittamisessa ja niiden välittämisessä kuntien suunnitteluun. Liittojen yhteensä noin 450 työntekijästä kolmannes työskentelee alueiden käytön suunnitteluun liittyvissä tehtävissä osallistuen myös aluekehitys- ja edunvalvontatehtäviin. Maakuntien liittojen alueiden käytön suunnitteluun käytettyjen resurssien määrä tulee turvata liittojen nykyisten voimavarojen puitteissa. Liitot voivat olla osaltaan myös tukemassa kuntia tarjoamalla asiantuntijapalveluja kuntien hoitaessa kaavoitustehtäviä.

Myöskään kunnille ei uudistuksessa osoiteta suoranaisesti uusia tehtäviä. Kuntien valta ja vastuu alueiden käytön suunnittelussa ja rakentamisen ohjauksessa alueellaan kuitenkin lisääntyvät entisestään alistusmenettelyn poistuessa. Kaavoituksen painottuessa täydennysrakentamisalueisiin tulevat suunnittelutehtävät jatkossa olemaan entistä vaativampia. Suunnittelun vuorovaikutteisuuden todelliseen lisäämiseen ja uudenlaisen suunnittelukulttuurin luomiseen liittyvät haasteet näkyvät nimenomaan kuntatasolla. Myös kaavojen ajanmukaisuuden arviointi aiheuttaa lisää tehtäviä. Kuntien tehtävät osassa poikkeusluvista muuttuvat luonteeltaan, sillä nykyisin taaja-asutuspoikkeusluvasta annettava lausunto valtion viranomaiselle muuttuu ratkaisun tekemiseksi rakennusluvan yhteydessä tai erikseen.

Nämä ehdotetut muutokset edellyttävät, että kuntien kaavoitusresursseja lisätään vastaamaan tehtävien vastuuta ja sisällöltään uudistuvaa kaavoitusta. Lakiehdotukseen onkin otettu säännös, jonka mukaan yli 6 000 asukkaan kunnissa tulee olla kaavoitustehtävien hoidon edellyttämän pätevyyden omaava kaavoittaja. Kaavoittaja voi olla myös kuntien yhteinen niissä kunnissa, missä omalle kaavoittajalle ei ole riittävästi tehtäviä. Kunta voi myös ostaa sopimuksen nojalla kaavoituspalveluja toisesta kunnasta tai kuntayhtymältä. Säännös merkitsee resurssijärjestelyjä arvion mukaan noin 40 sellaisessa kunnassa, jossa nykyisin ei ole omaa kaavoittajaa.

Tarvittavaa kaavoitusasiantuntemusta pienempiin kuntiin voitaisiin saada lisäämällä alueellisten kaavoitusasiantuntijoiden (aluearkkitehti) määrää ja suuntaamalla tämän tehtävän luonnetta yleisestä neuvonnasta enemmän kuntien kaavoitustehtävien hoidon tukemiseen. Vuonna 1997 käytettiin 1,5 miljoonaa markkaa seitsemän aluearkkitehdin palkkaamiseen ja toimialueen laajuus on yhteensä 20 kuntaa. Valtion osuus on nykyisin 60 % palkkauksesta. Nostamalla määrärahan kokonaismäärä 3―4 miljoonaan markkaan voitaisiin alueellisen kaavoitusasiantuntijan (kaavoitusarkkitehti tai -insinööri) palkkaamista tukea noin 150 pienimpään kuntaan, jotka eivät yhdessäkään pysty palkkaamaan kaavoittajaa. Periaatteena voisi tällöin olla esimerkiksi yksi kaavoitusasiantuntija kuutta kuntaa kohti. Nykyisen aluearkkitehtitoiminnan tällaista laajentamista voitaisiin pitää perusteltuna ainakin uuden lain soveltamisen alussa.

Yhteen detaljikaavamuotoon siirtymisellä ja kaava-alueiden kiinteistönmuodostuksen uudistamisella on myös organisaatiovaikutuksia. Kunta voi säännösten mukaan päättää, ottaako se itse kiinteistönmuodostustehtävät hoitaakseen. On epätodennäköistä, että monikaan niistä kaupungeista, jotka jo nykyisin hoitavat kiinteistönmuodostuksen kaava-alueillaan, luopuu tästä tehtävästään. Sen sijaan muut kunnat, joilla on kehittynyt kaavoitustoimi ja tarvittava henkilöstö, saattavat laajentaa tehtäviään myös kiinteistönmuodostustehtävien hoitamiseen. Tästä voi aiheutua uudelleen järjestelyjä kuntien ja maanmittauslaitoksen välisessä työnjaossa. Muutokset eivät todennäköisesti kuitenkaan ole merkittäviä.

Muutoksenhaun ohjautuminen ympäristöhallinnolta tuomioistuimiin edellyttää myös lääninoikeuden mukautumista uuteen tilanteeseen. Lääninoikeuksiin siirtyviä valituskaavoja arvioidaan olevan vuosittain noin 180 ja niihin liittyy yhteensä noin 300 valitusta. Poikkeuslupavalitusten vuotuiseksi määräksi arvioidaan noin 270. Valituksia rakennuslupien yhteydessä tai erikseen tehdyistä suunnittelutarvealuetta koskevista päätöksistä arvioidaan kertyvän vuosittain noin 120.

Koska nämä lääninoikeuksiin siirtyvät tehtävät ovat uusia, ei niihin aikaisemmin ole ollut resursseja. Kaavavalitukset jakautuvat eri lääninoikeuksiin niin, että useimmissa valituksia tulee vuosittain arviolta vain noin 10 yhden ympäristökeskuksen alueelta. Uudellamaalla valituksia on kuitenkin noin 40―50 vuodessa ja Hämeessä, Lounais-Suomessa sekä Etelä-Savossa noin 15―20 vuodessa. Viranomaisten tekemien valitusten voidaan arvioida pääasiassa kohdistuvan samoihin kaavoihin, jotka jo muutenkin ovat valituksen kohteena.

Lääninoikeuksia on 11, mutta ne muodostavat viisi tuomiopiiriä, joiden alueella asioiden siirto lääninoikeudesta toiseen on mahdollista. Tämä parantaa mahdollisuuksia asiantuntemuksen syntymiseen ja sen hyväksikäyttöön pienimpien lääninoikeuksien osalta. Asiantuntija-apua lausuntomenettelyn muodossa voivat tarjota lisäksi ympäristöministeriö ja myös alueelliset ympäristökeskukset niissä asioissa, missä osallistuminen kaavan valmisteluun ei ole esteenä. Uudistus edellyttää luonnollisesti myös vahvaa lääninoikeuksiin suuntautuvaa koulutuspanosta sekä ennen lain voimaantuloa että uuden lain soveltamisen alkuvuosina.

Valitusasioiden käsittelyn voidaan arvioida edellyttävän lääninoikeuksissa yhteensä yhdeksää esittelijän virkaa vastaavat voimavarat. Lisäksi tarvitaan toimistohenkilökuntaa kunkin lääninoikeuden nykyisestä tilanteesta riippuen.

Rakennustarkastajien toimenkuva on muun lainsäädäntökehityksen ja tehtävien yhdistelemisen myötä viime vuosina laajentunut. Ehdotuksen mukaan tehtävät muuttuvat vaativammiksi muun muassa rakentamisen sijoitusharkinnan, asemakaavojen ajanmukaisuuden selvittämisen, rakennushankkeiden vaativuusluokituksen, rasitesäännöstön ja rakentamisen teknisen tarkastuksen uudelleen järjestämisen johdosta. Tämä vaatii rakennusvalvonnan voimavaroista huolehtimista.

4.3. Ympäristövaikutukset

Uudistuksen keskeiset tavoitteet ovat kestävän yhdyskuntakehityksen edistäminen, edellytysten luominen hyvälle elinympäristölle ja elinkaariajatteluun perustuvan, laadukkaan ja ympäristökysymyksiä korostavan rakentamisen edistäminen. Pyrkimyksenä on parantaa alueiden käytön suunnittelun edellytyksiä ohjata yhdyskuntakehitystä, toimintojen sijoitusta ja ympäristön käyttöä kestävää kehitystä edistävään, ympäristöhaittoja vähentävään ja luonnonvaroja säästävään suuntaan. Ympäristöhaittojen vähentämisen osalta ehdotuksen tavoitteet tukevat muun muassa ilmastomuutoksen ehkäisemistä, happamoitumisen torjuntaa ja hajakuormituksen vähentämistä.

Kestävän kehityksen periaatteet korostuvat jo lain yleisissä tavoitteissa. Alueiden käytössä ja rakentamisessa tulee edistää ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Myös alueiden käytön suunnittelun tavoitteissa ovat luonnonarvoihin, kulttuuriympäristöön ja rakennettuun ympäristöön liittyvät kysymykset esillä. Palvelujen saatavuutta korostetaan ja suunnittelussa tulee eri väestöryhmien tarpeet ottaa huomioon. Rakentamisen ohjaamisessa tuodaan esille elinkaariajattelu sekä terveellinen, turvallinen, viihtyisä ja tasapainoinen elinympäristö.

Ympäristövaikutusten huomioon ottamisen edistämiseksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset alueiden käyttöä koskevat suunnitelmat olisi siten kuin erikseen säädetään otettava huomioon myös suunniteltaessa ja päätettäessä muun lainsäädännön nojalla ympäristönkäytön järjestämisestä. Esitykseen sisältyy tähän liittyviä muutosehdotuksia muun muassa tie-, vesi- ja kemikaalilakeihin sekä sähkö- ja televerkkojen rakentamista koskeviin lakeihin.

Kaavoihin jo nykyisin edellytetty tarpeellisessa määrin tapahtuva vaikutusten selvittäminen kaavan laatimisen yhteydessä on edelleen sisällytetty lakiin. Tämä korostaa tietopohjan merkitystä suunnitteluun liittyviä valintoja ja ratkaisuja tehtäessä.

Kaavajärjestelmään ja suunnitteluprosessiin liittyvissä kysymyksissä ympäristövaikutukset korostuvat monella tavalla. Jo valtakunnallisella tasolla voidaan antaa alueidenkäyttötavoitteita silloin, kun kysymys on merkittävistä vaikutuksista kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön tai valtakunnallisesti merkittävä vaikutus ekologiseen kestävyyteen tai merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen. Nämä tavoitteet konkretisoituvat maakuntatason ja yleiskaavatason suunnittelussa. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttaminen yleisen edun kannalta erittäin tärkeissä kysymyksissä turvataan.

Yleiskaavatason painottuminen kunnan suunnittelussa mahdollistaa entistä paremmin kokonaisuuksiin liittyvän arvioinnin. Kuntien yhteinen yleiskaava antaa välineen päästä yhdyskuntarakenteellisiin tavoitteisiin erityisesti kaupunkiseuduilla.

Asemakaavalla vaikutetaan ensi sijassa lähiympäristöön ja sen rakentamisen ohjaamiseen sekä kaupunkikuvaan. Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen perusteltu. Tämä säännös on osaltaan turvaamassa myös hallitusmuodon perusoikeussäännöksissä esille tuotua kansalaisen oikeutta terveelliseen elinympäristöön.

Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi vähentää niitä tilanteita, joissa toteuttamisen pohjana on ympäristön kannalta vanhentunut suunnitelma. Myös poikkeuslupien myöntämisedellytyksissä ympäristövaikutukset korostuvat.

Osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa koskevat säännökset vaikuttavat siihen, että jo suunnitteluprosessin alkuvaiheessa myös ympäristövaikutuksiin liittyvät kysymykset nousevat aikaisempaa monipuolisemmin esille. Avoin kansalaiskeskustelu ja vuorovaikutteinen suunnittelu vaikuttavat myös siihen, että tehtyihin valintoihin ja ratkaisuihin liittyvät asiat joudutaan myös perustelemaan aikaisempaa monipuolisemmin. Suunnitteluun ja sen prosesseihin tulee enemmän läpinäkyvyyttä ja tehtävät valinnat perustuvat riittävään vaikutusten arviointiin.

Suunnittelutarvealuetta koskevilla säännöksillä on myös ympäristövaikutuksiin liittyviä kytkentöjä. Suunnittelutarvealueiden avulla voidaan osaltaan vaikuttaa yhdyskuntarakenteen kehittymiseen. Suunnittelutarve koskee jo suoraan lain nojalla sellaista rakentamista, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa. Yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä voidaan lisäksi suunnittelutarvealueiksi osoittaa sellaisia alueita, joilla ympäristöarvojen vuoksi on tarpeen suunnitella maankäyttöä.

Vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevien säännösten tavoitteena on, että kaupan suuryksiköihin liittyvät ratkaisut tehdään yhdyskuntien kokonaisuuden kannalta nykyistä laajemman harkinnan pohjalta. Näin päästään kestävän kehityksen ja ympäristön kannalta edullisempaan yhdyskuntarakenteeseen. Tämä vaikuttaa vähentävästi henkilöautoliikenteeseen sekä siitä aiheutuvaan energian kulutukseen ja ympäristöhaittoihin. Säännöksillä on palvelujen saatavuuden turvaamisen kautta myös sosiaalista vaikutusta.

Rantarakentamista koskeviin säännöksiin ei uudessa laissa ehdoteta oleellisia muutoksia. Säännösten pohjana ovat uuden luonnonsuojelulain voimaan tullessa nykyiseen rakennuslakiin tehdyt muutokset.

Kehittämisalueita koskevat uudenlaiset toteuttamisvälineet ja -keinot edesauttavat erityisesti rakennettujen alueiden uudistamista. Toimenpiteillä voidaan vaikuttaa rakennetun ympäristön laatuun ja myös parantaa yhdyskuntien toimivuutta sosiaalisina yhteisöinä esimerkiksi lähiöuudistustilanteissa.

Rakentamisen vaatimuksissa ja ohjaamisessa pitää ottaa huomioon paitsi rakentamisen aikainen tilanne, myös rakennusten myöhemmän käytön asettamat vaatimukset. Tämä korostaa rakennusten elinkaariominaisuuksien tarkastelua esimerkiksi energiakysymysten kannalta. Suunnittelun pätevyyden vaatimuksella halutaan selkeästi vaikuttaa rakennetun ympäristön laatuun. Vastuunjakoa rakentamisen valvonnassa on selkeytetty eri osapuolten kannalta. Myös rakennusten ja niiden ympäristön kunnossapidossa on ympäristönäkökulma otettu huomioon.

Rakennusten purkamisen luvanvaraisuutta asemakaava-alueilla ehdotetaan laajennettavaksi. Tämä korostaa rakennetun ympäristön merkitystä suunnittelun lähtökohtana ja tuo mahdollisissa purkamistilanteissa rakennuksiin liittyvät arvot nykyistä paremmin keskusteluun.

Ympäristöllisiä ja kaupunkikuvallisia lähtökohtia asetetaan myös katujen ja muiden yleisten alueiden suunnittelulle. Kadut ja muut yleiset alueet on suunniteltava ja rakennettava siten, että ne sopeutuvat asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä.

4.4. Vaikutukset suunnittelukulttuuriin ja eri kansalaisryhmien asemaan

Tavoitteena on selkeyttää eri suunnittelutasojen roolia. Tämä näkyy erityisesti maakuntakaavoissa ja yleiskaavoissa. Maakuntakaavat laaditaan jatkossa nykyisiä seutukaavoja yleispiirteisempinä ja niissä käsitellään asioita vain siinä laajuudessa ja sillä tarkkuudella kuin valtakunnalliset tai maakunnalliset tavoitteet tai useamman kunnan maankäytön yhteen sovittaminen edellyttävät. Yleiskaavan merkitys kuntatason suunnittelun yhteen sovittavana välineenä korostuu entisestään.

Uudessa laissa pyritään myös koko järjestelmän selkeyttämiseen ja yksinkertaistamiseen. Tämän seurauksena suunnittelua on eri tasoilla helpompi ymmärtää ja kansalaiset pystyvät paremmin valvomaan omaa etuaan oikeissa yhteyksissä. Järjestelmän selkeyttämiseen liittyy kaavojen sisältövaatimusten uudenlainen määrittely eri kaavatasoilla, yhteen detaljikaavamuotoon siirtyminen ja lunastusperusteiden sekä lupien ja luvanvaraisuuden kriteerien uudenlainen määrittely.

Kaavajärjestelmässä ohjataan kansalaisia vaikuttamaan asioihin sillä tasolla, jossa todelliset asiaan liittyvät ratkaisut ja päätökset tehdään. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet konkretisoituvat maakunta- ja yleiskaavatasoisessa suunnittelussa. Asemakaavatasolla ratkaistaan lähiympäristöön liittyviä kysymyksiä. Asemakaavojen ajanmukaisuuden arviointiin liittyvät säännökset tarjoavat uuden mahdollisuuden käydä keskustelua lähiympäristön laatuun liittyvistä kysymyksistä.

Kaavojen esitystapaa koskevat säännökset on määritelty joustavasti. Tämä tarjoaa mahdollisuuksia erilaisten esitystapojen kehittämiselle ja uuden tekniikan hyödyntämiselle. Tällä tavalla on pyritty edistämään erilaisten vaihtoehtojen vuorovaikutteista tarkastelua suunnitteluprosessin kuluessa ja suunnitelmien havainnollisuuden lisäämistä.

Kaavan laatijan pätevyyttä ja kunnalta edellytettyä lisättyä asiantuntemusta koskevat säännökset parantavat suunnittelun asiantuntemusta. Tämä asettaa kuitenkin uusia vaatimuksia yhdyskuntasuunnittelun perus- ja täydennyskoulutuksen kehittämiselle maamme korkeakouluissa.

Hallinnossa tapahtuvat muutokset korostavat yhä enemmän tarvetta elinympäristön muutosten jatkuvaan ja ajantasaiseen seurantaan. Tämä koskee sekä rakennetun ympäristön ja yhdyskuntien kehittymistä että luonnonympäristöä. Seurannan tehostaminen edellyttää myös erilaisten ympäristöön liittyvien indikaattorien kehittämistä.

Koko lain keskeisimpiä tavoitteita on turvata kansalaisten osallistuminen ja vaikuttaminen asioiden valmisteluun, suunnittelun vuorovaikutteisuus ja laatu, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevissa asioissa. Alueiden käytön suunnittelussa pitää eri väestöryhmien tarpeet ottaa huomioon.

Eri kansalaisryhmien vaikutusmahdollisuuksien kannalta oleellisen tärkeä merkitys on osallistumis- ja arviointisuunnitelmalla. Menettelyn tarkoituksena on selventää, mitä asioita suunnittelussa kulloinkin käsitellään ja ratkaistaan. Suunnitelmassa mietitään myös niitä tapoja, joilla yhteistä keskustelua tulisi käydä kussakin kaavatilanteessa. Tarkoituksena on tuoda suunnitteluprosessiin entistä enemmän läpinäkyvyyttä heti suunnittelun alkuvaiheessa yhteisen keskustelun helpottamiseksi ja huomion suuntaamiseksi oikeisiin kysymyksiin.

Näiden periaatteellisten uudistusten lisäksi myös monet uuden lain yksityiskohdat muuttavat suunnittelukulttuuria ja vaikuttavat eri kansalaisryhmien asemaan.

Rakennus- ja toimenpidekieltojen pituuden rajoittaminen vaikuttaa maanomistajien asemaan. Säännökset kohtuullistavat nykyistä tilannetta, missä rakennuskiellot ovat joillakin alueilla olleet varsin pitkäaikaisia.

Vähittäiskaupan suuryksiköiden sijainnin ohjaamisella on merkitystä palvelujen saatavuuteen. Tällä on erityistä merkitystä sellaisten kansalaisryhmien kannalta, joilla ei ole käytettävissä omaa autoa julkisten liikenneyhteyksien ollessa puutteellisia.

Kerrosalan laskemisessa maanpäällisen kellarin käsitteen poistuminen selkeyttää rakennusoikeuden määrittelyä ja poistaa näiltä osin paineita kaavojen tarkoitukseen soveltumattomien ratkaisujen tekemiseen. Tämä vaikuttaa erityisesti pientalojen suunnittelukäytäntöön myönteiseen suuntaan. Kerrosalan laskentasäännöksen muuttaminen edellyttää siihen sopeutumista kaavoituskäytännössä.

Kansalaisten muutoksenhakumahdollisuudet turvataan kaavoitusta ja lupa-asioita koskevissa päätöksissä. Kaavojen lisäksi maisematyö- ja purkamisluvista on varsin laajat muutoksenhakumahdollisuudet kaikilla kunnan jäsenillä. Myös muissa lupa-asioissa muutoksenhakumahdollisuuksia laajennetaan koskemaan naapureiden lisäksi laajemminkin niitä, joiden oloihin hankkeella vaikutetaan.

Kansalaisten lisäksi myös erilaisilla yhteisöillä on mahdollisuus vaikuttaa kaavoitukseen muutoksenhaun kautta. Tämä koskee paikallisten yhteisöjen lisäksi alueellisia yhteisöjä toimialaansa kuuluvissa asioissa. Maakunnallisella tasolla tämä oikeus on lisäksi valtakunnallisilla yhteisöillä, kun kysymys on valtakunnallisten tavoitteiden vastaisuudesta.

Valtion valvonnan keventyessä kansalaisten ja yhteisöjen muutoksenhaulla tulee olemaan merkitystä myös päätöksenteon yleisen valvonnan kannalta. Tämänkin vuoksi on huolehdittava siitä, että muutoksenhakuoikeuden käyttämisestä yksityisille tai yhteisöille aiheutuvat kustannukset eivät muodostu kohtuuttoman korkeiksi. Esimerkiksi maksuttoman oikeudenkäynnin laajentamista kaava- ja poikkeamisasioissa olisi harkittava.

5.1. Valmisteluvaiheet

Ympäristöministeriö asetti 15 päivänä toukokuuta 1996 toimikunnan laatimaan ehdotuksen maankäytön suunnittelua ja rakentamista koskevan lainsäädännön kokonaisuudistukseksi. Toimikunnan tuli saada työnsä valmiiksi 31 päivään joulukuuta 1997 mennessä.

Työnsä alkuvaiheessa toimikunta laati keskustelumuistion rakennuslain kokonaisuudistuksen tavoitteiksi. Muistio ja sen perusteella joulukuussa 1996 järjestetty laaja keskustelu- ja kuulemistilaisuus avasivat julkisen keskustelun uudistuksen sisällöstä.

Kaupan suuryksiköiden sijoittumista koskevien säännösten valmistelussa toimikunta käytti hyväkseen ympäristöministeriön asettaman suurmyymälätyöryhmän maaliskuussa 1997 valmistunutta ehdotusta.

Rakentamista koskevia säännöksiä valmisteltiin erikseen ympäristöministeriön asettamassa rakennusvalvontatyöryhmässä. Sen huhtikuussa 1997 valmistunut ehdotus samoin kuin rakentamisen vastuukysymyksiä selvittäneen selvitysmiehen ehdotukset olivat toimikunnan työn pohjana.

Mahdollisimman monipuolisen asiantuntemuksen ja vuorovaikutuksen varmistamiseksi toimikunnan työssä käytettiin hyväksi erityisiä yhteysverkkoja. Neljän keskeisen teeman pohjalta toimineiden yhteysverkkojen tilaisuuksiin osallistui noin 100 eri alojen ja tahojen asiantuntijaa.

Toimikunnan alustava luonnos valmistui syyskuussa 1997. Sen pohjalta järjestettiin laaja tiedotus- ja keskustelutilaisuus, johon osallistui noin 120 hallinnon, suunnittelun, tutkimuksen, elinkeinoelämän ja kansalaisjärjestöjen edustajaa. Toimikunnan alustavasta luonnoksesta saatiin lisäksi kirjallisia lausuntoja ja kommentteja noin 60 eri taholta.

Rakennuslakitoimikunnan mietintö (komiteanmietintö 1997:16) valmistui 19 päivänä joulukuuta 1997. Mietintö oli yksimielinen.

5.2. Lausunnot

Rakennuslakitoimikunnan mietinnöstä pyydettiin noin 200 lausuntoa valtion ja kuntien viranomaisilta, elinkeinoelämää, eri etutahoja ja kansalaistoimintaa edustavilta järjestöiltä ja yhteisöiltä sekä korkeakouluilta ja tutkimuslaitoksilta.

Lausunnoissa uudistusta on poikkeuksetta pidetty tarpeellisena ja sen keskeisiä tavoitteita pääosin oikeina.

Ehdotetun lain yleisiä kestävää kehitystä, hyvää elinympäristöä, rakentamisen laatua ja avointa, vuorovaikutteista toimintakulttuuria korostavia tavoitteita pidettiin yleisesti kannatettavina. Eräissä lausunnoissa tosin pelättiin vuorovaikutteisen suunnittelun hidastavan kaavoitusta ja lisäävän resurssien tarvetta kunnissa.

Kaavojen alistusmenettelyn poistamista pidettiin pääosin myönteisenä ja hallinnon kehittämisperiaatteiden mukaisena. Eräissä lausunnoissa kiinnitettiin kuitenkin huomiota tästä mahdollisesti aiheutuviin ongelmiin, valvonnan heikkenemiseen yleisen edun kannalta ja useiden kuntien puutteellisiin voimavaroihin. Muutoksenhaun siirtämistä kaava-asioissa hallintoviranomaisilta lääninoikeuksiin pidettiin useissa lausunnoissa myönteisenä ja lainsäädännön yleisten kehittämisperiaatteiden mukaisena. Toisaalta eräissä lausunnoissa pelättiin muutoksenhaun painottuvan muodollisiin kysymyksiin ja epäiltiin lääninoikeuksien voimavarojen ja asiantuntemuksen riittävyyttä.

Erilaisia näkemyksiä lausunnoissa esitettiin muun muassa vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjausta ja asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia koskevista ehdotuksista. Toisistaan poikkeavia kannanottoja lausunnoissa esitettiin myös ehdotetusta kuntien oikeudesta periä maksu yhdyskuntateknisten johtojen ja laitteiden sijoittamisesta katu- ja muille yleisille alueille. Tältä osin ehdotusta on lausuntojen pohjalta tarkistettu.

Rakentamista koskeviin säännöksiin lausunnoissa esitettiin lukuisia, lähinnä yksityiskohtia koskevia huomautuksia. Peruskysymyksiä koskevista kohdista nousivat esiin rakennushankkeiden vaativuusluokitus ja ehdotettu mahdollisuus yksityisen tarkastusyhteisön käyttämiseen rakennusvalvonnan teknisissä tarkastustehtävissä. Tarkastusyhteisöä koskevasta ehdotuksesta on luovuttu ja vaativuusluokitusta koskevaa säännöstä on tarkistettu.

Monissa lausunnoissa esitettiin huomautuksia toimikunnan ehdotuksen yksityiskohdista. Nämä huomautukset on pyritty mahdollisuuksien mukaan ottamaan huomioon esitystä valmisteltaessa.

Lausunnoista on ympäristöministeriössä laadittu yhteenveto.

6.1. Toteutettuja lainsäädäntöuudistuksia

Hallitusmuoto ja ympäristö

Hallitusmuotoon lisättiin vuonna 1995 perusoikeusuudistuksen yhteydessä erityinen ympäristöä koskeva säännös (14 a §). Sen mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Lisäksi julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Hallitusmuodon 14 a §:n ympäristöä koskeva perusoikeussäännös on otettava huomioon uudessa alueiden käyttöä ja rakentamista koskevassa laissa. Uuden lainsäädännön on turvattava jokaiselle oikeus terveelliseen elinympäristöön. Julkisen vallan velvollisuus turvata jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon velvoittaa siten, että lainsäädäntöä uudistettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota osallistumista ja puhevallan käyttöä koskevien seikkojen järjestämiseen.

Ehdotuksessa hallitusmuodon 14 a § on otettu huomioon muun muassa lain tavoitesäännöksessä sekä alueiden käytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen tavoitesäännöksissä. Myös kaavojen sisältövaatimuksia koskevat säännökset, erityisesti asemakaavan sisältövaatimuksiin ehdotettu yksilöllinen suoja elinympäristöä perusteettomasti heikentäviä muutoksia vastaan, toteuttavat hallitusmuodossa asetettua vaatimusta. Lisäksi kaavoitus- ja lupamenettelyjä sekä muutoksenhakua koskevilla säännöksillä turvataan jokaisen mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Luonnonsuojelulaki ja sen yhteydessä tehdyt muutokset rakennuslakiin

Uuden luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä tehtiin rakennuslakiin eräitä muutoksia, joita on pidettävä lähtökohtana alueiden käyttöä ja rakentamista koskevaa lainsäädäntöä uudistettaessa. Lisäksi on otettava huomioon luonnonsuojelulain säännökset, joilla on merkitystä alueiden käytön suunnittelun tai rakentamisen kannalta.

Rakennuslakiin tehdyistä muutoksista tärkein on rantarakentamista koskeva rakennuslain 6 a §. Luonnonsuojelulain säännöksistä ovat tärkeitä lainsäädännön uudistamisen kannalta ainakin luonnonsuojelusuunnittelua (2 luku), maiseman suojelua (5 luku) sekä Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat säännökset (10 luku).

Tielainsäädännön uudistaminen

Yleisistä teistä annetun lain muutoksella (342/1998) lakiin otetaan uudet säännökset tien yleissuunnitelmasta, sen sisällöstä ja oikeusvaikutuksista. Yleissuunnitelma on laadittava aina, kun kysymys on moottori- ja moottoriliikenneteistä ja muistakin tiehankkeista, jolleivät niiden vaikutukset ole vähäiset.

Yleissuunnitelma on ohjeena nykyisen kaltaisen yksityiskohtaisen tiesuunnitelman laatimiselle, joka olisi aloitettava kahdeksan vuoden kuluessa yleissuunnitelman lainvoimaiseksi tulosta. Muuten yleissuunnitelma raukeaisi. Myös tiesuunnitelmalle on säädetty voimassaoloaika. Näin tiehankkeita ei voitaisi aloittaa vanhentuneiden suunnitelmien perusteella.

Jos tiestä laaditaan yleissuunnitelma, ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen arviointimenettely tehtäisiin sen yhteydessä. Samasta hankkeesta laadittavan tiesuunnitelman laatimisen yhteydessä ei arviointimenettelyä tarvitsisi tehdä enää toiseen kertaan.

6.2. Vireillä olevia lainsäädäntöhankkeita

Ympäristönsuojelulainsäädännön uudistaminen

Ympäristönsuojelulainsäädännön uudistaminen on vireillä ympäristölupatoimikunnan ja ympäristöoikeustoimikunnan mietintöjen (komiteanmietintö 1996:11 ja 12) pohjalta.

Ympäristölupatoimikunta ehdotti ympäristönsuojelulain säätämistä. Ympäristönsuojelulailla yhdennettäisiin nykyisin hajanaista ympäristölupajärjestelmää aineellisesti ja menettelyllisesti. Merkittävin uudistus olisi se, että jätevesien vesistöön päästämistä koskeva lupajärjestelmä tulisi ympäristönsuojelulakiin.

Ympäristönsuojelulakiehdotuksessa kaavoituksen merkitys korostuisi sekä ympäristölle haitallisen toiminnan sijoittumisen että luvan myöntämisen edellytysten kannalta.

Muutoksenhakujärjestelmää koskevat ehdotukset

Hallintotuomioistuintoimikunta on mietinnössään (Alueelliset hallinto-oikeudet, Hallintotuomioistuintoimikunnan mietintö, komiteanmietintö 1997:4) ehdottanut hallinto-oikeuslain säätämistä. Nykyiset 11 lääninoikeutta korvattaisiin alueellisilla hallinto-oikeuksilla, joiden tuomiopiirit noudattaisivat 1 päivänä syyskuuta 1996 voimaan tulleita lääninoikeuksien yhteisiä tuomiopiirejä. Hallinto-oikeuksilla voisi olla eri paikkakunnilla toimivia jaostoja.

Toimikunnan mietintöön sisältyy myös seuraava rakennuslain uudistamista koskeva lausuma (s. 84):

"Toimikunta kannattaa rakennuslain uudistuksen valmistelua siten, että valitukset maakuntakaavoista ja sitä yksityiskohtaisemmista kaavoista keskitettäisiin ensi asteen alueellisiin hallintotuomioistuimiin. Valitusoikeus kaavoituspäätöksistä perustuisi entiseen tapaan kunnallisvalituksen käyttöalaan. Viranomaisten valitusoikeudesta voitaisiin säätää erikseen.

Muutoksenhakujärjestelmää kehitettäessä ei voida puoltaa sitä, että ensi asteen hallintotuomioistuimiin sijoitettaisiin erityisiä kaavoitusasiantuntijoita. Asiantuntijuuden tarvetta prosessissa vähentäisi se, että nykyisillä kaavoitusratkaisuja käsittelevillä viranomaisilla olisi valitusoikeus kunnan tai kuntayhtymän kaavoitusta koskevista päätöksistä. Samaan suuntaan vaikuttaisi myös eri sektoriviranomaisten valitusoikeus.

Muutoksenhakujärjestelmän tasapainoisen kehityksen kannalta muutoksenhaku rakennuslain mukaisista kaavoitusratkaisuista tulisi hajauttaa kaikkiin alueellisiin hallintotuomioistuimiin."

Hallintotuomioistuintoimikunnan ehdotusten jatkovalmistelu on suoritettu oikeusministeriön asettamassa työryhmässä. Työryhmän toukokuussa 1998 valmistuneessa mietinnössä ehdotetaan uuden hallinto-oikeuslain säätämistä. Nykyisten lääninoikeuksien tilalle perustettaisiin kahdeksan alueellista hallinto-oikeutta. Uudet hallinto-oikeudet sijaitsisivat Helsingissä, Turussa, Hämeenlinnassa, Kouvolassa, Kuopiossa, Vaasassa, Oulussa ja Rovaniemellä. Muilla lääninoikeuksien nykyisillä paikkakunnilla säilyisi pysyvä istuntopaikka. Vaasan hallinto-oikeus muodostettaisiin yhdistämällä Vaasan lääninoikeus ja vesiylioikeus. Viimeksi mainitulta osalta ehdotus liittyy valmisteilla olevaan ympäristönsuojelulainsäädännön uudistukseen. Ehdotuksen tavoitteena on asioiden tasapuolisempi jakautuminen hallinto-oikeuksiin sekä hallintotuomioistuinyksiköiden asiantuntemuksen vahvistaminen.

Muutoksenhakua ympäristöasioissa selvittänyt oikeusministeriön työryhmä (Ympäristömuutoksenhakutyöryhmän mietintö, marraskuu 1996, oikeusministeriö) on lisäksi ehdottanut yleiseksi valitusajaksi ympäristöasioissa mukaan lukien rakennuslainsäädäntö 30 päivää.

6.3. Kansainvälisten sopimusten ja velvoitteiden vaikutus

Yleistä

Ylikansallinen ympäristönkäyttöä ja suojelua koskeva normisto on otettava huomioon valmisteltaessa kansallista lainsäädäntöä. Ylikansallinen normisto voidaan jakaa toisaalta Euroopan unionin normistoon ja toisaalta Suomea velvoittavaan kansainvälisoikeudelliseen normistoon.

Euroopan unionin vaikutus

EY:n perustamissopimus ja eräät direktiivit. Maankäytön suunnittelua ja kaavoitusta koskevat toimenpiteet vaativat Euroopan yhteisön perustamissopimuksen (Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella muutettuna) mukaan EU:n neuvoston yksimielistä päätöstä, kun pääsääntöisesti ympäristöllisten toimenpiteiden osalta päätökset voidaan tehdä määräenemmistöllä (130 s artikla, Amsterdamin sopimuksella sijoitettu 175 artiklaksi). EU ei ole ryhtynyt nimenomaisiin maankäytön suunnittelua koskevan normiston harmonisointia koskeviin toimenpiteisiin, mutta monet muut unionin ja Euroopan yhteisöjen toimenpiteet vaikuttavat välillisesti myös maankäytön suunnitteluun. Maankäytön suunnitteluun vaikuttavat erityisesti luonnonsuojelua ja ympäristövaikutusten arviointia koskevat direktiivit, yleiseurooppalaisen liikenneverkon kehittämistoimenpiteet sekä rakennerahastojen mukaiset tukitoimet. Lisäksi EU on pyrkinyt poistamaan kaupan esteitä harmonisoimalla rakennuksille ja rakennustuotteille asetettavia vaatimuksia.

Suomi on liittyessään Euroopan yhteisöön sitoutunut edistämään muun muassa perussopimuksissa ilmaistua kilpailun, sijoittautumisvapauden sekä tavaroiden ja palveluiden vapaata liikkuvuutta. Euroopan yhteisöjen komissio on kaupan vihreässä kirjassa esittänyt, että liiketilojen sijainnin sääntely kuuluu kansallisen sääntelyn alueeseen. Sääntelyssä jäsenvaltioiden on noudatettava perussopimuksissa ilmaistua yhteisön lainsäädäntöä. Tältä kannalta pidetään tärkeänä uusien yritysten ja liikeideoiden alalle pääsyä sekä tasapuolisuutta kaupan toimijoiden välillä. Kirjassa myös muistutetaan kaupan sosiaalisista tehtävistä ja nähdään tulevaisuuden haasteena, paitsi yhtenäismarkkinoiden tehokkuuden varmistaminen, myös kysymys työllisyydestä ja kaupan rakennemuutoksen sosiaalisista vaikutuksista maaseudulla, keskustoissa ja taantuvilla kaupunkialueilla.

Lakiehdotus ei puutu sijainnin osittaista ohjaamista lukuun ottamatta kaupan kilpailuolosuhteisiin taikka alalle pääsyyn. Olosuhteet ovat kaikille kaupan ryhmittymille yhtenäiset. Ratkaisut kaavoituksessa tehdään maankäytöllisin ja yhdyskuntarakenteellisin perustein. Vastaavantyyppistä kaupan sijainnin ohjaamista, yksikön koosta riippuen, on jo lähes kaikissa Euroopan yhteisöön kuuluvissa maissa. Nykyinen kaupan rakenteen keskittyminen ja muuttuminen suuryksiköihin perustuvaksi on vähentänyt kilpailua vähittäiskauppojen ja yrittäjien määrän laskemisen myötä.

Lakiehdotus sopeutuu Euroopan yhteisön perussopimuksissa säädettyyn kilpailun vapauteen ja yhteisön tavoitteisiin kaupan sijainnin säätelystä.

Luontodirektiivi ja lintudirektiivi. Luontodirektiivin yleisenä tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa (2 art.). Direktiivin erityisenä tavoitteena on yhteisön tärkeinä pitämien elinympäristöjen ja lajien suotuisan suojelutason säilyttäminen ja saavuttaminen. Tärkeinä pidettävät elinympäristöt on lueteltu direktiivin liitteessä I ja tärkeinä pidetyt lajit liitteessä II.

Merkittävä keino luontodirektiivin päämäärien saavuttamiseksi on Natura 2000 -suojelualueverkosto, jonka avulla pyritään varmistamaan luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason säilyttäminen. Luontodirektiivi sisältää myös määräyksiä erityissuojelualueista ja lajisuojelusta.

Suomessa luontodirektiivin edellyttämät säännösmuutokset on pantu täytäntöön uudella luonnonsuojelulailla, joka tuli voimaan vuoden 1997 alusta. Esimerkiksi luonnonsuojelulain 10 luku sisältää Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset, joita on noudatettava maankäytön suunnittelua ja rakentamista koskevan lainsäädännön rinnalla.

Lintudirektiivin yleisenä tavoitteena on luonnonvaraisten lintulajien suojelu, hoitaminen ja sääntely. Tällaisia lintulajeja on yhteisön alueella yli 400. Lintudirektiivin tärkeimmät suojeluvelvoitteet liittyvät sen liitteen I mukaisiin erityistä suojelua edellyttäviin lintulajeihin, kosteikkoalueiden suojeluun ja ylipäätään kaikkien lintulajien elinympäristöjen suojeluun. Lintudirektiivikin on pääosin pantu täytäntöön uudella luonnonsuojelulailla.

YVA-direktiivi. Direktiivi eräiden julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (YVA-direktiivi) koskee ympäristöön merkittävästi vaikuttavia yksittäisiä hankkeita. Sen velvoitteet on Suomessa toteutettu lailla ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994).

Euroopan yhteisöjen komissio on 4 päivänä joulukuuta 1996 tehnyt ehdotuksen neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista. Direktiivin tavoitteena on täydentää hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia siten, että ympäristövaikutukset arvioidaan myös valmisteltaessa ympäristön kannalta merkittäviä suunnitelmia ja ohjelmia. Ehdotuksen mukaan direktiivi tulisi koskemaan alueiden käyttöön liittyviä suunnitelmia. Hyvin pienialaisiin detaljikaavoihin direktiiviä sovellettaisiin vain, jos niiden toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä kielteisiä ympäristövaikutuksia.

Direktiiviehdotus on esityksessä otettu huomioon muun muassa säännöksissä, jotka koskevat vaikutusten selvittämistä kaavaa laadittaessa, kaavoitusmenettelyyn liittyvää vuorovaikutusta ja viranomaisyhteistyötä, kaavan vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten raportointia kaavaselostuksissa ja valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia. Yksityiskohtaisemmat säännökset muun muassa lausunnon hankkimisesta ympäristöviranomaiselta, kaavaselostuksesta ja valtioiden rajat ylittäviin ympäristövaikutuksiin liittyvästä ilmoitus- ja neuvottelumenettelystä on tarkoitus antaa asetuksella.

Seveso II-direktiivi. Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta annettu neuvoston direktiivi 96/82/EY (ns. Seveso II-direktiivi) sisältää myös maankäytön suunnittelua koskevia velvoitteita. Jäsenmaiden tulee ottaa huomioon suuronnettomuuksien estäminen ja niiden seurausten rajoittaminen maankäyttöä koskevissa toimintaperiaatteissaan. Direktiivi sisältää tiettyjä velvoitteita valvoa muun muassa laitosten sijoittumista ja niiden läheisyyteen tapahtuvaa rakentamista sekä velvoitteita kaavoitus- ja valvontaviranomaisten välisestä lausunto- ja neuvottelumenettelystä.

Direktiivi on esityksessä otettu huomioon muun muassa kaavojen sisältövaatimuksia, rakennusluvan edellytyksiä ja viranomaisneuvotteluja koskevissa säännöksissä. Yksityiskohtaisemmat säännökset muun muassa viranomaisten keskinäisestä lausuntomenettelystä on tarkoitus antaa asetuksella. Direktiivin toimeenpanoon liittyy myös esitykseen sisältyvä kemikaalilain muutosehdotus. Seveso II-direktiivin toimeenpanoa muilta osin on valmisteltu kauppa- ja teollisuusministeriön yhteydessä toimivassa turvallisuustekniikan neuvottelukunnassa.

Rakennustuotedirektiivi. Rakennustuotedirektiivin mukaan rakentamiselle voidaan kansallisessa lainsäädännössä asettaa rakennustuotteiden vapaaseen liikkuvuuteen eli tuotteiden kauppaan ja käyttämiseen rakentamisessa vaikutuksensa ulottavia vaatimuksia vain sikäli kuin ne on direktiivissä määritelty. Tällaisia rakennukselle tai muulle rakennuskohteelle asetettavia olennaisia vaatimuksia voi direktiivin mukaan olla lujuudesta ja vakaudesta, paloturvallisuudesta, terveellisyydestä ja ympäristöstä, käyttöturvallisuudesta, meluntorjunnasta sekä energiataloudesta ja lämmöneristyksestä. Direktiivi ei edellytä olennaisten vaatimusten sisällyttämistä kansalliseen lainsäädäntöön, mutta ei salli muiden kuin näiden vaatimusten ottamista kansalliseen lainsäädäntöön tai hallinnollisiin määräyksiin sikäli kuin vaatimukset ulottavat vaikutuksensa rakennustuotteisiin. Nykyiseen rakennuslakiin sisältyvät kaikki olennaiset vaatimukset.

Rakennustuotedirektiivillä on luotu järjestelmä, jonka mukaan hyväksyttävät tuotteet voidaan tunnistaa kaikissa jäsenmaissa. Sen keskeisenä osana ovat eurooppalaiset yhdenmukaistetut tuotestandardit ja niitä täydentävät eurooppalaiset tekniset hyväksynnät. Näissä tuotteille määritellään sellaiset ominaisuudet, että rakennus tai muu rakennuskohde, johon tuote oikealla tavalla liitetään, täyttää laissa säädetyt olennaiset vaatimukset. Tuote, joka ominaisuuksiltaan vastaa yhdenmukaistettua standardia tai jolla on eurooppalainen tekninen hyväksyntä, voidaan varustaa CE-merkillä. Direktiivi ei edellytä, että tuotteiden kelpoisuus on osoitettava CE-merkillä, mutta asianmukaisesti CE-merkityn tuotteen käyttämistä rakentamiseen ei saa kansallisella lainsäädännöllä tai hallinnollisilla määräyksillä estää. Poikkeuksellisesti voidaan kuitenkin joidenkin tuotteiden kohdalla kansallisesti päättää muun muassa ilmastollisiin eroihin perustuvista vaativuusluokista.

Yhdenmukaistetussa standardissa tai eurooppalaisessa teknisessä hyväksynnässä tuotteille määriteltyjen vaatimusten täyttäminen voidaan todeta joissakin tuoteryhmissä valmistajan vakuutuksen perusteella. Sellaisten tuotteiden, joiden kohdalla esimerkiksi turvallisuusintressi on suuri, vaatimusten mukaisuus täytyy osoittaa riippumattoman tarkastuslaitoksen vakuutuksella. Direktiivissä on määritelty ne menettelytavat, joilla vaatimusten mukaisuus voidaan osoittaa. Direktiivissä on myös annettu erityiset vaatimukset tarkastuslaitoksille ja varmennuksessa käytettäville testauslaboratorioille. Jäsenmaissa tulee hyväksyä missä tahansa jäsenmaassa toimiva tarkastuslaitos, jonka asianomaisen maan viranomaiset ovat ilmoittaneet tällaisena laitoksena komissiolle. Rakennustuotteiden valmistaja voi hankkia varmennukseen tarvittavat palvelut miltä tahansa tehtävään ilmoitetulta laitokselta.

Rakennustuotedirektiivi velvoittaa jäsenvaltioita ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin, että virheellisesti CE-merkityt tuotteet voidaan tarvittaessa viranomaistoimin poistaa markkinoilta. Rakennustuotteiden markkinavalvonta tulee ajankohtaiseksi vasta, kun yhdenmukaistettuja tuotestandardeja valmistuu ja eurooppalaisia teknisiä hyväksyntöjä voidaan myöntää. Standardisointi etenee hitaasti ja kestää vielä useita vuosia ennen kuin rakennustuotteita voidaan merkittävässä määrin CE-merkitä.

Muiden kansainvälisten velvoitteiden vaikutus

Biologista monimuotoisuutta koskeva sopimus. Rio de Janeirossa 1992 tehdyn biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen (SopS 78/1994) tavoitteena on maapallon ekosysteemien, eläin- ja kasvilajien sekä niiden sisältämien perintötekijöiden monimuotoisuuden suojelu, kestävä käyttö sekä biologisten luonnonvarojen käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukainen jako.

Sopimuksen kansalliseksi täytäntöön panemiseksi on laadittu kattava kansallinen toimintaohjelma (Suomen biologista monimuotoisuutta koskeva kansallinen toimintaohjelma 1997―2005, YM, Suomen ympäristö 137). Ohjelmassa on 124-kohtainen luettelo kehittämisehdotuksista. Eräät kehittämisohjelman kohdat koskevat myös maankäytön ja rakentamisen lainsäädäntöä. Yleisesti lainsäädännön kehittämisen osalta on otettava huomioon biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön tarpeet (11 kohta). Yhdyskuntarakentamisen osalta on kaupunkiluonnon monimuotoisuus otettava huomioon kiinnittämällä siihen erityistä huomiota viheralueiden ylläpidossa sekä biodiversiteetti- ja muut vastaavat ympäristövaikutukset otettava huomioon yhdyskuntien rakentamisessa ja liikenneväylien suunnittelun, rakentamisen, hoidon ja ylläpidon yhteydessä (34 ja 35 kohta). Paikallisella tasolla biodiversiteetin ylläpitoon ja hyödyntämiseen liittyen tulisi kehittää menetelmiä, joiden avulla voidaan arvioida seudulliseen maankäytön suunnitteluun sisältyvien toimien vaikutuksia luonnon monimuotoisuuden kannalta (42 kohta).

Kulttuuriympäristöä koskevia kansainvälisiä sopimuksia. Suomea velvoittaa kolme kulttuuriympäristön suojelua koskevaa kansainvälistä sopimusta. Maailman kulttuuri- ja luonnonperinnön suojelemisesta Pariisissa 1972 tehty yleissopimus (SopS 19/1987; maailmanperintösopimus) koskee kulttuuriperinnön ohella luonnonperinnön suojelua. Maailmanperintösopimus pitää sisällään muun muassa maailman perintöön kuuluvan kulttuuriperinnön (rakennusmuistomerkit, rakennusryhmät ja paikat) määritelmän. Näiltä kohteilta edellytetään yleismaailmallista erityistä arvokkuutta historian, taiteen, tieteen, esteettisyyden, etnologian tai antropologian kannalta. Sopimuksen mukaiseen maailmanperintöluetteloon voidaan ottaa nämä edellytykset täyttäviä kohteita. Suomesta maailmanperintöluetteloon on otettu Suomenlinna, Petäjäveden (vanha) puukirkko, Vanha Rauma ja Verlan tehdasalue. Maailmanperintöluetteloon otetut kohteet tulee ottaa huomioon myös maankäytön suunnittelua ja rakentamista koskevan lainsäädännön mukaisessa toiminnassa.

Granadassa 1985 tehty Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskeva yleissopimus (SopS 10/1992) edellyttää sopimusosapuolilta toimenpiteitä ja lainsäädäntöä rakennustaiteellisen perinnön (kulttuurimuistomerkit, rakennuskokonaisuudet ja ulkoilmakohteet) suojelemiseksi. Lainsäädännöltä edellytetään muun muassa suojelujärjestelmiä ja suojelun kohteita koskevaa viranomaisvalvontaa. Kulttuuriympäristön säilyttämistoimenpiteiltä edellytetään muun muassa yhtenäisten säilyttämisperiaatteiden noudattamista. Suomessa sopimuksen velvoitteet täytetään pääasiassa rakennuslainsäädännöllä ja rakennussuojelulailla.

Arkeologisen perinnön suojelusta La Valettassa 1992 tehty tarkistettu Eurooppalainen yleissopimus (SopS 26/1995; Euroopan muinaisperintösopimus) edellyttää sopijaosapuolilta lainsäädäntöä ja toimenpiteitä arkeologisen perinnön (rakenteet, rakennelmat, rakennusryhmät, asuinpaikat, irtaimet esineet ja muut muistomerkit sekä niiden ympäristö) säilyttämiseksi. Sopimus edellyttää muun muassa luettelointijärjestelmää ja suojelualueiden perustamista. Suomessa sopimuksen suhteellisen heikot velvoitteet täytetään pääasiassa muinaismuistolailla, mutta myös maankäytön suunnittelua ja rakentamista koskevan lainsäädännön mukaisessa toiminnassa on otettava sopimuksen tavoitteet huomioon.

Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus. Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (SopS 19/1990; Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus) edellyttää muodollisen oikeusturvan järjestämistä säädettävältä lainsäädännöltä. Sopimuksen 6 artiklan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Sopimuksen vaatimukset täyttyvät, kun viranomaisen päätöksestä on mahdollista valittaa tuomioistuimeen.

Ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei 1 artiklan mukaan saa riistää hänen omaisuuttaan. Tämä on kuitenkin mahdollista julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Lisäpöytäkirjan 1 artikla ei kuitenkaan sen viimeisen virkkeen mukaan heikennä valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä.

1.1. Maankäyttö- ja rakennuslaki

1 luku. Yleiset säännökset

1 §. Lain yleinen tavoite. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi lain yleiset tavoitteet. Tavoitteet jaettaisiin kahteen ryhmään, joista toinen määrittelisi alueiden käytön ja rakentamisen yleisen sisällöllisen tavoitteen ja toinen osallistumista sekä suunnittelun laatua ja siinä käytettävää asiantuntemusta koskevan yleisen tavoitteen.

Lain yleisenä tavoitteena olisi hyvän elinympäristön sekä ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävän kehityksen edistäminen. Jo nykyisessä rakennuslaissa on kestävän kehityksen periaate asetettu lähtökohdaksi kaikelle kaavoitukselle ja maankäytön suunnittelulle. Kestävän kehityksen käsitettä täsmennettäisiin neljällä, alueiden käytössä ja rakentamisessa keskeisellä ulottuvuudella.

Ekologisesti kestävä kehitys tarkoittaa biologisen monimuotoisuuden säilyttämistä, kestävää energian ja luonnonvarojen käyttöä, ympäristökuormituksen sopeuttamista luonnon sietokykyyn ja kestävää materiaalitaloutta (esimerkiksi rakennusten osien kierrätettävyyttä). Ekologisen kestävyyden keskeisenä tavoitteena on ilmastomuutoksen hidastaminen.

Maankäyttö- ja rakennuslailla on hyvin konkreettinen yhteys ekologiseen kestävyyteen, sillä maankäyttö- ja liikenneratkaisuilla vaikutetaan pitkäkestoisesti edellä mainittuihin tekijöihin.

Taloudellisesti kestävä kehitys tarkoittaa sitä, että yhteiskunnan ratkaisut ovat yhtä aikaa sekä taloudellisesti että ekologisesti järkeviä ja tehokkaita. Tällöin puhutaan talouden ja ekologian kaksoishyödystä. Esimerkiksi yhdyskuntarakenteessa taloudellisesti kestävät ratkaisut ovat yleensä edullisia myös luonnonvarojen kestävän käytön, liikenteen päästöjen minimoinnin ja muiden ympäristönäkökohtien kannalta.

Sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävä kehitys liittyy muun muassa yhteiskunnallisesti oikeudenmukaisen kehityksen edistämiseen, terveydellisten olojen edistämiseen, hyvän ja eri väestöryhmien tarpeet tyydyttävän elinympäristön toteutumiseen rakentamisessa ja ympäristön hoidossa sekä kulttuuriarvojen vaalimiseen.

Lain yleisenä tavoitteena korostetaan myös jokaisen mahdollisuutta tasa-arvoiseen osallistumiseen ja vaikuttamiseen elinympäristöään koskevaan suunnitteluun ja päätöksentekoon. Tältä osin tavoite liittyy muun muassa perusoikeuksien toteutumiseen. Suunnittelun laatu ja asiantuntemuksen monipuolisuus lain yleisinä tavoitteina osaltaan turvaavat lain muiden tavoitteiden toteutumista hyvän ympäristön ja laadukkaan rakentamisen ratkaisuina.

2 §. Lain soveltamisala. Pykälässä määriteltäisiin lain soveltamisala. Laki olisi alueiden suunnittelua, rakentamista ja käyttöä yleisesti sääntelevä laki. Myös useat muut lait saattavat säännellä alueiden käytön suunnitteluun ja rakentamiseen liittyviä kysymyksiä. Näiden eri lakien välisiä suhteita säänneltäisiin joko tämän lain tai asianomaisten muiden lakien erityissäännöksissä.

Lain soveltamisala ulottuu maa-alueiden lisäksi myös vesialueille. Tämä koskee erityisesti alueiden käytön suunnittelua. Tämän lain mukaisessa suunnittelussa voidaan käsitellä myös vesialueita ainakin siltä osin kuin se on tarpeen lain yleisten tavoitteiden tai jäljempänä säädettävien alueiden käytön suunnittelun tavoitteiden tai eri kaavamuotojen sisältövaatimusten kannalta. Myös rakentamista koskevat säännökset ovat noudatettavina rakentamisessa sekä maa- että vesialueella.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan valtuussäännöstä jonka mukaan tarkempia säännöksiä ja määräyksiä alueiden suunnittelusta, rakentamisesta ja käytöstä voitaisiin antaa asetuksella, ministeriön päätöksellä ja kunnan rakennusjärjestyksellä siten kuin laissa jäljempänä säädetään. Tämän mukaisesti lakiin ehdotetaan otettavaksi yksilöityjä säännöksiä, jotka mahdollistavat tarkempien säännösten antamisen asetuksella. Laissa säädettäisiin myös ministeriön päätösvallan piiriin kuuluvasta Suomen rakentamismääräyskokoelmasta.

Pykälässä ehdotetaan myös säädettäväksi rakennustuotedirektiivin täytäntöönpanosta. Direktiivi koskee rakennusalan tuotteisiin liittyvän jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämistä. Asiasta on säädetty jo rakennuslaissa ja sen nojalla on annettu rakennustuotteita koskevat määräykset Suomen rakentamismääräyskokoelmassa. Direktiivin vaikutus ulottuisi talonrakentamiseen ja muihin rakennuskohteisiin, joita koskisivat rakentamisen olennaiset tekniset vaatimukset ja joiden osalta mainittuja vaatimuksia olisi täsmennetty rakentamismääräyksin. Tarkoituksena on ehdotetun lain nojalla annettavassa asetuksessa säätää vastaavista asioista.

3 §. Vaikutukset muuhun suunnitteluun ja päätöksentekoon. Pykälään ehdotetaan otettavaksi yleinen säännös ehdotetun lain mukaisten alueiden käyttöä koskevien tavoitteiden ja suunnitelmien huomioon ottamisesta muun lainsäädännön nojalla tapahtuvassa suunnittelussa ja päätöksenteossa. Asiasta säädettäisiin erikseen ehdotetun lain myöhemmissä säännöksissä tai asianomaisissa muissa laeissa. Esitykseen sisältyy tähän liittyviä muutosehdotuksia muun muassa yleisiä teitä sekä sähkö- ja televerkkojen suunnittelua ja rakentamista koskeviin lakeihin.

4 §. Alueiden käytön suunnittelujärjestelmä. Pykälä sisältäisi alueiden käytön suunnittelujärjestelmän yleisen kuvauksen. Siinä todettaisiin lakiin sisältyvät kaavamuodot, maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava. Kutakin kaavamuotoa luonnehditaan lyhyesti.

Pykälässä todettaisiin myös muuta kaavajärjestelmää täydentävä mahdollisuus kuntien yhteisen yleiskaavan laatimiseen. Samoin todetaan valtioneuvoston mahdollisuus hyväksyä alueiden käyttöä ja aluerakennetta koskevia valtakunnallisia tavoitteita.

Kunkin kaavamuodon tehtävät ja tarkoitus esitetään yksityiskohtaisemmin asianomaista kaavaa koskevissa säännöksissä. Samoin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja kuntien yhteistä yleiskaavaa kuvataan asianomaisissa luvuissa.

5 §. Alueiden käytön suunnittelun tavoitteet. Lain 1 §:ään sisältyvää lain yleistä tavoitetta täydentäisivät tässä pykälässä ehdotetut alueiden käytön suunnittelun tavoitteet. Ne olisivat yhteisiä kaikille kaavamuodoille. Näitä alueiden käytön suunnittelun yhteisiä tavoitteita täydentävät kunkin kaavamuodon osalta kaavan sisältövaatimukset. Sisältövaatimuksissa säädettäisiin niistä kysymyksistä, jotka suunnittelujärjestelmän tarkoituksenmukaisen toimivuuden kannalta kyseisellä kaavatasolla tulisi ratkaista. Sisältövaatimukset olisivat pohjana muutoksenhaulle kaavan sisällöllisen lainvastaisuuden perusteella. Tavoitesäännös sen sijaan ohjaa kaavoitustoimen järjestämistä, mutta ei voi olla yksittäistä kaavaa koskevan päätöksen muutoksenhaun perusteena. Kaavalle maanomistajan oikeussuojan näkökulmasta asetettavien vaatimusten soveltamiseen kuitenkin nämä alueiden käytön suunnittelun yleiset tavoitteet vaikuttavat ainakin välillisesti asianomaisen kaavan tavoitteiden kautta.

Alueiden käytön suunnittelun tavoitteita koskeva säännös sisältäisi ne keskeiset asiat, joita kaavoituksella pyritään edistämään. Sisällöllisten tavoitteiden ohella tässäkin säännöksessä korostetaan suunnittelun vuorovaikutteista luonnetta ja suunnittelun perustumista riittävään vaikutusten arviointiin.

Pykälässä ehdotetut tavoitteet koskevat keskeisiä kaavoituksella edistettäviä elinympäristön turvallisuuteen, terveellisyyteen ja viihtyisyyteen, eri väestöryhmien asemaan, yhdyskuntarakenteeseen, ympäristöarvoihin, ympäristöhaittojen ehkäisyyn ja luonnonvaroihin liittyviä kysymyksiä. Eri väestöryhmien osalta säännöksen voidaan katsoa viittaavan pykälässä esimerkinomaisesti mainittujen väestöryhmien ohella muun muassa hallitusmuodon 14 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin ryhmiin (saamelaiset alkuperäiskansana sekä romanit ja muut ryhmät).

Tavoitteissa korostetaan myös taloudellisuutta yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön ratkaisujen kannalta sekä yhdyskuntarakentamisen toteuttamisen näkökulmasta. Elinkeinoelämän toimintaedellytysten ja kansalaisten tarvitsemien palvelujen saatavuuden edistäminen alueiden käytön suunnittelun keinoin ovat myös alueiden käytön suunnittelun tavoitteita. Liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen järjestämistä korostetaan niinikään. Liikennettä koskevat tavoitteet ovat keskeisiä sekä liikenteen toimivuuden näkökulmasta että ympäristönäkökohtien ja yhdyskuntarakenteen taloudellisuuden ja toimivuuden kannalta.

6 §. Vuorovaikutus ja kaavoituksesta tiedottaminen. Suunnitteluprosessin avoimuus ja vuorovaikutteisuus on yksi lain keskeisiä tavoitteita. Tämän vuoksi lakiin ehdotetaan otettavaksi yleinen säännös vuorovaikutuksesta niiden henkilöiden ja yhteisöjen kanssa, joiden oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa. Vuorovaikutukseen kuuluvat muun muassa avoin tiedottaminen ja keskustelu, yhteisen kielen ja tiedollisen pohjan hakeminen ja suunnitelmien riittävä havainnollisuus.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi yleisestä kaavoitusta koskevasta tiedottamisvelvollisuudesta. Kaavoja valmistelevilla kunnilla ja maakuntien liitoilla olisi velvollisuus tiedottaa kaavoituksesta sillä tavoin, että niillä, joita asia koskee, on edellytykset seurata kaavoitusta ja vaikuttaa siihen. Määrättyä kaavoitusprosessia koskevasta tiedottamisesta säädettäisiin erikseen laissa ja yksityiskohtaisemmin asetuksessa.

7 §. Kaavoituskatsaus. Kaavoituskatsausta koskevat säännökset ehdotetaan otettavaksi lakiin pääosin saman sisältöisinä kuin ne ovat vuodesta 1990 sisältyneet rakennusasetukseen.

Kaavoituskatsauksessa tulisi ottaa esille kunnassa vireillä olevien ja lähiaikoina vireille tulevien kaava-asioiden lisäksi myös maakunnan liitossa vireillä olevat tai vireille tulevat asiat, joilla on merkitystä asianomaisen kunnan kannalta.

Katsauksessa selostetaan kaava-asiat ja niiden käsittelyvaiheet sekä sellaiset päätökset ja muut toimet, joilla on välitöntä vaikutusta kaavoituksen lähtökohtiin, tavoitteisiin, sisältöön ja toteuttamiseen. Tällaisia päätöksiä ja muita toimia voivat olla esimerkiksi alueiden käyttöä koskevat valtakunnalliset ja maakunnalliset tavoitteet, kunnan aikaisemmat päätökset taikka alueen kaavoitukseen tai kaavojen toteuttamiseen mahdollisesti liittyvät sopimukset.

8 §. Kehittämiskeskustelu. Valtion ja kuntien välisen säännönmukaisen vuorovaikutuksen edistämiseksi ehdotetaan lakiin otettavaksi säännös kunnan ja alueellisen ympäristökeskuksen välisestä kehittämiskeskustelusta, joka käytäisiin vähintään kerran vuodessa. Keskustelussa käsiteltäisiin kunnan alueiden käytön suunnitteluun ja sen kehittämiseen, vireillä oleviin ja lähiaikoina vireille tuleviin merkittäviin kaava-asioihin sekä kunnan ja alueellisen ympäristökeskuksen yhteistyöhön liittyviä kysymyksiä. Myös kunnan rakennustoimeen sekä rakennettuun ympäristöön ja sen kehittämiseen liittyviä kysymyksiä voidaan tarpeen mukaan käsitellä. Keskustelu voisi usein tarkoituksenmukaisesti liittyä kunnan kaavoituskatsauksen valmistelun yhteyteen. Keskeisimmät keskustelussa esille tulleet asiat tulisi kirjata muun muassa sen vuoksi, että kunnan luottamushenkilöillä on mahdollisuus saada näistä tieto.

9 §. Vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa. Pykälään ehdotetaan otettavaksi yleinen säännös kaavoituksen perustumisesta riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Näihin kuuluvat muun muassa kaavoitettavan alueen ja sen lähiympäristön luonnonoloja, rakennettua ja muuta kulttuuriympäristöä, väestön oloja, ympäristön tilaa, olevia ja suunniteltuja toimintoja, alueen kehitysnäkymiä ja muita kaavoituksessa tehtäviin ratkaisuihin vaikuttavia asioita koskevat tutkimukset ja selvitykset.

Kaavoituksessa sovitetaan yhteen erilaisia alueidenkäyttötarpeita. Alueiden käytön ja eri toimintojen sijoittamisen ympäristövaikutukset ja muut vaikutukset on tarpeen selvittää ja arvioida riittävän aikaisessa vaiheessa kaavaa laadittaessa. Riittävän laaja-alainen ja perusteellinen vaikutusten arviointi kaavoituksen yhteydessä on välttämätöntä jo senkin vuoksi, että ne, joiden olosuhteisiin ratkaisu saattaa vaikuttaa, voivat arvioida eri vaihtoehtojen vaikutuksia.

Vaikutukset olisi selvitettävä koko siltä alueelta, jolle kaavan olennaisten vaikutusten voidaan arvioida ulottuvan. Esimerkiksi suurten kauppakeskusten sijoittumista suunniteltaessa olennaiset vaikutukset ulottuvat usein kunnan rajojen yli. Lähelle kuntarajaa suunniteltavien vähäisempienkin maankäytön muutosten vaikutukset saattavat ulottua kunnan rajan yli. Vaikutukset on tällöin myös selvitettävä koko vaikutusalueelta yli kunnan tai muiden hallinnollisten rajojen.

Ehdotuksessa ei ole varsinaisesti edellytetty eri vaihtoehtojen laatimista kaavoituksen yhteydessä. Vaikutusten riittävän selvittämisen ja arvioinnin kannalta on kuitenkin katsottava, että kaavoitusmenettelyyn yleensä kuuluu vähintään mahdollisten maankäytön muutosten ja nykyisen tilanteen välinen vaikutusten vertailu. Kaavan tavoitteiden ja sisällön riittävä arviointi edellyttää usein useampienkin vaihtoehtojen selvittämistä.

Ehdotuksen mukaan kaikessa kaavoituksessa on vaikutukset selvitettävä riittävässä määrin. Tämä vastaa rakennuslakiin jo vuonna 1994 otettua säännöstä. Vaikutusten selvittämisen laajuus ja tarkkuus on luonnollisesti erilainen sen mukaan, onko kysymys laaja-alaisesta maakunta- tai yleiskaavasta vai asemakaavasta. Laaja-alaisessa kaavoituksessa suoritettu vaikutusten selvittäminen voidaan ottaa lähtökohdaksi yksityiskohtaisempaa kaavaa laadittaessa ja siinä tarpeen mukaan tarkentaa selvityksiä.

Kaavoitukseen liittyvää ympäristövaikutusten arviointia voidaan tarpeen mukaan täydentää ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaisessa hankekohtaisessa arviointimenettelyssä. Eräissä tapauksissa on myös perusteltua kytkeä kaavoitukseen liittyvät arviointi- ja vuorovaikutusmenettelyt ja hankekohtaiseen vaikutusten arviointiin liittyvät vastaavat menettelyt ainakin osittain toisiinsa.

10 §. Kaavan laatijan pätevyys. Lakiin ehdotetaan otettavaksi yleinen säännös kaavan laatijan pätevyydestä. Vastaava säännös asemakaavan osalta sisältyy nykyiseen rakennusasetukseen. Rantakaavan osalta rakennuslaissa on erityinen menettely pätevän henkilön hyväksymisestä kaavan laatijaksi.

Kaavan laatijan pätevyyttä on arvioitava kunkin kaavoitustehtävän asettamien vaatimusten mukaisesti. Huomioon on myös otettava, että varsinkin laaja-alaiset tai muuten vaikutuksiltaan merkittävät kaavoitustehtävät niihin liittyvine selvityksineen edellyttävät yleensä useiden henkilöiden kokemuksen ja koulutuksen tuoman ammattitaidon ja asiantuntemuksen yhdistämistä. Kaavan laadinnasta vastuullisena tulee kuitenkin olla sellainen henkilö, joka kokonaisuutena arvioiden on katsottava tehtävään päteväksi.

Pätevyydestä säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Tarkoituksena on, että kaavan laatijalta edellytettäisiin soveltuvaa korkeakoulututkintoa ja tehtävän vaativuuden edellyttämä kokemus. Koulutuksen soveltuvuutta ja kokemusta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kaavoitustehtävän vaatimusten mukaisesti muun muassa yhdyskuntakehityksen, rakennuskulttuurin sekä kaavoitukseen liittyvien ympäristö-, kaupunkitila-, maisema- ja liikennekysymysten sekä taloudellisten ja sosiaalisten kysymysten tuntemukseen, kaavan laadintaan liittyvien vuorovaikutus- ja päätöksentekomenettelyjen hallintaan sekä kaavan toteuttamiseen liittyvien rakennussuunnittelun ja kiinteistöteknisten kysymysten tuntemukseen.

Asetukseen otettavalla siirtymäsäännöksellä on tarkoitus huolehtia siitä, että sellaiset kaavoitustehtävissä nykyisin toimivat henkilöt, jotka eivät täytä asetuksella säädettävää koulutusvaatimusta, voivat edelleen toimia oman koulutuksensa ja kokemuksensa mukaan kaavoitustehtävissä.

11 §. Maankäyttösopimukset. Kunnat ovat perinteisesti tehneet kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia. Nimenomaisten säännösten puuttuessa sopimusten oikeudellinen perusta on ajoittain asetettu kyseenalaiseksi.

Tavoitteena on vähentää sopimusten käytön tarvetta muuttamalla kunnan ja maanomistajan toteuttamisvelvoitteita nykyistä joustavammiksi ja vastaamaan paremmin käytännön tarpeita. Maankäyttöön liittyvien sopimusten käyttö on kuitenkin edelleen eräissä tapauksissa tarpeellista. Kunnalla onkin katsottava olevan sopimusvapaus kaavoitukseen ja maankäyttöön liittyvissä asioissa, kunhan otetaan huomioon kunnan asema julkisoikeudellisena toimijana eikä maankäyttöön liittyvää julkisoikeudellista päätöksentekoa syrjäytetä.

Sopimusten aseman selkeyttämiseksi ehdotetaan lakiin otettavaksi säännös kunnan ja maanomistajan taikka muun osapuolen välisistä kaavoitukseen liittyvistä sopimuksista. Tällainen sopimus voi koskea muun muassa sopimuskumppanin osallistumista kunnan infrastruktuurin rahoittamiseen laajemmin kuin lain muut säännökset edellyttävät. Ehdotettu säännös edellyttäisi, ettei sopimuksella poiketa lain tavoitteista tai kaavojen sisältövaatimuksista. Sopimukset olisivat luonteeltaan yksityisoikeudellisia.

Sopimusmenettelyllä ei tule heikentää maankäyttöön liittyvää julkisuutta eikä asukkaiden vaikutusmahdollisuuksia. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttiin ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan maankäyttösopimuksista on tiedotettava kaavoituskatsauksessa ja kaavan laatimisen yhteydessä. Sopimusoikeudelliset periaatteet osaltaan vaikuttavat sopimuksista tiedottamiseen. Jos kaavoituskatsausta laadittaessa tai kaavaa käsiteltäessä sopimuksen valmistelu on vireillä, tiedottaminen voi lähinnä koskea sitä, että tarkoituksena on tehdä alueen kaavoitukseen tai kaavojen toteuttamiseen liittyvä sopimus. Jo tehdyn sopimuksen osalta tiedottamisvelvollisuuden on katsottava koskevan kaavaan tai sen toteuttamiseen vaikuttavia olennaisia tietoja. Liikesalaisuuksina pidettävistä seikoista ei luonnollisestikaan voida tiedottaa.

12 §. Rakentamisen ohjauksen tavoitteet. Vastaavasti kuin kaavoituksen kohdalla lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös rakentamisen ohjauksen tavoitteista. Ehdotuksessa painottuvat hyvän elinympäristön tavoitteet sekä elinkaariajattelun omaksuminen rakentamisessa. Nämä tavoitteet olisivat perustana rakentamisen alemmantasoisessa säädösohjauksessa ja hallintotoiminnassa.

Pykälän 1 kohdassa korostuisivat rakennuksen käyttäjän tarpeet ja rakentamisen laatuun liittyvät elinympäristön näkökohdat. Sen 2 kohdassa painotettaisiin rakentamisen elinkaariajattelua ja kulttuuriarvoja. Pykälän 3 kohdassa säädettäisiin rakennetun ympäristön ja rakennuskannan suunnitelmallisesta ja jatkuvasta hoidosta ja kunnossapidosta.

Tavoitesäännös ilmaisisi yleisessä muodossa myös sen rakentamiselle asetetun pyrkimyksen tai tason, jota yksittäisillä hallintopäätöksilläkin tavoiteltaisiin. Rakentamiselle asetetut yksityiskohtaiset vaatimukset puolestaan osoittaisivat eräänlaisen vähimmäistason, johon yksittäisissä ratkaisuissa tulisi yltää.

13 §. Suomen rakentamismääräyskokoelma. Suomen rakentamismääräyskokoelmasta säädettäisiin laissa voimassa olevan lain tapaan. Rakentamista koskevilla yleisillä määräyksillä tarkoitetaan ensisijaisesti rakentamisen olennaisia teknisiä vaatimuksia täsmentäviä rakentamismääräyksiä. Lisäksi näihin kuuluisivat tämän lain nojalla annettavat määräykset, joilla järjestettäisiin rakentamisen ohjaukseen liittyen rakennuksen suunnitteluun, rakennustyön suoritukseen ja rakennuksen käyttöön liittyviä, lähinnä teknistä laatua olevia kysymyksiä. Määräyskokoelmaan voitaisiin ottaa myös muun lainsäädännön nojalla annettuja rakentamista koskevia määräyksiä. Ehdotuksen mukaan ministeriö myös edelleen huolehtisi valtion viranomaisten antamien rakentamismääräysten yhteen sovittamisesta.

Kuten voimassa olevassa laissa, pykälässä säädettäisiin myös määräysten ja ohjeiden oikeudellisesta asemasta. Määräykset olisivat velvoittavia. Sen sijaan ohjeet eivät olisi velvoittavia, vaan tarkentaisivat määräyksessä asetettuja vaatimuksia. Muitakin kuin ohjeen mukaisia ratkaisuja saataisiin käyttää, kunhan rakentamiselle asetetut vaatimukset täyttyvät.

Rakentamismääräyskokoelman määräykset koskisivat uuden rakennuksen rakentamista. Sillä seikalla, tarvitaanko rakentamiseen lupa, ei olisi tässä suhteessa merkitystä. Voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti säädettäisiin rakentamismääräysten joustavasta soveltamisesta rakennuksen korjaus- ja muutostyössä. Määräyksiä sovellettaisiin pääsääntöisesti vain siltä osin kuin toimenpiteen laatu ja laajuus sekä rakennuksen tai sen osan mahdollisesti muutettava käyttötapa vaatisivat. Tällä on haluttu korostaa rakennuksen ominaispiirteet huomioon ottavan ja hienovaraisen korjaustavan merkitystä. Määräyksessä voitaisiin sen soveltamisalaa korjaus- ja muutostöissä kuitenkin laajentaa niin, että määräystä sellaisenaan olisi noudatettava myös korjausrakentamisessa.

14 §. Rakennusjärjestys. Rakennusjärjestys säilyisi ja sitä kehitettäisiin keskeisenä kunnallisena maankäytön ja rakentamisen ohjauksen välineenä. Lähtökohtana on, että kunnalla tulee olla rakennusjärjestys, jonka sisältö voisi joustavasti määräytyä paikallisten tarpeiden mukaan.

Pykälän 2 momentissa korostettaisiin paikallisten olojen merkitystä rakennusjärjestykseen otettavien määräysten tarpeellisuuden arvioinnissa. Toisaalta momentti kytkisi rakennusjärjestyksen lain yleisissä tavoitteissa sekä alueiden käytön ja rakentamisen ohjauksen tavoitteissa keskeisten suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen sekä hyvän elinympäristön edistämiseen. Pykälään ehdotetaan myös lisättäväksi säännös, jonka mukaan rakennusjärjestyksen määräykset eivät saa olla maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia. Tämä vastaa käytäntöä, jota aikaisemminkin on nimenomaisen säännöksen puuttuessakin noudatettu.

Pykälän 3 momentti sisältäisi nykyisen lain tapaan esimerkinomaisen luettelon asioista, joista rakennusjärjestykseen voitaisiin ottaa määräyksiä. Luettelo vastaisi pääosin nykyistä lakia ja käytäntöä lukuun ottamatta jäljempänä 16 §:ssä tarkemmin ilmenevää mahdollisuutta määritellä erityisiä suunnittelutarvealueita. Siten rakennusjärjestyksessä voitaisiin jatkossakin edellyttää muun muassa rakennuspaikalta suurempaa kokoa kuin jäljempänä ehdotettava 2 000 m2:n vähimmäiskoko.

Pykälän 4 momentti määrittelisi rakennusjärjestyksen aseman suhteessa oikeusvaikutteisiin kaavoihin ja Suomen rakentamismääräyskokoelmassa oleviin yleisiin rakentamista koskeviin määräyksiin. Säännös vastaisi nykyisiä periaatteita. Rakentamismääräyskokoelman määräysten ja rakennusjärjestyksen välillä ei voisi olla ristiriitaa siitäkään syystä, että kunnan päätöksin ei voida rakennustuotedirektiiivin vastaisesti synnyttää kaupan teknisiä esteitä sisämarkkinoilla.

15 §. Rakennusjärjestyksen hyväksyminen. Rakennusjärjestyksen hyväksyisi valtuusto. Pykälään ehdotetaan otettavaksi myös säännökset kaavan laatimiseen liittyvien vuorovaikutusta ja ehdotuksen asettamista julkisesti nähtäville koskevien säännösten noudattamisesta soveltuvin osin rakennusjärjestystä laadittaessa. Rakennusjärjestyksen keskeisen merkityksen vuoksi on perusteltua pyrkiä sen laadinnassa riittävään avoimuuteen ja vuorovaikutukseen.

Tarkoitus on asetuksella säätää tarkemmin rakennusjärjestyksen laadinnasta.

16 §. Suunnittelutarvealue. Nykyisessä rakennuslaissa taaja-asutussäännöstö on keskeinen lähtökohta alueiden käytön suunnittelun tarpeen määrittämisessä. Ehdotuksen mukaan suunnittelun tarvetta arvioitaisiin uuden suunnittelutarvealueen käsitteen avulla. Pyrkimyksenä on, että suunnittelutarvealueen piiriin kuuluisi sellainen maankäyttö, joka suunnittelemattomana aiheuttaisi taloudellisesti, yhdyskuntarakenteellisesti tai ympäristöllisesti haitallista kehitystä.

Suunnittelutarvealueita olisivat suoraan lain nojalla alueet, joiden käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi tarvitaan erityisiä, suunnittelua edellyttäviä toimenpiteitä. Pykälän 1 momentissa mainittaisiin tällaisina toimenpiteinä teiden, vesijohdon tai viemärin rakentaminen taikka vapaa-alueiden järjestäminen. Säännös vastaisi pääosin nykyisen lain taaja-asutuksen määrittelyä. Tarve asutusta palvelevien vapaa-alueiden järjestämiseen olisi sellainen suunnittelun tarvetta määrittelevä peruste, jota nykyisessä laissa ei nimenomaisesti ole mainittu, mutta joka oikeuskäytännössä on saanut merkitystä.

Suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovellettaisiin ehdotetun 2 momentin mukaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutustensa merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista laajempaa harkintaa. Tämä vastaa jo nykyistä käytäntöä taaja-asutustulkinnan suhteen. Tällaisena on pidettävä esimerkiksi vähittäiskaupan suuryksikön toteuttamista.

Kunnan mahdollisuuksia ohjata maankäyttöä ehdotetaan parannettavaksi siten, että kunta voisi osoittaa yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä alueita, joilla suunnittelutarve on olemassa. Pykälän 3 momenttiin ehdotetut perusteet liittyvät odotettavissa olevaan yhdyskuntakehitykseen, erityisiin ympäristöarvoihin tai ympäristöhaittoihin. Tällainen alue voisi olla esimerkiksi taajaman lievealue tai suurimmilla kaupunkiseuduilla laajempikin rakentamisen painealue. Suunnittelutarve voisi myös perustua esimerkiksi alueen erityisiin maisemallisiin tai rakennuskulttuurin arvoihin. Suunnittelua edellyttäviä ympäristöhaittoja saattaa esiintyä esimerkiksi vilkkaasti liikennöidyn liikenneväylän tai teollisuusalueen lähistöllä. Kun kunta päättää tässä momentissa tarkoitetusta suunnittelutarvealueesta, tulisi samalla esittää, miten alueella tarvittava suunnittelu hoidetaan.

Rakennusluvan erityisistä edellytyksistä tässä pykälässä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella säädettäisiin 137 §:ssä.

Suunnittelutarpeesta ranta-alueella säädettäisiin erillisessä ranta-alueita koskevassa luvussa (10 luku).

2 luku. Viranomaiset

17 §. Asianomaisen ministeriön tehtävät. Asianomaisella ministeriöllä tarkoitetaan ehdotetussa laissa ympäristöministeriötä, jollei asetuksella toisin säädetä. Ympäristöministeriön tehtävissä korostuu alueiden käytön suunnittelun ja rakentamisen yleinen kehittäminen ja ohjaus. Ehdotetun lain mukaisten kehittämis- ja ohjaustehtävien taustalla ovat lain tavoitteet, joissa esitetään kehittämisen suunta. Ohjaus kohdistuu hallinnon sisällä alueellisiin ympäristökeskuksiin, maakunnan liittoihin ja kuntiin. Ohjauksen keinoja ovat normiohjauksen ohella muun muassa hallinnonalan yhteinen tavoitteenasettelu ja niiden toteutumisen seuranta sekä informaatio-ohjaus.

Muita ympäristöministeriölle kuuluvia alueiden käyttöön liittyviä tehtäviä ovat valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden valmistelu, kansallisten kaupunkipuistojen perustamisesta ja hoito- ja käyttösuunnitelmasta päättäminen, lunastusluvat, suunnittelua koskevat pakkokeinot ja valtioiden rajat ylittäviin ympäristövaikutuksiin liittyvät tehtävät. Lisäksi ministeriölle kuuluisi maakuntakaavojen ja kuntien yhteisten oikeusvaikutteisten yleiskaavojen vahvistaminen. Tämän lisäksi ympäristöministeriö toimisi yhdyskuntapolitiikan asiantuntijaviranomaisena muun muassa antamalla lausuntoja valitusasioita käsitteleville hallintotuomioistuimille.

Rakentamisen osalta ympäristöministeriölle kuuluisi rakennustoimen yleinen kehittäminen ja ohjaus. Tämä tarkoittaisi yleisten edellytysten luomista rakennusalan kehittymiselle, rakentamismääräysten ja -ohjeiden antamista sekä kuntien rakennusvalvonnan ohjausta. Lisäksi ministeriölle kuuluisivat tämän lain soveltamisalan osalta rakennustuotedirektiivissä jäsenvaltiolle asetetut toimintavelvoitteet. Viimeksi mainitut merkitsevät lähinnä vastuuta direktiivin mukaisesta tuotevalvonnan järjestämisestä.

18 §. Alueellisen ympäristökeskuksen tehtävät. Alueellisen ympäristökeskuksenkin tehtäväkenttä muuttuu yleiskaavan ja asemakaavan vahvistamisjärjestelmän poistumisen vuoksi. Päätöksentekoon liittyvät tehtävät vähenevät huomattavasti, kun alueellinen ympäristökeskus ei enää vahvista kaavoja ja poikkeuslupien myöntäminen kuuluu sille vain eräissä tapauksissa. Alueellisen ympäristökeskuksen tehtävissä korostuu kuntien alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen edistäminen, ohjaaminen ja valvominen. Toisaalla ehdotetussa laissa säädettäviä tehtäviä ovat muun muassa neuvottelumenettelyt kaavaa laadittaessa, yleiskaavan laatimiseen liittyvien kieltojen jatkaminen, kadunpitovelvoitteeseen liittyvät pakkokeinot sekä mahdollisuus tehdä oikaisukehotus ja käyttää valitusoikeutta kuntien kaavapäätöksistä. Rakentamisen osalta alueellisille ympäristökeskuksille kuuluvat poikkeamisratkaisut tietyissä asiaryhmissä, lausunnot kunnille poikkeamisasioissa sekä muutoksenhakumahdollisuus poikkeamis- ja suunnittelutarveasioissa.

Erityisistä alueellisille ympäristökeskuksille kuuluvista valvontatehtävistä säädetään säännöksen 2 momentissa. Alueellisen ympäristökeskuksen on erityisesti valvottava, että valtakunnalliset tavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoituksen ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset otetaan huomioon ehdotetussa laissa säädettävällä tavalla. Momentissa viitattaisiin lisäksi ympäristöhallinnosta annetun lain (55/1995) 4 §:ään, jossa säädetään yleisesti alueellisen ympäristökeskuksen tehtävistä. Viittaus kohdistuu erityisesti 4 §:n 2 momenttiin, jossa määritellään alueellisen ympäristökeskuksen muut kuin erityislainsäädäntöön perustuvat tehtävät. Osa näistä, esimerkiksi yleisen edun valvominen ympäristöasioissa ja kuntien ympäristöhallinnon tehtävien hoidon tukeminen ja edistäminen, liittyy läheisesti alueellisen ympäristökeskuksen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin tehtäviin.

19 §. Maakunnan liiton tehtävät. Maakunnan liiton tehtävät pysyvät pääosin ennallaan. Maakunnan liiton tämän lain mukaisia tehtäviä ovat maakuntakaavan laatiminen ja maakuntasuunnitelman tekeminen. Maakuntakaava tulee olemaan nykyistä seutukaavaa yleispiirteisempi. Lisäksi liitolla on lausunnon antajan rooli maakunnallisiin kysymyksiin liittyviä asioita ratkaistaessa kunnallisessa kaavoituksessa sekä rakentamis- ja poikkeamisasioissa. Maakunnan liitolla olisi myös muutoksenhakuoikeus kunnallisista kaavaratkaisuista, joilla on vaikutuksia liiton alueella.

20 §. Kunnan tehtävät. Ehdotus merkitsee kunnan keskeisen aseman ja vastuun korostamista tarkoituksenmukaisen maankäytön edistämisessä.

Kunnan varsinaiset kaavoitustehtävät pysyvät pääosin ennallaan. Kunta vastaa yleis- ja asemakaavojen laadinnasta alueellaan. Maanomistajalla on kuitenkin oikeus rantojen loma-asutusta koskevan asemakaavan laatimiseen siten kuin 74 §:ssä säädetään. Myös kunnille kuuluvat rakentamisen ja muiden toimenpiteiden yleistä ohjausta sekä ennakko- ja jälkivalvontaa koskevat tehtävät ovat saman kaltaisia kuin rakennuslaissa säädetyt.

Kunnalla tulisi ehdotetun lain mukaisten tehtävien suorittamista varten olla käytettävissään riittävät voimavarat ja asiantuntemus. Voimavarojen tarve vaihtelee kunnittain ja jokaisen kunnan on itse tai yhdessä toisen kunnan kanssa pidettävä huolta voimavarojen riittävyydestä. Kunnan tulee myös huolehtia riittävästä asiantuntemuksesta, joka voidaan järjestää kuntien yhteisin resurssein taikka ostopalveluin.

Erityisesti asukasluvultaan suurissa ja suurehkoissa kunnissa kunnan kaavoitustoimen tehtävien asianmukaisen hoitamisen on katsottava yleensä edellyttävän, että kunnalla on palveluksessaan riittävän pätevyyden omaava kaavoittaja. Tämän vuoksi ehdotetaan kunnalta edellytettävää asiantuntemusta koskevan yleisen säännöksen lisäksi pykälän 2 momenttiin otettavaksi erityissäännös, joka koskisi yli 6 000 asukkaan kuntia. Tällaisella kunnalla tulisi olla kunnan kaavoitustoimen tehtävien hoidon edellyttämän pätevyyden omaava kaavoittaja. Laissa ei kuitenkaan säädettäisi siitä, onko kaavoittajan virka päävirkainen vai yhdistettynä kunnan muuhun virkaan. Kunnilla voisi myös olla yhteinen kaavoittaja tai kunta voisi antaa tehtävän sopimuksen nojalla toisen kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa olevan kaavoittajan hoidettavaksi.

Yli 6 000 asukkaan kunnassakin olosuhteet saattavat yksittäistapauksessa olla sellaiset, ettei kaavoittajaa tehtävien määrä ja laatu huomioon ottaen ole pidettävä välttämättömänä. Tämän vuoksi ja tarpeellisen joustavuuden turvaamiseksi ympäristöministeriölle ehdotetaan annettavaksi oikeus erityisestä syystä myöntää määräajaksi kunnalle poikkeus pykälän 2 momentin mukaisesta velvoitteesta. Erityinen syy voisi olla esimerkiksi kunnan sellaiset olosuhteet, jossa kaavoitustehtäviä on kunnan väkilukuun nähden suhteellisen vähän, tai olosuhteista johtuvat ongelmat kuntien yhteisen kaavoittajan hankkimisessa. Käytännössä tämä saattaisi tulla kysymykseen muun muassa eräissä Pohjois- ja Itä-Suomen kunnissa.

Lakiin ehdotetaan lisäksi otettavaksi siirtymäsäännös, jonka mukaan 2 momentin mukainen velvoite tulee voimaan kahden vuoden kuluttua lain voimaantulosta. Ilman nimenomaista säännöstäkin on katsottava, että kunnalla tulee olla kohtuullinen aika velvoitteen täyttämiseen myös silloin, kun kunnan asukasluku nousee 6 000 asukkaan rajan yli.

21 §. Kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Kunnan rakennusvalvontaviranomaisista ehdotetaan säädettäväksi voimassa olevaa lakia vastaavasti. Nykyiset säännökset ovat vuodelta 1994 viimeksi tarkistettuina. Laissa ei ole tarpeen enää kuitenkaan säätää siitä, onko rakennustarkastajan virka päävirkainen tai yhdistettynä kunnan muuhun virkaan.

Laissa ei ole tarkoitus säätää kunnan rakennusvalvontaviranomaisen organisatorisesta asemasta tai suhteesta kunnan muuhun hallintoon. Rakennusvalvonnan tehtävien asianmukaisen hoidon kannalta on tarpeen järjestää nämä kysymykset kunnassa niin, että turvataan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävän edellyttämä puolueeton ja riippumaton asema.

Rakennusvalvontaviranomaisen tehtävistä sekä rakennustarkastajalle asetetuista pätevyysvaatimuksista säädettäisiin asetuksella. Tässä yhteydessä pyritään korostamaan rakennusvalvonnan ammatillista pätevyyttä muun muassa koulutusta ja kokemusta koskevin vaatimuksin. Rakennusvalvonnan viranomaistehtäviä tai niihin rinnasteisia olisivat tämän lain nojalla kaavoituksen toteutumisen valvonta, rakennus-, toimenpide-, maisematyö- ja purkamislupien sekä mahdollisesti poikkeuslupien käsittely sekä näihin liittyvä työnsuorituksen valvominen, rasitejärjestelyt ja eräät muut asemakaavan toteuttamiseen liittyvät järjestelyt, rakennuksen kunnossapidon ja rakennetun ympäristön hoidon valvominen sekä hallintopakkoasiat siten kuin jäljempänä ehdotetaan säädettäväksi.

3 luku. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

22 §. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista ehdotetaan säädettäväksi laissa. Tavoitteista päättäisi valtioneuvosto. Tarkoituksena on, että valtioneuvosto tekee nämä päätökset yleisistunnossaan.

Alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tavoitteiden pyrkimyksenä on edistää lain yleisen tavoitteen mukaisesti kestävän kehityksen periaatteiden toteutumista alue- ja yhdyskuntarakennetta sekä muuta alueiden käyttöä koskevissa päätöksissä. Valtakunnallisten tavoitteiden on myös turvattava kansainvälisten sopimusten täytäntöönpano ja parannettava mahdollisuuksia vaikuttaa niiden sisältöön. Tavoitteilla turvataan myös valtakunnallisten hankkeiden ja alueidenkäyttöratkaisujen tarkoituksenmukainen toteuttaminen.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan määriteltäväksi ne ominaisuudet, joiden perusteella arvioidaan asian valtakunnallista merkitystä. Tavoitteet voisivat koskea asioita, joilla on aluerakenteen, alueiden käytön taikka liikenne- tai energiaverkon kannalta kansainvälinen tai laajempi kuin maakunnallinen merkitys (1 kohta), merkittävä vaikutus kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön (2 kohta) taikka valtakunnallisesti merkittävä vaikutus ekologiseen kestävyyteen, aluerakenteen taloudellisuuteen tai merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen (3 kohta).

Kansainvälinen merkitys voi liittyä valtioiden rajat ylittäviin alueiden käytön tai aluerakenteen kehittämiskysymyksiin tai alueiden käytön ulottuvuutta omaaviin valtioiden rajat ylittäviin, jopa maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin. Kansainvälinen merkitys voi myös liittyä Euroopan unionin säännösten tai kansainvälisten sopimusten valmisteluun tai täytäntöönpanoon alueiden käytön osalta.

Valtakunnallisuutta määrittelevänä ominaisuutena on myös asian vaikutusten ulottuminen laajemmalle kuin yhden maakunnan alueelle. Tällöin vaikutusalueen rajat ylittävät maakunnan suunnittelussa käsiteltävän alueen. Tällaisia ovat esimerkiksi monet aluerakenteen ja liikenne- tai energiaverkon kehittämiseen liittyvät kysymykset. Liikenneverkon osalta valtakunnalliset tavoitteet liittyisivät erityisesti päätieverkkoon (valta- ja kantatiet), kaukoliikenteen rataverkkoon ja valtakunnallisiin satamiin sekä lentoasemiin.

Myös maanpuolustukseen liittyvät kysymykset voisivat maakuntaa laajemman merkityksen vuoksi tulla esille valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa.

Kansallisen luonnonperinnön turvaamiseksi on tärkeimmät luonnonsuojeluohjelmat jo laadittu. Sellaisten luonnonarvojen turvaaminen, joita luonnonsuojeluohjelmissa ei ole käsitelty, saattaa olla perusteltua hoitaa kaavoituksen keinoin. Tämän vuoksi lakiin ehdotetaan otettavaksi mahdollisuus kansallista luonnonperintöä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden antamiseen.

Merkittävä vaikutus kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön voi kohdistua myös kansallismaisemiin, valtakunnallisesti merkittäviin maisemakokonaisuuksiin ja valtakunnallisesti tärkeisiin kulttuuriympäristöihin. Myös alueeltaan suppeissa kohteissa saattavat muun muassa rakennushistorialliset tai rakennustaiteelliset arvot taikka historialliseen tapahtumaan, perinteeseen tai kehityskulkuun liittyvät näkökohdat korostaa valtakunnallista merkittävyyttä. Myös muinaisjäännökset saattavat kuulua tässä tarkoitettuun kansalliseen kulttuuriperintöön.

Vaikka luonnonsuojelulakiin jo sisältyy säännöksiä maisema-alueista, valtakunnallisista maisemansuojelun tavoitteista saattaa olla perusteltua päättää luonnonsuojelulain sijasta tässä tarkoitettujen alueidenkäyttötavoitteiden muodossa ja toteuttaa ne alueiden käytön suunnittelun keinoin. Niihin liittyy usein sellaista erilaisten tarpeiden yhteen sovittamista, joka luontevasti soveltuu kaavoituksessa ratkaistavaksi.

Alueiden käytön ratkaisujen merkittävät ekologiset vaikutukset saattavat liittyä luonnonperintöön tai luonnonvaroihin. Niiden lisäksi alueiden käytön ja aluerakenteen kehittämisratkaisuilla on usein huomattavan suuria ekologisia vaikutuksia muun muassa liikenteen määrän ja kulkumuotojakautuman taikka ympäristövaikutusten kannalta keskeisten toimintojen, kuten teollisuuden ja energiatuotannon sijoittumisen kautta.

Merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen liittyvät tavoitteet voisivat koskea esimerkiksi alueiden käyttöä lentomelualueilla tai saastuneisiin maa-alueisiin liittyviä alueiden käytön kysymyksiä.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet annettaisiin lähinnä sanallisina. Tarvittaessa voidaan käyttää kartallisia tai muita esitystapoja. Tavoitteet konkretisoitaisiin maakunnallisen suunnittelun ja tarvittaessa myös kuntien yleiskaavoituksen yhteydessä.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkityksen kannalta on perusteltua, että eduskunta voi keskustella ja ottaa kantaa niihin kysymyksiin, joita tavoitteet tulisivat koskemaan. Tarkoituksena on, että eduskunnalle annetaan selonteko ennen kuin tavoitteita ensimmäisen kerran annetaan ja sen jälkeen silloin, kun se esimerkiksi tavoitteiden toteutumisen tai niiden uudistamisen kannalta on tarpeen.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tulee tukea ja edistää lain yleisten tavoitteiden ja laissa määriteltävien alueiden käytön suunnittelun tavoitteiden saavuttamista. Tämän vuoksi pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös lain yleisten tavoitteiden ja alueiden käytön suunnittelun tavoitteiden ottamisesta huomioon valtakunnallisia tavoitteita annettaessa.

23 §. Tavoitteiden valmistelu. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden valmistelusta huolehtisi ympäristöministeriö yhteistyössä asianomaisten ministeriöiden, maakuntien liittojen ja niiden muiden viranomaisten ja tahojen kanssa, joita asia koskee.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi myös säännös valmistelun perustumisesta eri tahojen vuorovaikutukseen.

Pykälässä nimenomaisesti mainittujen lisäksi yhteistyö- ja vuorovaikutustahoja olisivat muun muassa asianomaiset kunnat, alueelliset ympäristökeskukset, elinkeinoelämä ja asian kannalta keskeiset muut intressitahot.

24 §. Tavoitteiden toteuttaminen ja huomioon ottaminen. Aluerakenteen ja alueiden käytön kannalta keskeisiä suunnitelmia valmistellaan ja päätöksiä tehdään eri tahoilla valtionhallinnossa. On tärkeää, että valtion viranomaisten toiminta tukee ja edistää tavoitteiden toteutumista. Tätä koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi pykälän 1 momenttiin.

Valtion viranomaisten olisi myös arvioitava toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueiden käytön kannalta. Vastaava velvoite toimenpiteiden alueellisten vaikutusten arvioimiseksi sisältyy lakiin alueiden kehittämisestä (1135/1993).

Maakunnan suunnittelussa valtakunnalliset tavoitteet täsmennetään alueiden käytön periaatteiksi ja aluevarauksiksi sekä sovitetaan yhteen maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa. Tavoitteet vaikuttavat suunnittelujärjestelmän ohjausmekanismien kautta myös kunnan alueiden käytön suunnitteluun. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös valtakunnallisten tavoitteiden huomioon ottamisesta maakunnan ja kunnan suunnittelussa siten, että edistetään niiden toteuttamista. Ehdotettu sanamuoto mahdollistaa valtakunnallisten ja muiden tavoitteiden yhteen sovittamisen kannalta tarvittavan joustavuuden, mutta edellyttää huolehdittavan siitä, että valtakunnallisten tavoitteiden toteuttamista edistetään.

4 luku. Maakunnan suunnittelu

25 §. Maakunnan suunnittelun tehtävät. Pykälässä nimetään maakunnan suunnitteluun kuuluvat suunnitelmat ja määritellään yleisesti niiden tehtävät.

Maakunnan suunnitteluun kuuluisi ensinnäkin strategispainotteinen maakuntasuunnitelma, jossa osoitetaan maakunnan tavoiteltu kehitys. Maakuntasuunnitelma olisi lainsäädännössä uusi suunnitelmamuoto. Se kuitenkin vastaisi pitkälle jo aikaisemmin laadittuja seutusuunnitelmia ja maakuntien kehittämisstrategioita. Maakuntasuunnitelmassa osoitettua kehittämisstrategiaa täsmennetään ja toteutetaan toisaalta maakuntakaavalla, joka ohjaa muuta alueiden käytön suunnittelua, ja toisaalta alueellisella kehittämisohjelmalla, josta on säädetty laissa alueiden kehittämisestä.

Pykälän 2 momentti kytkee maakunnan suunnittelun valtakunnallisiin alueidenkäytön tavoitteisiin ja tuo esille maakunnan suunnittelun koordinoivan tehtävän.

Maakuntakaavan keskeinen sisältö ja tehtävä määritellään yleisessä muodossa 4 momentissa. Säännös korostaa maakuntakaavan keskeistä asemaa valtakunnallisten tavoitteiden yksilöinnissä ja konkretisoinnissa alueiden käytön maakunnallisiksi periaatteiksi ja aluevarauksiksi. Säännös korostaa myös maakuntakaavan yleispiirteistä luonnetta. Pyrkimyksenä on kehittää maakuntakaavoitusta yleisesti ottaen nykyisestä seutukaavoituksesta yleispiirteisempään suuntaan. Maakuntakaavassa keskityttäisiin valtakunnallisesti ja maakunnallisesti keskeisiin alueiden käytön kysymyksiin. Aluevarauksia osoitettaisiin vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

26 §. Maakunnan liitto. Maakuntakaavan laatimisesta ja muusta maakunnan suunnittelusta huolehtii alueen kuntien muodostama kuntayhtymä (maakunnan liitto). Maakunnan suunnittelun tehtävät edellyttävät, että kaikki alueen kunnat ovat jäseninä suunnittelusta huolehtivassa organisaatiossa.

Maakuntajaosta säädetään maakuntajakolaissa (1159/1997).

27 §. Maakuntakaavan laatiminen. Maakunnan liiton tulee huolehtia tarpeellisesta maakuntakaavan laatimisesta, kaavan pitämisestä ajan tasalla ja sen kehittämisestä. Säännös korostaa tarveharkintaisen, maakunnan kehittämis- ja suunnittelutarpeisiin perustuvan kaavoituksen periaatetta.

Maakuntakaava voidaan ja käytännössä ilmeisesti useimmiten tullaan laatimaan ja kehittämään vaiheittain tai osa-alueittain. Tämä voi koskea joko tiettyjä asiakokonaisuuksia tai maakunnan maantieteellisiä osa-alueita. Laadittaessa maakuntakaavaa tietylle osa-alueelle tulisi asettaa kaavan valmistelua ohjaamaan valmisteluelin, jossa on asianomaisten kuntien ehdottamia jäseniä. Tällä voidaan helpottaa ja edistää vuorovaikutusta maakunnan liiton ja asianomaisten kuntien kesken. Asetukseen on tarkoitus ottaa säännös asianomaisten kuntien kuulemisesta ennen kuin maakunnan liitossa päätetään osa-alueittaisesta kaavan laatimisesta.

28 §. Maakuntakaavan sisältövaatimukset. Pykälään koottaisiin maakuntakaavan sisältöä koskevat oikeudelliset vaatimukset. Ne perustuvat toisaalta lain yleiseen tavoitteeseen kestävän kehityksen edistämisestä ja toisaalta 5 §:ään ehdotettuihin alueiden käytön suunnittelun tavoitteisiin.

Pykälän 1 momentti sisältäisi viittauksen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamiseen siten kuin 24 §:ssä säädettäisiin. Maakuntakaava olisi keskeinen suunnittelumuoto valtakunnallisten tavoitteiden konkretisoimisessa ja välittämisessä kunnan suunnitteluun.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan nykyistä rakennuslakia vastaavaa säännöstä, jonka mukaan luonnonsuojelulain 7 ja 77 §:ssä tarkoitetut luonnonsuojeluohjelmat ja -päätökset sekä 32 §:ssä tarkoitettua maisema-aluetta koskevat perustamispäätökset ovat ohjeena maakuntakaavaa laadittaessa.

Pykälän 3 ja 4 momenttiin ehdotettuja sisältövaatimuksia sovellettaessa on lähtökohtana 25 §:n 4 momentin mukainen maakuntakaavan tehtävien yleinen määrittely. Maakuntakaavan tehtävä on esittää alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoittaa aluevarauksia valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamisen kannalta tarpeellisessa laajuudessa ja tarkkuudella.

Maanomistajan oikeusaseman huomioon ottamista koskeva pykälän 4 momentti vastaa nykyisen lain periaatetta. Ehdotuksessa korostetaan vielä kaavan toteuttamiseen liittyvien kysymysten selvittämistä jo kaavan laadintavaiheessa.

Pykälän 5 momentti sisältää vielä maakuntakaavan yleispiirteisyyttä korostavan säännöksen. Sen mukaan sisältövaatimuksissa edellytetyt seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

29 §. Maakuntakaavan esitystapa. Pykälässä säädettäisiin maakuntakaavan esittämisestä kartalla. Kaavaan kuuluisivat muiden kaavamuotojen tapaan myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Maakuntakaavaan liittyisi muiden kaavamuotojen tapaan kaavaselostus. Selostuksella ei olisi suoranaista oikeudellista vaikutusta, mutta siitä tulee ilmetä kaavan vaikutusten ja ratkaisujen arvioimiseksi tarpeelliset tiedot. Kaavaselostuksesta onkin tarpeen kehittää aikaisempaa keskeisempi väline muun muassa kaavan tavoitteiden, vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi. Kaavaselostuksella on merkitystä myös kaavan toteutuksen ohjaamisessa. Selostuksen korostuvan merkityksen vuoksi sitä koskeva perussäännös niin maakuntakaavan kuin jäljempänä muidenkin kaavamuotojen osalta ehdotetaan otettavaksi lakiin.

30 §. Maakuntakaavamääräykset. Maakuntakaavassa voitaisiin muiden kaavamuotojen tapaan antaa kaavamääräyksiä. Maakuntakaavan luonteesta muuta kaavoitusta ohjaavana kaavamuotona johtuu, että kaavamääräyksiä voitaisiin antaa alemmanasteisen suunnittelun ohjaamiseksi. Kaavamääräykset voisivat koskea myös rakentamista. Kaavamääräysten luonne ja niiden tarve määräytyvät maakuntakaavan tarkoituksesta ja kaavalle asetettavista vaatimuksista.

Maakuntakaavassa voitaisiin lisäksi antaa erityisiä suojelumääräyksiä, jos maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen suojelu sitä edellyttää. Suojelumääräykset eivät olisi ehdollisia siten kuin 33 §:ään sisältyvä rakentamisrajoitus. Tämän ehdottoman luonteensa vuoksi suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia. Kohtuullisuuteen voidaan vaikuttaa, kuten nykyisen rakennuslain 135 §:n mukaista suojelumääräystä annettaessa, määräyksen alueellisella rajaamisella, sisällöllisesti lievällä määräyksellä tai rajaamalla ajallisesti määräyksen soveltamisaikaa. Muista kaavamääräyksistä poikkeavan luonteensa vuoksi kaavasta tulisi ilmetä, mitkä määräykset ovat suojelumääräyksiä.

31 §. Maakuntakaavan hyväksyminen ja vahvistaminen. Maakuntakaavan hyväksyisi maakunnan liiton ylin päättävä toimielin, joka useimmissa tapauksissa on liiton valtuusto.

Muista kaavamuodoista poiketen maakuntakaavan osalta ehdotetaan säilytettäväksi menettely kaavan saattamisesta ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Tätä on pidettävä tarpeellisena sen vuoksi, että maakuntakaava on keskeinen kaavamuoto valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamiseksi ja niiden välittämiseksi muuhun suunnitteluun.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetut säännökset ympäristöministeriön toimivallasta vahvistusviranomaisena muuttavat lainsäädäntöön vanhastaan sisältyneitä periaatteita vahvistusviranomaisen toimivallasta siltä osin, ettei vahvistusviranomainen voisi jättää päätöstä vahvistamatta tarkoituksenmukaisuusperusteella. Keskeiset maakuntakaavan arviointiperusteet sisältyvät kuitenkin 28 §:n mukaisiin sisältövaatimuksiin toisin kuin asian laita on rakennuslakiin sisältyvien seutukaavan niukkojen sisältövaatimusten osalta. Tämän vuoksi tämän muutoksen käytännön merkitys on vähäinen.

Ehdotuksen mukaan ympäristöministeriön tulisi siirtää asia valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistavaksi, jos ministeriöiden kannat oleellisilta osin ovat eriävät. Tämä tulisi sovellettavaksi silloin, kun ympäristöministeriö katsoo, että kaava tulisi vahvistaa, mutta jokin muu ministeriö oleellisilta osin vastustaisi vahvistamista. Lisäksi säännös tulisi sovellettavaksi esimerkiksi silloin, kun ympäristöministeriö katsoisi, että kaava tulisi jättää vahvistamatta sellaisen merkittävän tiehankkeen osalta, jonka vahvistamista liikenneministeriö edellyttää. Laissa säädettäisiin ympäristöministeriön velvollisuudesta pyytää muilta ministeriöiltä, joita asia koskee, lausunto sen vahvistettavaksi saatetusta maakuntakaavasta.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi vielä nykyisiä vastaavat säännökset kaavan saattamisesta vahvistettavaksi vuoden kuluessa sen hyväksymisestä sekä mahdollisuudesta tehdä kaavaan vahvistettaessa oikaisunluonteisia korjauksia ja vähäisiä muutoksia. Tätä mahdollisuutta on edelleen pidettävä tarpeellisena vähäisten tarkistusten joustavan toteuttamisen kannalta.

32 §. Maakuntakaavan oikeusvaikutukset muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan. Maakuntakaava olisi ehdotuksen mukaan ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Ehdotettu säännös vastaa nykyisen rakennuslain säännöstä. Sanonta "on ohjeena" kuvaa maakuntakaavan yleispiirteistä luonnetta ja sallii kaavajärjestelmän tarkoituksenmukaisen toimivuuden kannalta tarpeellisen joustavuuden. Maakuntakaavan yleispiirteinen luonne onkin otettava huomioon kaavan ohjausvaikutuksia koskevan säännöksen soveltamisessa. Maakuntakaavassa esitetyt maakunnallisista lähtökohdista määritellyt alueiden käytön periaatteet ja aluevaraukset täsmentyvät kunnan alueiden käytön suunnittelussa.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan maakuntakaavan muuta viranomaistoimintaa koskevaa ohjausvaikutusta täydennettäväksi nykyistä aktiivisemmalla kaavan huomioon ottamista ja sen toteuttamisen edistämistä koskevalla säännöksellä. Tällä tavalla pyritään korostamaan maakuntakaavaan sisältyviä maakunnan olojen kehittämiseen liittyviä näkökohtia.

Maakuntakaava ei olisi voimassa yksityiskohtaisemman oikeusvaikutteisen kaavan alueella muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun näiden kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta. Tämä vastaa nykyisenkin rakennuslain mukaista kaavajärjestelmän keskeistä periaatetta yksityiskohtaisemman kaavan oikeusvaikutusten tulemisesta yleispiirteisemmän kaavan tilalle.

33 §. Rakentamisrajoitus. Nykyisestä seutukaavasta poiketen maakuntakaavassa olisi ehdotuksen mukaan välittömästi rakentamiseen kohdistuva rakentamisrajoitus voimassa vain niillä alueilla, joilla sitä maakuntakaavan tehtävät huomioon ottaen on pidettävä tarpeellisena. Lähtökohtaisesti tällaisia alueita olisivat virkistys- tai suojelualueiksi taikka liikenteen tai teknisen huollon verkostoja tai alueita varten osoitetut alueet. Maakunnan liitto voisi kuitenkin maakuntakaavaa laadittaessa ratkaista rakentamisrajoituksen ulottuvuuden toisinkin laajentamalla tai supistamalla sitä tarpeen mukaan.

Rakentamisrajoitus olisi nykyisen seutukaavan rakentamisrajoituksen tapaan ehdollinen ja sen sisältö vastaisi muutenkin pääosin nykyistä seutukaavan rakentamisrajoitusta. Lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saisi myöntää siten, että maakuntakaavan toteutuminen vaikeutuu. Jos maakuntakaavasta johtuva luvan epääminen aiheuttaisi hakijalle huomattavaa haittaa, lupa olisi kuitenkin myönnettävä, jollei kunta tai muu julkisoikeudellinen yhteisö lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta.

Maakuntakaavan laadintaan liittyisi nykyisen seutukaavan tapaan mahdollisuus saattaa voimaan jo kaavaehdotuksen valmistuttua kielto alueen käyttämiseen kaavaehdotuksen vastaiseen rakentamiseen. Kiellosta päättäminen kuuluisi ehdotuksen mukaan maakunnan liiton toimivaltaan. Tämä vastaa lain yleistä periaatetta kaavan laatimiseen liittyvistä rakennuskielloista päättämisen kuulumisesta kaavaa laativalle viranomaiselle.

34 §. Maan lunastaminen. Maakuntakaavan toteuttamiseen liittyvän lunastamisen osalta viitataan lain 99 §:ään.

5 luku. Yleiskaava

Yleistä. Yleiskaavan merkitys kunnallisena alueiden käytön suunnitteluinstrumenttina korostuu. Yleiskaava on keskeinen kunnan alueiden käytön kehittämisväline ja se liittyy läheisesti kunnan strategiseen suunnitteluun ja muuhun kehittämiseen.

Pääsäännöksi uudessa kaavajärjestelmässä muodostuu kunnan omalla päätöksellä aikaan saatava oikeusvaikutteinen yleiskaava, jonka oikeusvaikutukset vaihtelevat yleiskaavan ohjaustavoitteiden ja kulloistenkin tarpeiden mukaan. Alueella, jolle on tarkoitus laatia asemakaava, yleiskaavan tehtävä on ohjata lähinnä asemakaavoitusta. Rakentamista ja maankäyttöä ohjaava yleiskaava, jonka alueelle ei ole tarkoitus laatia asemakaavaa, saattaa muistuttaa asemakaavaa.

Edelleenkin on mahdollista laatia yleiskaava myös ilman oikeusvaikutuksia. Sillä ei ole edes suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia eikä siihen voida siis oikeudellisesti tehokkaasti vedota asemakaavoituksessa tai muussa päätöksenteossa.

Yleiskaavan sisältövaatimukset tarkentuisivat, mutta sisällöllisesti yleiskaava ei käytännössä muuttune kovinkaan paljoa. Yleiskaavaa koskevat säännökset kuitenkin irtautuvat maakuntakaavan laatimista koskevasta sääntelystä. Tämä johtuu kaavojen erilaisesta roolista. Yleiskaava on joustava instrumentti erilaisiin tilanteisiin, jossa yleispiirteisyyden aste vaihtelee, kun taas maakuntakaavaa pyritään yleispiirteistämään rakennuslain mukaiseen seutukaavaan verrattuna.

35 §. Yleiskaavan tarkoitus. Yleiskaavan tarkoitusta koskeva säännös on osittain ainoastaan informatiivinen säännös, jossa yleisluonteisesti tuodaan esille, mitä tarkoitusta varten yleiskaavoja laaditaan. Säännöksellä on kuitenkin myös oikeudellista merkitystä sen vuoksi, että yleiskaavoja voidaan laatia vain näitä varsin joustavin normein ilmaistuja tarkoituksia varten.

Yleiskaavoituksen lähtökohtainen päämäärä on kunnan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön ohjaaminen. Pääsääntöisesti yleiskaava ohjaa maankäyttöä yleispiirteisesti ja ohjaus tarkentuu vasta asemakaavoituksessa. Lisäksi yleiskaavan tärkeä tehtävä on kunnan alueiden käytön tavoitellun kehityksen osoittaminen ja toimintojen yhteen sovittaminen.

Yleiskaavassa tulee esittää myös periaatteet ja osoittaa alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Yleiskaava siis ohjaa asemakaavojen laatimista ja muuta suunnittelua.

Yleiskaava voidaan laatia myös ohjaamaan maankäyttöä ja rakentamista tietyllä yleiskaavassa osoitetulla alueella. Tällöin rakentaminen ja muu maankäyttö nojautuu suoraan yleiskaavaan. Tyypillisesti tällaisesta välittömästä yleiskaavallisesta ohjauksesta voi olla kysymys esimerkiksi kyläalueilla tai muilla jo osittain rakennetuilla alueilla, joissa asemakaavan laatimista ei katsota tarpeelliseksi. Myös ranta-alueilla rakentaminen voi perustua suoraan yleiskaavaan. Muusta maankäytöstä esimerkkinä suorasta ohjauksesta voidaan mainita maa-ainesten ottamisen ohjaus yleiskaavalla.

Yleiskaava voidaan laatia kattamaan kunnan koko alue tai osa siitä. Yleiskaava on mahdollista laatia myös vaiheittain taikka siten, että yhdessä yleiskaavassa ohjataan tietyn tyyppistä maankäyttöä (esimerkiksi maa-ainesten otto) ja toisessa yleiskaavassa toisentyyppistä maankäyttöä (esimerkiksi ranta-alueiden käyttö).

36 §. Yleiskaavan laatimistarve. Yleiskaavan laatimistarve vaihtelee kunnittain suuresti niiden sijainnin, kehityksen ja muiden tekijöiden suhteen. Tämän vuoksi laatimistarve on ilmaistu erittäin joustavasti. Yleiskaavan laatimistarve jää siis varsin pitkälti kuntien oman harkintavallan piiriin. Tämä ei tarkoita sitä, että silloin kun yleisesti ilmaistun laatimistarvekynnyksen voidaan katsoa ylittyvän, kunta voisi jättää yleiskaavan laatimatta. Sama koskee yleiskaavan pitämistä ajan tasalla.

Yleiskaavan laatimistarvekynnyksen voidaan katsoa ylittyvän esimerkiksi silloin, kun kunnan alueella on odotettavissa yleispiirteistä suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai alueella on erityisiä ympäristöarvoja, joiden säilyttäminen edellyttää kunnallista yleispiirteistä suunnittelua. Tällaisia ympäristöarvoja ovat erityisesti luonto- ja kulttuuriarvot. Myös valtakunnalliset alueiden käyttöä koskevat intressit voivat johtaa yleiskaavan laatimiskynnyksen ylittymiseen.

37 §. Yleiskaavan hyväksyminen. Yleiskaavan hyväksyy kunnan valtuusto kuten rakennuslain järjestelmässäkin. Oikeusvaikutusten saamiseksi yleiskaavan hyväksymispäätöstä ei kuitenkaan alisteta valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Rakennuslakiin nähden tilanne muuttuu siis oleellisesti. Pääsäännöksi muodostuu siis kunnan valtuuston hyväksymä oikeusvaikutuksellinen yleiskaava. Halutessaan kunta voi kuitenkin päättää, että yleiskaavalla ei ole oikeusvaikutuksia.

38 §. Kiellot yleiskaavaa laadittaessa. Yleiskaavan laatimisvaiheen kielto- ja rajoitusjärjestelmä on pitkälti rakennuslaissa säännellyn kaltainen. Sitä koskeva päätösvalta olisi kuitenkin lähes kokonaisuudessaan kunnan omassa harkinnassa. Kunta voisi yleiskaavan laatimisajaksi tai muuttamisajaksi määrätä alueelle rakennuskiellon ja maisematyön luvanvaraisuutta koskevan toimenpiderajoituksen. Kaavan laatimispäätös ei automaattisesti saisi aikaan näitä kieltoja ja rajoituksia, vaan ne vaatisivat aina erillisen päätöksen. Tavallisimmin tällainen päätös luonnollisestikin tehtäisiin samassa yhteydessä, kun kaavan laatimisesta päätetään. Säännöksen mukaan päätös voitaisiin kuitenkin tarvittaessa tehdä myöhemminkin. Päätös voi koskea myös pelkästään rakennuskieltoa tai toimenpiderajoitusta.

Kielto ja rajoitus ovat voimassa enintään viisi vuotta. Tämän jälkeen kunta voisi kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi pidentää aikaa enintään viisi vuotta. Kaavoituksen keskeneräisyys edellyttää, että toimenpiteisiin kaavan laatimiseksi on ryhdytty. Jos siis kunta ei ole lainkaan ryhtynyt toimenpiteisiin kaavan laatimiseksi, ei edellytyksiä kiellon jatkamisellekaan ole olemassa. Alueellinen ympäristökeskus voi erityisestä syystä pidentää rakennuskieltoa ja toimenpiderajoitusta enintään viidellä vuodella. Säännöksessä mainittujen erityisten syiden tulee olla kunnan maankäytön suunnitteluun liittyviä. Kieltojen ja rajoitusten enimmäiskesto olisi siis 15 vuotta. Rakennuslain järjestelmässä tällaista enimmäiskestoaikaa ei ole.

Rakennuskieltojen kestoon tulee kiinnittää erityistä huomiota myös Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen näkökulmasta. Säännöksissä mainittuja edellytyksiä tulisi siis tulkita varsin tiukasti. Erityisesti tämä koskee säännöksissä mainittuja erityisiä syitä, joiden osalta suppea tulkinta olisi oikeusturvaan liittyvistä syistä perusteltua.

Pykälän 3 momentin mukaan kiellot ja rajoitukset ovat voimassa lainvoimaa vailla olevan hyväksytyn yleiskaavan tai sen muutoksen alueella. Kielto ja luvanhakuvelvollisuus poistuvat lainvoimaisuuden myötä. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että alueella ei tapahdu maankäytöllisiä muutoksia ennen asian lopullista ratkaisemista.

39 §. Yleiskaavan sisältövaatimukset. Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskeva säännös velvoittaa laatimaan yleiskaavan sellaiseksi, että säännöksen asettamat vaatimukset täyttyvät. Kaikkien yleiskaavojen tulee siis täyttää säännöksen mukaiset vähimmäisvaatimukset. Se, täyttääkö yleiskaava tässä säännöksessä asetetut vaatimukset, voidaan saattaa muutoksenhaulla tuomioistuimen tutkittavaksi.

Yleiskaavaa laadittaessa voidaan ottaa myös muita kuin säännöksessä mainittuja seikkoja huomioon ja yleiskaava voidaan laatia myös kunnianhimoisemmin kuin säännöksen edellyttämä vähimmäistaso vaatii. Alueiden käytön tavoitteet ohjaavat yleisellä tasolla kaikkea tämän lain mukaista suunnittelua. Sama koskee ylätasolla myös lain 1 §:ssä mainittuja yleisiä tavoitteita. Tavoitesäännösten ohjaus on kuitenkin siinä mielessä yleistä ja välillistä, että tavoitesäännösten vastaisuutta ei suoraan voi saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Tavoitteiden vastaisuus ei siis sinänsä voi olla muutoksenhakuperusteena, vaan muutoksenhaku voi perustua ainoastaan sisältövaatimusten vastaisuuteen. Monin kohdin sisältövaatimukset ja tavoitteet ovat kuitenkin yhteneväisiä.

Yleiskaavaa laadittaessa on ensinnä otettava huomioon maakuntakaava, joka on siis ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa. Maakuntakaavan kautta yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on otettava huomioon myös 24 §:n nojalla ja yleiskaavaa laadittaessakin tulee edistää niiden toteuttamista.

Yleiskaavaa laadittaessa olisi otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys,

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö,

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus,

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla,

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön,

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset,

7) ympäristöhaittojen vähentäminen,

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen, sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Yleiskaavassa tulee sovittaa yhteen nämä vaatimukset ja pyrkiä optimaaliseen ratkaisuun näiden tekijöiden suhteen, jotka voivat olla osittain ristiriitaisiakin.

Sisältöä koskevan säännöksen velvoittavuuteen vaikuttaa myös 3 momentin säännös, jonka mukaan 2 momentissa mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Kaikkien yleiskaavojen osalta eivät kaikki 2 momentissa mainitut kysymykset aktualisoidu johtuen lähinnä kaavan ohjaustavoitteista. Esimerkiksi laadittaessa kunnan jonkin osan yleiskaavaa tai jotakin toimintoa koskevaa yleiskaavaa eivät kaikki 2 momentissa mainitut kysymykset aina voi tulla mukaan harkintaan.

Yleiskaava samoin kuin maakuntakaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa. Säännös vastaisi myös nykyisen rakennuslain maanomistajan asemaan kohdistuvaa oikeussäännöstä. Kohtuullisuusharkinnassa tulee ottaa huomioon yleiskaavan aluevarausten ja kaavamääräysten muodostama kokonaisuus maanomistajan kannalta. Kohtuullisuusharkintaan vaikuttavat luonnollisesti yleiskaavan oikeusvaikutukset. Rakentamiseen kohdistuvat oikeusvaikutukset ovat ehdolliset 43 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla, ellei kaavassa nimenomaisesti ole 43 §:n 2 momentin nojalla toisin määrätty. Rajoitukset voivat laissa säädetyillä edellytyksillä johtaa lunastukseen tai korvaukseen.

40 §. Yleiskaavan esitystapa. Pykälä koskee yleiskaavan esitystapaa sekä niitä seikkoja, jotka kuuluvat yleiskaavaan, ja siihen liittyvää selostusta. Yleiskaavaan kuuluvat kaavamerkinnät ja kaavamääräykset. Yleiskaava on siis kartallinen esitys, jossa on kaavamerkintöjä ja kartalla osoitettuja alueita tai kohteita sekä näitä koskevat kaavamääräykset.

Yleiskaavaselostus ei ― toisin kuin kartta, määräykset ja merkinnät ― ole osa yleiskaavaa, eikä sillä siis ole suoranaista oikeudellista vaikutusta. Selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen, niiden vaikutusten ja ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot, ei tämän vuoksi voi myöskään olla muutoksenhaun kohteena. Selostuksesta tulee ilmetä kaavan vaikutusten ja ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot. Nämä tiedot voivat taas osoittaa, onko kaavallisia ratkaisuja ja vaikutuksia riittävästi selvitetty. Jos joitakin vaikutuksia tai ratkaisuja ei olisi riittävästi selvitetty, voitaisiin tätä käyttää jatkossakin muutoksenhaun perusteena. Rakennuslain järjestelmässä tällaiset perusteet ovat olleet varsin tavanomainen muutoksenhakuperuste. Kaavaselostuksella on merkitystä myös kaavan toteutuksen ohjaamisessa.

41 §. Yleiskaavamääräykset. Pykälän 1 momentin ensimmäinen virke on yleissäännös, joka vastaa rakennuslain 28 §:n 3 momenttia. Se mahdollistaa kaikki rakennuslain järjestelmässä käytetyn kaltaiset yleiskaavamääräykset. Ne voivat koskea yleiskaava-alueen suunnittelua (erityisesti asemakaavallinen suunnittelu), rakentamista tai muuta alueiden käyttöä. Käytännössä yleiskaavamääräykset olisivat pääosin rakennuslain järjestelmässä käytetyn kaltaisia. Pykälän 1 momentin toisessa lauseessa esitetään joitakin esimerkkejä kaavamääräyksistä, joita voidaan lain järjestelmässä antaa.

Yleiskaavamääräykset voivat koskea ensinnäkin maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella. Tällaisesta ohjauksesta on kysymys esimerkiksi silloin, kun yleiskaavalla suoraan ― ilman asemakaavaa ― ohjataan rakentamista. Myös muuta maankäyttöä voitaisiin ohjata yleiskaavamääräyksin, jotka on otettava huomioon myös muun lainsäädännön mukaisessa toiminnassa. Yleiskaavamääräykset voivat koskea myös haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Tällaiset ympäristönsuojelulliset määräykset olisi otettava huomioon suunnittelussa, rakentamisessa sekä myös ympäristönsuojelulainsäädännön mukaisessa toiminnassa. Ympäristönsuojelullisilla määräyksillä voi lisäksi olla merkitystä tielainsäädännön piiriin kuuluvassa tiesuunnittelussa.

Yleiskaavassa voitaisiin antaa myös kulttuuri- tai luontokohteiden suojelua koskevia määräyksiä. Pykälän 2 momentissa mainitut kulttuurihistorialliset arvot liittyvät tavallisesti rakennettuun ympäristöön, mutta ne voivat koskea myös yleisemmin maisemaa tai esimerkiksi kiinteitä muinaisjäännöksiä lähiympäristöineen. Myös luonnonarvojen ja muiden erityisten ympäristöarvojen suojelusta voidaan antaa yleiskaavassa määräyksiä. Säännös suojelumääräyksistä vastaa rakennuslain 135 §:n 1 momentin suojelumääräyksiä koskevaa säännöstä. Suojelumääräykset voisivat koskea sekä rakentamista että muita toimenpiteitä. Suojelumääräykset eivät olisi ehdollisia 43 §:n 1 momentissa tarkoitetun rakentamisrajoituksen tavoin. Tämän ehdottoman luonteensa vuoksi suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia. Kohtuullisuuteen voidaan vaikuttaa, kuten nykyisen rakennuslain 135 §:n mukaista suojelumääräystä annettaessa, määräyksen alueellisella rajaamisella, sisällöllisesti lievällä määräyksellä tai rajaamalla ajallisesti määräyksen soveltamisaikaa. Muista kaavamääräyksistä poikkeavan vaikutuksensa vuoksi kaavasta tulisi ilmetä, mitkä määräykset ovat suojelumääräyksiä

42 §. Yleiskaavan oikeusvaikutukset muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan. Yleiskaavan oikeusvaikutukset muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan vastaisivat rakennuslain mukaisen vahvistetun yleiskaavan vaikutuksia. Oikeusvaikutteinen yleiskaava on tarkoitettu tulevaisuudessa pääsäännöksi, kun yleiskaavoja ei enää alisteta valtion viranomaisen vahvistettavaksi, vaan yleiskaava saa oikeusvaikutukset hyväksymispäätöksen tultua lainvoimaiseksi.

Tärkein yleiskaavan oikeusvaikutus kohdistuu luonnollisestikin asemakaavoituksen ohjaamiseen. Yleiskaavan viranomaisvaikutus kohdistuu sekä ehdotetun lain mukaisiin viranomaisiin että muihin viranomaisiin, joiden on katsottava, ettei suunnitelmilla tai toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan järjestelmän kannalta välttämätön sääntö siitä, että uusi yleiskaava korvaa pääsääntöisesti vanhan samaa aluetta koskevan yleiskaavan, jollei kaavassa ole toisin määrätty. Joskus on kuitenkin tarpeen pitää voimassa aiemman yleiskaavan sisältämiä määräyksiä. Tällainen tilanne on esimerkiksi, kun jollakin kunnan osa-alueella on yleiskaava, jossa on alueiden käyttöä koskevia rakentamis- ja toimenpiderajoituksia. Tämän jälkeen kunta hyväksyy koko kuntaa koskevan yleiskaavan, jossa edellä mainittuja määräyksiä ei anneta. Yleiskaava ei olisi voimassa asemakaava-alueella muutoin kuin ohjaten yleiskaava-alueella tehtäviä asemakaavojen muutoksia.

43 §. Rakentamis- ja toimenpiderajoitukset. Yleiskaavallinen ehdollinen rakentamisrajoitus koskee rakentamista, joka vaikeuttaisi yleiskaavan toteutumista. Lupa rakentamiseen on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai muu julkisyhteisö lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta. Ehdollinen rakentamisrajoitus olisi suojelumääräyksen ohella ainoa yleiskaavasta johtuva automaattinen suoranainen maanomistajaan kohdistuva oikeusvaikutus. Ehdollista rakentamisrajoitusta koskeva säännös vastaa rakennuslain 27 §:n 1 momenttia.

Rakentamisrajoitus edellyttää nimenomaista rakentamista koskevia kieltoja tai muita rajoituksia itse kaavassa. Kun tällaisia kieltoja on kaavassa annettu, ei rakentamalla saa vaikeuttaa yleiskaavan toteutumista. Kaavan toteutumisen mahdollista vaikeutumista arvioidaan ottaen huomioon kaavan koko sisältö mukaan lukien myös kaavamääräykset. Rakennuslain järjestelmässä tällaista yleiskaavaa on kutsuttu usein kolmannen asteen yleiskaavaksi. Uudessa järjestelmässä tällaisia nimityksiä ei enää tarvittane eivätkä yleiskaavat enää ole kaavamaisesti luokiteltavissa ''asteisiin, vaan käytännössä niiden rajoitukset muodostavat liukuvan asteikon siten, että samassa yleiskaavassa voi olla ehdollisen rakentamisrajoituksen piiriin jääviä alueita ja alueita, joilla on erityisiä rakentamisrajoituksia taikka suojelumääräyksiä.

Erityisellä määräyksellä voidaan yleiskaavassa kieltää käyttämästä rakennustoimintaan tarkoitettua aluetta enintään viiden vuoden aikana muuhun rakentamiseen kuin maatalouden ja muiden siihen verrattavien elinkeinojen tarpeita varten. Säännöksessä mainitun kiellon avulla on mahdollista ajoittaa yleiskaavan toteuttamista. Käytännössä tähän on tarvetta varsin harvoin.

Pykälään ehdotetaan vielä otettavaksi viittaussäännös kunnan tai valtion yleiskaavasta johtuvaa lunastus- tai korvausvelvollisuutta koskevaan säännökseen.

44 §. Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena. Pykälään ehdotetaan otettavaksi viittaus yleiskaavan käyttöä rakennusluvan perusteena ranta-alueella ja suunnittelutarvealueella koskeviin säännöksiin.

45 §. Oikeusvaikutukseton yleiskaava. Yleiskaava on mahdollista laatia ja hyväksyä oikeusvaikutuksettomaksi, mikäli kunta katsoo sellaisen tarpeelliseksi joko koko kaavan osalta tai joltakin osin. Oikeusvaikutuksettomuus tarkoittaa tämän lain mukaan enemmän kuin rakennuslain aikana, kun kunnalle on annettu enemmän itsenäistä päätösvaltaa. Näin oikeusvaikutuksettomaan yleiskaavaan vetoaminen ei ole tehokkaasti mahdollista esimerkiksi asemakaavoja laadittaessa tai niitä koskevassa muutoksenhaussa. Oikeusvaikutuksia vailla olevaan yleiskaavaan ei olisi mahdollista tehokkaasti nojautua esimerkiksi rakentamista, toimenpiteitä tai poikkeamista koskevassa päätöksenteossa, eikä muussakaan tämän lain mukaisessa oikeusharkintaisessa päätöksenteossa.

Oikeusvaikutuksettomalla yleiskaavalla olisi vain yksi lakiin perustuva oikeusvaikutus. Tällainenkin yleiskaava voisi nimittäin olla lain 99 §:n tarkoittamalla tavalla perusteena kunnan hakiessa ympäristöministeriöltä lunastuslupaa.

Yleiskaavasta tulisi selkeästi ilmetä, milloin ja miltä osalta kysymyksessä on oikeusvaikutukseton yleiskaava. Jollei tällaista merkintää yleiskaavassa ole, yleiskaava olisi oikeusvaikutteinen laissa säädetyllä tavalla.

6 luku. Kuntien yhteinen yleiskaava

46 §. Kuntien yhteinen yleiskaava. Ehdotuksen mukaan kunnat voisivat maankäytön yleispiirteiseksi ohjaamiseksi ja toimintojen yhteen sovittamiseksi laatia yhteisen yleiskaavan. Yhteinen yleiskaava olisi muuta kaavajärjestelmää täydentävä mahdollisuus lähinnä kaupunkiseutujen kehittämisen ja kuntayhteistyön tukemiseksi.

Kaupunkiseutujen lisäksi erityistä tarvetta yleiskaavalliseen yhteistyöhön voidaan arvioida olevan esimerkiksi usean kunnan alueelle ulottuvan järvialueen tai jokilaakson maankäytön suunnittelussa ja rakentamisen ohjauksessa.

47 §. Yhteisen yleiskaavan laatiminen, hyväksyminen ja vahvistaminen. Kunnat voisivat antaa yhteisen yleiskaavan laatimisen ja hyväksymisen maakunnan liiton, tehtävään soveltuvan muun kuntayhtymän tai muun kuntien yhteisen toimielimen tehtäväksi. Kuntayhtymästä ja kuntien muun yhteistoiminnan muodoista säädetään kuntalaissa (365/1995).

Ehdotus ei tarkoita sitä, etteivätkö kunnat voisi edelleen, kuten tähänkin asti, laatia yhteistyössä myös yleiskaavoja, jotka käsitellään erikseen kunkin kunnan päätöksentekoelimissä. Tällöin ei kuitenkaan ole kysymys tässä luvussa tarkoitetusta yhteisestä yleiskaavasta.

Pykälän 2 momentin mukaan siihen yhteiseen toimielimeen, jonka tehtäväksi kunnat päättävät antaa yhteisen yleiskaavan laatimisen ja hyväksymisen, sovelletaan, mitä laissa säädetään kunnasta.

Oikeusvaikutteinen yhteinen yleiskaava olisi 3 momentin mukaan saatettava ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Vahvistusmenettely on tarpeen, koska yhteinen yleiskaava voitaisiin laatia ja hyväksyä, sen mukaan kuin 48 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, maakuntakaavan normaalista ohjausvaikutuksesta poiketen. Tällöin on perusteltua, että poikkeamisen vaikutukset arvioidaan ja käsitellään saman menettelyn mukaisesti kuin maakuntakaavakin. Yhteisen yleiskaavan vahvistusmenettelyyn sovellettaisiin 31 §:ään maakuntakaavan osalta ehdotettuja säännöksiä.

48 §. Maakuntakaavan ja yhteisen yleiskaavan suhde. Pykälän 1 momentin mukaan maakuntakaava olisi 32 §:ssä säädettävällä tavalla ohjeena yhteistä yleiskaavaa laadittaessa ja muutettaessa. Lähtökohtana on siten, että maakuntakaava normaalin muuhun kaavoitukseen kohdistuvan ohjausvaikutuksensa mukaisesti ohjaa myös yhteistä yleiskaavoitusta.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan yhteinen yleiskaava voidaan kuitenkin perustellusta syystä laatia 1 momentin maakuntakaavan ohjausvaikutusta koskevasta säännöksestä poiketen. Tämä merkitsee sitä, että yhteinen yleiskaava voisi poiketa maakuntakaavasta tavanomaista enemmän. Tällainen mahdollisuus parantaa kaavajärjestelmän kykyä ohjata kaupunkiseudun kehitystä nopeasti muuttuvissa olosuhteissa. Säännöksessä tarkoitettuna perusteltuna syynä voidaan lähinnä pitää tilanteita, joissa muutoksen luonne on sellainen, ettei sen ratkaisemista maakuntakaavan muutoksella ole pidettävä tarpeellisena.

Jos yhteisellä yleiskaavalla poiketaan 1 momentin mukaista yleistä ohjausvaikutusta enemmän maakuntakaavasta, on kuitenkin huolehdittava siitä, että yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen. Yhteisessä yleiskaavassa on tällöin myös soveltuvin osin otettava huomioon 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset.

Edellä 42 §:n 3 momenttiin ehdotetun säännöksen mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemman yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Vastaavasti on katsottava, että kunnan oikeusvaikutteinen yleiskaava voi korvata aikaisemman kuntien yhteisen yleiskaavan. Kunnan yleiskaavaa laadittaessa maakuntakaava on tällöin kuitenkin normaalin oikeusvaikutuksensa mukaisesti ohjeena. Lisäksi on katsottava, että kunnan yleiskaavassa on riittävästi otettu huomioon sen sopeutuminen yhteisen yleiskaavan osoittamaan laajemman alueen suunniteltuun käyttöön.

49 §. Yleiskaavaa koskevien säännösten soveltaminen. Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännös lain yleiskaavaa koskevien säännösten soveltamisesta yhteiseen yleiskaavaan, jollei 6 luvussa ole toisin säädetty.

Yhteistä yleiskaavaa koskisivat siten muun muassa 5 luvun säännökset yleiskaavan laatimiseen tai muuttamiseen liittyvistä kielloista, yleiskaavan sisältövaatimuksista ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista.

Muutoksenhausta yhteisen yleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen säädettäisiin muutoksenhakua koskevassa luvussa. Valitusoikeus olisi kaikilla asianomaisten kuntien jäsenillä.

7 luku. Asemakaava

50 §. Asemakaavan tarkoitus. Asemakaavan tarkoituksena on alueiden käytön yksityiskohtainen järjestäminen rakentamista ja muita tarkoituksia varten. Asemakaava on ainoa tämän lain mukainen yksityiskohtaisen kaavoituksen muoto.

Asemakaavan tarkoitusta koskeva säännös olisi lähinnä informatiivinen. Siinä kuvataan yleisesti asemakaavallisen alueiden käytön suunnittelun tarkoitusta. Säännöksessä tuodaan ensinnäkin esille asemakaavan yleinen lähtökohta alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laadittavana suunnitelmana. Lisäksi tuodaan esille eräitä asemakaavan ohjaustavoitteita. Ohjaustavoitteista mainitaan erityisesti paikallisten olosuhteiden huomioon ottaminen, kaupunki- ja maisemakuva, hyvä rakentamistapa sekä olemassa olevan rakennuskannan käytön edistäminen. Asemakaavan tarkoituksena on ohjata maankäyttöä ja rakentamista juuri näiden ohjaustavoitteiden näkökulmasta.

Säännös vastaa osittain rakennuslain 33 §:ää.

51 §. Asemakaavan laatimistarve. Säännöksessä ilmaistaan joustavin normein asemakaavan laatimistarve. Laatiminen on tarpeellista ensinnäkin silloin, kun kunnan kehitys edellyttää asemakaavan laatimista. Asemakaavan laatiminen voi olla tarpeen myös muista maankäytön ohjaukseen liittyvistä syistä, jotka voivat liittyä esimerkiksi valtakunnallisiin tai maakunnallisiin intresseihin. Laatimistarvetta koskeva säännös ei luo yksittäiselle maanomistajalle oikeutta asemakaavaan, vaan kaavamonopoliin liittyvä kunnallinen päätäntävalta säilyisi. Yleisen edun näkökulmasta säännös kuitenkin velvoittaa kunnan laatimaan asemakaavan, kun kehityskynnys ylittyy.

Säännös velvoittaa kuntaa myös pitämään asemakaavat ajan tasalla. Ajanmukaisuuden arvioinnista säädetään kuitenkin tarkemmin jäljempänä tässä luvussa.

Asiallisesti säännös vastaa rakennuslain 33 §:ää, jossa laatimistarpeesta säädetään kehityskynnyksen osalta samasanaisesti.

52 §. Asemakaavan hyväksyminen. Asemakaavan hyväksyminen kuuluu kunnan valtuustolle, joka voi kuitenkin siirtää päätösvaltaansa säännöksessä mainituin edellytyksin hallitukselle tai lautakunnalle. Päätösvallan delegointi ei ole mahdollista vaikutukseltaan merkittävien kaavojen osalta.

Säännös jättää delegoinnin sekä asiallisesti että päätöksentekijän osalta varsin pitkälti kunnallisen päätösvallan varaan. Tavallisimmin lähinnä kaavamuutoksia koskeva päätösvalta siirrettäisiin kunnanhallitukselle tai kunnalliselle lautakunnalle. Mahdollista on myös se, että osa päätösvallasta siirretään kunnanhallitukselle ja osa kunnalliselle lautakunnalle. Vaikutukseltaan merkittävät kaavat, joiden osalta päätösvaltaa ei voitaisi siirtää valtuustolta, saattavat olla laaja-alaisia tai niillä voi muutoin olla merkittäviä ympäristöllisiä, taloudellisia, sosiaalisia, liikenteellisiä, yhdyskuntarakennetta koskevia tai muita vaikutuksia.

Asemakaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei alisteta valtion viranomaisen vahvistettavaksi.

53 §. Kiellot asemakaavaa laadittaessa. Pykälän 1 momentin mukaan kunta voisi määrätä rakennuskiellon alueelle, jolla asemakaavan laatiminen tai muuttaminen on vireillä. Rakennuskieltoalueella olisi voimassa myös maisematöiden luvanvaraisuutta koskeva 128 §:ssä tarkoitettu toimenpiderajoitus.

Rakennuskielto olisi voimassa enintään kaksi vuotta kerrallaan. Kunta voi pidentää kieltoaikaa kaksi vuotta kerrallaan. Rakennuskielto alueella, jolla asemakaavoitettu alue laajentuu, voi olla voimassa enintään kahdeksan vuotta. Muiden alueiden osalta ei laissa säädettäisi rakennuskiellon enimmäiskestoaikaa, mutta rakennuskieltoaikaa jatkettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, ettei kieltoaika muodostu maanomistajan kannalta kohtuuttomaksi. Tähän velvoittaa myös Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus.

Rakennuskielto olisi 3 momentin mukaan voimassa myös alueella, jolle hyväksytty asemakaava ei ole vielä lainvoimainen.

54 §. Asemakaavan sisältövaatimukset. Asemakaavaa laadittaessa on ensinnäkin otettava huomioon yleispiirteinen alueiden käytön suunnittelu eli maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava. Erityisesti maakuntakaavan kautta myös valtakunnalliset alueiden käyttöä koskevat tavoitteet vaikuttavat asemakaavan laatimiseen. Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Samalla tavoin oikeusvaikutteinen yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Ohjeena oleminen tarkoittaa asemakaavaa laadittaessa sitä, että yleispiirteisissä kaavoissa tehdyt maankäytölliset ratkaisut on otettava asemakaavan laatimisen perustaksi ja niissä tehdyistä maankäyttöä koskevista perusratkaisuista voidaan poiketa vain rajoitetusti. Asemakaavalla kuitenkin tarkennetaan yleispiirteisissä kaavoissa tehtyjä ratkaisuja.

Terveellinen, turvallinen ja viihtyisä elinympäristö olisivat asemakaavan aineellisen sisällön perusvaatimuksia, jotka kaikkien asemakaavojen tulee täyttää. Asemakaavan avulla elinympäristöstä tulee toisaalta luoda nämä vaatimukset täyttävä ja toisaalta kaavalla tai sen muutoksella ei saa heikentää terveellisyyteen, turvallisuuteen tai viihtyisyyteen liittyviä tekijöitä. Asemakaava on laadittava siten, että sillä luodaan edellytykset palveluiden alueelliselle saatavuudelle. Asemakaavaa laadittaessa on siis kiinnitettävä huomiota palveluiden saatavuuteen sekä kaava-alueella että sen ulkopuolella. Asemakaavaa laadittaessa on myös luotava edellytykset liikenteen järjestämiselle. Tämä edellyttää eri liikennemuotojen tarpeiden ottamista huomioon alueen sijainnin, ympäristön, suunnitellun tulevan käytön ja muiden olosuhteiden mukaisesti.

Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa asemakaavalla hävittää. Pykälän 2 momentti sisältää ensinnäkin yleisen velvollisuuden vaalia rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä ja niihin liittyviä arvoja. Toiseksi siinä edellytetään, ettei näihin liittyviä erityisiä arvoja hävitetä asemakaavalla.

Asemakaavaa laadittaessa on lisäksi huolehdittava, että kaava-alueella tai sen lähiympäristössä on riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Asemakaavassa tulee siis osoittaa tarvittavat puistoalueet tai osoittaa niiden olemassaolo kyseisen kaava-alueen lähiympäristössä.

Uudentyyppinen asemakaavan sisällöllinen vaatimus ehdotetaan otettavaksi 3 momentin ensimmäiseen virkkeeseen. Sen mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Lähtökohtana on, että ihmisten elinympäristöä ei asemakaavalla heikennetä. Tämä osaltaan toteuttaa hallitusmuodon 14 a §:n mukaista perusoikeussäännöstä. Säännös kuitenkin mahdollistaa sellaisen asemakaavan laatimisen, jolla vähäisen henkilöryhmän elinympäristö jossakin määrin heikkenee, jos se asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen on perusteltua. Tällaisesta tilanteesta voi olla kysymys esimerkiksi täydennysrakentamisessa tai silloin, kun jokin yleisesti elinympäristön laatua heikentävä toiminto, esimerkiksi liikenneväylä tai muu häiriötä aiheuttava toiminto, on välttämättä sijoitettava jonnekin. Tällöin ratkaisun tulee olla sellainen, että toiminto sijoitetaan vähiten elinympäristöä heikentävällä tavalla ja sellaiseen paikkaan, jossa mahdollisimman vähäisen henkilömäärän elinympäristö heikkenee.

Maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle ei saa asemakaavalla asettaa kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa kohtuutonta haittaa. Jos kaavalle asetettavat tavoitteet tai vaatimukset edellyttävät, voidaan kuitenkin 3 momentin toisen virkkeen mukaan asettaa myös kohtuuttomaksi katsottavia rajoituksia tai haittoja. Säännöksessä mainitut tavoitteet ja vaatimukset voivat olla tämän säännöksen mukaisia tai yleisempiä kaavan laatimistavoitteita taikka tiettyä kaavaa koskevia tavoitteita. Pääsääntö on siis kohtuuttomien rajoitusten kielto, josta poikkeaminen edellyttää erityisiä syitä. Kohtuuttomien rajoitusten osalta säännös pääosin vastaa rakennuslain 34 §:n 1 momentin viimeistä virkettä.

Asemakaavan sisältövaatimusten määrittelyssä on otettu huomioon pyrkimys siihen, että asemakaavoitettavan alueen käytön pääpiirteet olisi jo ennen asemakaavan laatimista osoitettu oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, joka ohjaa asemakaavoitusta. Jos asemakaava kuitenkin laaditaan alueelle, jolla tällaista yleiskaavaa ei ole voimassa, olisi pykälään ehdotettavan 4 momentin mukaan myös yleiskaavan sisältövaatimukset otettava soveltuvin osin huomioon asemakaavaa laadittaessa. Tämä on tarpeen, jotta tällaisessa tapauksessa asemakaavoituksessa voidaan turvata laaja-alaisempien yleensä yleiskaavassa ratkaistavien kysymysten asianmukainen käsittely.

Asemakaavan sisältövaatimukset voidaan jakaa kolmeen ryhmään: yleispiirteiseen suunnitteluun liittyvät, terveellisyyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön liittyvät sekä kohtuullisuuteen liittyvät. Asemakaavaa laadittaessa tulee pyrkiä optimaaliseen ratkaisuun näiden erilaisten ja osittain ristiriitaistenkin vaatimusten suhteen.

55 §. Asemakaavan esitystapa. Asemakaavaan kuuluvat kartta, kaavamerkinnät ja kaavamääräykset, kun taas selostus on asemakaavan liite. Tällä säännöksessä tehdyllä erottelulla on merkitystä myös oikeudellisesti, sillä vain itse asemakaava voi olla muutoksenhaun kohteena.

Asemakaavakartalla osoitetaan asemakaava-alueen rajat eli asemakaava-alue, joka voi käsittää sekä maa- että vesialueita, ja asemakaavaan sisältyvien eri alueiden rajat sekä ne tarkoitukset, joihin alueet on aiottu käytettäviksi. Alueet tulee asemakaavassa osoittaa joko yleisiin tai yksityisiin tarkoituksiin. Asemakaavassa alueet myös osoitetaan eri käyttötarkoituksiin. Näitä pääkäyttötarkoituksia ei kuitenkaan rakennuslain 36 §:n 1 momentista poiketen enää säänneltäisi laissa. Pykälän 1 momentin säännös asemakaavakartalla osoitettavista seikoista ei ole tyhjentävä eikä siinä oteta kantaa asemakaavan tarkkuuteen. Kaavakartalla voidaan kaavan tarkoituksen ja sisältövaatimusten edellyttäessä esittää muitakin seikkoja tai käyttää muita esitystapoja. Myös kaavan tarkkuus määräytyy kaavan tarkoituksen ja sisältövaatimusten mukaan.

Asemakaavan selostuksessa esitetään kaavan arvioimiseksi tarpeelliset tiedot. Nämä tiedot koskevat kaavan tavoitteita, eri vaihtoehtoja, kaavan vaikutuksia sekä muita ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeellisia kysymyksiä. Kaavan selostukseen otettavilla tiedoilla on merkitystä hyväksymistä koskevan päätöksenteon lisäksi muutoksenhaussa, vaikka itse selostus ei voikaan olla muutoksenhaun kohteena. Jos kuitenkin kaavan selostus on ilmeisen selvästi puutteellinen, on mahdollista, että kaavaa ei ole mahdollista arvioida muutoksenhakuprosessissa. Tällaisessa tapauksessa kaavan hyväksymistä koskeva päätös voi tulla kumotuksi sillä perusteella, että kaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä tehtäessä ei ole ollut käytettävissä riittäviä selvityksiä ja tutkimuksia kaavan ja sen vaikutusten arvioimiseksi. Kaavaselostukseen voi sisältyä myös kaavan toteutusta ohjaavia suunnitelmia.

56 §. Asemakaava maanalaisia tiloja varten. Pykälään ehdotetaan säännöstä mahdollisuudesta laatia asemakaava vain maanalaista rakentamista varten. Alueella, jonka asemakaava käsittää vain maanalaisia tiloja, sovellettaisiin asemakaavoittamatonta aluetta koskevia maanpäällistä maankäyttöä ohjaavia säännöksiä.

57 §. Asemakaavamääräykset. Asemakaavamääräyksiä koskeva yleinen pääsääntö, joka vastaa rakennuslain 36 §:n 2 momenttia, ehdotetaan otettavaksi pykälän 1 momenttiin. Sen mukaan asemakaavassa voidaan antaa asemakaavamääräyksiä, joiden tulee säännöksessä ilmaistun joustavan normin mukaisesti olla tarpeen kaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä. Kaavamääräysten tulee siis palvella asemakaavallisia tarkoituksia.

Pykälän 1 momentissa esitetään myös esimerkinomaisesti eräitä tarkoituksia, joita varten kaavamääräyksiä voidaan antaa. Säännös on tarpeellinen lähinnä sen vuoksi, että osittain uuden tyyppisiä seikkoja koskevien asemakaavamääräysten antamismahdollisuus laissa selkiytetään. Nämä uuden tyyppiset asemakaavamääräykset koskevat haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista sekä kaupan laatua ja kokoa. Kaupan laatua ja kokoa koskevien asemakaavamääräysten antaminen on mahdollista vain silloin, kun se on tarpeellista kaupan palveluiden saatavuuden vuoksi.

Rakennuksiin tai muihin kohteisiin liittyvien kulttuuriarvojen sekä muiden erityisten ympäristöarvojen suojelemista koskevista asemakaavamääräyksistä säätäminen erityissäännöksellä on tarpeen senkin vuoksi, että näiden määräysten antamisvaltuudesta on erityissäännös myös rakennuslain 135 §:n 1 momentissa. Säännöksen pääasiallinen käyttö liittyy asemakaavalliseen rakennussuojeluun, mutta sen nojalla on mahdollista kaavallisesti suojella myös muita kulttuuri- tai muita erityisiä ympäristöarvoja omaavia kohteita. Muut erityiset ympäristöarvot voivat olla esimerkiksi luonnonsuojelullisia. Kulttuurinen arvo taas voi perustua esimerkiksi historiaan, esteettisyyteen, perinteeseen taikka muihin inhimilliseen kulttuuriin liittyviin seikkoihin. Edellä 2 momentissa tarkoitettujen suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia. Kohtuullisuuden arviointi on maanomistajan tilanteen kokonaisharkintaa kaavassa osoitetut rakennusoikeudet, muut aluevaraukset sekä rajoittavat kaavamääräykset huomioon ottaen.

Pykälän 3 momentti vastaa rakennuslain 135 §:n 3 ja 4 momenttia ja se sisältää ensinnä viittauksen rakennussuojelulakiin rakennusten suojelua koskevan korvausvelvollisuuden osalta. Säännös siis mahdollistaa muutoin mahdollisesti kohtuuttomiksi katsottavat rakennussuojelua koskevat asemakaavamääräykset. Korvausvelvollisuus kuuluu kunnalle, joka voi saada korvauksiin avustusta valtiolta. Korvausvelvollisuutta ei kuitenkaan olisi julkisyhteisöjen eli (toisten) kuntien, seurakuntien ja valtion omistamien rakennusten osalta.

58 §. Asemakaavan oikeusvaikutukset. Asemakaavan tärkein oikeusvaikutus koskisi asemakaava-alueella tapahtuvaa rakentamista sekä muita ympäristöä muuttavia toimenpiteitä. Rakennusta ei saisi rakentaa vastoin asemakaavaa. Muissa ympäristön muutostoimenpiteissä asemakaava olisi otettava huomioon siten kuin siitä erikseen säädetään. Tämä rajoitus konkretisoituu rakennuslupaharkinnassa ja muussa tämän lain mukaisessa lupaharkinnassa. Sillä voi olla merkitystä myös muun lainsäädännön mukaisessa harkinnassa.

Rakentamis- ja toimenpiderajoitusta täydentää ympäristö- tai muuta haittaa aiheuttavien toimintojen sijoittamista koskeva 2 momentissa säädetty kielto. Tällaisten toimintojen osalta 2 momentti tarkentuu toisen virkkeen säännöksellä, joka koskee nimenomaisesti haitallisia tai häiriötä omaavia toimintoja. Toimintojen sijoittumista koskeva kielto voi konkretisoitua sekä tämän että muun lainsäädännön mukaisessa lupaharkinnassa. Muun lainsäädännön mukaisessa lupaharkinnassa kielto vaikuttaa erityisesti niissä tapauksissa, joissa asianomaiseen lakiin sisältyy asemakaavan noudattamisvelvollisuutta koskeva säännös. Tämän 2 momentin jälkimmäisen virkkeen soveltaminen edellyttää erityisiä ympäristöhaittojen ehkäisemistä koskevia asemakaavamääräyksiä.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamista koskeva säännös. Tällaista suuryksikköä ei saisi sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa osoitettu nimenomaan tätä tarkoitusta varten. Tavoitteena on tehostaa kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjausta. Säännös merkitsisi sitä, että tällaisen toiminnan sijoittaminen keskusta-alueiden ulkopuolelle perustuisi aina sellaiseen asemakaavaan, jossa alue on nimenomaisesti osoitettu tähän tarkoitukseen. Tällöin myös sijoittumisen vaikutukset voidaan asianmukaisesti arvioida kaavaa laadittaessa. Vähittäiskaupan suuryksikkö määriteltäisiin 114 §:ssä. Sen mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää, ei kuitenkaan paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa.

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta asettaa rakennuskielto kaavan toteuttamisen ajoittamiseksi. Kieltoaika voi olla enintään kolme vuotta ja sitä voidaan erityisestä, toteuttamiseen liittyvästä syystä, jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan.

Pykälän 1 momentti vastaa rakennuksen rakentamisen osalta rakennuslain 42 §:n 1 momenttia ja 4 momentti rakennuslain 43 §:ää.

59 §. Asemakaavan laatimisesta perittävä korvaus. Asemakaavan laatimisesta perittävää korvausta koskeva säännös on tarpeen erityisesti ranta-alueelle loma-asutusta varten laadittavien kaavojen osalta. Säännöksen käyttöala ulottuu myös muille alueille, kun säännöksessä mainitut molemmat edellytykset täyttyvät. Kaavan tai sen muutoksen tulee ensinnäkin olla yksityisen edun vaatima, jotta kustannukset voidaan periä maanomistajalta. Tällaisesta tilanteesta on kysymys ainakin silloin, kun yleisempiä kunnan kehitykseen liittyviä syitä kaavan laatimiseksi ei ole olemassa. Toisena edellytyksenä on maanomistajan tai -haltijan aloite, joka edellyttää tältä nimenomaisia toimia (esimerkiksi kirjallinen pyyntö tai muu dokumentoitu tahdonilmaisu).

Laatimiskustannukset ja käsittelykustannukset voidaan periä säännöksen mukaan kokonaisuudessaan maanomistajalta tai -haltijalta. Luonnollisestikin säännös mahdollistaa, että ne peritään myös osittain tai jätetään kokonaan perimättä. Säännös ei siis velvoita perimään kustannuksia, vaan antaa kunnalle oikeuden tähän.

Säännös vastaa lähinnä rakennuslain 41 ja 99 §:ää sekä 123 c §:n 3 momenttia.

60 §. Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi. Edellä 51 §:ään ehdotettu säännös jo edellyttää, että kunta pitää asemakaavaa ajan tasalla. Tämän yleisen velvollisuuden täydennykseksi esitetään lakiin otettavaksi erityissäännös asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista. Tarkoituksena on toisaalta edistää asemakaavojen toteuttamista ja toisaalta luoda järjestelmä, jolla vältetään jo pitkään voimassa olleiden kaavojen toteuttamiseen usein liittynyt epäselvyys. Asemakaavan ajanmukaisuutta on tarkasteltava ottaen huomioon kaavalle asetettavat sisältövaatimukset.

Erityissäännös edellyttäisi ensinnäkin kunnalta asemakaavojen ajanmukaisuuden seuraamista ja tarvittaessa toimenpiteisiin ryhtymistä vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. Tämä vastaa rakennuslakiin jo sisältyvää säännöstä.

Lisäksi ehdotetaan luotavaksi erityinen menettely sellaisen asemakaavan alueella, joka on ollut voimassa yli 13 vuotta ja joka edelleen on merkittävältä osalta toteuttamatta. Tällaisen asemakaavan alueella ei rakennuslupaa saisi myöntää sellaisen uuden rakennuksen rakentamiseen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä, ennen kuin kunta on arvioinut asemakaavan ajanmukaisuuden. Arviointi ei kuitenkaan olisi tarpeen, jos kaavan ajanmukaisuus on arvioitu viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana.“

Toteuttamatta olevan osan merkittävyyttä samoin kuin lupahakemuksessa tarkoitetun rakennuksen merkittävyyttä on arvioitava alueiden käyttöön tai ympäristökuvaan liittyvien näkökohtien ja vaikutusten kannalta. Arvioinnin kohteeksi tulisi vain sellainen määräajan voimassa ollut kaava, josta toteuttamatta oleva osa on määrällisesti merkittävä (esimerkiksi yli puolet rakennusoikeudesta) tai muutoin vaikutukseltaan alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta merkittävä.

Arviointi on usein tarkoituksenmukaista suorittaa laajemmalla alueella kuin mitä rakennuslupahakemus koskee. Tämän vuoksi ehdotetaan lakiin otettavaksi säännös, jonka mukaan arviointi voidaan samalla kertaa suorittaa tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden muodostavalla alueella. Myös kysymys siitä, milloin asemakaava on merkittävältä osalta toteuttamatta, on arvioitava tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden muodostavan alueen puitteissa. Tällainen alue voi olla esimerkiksi kortteli tai laajempikin kokonaisuus, esimerkiksi tietty asuin- tai teollisuusalue.

Lähtökohtana on, että kysymys asemakaavan ajanmukaisuudesta kuuluu kunnan harkittavaksi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että päätökseen, jolla kunta on todennut asemakaavan olevan ajanmukainen, ei saisi valittamalla hakea muutosta.

Koska tarpeet asemakaavan ajanmukaisuuden arvioimiseksi vaihtelevat erilaisissa tilanteissa, ehdotetaan tarpeellisen joustavuuden saavuttamiseksi pykälän 3 momenttiin otettavaksi säännös, jonka mukaan ehdotettua 13 vuoden määräaikaa voitaisiin asemakaavassa lyhentää tai pidentää. Määräaika ei saisi kuitenkaan olla lyhyempi kuin viisi vuotta eikä pidempi kuin 20 vuotta.

Kunta voi päättää, mikä kunnan viranomainen suorittaa arvioinnin. Arviointi on kunnan kaavoitustoimen hoidon kannalta keskeinen tehtävä. Tämän vuoksi on perusteltua, että erityisesti kaavan toteaminen vanhentuneeksi saatetaan valtuuston käsiteltäväksi. Kysymys asemakaavan ajanmukaisuudesta voi rakennuslupahakemuksenkin yhteydessä tulla arvioitavaksi jo ennen pääpiirustusten esittämistä.

Ehdotettua 13 vuoden määräaikaa laskettaessa ei otettaisi huomioon asemakaavan muuttamiseksi voimassa olevan rakennuskiellon eikä kaavaan mahdollisesti sisältyvän sen toteuttamisen ajoitusta koskevan kiellon voimassaoloaikaa.

Jo nykyinen rakennuslaki edellyttää kuntien ryhtyvän tarvittaessa toimenpiteisiin vanhentuneen kaavan uudistamiseksi. Kunnilla onkin jo nykyisten säännösten pohjalta mahdollisuus erityisistä määräajoista riippumatta päättää kaavan muuttamisesta ja saattaa voimaan siihen liittyvä rakennuskielto. Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia koskevan ehdotetun uuden järjestelmän ei voida katsoa aiheuttavan käytäntöön sellaisia muutoksia, jotka lisäisivät epävarmuutta kiinteistön tulevasta käyttömahdollisuudesta ja esimerkiksi vaikeuttaisivat kiinteistöjen käyttöä vakuutena.

Tarkempia säännöksiä arvioinnista on tarkoitus antaa asetuksessa.

61 §. Ajanmukaisuuden arvioinnin vaikutukset. Jos asemakaava arvioinnissa todetaan vanhentuneeksi, rakennuslupaa ei voitaisi myöntää ennen kaavan muuttamista. Kunnan kanta kaavan vanhentuneisuudesta olisi rakennuslupaviranomaista sitova.

Jos kaava todetaan vanhentuneeksi, alueella tulisi ehdotuksen mukaan voimaan kaavan muuttamiseen liittyvä rakennuskielto. Kiellon voimassaoloa koskevat määräajat alkaisivat tällöin kulua.

8 luku. Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus

62 §. Vuorovaikutus kaavaa valmisteltaessa. Vuorovaikutuksen edellytysten luomiseksi ehdotetaan pykälään otettavaksi yksittäistä kaavoitusprosessia koskeva säännös velvollisuudesta järjestää kaavoitusmenettely vuorovaikutusta tukevalla tavalla ja tiedottaa suunnitelman lähtökohdista ja tavoitteista sekä mahdollisista vaihtoehdoista. Kaavoitusmenettely, siihen liittyvä vuorovaikutus ja tiedottaminen voi tapahtua kunkin kaavahankkeen merkitys huomioon ottaen kunnan tai maakuntakaavan osalta maakunnan liiton parhaaksi katsomalla tavalla, kuitenkin sillä tavoin, että niillä, joiden oloihin suunnitelma saattaa vaikuttaa, on tosiasialliset mahdollisuudet arvioida hankkeen merkitystä ja vaikutuksia ja esittää mielipiteensä asiassa.

Pykälässä ehdotetaan käytettäväksi käsitettä "osallinen" alueen maanomistajista ja niistä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisista ja yhteisöistä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään. Osallisen käsite on yleensä huomattavasti laajempi kuin esimerkiksi kuntalaissa tarkoitettu asianosaisen käsite. Osallisilla olisi tilaisuus kirjallisesti tai suullisesti lausua mielipiteensä kaavaa valmisteltaessa. Tiedottaminen, tilaisuus mielipiteen ilmaisemiseen ja muu vuorovaikutus olisi järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen edellyttämässä laajuudessa ja sopivalla tavalla. Tähän kuuluu myös se, että tilaisuus mielipiteen ilmaisemiseen järjestetään tosiasiallisten vaikutusmahdollisuuksien kannalta riittävän aikaisessa vaiheessa.

Kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten yhteen sovittamista. Tämän vuoksi vuorovaikutus ei aina voi johtaa kaikkien esitettyjen mielipiteiden huomioon ottamiseen.

63 §. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Kaavaa laadittaessa olisi ehdotuksen mukaan laadittava osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Se sisältäisi suunnitelman noudatettavista osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.

Suunnitelmaa laadittaessa otettaisiin kaavan tarkoitus ja merkitys huomioon siten, että suppea-alaisissa tai merkitykseltään vähäisissä kaavoitushankkeissa suunnitelma voisi olla yksinkertainen ja suppea. Jos vähäisessä kaavoitushankkeessa osallisia on vain muutamia, ei erityisen suunnitelman laatiminen aina ole välttämätöntä, jos kaavan vireilläolosta ilmoittaminen ja vuorovaikutus voidaan muutoinkin turvata.

Laaja-alaisissa tai muuten merkittävissä kaavoitushankkeissa suunnitelma olisi laajempi. Siinä määriteltäisiin suunnittelun kohde, suunnittelussa käsiteltävät keskeiset asiat ja ne osalliset, joita suunnittelu koskee. Suunnitelmassa esitetään myös ne tavat, joita on tarkoitus käyttää vuorovaikutusmenettelyissä. Siihen voisi kuulua erilaisia menettelyjä, kuten kaavoitukseen liittyvien luonnosten ja niiden vaikutusten esittelyä ja yhteistä arviointia, yhteissuunnittelua, haastatteluja ja kyselyjä tai valmisteluaineiston nähtävilläpitoa.

Kaavoituksen vireilletulosta tulee ehdotuksen mukaan ilmoittaa niin, että osallisilla on mahdollisuus saada riittävä tieto suunnitelman sisällöstä. Vireilletulosta ilmoittaminen voisi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä.

64 §. Neuvottelu osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta. Kunta voisi halutessaan neuvotella alueellisen ympäristökeskuksen kanssa osallistumis- ja arviointisuunnitelman riittävyydestä ja toteuttamisesta. Tällä tavalla kunta voi jo kaavoitusprosessin varhaisessa vaiheessa niin halutessaan saada tietoonsa alueellisen ympäristökeskuksen käsityksen tarvittavista osallistumis- ja arviointimenettelyistä.

Osallisella olisi pykälän 2 momentin mukaan oikeus esittää alueelliselle ympäristökeskukselle neuvottelun käymistä osallistumis- ja arviointisuunnitelman riittävyydestä. Jos suunnitelma ilmeisesti on puutteellinen, alueellisen ympäristökeskuksen on viivytyksettä järjestettävä kunnan kanssa neuvottelu täydennystarpeiden selvittämiseksi.

Osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa koskevalle neuvottelulle ei esitetä säädettäväksi oikeudellisia vaikutuksia esimerkiksi kaavoitusprosessin etenemiselle. Oikeudellista estettä ei näin ollen ole kaavan valmistelutyön etenemiselle neuvotteluesityksen käsittelyn aikanakin. Jos on syytä olettaa, että suunnitelmaa olisi täydennettävä, ei vuorovaikutuksen kannalta merkittäviä kaavoitustyön vaiheita yleensä ole syytä toteuttaa ennen kuin mahdollinen neuvottelu on järjestetty.

65 §. Kaavaehdotuksen asettaminen julkisesti nähtäville. Pykälään ehdotetaan otettavaksi perussäännökset kaavaehdotuksen asettamisesta julkisesti nähtäville. Kaavaehdotus olisi aina asetettava nähtäville. Nähtäville asettamisesta olisi tiedotettava asian tarkoituksen ja kaavan merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Nähtäville asettamiseen liittyen kunnan jäsenille ja osallisille olisi varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa. Tässä vaiheessa esitettyä mielipidettä kutsuttaisiin nykyisen käytännön mukaisesti muistutukseksi.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi velvollisuudesta ilmoittaa muistutuksen tehneille kunnan kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. Kaavoitusmenettelyn aidon vuorovaikutteisuuden kannalta on tärkeää, että mielipiteensä kaavaehdotuksesta esittänyt saa tietää kirjallisessa muodossa, millä tavalla kaavaa laativa viranomainen hänen mielipiteeseensä suhtautuu. Kunnan kanta olisi ilmoitettava niille muistutuksen tehneille, jotka ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa.

Pykälään ehdotetut säännökset koskevat maakuntakaavan osalta vastaavasti maakunnan liittoa.

Asetukseen on tarkoitus ottaa yksityiskohtaisempia säännöksiä kaavaehdotuksen asettamisesta julkisesti nähtäville.

66 §. Viranomaisneuvottelu. Valtion ja kuntien työnjakoa koskevien lain yleisten tavoitteiden mukaan neuvottelumenettelystä muodostetaan valtion ensisijainen vaikuttamiskeino. Tarkoituksena on varmistaa, että kaavaa laativa kunta tai maakunnan liitto saa riittävän varhaisessa suunnitteluvaiheessa tietoonsa ne tavoitteet ja asiantuntemuksen, jota valtion ympäristöhallinnolla, kaavan toteuttamiseen mahdollisesti osallistuvilla valtion viranomaisilla tai muilla viranomaisilla on.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännökset yksittäistä kaavoitusprosessia koskevasta yhteydenpidosta ja neuvottelumenettelystä valtion ympäristöhallinnon ja kunnan sekä maakuntakaavan osalta vastaavasti valtion ja maakunnan liiton välillä. Ehdotetut säännökset vastaavat pitkälle niitä neuvottelu- ja muita yhteistyömenettelyjä, joita näiden tahojen kesken jo nykyisin on käytössä merkittävistä kaavoitushankkeista.

Yhteydenpito- ja neuvottelumenettely koskisi aina maakuntakaavan laadintaa. Muiden kaavojen valmisteluun tässä tarkoitettu yhteydenpito- ja neuvottelumenettely liittyisi silloin, kun kaava koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai kun kaavaa muutoin on pidettävä maankäytön, luonnonarvojen, kulttuuriympäristön tai valtion toteuttamisvelvollisuuden kannalta merkittävänä.

Kuntien kaavoitukseen liittyvät neuvottelumenettelyt kuuluvat valtion hallinnossa alueellisten ympäristökeskusten tehtäviin. Tarkoituksena on, että myös ympäristöministeriö on asiantuntijaviranomaisena neuvotteluissa erityisesti suurten kaupunkiseutujen erityiskysymyksissä ja yleensäkin valtakunnallisesti merkittävissä kysymyksissä. Toisaalta myös alueellinen ympäristökeskus osallistuu alueellisena asiantuntijana maakuntakaavaa koskeviin neuvotteluihin.

Keskeisimmät neuvotteluissa esillä olleet asiat on tarkoitus kirjata, jotta varmistetaan riittävä tiedonkulku eri tahojen välillä ja myös kuntien luottamushenkilöille.

Tarkoituksena on, että asetuksella säädetään tarkemmin neuvottelumenettelystä ja sitä täydentävistä yhteydenpidon muodoista, kuten esimerkiksi lausunnon hankkimisesta. Koska yhteistyön tarpeet ja muodot vaihtelevat erilaisissa kaavoitustilanteissa, säännösten on oltava riittävän joustavia.

Säädettäväksi ehdotetun neuvottelumenettelyn lisäksi kaavoja laadittaessa on otettava huomioon muualla lainsäädännössä olevat asiaan mahdollisesti liittyvät neuvotteluvelvoitteet. Esimerkiksi saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 9 §:ssä säädetään neuvotteluvelvoitteesta saamelaiskäräjien kanssa tietyistä laajakantoisista ja merkittävistä muun muassa yhdyskuntasuunnittelua saamelaisten kotiseutualueella koskevista toimenpiteistä

67 §. Ilmoittaminen kaavan hyväksymisestä. Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännös velvollisuudesta ilmoittaa kaavan hyväksymisestä niille kunnan jäsenille ja muistutuksen tehneille, jotka ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa.

9 luku. Kansalliset kaupunkipuistot

68 §. Kansallinen kaupunkipuisto. Kansallisesti merkittävien, kaupunkiseuduilla sijaitsevien laajojen puisto-, virkistys- ja viheraluekokonaisuuksien säilyttämisen turvaamiseksi ja hoidon edistämiseksi lakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset kansallisista kaupunkipuistoista. Kaupungistuvassa yhteiskunnassa näillä alueilla on yhä suurempi merkitys hyvän elinympäristön sekä luonnon- ja kulttuuriperinnön näkökulmasta.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi perussäännös kansallisen kaupunkipuiston perustamisen tarkoituksesta.

Alustavasti on selvitetty, että maassamme saattaisi olla 4―5 sellaista aluetta, joille kansallisen kaupunkipuiston perustaminen lähivuosina voisi tulla kysymykseen.

Kansalliseen kaupunkipuistoon osoitettavien alueiden tulisi jo kaavoissa olla osoitettu sellaiseen käyttöön, joka tukee puiston perustamisen tarkoitusta. Tätä koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi pykälän 2 momenttiin.

Lähtökohtana on, että kansalliseen kaupunkipuistoon osoitettaisiin ensi sijassa valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön omistamia alueita. Puiston yhtenäisyyden takia saattaa olla perusteltua, että puistoon voisi kuulua myös muun omistajan alueita. Tämä olisi ehdotuksen mukaan mahdollista omistajan suostumuksella.

69 §. Kansallisen kaupunkipuiston perustaminen. Tarkoituksena on, että kansallisen kaupunkipuiston perustaminen tapahtuisi valtion ja asianomaisen kunnan yhteistyönä. Puiston perustamisesta päättäisi ympäristöministeriö. Päätöksen edellytyksenä olisi kunnan hakemus tai kunnan puoltava lausunto.

70 §. Puistoa koskevat määräykset. Puiston perustamispäätökseen otettaisiin ne keskeiset määräykset, jotka alueen olennaisten arvojen säilyttämiseksi ovat tarpeen. Tarkoituksena on, että näidenkin valmistelu perustuisi kunnan ja valtion viranomaisten yhteistyöhön ja muutenkin riittävään vuorovaikutukseen alueen omistajien ja muiden asianomaisten tahojen kanssa.

Perustamispäätöksessä annettavien määräysten täydennykseksi laadittaisiin puiston hoito- ja käyttösuunnitelma, jossa annettaisiin muut alueen hoidon ja käytön kannalta tarpeelliset määräykset. Suunnitelmaa valmisteltaessa tulee olla riittävässä vuorovaikutuksessa niiden tahojen kanssa, joiden oloihin asia saattaa huomattavasti vaikuttaa. Suunnitelman laatisi kunta yhteistyössä alueellisen ympäristökeskuksen kanssa. Suunnitelma saatettaisiin ympäristöministeriön hyväksyttäväksi.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi myös säännös puistoa koskevien määräysten huomioon ottamisesta alueen kaavoituksessa ja muussa alueeseen vaikuttavassa suunnittelussa ja päätöksenteossa. Säännös täydentää 68 §:ään ehdotettua säännöstä kaavoituksen ja puiston perustamisen välisestä suhteesta.

71 §. Puiston lakkauttaminen tai määräysten muuttaminen. Kansallinen kaupunkipuisto voitaisiin lakkauttaa tai sen rajausta muuttaa, jos alueen arvo on olennaisesti vähentynyt tai jos yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttaminen sitä edellyttää. Säännös vastaa luonnonsuojelulain periaatteita luonnonsuojelualueen tai maisema-alueen suojelun lakkauttamisessa.

Puiston perustamista ja puiston käyttöön liittyvien määräysten antamista koskevia säännöksiä noudatettaisiin soveltuvin osin myös puistoa lakkautettaessa tai määräyksiä muutettaessa.

10 luku. Ranta-alueita koskevat erityiset säännökset

72 §. Suunnittelutarve ranta-alueella. Tarkoituksena on säilyttää rantojen suunnittelua ja rakentamista koskevat periaatteet sellaisina kuin ne luonnonsuojelulain uudistamisen yhteydessä otettiin rakennuslakiin sovittaen ne uuden lain mukaiseen suunnittelujärjestelmään.

Pykälään on tarkoitus koota rakennuslain 6 a §:ää ja rakennuslain rantakaavan tarvetta koskevia säännöksiä vastaavat perussäännökset suunnittelutarpeesta ranta-alueella.

Pykälän 1 momenttiin otettaisiin rakennuslain 6 a §:ää vastaava säännös, jonka mukaan rakentaminen rantavyöhykkeelle edellyttäisi asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös 1 momentin mukaisen periaatteen soveltamisesta myös rantavyöhykkeen ulkopuolisella ranta-alueella silloin, kun siellä on odotettavissa sellaista, pääasiassa rantaan tukeutuvaa loma-asutusta, jonka järjestämiseksi rakentamisen ja alueen muun käytön suunnittelu on tarpeen. Tämä vastaa rakennuslain 123 a §:n 1 momentin säännöstä rantakaavan tarpeesta.

Rakennuslakiin lisätyn 6 a §:n soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella ehdotetaan pykälän 3 momenttiin tehtäväksi eräitä talousrakennuksen rakentamista ja asuinrakennuksen korjaamista tai laajentamista koskevia helpotuksia. Muilta osin momentti vastaa rakennuslain 6 a §:n 2 momenttia. Tässä tarkoitettu asuinrakennuksen korjaaminen ei voi merkitä sen ottamista uuteen käyttöön, esimerkiksi lomarakennuksen muuttamista pysyvään asuinkäyttöön. Asuinrakennuksen vähäisellä laajentamisella tarkoitetaan sellaista rakennuksen laajennusta, joka ei olennaisesti muuta rakennuksen tai sen käytön vaikutusta. Tällaisia ovat laajennukset, joissa rakennus lisärakentamisesta huolimatta pysyy pienehkönä, alle 60 m2:n suuruisena. Tällaisissa rakennuksissa vähäinen laajentaminen voi olla prosentuaalisesti verraten huomattavaakin. Muutoin kysymys voi yleensä olla enintään 10 %:n tai yhden huoneen lisäyksestä.

Kunnalla olisi rakennuslain säännöstä vastaava mahdollisuus rakennusjärjestyksessä osoittaa laissa määritellyin perustein sellaisia rantavyöhykkeitä, joissa 1 momentin säännös kaavan laatimisesta rakentamisen edellytyksenä ei olisi voimassa. Tällainen rakennusjärjestyksen määräys voisi olla voimassa enintään kuusi vuotta, kuitenkin enintään niin kauan kuin olosuhteissa ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden vuoksi edellytyksiä määräykselle ei enää ole. Muutoksella olosuhteissa tarkoitetaan tilannetta, jossa vireille tulleiden rakennuslupahakemusten johdosta tai muutoin odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi syntyy tämän pykälän 2 momentissa tarkoitettu suunnittelutarve. Kun kunnan on mahdollista ottaa rakennusjärjestykseen vain 1 momentin suunnittelutarpeen piirissä olevia, joko rakentamattomia tai hyvin vähän rakentuneita ranta-alueita, alueen siirtyminen 2 momentin suunnittelutarpeen piiriin aiheuttaa rakennusjärjestyksen määräyksen tulemisen kyseessä olevan alueen osalta tehottomaksi. Tämä vastaa nykyisen lainsäädännön tilannetta, joka nyt lausuttaisiin myös säännöksessä.

73 §. Ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityiset sisältövaatimukset. Säännöksessä asetetaan ranta-alueiden loma-asutusta koskevalle yleis- tai asemakaavalle erityisiä sisältövaatimuksia. Nämä erityiset sisältövaatimukset johtuvat ranta-alueiden erityisestä maisemallisesta herkkyydestä sekä muista luontoa ja virkistystä koskevista seikoista. Näiden säännösten lisäksi on noudatettava yleisiä yleiskaavan tai asemakaavan laatimista koskevia säännöksiä. Koska ranta-alueen loma-asutusta koskeva asemakaava sisältövaatimusten lisäksi poikkeaisi muusta asemakaavasta siinä, että sen laatimisesta voisi huolehtia myös maanomistaja, tällaista asemakaavaa kutsuttaisiin selvyyden vuoksi ranta-asemakaavaksi.

Ranta-alueelle kaavaa laadittaessa on erityistä huomiota kiinnitettävä maisemallisiin kysymyksiin. Suunnitellun rakentamisen ja muun maankäytön tulee sopeutua rantamaisemaan ja muuhunkin ympäristöön.

Kaavaa laadittaessa on myös katsottava, että luonnonsuojelu, maisema-arvot, vesiensuojelu, vesihuollon järjestäminen, virkistystarpeet sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan huomioon.

Ranta-alueelle tulee myös jättää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Rakentamattomien alueiden riittävyys ratkaistaan tapauskohtaisesti. Harkinnassa on tällöin otettava huomioon muun ohessa rantaluonto ja virkistyskäyttö.

Ranta-asemakaavaan sovelletaan muutoin, mitä asemakaavasta on säädetty. Kuitenkaan asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi ei sovellu samalla tavoin tehtäväksi yksittäisen rakennushankkeen yhteydessä kuin muun asemakaavan alueella. Sen vuoksi ehdotetaan, ettei säännöstä sovellettaisi ranta-asemakaavaan. Tämä ei estä sitä, etteikö ranta-asemakaavaakin voitaisi tarvittaessa muuttaa.

74 §. Maanomistajan oikeus ranta-asemakaavan laatimiseen. Maanomistajalla olisi oikeus ranta-asemakaavan laatimiseen loma-asutusta varten. Kaava-alueen tulisi muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Tätä kysymystä ei kuitenkaan viranomaisten toimesta harkittaisi ennalta, vaan se ratkaistaisiin lopullisesti vasta kaavan hyväksymistä koskevan päätöksenteon yhteydessä.

Kaavoitusmenettely noudattaisi pääosin asemakaavan laatimista koskevia säännöksiä, mutta laatimisvastuu on maanomistajalla. Tämän vuoksi myös osallistumis- ja arviointisuunnitelman laatiminen kuuluu omistajalle.

Kaavan laatimiskustannukset kuuluvat niin ikään maanomistajalle. Jos kunta laatii pääasiassa yksityisen edun vaatiman ranta-asemakaavan maanomistajan aloitteesta, kunnalla olisi oikeus periä omistajalta kaavan laatimisesta aiheutuvat kustannukset 59 §:n mukaisesti. Kunnalla on saman säännöksen mukaan oikeus periä maanomistajalta kaavan käsittelystä aiheutuvat kustannukset silloin, kun maanomistaja on itse laatinut tai laadituttanut ranta-alueelle asemakaavan.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, että maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä. Säännös korostaisi vireille tulleen asian asianmukaista käsittelyä koskevaa periaatetta. Kunnalla on kuitenkin katsottava olevan mahdollisuus jättää omistajan laatiman kaavaehdotuksen käsittely kohtuulliseksi ajaksi odottamaan sellaisen yleiskaavan käsittelyä, jossa rantojen käytön periaatteet on tarkoitus osoittaa laajemmalla alueella, silloin kun yleiskaavan valmistuminen on katsottava tarpeelliseksi maanomistajan laatiman kaavaehdotuksen arvioimiseksi.

75 §. Yhteiskäyttöalueet ja yleiset alueet. Ranta-asemakaavoissa voidaan osoittaa yhteiskäyttöalueita ja yleisiä alueita kuten rantakaavassa rakennuslain 123 a §:n 4 momentin nojalla.

Yhteiskäyttöalueiden eli esimerkiksi teiden, uimapaikkojen ja vapaa-alueiden toteuttaminen ja ylläpito kuuluu niille kiinteistöille, joiden käyttöä varten alueet on kaavassa osoitettu. Säännös vastaa rakennuslain 123 e §:n 3 momenttia.

Ranta-asemakaavassa voidaan osoittaa myös yleisiä alueita, joita ovat esimerkiksi yleiset uimarannat ja venevalkamat. Niiden toteuttaminen kuuluu pääsääntöisesti kunnalle tai valtiolle, mutta erityisellä kaavamääräyksellä toteuttaminen voidaan määrätä myös kiinteistönomistajan tehtäväksi.

76 §. Yleiskaavan laatimiskustannukset ranta-alueella. Kunnan laatiessa rantoja käsittävän yleiskaavan pääasiallisesti loma-asutuksen järjestämiseksi, kunta voisi periä enintään puolet laatimiskustannuksista maanomistajilta. Kun tällaisen yleiskaavan alueelle syntyy yksityisille kuuluvia rakentamismahdollisuuksia, on laatimiskustannusten osittainen periminen maanomistajilta perusteltua. Säännös ei kuitenkaan velvoita kuntaa kustannusten perimiseen, vaan asia on kunnan harkittavissa.

Ranta-alueelle kunnan toimesta laadittavan asemakaavan osalta mahdollisuudesta periä laatimiskustannukset maanomistajalta säädettäisiin 59 §:ssä. Sen mukaan kulut voidaan periä kokonaisuudessaan maanomistajalta, kun kaava on pääasiassa yksityisen edun vaatima ja tehty maanomistajan aloitteesta.

77 §. Viranomaisneuvottelu. Laadittaessa ranta-asemakaavaa tai yleiskaavaa ranta-alueelle pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi tulee aina noudattaa 66 §:n 2 momentissa säädettyä menettelyä, joka koskee kaavan valmistelun yhteydessä käytävää neuvottelua. Näillä kaavoilla on katsottava olevan sellaista yleistä merkitystä erityisesti luonnonarvojen kannalta, jonka vuoksi viranomaisneuvottelun kuuluminen kaavoitusmenettelyyn on katsottava tarpeelliseksi.

11 luku. Tonttijako

78 §. Tonttijako. Rakennuskorttelin jakaminen rakennuspaikkoihin (tontteihin) tapahtuisi ehdotuksen mukaan tonttijaon avulla, kuten asemakaava-alueilla rakennuslain mukaan on menetelty. Kaavamuotojen yhdistäminen edellyttäisi nykyistä joustavampaa tonttijakomenettelyä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että tonttijako voitaisiin osoittaa asemakaavassa myös ohjeellisena.

Pykälän mukaan tonttijako voitaisiin esittää asemakaavassa tai erillisenä. Asemakaavassa tonttijako voitaisiin osoittaa joko sitovana tai ohjeellisena. Se, onko kyseessä sitova vai ohjeellinen tonttijako, kävisi ilmi kaavamääräyksestä tai -merkinnästä. Tonttijaon sitovuutta koskeva kaavamääräys voitaisiin antaa koko kaava-alueelle tai osalle kaava-aluetta. Tonttijako voitaisiin myös jättää osoittamatta asemakaavassa. Tällöin voitaisiin kaavamääräyksellä edellyttää laadittavaksi erillinen tonttijako.

Tonttijako olisi laadittava sitovana, milloin alueen keskeinen sijainti, korttelin rakennustehokkuus tai kiinteistöjärjestelmän selkeys sitä edellyttävät. Sitovan tonttijaon käyttö olisi jatkossakin pääsääntöisesti tarpeen kaupungeissa ja muissa kaupunkimaisissa olosuhteissa. Tonttijaon uudella määrittelyllä ei ole tarkoitus muuttaa kunnan ja valtion välistä työnjakoa. Valitsemalla sitovaan tonttijakoon perustuvan järjestelmän kunta varmistaa maankäytön yksiköiden (tontti) ja omistusyksiköiden (kiinteistörekisteriyksikkö) alueellisen ulottuvuuden yhtenäisyyden. Nykyisen tonttijaon ja tontinmuodostuksen edut on mahdollista säilyttää sitovalla tonttijakojärjestelmällä ja onkin odotettavissa, ettei kaupunkien asemakaava-alueilla kiinteistönmuodostuksen perusteissa tämän vuoksi tapahdu suuria muutoksia.

Erillinen tonttijako on edelleen mahdollista tehdä, milloin tonttijakoa ei ole tehty kaavan laatimisen yhteydessä tai kaavan mukaista tonttijakoa on tarve myöhemmin muuttaa. Erillinen tonttijako on aina sitova.

79 §. Erillisen tonttijaon laatiminen. Pykälän mukaan asemakaava olisi ohjeena laadittaessa erillistä tonttijakoa. Teknisistä syistä olisi mahdollista vähäisessä määrin poiketa asemakaavasta tonttijakoa laadittaessa.

Kunta voisi päättää tonttijaon hyväksymisviranomaisen vapaasti kunnan sisällä (virkamies/lautakunta).

Rakennuslain mukaan tonttijakoa laadittaessa on kuultava samassa korttelissa sijaitsevan maan omistajia ja haltijoita. Ehdotuksessa kuultavien piiriä on rajattu täsmällisemmin niihin, joiden asemaan tonttijaolla on vaikutusta. Tämän vuoksi ehdotetaan, että tonttijakoa laadittaessa olisi kuultava vain tonttijaolla jaettavan alueen ja siihen rajoittuvien kiinteistöjen omistajia ja haltijoita sekä vastapäisen kiinteistön, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa, omistajaa ja haltijaa. Kuulemisesta samoin kuin tonttijaon laatimisesta muutoin säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

Asetuksella säädettäisiin myös tonttijaon laatijan pätevyydestä. Pätevyysvaatimuksissa kiinnitettäisiin huomiota tonttijaon laatijan kiinteistötekniikan koulutukseen ja kokemukseen.

80 §. Tonttijaon muuttaminen ja kumoaminen. Kaavassa sitovaksi määrätyn tonttijaon muuttaminen tapahtuisi erillisellä tonttijaolla. Samaa menettelyä noudattaen voitaisiin tonttijako kumota tai kaavassa ohjeelliseksi määrätty tonttijako muuttaa sitovaksi.

81 §. Tonttijaon oikeusvaikutukset. Sitovan tonttijaon alueella kiinteistön muodostaminen ja rekisteröinti olisi edellytyksenä rakennusluvan myöntämiselle, kuten nykyisin kaupunkien asemakaava-alueella. Tontilla tarkoitettaisiin jatkossa sitovan tonttijaon mukaista kiinteistörekisterissä olevaa rakennuspaikkaa. Tontti olisi siten aina rakennuskelpoinen tila.

Pykälän 1 ja 2 momenttiin ehdotettujen tonttijaon oikeusvaikutusta koskevien säännösten on katsottava kuuluvan 23 luvussa ehdotettavan poikkeamisjärjestelmän piiriin.

Ohjeellisen tonttijaon alueella rakennusluvan myöntämisedellytyksenä olisi, että rakennusluvan hakija osoittaa lupaa hakiessaan hallitsevansa koko rakennuspaikkaa. Hallinta voisi perustua omistusoikeuteen tai vuokraoikeuteen. Rakennuslupa voitaisiin siis myöntää kiinteistölle, johon kaavan mukaisen ohjeellisen tontin ohella kuuluu esimerkiksi puisto- ja katualuetta sekä kiinteistölle tai määräalalle, johon kuuluu lukuisia kaavan mukaisia tontteja.

Alueella, jolle tonttijako on määritelty kaavassa ohjeelliseksi, rakennusluvan myöntämisedellytykset olisivat nykyistä rakennuskaava-aluetta vastaavat. Rakennuslupaa myönnettäessä olisi kiinnitettävä huomiota ohjeellisen tonttijaon rajoihin ja siihen, että korttelin loppualue on käytettävissä kaavan mukaisiin tarkoituksiin. Tontteihin kuulumattomia alueita ei kortteliin saisi jäädä. Rakennuspaikan osan lunastus kiinteistötoimituksen yhteydessä antaisi mahdollisuuden rakennuspaikkojen sopeuttamiseen asemakaavaan. Esitykseen ei sisälly rakennuspaikan osien lunastusta koskevia säännöksiä, koska ne on tarkoitus siirtää kiinteistönmuodostamislakiin.

82 §. Tonttijaon laatimisesta aiheutuvat kustannukset. Pääosin yksityisen edun vaatiman tonttijaon, jota maanomistaja tai -haltija on hakenut, laatimisesta tai muuttamisesta aiheutuneet kustannukset voitaisiin periä kokonaisuudessaan maanomistajalta tai -haltijalta, kuten nykyisinkin on mahdollista.

12 luku. Kadut ja muut yleiset alueet

83 §. Yleinen alue, katualue ja liikennealue. Pykälän 1 momentissa määritellään laissa tarkoitettu yleinen alue. Yleisen alueen määritelmässä ei oteta kantaa siihen, minkä julkisen tahon toteuttamisvastuulle yleinen alue kuuluu. Pykälässä määriteltäisiin tarkemmin katualueen ja liikennealueen sekä yleisten teiden liikennealueen sisältö.

Katua on rakennuslaissa käsitelty lähinnä liikenneväylänä. Uudessa laissa katualueen käsitettä on tarkoitus laajentaa käsittämään myös kadun ala- ja yläpuoliset johdot, laitteet ja rakenteet, mikäli asemakaavassa ei toisin osoiteta.

Liikennealueina voidaan nykykäytännön mukaisesti jatkossakin osoittaa yleisten teiden, rautateiden, vesiteiden, satamien ja lentokenttien vaatimat aluevaraukset.

Pykälän 4 momentissa määritellään, millaisissa tapauksissa asemakaavassa voidaan osoittaa liikennealue yleisiä teitä varten. Säännöksen tarkoituksena on vetää raja, milloin asemakaava-alueen tieliikenneväylä on katu ja milloin yleinen tie. Nykyisessä rakennuslaissa asia on säännelty eri tavoin asemakaava-alueilla ja rakennuskaava-alueilla. Rakennuslain 36 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan asemakaavassa voidaan määrätä alueita sellaisia yleisen tien välittömänä jatkeena olevia kauttakulku-… tai sisääntuloliikenteeseen tarkoitettuja teitä varten, joille ei ole pääsyä tonteilta eikä poikkikaduilta paitsi erityisesti järjestetyissä liittymiskohdissa. Rakennuskaavan osalta on nykyisen lain 96 §:n 1 momentissa yleisluontoisesti lausuttu vain, että rakennuskaavan tulee osoittaa yleiseen liikenteeseen käytettävien liikenneväylien sijainti ja rajat.

Siirryttäessä yhteen detaljikaavamuotoon on asemakaava-alueiden yleiset tiet määriteltävä uudelleen sen mukaan, millaista liikennettä ne välittävät asettamatta siinä suhteessa teknisiä ratkaisuja, kuten liittymiä, koskevia edellytyksiä. Lähtökohdaksi tulee asettaa yleisten teiden johdonmukainen verkosto, johon katujen välittämä paikallinen liikenne kytkeytyy. Toinen parlamentaarinen liikennekomitea on mietinnössään (komiteanmietintö 1991:3) asettanut tavoitteeksi, että valtio huolehtii yhtenäisestä valtakunnallisesta ja seudullisesta tieverkosta sekä kunnat paikallisesta katu- ja kaavatieverkosta. Tämän mukaan pykälän 4 momentissa ehdotetaan, että liikennealueena voidaan asemakaavassa osoittaa valta-, kanta- ja seututeitä sekä niitä yhdistäviä ja niiden jatkeena olevia teitä, jotka palvelevat pääasiallisesti muuta kuin paikallista liikennettä.

Yleiseen tiehen kuuluvan kevyen liikenteen väylän sijoittaminen ympäristön kannalta tarkoituksenmukaisesti saattaa edellyttää muusta liikennealueesta erillisen liikennealueen osoittamista asemakaavassa. Tätä koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi pykälän 4 momenttiin.

Siirtymäsäännöksellä on tarkoitus määritellä voimassa olevien rakennuskaavojen muuttamisessa noudatettavat periaatteet liikennealueiden osoittamista koskevan sääntelyn uudistuessa.

84 §. Kadunpito. Pykälän 1 momentissa määritellään kadunpidon sisältö. Kadunpidolla tarkoitetaan kadun suunnittelua, rakentamista ja ylläpitoa sekä katuun tai sen ylä- tai alapuolelle sijoitettavien johtojen, laitteiden ja rakenteiden yhteen sovittamista. Käsite on vertailukelpoinen tienpidon käsitteen kanssa.

Pykälän 2 momentissa todetaan kadunpidon järjestäminen kunnan tehtäväksi, mutta mahdollistetaan sekin, että kadunpito voidaan osittain tai kokonaan antaa muun kuin kunnan tehtäväksi. Kiinteistönomistajien kadunpitoon liittyvistä velvollisuuksista on säädetty erikseen laissa kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta (669/1978).

85 §. Kadun rakentaminen. Katupiirustuksia koskevista säännöksistä nykymuodossaan esitetään luovuttavaksi, koska niiden merkitys kiinteistöjä koskevien velvoitteiden määrittäjänä ja samalla kiinteistöjen tarve voida vaikuttaa niihin on vähentynyt.

Koska sillä, miten kadut toteutetaan, on kuitenkin lähiympäristölle myös miljöötekijänä merkitystä, edellytetään sen sijaan, että kadun rakentaminen tapahtuu hyväksytyn suunnitelman mukaisesti. Suunnitelman muotoa taikka sisältöä ei laissa tarkemmin määritellä, koska suunnitelman tarve ja merkitys voi tapauksittain vaihdella paljon.

Suunnitelmaa valmisteltaessa edellytetään toimittavan vastaavalla tavalla vuorovaikutuksessa kuin ehdotuksen 62 §:ssä edellytetään meneteltävän kaavaa valmisteltaessa. Kunta voi järjestää suunnitelman hyväksymismenettelyn tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla.

Suunnitelmasta voidaan antaa tarkempia määräyksiä asetuksella. Lisäksi kadun suunnittelulle ja rakentamiselle asetettaisiin jo laissa vaatimus sopeutumisesta asemakaavan mukaiseen ympäristöön sekä toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyisyyden vaatimus.

86 §. Kadunpitovelvollisuuden alkaminen ja kadunpitopäätös. Pykälä korvaisi nykysäännökset kadun rakentamisvelvollisuudesta ja kadun luovuttamisesta yleiseen käyttöön.

Kadunpitovelvollisuuden ehdotetaan alkavan joustavasti sitä mukaa kuin lainvoimaisen asemakaavan mukainen maankäyttö sitä edellyttää ja rakentamisen kustannukset ovat kohtuullisessa suhteessa rakentamisella tyydytettävään liikennetarpeeseen.

Pykälän 2 momentti mahdollistaa tarvittaessa asemakaavan nopean toteuttamisen, jollei sille asemakaavaan kohdistuvaa valitusta ratkaistaessa havaita perusteltua estettä.

Kadun kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu kunnossa- ja puhtaanapitovelvollisuus alkaa kadun valmistumisesta ja kunnan sitä koskevasta erillisestä kadunpitopäätöksestä.

Samoin yksityisistä teistä annetun lain (358/1962), jäljempänä yksityistielaki, 3 §:n 2 ja 3 momentissa olevat säännökset lain soveltamisen lakkaamisesta ja tienpitovelvollisuuden siirtymisestä kytkeytyvät tässä pykälässä määriteltyyn kunnan kadunpitovelvollisuuteen ja siihen liittyvään kadunpitopäätökseen.

Pykälän 4 momentissa mahdollistetaan myös kadunpidon lopettaminen, kun tarve siihen häviää. Tämä voi tulla kysymykseen esimerkiksi taantuvilla teollisuuspaikkakunnilla yhdyskuntarakenteen supistuessa.

Siirtymäsäännöksessä ehdotetaan, että aiemmin yleiseen käyttöön luovutetut ja yleisessä käytössä olevat kadut ja rakennuskaavatiet siirtyvät lain voimaan tullessa vastaavasti ehdotuksen mukaisen kadunpidon piiriin.

87 §. Kadunpitopäätöksestä ilmoittaminen. Kadunpitopäätöksestä ja siihen perustuvasta kunnossapitovelvollisuuden alkamisesta tulee ilmoittaa asianomaisten kiinteistöjen omistajille tai haltijoille samalla tavoin kuin kunnallisista päätöksistä niille, joita päätös koskee.

88 §. Tonttiliittymä ja pääsytie. Pykälässä järjestellään kunnan ja kiinteistön omistajan välistä vastuuta tonttiliittymän tekemisestä ja tontin pääsytiestä ennen kadunpidon aloittamista ja sen aikana. Sisältö vastaa laajasti noudatettua käytäntöä.

89 §. Johtojen, laitteiden ja rakennelmien siirtäminen. Pykälä määrittelee velvollisuuden siirtää yleisellä alueella olevia johtoja, laitteita tai rakennelmia, jos ne vaikeuttavat asemakaavan toteuttamista tai kadunpitoa tai ovat ympäristöönsä soveltumattomia. Siirtämisvelvollisuus tulee kysymykseen lähinnä silloin, kun alueen muuttunut käyttö tai muu olosuhteiden muutos asettaa tässä suhteessa uusia vaatimuksia.

Pykälän 2 momentissa määriteltäisiin vastuu siirtokustannuksista. Kustannuksista vastaisi kunta tai muu yleisen alueen toteuttamisesta vastaava, jollei ole kohtuullista edellyttää, johdon, laitteen tai rakennelman omistajan tai haltijan vastaavan kustannuksista kokonaan tai osittain. Siirtokustannusten jaon kohtuullisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon muun ohella sijoittamisesta kulunut aika. Kohtuullisuutta voidaan arvioida myös vaihtoehtoisten ratkaisujen ja niistä osapuolille aiheutuvien kustannusten pohjalta. Siirtokustannusten jaosta olisi mahdollisuus sopia toisinkin.

90 §. Muiden yleisten alueiden toteuttaminen. Rakennuslain mukaan kunnan tulee rakentaa muut yleiset alueet kuin katualueet, milloin kunta katsoo sen tarpeelliseksi. Pykälässä ehdotetaan velvollisuus sidottavaksi asemakaavan toteutuneisuuteen ja kunnan taloudellisiin resursseihin.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi vastaava suunnittelun ja toteutuksen laatua velvoittava normi kuin 85 §:n 1 momentissa katujen osalta.

Pykälän 3 momentissa määritellään muiden yleisten alueiden toteuttamisen sisältö.

Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan otettavaksi erityisen merkityksellisten alueiden varalta velvoite vastaavien suunnitelmien laatimiseen kuin 85 §:ssä on katujen rakentamisessa edellytetty. Tämä voi tulla kysymykseen esimerkiksi kaupunkikuvan tai virkistyskäytön kannalta erityisen merkittävien puistojen toteuttamisessa.

91 §. Toteuttamisvastuun siirto maanomistajalle tai -haltijalle. Pykälän 1 momentti antaa kunnalle mahdollisuuden asemakaavassa siirtää kaavan toteuttamis- ja kustannusvastuu kadun ja yleisen alueen osalta kokonaan tai osittain maanomistajalle tai -haltijalle. Tämä tulee kysymykseen tämän omasta aloitteesta käynnistetyissä ja pääasiassa yksityisen edun vaatimissa loma- ja matkailuhankkeissa tai vastaavissa maankäyttöhankkeissa.

Kunnan vastuu olisi tällöin toissijainen ja toteutuisi tapauksissa, joissa omistaja tai haltija ei suoriudu velvoitteistaan esimerkiksi konkurssin vuoksi. Tällöin kunnalla olisi vastaavasti takautumisoikeus omistajaan tai haltijaan nähden.

Pykälän 2 momentissa mahdollistetaan asemakaavan mukaisen yleisen alueen toteuttamisvastuun siirtäminen muun yleisen alueen kuin kadun osalta yksityisille hyödynsaajille myös tapauksissa, joissa yleinen alue, esimerkiksi puisto, on tarkoitettu palvelemaan yksinomaan rajattua kaava-alueen sisäistä tarvetta. Tällaisen alueen toteuttamisessa noudatettaisiin yhteiskäyttöaluetta koskevia säännöksiä. Erityisestä syystä yhteiskäyttöalueita voitaisiin osoittaa myös muuta kaava-alueen sisäistä yhteistä tarvetta varten, esimerkiksi usean kiinteistön yhteistä huoltoa palvelevia alueita.

Pykälässä tarkoitettu toteuttamisvastuun siirtäminen ei tuo mukanaan laissa kunnalle varattuja lunastus- ja pakkotoimioikeuksia.

13 luku. Maan luovuttaminen ja lunastaminen

92 §. Kunnan oikeus yksityisen tien alueeseen. Kunnalla olisi yleiskaava-alueella edelleen oikeus korvauksetta ottaa käyttöön ja kunnostaa liikennealueeksi yksityinen tie. Yksityisen tien käsitettä ehdotetaan säännöksessä täsmennettäväksi viittauksella yksityistielain 1 §:n mukaiseen yksityistiehen. Muilta osin säännös olisi nykyisen lain mukainen. Kunnalla olisi myös oikeus sijoittaa tiealueelle johtoja ja muita teknisiä laitteita. Säännös koskisi oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jonka suunnittelutarkkuus on riittävä sen arvioimiseen, tarvitaanko tie yleiseen käyttöön.

93 §. Yleisen tien tiealueen siirtyminen kunnalle. Asemakaava-alueella kunta saisi edelleen korvauksetta omistukseensa yleisen tien tiealueen asemakaavan tullessa voimaan. Määräys ulotettaisiin näin koskemaan kaikkia kuntia.

94 §. Katualueen siirtyminen kunnalle. Nykyisin kaupungeilla asemakaava-alueella oleva oikeus saada ensimmäisen asemakaavan mukainen katualue omistukseensa kiinteistötoimituksella ulotetaan koskemaan kaikkia kuntia. Korvausperusteet säilyisivät ennallaan lukuun ottamatta ilmaisluovutusvelvollisuuteen ja ns. kateuspykälään tehtäviä muutoksia.

95 §. Katualueen haltuunotto. Kunta saa 94 §:n mukaisen katualueen haltuunsa panemalla vireille kiinteistötoimituksen sen erottamiseksi. Edellytyksenä haltuunotolle olisi, että katua ryhdytään rakentamaan tai muutoin tarvitaan käytettäväksi. Vapaaehtoiseen sopimukseen perustuva menettely säilytettäisiin. Jos yleisellä alueella on vähäistä arvokkaampi rakennus tai arvokas rakennelma, tulisi asiasta sopia tai asiaa koskeva lunastustoimitus panna vireille ennen haltuunottoa.

96 §. Kunnan ja muun julkisyhteisön lunastusoikeus asemakaava-alueella. Kunnan lunastusoikeus asemakaavan perusteella ehdotetaan pysytettäväksi nykyisen laajuisena. Kunnalla olisi oikeus ilman erityistä lupaa lunastaa sellainen yleinen alue ja sellaisen yleisen rakennuksen tontti, joka asemakaavassa on tarkoitettu kunnan laitokselle tai kunnan muihin tarpeisiin. Valtiolle ja kuntayhtymälle annettaisiin vastaava oikeus lunastaa ilman erityistä lupaa sellainen asemakaavan mukainen yleisen rakennuksen tontti tai yleinen alue, joka asemakaavassa on osoitettu niiden tarpeisiin.

Maanalaisen rakentamisen tarpeita varten säännöksen soveltamisalaa laajennettaisiin siten, että käyttöoikeuden rajoittaminen olisi mahdollista kaikkea kunnan, kuntayhtymän tai valtion tarpeita palvelevaa maanalaista rakentamista varten, kun se nykyisin on mahdollista vain maanalaista kiskoliikennettä varten.

97 §. Rakentamiskehotukseen perustuva lunastus. Rakentamiskehotukseen perustuvaa lunastusta koskeva säännös ehdotetaan säilytettäväksi nykyisellään vuonna 1990 uudistetussa muodossa. Rakentamiskehotuksen antamista koskeva muutoksenhakusäännös ehdotetaan kuitenkin siirrettäväksi muiden muutoksenhakusäännösten yhteyteen. Pykälään tehtäisiin ainoastaan tekniset tarkistukset sen johdosta, että tontti uudistetussa järjestelmässä tarkoittaa sitovan tonttijaon mukaista rekisteriin merkittyä tonttia.

98 §. Oikeus lunastaa toiselle kuuluva rakennus tai oikeus. Säännös vastaisi nykyistä rakennuslain 59 §:ää. Pykälän 2 momenttiin on tehty sellaiset tekniset tarkistukset, jotka aiheutuvat siitä, että tontinosan lunastamista koskevat säännökset on ehdotettu siirrettäväksi kiinteistönmuodostamislakiin.

99 §. Lunastuslupaan perustuva maan lunastaminen. Pykälään ehdotetaan koottavaksi lunastusperusteet rakennuslain 27 §:n 2 momentista, joka koskee alueen lunastamista seutukaava-alueella, 51 §:stä, joka koskee liikenneväylän ja eräiden yleisiin tarpeisiin osoitettujen alueiden lunastamista yleiskaavan alueella sekä 53 §:stä, jossa on säädetty niin sanotusta rakennuspoliittisesta lunastuksesta, yleisperusteisesta lunastuksesta ja valtuuston hyväksymään yleiskaavaan perustuvasta lunastuksesta. Lunastusluvan myöntämisedellytyksiä ehdotetaan samalla sanonnallisesti pelkistettäväksi. Lupaviranomaisena olisi ympäristöministeriö, kuten pääsääntöisesti nykyisin.

Pykälän 1 momentti vastaisi rakennuslain 53 §:n 1―3 momentin soveltamisalaa. Säännöksen soveltaminen olisi kuitenkin mahdollista rakennuspoliittisissa lunastuksissa myös kaavoittamattomilla alueilla ja alueilla, joilla kaavan laatiminen ei ole vireillä. Alue voitaisiin siten hankkia säännöksessä mainittuihin tarkoituksiin jo ennen kaavoituksesta aiheutuvaa maan arvon nousua. Samalla korostuisi lunastusluvan hakijan selvitysvelvollisuus luvan myöntämisperusteista muilla kuin alueen kaavoitukseen liittyvillä perusteilla. Lupaedellytysten harkintaperusteina olisivat nykyisen käytännön mukaisesti, soveltamistilanteesta riippuen selvitys esimerkiksi kunnan rakennus- ja raakamaatilanteesta sekä maan kysynnästä ja tarjonnasta eri käyttötarkoituksiin. Lisäksi rakennuslain 53 §:n 1 ja 2 momentissa säädetystä alueen rakentamattomuuden vaatimuksesta ehdotetaan luovuttavaksi. Näin helpotettaisiin säännöksen soveltamista uudistettavilla alueilla. Säännös saatettaisiin tältä osin vastaamaan rakennuslain 53 §:n 4 momenttia, jonka perusteella lunastuslupa voidaan vastaavissa soveltamistilanteissa myöntää myös rakennettuun alueeseen.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin maakuntakaavan toteuttamiseksi tarpeellisesta lunastuksesta. Se vastaa soveltamisalaltaan rakennuslain 27 §:n 2 momenttia, jossa säädetään seutukaavan perusteella tapahtuvasta maan tai alueen käyttöoikeuden supistamisen lunastamisesta. Yhdenmukaisuuden vuoksi luvan myöntäminen ehdotetaan tässäkin tapauksessa siirrettäväksi valtioneuvostolta ympäristöministeriölle.

Pykälän 3 momentti vastaisi rakennuslain 51 §:ää ja 53 §:n 4 momenttia, joissa on säännökset yleiskaavaan perustuvista lunastusluvista. Nämä säännökset ajanmukaistettiin vuonna 1990.

Ehdotukseen ei sisälly rakennuslain 53 §:n 1 momentissa säädettyä niin sanottua maan varastointikieltoa, jonka mukaan säännöksen perusteella lunastetusta maasta yksityistä rakennustoimintaa varten muodostetut tontit on luovutettava kohtuullisessa ajassa asemakaavassa määrättyyn tarkoitukseen. Nykyisessä muodossa velvoitteeseen ei ole liittynyt pakotteita. Vastaavan velvoitteen on ehdotuksessa katsottava aiheutuvan jo lunastusluvan myöntämisen edellytyksistä.

100 §. Kaavan toteuttamista helpottava lunastus. Säännöksellä on tarkoitus korvata voimassa olevan rakennuslain 52 a §:n monimutkaiset ja tarpeettoman yksityiskohtaiset lunastusperusteet (saneerauslunastus, yhteisten järjestelyjen turvaaminen sekä tekninen ja taloudellinen vyöhykelunastus), joita ei ole käytännössä juurikaan sovellettu. Säännös soveltuisi nykyistä paremmin uudistettaville alueille.

101 §. Lunastus- tai korvausvelvollisuus. Säännös vastaisi pääosin rakennuslain 56 §:ää. Kohtuullista hyötyä arvioitaessa otettaisiin kuitenkin huomioon yleiskaavan ja ranta-asemakaavan maanomistajalle tuoma hyöty. Nykyisestä poiketen kunnalla tai valtiolla olisi omistusoikeuden lunastamisen sijasta mahdollisuus kaavan aiheuttaman haitan korvaamiseen. Menettely soveltuisi tilanteisiin, joissa käyttörajoituksen laatu huomioon ottaen omistusoikeuden lunastaminen ei olisi tarpeen. Säännöstä ei sovellettaisi 75 §:n mukaiseen yhteiskäyttöalueeseen, 91 §:n mukaiseen yleiseen alueeseen, jonka toteuttaminen asemakaavassa on siirretty maanomistajalle tai haltijalle, 93 §:ssä tarkoitettuun tiealueeseen eikä 94 §:ssä tarkoitettuun katualueeseen.

Voimassa olevan lain mukaan asemakaavassa ei ole voinut osoittaa alueita maa- ja metsätalouskäyttöön. Rakennuskaavassa, jossa niitä on voitu osoittaa, maa- ja metsätalousalue ei ole kuulunut lunastusvelvollisuuden piiriin. Yleiskaavassa lunastusvelvollisuus on saattanut tietyissä tilanteissa koskea niin sanotun kolmannen asteen yleiskaavan maa- ja metsätalousalueita. Kun asemakaava ja rakennuskaava nyt yhdistetään yhdeksi kaavamuodoksi, lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea kaavassa maa- ja metsätalousalueeksi osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia. Silloinkin kun kaavassa on tällaisia rajoituksia asetettu, lunastus- tai korvausvelvollisuus voisi tulla kysymykseen vain, jollei aluetta sen vuoksi voitaisi käyttää kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla.

102 §. Lunastus- tai korvausvelvollisuuden rajoitus. Säännös vastaisi rakennuslain 58 §:ää. Pykälän 2 momentissa on yleis- tai asemakaavan muutostilanteissa kuitenkin käytetty lunastusvelvollisuuden perusteena yhdenmukaisesti 101 §:n kanssa kohtuullisen hyödyn käsitettä.

103 §. Lunastusmenettely ja korvauksen määrääminen. Säännös sisältää yleisviittauksen kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettuun lakiin (603/1977), jäljempänä lunastuslaki. Lunastus- ja korvausasioissa noudatetaan lunastuslaissa säädettyjä menettelyitä ja perusteita, jollei ehdotetussa laissa ole toisin säädetty.

14 luku. Yleiskaavan ja asemakaavan toteuttamisesta johtuva korvaus

104 §. Korvattava katualue. Pykälässä säädetään asemakaavan perusteella katualueiksi luovutettavien alueiden korvaamisesta. Voimassa olevan rakennuslain 71 §:n mukaan ensimmäisen asemakaavan mukaiset katualueet kuuluvat laissa säädettyyn määrään ilmaisluovutusvelvollisuuden piiriin. Maanomistajalla on oikeus saada kaupungin omistukseen siirtyvästä alueesta korvaus siltä osin kuin alue on enemmän kuin 20 % hänen kysymyksessä olevalla asemakaava-alueella omistamastaan maasta tai suurempi sitä tontin kerrosalan määrää, jonka saa rakentaa hänelle jäävälle maalle tällä asemakaava-alueella.

Rakennuskaavateitä koskeva vastaavan tyyppinen säännös on rakennuslain 104 §:ssä. Maanomistajalla on oikeus saada korvaus kunnalle käyttöoikeudella rakennuskaavatieksi siirtyvästä alueesta siltä osin kuin alue on enemmän kuin 10 % hänen kysymyksessä olevalla rakennuskaava-alueella omistamastaan muusta kuin rakennuskaavassa maatalousalueeksi osoitetusta alueesta. Ilmaisluovutusvelvollisuutta rajoittavana otetaan huomioon se, että rakennuskaavatie ei ole tarpeellinen omistajalle kuuluvan rakennusmaan käyttämiselle. Toisaalta rakennuskaavan osalta ilmaisluovutusvelvollisuuteen ei liity rakennusoikeuden perusteella määräytyvää ylärajaa.

Katualueiden ilmaisluovutusvelvollisuus ehdotetaan säilytettäväksi asemakaavan katualueita koskevan säännöksen mukaisena kuitenkin siten, ettei asemakaavassa maa- ja metsätalousalueeksi tai vesialueeksi osoitettua aluetta otettaisi huomioon korvausvelvollisuuden perusteena käytettävän maanomistuksen määrittelyssä. Ilmaisluovutusvelvollisuuden määrä on enintään 20 % alueen omistajan asemakaava-alueella omistamasta maasta tai enintään maanomistajalle asemakaava-alueella osoitetun rakennusoikeuden määrä. Ilmaisluovutusvelvollisuus koskisi alueelle hyväksyttävää ensimmäistä asemakaavaa.

Ilmaisluovutusvelvollisuus olisi siten maaseutukuntien uusissa asemakaavoissa jonkin verran nykyistä laajempi. Maaseutukunnissa on tosin jo nykyisinkin voitu laatia rakennuskaavojen sijasta asemakaavoja, jolloin ilmaisluovutusvelvollisuus on ollut yhtä suuri kuin kaupungin asemakaavan katualueella. Ilmaisluovutusvelvollisuus rakennuslain aikana voimaan tulleiden kaavojen kohdalla säilyy siirtymäsäännöksellä rakennuslain mukaisena.

Muussa kuin 1 momentin tapauksessa kunta olisi velvollinen suorittamaan maanomistajalle katualueesta korvauksen, josta säädetään lunastuslaissa. Korvausvelvollisuuden ulkopuolelle jäisivät nykykäytännön mukaisesti myös yksityistiet.

105 §. Maanomistajan maksettavaksi määrättävä katualueen korvaus. Jos maanomistajan luovutettavaksi tuleva katualue on vähemmän kuin 104 §:ssä on säädetty, voi kunta määrätä maanomistajan maksettavaksi erotusta vastaavan rahakorvauksen kunnalle (katualueen korvaus). Tämän ns. kateuskorvauksen periminen jäisi kunnan harkittavaksi, kuten nykyisin. Maanomistajan maksettavaksi määrättävä katualueen korvaus tulisi periä kolmen vuoden kuluessa asemakaavan voimaantulosta, kun yleisen alueen muodostamista koskeva kiinteistötoimitus on pantu vireille. Korvauksen maksaminen olisi sidottu asemakaavan voimaantulon mukaiseen kiinteistönomistukseen.

106 §. Asemakaavan toteuttamisesta johtuva korvaus. Asemakaavan toteuttamisesta aiheutuvan erityisen haitan korvausvelvollisuus on tarkoitus säilyttää lähtökohtaisesti rakennuslain 76 §:n periaatetta vastaavana. Korvattavana voisi siten olla lähinnä kadun poistamisesta tai sen rakentamisesta tiettyyn korkeuteen aiheutuva kulkuyhteyden katkeaminen tai huomattava vaikeutuminen taikka muu tähän verrattava erityinen haitta tai vahinko. Korvausvelvollinen voisi olla myös valtio, jos alue on tarkoitettu tai osoitettu sen tarpeisiin.

107 §. Tie- ja katualueeseen kohdistuvien oikeuksien raukeaminen. Pykälä vastaa rakennuslain 73 §:ää. Kun yleisen tien tiealue tai katualue siirtyy kunnan omistukseen, raukeaisivat siihen kohdistuvat oikeudet. Panttioikeuden haltijan oikeudet korvauksen saamiseen säilyisivät nykyisellään.

108 §. Korvaus rakennuksesta ynnä muusta sekä erityisestä vahingosta. Kunnalle luovutettavalla alueella olevat rakennukset, laitteet ja istutukset kunta korvaisi, kuten nykyisin asema- ja rakennuskaava-alueella. Kunnalla olisi vastaava korvausvelvollisuus, jos alueen siirtymisestä korvauksetta aiheutuu maanomistajalle erityistä vahinkoa ja sitä olosuhteisiin katsoen on pidettävä kohtuuttomana.

Rakennus- ja soranottopaikan menettämisestä maksetaan korvausta siten kuin lunastuslaissa säädetään.

109 §. Korvausta koskevia säännöksiä. Jos yleiskaavan tai asemakaavan toteuttamisesta ja korvauksesta tehdään sopimus, sitoisi se edelleen myös kiinteistön myöhempää omistajaa. Jollei korvauksista sovita, ratkaistaan asia edelleen lunastuslain mukaan. Säännös vastaisi pääosin rakennuslain 77 §:ää.

15 luku. Kehittämisalueet

110 §. Kehittämisalueet. Kehittämisaluesäännöstön tarkoituksena on mahdollistaa erikseen määriteltyjen erityisjärjestelyjen käyttö rajattujen alueiden keskitetyksi kehittämiseksi kunnassa. Pyrkimyksenä on tarjota keinovalikoima, josta eri tavoitteiden saavuttamiseksi on valittavissa kussakin tapauksessa sopivat kehittämisvälineet.

Kunta voi pykälän 1 momentin mukaan nimetä kehittämisalueeksi yhden tai useamman rajatun alueen määräajaksi, joka voi enimmillään olla kymmenen vuotta. Tarkoituksena ei ole luoda pysyvää tukijärjestelmää vaan mahdollisuus mahdollisimman tehokkaisiin projektiluontoisiin kehittämisohjelmiin.

Kehittämisalueeksi nimeämisen edellytyksenä olisi ensinnäkin se, että rakennetun alueen uudistamista, suojelemista, elinympäristön parantamista, käyttötarkoituksen muuttamista tai muuta yleistä tarvetta koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi erityiset kehittämis- tai toteuttamistoimenpiteet ovat tarpeen. Tällaisia tilanteita voivat olla esimerkiksi vanhan teollisuusalueen käyttötarkoituksen uudistaminen tai lähiön kehittämishankkeet.

Rakentamaton alue voidaan 3 momentin mukaan nimetä kehittämisalueeksi asunto- tai elinkeinopoliittisista syistä silloin, kun pirstoutuneet maanomistusolot, kiinteistöjaotuksen hajanaisuus tai muut vastaavat syyt edellyttävät erityisiä kehittämis- tai toteuttamistoimenpiteitä.

111 §. Päätös nimeämisestä. Kehittämisalueeksi nimeämisestä tulee pykälän 1 momentin mukaan tehdä päätös joko kaavan laatimista tai muuttamista koskevan päätöksen yhteydessä, kaavassa tai erillisellä päätökselläkin, jos alueen kehittäminen ei edellytä kaavoitusta.

Nimeämispäätöksellä voi sovellettavista erityistoimenpiteistä riippuen olla merkittäviä oikeusvaikutuksia esimerkiksi maanomistajien asemaan tai kehittämisalueeksi nimettävän alueen asukkaiden oloihin. Tämän vuoksi päätöksen valmistelussa on 2 momentin mukaan noudatettava 62 §:n säännöksiä vuorovaikutteisesta valmistelusta silloinkin, kun päätös ei liity kaavoitusmenettelyyn.

Vaikutusten arvioimiseksi päätöksestä tulee 3 momentin mukaan myös ilmetä, mitä erityisjärjestelyjä alueella aiotaan soveltaa, sekä soveltamisen perusteet.

Kehittämisalueeksi nimeäminen ei 4 momentin mukaan syrjäytä laissa kaavoitukselle asetettuja vaatimuksia. Alueen kaavoituksessa on näin ollen noudatettava muun muassa normaaleja vuorovaikutusmenettelyjä ja sisältövaatimuksia.

112 §. Erityisjärjestelyt kehittämisalueilla. Pykälässä luetellaan ne erityisjärjestelyt, joiden soveltaminen voi kehittämisalueella tulla kysymykseen poiketen siitä, mitä muutoin on säädetty.

Pykälän 1 kohdassa mahdollistetaan se, että 84 §:ssä tarkoitettu kadunpito ja 90 §:n mukainen muiden yleisten alueiden kuin katujen toteuttaminen voidaan osoittaa alueen kehittämistä varten muodostetun yhteisön tehtäväksi. Yhteisöä ei tarkemmin määritellä esityksessä, mutta esimerkiksi alueen maanomistajien ja kunnan muodostama yhteenliittymä voi olla useissa tapauksissa luonteva mahdollisuus.

Pykälän 2 kohdassa mahdollistetaan erityinen kiinteistöjärjestely, kun maanomistuksen hajanaisuus ei mahdollista kaavoituksesta koituvien kustannusten ja hyötyjen tasapuolista jakamista. Tällä voitaisiin muun muassa edistää vanhojen rakennettujen alueiden uudelleen kaavoittamista silloin, kun kaavoituksella olisi ilmeisesti saavutettavissa alueen kannalta hyötyä, mutta maanomistustilanne vaikeuttaa kaavan laatimista. Samoin korkeat infrastruktuurikustannukset saattavat estää kokonaisuutena hyödyllisen kehittämishankkeen, mikäli kustannuksia ei kyetä jakamaan alueella suhteutettuna kehittämisestä eri tahoille koituvaan hyötyyn. Tarkoituksena on säätää kiinteistöjärjestelystä erikseen.

Nykyisen rakennuslain järjestelmässä hyödyt alueen kehittämisestä ovat kertyneet maanomistajalle ja infrastruktuurin toteuttamiskustannukset kunnalle, jollei toisin ole erikseen sovittu. Tämä on voinut estää kehittämishankkeen tarpeellisen rahoituksen puuttuessa tai saattanut johtaa laajoihin ja joskus vaikeasti hallittaviin sopimusjärjestelyihin. Epäkohdan korjaamiseksi pykälän 3 kohtaan ehdotetaan säännöstä kunnan oikeudesta periä maanomistajalta erityinen kehittämismaksu, jos alueen kehittämisestä koituu maanomistajalle erityistä hyötyä, joka on epäsuhteessa hänen suorittamiinsa kustannuksiin.

Pykälän 4 kohdassa ehdotetaan kunnan etuosto-oikeutta laajennettavaksi kehittämisalueella siten, ettei se ole sidottu etuostolain (608/1977) 5 §:n 1 momentissa asetettuun pinta-alarajoitukseen.

Pykälän 5 kohdan tarkoituksena on, että kehittämisalueeksi nimeäminen perusteineen mahdollistaisi valtion asunto- tai elinkeinopoliittisen rahoituksen keskitetyn suuntaamisen tällaiselle alueelle valtion asianomaisten viranomaisten kanssa aluekohtaisesti sovittavalla tavalla.

Kehittämisaluesäännöstön käyttämisestä saatavien kokemusten perusteella on tarkoitus myöhemmin erikseen ottaa harkittavaksi kysymys kehittämisalueilla mahdollisesti sovellettavista muista erityisjärjestelyistä.

16 luku. Rakentamista koskevia määritelmiä

113 §. Rakennus. Säännökseen on tarkoitus ottaa yleinen rakennuksen määritelmä, joka on tarpeellinen viranomaisvalvonnan järjestämiseen ja lain systematiikkaan liittyvistä syistä. Rakennus määritellään joustavasti lähinnä sen viranomaisvalvontaa edellyttävien seikkojen nojalla. Tältä kannalta määritelmä on tyhjentävä, vaikkei rakennus olekaan määritelmän avulla aina todettavissa. Rakennuksen oikeudellisessa määritelmässä ei siis ole kysymys yksiselitteisestä teknisestä rakennuksen määritelmästä.

Määritelmän ensimmäisenä osatekijänä ovat rakennuksen käyttötarkoitukset, joita ovat asuminen, työnteko ja varastointi sekä muut tarkoitukset. Määritelmän käyttötarkoitukset ovat avoimia muiden tarkoitusten osalta. Toiseksi rakennus määritellään sen pysyvyyttä koskevilla tekijöillä eli sillä, että määritelmän mukainen rakennus on kiinteä tai muutoin paikallaan pidettäväksi tarkoitettu. Rakennukselta edellytetään näin jonkin asteista pysyvyyttä, eikä esimerkiksi vain lyhyeksi ajaksi paikallaan pysytettäväksi tarkoitettu liikuteltava laitos ole määritelmän mukainen rakennus. Määritelmän kolmas tekijä kuvailee kohdetta kielellisesti ja laajentaa sitä siten, että rakennuksia ovat myös rakennelmat, rakenteet ja laitokset. Tärkein osa määritelmää on sen viimeinen viranomaisvalvonnan tarvetta koskeva osatekijä, joka jakautuu kuuteen aineelliseen edellytykseen. Rakennus voi edellyttää ominaisuuksiensa vuoksi viranomaisvalvontaa turvallisuuteen, terveellisyyteen, maisemaan, viihtyisyyteen, ympäristönäkökohtiin taikka muihin ehdotetun lain tavoitteisiin liittyvistä syistä.

Rakennuksena ei kuitenkaan pidetä kooltaan vähäistä ja kevytrakenteista rakennelmaa tai pienehköä laitosta, ellei sillä ole erityisiä maankäytöllisiä tai ympäristöllisiä vaikutuksia. Niinpä esimerkiksi pienehkön vajan kohdalla sen sijainti rakennetussa ympäristössä tai vesirajassa voisi vaikuttaa asian arviointiin. Myös erilaisten rakennelmien, kuten polttoaineen jakeluaseman kohdalla tulkinta voisi määräytyä sen mukaan, onko toiminnasta vaikutusta liikenteen järjestämiseen tai ympäröivään asutukseen. Näille rakennelmille ja laitoksille asetettavista vaatimuksista ja niiden valvonnasta silloinkin, kun niitä ei olisi pidettävä rakennuksina, säädettäisiin jäljempänä erikseen.

114 §. Vähittäiskaupan suuryksikkö. Pykälässä määriteltäisiin vähittäiskaupan suuryksikkö, jota koskisi 58 §:ään ehdotettu sijoittamista koskeva säännös ja 125 §:ään ehdotettava käyttötarkoituksen muuttamista koskeva säännös.

Vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitettaisiin yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Paljon tilaa vaativan erikoistavaran myymälää ei kuitenkaan pidettäisi tässä tarkoitettuna suuryksikkönä.

Paljon tilaa vievällä erikoistavaran kaupalla tarkoitetaan tässä kauppaa, jolle on ominaista suuret, paljon tilaa vaativat tuotteet kuten esimerkiksi autot, huonekalut ja rakennustarvikkeet ja joka edellyttää sijaintia hyvien liikenneyhteyksien varrella. Tällaisena paljon tilaa vievänä kauppana voidaan pitää sellaistakin kaupan yksikköä, jossa lisäksi on tarjolla muuta tavaraa, jos tämä muu tavara liittyy päämyyntiartikkeliin. Näiden oheistuotteiden myyntipinta-alan osuuden tulisi kuitenkin olla vähäinen. Jos tilaa vievän erikoistavarakaupan ohella myydään elintarvikkeita, vähäisenä voidaan pitää enintään kioskimyyntiin verrattavaa määrää eli 100 neliömetrin myyntipinta-alaa.

115 §. Kerrosala. Kerrosalaa koskeva säännös nojaisi perusteiltaan voimassa olevaan lakiin sanamuotoa koskevin tarkistuksin. Kuitenkin ehdotetaan luovuttavaksi maanpäällisen kellarikerroksen käsitteestä. Tämä on aiheuttanut sekaannusta ja johtanut rakentamiseen, joka ei ole oikealla tavalla vastannut kaavan tarkoitusta. Muutos on periaatteellisesti merkittävä ja vaatii siirtymäsäännöksessä tehtäväksi eron ennen lain voimaantuloa laadittujen ja sen jälkeisten asemakaavojen osalta kerrosalaa laskettaessa. Ulkoseinän paksuuden sallittaisiin ilman erityisiä perusteita voivan olla kerrosalaan laskemisen ulkopuolella, kun seinän paksuus ylittää 250 millimetriä. Tämä mahdollisuus asettaa eri rakennusaineista koostuvat seinärakenteet paremmin tasavertaiseen asemaan ja parantaa rakennusten lämpötaloutta.

Asetuksella täsmennettäisiin kerrosalan laskemiseen vaikuttavien rakennuksen tilojen käsitteitä.

17 luku. Rakentamisen yleiset edellytykset

116 §. Rakennuspaikkaa koskevat vaatimukset. Asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaisiin asemakaavassa. Ehdotetut rakennuspaikkaa asemakaava-alueen ulkopuolella koskevat säännökset vastaavat voimassa olevan lain maaseutukuntien haja-asutusta koskevia säännöksiä eräin tarkistuksin ja täsmennyksin. Säännöksen 1 momentissa olevat yleiset maininnat rakennuspaikan tarkoitukseen soveltuvuudesta ja kelvollisuudesta rakentamiseen tarkoittavat sellaisia maankäytöstä, maasto-oloista ja ympäristöstä johtuvia olosuhteita, joita koskeva tosiseikasto voi sisältyä myös oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan.

Muutoin tarkoitukseen soveliaisuudella olisi, kuten nykyisinkin, useita ulottuvuuksia. Ensinnäkin rakennuspaikan tulisi niin hyvin liikenteellisesti kuin muunkin yhdyskuntatekniikan suhteen vastata rakentamisen edellytyksiä. Myös rakennuksen käyttötarkoitus vaikuttaisi rakennuspaikan soveliaisuuteen muun muassa sen ympäröivään luontoon tai muuhun maankäyttöön kohdistuvien vaikutusten kannalta. Rakennuspaikan kelvollisuus rakentamiseen lähinnä tarkoittaisi sen ominaisuuksia rakennuksen käytön näkökulmasta. Erityisesti tulva-, sortuma- tai vyörymävaaran mahdollisuus sekä rakennuspaikan maapohjan ominaisuudet olisi otettava huomioon.

Vähimmäispinta-alasta ehdotetaan säädettäväksi lähtien siitä, että 2 000 neliömetrin kokoista rakennuspaikkaa on yleensä perinteisessä maaseudun haja-asutuksessa pidettävä kiinteistökohtaiseen viemäröintiin tai vedenhankintaan riittävänä. Rakennusjärjestyksessä kunta voisi määrätä suuremmasta rakennuspaikan koosta, kuten nykyisinkin. Määräykset eivät rakennusjärjestyksen sisältöä koskevan säännöksen mukaan kuitenkaan saisi olla maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia. Hallintokäytännössä on katsottu, että rajatulla alueella voidaan rakennuspaikalle asettaa yhden hehtaarin vähimmäiskokoa koskeva vaatimus. Erityisissä tapauksissa, kuten pienten ja kasvustoltaan karujen saarten kohdalla vähimmäiskoko on voinut olla kaksikin hehtaaria. Kunta voisi ehdotetun lain mukaan myöntää poikkeuksen myös rakennuspaikkaa koskevasta pinta-alarajoituksesta.

Rakennuksen etäisyydestä asemakaava-alueen ulkopuolella toisen omistamaan tai hallitsemaan maahan ja sillä olevaan rakennukseen säädettäisiin asetuksella. Tässä suhteessa asetettavaa vähimmäisvaatimusta kunta voisi tarkentaa nykykäytännön mukaisesti rakennusjärjestyksellä. Säännös ei myöskään estäisi yleisesti säätämästä tai määräämästä valoisuuden huomioon ottamiseksi tarvittavista asuntorakentamisen edellytyksistä.

117 §. Rakentamiselle asetettavat vaatimukset. Rakentamiselle asetettavat vaatimukset ehdotetaan jaettaviksi kolmeen ryhmään. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin rakennuksen ulkoasua koskevista vaatimuksista. Rakennuksen tulisi soveltua rakennettuun ympäristöön ja maisemaan sekä täyttää kauneuden ja sopusuhtaisuuden vaatimukset. Rakennuksen soveltumisella rakennettuun ympäristöön ja maisemaan tarkoitetaan suunnitteluun vaikuttavien reunaehtojen huomioon ottamista. Soveltumisella ei kuitenkaan tarkoiteta rajata rakennussuunnittelua ympäröivän tyylisuunnan tai siihen mukautumisen tavoitteeseen. Ulkoasultaan yhtenäisen rakennustavan, materiaalin ja massoittelun rinnalla muutkin rakennuksen suhdetta ympäröiviin rakennuksiin koskevat arvosteluperusteet täyttäisivät soveltuvuuden vaatimukset. Niinpä vaihtelevuus ja jännitteisyyskin muihin rakennuksiin nähden voisivat täyttää säännöksen tarkoituksen. Rakennuksen soveltuvuus maisemaan edellyttää maastomuotojen, puuston, maiseman avonaisuuden ja sen muiden ominaisuuksien huolellista arvioimista. Maisemaan soveltuminenkaan ei tarkoittaisi, että rakennus ei saisi herättää ympäristössään huomiota. Sen vaikutuksen maisemassa tulisi kuitenkin olla luonteva.

Kauneuden ja sopusuhtaisuuden vaatimuksella korostettaisiin rakentamisen rakennustaiteellista ulottuvuutta, jolla arkkitehtonisesti on katsottava olevan myös yleisesti päteviä arvosteluperusteita. Tässä suhteessa asetettavat vaatimukset ovat luonnollisesti kulttuurisidonnaisia ja myös ajan myötä eri tavoin painottuvia. Myös rakennuksen ja sen osien mittasuhteet olisi otettava huomioon. Sopusuhtaisuuden vaatimus ei kuitenkaan ole tarkoitettu rajaamaan rakennussuunnittelua muutoin kuin siinä suhteessa, mikä koskee rakentamisen kokonaisvaltaista hahmotusta ja sen kokemista esteettisesti miellyttäväksi.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi rakentamisen olennaisista teknisistä vaatimuksista. Rakennuksen tulisi sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla täyttää rakenteiden lujuuden ja vakauden, paloturvallisuuden, hygienian, terveyden ja ympäristön, käyttöturvallisuuden, meluntorjunnan sekä energiatalouden ja lämmöneristyksen perusvaatimukset. Nämä vastaavat rakennustuotedirektiivissä harmonisoituja rakentamisen olennaisia vaatimuksia. Ehdotetun lain nojalla annettavassa asetuksessa ja rakentamismääräyksissä täsmennettäisiin näiden sisältöä ja vaikutusta rakentamisessa.

Rakennuksen käyttökelpoisuudesta säädettäisiin pykälän 3 momentissa. Siinä kiinnitettäisiin erityistä huomiota siihen, että rakennuksen suunnittelussa otettaisiin huomioon rakennuksen käytön aikainen korjattavuus, huollettavuus ja muunneltavuus. Voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti säädettäisiin myös liikkumisesteettömästä rakentamisesta. Rakennuksen tulisi sen mukaan kuin sen käyttö edellyttää soveltua myös sellaisille henkilöille, joiden kyky liikkua tai toimia on rajoittunut.

Edellä olevia vaatimuksia teknisiltä osiltaan täsmennettäisiin Suomen rakentamismääräyskokoelmassa. Tarvittavan jouston saavuttamiseksi korjaus- ja muutostöissä ehdotetaan säädettäväksi näitä koskevista perusvaatimuksista. Huomiota olisi kiinnitettävä rakennuksen ominaisuuksiin ja soveltuvuuteen aiottuun käyttöön. Eräänlaisena alarajana säädettäisiin, että muutoksen johdosta rakennuksen käyttäjien turvallisuus ei saa vaarantua eivätkä heidän terveydelliset olonsa heikentyä. Tämä vastaa voimassa olevan lain sisältöä rakentamismääräysten soveltamisessa ja korostaa hienovaraisen korjaustavan ja käyttötarkoituksen muutoksen merkitystä.

Rakentamisessa olisi vielä muutoinkin noudatettava hyvää rakennustapaa. Tällä säännöksellä, jonka ilmaisu toistuu muissa yhteyksissä jäljempänä, viitattaisiin sitovan norminannon ulkopuoliseen hyvää rakentamista täsmentävään tietopohjaan ja käytäntöön. Se ei tarkoittaisi rakentamisen sopimusjärjestelyissä mahdollisesti esiintyvää ja rakentamisen laatutasoa täsmentävää rakentamisen lopputulosta. Säännöksellä olisi yleinen rakentamisen ammatillisesta kokemuspohjasta, hallinnon informaatio-ohjauksesta sekä vakiintuneista käytännöistä johtuva perustansa.

118 §. Rakennustaiteen ja kaupunkikuvan vaaliminen. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti historiallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaiden rakennusten tai kaupunkikuvan turmelemisen kiellosta. Säännös koskisi rakentamista, rakennuksen korjaus- ja muutostöitä ja muita toimenpiteitä sekä rakennuksen tai sen osan purkamista.

Tässä pykälässä tarkoitettu turmelemiskielto tarkoittaisi rakentamisen ajallisen kerrostuneisuuden kunnioittamista. Sen arvottamisen perusteet luonnollisesti voisivat ajan myötä vaihdella. Kysymys olisi kuitenkin yhtä hyvin rakentamisen arvokkaiden yksityiskohtien kuin rakennetun ympäristön kokonaiskuvan vaalimisesta. Säännös tulisi luonnollisesti sovellettavaksi myös maaseudulla.

119 §. Huolehtimisvelvollisuus rakentamisessa. Rakentamisen viranomaisvalvonta ehdotetaan laissa järjestettäväksi niin sanotun suhteutetun valvonnan pohjalle. Viranomaisten toiminta ensisijaisesti lähtisi rakennushankkeessa olevien asiantuntemuksen ja ammattitaidon varmistamisesta sekä siitä, että huolehditaan laissa tai sen nojalla säädetystä ja määrätystä yksityisille asetettujen toimintavelvoitteiden täyttymisestä.

Edellä olevan johdosta myös rakennushankkeessa mukana olevien velvollisuuksista ja vastuusta suhteessa viranomaisiin olisi säädettävä selkeästi. Pykälässä ehdotetaan täsmennettäväksi ja korostettavaksi rakennushankkeeseen ryhtyvän eli sen alullepanijan velvollisuutta huolehtia rakentamisen kelvollisuudesta. Hänen vastuullaan olisi, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan mukaisesti. Huolehtimisvelvollisuuteen myös kuuluisi, että rakennushankkeeseen ryhtyvällä on hankkeen vaativuus huomioon ottaen riittävät edellytykset sen toteuttamiseen sekä käytettävissään pätevä henkilöstö. Tällä ei luonnollisestikaan tarkoiteta, että hanketta toteuttava tai hänen organisaationsa täyttäisi nämä edellytykset. Yleisempää on, että rakennushankkeeseen ryhtyvällä sopimusjärjestelyin on hankittuna riittävä ammattitaito hankkeen läpiviemiseksi.

120 §. Rakennuksen suunnittelu. Keskeisimpänä rakentamisen laatuun vaikuttavana osatekijänä voidaan pitää hyvää suunnittelua. Ehdotuksen mukaan rakentamista koskeva suunnitelma olisi laadittava siten, että se täyttää ehdotetun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten sekä hyvän rakennustavan vaatimukset. Tämä merkitsisi suunnittelijan vastuun korostumista, mikä myös heijastuisi jäljempänä ehdotettuun säännökseen tehtävien vaativuudesta johtuvasta muun muassa suunnittelussa tarvittavasta kelpoisuudesta.

Rakennuksen suunnittelussa tulisi lisäksi olla suunnittelun kokonaisuudesta ja sen laadusta vastaava pätevä henkilö, joka huolehtisi siitä, että rakennussuunnitelma ja erityissuunnitelmat muodostavat kokonaisuuden ja että suunnitelma täyttäisi sille asetetut vaatimukset. Tällä säännöksellä pyrittäisiin välttämään suunnittelun eriytymisestä johtuvat haitat.

Erityissuunnitelman, kuten rakennesuunnitelman laatimisen eriytymisestä useaan työnsuoritukseen, johtuvien mahdollisten ongelmien välttämiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että näin toimittaessa yhden suunnittelijoista tulisi olla nimetty tämän erikoisalan kokonaisuudesta vastaavaksi suunnittelijaksi.

121 §. Aloituskokous. Uutena joskin jo käytännössä omaksuttuna menettelynä säädettäisiin ennen rakennusluvan aloittamista tarvittaessa järjestettävästä aloituskokouksesta. Sen yhteydessä voitaisiin täsmentää, mitä rakennushankkeeseen ryhtyvältä edellytetään huolehtimisvelvollisuutensa täyttämiseksi. Kysymys olisi rakennusluvan ehtoja tarkemmasta ja rakentamisen aloittamiseen liittyvästä viranomaisyhteydestä, jossa täsmennettäisiin rakennushankkeen toteuttamisessa tarpeellisia viranomaisen ja yksityisen suoritettavaksi tulevia tarkastuksia.

Rakennushankkeeseen ryhtyvältä voitaisiin myös edellyttää selvitys toimenpiteistä rakentamisen laadun varmistamiseksi. Lähinnä on kysymys rakennustyön asianmukaisen suorituksen varmistamisesta ja muun muassa tukeutumisesta jäljempänä olevaan työmaan tarkastusasiakirjaan. Selvitys lähinnä kohdistuisi rakennushankkeen toteuttamisessa kohdattavien riskien arvioimiseen ja tätä koskevaan, useimmiten yksityisen asiaksi määrättävään tarkastukseen.

Aloituskokouksesta ja laadunvarmistusselvityksestä säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

122 §. Rakennustyönjohto. Säännökset rakennustyön johtamisesta vastaisivat voimassa olevan lainsäädännön periaatteita kuitenkin niin, että vastaavan työnjohtajan asemaa ja tehtäviä rakennustyön suorituksessa edelleen korostettaisiin.

Lupaa tai muuta viranomaishyväksyntää edellyttävässä rakennustyössä tulee ehdotuksen mukaan olla työn suorituksesta ja sen laadusta vastaava, joka johtaa rakennustyötä sekä huolehtii rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan ja hyvän rakennustavan mukaisesta työn suorittamisesta. Rakennustyönä pidettäisiin myös kaivamis- ja louhimistyötä sekä rakennuksen purkamista silloin, kun siihen tarvitaan lupa tai viranomaishyväksyntä. Muissa viranomaishyväksyntää vaativissa toimenpiteissä asia määräytyisi sen mukaan, onko toimenpidettä käsitteellisesti pidettävä rakennustyönä.

Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen velvollisuutta valvoa, että vastaava työnjohtaja huolehtii hänelle kuuluvista tehtävistään, myös painotettaisiin. Vastaavana työnjohtajana toimiminen perustuisi rakennusvalvontaviranomaisen hyväksyntään ja hyväksyntä tulisi ehdotuksen mukaan peruuttaa, jos siihen tehtävien laiminlyömisen johdosta tai muusta vastaavasta syystä olisi aihetta. Myös vastaavan työnjohtajan kelpoisuutta arvioitaisiin suhteessa tehtävien vaativuuteen sen mukaan kuin jäljempänä ehdotetaan säädettäväksi.

Rakennustyössä tulisi lisäksi olla erityisalan työnjohtajia sen mukaan kuin asetuksella säädetään. Vastaavaa työnjohtajaa koskevat säännökset soveltuvin osin koskisivat myös erityisalan työnjohtajia.

123 §. Tehtävien vaativuus ja rakennushankkeessa toimivien kelpoisuudet. Ehdotettu laki perustuu rakentamisen lopputulokseen keskeisesti vaikuttavien suunnittelijoiden ja rakennustyöstä vastaavien henkilöiden kelpoisuuteen tehtävissään.

Rakennus- ja erityissuunnitelman laatijalla sekä rakennustyön vastaavalla työnjohtajalla tulisi ehdotuksen mukaan olla rakennushankkeen laadun ja tehtävän vaativuuden edellyttämä koulutus ja kokemus. Perusteiltaan säännös vastaa voimassa olevan lainsäädännön periaatteita. Kunnan rakennusvalvontaviranomaisella tulisi myös käytännössä olla mahdollisuus jättää hyväksymättä epäpätevien suunnittelijoiden suunnitelmia ja vaatimukset täyttämättömiä työnjohtajia.

Kelpoisuuden arvioimiseksi tarvittavista näkökohdista otettaisiin lakiin yleinen säännös. Sen mukaan suunnittelussa tarvittavaa kelpoisuutta arvioidaan rakennuksen ja tilojen käyttötarkoituksen, kuormitusten ja palokuormien, suunnittelu-, laskenta- ja mitoitusmenetelmien, ympäristövaatimusten sekä suunnitteluratkaisun tavanomaisesta poikkeamisen perusteella. Tämä antaisi mahdollisuuden etenkin erityissuunnitelmien kohdalla tarkentaa suunnittelijan koulutusta ja kokemusta koskevia vaatimuksia.

Rakennustyön johtamisessa tarvittavaa kelpoisuutta arvioitaisiin edellä olevan lisäksi myös rakentamisolosuhteiden ja työnsuorituksessa käytettävien erityismenetelmien perusteella. Näin voitaisiin vastaavan työnjohtajan sekä erityisalojen työnjohtajan kelpoisuudet asettaa kulloistakin vaatimusta vastaaviksi. Esimerkiksi vaikeat perustamisolosuhteet tai rakenteet voisivat johtaa normaalia tiukempiin kelpoisuusvaatimuksiin.

Menetelmänä asetetun kelpoisuuden arvioimiseksi olisi vaativuusluokittelu. Rakennuksen suunnittelu- ja työnjohtotehtävät voitaisiin ehdotuksen mukaan jakaa vaativuusluokkiin tarvittavan vähimmäiskelpoisuuden määrittämiseksi. Tätä koskevat määräykset ja ohjeet annettaisiin Suomen rakentamismääräyskokoelmassa.

124 §. Viranomaisvalvonta rakentamisessa. Rakentamisen viranomaisvalvonta ei pysty eikä ole tarkoitettu takaamaan rakentamisen hyvää laatua. Sen lisäksi, että säilytetään maassa tarvittava rakennuskuri, valvonnan tarkoituksena on estää huonoa rakentamista sekä tukea niitä rakenteita lainsäädännössä ja sellaisia käytäntöjä, joilla edistetään säännösten ja määräysten mukaista sekä muutoinkin hyvää rakentamista.

Pykälässä säädettäisiin rakentamisen viranomaisvalvonnan toiminta-ajatuksesta. Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä olisi yleisen edun kannalta valvoa rakennustoimintaa sekä osaltaan huolehtia siitä, että rakentamisessa noudatetaan, mitä ehdotetussa laissa tai sen nojalla säädetään tai määrätään. Säännös ei viranomaisen toimivallan osalta ole kattava eikä sitä ole tarkoitettu kuvaamaan viranomaistoiminnasta johtuvia virkavastuita tai kunnan mahdollisia vastuita vahingonkorvauksesta. Näitä koskevat ratkaisut perustuisivat edelleenkin paljolti yksityiskohtaisempaan säännöstöön ja osaksi yleistä vahingonkorvausta koskeviin säännöksiin. Maininnalla yleisestä edusta viranomaisvalvonnassa on tahdottu tehdä ero siihen rakennuttajan suorittamaan valvontaan, jolla varmistetaan rakentamisen sopimusperusteisten laatuvaatimusten täyttyminen.

Viranomaisvalvonta perustuisi edelleenkin niin sanottuun suhteutettuun valvontaan, joka on voimassa olevassa laissa vuodelta 1989. Valvontatehtävän laajuutta ja laatua harkittaessa otettaisiin huomioon rakennushankkeen vaativuus, luvan hakijan ja hankkeen suunnittelusta ja toteuttamisesta vastaavien henkilöiden asiantuntemus ja ammattitaito sekä muut valvonnan tarpeeseen vaikuttavat seikat. Ensiksi kiinnitettäisiin siten huomiota rakennushankkeeseen ja tästä johtuvaan tehtävien vaativuuteen. Toiseksi selvitettäisiin, onko rakennushankkeessa toimivilla riittävä kelpoisuus tehtäviinsä. Myös muut seikat voisivat vaikuttaa valvonnan tarpeeseen. Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen kokemuksella rakentajista olisi siten myös merkitystä. Perusajatuksena on, että näin järjestetty viranomaisvalvonta kannustaisi rakennushankkeeseen ryhtyvän pyrkimystä parhaaseen mahdolliseen rakennussuunnitteluun ja rakennustyön suoritukseen.

Rakennusvalvontaviranomaiselle kuuluisi myös huolehtia kunnassa tarvittavasta rakentamisen yleisestä ohjauksesta ja neuvonnasta. Viranomaisvalvonnan ohessa toiminnalla olisi siten myös julkisen palvelun luonne.

18 luku. Rakentamisen ja muiden toimenpiteiden luvanvaraisuus

125 §. Rakennuslupa. Rakennuksen rakentamiseen tarvittaisiin rakennuslupa.

Uudisrakentamisen sijasta laissa käytettäisiin ilmausta rakennuksen rakentaminen. Tähän rinnastettaisiin sellainen korjaus- ja muutostyö, joka olisi verrattavissa rakennuksen rakentamiseen. Arviointiperusteina tällöin olisivat toimenpiteiden laatu ja laajuus sekä myös niiden arvo. Kysymys toisin sanoen olisi sellaisista korjaus- ja muutostöistä, joilla rakennuksen käyttöikää lisättäisiin uutta rakennusta vastaavasti. Rakennuksen rakentamiseen rinnastettaisiin myös rakennuksen laajentaminen joko sen vaippaa kasvattamalla tai lisäämällä sen kerrosalaan laskettavaa tilaa esimerkiksi käyttötarkoituksen muutoksella. Edellä oleviin toimenpiteisiin tarvittaisiin rakennuslupa.

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan edellä olevaa vähäisempään korjaus- ja muutostyöhön sekä rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutokseen tarvitaan toimenpidelupa. Tältä osin ehdotetaan, että muuta kuin edellä säädettyä rakennuksen korjaus- ja muutostyötä varten tarvitaan rakennuslupa, jos työllä ilmeisesti voi olla vaikutusta rakennuksen käyttäjien turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin. Säännös lähtökohdaltaan vastaisi voimassa olevan rakennusasetuksen lupakynnystä. Se myös olisi sopusoinnussa rakentamiselle korjaus- ja muutostyössä ehdotetussa laissa asetettujen vaatimusten kanssa.

Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennainen muuttaminen vaatisi rakennusluvan. Käyttötarkoituksen muutosta verrattaisiin, kuten nykyisinkin, myönnettyyn rakennuslupaan tai rakennuksen aikaisempaan käyttöön. Lisäksi säädettäisiin, että luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavoituksen toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin. Rakennuslupaan verrattavasti siten käsiteltäisiin sellaiset muutokset, joilla vaikutetaan ympäristön maankäyttöön tai lisätään rakennuksen käytön riskillisyyttä. Esimerkkeinä ovat liiketilan muutos myyntitilasta ravintolaksi tai teollisuustilan muutos palovaarallisuusluokaltaan vaativammaksi.

Vielä ehdotetaan säädettäväksi, että edellä olevan mukaisena käyttötarkoituksen muutoksena pidettäisiin aina loma-asunnon käytön muuttamista pysyvään asumiseen. Lisäksi vähittäiskaupan suuryksikön toteuttamisella olisi katsottava aina olevan edellä tarkoitettua vaikutusta maankäyttöön, jollei aluetta ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tähän tarkoitukseen. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutos tällaiseen hankkeeseen edellyttäisi siten rakennuslupaa.

Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan määräajan paikallaan pysytettävää rakennusta varten rakennuslupaan voitaisiin asettaa määräaika.

126 §. Toimenpidelupa. Rakennelmista ja laitoksista, joihin tarvittaisiin toimenpidelupa, on nykyisin säädetty rakennusasetuksessa. Kunnan rakennusjärjestyksellä on voitu määrätä valvonnan alueellisesta laajuudesta ja ilmoitusmenettelystä luvan sijasta. Vastaavat periaatteet on tarkoitus säilyttää ehdotetun lain mukaisessa lupajärjestelmässä.

Rakennusluvan sijasta rakentamiseen voitaisiin hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta. Tällä tarkoitetaan, etteivät nämä rakennukset muihin rakennuslupaa vaativiin kohteisiin verrattuna edellyttäisi suunnittelutarpeen, kaavoitusta varten määrättyjen rakennuskieltojen tai asemakaavasta johtuvan rakentamisrajoituksen täysimääräistä huomioon ottamista. Näihin kohteisiin ei myöskään yleensä sovellettaisi rakentamisen teknisiä vaatimuksia ehdotetun lain ja rakentamismääräysten mukaisesti.

Toimenpidelupa tarvittaisiin lisäksi sellaisen rakennelman ja laitoksen, jota ei pidetä rakennuksena, pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Näistä säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Tällaisia rakennelmia ja laitoksia voisivat olla esimerkiksi suurehkot varastoalueet, muusta alueesta erotetut urheilu- tai ulkoilualueet, erilaiset rakennelmat, kuten vähäisetkin mastot, piiput ja säiliöt, sillat, julkisluonteiset muistomerkit, meluesteet, hiihtohissit, autokatokset ja vastaavat sekä asuntovaunut ja -laivat sekä näihin verrattavat liikuteltavat laitteet. Lisäksi myynti-, tiedotus- tai mainoslaitteet luonnonsuojelulaista johtuvin rajauksin olisivat toimenpideluvan alaisia. Samoin kiinteät aidat ja suurehkot laiturit voisivat vaatia toimenpideluvan.

Toimenpidelupa tarvittaisiin myös muuhun kuin rakennuslupaa vaativaan rakennuksen ulkoasua muuttavaan toimenpiteeseen sekä asuinrakennuksen huoneistojärjestelyihin. Tällaisena voitaisiin pitää rakennuksen julkisivun muuttamista sekä rakennuksen ulkoasun tai värityksen olennaista muuttamista, kuten ikkunajaon, ulkoseinän päällysteen tai katon kattamisaineen muuttamista. Huoneistojärjestelyjä olisivat huoneiston jakaminen tai yhdistäminen.

Päällekkäisten valvontajärjestelmien välttämiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että lupa ei olisi tarpeen, jos toimenpide perustuu tämän lain mukaiseen katusuunnitelmaan tai yleisistä teistä annetun lain (243/1954) mukaiseen hyväksyttyyn tiesuunnitelmaan.

Erona rakennuslupaan olisi ensinnäkin se, että rakennusluvan hakemista ja myöntämistä koskevia säännöksiä noudatettaisiin toimenpideluvassa vain soveltuvin osin. Lisäksi rakennelmien tai laitosten tekniset ominaisuudet jäisivät toteuttajan vastattaviksi. Viranomaisvalvonta koskisi ainoastaan näiden maankäytöllisiä tai ympäristöllisiä vaikutuksia.

Rakennelmien ja laitosten luettelosta säädettäisiin asetuksella, jolloin myös niiden osalta mahdolliset muutokset olisivat ajan oloon helposti toteutettavissa. Myös kunnan rakennusjärjestys tulisi käytettäväksi samaan tapaan kuin nykyisinkin valvontatarvetta määriteltäessä.

127 §. Rakennuksen purkamislupa. Voimassa olevassa laissa purkamislupa koskee vain asema- ja rakennuskaavoituksen vuoksi rakennuskiellossa olevia alueita. Rakennuksen tai sen osan purkamisen luvanvaraisuus ehdotetaan laajennettavaksi koskemaan myös lain mukaisia asemakaava-alueita. Samoin lupa tarvittaisiin, kuten maarakennustöiden kohdalla, jos yleiskaavassa niin määrätään.

Päällekkäisten valvontajärjestelmien välttämiseksi ehdotetaan, ettei lupaa tarvittaisi, jos voimassa oleva rakennuslupa, ehdotetun lain mukainen katusuunnitelma tai yleisistä teistä annetun lain mukainen hyväksytty tiesuunnitelma edellyttävät rakennuksen purkamista. Luvanvaraisuuden ulkopuolelle ehdotetaan jätettäväksi myös talousrakennukset ja muut näihin verrattavat vähäiset rakennukset, jollei rakennusta ole pidettävä historiallisesti merkittävänä tai rakennustaiteellisesti arvokkaana taikka tällaisen kokonaisuuden osana.

Rakennuksen tai sen osan purkamisesta olisi silloinkin, kun purkamiseen ei tarvita lupaa, ilmoitettava kirjallisesti kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle 30 päivää ennen purkamistyöhön ryhtymistä. Rakennusvalvontaviranomainen voisi mainitun ajan kuluessa perustellusta syystä edellyttää luvan hakemista. Perusteltuna syynä voisi olla esimerkiksi se, että alueen asemakaavaa olisi pidettävä vanhentuneena. Asemakaava-alueen ulkopuolella lupamenettelyä voitaisiin edellyttää, jos rakennuksen purkamisessa rakennussuojelullisista syistä tulisivat sovellettaviksi purkamisen lupaharkintaa koskevat edellytykset.

128 §. Maisematyölupa. Ehdotuksen mukaan maa-aineslain soveltaminen ulotettaisiin myös ehdotetun lain mukaisille kaava-alueille ja kaavoitettaville alueille. Tämän johdosta voimassa olevan lain mukaista toimenpidekieltoa ja sen lupajärjestelmää voidaan muuttaa.

Luvan nimenä olisi maisematyölupa ja se koskisi maisemaa muuttavaa maanrakennustyötä eli kaivamista, louhimista, tasoittamista ja täyttämistä sekä puiden kaatamista tai muuta näihin rinnastettavaa työtä. Lupa tarvittaisiin asemakaava-alueella, yleiskaava-alueella, jos yleiskaavassa niin määrätään, sekä alueella, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi tai jolle yleiskaavan laatimista tai muuttamista varten on niin määrätty. Tätä lupatarpeen mukaista oikeustilaa kutsuttaisiin laissa toimenpiderajoitukseksi. Lupajärjestelmän tarkoitus on kaavan toteuttaminen tai kaavan laatimisen ajaksi tarvittavan rauhan saaminen ympäristömuutoksilta.

Lupaa ei kuitenkaan tarvittaisi yleis- tai asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisten taikka myönnetyn rakennus- tai toimenpideluvan mukaisten töiden suorittamiseen eikä vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin. Siten esimerkiksi kaavan mukaisiin kunnallisteknisiin töihin ei tarvittaisi lupaa eikä myöskään puiden kaatamiseen, jos se rakennusluvan toteuttamiseksi on tarpeen. Päällekkäisten valvontajärjestelmien välttämiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että lupa ei myöskään olisi tarpeen, jos toimenpide perustuu yleisistä teistä annetun lain mukaiseen hyväksyttyyn tiesuunnitelmaan.

Maisematyölupa voisi tulla sovellettavaksi myös rakentamista ennakoivaan kaivu- tai louhimistyöhön. Jäljempänä säädetyt lupaedellytykset merkitsisivät tuolloin korostetusti rakentamisen kaavallisten edellytysten huomioon ottamista ja niiden huolellista arviointia myös myöhemmän rakennusluvan myöntämisedellytysten kannalta.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi viittaus maa-aineslain soveltamiseen. Maisematyölupa ei tulisi sovellettavaksi sellaiseen maa-ainesten ottamiseen, johon tarvitaan maa-aineslaissa tarkoitettu lupa.

129 §. Ilmoitusmenettelyn käyttäminen. Voimassa olevan lainsäädännön mukaisesta ilmoitusmenettelystä lupaa joustavampana ja nopeampana menettelynä on pääosin myönteisiä kokemuksia. Tämä järjestely olisi tarkoitus ottaa myös ehdotettuun lainsäädäntöön. Ilmoitusmenettelyn käyttäminen perustuisi kunnan rakennusjärjestyksessä annettaviin määräyksiin. Menettely voisi koskea merkitykseltään ja vaikutukseltaan vähäistä rakentamista, jollaisena voitaisiin pitää esimerkiksi talousrakennuksen rakentamista sekä rakennuksen korjaus- ja muutostöitä. Myös toimenpidelupaa vaativiin toimenpiteisiin voitaisiin soveltaa ilmoitusmenettelyä.

Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voisi ilmoituksen sijasta edellyttää rakennus- tai toimenpideluvan hakemista, jos se yleisen edun tai naapurien oikeusturvan kannalta on tarpeen. Asiaa harkittaessa olisi siten kiinnitettävä huomiota asianomaisen luvan myöntämisedellytyksissä säädettyihin perusteisiin. Säännöksen on myös katsottava asettavan viranomaiselle velvoitteen edellyttää luvan hakemista silloin, jos se yleisen edun tai naapurien oikeusturvan kannalta on tarpeen. Naapurien aseman huomioon ottaminen olisi erityisen tarpeellista sen vuoksi, ettei ilmoituksen käsittelyyn liity erityistä muutoksenhakumenettelyä. Rakentamiseen tai muuhun toimenpiteeseen voitaisiin ryhtyä, jollei rakennusvalvontaviranomainen 14 päivän kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta ole edellyttänyt luvan hakemista ilmoitettuun hankkeeseen. Ilmoitukseen perustuva viranomaishyväksyntä voisi siten olla joko ilmoituksen nimenomainen hyväksyntä tai viranomaisen puuttumattomuus asiaan edellä mainitun määräajan kuluessa.

Ilmoitusmenettelystä säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

19 luku. Lupamenettely ja lupaharkinta

130 §. Lupamenettelyn perusteet. Rakennusluvan, toimenpideluvan, purkamisluvan ja maisematyöluvan ratkaisisi kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Maisematyölupa voitaisiin kuitenkin siirtää myös kunnan määräämän muun viranomaisen ratkaistavaksi.

Säännökset rakennuslupamenettelystä koskisivat soveltuvin osin myös muita ehdotetun lain mukaisia lupamenettelyjä. Lupaedellytyksistä on eri lupien osalta säädetty eroavasti. Lupamenettelystä säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

131 §. Rakennuslupahakemus. Rakennusluvan hakemista koskevat säännökset vastaisivat periaatteiltaan voimassa olevia säännöksiä.

Rakennuslupaa haettaisiin kirjallisesti. Hakemukseen olisi liitettävä selvitys siitä, että hakija hallitsee rakennuspaikkaa sekä rakennuksen pääpiirustukset, jotka suunnittelija varmentaa nimikirjoituksellaan. Pääpiirustuksia olisivat asemapiirros sekä pohja-, leikkaus- ja julkisivupiirrokset. Hakijalta voitaisiin tarvittaessa edellyttää muutakin hakemuksen ratkaisemiseksi tarpeellista selvitystä.

Luvan hakemisesta ja siinä tarvittavista rakennussuunnitelmista säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

132 §. Ympäristövaikutusten arviointi. Rakentamisen yhteydessä valvottaisiin myös ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain noudattamista. Jos tuon lain mukaan hankkeesta olisi laadittava arviointiselostus, se tulisi liittää lupahakemukseen tai ilmoitukseen.

133 §. Kuuleminen ja lausunnot. Naapurin asemaa rakentamisessa ehdotetaan parannettavaksi. Rakennuslupahakemuksen vireille tulosta olisi ilmoitettava naapurille, jollei ilmoittaminen hankkeen vähäisyys tai sijainti taikka kaavan sisältö huomioon ottaen ole naapurin edun kannalta ilmeisen tarpeetonta. Lupaviranomaisen asia olisi harkita ilmoittamisen tarpeellisuus edellä olevien perusteiden nojalla ja huolehtia siitä ennen luvan käsittelemistä. Naapurilla tarkoitettaisiin viereisen tai vastapäätä olevan kiinteistön tai muun alueen omistajaa ja haltijaa. Naapurin käsite vastaisi siten voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Samanaikaisesti tulisi asian vireillä olosta tiedottaa sopivalla tavalla myös rakennuspaikalla. Tämä voisi olla myös luvan hakijan asiana ja tiedottamisen tarkoituksena olisi yleisesti informoida odotettavissa olevasta ympäristön muutoksesta. Säännöshän tulisi rakentamisen lisäksi sovellettavaksi myös rakennuksen purkamista ja maisematyötä koskevaa lupaa haettaessa.

Naapurin kuulemisen ensi sijaisena muotona olisi edellä oleva vireillä olosta ilmoittaminen ja mahdollisuus esittää huomautus lupahakemuksen johdosta. Lisäksi olisi rakennuspaikalla tarvittaessa toimitettava katselmus rakennuksen ympäristöön soveltuvuuden selvittämiseksi, rakentamisen vaikutusten arvioimiseksi ja naapurien kuulemiseksi. Katselmuksen aiheena siten olisi lupaviranomaisen tarve hankkia lisäselvitystä hakemuksen käsittelemiseksi. Katselmuksen ajasta olisi annettava tieto hakijalle sekä naapureina olevien kiinteistöjen haltijoille.

Luonnonsuojelulain säännökset luonnollisesti koskisivat rakentamista. Nykyistä lainsäädäntöä vastaavasti ehdotetaan säädettäväksi alueellisen ympäristökeskuksen lausunnon hankkimisesta, jos rakennuslupaa haetaan asetuksella tarkemmin säädettävälle luonnonsuojelun kannalta merkittävälle alueelle tai alueelle, joka maakuntakaavassa on varattu virkistys- tai suojelualueeksi. Asetusta laadittaessa on tarkoitus rajata lausuntojen hankkiminen niin, että tarpeetonta lausuntojen hankkimista kaava-alueilla vältetään.

Tarkemmat säännökset lupahakemuksesta ilmoittamisesta, tiedottamisesta ja huomautuksen tekemisestä annettaisiin asetuksella.

134 §. Rakennuslupahakemuksen käsittely. Rakennuslupahakemuksen käsittelyn olennaisin osa on tarkastaa, että rakennusluvan edellytykset ovat olemassa. Tämä olisi luonteeltaan oikeusharkintaa. Lupakäsittelyn keskeisenä tuloksena olisi, että luvan myöntämisen yhteydessä hyväksytään pääpiirustukset rakentamisessa noudatettaviksi. Tästä ehdotetaan nimenomaisesti säädettäväksi laissa.

Lupa-asia voitaisiin käsitellä myös siten, että rakentamisen yleiset edellytykset valmiiden pääpiirustusten sijasta arvioidaan rakennuksen sijoittumista, rakennusoikeuden käyttämistä, rakennuksen käyttötarkoitusta ja sen vaikutusta ympäristöön koskevan selvityksen perusteella. Tämä jo nytkin käytössä oleva niin sanottu varhaistettu lupakäsittely saattaisi soveltua moneen tämän lain mukaiseen lupatilanteeseen. Kokemukset sen soveltamisesta muun muassa suurehkojen liiketilojen rakennuslupakäsittelyssä ovat myönteiset. Asianomaista rakennusvaihetta koskevat piirustukset olisi kuitenkin saatettava hyväksyttäviksi ennen tätä koskevan työn aloittamista.

Rakentamisessa tarvittavat erityissuunnitelmat, kuten rakennepiirustukset sekä lämpö-, vesi- ja viemärilaitteita koskevat suunnitelmat eivät olisi lupakäsittelyn edellytyksenä eivätkä kuuluisi viranomaisen tarkastettaviksi. Vastuu näiden kelvollisuudesta olisi yksin niiden laatijalla, vaikka viranomaisen toimivaltaan kuuluisikin tarvittaessa varmistua niiden hyvyydestä. Ehdotuksen mukaan rakennusluvassa voitaisiin määrätä erityissuunnitelmien laatimisesta ja toimittamisesta rakennusvalvontaviranomaiselle. Tämän vähimmäisvelvollisuutena olisi huolehtia, että suunnitelmat laaditaan ja arkistoidaan vastaanotetuiksi.

Laissa ehdotetaan myös säädettäväksi rakennuksen käyttö- ja huolto-ohjeen laatimisesta. Vaatimus tällaisesta ohjeesta on jo valtion tukemassa asuntorakentamisessa. Kokemukset siitä ovat verrattain myönteiset. Käyttö- ja huolto-ohjeen laatimisesta määrättäisiin rakennusluvassa siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Ohje ilmeisestikin olisi yleensä tarpeen laatia pysyvään asumiseen tai työntekoon tarkoittua rakennusta varten. Jäljempänä laissa ehdotetaan lisäksi säädettäväksi käyttö- ja huolto-ohjeen valmistumisesta ennen rakennuksen loppukatselmusta.

Rakentamisen ja ympäristölupamenettelylain (735/1991) välinen suhde on lainsäädännöllisesti järjestämättä. Ympäristölupamenettelylain, joka on tarkoitus korvata valmisteltavana olevalla ympäristönsuojelulailla, keskeisenä sisältönä on ratkaista laissa tarkoitetun toiminnan ympäristölliset edellytykset. Tämän johdosta ehdotetaan säädettäväksi, että rakennuslupa-asian ratkaiseminen voitaisiin laissa mainituin perustein lykätä, kunnes ympäristölupa-asia on ratkaistu. Vastaava järjestely on omaksuttu maa-aineslain ja vesilain lupamenettelyjen ollessa yhtä aikaa sovellettavina. Pääsääntönä kuitenkin olisi, että rakennusluvan ja ympäristöluvan käsittely olisivat toisistaan riippumattomia.

135 §. Rakennusluvan edellytykset asemakaava-alueella. Rakennusluvan myöntämisen edellytyksistä asemakaava-alueilla säännökseen otettaisiin 6-kohtainen luettelo. Luvan myöntämisen edellytykset harkitsee kunnan rakennusvalvontaviranomainen.

Rakennushankkeen tulee ensinnäkin olla lähtökohtaisesti asemakaavan mukainen. Rakennuslupaa myönnettäessä on siis katsottava, että asemakaavaa ja sen määräyksiä noudatetaan. Rakentamisen tulee myös täyttää sille asetettavat yleiset vaatimukset, joista säädetään 117 §:ssä. Lisäksi rakentamisen tulee täyttää muut ehdotetun lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset.

Yleisempien vaatimusten lisäksi rakennuslupaharkinnassa on katsottava, että rakennus soveltuu paikalle ja että rakennuspaikalle on käyttökelpoinen pääsytie tai mahdollisuus sellaisen järjestämiseen sekä että vedensaanti ja jätevedet voidaan hoitaa tyydyttävästi ja ilman haittaa ympäristölle. Näiden rakennuspaikkaa koskevien seikkojen lisäksi on rakennuslupamenettelyssä varmistettava, että rakennusta ei sijoiteta tai rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuttaa naapurikiinteistön sopivaa rakentamista.

Tässä laissa tarkoitetut luvat ratkaistaisiin käsittelyhetkellä voimassa olevan oikeusseikaston perusteella. Tästä ei lakiin ehdoteta otettavaksi säännöstä, koska vakiintunutta hallinto- ja oikeuskäytäntöä ei ole tarkoitus muuttaa.

136 §. Rakennusluvan edellytykset asemakaava-alueen ulkopuolella. Rakennusluvan myöntämisen edellytyksistä asemakaava-alueen ulkopuolella säädetään omassa säännöksessään. Asemakaavan ja sen määräysten puuttuessa rakennusluvan myöntämistä koskevat näillä alueilla eräät erityisedellytykset.

Asemakaava-alueen ulkopuolella rakennuslupaharkinnassa on ensinnä katsottava, että hanke täyttää rakennuspaikkaa koskevat vaatimukset, joista säädetään 116 §:ssä. Rakentamisen tulee täyttää sille asetettavat vaatimukset (117 §) ja muut lain mukaiset vaatimukset.

Rakentamisen tulee myös täyttää 135 §:n 1 momentin 3 (paikalle soveltuminen), 4 (tieyhteys), 5 (vedensaanti ja viemäröinti) ja 6 (haitattomuus naapurille) kohdassa asetetut vaatimukset. Lisäksi rakennuslupaharkinnassa on katsottava, että teiden rakentaminen tai vedensaannin taikka viemäröinnin järjestäminen ei aiheuta kunnalle erityisiä kustannuksia.

Rakennuslupaharkinnassa on myös huolehdittava, että maakuntakaavasta tai yleiskaavasta johtuvat mahdolliset rajoitukset otetaan huomioon.

137 §. Rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella. Suunnittelutarvealueen luonteen ja tarkoituksen mukaisesti maankäytön siellä tulee perustua riittävään suunnitteluun. Tämän mukaisesti ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuisi alueelle hyväksyttyyn asemakaavaan. Rakentaminen olisi kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta. Periaate vastaisi nykyistä menettelyä taaja-asutusalueilla kuitenkin siten yksinkertaistettuna, että luvan käsittely kuuluisi kunnan viranomaiselle. Valtion viranomaisen poikkeuslupaa ei siten enää tarvittaisi. Jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen saisi suunnittelutarvealueellakin rakentaa tavanomaisen rakennuslupamenettelyn pohjalta.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan säännöstä, jolla 1 momentin periaatteista poiketen mahdollistettaisiin yleiskaavan käyttäminen rakentamisen ohjaamiseksi eräissä tapauksissa suunnittelutarvealueellakin. Sellaisella kyläalueella ja muulla maaseutualueella, jolla rakentamispaine on vähäistä, voitaisiin siten rakennuslupa myöntää tavanomaisin edellytyksin yleiskaavan perusteella olemassa olevaa asutusta täydentävän, enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen ja maatalouden harjoittamisen kannalta tarpeelliseen rakentamiseen. Sellaisia vähäisen rakentamispaineen alueita, joilla säännös on tarkoitettu sovellettavaksi, voi olla lähinnä suurten asutuskeskusten ja niiden työssäkäyntialueiden ulkopuolisilla maaseutualueilla.

Rakentaminen suunnittelutarvealueella, jolla ei ole voimassa asemakaavaa, ei saisi johtaa vaikutuksiltaan merkittävään tai haitalliseen rakentamiseen. Tämä vastaisi poikkeuksen myöntämistä koskevia rajoituksia. Tällaisena vaikutuksiltaan merkittävänä rakentamisena on pidettävä muun muassa vähittäiskaupan suurmyymälän rakentamista.

138 §. Toimenpideluvan edellytykset. Toimenpideluvan tarkoittamat rakennelmat ja laitokset voisivat olla rakennuksia taikka lupaa vaativia muita rakennelmia tai laitoksia. Yhteistä näille olisi, etteivät rakentamisen ohjauksen säännökset kaikilta osin olisi noudatettavina. Niinpä muun ohessa suunnittelutarvetta, kaavoituksesta johtuvia rakennuskieltoja, rakennuspaikkaa tai tonttijakoa tai asemakaavan rakentamisrajoitusta koskevat säännökset eivät kaikilta osin koskisi näitä toimenpiteitä. Myöskään rakentamiselle asetetut vaatimukset eivät yleensä sellaisinaan tulisi sovellettaviksi.

Ehdotuksen mukaan toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatettaisiin, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään, vain siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten tai ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi. Tämä tarkoittaisi lähinnä sitä, että toimenpiteen lupaedellytyksiä arvioitaisiin niiden esteettiseen laatuun, ympäristöön ja paikalle soveltumiseen sekä maankäyttöön ja naapurustoon liittyvien vaikutusten pohjalta. Myöskään näiden toimenpiteiden rakenteelliset ominaisuudet eivät kuuluisi viranomaisen valvottaviksi, vaan jäisivät toteuttajan vastuulle. Edellä olevat edellytykset myös voisivat olla perustana, kun ilmoitusmenettelyn mukaisesti vireille tullut toimenpide edellytettäisiin ratkaistavaksi lupa-asiana.

Jotkut toimenpideluvan alaisista hankkeista voisivat perusteettomasti olla esteenä lunastusluvan mukaisen laajahkon pyrkimyksen, kuten rautatien, liikenneväylän tai sähkölinjan toteuttamiselle. Tämän vuoksi ehdotetaan säädettäväksi, että toimenpidelupaa käsiteltäessä olisi kiinnitettävä huomiota siihen, ettei aiheettomasti vaikeuteta lunastusluvan tarkoituksen toteuttamista.

139 §. Purkamisluvan edellytykset. Purkamisluvan edellytyksistä ehdotetaan säädettäväksi samaan tapaan kuin voimassa olevan lain asemakaavalle asetetuissa laatimissäännöksissä rakennetusta ympäristöstä ja sen vaalimisesta säädetään. Purkamislupa voitaisiin siten myöntää, jos rakennuksen tai sen osan purkaminen ei merkitse rakennettuun ympäristöön ehkä sisältyvien perinne-, kauneus- tai muiden arvojen hävittämistä eikä haittaa kaavoituksen toteuttamista. Useimmissa tapauksissa asiaa koskeva arvoperusta olisi harkittu ja ratkaisu sen suhteen tehty jo asemakaavassa. Säännöksellä siten olisi merkitystä myös asemakaavoituksessa.

Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että purkamista koskevassa lupahakemuksessa tulisi selvittää purkamistyön järjestäminen ja edellytykset huolehtia syntyvän rakennusjätteen käsittelystä sekä käyttökelpoisten rakennusosien hyväksi käyttämisestä. Tämä tarkoittaisi erityisen selvityksen liittämistä hakemuksen yhteyteen. Säännöksellä vahvistettaisiin jätelain (1072/1993) säännösten ja rakennusjätteistä annetun valtioneuvoston päätöksen (295/1997) noudattamista rakentamisessa. Rakennuksen tai sen osan purkamisen järjestämisestä ehdotetaan säädettäväksi jäljempänä.

140 §. Maisematyöluvan edellytykset. Maisematyöluvan edellytykset vastaisivat voimassa olevan lain säännöksiä ottaen kuitenkin huomioon, että lupa ei koskisi varsinaista maa-ainesten ottamista.

Alueella, jolla on voimassa asemakaava tai yleiskaava, maisematyölupa olisi myönnettävä, jollei toimenpide vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen taikka turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Lupaedellytyksiä arvioitaisiin siten kaavan sisällön pohjalta ja harkinta olisi oikeusharkintaa.

Alueella, jolle kunta on määrännyt rakennuskiellon asemakaavan laatimista tai muuttamista varten tai jolle yleiskaavan laatimista varten on määrätty toimenpiderajoitus, lupa voitaisiin myöntää, jollei toimenpide tuota huomattavaa haittaa kaavan laatimiselle taikka turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Tässä tapauksessa luvan tarkoituksena on rauhoittaa tilanne ympäristöä muuttavilta toimenpiteiltä kaavan laatimisen ajaksi, jolloin lupaedellytyksiä arvioitaisiin lähtien kaavoituksen tavoitteista. Lupa voitaisiin muun muassa epävarmuussyistä evätä.

Pykälässä säädettäisiin luvan epäämiseen liittyvistä lunastus- ja korvauskysymyksistä pääosin nykyistä lakia vastaavasti. Korvausvelvollisuus kuuluisi voimassa olevasta laista poiketen kuitenkin valtiolle, jos alue on tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin.

141 §. Lupamääräykset. Rakennuslupapäätökseen liittyvistä säännönmukaisista tai tyypillisistä lupaehdoista tai -määräyksistä säädettäisiin tässä laissa erikseen.

Ehdotuksen mukaan lupapäätökseen voitaisiin ottaa tarpeelliset määräykset. Nämä voisivat koskea muun ohessa rakennustyön tai toimenpiteen suorittamista ja niistä mahdollisesti aiheutuvien haittojen rajoittamista. Näin kirjoitettuna säännöksellä olisi erityistä merkitystä maisematyö- ja purkamisluvan osalta. Myös rakennuslupaan voitaisiin yhdistää muusta lainsäädännöstä johtuvia rakennustyön haittoja vähentäviä määräyksiä.

142 §. Lupapäätöksestä ilmoittaminen. Pykälässä säädettäisiin lupapäätöksen antamisesta julkipanon jälkeen ja siitä tiedottamisesta.

Lupapäätös olisi annettava julkipanon jälkeen. Päätöksen katsottaisiin, kuten nykyisinkin, tulleen asianosaisen tietoon silloin, kun se on annettu. Muutoksenhakua varten varattu määräaika alkaisi päätöksen antamisajankohdasta. Pääsääntöisesti antamisajankohdan tulisi olla sama päivä, jona päätöskin on tehty.

Lupapäätös olisi toimitettava hakijalle. Lisäksi lupapäätös tai sen jäljennös olisi toimitettava asetuksella säädettäville viranomaisille ja niille, jotka ovat tekemässään huomautuksessa tai muutoin sitä pyytäneet. Jos samassa huomautuksessa tai pyynnössä on useita allekirjoittajia, voitaisiin päätös tai sen jäljennös lähettää ainoastaan ensimmäiselle allekirjoittajalle. Tämä huolehtisi tiedon toimittamisesta muille allekirjoittaneille.

Lisätyt tiedotusvelvoitteet liittyvät lupahakemusten edellä ehdotettuun vireillä olosta tiedottamiseen. Rakennuslupahakemuksessa hyväksyttyjen pääpiirustusten luovuttaminen hyväksymismerkinnöin hakijalle voitaisiin yhdistää lupa- ja valvontamaksun suorittamiseen.

143 §. Luvan voimassaolo ja jatkaminen. Luvan voimassaoloa ja jatkamista koskevat säännökset vastaisivat voimassa olevan lainsäädännön periaatteita eräin tarkistuksin ja täsmennyksin.

Jollei rakennustyötä ole aloitettu kolmessa vuodessa tai saatettu loppuun viiden vuoden kuluessa, lupa on rauennut. Muuta toimenpidettä koskeva lupa tai viranomaishyväksyntä olisi rauennut, jollei toimenpidettä ole suoritettu kolmen vuoden kuluessa luvan tai hyväksynnän lainvoimaiseksi tulemisesta. Muun viranomaishyväksynnän osalta ilmoitusmenettelyssä säädetyn määräajan kuluminen ilman viranomaisen puuttumista olisi katsottava lainvoimaisuuden saavuttamiseksi.

Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voisi pidentää luvan tai hyväksynnän voimassaoloa työn aloittamista varten enintään kahdella vuodella, jos oikeudelliset edellytykset rakentamiseen tai muuhun toimenpiteeseen ovat edelleen voimassa. Työn loppuunsaattamista varten määräaikoja voitaisiin pidentää enintään kolmella vuodella kerrallaan. Työn aloittamisen pidentämiseksi tarkoitetut erityiset edellytykset olisivat tarpeen sen vuoksi, ettei lupia eräällä tapaa haettaisi ennakkoon edun saamiseksi suunnittelutarpeesta tai muusta maankäytöllisestä rajoituksesta johtuvia muutoksia vastaan.

Jatkamista koskevat hakemukset olisi tehtävä ennen luvan tai viranomaishyväksynnän raukeamista. Jos jatkoaikaan voidaan hakemuksen vähäisesti myöhästyessä suostua, määräajan pidennyksen tulisi alkaa luvan tai hyväksynnän päättymisajankohdasta.

144 §. Aloittamisoikeus. Voimassa olevan lainsäädännön mukainen mahdollisuus aloittaa rakennustyö tai muu toimenpide luvan lainvoimaisuutta odottamatta on ollut yleisesti käytetty keino rakentamisen jouduttamiseksi. Tämä mahdollisuus olisi edelleenkin tarpeellinen erityisesti, kun otetaan huomioon tämän lain mukaisten lupien muuttuminen 30 päivän valitusajan sisältäviksi.

Lupaviranomainen voisi antaa luvan rakennustyön tai muun toimenpiteen suorittamiseen osaksi tai kokonaan ennen kuin rakennus-, toimenpide- tai maisematyölupaa taikka jäljempänä 161, 162 tai 163 §:ssä tarkoitettua johtojen ja laitteiden sijoittamista, muuttamista tai poistamista koskeva päätös olisi saanut lainvoiman. Rakennuksen tai sen osan purkamista koskevan luvan osalta vastaava säännös olisi toimenpiteen peruuttamattomuuden vuoksi mahdoton. Vaikka samaa voisi sanoa joidenkin maisematöiden kohdalla, näiden ainakin ulkoisten ominaisuuksien palauttaminen yleensä käy päinsä.

Hakijan tulisi asettaa hyväksyttävä vakuus niiden haittojen, vahinkojen ja kustannusten korvaamisesta, jotka päätöksen kumoaminen voi aiheuttaa. Valitusviranomainen voisi kuitenkin aina kieltää päätöksen täytäntöönpanon. Vakuuden suuruutta harkittaessa olisi otettava huomioon vaara päätöksen kumoamisesta ja ennen kaikkea ne kustannukset, joihin olotilan ennallistaminen voisi johtaa. Kokemukset aloittamisoikeudesta ja siihen liittyvistä riskeistä vakuutta käytettäessä ovat pääsääntöisesti myönteiset.

Vakuuden asettamisvelvollisuus ei koskisi valtiota, kuntaa eikä kuntayhtymää.

145 §. Lupa- ja valvontamaksu. Lupa- ja valvontamaksusta säädettäisiin voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti säännöksen ulottuvuutta ja sanamuotoa koskevin tarkistuksin. Rakennusvalvontaan kuuluvina uusina tehtävinä tulisi ottaa huomioon suunnittelutarpeeseen ja asemakaavan ajanmukaisuuden arviointiin ehkä kuuluvat hallintotoimet. Maksun perusteet määrättäisiin edelleenkin kunnan hyväksymässä taksassa.

Luvan hakija tai toimenpiteen suorittaja olisi velvollinen suorittamaan tarkastus- ja valvontatehtävistä sekä muista viranomaistehtävistä kunnalle maksun, jonka perusteet määrätään kunnan hyväksymässä taksassa. Maksu voitaisiin määrätä perittäväksi jo ennalta. Jos viranomaisen toimenpide jäisi kokonaan tai osittain suorittamatta, maksu olisi hakemuksesta perusteettomilta osin palautettava. Kuntien rakennusvalvontatoimi kattaa verrattain hyvin hallintokustannukset.

Huomioon ottaen se, että rakennusvalvontaan liittyy myös kunnassa tarvittava rakentamisen ohjaus ja neuvonta, taksan mukaisten maksuperusteiden olisi jatkossakin säilyttävä kohtuullisina.

Jos tarkastus- tai valvontatehtävät johtuvat luvattomasta tai luvan vastaisesta rakentamisesta taikka siitä, että luvan hakija tai toimintaan velvollinen on laiminlyönyt hänelle kuuluvan tehtävän, maksu voitaisiin periä korotettuna ottaen huomioon suoritetuista toimista kunnalle aiheutuvat kulut. Korotetulla maksulla ei edelleenkään olisi rangaistuksen luonne. Sen sijaan kunnan olisi voitava täysimääräisesti saada hallintokustannukset perityiksi, kun toimet johtuisivat yksityisen moitittavasta käyttäytymisestä. Korotuksen tulisi siten vastata aiheutettua työmäärää ja tästä johtuvaa muun työn ruuhkaantumista.

Erääntyneelle maksulle olisi suoritettava korkoa siten kuin korkolaissa (633/1982) säädetään.

146 §. Rakentaminen puolustustarkoitusta varten. Rakentaminen puolustustarkoitusta varten olisi voimassa olevan lain tapaan sallittua ilman lupaa. Puolustustarkoituksen käsitettä täsmennettäisiin niin, että se vastaa salassapitosyistä viranomaisvalvonnasta vapautettavaa rakentamista. Myöskään rakentamisen muu viranomaisvalvonta ei koskisi tällaista rakentamista.

147 §. Rakentamiseen liittyvä tilastointi. Rakentamiseen liittyvästä tilastoinnista säädettäisiin voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti.

Valmistelun aikana on ollut esillä säätää kunnan asiaksi tässä pykälässä tarkoitetut tiedot sisältävän rekisterin paikallinen ylläpitäminen. Tämä kuitenkin vaatisi muutoksia myös väestötietolakiin (507/1993), jonka nojalla mainitut tiedot kootaan. Kun asian valmistelu siten on kesken ja asiasta vallitsee eriäviä mielipiteitä, rekisterin ylläpitämistä koskevasta velvoitteen säätämisestä tässä yhteydessä on luovuttu.

148 §. Tyyppihyväksyntä. Tyyppihyväksyntää koskeva säännös vastaisi voimassa olevaa lakia eräin tarkistuksin ja täsmennyksin. Rakennusta tyyppihyväksynnän kohteena ei kuitenkaan ole pidetty tarkoituksenmukaisena eikä tätä koskevia tyyppihyväksyntöjä ole myöskään haettu.

Ympäristöministeriö voisi hakemuksesta määräajaksi hyväksyä rakenteen, rakennusosan taikka rakennukseen kiinteästi liittyvän tarvikkeen, tuotteen tai laitteen rakentamisessa käytettäväksi. Hyväksynnän yhteydessä voitaisiin myös poiketa rakentamista koskevista määräyksistä. Tyyppihyväksyntä keskitettynä rakennusvalvonnan muotona olisi siis edelleenkin vapaaehtoinen. Se sallisi myös tuotekehittelyn tulosten käyttämisen silloinkin, kun tuote poikkeaisi rakentamista yleisesti koskevista yksityiskohtaisista vaatimuksista.

Tyyppihyväksyntään myös edelleen liittyisi jatkuva laadunvalvonta. Ministeriö hyväksyisi tätä suorittavan tarkastuselimen. Kun järjestelmä olisi vapaaehtoinen eikä johtuisi rakennustuotedirektiivin mukaisesta tuotevalvonnasta, tarkastuselimen asemasta ja tehtävistä ei ole tarpeen säätää laissa edellä olevaa yksityiskohtaisemmin. Tyyppihyväksyntä tulisi peruuttaa, jos siihen tuotteen valmistuksen tai laadunvalvonnan epäkohtien johdosta havaittaisiin olevan aihetta.

Rakennustuotedirektiivin mukainen CE-merkinnän edellyttämä menettely tullee myöhemmin osaltaan tyyppihyväksyntätoiminnan rinnalle. Kun tyyppihyväksyntä nykyisin ja ehdotetun säännöksenkin mukaan olisi ministeriön harkinnassa, ei ole tarpeen säätää näiden järjestelmien tulevasta suhteesta.

Asetuksella säädettäisiin tyyppihyväksyntää koskevasta menettelystä.

20 luku. Rakennustyön suoritus

149 §. Rakennustyön suoritus ja valvonta. Rakennustyön suorituksesta sekä rakentamisen yksityisten osapuolten ja viranomaisvalvonnan suhteista ehdotetaan säädettäväksi lain tasolla. Ehdotuksen mukaan rakennustyö on suoritettava siten, että se täyttää tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten sekä hyvän rakennustavan vaatimukset.

Rakennustyön viranomaisvalvonta alkaisi luvanvaraisen rakennustyön aloittamisesta ja päättyisi loppukatselmukseen. Valvonta olisi luonteeltaan pistokokeen omaista. Se kohdistuisi viranomaisen päättämissä työvaiheissa ja laajuudessa rakentamisen hyvän lopputuloksen kannalta merkittäviin seikkoihin. Rakennustyön suoritukseen liittyvällä työvaiheiden tarkastusten todentamisella myös seurattaisiin, että rakennustyöstä vastuulliset huolehtivat heille kuuluvista tehtävistään.

Rakennustyöstä olisi ennen sen aloittamista tehtävä ilmoitus kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle. Tämän tarkoituksena on tehdä mahdolliseksi sellaisen aloituskokouksen järjestäminen, jonka yhteydessä päätetään viranomaisen ja yksityisten tehtävistä ja työnjaosta rakennustyön suorituksen valvonnassa. “

Rakennustyön aloittamisesta säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Sen yhteydessä täsmennettäisiin, milloin rakennus- tai purkutyö on katsottava aloitetuksi. Tämä myös ratkaisee sen, mistä ajankohdasta rakennustyöhön on oltava lupa ja hyväksytty vastaava työnjohtaja.

150 §. Viranomaistarkastukset. Rakentamisen viranomaistarkastuksista määrättäisiin rakentamista koskevassa luvassa. Rakennuksen paikan merkitsemisen lisäksi työn aikaisina katselmusvaiheina olisivat muun muassa pohjakatselmus, rakennekatselmus sekä lämpö-, vesi- ja ilmanvaihtolaitteiden katselmus. Katselmukset voitaisiin suorittaa myös vaiheittain, jolloin käyttöönottokatselmus säilyisi osana loppukatselmusta.

Jos katselmus tai tarkastus on antanut aihetta huomautuksiin, tulisi kirjallisesti määrätä tarvittavista toimenpiteistä ja määräajasta epäkohdan tai virheen poistamiseksi ja korjaamiseksi. Asianosaisella olisi oikeussuojakeinonaan oikaisuvaatimus kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle.

Pykälässä säädettäisiin myös rakentamisen asianmukaista suoritusta varmentavasta rakennustyön tarkastusasiakirjasta. Siihen tehtäisiin merkinnät katselmuksista, viranomaisen toimittamista tarkastuksista sekä yksityisen vastattaviksi määrätyistä työn suorituksen tarkastuksista. Nykyisin käytetystä työmaapäiväkirjasta tai vastaavasta kehitettäisiin jo laadittuja työmaan valvontaoppaita vastaava asiakirja, jota myös voidaan pitää eräänlaisena rakennustyön laatuohjelmana.

Rakennustyön valvomiseksi tarvittavista katselmuksista ja tarkastuksista säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

151 §. Rakennuttajavalvonta ja muu yksityinen tarkastus. Laissa säädettäisiin rakennuttajavalvonnasta ja muusta yksityisestä tarkastuksesta pääosin voimassa olevaa lainsäädäntöä ja rakennustyön valvontaa koskevia määräyksiä vastaavasti.

Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voisi hakemuksesta sallia, että muu kuin asuinrakennuksen rakentaminen saataisiin hyväksytyn valvontasuunnitelman mukaisesti uskoa rakennuttajan valvottavaksi. Hyväksyessään valvontasuunnitelman rakennusvalvontaviranomainen myös päättäisi, miltä osin viranomaisvalvontaa ei tarvita. Vähimmillään rakentamisessa siten tarvittaisiin vain aloitusilmoitus ja loppukatselmus. Rakennuttajavalvontaa on tähän mennessä sovellettu lähinnä suurten tuotantolaitosten ja liiketilojen rakentamisessa.

Rakennuttajavalvonta perustuisi korostetusti ennakkoarvioon rakennuttajasta ja hänen valvontaorganisaatiostaan. Rakennuttajan olisi huolehdittava siitä, että valvontasuunnitelmaa noudatetaan ja rakennusvalvontaviranomaiselle hyvissä ajoin kirjallisesti ilmoitetaan tarpeesta poiketa siitä. Rakennuttajavalvontaa koskeva päätös voitaisiin ehdotuksen mukaan myös peruuttaa, jos havaitaan, ettei ole edellytyksiä näin järjestetylle rakennustyön valvonnalle.

Toisena yksityisen tarkastuksen muotona olisi asiantuntijatarkastus. Rakennustyön suunnitelman mukaisuus voitaisiin antaa rakennussuunnitelman tai selvityksen laatijan taikka muun rakennushankkeeseen ryhtyvän palveluksessa olevan asiaksi. Edellytyksenä olisi, että henkilöllä on riittävä ammattitaito tähän tehtävään. Suoritettu asiantuntijatarkastus olisi varmennettava asiakirjoihin tehtävällä merkinnällä. Menettelyä on sovellettu muun muassa raudoitussuunnitelmien mukaisen työn tarkastamiseen sekä yleensäkin erityissuunnitelmien mukaisten töiden valvomiseksi.

Vielä voitaisiin soveltaa eräänlaista ristiin tarkastusta. Lupahakemusta käsiteltäessä tai rakennustyön aikana rakennusvalvontaviranomainen voisi vaatia hakijaa esittämään asiantuntijalausunnon siitä, täyttääkö suunniteltu ratkaisu tai rakentaminen sille asetetut vaatimukset. Edellytyksenä olisi, että se rakennushankkeen arvioimiseksi on tarpeen, toisin sanoen viranomaisen edellytykset arvioida esimerkiksi poikkeuksellista suunnitteluratkaisua eivät olisi riittäviä. Rakennushankkeeseen ryhtyvä vastaisi ulkopuolisesta tarkastuksesta aiheutuvista kustannuksista. Menettelyä on sovellettu muun muassa erityisen vaikeiden lujuuslaskelmien ja laskennallisesti osoitettavien rakenteellista paloturvallisuutta koskevien suunnitelmien arvioimisessa.

Rakennuttajavalvonnasta ja muusta työnaikaisesta tarkastuksesta säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

152 §. Rakennustuotteen ominaisuudet. Rakennustuotteen ominaisuuksista on lakiin tarpeen ottaa rakentamisen ohjauksessa ja valvonnassa tarvittavat perussäännökset. Rakennustuotedirektiivin mukaisesti ehdotetaan säädettäväksi, että rakennustuotteen, joka on tarkoitettu käytettäväksi pysyvänä osana rakennuskohteessa, tulee olla ominaisuuksiltaan sellainen, että rakennuskohde asianmukaisesti suunniteltuna ja rakennettuna täyttää rakentamiselle asetetut olennaiset vaatimukset rakennusta tavanomaisesti kunnossapitäen taloudellisesti perustellun käyttöiän ajan.

Rakennustuotteen kelpoisuus selvitettäisiin rakennushanketta koskevassa viranomaisvalvonnassa taikka rakennusainetta tai -tarviketta koskevalla laadunvalvonnalla, jos valmistus suoritetaan ministeriön hyväksymän tarkastuselimen valvonnassa. Tuotteen kelpoisuus voitaisiin osoittaa myös tyyppihyväksynnällä tai CE-merkin edellyttämässä menettelyssä.

Euroopan sisämarkkinoilla ovat erityisasemassa rakennustuotedirektiivin mukaiset, yhdenmukaistettuun eurooppalaiseen standardiin tai eurooppalaiseen tekniseen hyväksyntään perustuvat rakennustuotteet. Tämän vuoksi ehdotetaan säädettäväksi, että asianmukaisesti CE-merkinnällä varustetun rakennustuotteen, joka vastaa sille asetettua toimivuustasoa, katsotaan täyttävän tuotteelle sen ilmoitetussa käyttökohteessa asetetut tekniset vaatimukset. Se, miten laajalti tämä järjestelmä tulisi kotimaisessa valmistuksessa ja rakentamisessa sovellettavaksi, riippuu myöhemmistä päätöksistä rakennustuotteelle asetettavista vaatimuksista.

Tyyppihyväksytyn rakennustuotteen kohtelua viranomaisvalvonnassa koskeva säännös vastaisi voimassa olevan lainsäädännön periaatteita. Tyyppihyväksytyn rakennustuotteen katsottaisiin täyttävän sille asetetut vaatimukset niiltä osin kuin asia on selvitetty tyyppihyväksynnän yhteydessä. Järjestelmä on ollut käytössä vuodesta 1974 ja sen nojalla on viime vuosina hyväksytty keskitetysti noin 200 rakennustuotetta vuosittain.

Rakennustuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamisesta sekä tähän liittyvistä arviointi- ja hyväksymislaitoksista säädettäisiin erillisellä asetuksella.

153 §. Rakennuksen käyttöönotto. Rakennusta tai sen osaa ei saisi ottaa käyttöön ennen kuin se on loppukatselmuksessa käyttöön hyväksytty. Kuten nykyisinkin, loppukatselmus voitaisiin myös suorittaa vaiheittain, esimerkiksi silloin, kun rakennus tai sen osa on valmis, mutta rakennustyöt muussa osassa kohdetta vielä jatkuvat tai pihatyöt ovat keskeneräisiä. Muuhun lakiin perustuvat ja rakennuksen käyttöturvallisuuteen olennaisesti vaikuttavat tarkastukset olisi ehdotuksen mukaan suoritettava tätä aikaisemmin. Näistä esimerkkinä ovat rakennuksen sähköasennukset, joiden tarkastamisesta on säädetty erikseen.

Loppukatselmuksen hakeminen on rakennushankkeeseen ryhtyvän velvollisuutena. Sen yhteydessä tulisi rakennuksen käyttö- ja huolto-ohjeen, jos sellainen on määrätty laadittavaksi, olla riittävässä laajuudessa valmis ja luovutettavissa rakennuksen omistajalle. Rakennusvalvontaviranomaisen asiana ei olisi tarkastaa ohjeen hyvyyttä tai muutoin vakuuttua sen kelvollisuudesta. Riittävää olisi, että ohje on laadittuna ja vastaa sisällöllisesti ohjeen tarkoitusta.

Vielä ehdotetaan säädettäväksi, että rakennusta ei saisi hyväksyä käyttöön otettavaksi, jos siinä tarkoitettuun toimintaan tarvitaan ympäristölupamenettelylain mukainen lupa, ennen kuin tämä lupa on saanut lainvoiman. Näin voitaisiin valvoa myös sitä, että ympäristölupamenettelyssä asetetut ehdot tai rajoitukset, jotka voivat liittyä myös rakentamiseen, tulisivat täytetyiksi.

154 §. Rakennuksen purkamisen järjestäminen. Rakentamisen elinkaariajatteluun kuuluu myös huolenpito purettavista rakennusosista sekä rakennusjätteistä. Ehdotuksen mukaan rakennuksen purkaminen tulisi järjestää niin, että luodaan edellytykset käyttökelpoisten rakennusosien hyväksikäyttämiselle ja huolehditaan syntyvän rakennusjätteen käsittelystä. Säännös vastaa jo jätelain nojalla rakennusjätteistä annetun valtioneuvoston päätöksen velvoitteita.

Asetuksella säädettäisiin rakentamiseen sekä rakennuksen korjaus- ja muutostyöhön sekä rakennuksen purkamiseen tarvittaessa liittyvästä ympäristöselvityksestä. Se muodostaisi osan lupahakemukseen liittyvää suunnitelmaa ja voisi sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen muun muassa rakennusosien hyötykäytöstä sekä rakennusjätteen käsittelystä.

21 luku. Rakentamiseen liittyvät järjestelyt

155 §. Leikkipaikat ja oleskelualueet. Leikkipaikkojen ja oleskelualueiden järjestäminen rakentamisen yhteydessä kuuluisi rakennushankkeeseen ryhtyvälle. Näiden alueiden tulisi olla turvallisesti erotettu liikenteelle varatusta alueesta. Lähiympäristön tarjoamat vastaavat tilat ja kiinteistöjen yhteiset järjestelyt voisivat vaikuttaa tilojen riittävyyden arviointiin. Näiden alueiden tarvitsemaa tilaa tai järjestämistapaa ei ole tarkoitus ohjata nimenomaisin sitovin normein. Ehdotetusta säännöksestä luonnollisesti johtuu, että leikkipaikat ja oleskelualueet olisi otettava huomioon jo asemakaavoituksessa.

Pykälässä säädetystä velvollisuudesta voitaisiin sallia poikettavaksi vähäisen lisärakentamisen sekä rakennuksen korjaus- ja muutostyön osalta. Poikkeamisen edellytyksenä olisivat kiinteistön koko, maasto tai muut vastaavat syyt, jotka tekevät asianmukaisten leikki- ja oleskelualueiden järjestämisen mahdottomaksi.

156 §. Autopaikkojen järjestäminen. Myös kiinteistöä varten tarvittavien autopaikkojen järjestäminen kuuluisi rakentamisen yhteyteen. Säännöksessä on tahdottu sitoa autopaikat juuri kyseisen kiinteistön tarpeisiin, jolloin niiden vapaa luovutus tai osoittaminen muuhun tarpeeseen ei kävisi päinsä.

Autopaikkojen laskennallista tarvetta ei ole tarkoitus ohjata sitovin normein. Kunnan asiana olisi eri alueiden tarpeet huomioon ottaen päättää asemakaavoituksessa tältä osin noudatettavista periaatteista.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi niin sanottua vapaaksiosto-oikeutta koskeva säännös. Jos asemakaavassa niin määrätään, kunta voisi luovuttaa kiinteistön käyttöön tarvittavat autopaikat kohtuulliselta etäisyydeltä. Tällöin kiinteistönomistajalta perittäisiin autopaikkojen järjestämisestä vapautumista vastaava korvaus kunnan hyväksymien ja tätä vastaavien maksuperusteiden mukaan, jotka kunta olisi erikseen päättänyt. Säännöstä ei luonnollisestikaan voitaisi soveltaa kuin rakentamisen yhteydessä.

Autopaikkojen järjestämisvelvollisuus ei koskisi vähäistä lisärakentamista eikä rakennuksen korjaus- ja muutostyötä. Kuitenkin rakennuksen tai sen osan käyttötarkoitusta muutettaessa tulisi ottaa huomioon tästä johtuva autopaikkojen tarve. Näin olisi esimerkiksi, kun toiminnan luonne muuttuu intensiivisemmäksi ja vaatii esimerkiksi asiakaspaikkoja.

157 §. Jätehuolto. Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännös velvollisuudesta järjestää rakentamisen yhteydessä kiinteistön jätehuollon edellyttämät tilat ja rakennelmat. Säännöksessä korostettaisiin jätehuollon järjestämistä siten, ettei aiheuteta haittaa terveydelle eikä ympäristölle. Tämä edellyttää muun muassa jätetilojen riittävää mitoitusta myös jätteiden hyötykäyttöön liittyvän lajittelun huomioon ottamiseksi.

158 §. Rakennusrasitteet. Rakennusrasitteita koskevat perussäännökset ehdotetaan otettaviksi lakiin. Rasitejärjestelyjen perusteet vastaisivat lähtökohtaisesti rakennusasetuksen nykyisiä säännöksiä. Lisäksi säädettäisiin myös asemakaavan edellyttämästä rasitteesta ja sen perustamisedellytyksistä sekä määräaikaisesta rakennusrasitteesta.

Tonttia tai rakennuspaikkana olevaa kiinteistöä varten voitaisiin perustaa toista kiinteistöä rasittava pysyvä oikeus rakennuksen tai rakennelman käyttämiseen tai niihin verrattavaan toimenpiteeseen. Rasitteen perustaminen edellyttäisi, kuten nykyisinkin, että asianosaiset sopivat siitä kirjallisesti.

Laissa säädettäisiin myös rakennusrasitteen perustamisen edellytyksistä. Rasite saataisiin perustaa, jos sillä edistetään tarkoituksenmukaista rakentamista tai kiinteistön käyttöä, rasite on tarpeellinen rasiteoikeuden haltijalle eikä siitä aiheudu huomattavaa haittaa rasitetulle kiinteistölle. Säännöksen tarkoituksena on muun muassa suojata sopimukseenkin perustuvia rasitejärjestelyjä myöhempien omistajien mahdollisilta oikeusriidoilta. Asemakaavan edellyttämän rasitteen kohdalla olisi otettava huomioon, ettei rasitteen perustaminen ole kaavan voimaantulon jälkeen muuttuneiden olosuhteiden vuoksi ilmeisen tarpeetonta tai rasitetulle kiinteistölle kohtuutonta. Säännöksellä suojattaisiin sopimukseenkin perustuvia rasitejärjestelyjä asemakaavan vanhentuneisuudelta.

Erityisestä syystä voitaisiin perustaa määräaikainen rakennusrasite, joka olisi voimassa määrättyyn päivään tai tapahtumaan saakka. Tämän edellytyksenä lisäksi olisi, ettei rasitteen perustaminen pysyvänä oikeutena ole tarkoituksenmukaista. Määräaikainen rakennusrasite voisi tulla kysymykseen esimerkiksi autopaikoitukseen liittyvänä väliaikaisena järjestelynä.

Rakennusrasitteen perustamisesta, muuttamisesta ja poistamisesta päättäisi kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Rasitetyypeistä ja rasitteen rekisteröinnistä säädettäisiin asetuksella. Tarkoituksena on laajentaa nykyisten rasitetyyppien käyttömahdollisuutta. Muun muassa tiiviin kaupunkirakentamisen edellytyksenä olevia rasitteen turvaamia sopimusjärjestelyjä voitaisiin näin lisätä.

159 §. Asemakaavan edellyttämä rasite. Pykälässä ehdotetaan uutena rakennusrasitteen muotona säädettäväksi niin sanotuista pakkorasitteista. Näiden edellytyksenä olisi, että rasite perustuu asemakaavaratkaisuun, jolloin asianosaisten sopimusta ei tarvittaisi. Asianosaisten ensi vaiheen oikeusturvakeinona näissä rasitejärjestelyissä olisivat jo kaavoitukseen liittyvät kuulemis- ja muutoksenhakusäännökset.

Tällainen rasite voitaisiin perustaa vain laissa yksilöityjä tilanteita varten väestönsuojan, autopaikoituksen ja jätehuollon tilojen järjestämiseksi rakennukseen, kulkuyhteyden järjestämiseksi rakennukseen muuta kiinteistöä tai yleistä jalankulkua varten sekä kiinteistön rajalla olevien rakennusosien tukemiseksi naapurikiinteistöön tai yhteisen seinän rakentamiseksi. Rasitteen perustana on, ettei asemakaavan toteuttaminen vaikeutuisi myöhemmässä rakennuslupamenettelyssä.

Vielä ehdotetaan säädettäväksi, että pykälässä tarkoitettu rasite voitaisiin perustaa myös kuntaa tai sen hallinnassa olevaa laitosta, kuten autopaikoitusta palvelevaa laitosta varten. Tämä ei luonnollisestikaan estäisi yksityisiä toimimasta asemakaavan mukaisen rasiteoikeuden haltijana samalla toimialalla.

Asemakaavan edellyttämistä muista rasitteista kuin rakennusrasitteista säädetään kiinteistönmuodostamislaissa.

160 §. Rasitejärjestely. Säännökset rasitejärjestelyssä noudatettavasta menettelystä vastaisivat periaatteiltaan voimassa olevan lainsäädännön säännöksiä. Menettelyssä on kuitenkin korostettu myös asemakaavoituksen merkitystä rasitetta muutettaessa tai poistettaessa.

Rakennusrasite voitaisiin muuttaa tai poistaa, jos asianosaiset siitä sopivat, eikä toimenpide vaikeuta tarkoituksenmukaista rakentamista, kiinteistön asianmukaista käyttöä tai hoitoa taikka asemakaavan toteuttamista.

Laissa säädettäisiin myös tilanteista, joissa rakennusrasite saadaan muuttaa tai poistaa ilman rasiteoikeuden haltijan suostumusta. Ensimmäisenä tapauksena olisi, että rasite on muuttuneiden olosuhteiden vuoksi käynyt tarpeettomaksi tai menettänyt huomattavan osan merkitystään. Toisena tapauksena olisi kohtuullistamistilanne, jossa rasitteesta johtuva haitta on tullut rasitetulle kiinteistölle kohtuuttomaksi eikä rasitteen muuttamisesta tai poistamisesta aiheudu rasiteoikeuden haltijalle huomattavaa haittaa. Kolmantena tapauksena olisi tilanne, jossa rasite vaikeuttaa huomattavasti asemakaavan toteuttamista. Tässä tapauksessa yleinen etu olisi perusteena rasitteen muuttamiselle tai poistamiselle.

Jollei rakennusrasitteesta taikka sen muuttamisesta tai poistamisesta johtuvasta korvauksesta sovita, asia ratkaistaisiin lunastuslain mukaisessa järjestyksessä. Säännöksellä olisi merkitystä erityisesti pakkorasitteiden kohdalla ja silloin, kun rasitetta muutetaan tai se poistetaan ilman rasiteoikeuden haltijan suostumusta.

161 §. Yhdyskuntateknisten laitteiden sijoittaminen. Rakennuslain 133 §:ää vastaavasti ehdotetaan säädettäväksi kiinteistön omistajan ja haltijan velvollisuudesta sallia yhdyskuntaa tai kiinteistöä palvelevan johdon sijoittaminen omistamalleen tai hallitsemalleen alueelle. Edellytyksenä olisi, ettei sijoittamista voida muutoin järjestää tyydyttävästi ja kohtuullisin kustannuksin. Sijoittamisoikeus koskisi myös johtoihin liittyviä vähäisiä laitteita, rakennelmia ja laitoksia.

Johtojen ja niihin liittyvien laitteiden sijoittamisesta voitaneen käytännössä useimmiten sopia kiinteistön omistajan tai haltijan ja sijoittamista haluavan välillä. Sopimusten pysyvyyden turvaamiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että sopimus johdon tai laitteen sijoittamisesta sitoo myös kiinteistön uutta omistajaa ja haltijaa.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan vielä otettavaksi säännös siitä, ettei johtoa tai laitetta saa rakentaa siten, että vaikeutetaan alueen kaavoitusta tai kaavan toteuttamista. Johdon tai laitteen rakentaminen saattaa edellyttää myös tämän lain mukaisia lupia sen mukaan kuin toimenpiteiden luvanvaraisuudesta 18 luvussa säädetään.

Jollei sijoittamisesta sovita kiinteistön omistajan ja haltijan kanssa, asiasta päättäisi nykyistä lakia vastaavasti kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Sijoittamisesta päätettäessä olisi kiinnitettävä huomiota siihen, ettei kiinteistölle aiheuteta tarpeettomasti haittaa. Säännös ohjaisi sijoittamispäätöstä etenkin silloin, jos johdon tai laitteen sijoittamiselle kiinteistön alueella on olemassa eri vaihtoehtoja, jotka sijoittamisen tarkoituksen kannalta ovat täysin tai lähes samanvertaisia.

Kiinteistön omistajalla ja haltijalla olisi oikeus saada korvaus johdon tai laitteen sijoittamisesta aiheutuvasta haitasta ja vahingosta. Tämäkin vastaa voimassa olevaa lakia. Lain valmistelun yhteydessä oli esillä myös kysymys kunnan mahdollisesta oikeudesta periä maksu johdon sijoittamisesta katu- tai muulle yleiselle alueelle. Tällä on kuitenkin yhtymäkohtia laajempaan, kaavojen toteuttamiseen liittyvään julkisten ja yksityisten toteuttajatahojen kustannusten jakoa koskevaan kokonaisuuteen. Kuten esityksen yleisperusteluissa on todettu, tarkoituksena on erikseen valmistella tätä kokonaisuutta koskeva esitys.

Lakiin ehdotetaan rakennuslain tapaan otettavaksi säännös siitä, että yleiseen vesi- ja viemärilaitokseen kuuluvan vesijohdon ja viemärin sijoittamiseen voidaan soveltaa tämän pykälän 1 momenttia, vaikka tarvittava oikeus olisi perustettavissa myös vesilain nojalla.

Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan selvyyden vuoksi säännöstä yleisen alueen omistajan ja haltijan rinnastamisesta tämän pykälän soveltamisessa kiinteistön omistajaan ja haltijaan. Esimerkiksi kunnan oikeudet ja velvollisuudet katujen ja muiden yleisten alueiden osalta vastaavat siten kiinteistön omistajien ja haltijoiden oikeuksia ja velvollisuuksia.

162 §. Yhdyskuntateknisten laitteiden muuttaminen ja poistaminen. Pykälä antaisi kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle oikeuden päättää 161 §:ssä tarkoitetun johdon tai laitteen sijoituksen muutoksesta tai poistamisesta. Muussa rasitelainsäädännössä on vastaavalla tavalla varauduttu erilaisiin muutostilanteisiin.

163 §. Vähäisten laitteiden sijoittaminen. Yhdyskuntateknisten laitteiden sijoittamista, muuttamista ja poistamista koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös valaistus- ja liikennejohtojen kiinnikkeiden, liikennemerkkien sekä liikenteen ohjauslaitteiden ja opasteiden sijoittamiseen. Säännökset koskisivat myös vähäisiä katurakenteen osia, kuten vähäisiä luiskia tai tukimuurin osia.

164 §. Kiinteistöjen yhteisjärjestely. Maassamme ei ole lainsäädäntöä kiinteistöjen yhteislaitoksista. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi tätä eräällä tapaa vastaavasta kiinteistöjen yhteisjärjestelystä, joka koskisi korttelialueen tai sen osan taikka kiinteistöön liittyvän tilan yhteistä käyttöä. Järjestelyn yleisenä edellytyksenä olisi, että se on tarpeen asemakaavan toteuttamiseksi. Aloitteen yhteisjärjestelyyn olisi tultava kiinteistönomistajalta ja muita kiinteistönomistajia tai -haltijoita olisi sen johdosta kuultava.

Päätöksen yhteisjärjestelystä tekisi kunnan rakennusvalvontaviranomainen ja päätökseen liittyisi erityinen järjestelysuunnitelma. Siinä määrättäisiin yhteisjärjestelyn käytännön ehdoista eli alueen tai tilan käytöstä, sen kuntoon saattamisesta ja ylläpidosta sekä järjestelystä aiheutuvien kustannusten jakoperusteista ja suorittamisesta.

Yhteisjärjestely voisi koskea usean kiinteistön tarvitsemia palveluita, kuten autopaikoitusta, asumisviihtyisyyttä lisääviä huonetiloja, yhteisiä saunoja ja pesutupia sekä myös piha-alueen järjestämistä esimerkiksi umpikorttelissa avonaiseksi ja yhteiseen käyttöön. Käytännössä säännös olisi omiaan edistämään kiinteistöjen vapaaehtoisia sopimusjärjestelyjä.

Erityisenä edellytyksenä yhteisjärjestelylle olisi, että se pysyvästi edesauttaa usean kiinteistön käyttöä eikä siitä aiheudu millekään kiinteistölle kohtuutonta rasitusta. Tämän vuoksi lähtökohtana on, että järjestelyyn ei yleensä liity korvauskysymyksiä. Jos korvauksista kuitenkin syntyy erimielisyys, asia ratkaistaisiin lunastuslain mukaisessa järjestyksessä.

Yhteisjärjestelyä koskevalla päätöksellä perustettujen oikeuksien rekisteröinnistä säädettäisiin asetuksella.

165 §. Luonnollisen vedenjuoksun muuttaminen. Rakentamisen tihentyessä yhä useammin kohdataan riitaisuuksia, jotka koskevat luonnollisen vedenjuoksun muuttumista. Tämän johdosta ehdotetaan säädettäväksi kiinteistön maanpinnan luonnollisen korkeuden muuttamisesta tai muista toimenpiteistä, jotka muuttavat luonnollista vedenjuoksua kiinteistöllä. Näissä tapauksissa kiinteistön omistaja olisi velvollinen huolehtimaan siitä, ettei toimenpiteistä aiheudu huomattavaa haittaa naapurille. Jos tämä velvollisuus laiminlyödään, kunnan rakennusvalvontaviranomaisen olisi sille tehdystä hakemuksesta määrättävä haitan korjaamisesta tai poistamisesta.

Säännös on tarkoitettu sovellettavaksi silloin, kun toimenpide liittyy kiinteistön käyttämiseen rakennuspaikkana. Pykälään ehdotetun 2 momentin mukaan säännös koskisi myös kadun, liikennealueen ja muun yleisen alueen omistajaa.

Pykälässä tarkoitettuihin toimenpiteisiin saatetaan osin soveltaa myös vesilain ojitussäännöksiä siten kuin vesilain 6 luvun 35 §:stä ilmenee. Esimerkiksi korvauksista ei voida päättää ehdotetun maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa järjestyksessä.

22 luku. Rakennetun ympäristön hoito

166 §. Rakennuksen kunnossapito. Rakennuksen kunnossapitovelvollisuutta koskevaa säännöstä ehdotetaan täsmennettäväksi. Rakennus tulisi ympäristöineen pitää sellaisessa kunnossa, että se jatkuvasti täyttää terveellisyyden, turvallisuuden ja käyttökelpoisuuden vaatimukset eikä aiheuta ympäristöhaittaa tai rumenna ympäristöä. Näin kirjoitettuna säännös luonnollisesti kohdistuisi ensi sijassa rakennuksen omistajaan tai haltijaan, eikä tarkoituksena ole, että viranomaisvalvonta aktiivisesti harjoitettuna laajenisi nykyisestä. Käyttökelpoisuuden vaatimuksella ei tarkoiteta esimerkiksi velvoitetta pitää rakennus lämmitettynä, vaan sitä, että rakennuksen käytön rakennustekniset edellytykset säilyisivät.

Rakennustuotteen ominaisuuksista lähtien rakennukselle sen käyttöikää ajatellen 152 §:ssä asetetut vaatimukset korostavat kunnossapitovelvollisuuden merkitystä. Myös rakennuksen käyttö- ja huolto-ohje lisäisi kiinteistönomistajan tiedollista ja taidollista kykyä huolehtia rakennuksen suunnitelmallisesta kunnossapidosta.

Rakennussuojelukohteen osalta laissa säädettäisiin erityisestä huolehtimisvelvollisuudesta. Tämä kohdistuisi sellaisiin rakennuksen yksityiskohtiin ja sisätiloihin, joihin normaalisti rakennusvalvonnalla ei ole vaikutusta. Säännös voisi myös rajoittaa rakennuksen suojelutarkoituksen vastaista käyttämistä. Valvontavelvollisuus kuuluisi osaksi rakennussuojeluviranomaisille valtion ja kunnan tasoilla.

Jos edellä säädetty kunnossapitovelvollisuus laiminlyötäisiin, rakennusvalvontaviranomainen voisi, kuten nykyisinkin, määrätä rakennuksen korjattavaksi tai sen ympäristön siistittäväksi. Tämän niin sanottuun jälkivalvontaan kuuluvan viranomaistehtävän merkitys tulisi korostumaan. Jos rakennuksesta olisi ilmeistä vaaraa turvallisuudelle, tulisi rakennus määrätä purettavaksi tai kieltää sen käyttäminen. Ensisijaisesti terveellisyyttä koskeva valvonta kuuluisi terveydensuojelulain (763/1994) mukaisesti kunnan terveysviranomaiselle. Yhteistyö rakennusvalvontaviranomaisten kanssa luonnollisesti olisi tulevaisuudessakin erityisen tärkeätä.

Uutena työvälineenä ehdotetaan säädettäväksi rakennuksen kuntotutkimuksesta. Rakennusvalvontaviranomainen voisi ennen korjauskehotuksen antamista, jos se terveellisyyden tai turvallisuuden johdosta on ilmeisen välttämätöntä, määrätä kuntotutkimuksen suorittamisesta välttämättömiksi havaittujen korjaustoimenpiteiden selvittämiseksi. Tämän ennakoivan määräyksen tarkoitus olisi saattaa kiinteistönomistaja tietoiseksi rakennuksen teknisistä ominaisuuksista ja niiden oikeasta korjaustavasta, jos siihen olisi säännöksen mukaista aihetta.

167 §. Ympäristönhoito. Ehdotuksen mukaan rakennettu ympäristö olisi pidettävä rakennusluvan mukaisessa käytössä ja siistissä kunnossa. Kunnan määräämälle valvontaviranomaiselle kuuluisi julkisen ulkotilan ja rakennetun ympäristön kaupunki- ja maisemakuvallinen valvonta. Viranomaisen asiana olisi osaltaan valvoa, että liikenneväylät, kadut, torit ja katuaukiot sekä puistot ja oleskeluun tarkoitetut ulkotilat täyttävät hyvän kaupunkikuvan ja viihtyisyyden vaatimukset. Kunnan viranomaisten toiminta voisi näissä suhteissa tulla myös valvottavaksi. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että kevyen liikenteen väylät tulisi säilyttää liikkumisesteettöminä ja turvallisina. Säännöksellä ei muutettaisi kadun- tai tienpitäjän muussa lainsäädännössä säädettyä kunnossapitovelvollisuutta, joka lähinnä lähtee liikenteen tarpeista ja vaatimuksista.

Korttelialueen järjestely on voinut erityisesti vanhoissa asemakaavoissa ja rakennusluvissa jäädä hyvin yleisesti osoitetuksi. Ajan oloon piha-alueita on voitu siten järjestää hyvinkin epäyhtenäisesti kulloisiakin tarpeita ja käyttötarkoituksen muutoksia vastaavasti. Jos alueen järjestely huomattavasti haittaisi maankäytön järjestämistä, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voisi määrätä sen käyttöä koskevasta uudelleen järjestelystä ja kuntoon saattamisesta. Korttelialueen järjestely voisi koskea vain toimintoja, eikä sillä voitaisi puuttua omistus- tai hallintasuhteisiin. Edellytyksenä määräyksen antamiselle olisi, ettei järjestely ole kiinteistönomistajalle ilmeisen kohtuuton. Tämänkin säännöksen merkitys on siinä, että näin voitaisiin edistää yksityisiä aloitteita esimerkiksi piha-alueiden kunnostamiseksi.

Voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti säädettäisiin rakennusluvan merkityksestä myös tontin tai rakennuspaikan käyttämisessä rakentamisen jälkeen. Ehdotuksen mukaan rakennusluvassa istutettaviksi osoitettuja alueita, leikkipaikkoja ja oleskelualueita tai muita asumisviihtyisyyteen vaikuttavia alueita ei saisi supistaa. Jos näin tahdottaisiin tehdä, se vaatisi rakennusluvan muutoksen asemapiirroksen osalta. Lisäksi rakennusluvassa osoitetut ja hälytysajoneuvoja tai huoltoajoa varten tarkoitetut kulkuyhteydet tulisi säilyttää ajokelpoisina.

168 §. Kevyt rakennelma ja pienehkö laitos. Kevyet rakennelmat ja pienehköt laitokset, jotka eivät olisi rakennuksia, jäisivät kunnan rakennusvalvontaviranomaisen niin sanotun jälkivalvonnan varaan. Näiden tulisi ehdotuksen mukaan terveellisyydeltään, turvallisuudeltaan ja ulkoasultaan täyttää kohtuulliset vaatimukset. Rakennelman ja laitoksen tulisi myös sopeutua ympäristöön eikä se saisi olla haitaksi liikenteelle.

Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voisi määrätä edellä säädetyn vastaisen rakennelman tai laitoksen poistettavaksi tai muutettavaksi vastaamaan lain vaatimuksia. Säännös vastaisi perusteiltaan voimassa olevaa lainsäädäntöä.

169 §. Ulkovarastointi. Ulkovarastointia koskeva säännös vastaisi periaatteiltaan voimassa olevia säännöksiä. Lisäedellytyksenä ehdotetaan säädettäväksi, ettei varastointi myöskään saisi häiritä ympäröivää asutusta.

Asemakaava-alueella ei aluetta saisi käyttää häiriötä aiheuttavaan tai ympäristöä rumentavaan varastointiin taikka pitkäaikaiseen tai laajaan tavaroiden ulkosäilytykseen, jollei asemakaavasta muuta johdu. Tällä säännöksellä rajoitettaisiin kaava-alueen maankäyttöä niin, ettei esimerkiksi asumiseen tai liiketoimintaan varatuilla alueilla vapaaksi jäänyttä maa-alaa tai puistoksi kaavoitettua aluetta käytetä säännöksessä tarkoitettua häiriötä tai haittaa aiheuttavaan varastointiin.

170 §. Keskeneräinen rakennustyö tai hylätty rakennus. Keskeneräistä rakennustyötä tai hylättyä rakennusta koskevat säännökset vastaisivat voimassa olevaa lainsäädäntöä eräin tarkistuksin ja täsmennyksin.

Jollei aloitettua rakennustyötä tai muuta toimenpidettä olisi saatu valmiiksi ennen luvan tai viranomaishyväksynnän raukeamista, kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tulisi velvoittaa asianomainen määräajassa saattamaan työ loppuun taikka ryhtymään muihin toimenpiteisiin, jotka terveellisyyden, turvallisuuden taikka ympäristölle aiheutuvan haitan tai häiriön vuoksi olisivat tarpeen. Säännös antaisi rakennusvalvontaviranomaiselle lupaan liittyvän toteuttamisajan raukeamisesta huolimatta oikeuden määrätä työn loppuun saattamisesta. Kun tämä lisäksi merkitsisi yksityisen velvoittamista investointiin, työn loppuun saattamista koskeva määräys tulisi harvoin sovellettavaksi ja koskisi melkein valmista rakennusta. Ensisijaisina velvoitteina olisivat muut aitaamista, siistimistä ja rakennuspaikan kunnostamista koskevat toimet.

Jos rakennus on osaksi tai kokonaan tuhoutunut, rakennustyö on jätetty kesken tai rakennuksen käyttämisestä on luovuttu, rakennuspaikka ympäristöineen olisi saatettava sellaiseen kuntoon, ettei se vaaranna turvallisuutta tai rumenna ympäristöä. Rakennus olisi myös riittävästi suojattava säältä ja mahdolliselta vahingonteolta. Rakennuksen käytöstä luopumista koskeva huolehtimisvelvollisuus tarkoittaisi muun muassa sitä, ettei käyttämätöntä rakennusta tahallisesti päästetä rappeutumaan. Mahdolliselta vahingonteolta suojautuminen tarkoittaisi lähinnä rakennuksen lukittuna pitämistä ja sen muuta varjelemista asiattomalta oleskelulta.

23 luku. Poikkeaminen

Yleistä. Poikkeamista koskevat säännökset noudattavat lain perusajatusta kunnallisen päätösvallan vahvistamisesta. Poikkeamissäännöksissäkin päätösvalta on näin pääosin kunnallisella viranomaisella. Eräissä asiaryhmissä päätösvalta kuitenkin kuuluu alueelliselle ympäristökeskukselle, jolla on aina mahdollisuus saattaa muutoksenhaun kautta kunnallinen poikkeamispäätös hallintotuomioistuimen tutkittavaksi.

Kunnallista kaavoituspäätösvaltaa korostavan sääntelyn tarkoituksena on myös yleisesti vähentää poikkeamistarvetta, sillä asemakaavojen ja yleiskaavojen muuttaminen ja laatiminen on kokonaisuudessaan kunnan omassa päätösvallassa. Poikkeamistarpeen vähentämiseen johtaa myös se, että kaavojen laatimista koskevissa säännöksissä pyritään kaavojen sisäiseen joustavuuteen ja välttämään liiallista yksityiskohtaisuutta.

Rakennuslaissa säännellyt kaksi poikkeuslupatyyppiä ― taaja-asutuspoikkeuslupa ja yleinen poikkeuslupa ― korvattaisiin toisaalta tämän luvun poikkeamista koskevilla säännöksillä (yleinen poikkeuslupa, rakennuslain 132 §) ja rakennusluvan erityisiä edellytyksiä suunnittelutarvealueella koskevalla säännöksellä (taaja-asutuspoikkeuslupa, rakennuslain 5 §). Suunnittelutarvealueella rakentamista koskevat säännökset eivät kuitenkaan vastaa rakennuslain poikkeuslupaa, vaan ne ovat erityisiä rakennusluvan edellytyksiä, vaikka ne voidaan harkita rakennuslupamenettelystä erilläänkin.

171 §. Poikkeamisvalta. Poikkeamisvaltasäännös määrittelisi yleisesti toimivallan poikkeusten myöntämiselle ja sääntelee kunnan ja valtion viranomaisen toimivallan jakoa poikkeamisasioissa. Ehdotetun lain mukainen pääsääntö on kunnallinen päätösvalta poikkeamisasioissa. Säännöksen 2 momentissa säädetään poikkeukset tästä pääsäännöstä. Tällöin poikkeamisvalta kuuluisi valtion viranomaiselle eli alueelliselle ympäristökeskukselle.

Kunnan sisällä kunta saa määritellä poikkeuksen myöntävän viranomaisen omaan organisaatioonsa sopivalla tavalla. Tavallisimmin poikkeuksen myöntävä viranomainen lienee kunnanhallitus tai rakennusvalvontaviranomainen, mutta se voi olla muukin kunnallinen lautakunta taikka kunnan valtuusto. Kunnallisen viranomaisen valinnassa tulee luonnollisestikin kiinnittää riittävää huomiota oikeusturvatekijöiden ohella myös siihen, miten kunnan poikkeamismenettely nivoutuu rakentamista ja toimenpiteitä koskevan ennakkovalvonnan järjestämiseen.

Poikkeamisvaltaa koskeva säännös mahdollistaa poikkeamisen tämän lain mukaisista säännöksistä, määräyksistä, kielloista tai rajoituksista perustuivatpa ne sitten lakiin, asetukseen, kaavaan, rakennusjärjestykseen tai muihin päätöksiin tai määräyksiin. Säännös vastaa rakennuslain 132 §:ää. Suunnittelutarveasia on kuitenkin näihin yleisiin poikkeamissäännöksiin nähden järjestetty erityissäännöksin, eikä suunnittelutarpeesta voida poiketa näiden säännösten nojalla. Sama periaate koskee maisematyölupaa.

Poikkeamisvalta ranta-aluetta koskevasta kaavoitusvelvollisuudesta, eli kun kyse on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, kuuluisi alueelliselle ympäristökeskukselle. Esityksessä noudatetaan näin uuden luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä rakennuslakiin tehtyjen muutosten linjaa.

Asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta poikkeaminen vähäistä enemmän vaatii sekin alueellisen ympäristökeskuksen myöntämän poikkeuksen. Tämän säännöksen eräänä tarkoituksena on myös se, että kun rakennusoikeudesta halutaan poiketa, tulisi pääsääntöisesti muuttaa kyseistä kaavaa. Kaavojen muuttaminenhan on tämän lain mukaisessa järjestelmässä kokonaisuudessaan kunnan omassa harkinnassa. Vähäinen poikkeaminen rakennusoikeudesta voidaan myöntää rakennusluvan myöntämisen yhteydessä. Tällöin toimivaltainen viranomainen on kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Vähäisyyden arviointi on luonnollisestikin yksittäistapauksellista harkintaa.

Rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä poikkeaminen olisi mahdollista ainoastaan alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä. Rakennussuojelun osalta kysymys on yleensä ylikunnallisesta suojeluintressistä. Päätösvaltaa ei tämän vuoksi voida jättää kunnallisen päätösvallan varaan.

Poikkeamisen myöntäminen ei kuuluisi kunnan toimivaltaan myöskään silloin, kun kysymys on 53 §:n 3 momentissa tarkoitetusta asemakaavan hyväksymisestä johtuvasta ja päätöksen lainvoimaisuuteen asti voimassa olevasta rakennuskiellosta. Tällaisella alueella kunnallisen päätöksen sisältö on tiedossa, mutta erityisesti muutoksenhaun johdosta kaavan sisältö voi olla edelleen kiistanalainen. Näissä tapauksissa päätösvalta kuuluu alueelliselle ympäristökeskukselle.

172 §. Poikkeamisen edellytykset. Poikkeamisen oikeudellisista edellytyksistä säädetään erillään poikkeamista koskevasta toimivaltasäännöksestä, joka sekin sisältää yhden tärkeän poikkeamisen edellytyksen eli poikkeus voidaan myöntää erityisestä syystä. Erityisiä syitä ei ilmaista laissa, vaan niiden olemassaolo harkitaan edelleen tapauskohtaisesti ja rakennuslain mukainen erityisiä syitä koskeva hallinto- ja oikeuskäytäntö ohjaa säännöksen soveltamista. Poikkeamisen edellytyksiin liittyy myös se, että poikkeus voidaan myöntää eli poikkeamiseen ei siis ole aina suostuttava, vaikka tämän pykälän mukaiset edellytykset ovat käsillä. Kyse on siis osittain ― erityisten syiden ja ilmaisun ''voi'' osalta ― tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, joka perustuu poikkeamisvaltaa koskevaan säännökseen. Oikeusharkintaa poikkeamista koskevassa päätöksenteossa ovat tässä pykälässä säädetyt poikkeamisen edellytykset, jotka voidaan jakaa alueiden käytön suunnittelua koskeviin ja suojelullisiin sekä vaikutuksia koskeviin.

Ensimmäinen poikkeamisen edellytys ovat kaavoituksellisiin ja yleisempiin alueiden käyttöä koskeviin seikkoihin liittyvät tekijät. Poikkeamisesta ei siis saa aiheutua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Tällaisen haitan arviointi on yksittäistapauksellista, mutta rakennuslain mukainen käytäntö ohjaa säännöksen tulkintaa. Kaavoituksellisiin edellytyksiin liittyy tarkoituksenmukaisuuden arvioinnin kaltaista harkintaa, mutta pääosin ne kuuluvat oikeudellisen harkinnan piiriin.

Suojelulliset edellytykset poikkeamiseen koskevat luonnonsuojelua ja rakennetun ympäristön suojelua. Molempien osalta poikkeaminen ei saa vaikeuttaa suojelun tavoitteiden saavuttamista. Kysymys on oikeusharkinnasta, vaikka tavoitteiden vaikeuttamisen arviointi jättääkin säännöksen soveltajalle runsaasti harkintavaltaa.

Luonnonsuojelulliset tavoitteet liittyvät useimmiten luonnonsuojelulain mukaisen luonnonsuojelusuunnitelman alueisiin, uhanalaisten lajien esiintymispaikkoihin, luontotyyppejä koskevaan suojeluun sekä Natura 2000 -alueisiin, joista luonnonsuojelulakikin sisältää oman lupajärjestelmän. Luonnonsuojelulliset tavoitteet tulevat esiin myös valtioneuvoston hyväksymien luonnonsuojeluohjelmien alueilla, joita luonnonsuojelulain mukaiset lupajärjestelmät eivät koske.

Rakennetun ympäristön suojeluun liittyvät tavoitteet tulevat esiin, kun kysymys on ehdotetun lain tai aiemmin rakennuslain taikka rakennussuojelulain nojalla suojelun piirissä olevasta kohteesta. Säännöksen piiriin voi tulla myös sellainen kohde, jonka osalta suojelua ei vielä ole saatettu lopulliseen päätökseen.

Poikkeuksen myöntäminen on kielletty, jos se johtaisi vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai siitä muutoin aiheutuu merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Säännöksessä on kysymys eräänlaisesta ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä. Merkittävä rakentaminen tarkoittaa säännöksessä ympäristöstään täysin poikkeavaa rakentamista, jollainen voisi olla esimerkiksi kerrostalo pientaloalueella tai suuri varastorakennus asuinalueella. Muut ympäristö- tai muut vaikutukset voivat liittyä moninaisiin vaikutuksiin, joita poikkeamisesta saattaa aiheutua. Esimerkiksi vähittäiskaupan suuryksikön toteuttamisella on katsottava olevan tällaista vaikutusta. Muut ympäristövaikutukset voivat liittyä esimerkiksi liikenteeseen, meluun, ympäristöpäästöihin ja muihin ympäristöhäiriöihin.

173 §. Poikkeamismenettely. Poikkeamismenettelyä koskevat säännökset ovat erityisiä menettelysäännöksiä. Ne liittyvät toisaalta asianosaisten kuulemiseen ja toisaalta viranomaisten kuulemiseen. Asetuksella annetaan lisäksi tarkempia säännöksiä. Poikkeamismenettelyä koskevia säännöksiä noudatetaan soveltuvin osin myös suunnittelutarveasioissa.

Ennen poikkeuksen myöntämistä on kuultava naapureita ja muita, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin poikkeaminen saattaa huomattavasti vaikuttaa. Näille tahoille on ilmoitettava poikkeamista koskevasta hakemuksesta, jolloin asianosaisilla on mahdollisuus kirjallisesti tehdä muistutuksia hakemuksen johdosta.

Alueelliselta ympäristökeskukselta on pyydettävä lausunto poikkeamisasiassa aina, kun kyse on 3 momentin mukaisista asioista. Kysymys on sellaisista ylikunnallisista intresseistä, joista alueellisen ympäristökeskuksen kannan selvittäminen on tarpeen. Säännöksen mukaisesta luonnonsuojelun kannalta merkittävästä alueesta on kyse silloin, kun alue kuuluu valtakunnalliseen suojeluohjelmaan, kyse on luonnonsuojelulain mukaisen suojellun luontotyypin alueesta tai erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikasta taikka maisema-alueesta. Rakennussuojelun kannalta merkittävästä kohteesta tai alueesta on kyse, kun poikkeus koskisi kaavassa tai rakennussuojelulain nojalla suojeltua rakennusta tai valtakunnallisessa inventoinnissa arvokkaaksi luokiteltua rakennusta. Näiden kohteiden osalta poikkeaminen muusta kuin kaavan suojelumääräyksestä kuuluu kunnan toimivaltaan siltä osin kuin rakennussuojelulain mukaisen suojellun kohteen osalta rakennussuojelulain nojalla ei ole toisin määrätty.

Alueelliselta ympäristökeskukselta on pyydettävä lausunto myös muulloin, kun poikkeaminen koskee merkittävästi sen toimialaa.

Maakunnan liiton lausunto on pyydettävä, jos on ilmeistä että poikkeaminen koskee merkittävästi sen toimialaa. Kun poiketaan merkittävästi maakuntakaavasta, on maakunnan liiton lausunto tarpeen.

Myös muiden viranomaisten (esimerkiksi tielaitos ja museovirasto) lausunto on pyydettävä, jos poikkeaminen koskee merkittävästi niiden toimialaa.

Naapurikunnan lausunto on pyydettävä, jos poikkeaminen vaikuttaa merkittävästi sen maankäyttöön. Merkittävästä vaikutuksesta on kysymys esimerkiksi, kun kuntien raja-alueilla myönnetään poikkeuksia, jotka voivat aiheuttaa esimerkiksi liikenteeseen liittyviä vaikutuksia.

Viranomaisten tulee antaa lausuntonsa kahden kuukauden kuluessa. Lausunnonantoajasta säätäminen on tarpeen sen vuoksi, että asiat saadaan ratkaistua mahdollisimman nopeasti ja että lausunnon antava viranomainen ei voisi tarpeettomasti viivyttää asian käsittelyä.

Alueellisen ympäristökeskuksen on silloin, kun se on poikkeuksen myöntävä viranomainen, pyydettävä edellä mainittujen mahdollisten harkinnanvaraisten lausuntojen lisäksi aina asianomaisen kunnan lausunto. Asianosaisten kuulemisessa on noudatettava 1 momentin säännöksiä.

174 §. Poikkeamispäätös ja siitä ilmoittaminen. Säännöksessä halutaan korostaa päätöksen perustelemista hallintomenettelylain edellyttämällä tavalla. Poikkeamispäätöksissä on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota riittäviin ja selkeästi ilmaistuihin perusteluihin sekä hakijan että valitukseen oikeutettujen oikeusturvan kannalta.

Vakiintunutta käytäntöä vastaavasti pykälän 1 momentissa todettaisiin mahdollisuus liittää päätökseen tarpeellisia määräyksiä ja ehtoja.

Pykälässä säädettäisiin lisäksi päätöksen tiedoksi antamisesta ja päätöksestä ilmoittamisesta hakijalle, viranomaisille, muistutuksen tehneille ja niille, jotka ovat sitä erikseen pyytäneet. Pykälässä säädettäisiin myös 145 §:ään ehdotettujen lupa- ja valvontamaksua koskevien säännösten soveltamisesta kunnan poikkeamispäätökseen.

175 §. Vähäinen poikkeaminen rakennusluvan yhteydessä. Tavoitteena on poikkeustarpeen vähentäminen ja vähäistä poikkeamista koskevan säännöksen käyttöalan laajentaminen. Näiden tavoitteiden taustalla on tämän lain mukainen toimivallanjako valtion ja kunnan viranomaisten välillä.

Vähäistäkin poikkeamista koskee säännös poikkeamisen edellytyksistä. Rakennusvalvontaviranomaisen vähäistä poikkeamista koskevassa päätöksenteossa on katsottava, ettei poikkeaminen ole alueiden käytön suunnitteluun liittyvien edellytysten vastaista tai vaikeuta säännöksessä mainittujen tavoitteiden toteutumista tai saavuttamista. Vähäinen poikkeaminen voinee varsin harvoin aiheuttaa tällaisia seurauksia. Sama koskee poikkeamisen edellytyssäännöksen 2 momentin mukaisia seurauksia. Vähäisen poikkeamisen osalta on kuitenkin syytä kiinnittää huomiota siihen, ettei poikkeaminen vaikeuta rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Poikkeaminen ei saisi myöskään merkitä rakentamiselle asetettujen keskeisten vaatimusten syrjäytymistä.

Vähäistä poikkeamista koskeva päätös tehdään rakennuslupapäätöksen yhteydessä. Tässä yhteydessä on mahdollista vähäisessä määrin poiketa kaikista säännöksistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista.

Säännös vastaa rakennuslain 132 §:n 4 momenttia, joka sisältää vähäistä poikkeamista koskevan säännöksen.

176 §. Tilapäinen rakennus. Tilapäisen rakennuksen käsite ja lupamenettely vastaisivat voimassa olevan lain ja asetuksen säännöksiä.

24 luku. Pakkokeinot ja seuraamukset

177 §. Määräys suunnitteluvelvoitteen toteuttamiseksi. Lakiin ehdotetaan otettavaksi rakennuslain tapaan säännös ympäristöministeriön mahdollisuudesta antaa kunnalle määräyksiä, jollei kunta täytä sille laissa määriteltyä suunnitteluvelvoitetta. Ministeriö voisi asettaa määräajan, jonka kuluessa kunnan olisi tehtävä rakennusjärjestystä tai kaavaa koskeva päätös.

Edellytyksenä määräajan asettamiselle olisi laissa määritellyn velvoitteen laiminlyönnin lisäksi, että se vaikeuttaa laissa asetettujen alueiden käytön suunnittelun tai rakentamisen ohjauksen tavoitteiden toteuttamista. Jollei määräystä noudateta, ministeriö voisi velvoittaa kunnan siihen uhkasakolla.

Määräys voisi vastaavasti koskea maakunnan liittoa maakuntakaavan osalta.

Alueella, jolla pykälän 1 momentissa tarkoitettu määräys on annettu, olisi voimassa kaavan laatimiseen tai muuttamiseen liittyvä rakennuskielto ja toimenpiderajoitus. Tätä koskeva pykälän 5 momenttiin ehdotettu säännös vastaisi voimassa olevaa lakia.

178 §. Määräys valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamiseksi. Säännöksessä ehdotetaan määriteltäväksi ne menettelytavat, joilla valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamiseksi yleisen edun kannalta välttämättömät maankäyttöratkaisut voidaan toteuttaa silloin kun niistä ei maakuntakaavassa tai kunnan kaavoituksessa ole löydetty ratkaisua. Tähän liittyvien menettelytapojen määrittelyä on pidettävä tarpeellisena senkin vuoksi, että Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten toteuttaminen myös maankäyttöratkaisuissa voidaan varmistaa.

Periaatteena on kaavaa laativan maakunnan liiton tai kunnan ensisijainen ratkaisuvalta siinä, millä tavalla valtakunnallinen tavoite toteutetaan.

179 §. Määräys kadunpitovelvollisuuden toteuttamiseksi. Kunnan kadunpitovelvollisuus ehdotetaan määriteltäväksi 84 ja 86 §:ssä. Nykyistä rakennuslakia vastaavasti lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös menettelytavoista velvollisuuden mahdollisen laiminlyönnin varalta. Alueellinen ympäristökeskus voisi uhkasakolla velvoittaa kunnan toteuttamaan velvollisuutensa. Edellytyksenä olisi, että laiminlyönti voi aiheuttaa haittaa terveellisyydelle tai turvallisuudelle tai erityistä muuta haittaa maankäytön tai liikenteen järjestämiselle.

180 §. Rakennustyön keskeyttäminen. Rakennustyön keskeyttämistä koskeva säännös vastaisi voimassa olevan lainsäädännön periaatteita. Keskeyttämismääräys olisi kuitenkin annettava kirjallisena.

Jos rakennustyöhön tai muuhun toimenpiteeseen ryhdytään tai se toteutetaan vastoin tämän lain tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä taikka myönnetyn luvan tai viranomaishyväksynnän vastaisesti, rakennustarkastajalla tai rakennusvalvontaa suorittavalla kunnan muulla viranhaltijalla olisi ehdotuksen mukaan oikeus keskeyttää työ. Keskeyttäminen voisi tapauksesta riippuen koskea koko rakennustyötä tai sen jotakin osaa hallintopakon tarkoitus huomioon ottaen.

Rakennustyön keskeyttämisestä olisi viipymättä ilmoitettava kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle. Tämän asiana olisi päättää, pysytetäänkö keskeyttäminen voimassa. Rakennusvalvontaviranomaisen päätöstä olisi muutoksenhausta huolimatta noudatettava, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Säännöksellä on pyritty niin hyvin hallintopakon tehokkuuteen kuin myös riittävään oikeussuojaan rakennustyön keskeytyksessä. Jäljempänä ehdotetaan säädettäväksi poliisin virka-avusta muun muassa hallintopakkoa koskevissa välitöntä toimeenpanoa edellyttävissä tilanteissa.

181 §. Markkinavalvonta. Rakennustuotteiden markkinavalvontaviranomaisena olisi ympäristöministeriö, jolle laissa ehdotetaan kuuluviksi rakennustuotedirektiivistä jäsenvaltiolle johtuvat toimintavelvoitteet. Asetuksella säädettäisiin mahdollisuudesta siirtää markkinavalvontatehtävät muulle viranomaiselle samoin kuin tehtävien järjestämisen yksityiskohdista.

Jos rakennustuotteen CE-merkintää on käytetty perusteettomasti, markkinavalvontaviranomainen voisi kieltää tuotteen luovutuksen tai käyttämisen rakentamiseen, kunnes merkinnän käyttämiseen on asianmukaiset edellytykset. Jos syntyisi epäilys siitä, että tuote ei vastaisi sille asetettuja vaatimuksia, toimenpiteet voisivat kohdistua myös niin sanotun ensivalvonnan jatkumiseen.

Mikäli edellä tarkoitettu olotila eli CE-merkinnän perusteeton käyttäminen jatkuu, markkinavalvontaviranomainen voisi kieltää tuotteen myynnin tai sen elinkeinotoiminnan yhteydessä tapahtuvan muun luovuttamisen. Rakennustuotteen maahantuoja tai valmistaja voitaisiin myös velvoittaa ryhtymään toimenpiteisiin tuotteiden poistamiseksi markkinoilta tai niiden saattamiseksi vaatimusten mukaisiksi. Nämä verrattain ankarat markkinavalvontatoimenpiteet voivat usein edellyttää selvityksiä tai tutkimuksia rakennustuotteen ominaisuuksista. Sen vuoksi ehdotetaan säädettäväksi, että rakennustuotteen maahantuoja vastaa aiheelliseksi osoittautuneesta selvityksestä valtiolle aiheutuneista kustannuksista. Nämä kustannukset voitaisiin periä siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa (367/1961) säädetään.

Käytännössä markkinavalvonta osaksi hoidettaneen rakentamisen viranomaisvalvonnan saaman tiedon perustalta. Osaksi myös tuotteita maahantuovat ja niiden valmistajat seuraavat kilpailijoidensa toimia. Ehdotuksen mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tulisi seurata rakennustuotteiden käyttämistä ja tarpeen mukaan ilmoittaa CE-merkinnän käyttämisessä havaituista epäkohdista ympäristöministeriölle.

Edellä olevat markkinavalvontaa koskevat säännökset vastaisivat voimassa olevan lain periaatteita. Valvontatehtävä rajattaisiin koskemaan CE-merkinnän perusteetonta käyttämistä. Muiden kuin CE-merkittyjen tuotteiden osalta tuoteturvallisuutta ja -vastuuta, kuluttajansuojaa ja vaarallisia aineita koskeva lainsäädäntö yhdessä rakentamisen viranomaisvalvonnan kanssa osaltaan vaikuttanevat siihen, ettei markkinoilla ole rakentamiseen kelvottomia tuotteita. Kunnan tehtävät markkinavalvontaan osallistumisessa vastaisivat voimassa olevaa lakia.

182 §. Uhkasakko ja teettämisuhka. Pykälässä säädettäisiin niin sanotusta välillisestä hallintopakosta.

Jos joku ryhtyy toimiin ehdotetun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin näihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen sekä ympäristöministeriö markkinavalvontaviranomaisena voisi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai laiminlyöty. Säännöksen mukaan ministeriö olisi hallintopakon käyttäjä silloinkin, kun markkinavalvonta olisi siirretty muulle viranomaiselle.

Viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voitaisiin tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella. Näistä keinoista uhkasakko muodostunee teettämisuhkaa yleisemmäksi, kuten nykyisinkin. Asiassa sovellettaisiin muutoin, mitä uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.

Uhkasakkoa ja teettämisuhkaa koskevat säännökset vastaisivat voimassa olevan lain periaatteita.

183 §. Tarkastusoikeus. Pykälän tarkastusoikeutta koskevat säännökset vastaavat voimassa olevan lain periaatteita. Säännökseen ehdotetaan otettavaksi myös markkinavalvontaviranomaisen tarkastusoikeus rakennustuotteita koskevissa asioissa.

Kunnan rakennusvalvontaviranomaisella olisi oikeus ehdotetun lain mukaisen valvontatehtävän hoitamiseksi päästä rakennuskohteeseen ja suorittaa siinä tarkastuksia ja tutkimuksia. Vastaavan säännöksen puuttuessakin rakennusvalvontaviranomaisella käytännössä on katsottu olevan pääsy rakennuskohteeseen. Tarkastustoiminnan painottuminen pistokokeen luontoiseksi puoltaa sitä, että asiasta nimenomaisesti säädettäisiin laissa.

Jos olisi perusteltu syy epäillä, että rakentamista tai rakennuksen kunnossapitoa koskevia säännöksiä, määräyksiä tai kieltoja on rikottu, rakennusvalvontaviranomaisella olisi oikeus päästä myös rakennukseen tai huonetiloihin. Tarkastuksen toimittamisesta olisi ilmoitettava vähintään yhtä vuorokautta aikaisemmin rakennuksen tai huonetilan omistajalle ja haltijalle. Ehdotettu säännös on verrattain vahva. Tarkoituksena ei ole kuitenkaan esimerkiksi palotarkastukseen verrattava tai muutoin säännönmukainen tarkastustoiminta. Myöskään ei ole tarvetta terveystarkastuksen vahvuiseen pääsyyn rakennuksen sisätiloihin. Perusteltu syy voisi olla esimerkiksi toteamus rakennuksen luvattomasta käyttötarkoituksen muuttamisesta tai pakottava syy rakennuksen turvallisuutta koskevaan tarkastukseen.

Markkinavalvontaviranomaisella olisi oikeus kaupassa, varastossa sekä maahantuojan ja valmistajan tiloissa saada rakennustuote, sen valmistukseen liittyvät ja muut asiakirjat sekä tuotteen arvioimiseksi tarpeellinen muu aineisto nähtäväksi. Tällä viranomaisella olisi myös oikeus tehdä markkinavalvontaan liittyviä tarkastuksia ja tutkimuksia. Tässäkään ei ole tavoiteltu aktiivista markkinavalvontatoimintaa. Rakennustuotteet eivät ole välittömästi kuluttajan käytettävissä eivätkä yleensä sillä tavoin markkinoilla ollessaan vaaraksi terveydelle tai turvallisuudelle, etteikö niihin voitaisi tarvittaessa nopeasti puuttua jo muun lainsäädännön nojalla. Säännös on tarkoitettu lähinnä varmistamaan viranomaisen toimivalta markkinavalvontatilanteissa.

Poliisin velvollisuudesta virka-apuun ehdotetaan säädettäväksi jäljempänä. Asetuksella säädettäisiin markkinavalvontaviranomaisen sekä rakennustarkastajan ja rakennusvalvontatehtävää suorittavan muun viranhaltijan velvollisuudesta pyydettäessä todistaa henkilöllisyytensä ja virka-asemansa suorittaessaan tämän lain toimeenpanoon liittyviä tehtäviä.

184 §. Virka-apu. Poliisin virka-apua koskeva säännös vastaa voimassa olevaa lakia markkinavalvontaviranomaista koskevin lisäyksin.

185 §. Rangaistukset. Rangaistussäännökset olisivat voimassa olevan lain mukaisia. Ehdotuksessa on kuitenkin täsmennetty rakentamisrikkomuksen tunnusmerkistönä olevia säännöksiä. Joka ilman ehdotetussa laissa edellytettyä lupaa tai ilmoitusta aloittaa rakentamisen tai ryhtyy muuhun toimenpiteeseen vastoin lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä taikka muutoin laiminlyö hänelle näissä säädetyt tai määrätyt rakentamista tai ympäristön hoitoa koskevat velvollisuutensa, olisi tuomittava rakentamisrikkomuksesta sakkoon. Seuraamusuhka koskisi muun muassa luvassa asetettujen määräysten ja ehtojen rikkomista.

Rangaistusseuraamus olisi verrattain vähäinen. Rakentamisen taloudelliset hyödyt säännöksiä ja määräyksiä tahallisesti rikottaessa ovat kuitenkin sellaiset, ettei niitä rangaistusseuraamuksilla tai niiden uhkalla voitane tehokkaasti estää. Rakentamisen viranomaisvalvonta ja sen toimivalta rikkomuksiin puututtaessa olisivat edelleenkin ensisijainen keino tahallista väärinkäytöstä tai rakennuskurin rikkomista vastaan.

Muutoin ehdotettu säännös vastaisi voimassa olevaa lakia.

186 §. Ilmoitus syytteen nostamiseksi. Säännös vastaisi voimassa olevaa lakia sanamuotoa koskevin tarkistuksin.

25 luku. Muutoksenhaku ja viranomaisen oikaisukehotus

Yleistä. Kaavoitusta koskevan muutoksenhaun osalta merkittävin muutos liittyy uudistuksen yleisempiin tavoitteisiin eli kunnallisen kaavoitusta ja muuta päätöksentekoa koskevan päätösvallan laajentamiseen. Tämä yleinen kunnallisen päätösvallan lisäämistavoite vaikuttaa myös muussa muutoksenhakua koskevassa sääntelyssä.

Uudessa kaavoitusta koskevassa muutoksenhakujärjestelmässä kunnallisen päätösvallan varaan jäävää kaavaa eli asemakaavaa tai yleiskaavaa, joita ei uudessa järjestelmässä saateta valtion viranomaisen vahvistettavaksi, koskeva valitus tehdään lääninoikeuteen. Valitustie johtaa siis suoraan tuomioistuimeen, eikä ensin valtion viranomaiseen. Lääninoikeuden päätöksestä voidaan edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen eli valitustie on kokonaisuudessaan tuomioistuinlinjalla.

Maakuntakaavaa ja kuntien yhteistä yleiskaavaa, jotka tulee saattaa ympäristöministeriön vahvistettavaksi, koskeva muutoksenhaku säilyisi nykyisen kaltaisena eli valitustie seuraisi vahvistustietä. Ympäristöministeriön päätöksestä voitaisiin edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Muutoksenhakua koskevassa sääntelyssä ovat rakennuslain sääntelystä poikkeavia myös useat erityiset valitusoikeutta koskevat säännökset. Näiden säännösten tavoitteena on laajan muodollisen oikeusturvan takaamiseksi laajentaa valitusoikeutettujen piiriä ja näin varmistaa sekä kansalaisten että viranomaisten mahdollisuus saattaa kunnallinen ratkaisu hallintotuomioistuimen tutkittavaksi.

187 §. Oikaisuvaatimus. Oikaisuvaatimus ei kuulu varsinaiseen muutoksenhakujärjestelmään, vaan kysymys on tavallaan kunnan sisäisestä hallintomenettelystä, jossa viranhaltijan päätös saatetaan kunnan viranomaisen päätettäväksi. Oikaisuvaatimusta koskeva säännös liittyy päätösvallan delegoinnin mahdollistavaan sääntelyyn, joka koskee erityisesti rakentamista ja toimenpiteitä koskevia lupa-asioita. Tällaisissa asioissa, useimmiten kunnan rakennusvalvontaviranomaisen, päätösvaltaa on mahdollista siirtää viranhaltijalle, joka tekee asiassa päätöksen. Oikaisuvaatimuksella tällainen päätös saatetaan rakennusvalvontaviranomaisen ratkaistavaksi. Rakennusvalvontaviranomainen tekee asiassa oikaisuvaatimuksen johdosta päätöksensä, joka on mahdollista saattaa varsinaisen muutoksenhaun kohteeksi. Useimmiten oikaisuvaatimus on esivaihe ennen varsinaista muutoksenhakua, vaikka luonnollisestikin on mahdollista, että rakennusvalvontaviranomainen yhtyy oikaisuvaatimuksen tehneen kantaan ja muuttaa viranhaltijan tekemää päätöstä. Oikaisuvaatimus on kuitenkin pakollinen vaihe ennen varsinaista muutoksenhakua.

Oikeus oikaisuvaatimuksen tekemiseen ratkeaa jäljempänä säänneltyjen erityisten valitusoikeutta koskevien säännösten mukaisesti.

Rakennuslaissa oikaisuvaatimusta koskevat säännökset ovat 139 a §:ssä.

188 §. Muutoksenhaku kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymispäätöksestä. Kaavan hyväksymistä koskevissa päätöksissä on kaksi viranomaisten osalta toisistaan poikkeavaa järjestelmää. Tämä kaksijakoisuus johtuu siitä, että maakuntakaava ja kuntien yhteinen yleiskaava tulee saattaa ympäristöministeriön vahvistettavaksi, kun taas muiden kaavojen osalta vahvistusta ei tarvita ja kunnan hyväksymispäätös on tässä merkityksessä lopullinen.

Yleiskaavan ja asemakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla lääninoikeuteen. Kysymys on kuntalain 90 §:n mukaisesta kunnallisvalituksesta. Kunnallisvalitus voidaan tehdä ainoastaan laillisuusperusteella. Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä seuraavilla perusteilla: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kunnallisvalituksen valitusperusteet voidaan jakaa kahteen ryhmään: menettelyllisiin ja asiallisiin valitusperusteisiin, jotka ovat käytössä myös kaavan hyväksymistä koskevien päätösten osalta. Menettelylliset virheet voivat kaavoituksessa liittyä esimerkiksi kaavoitusmenettelyä koskevien velvoittavien säännösten noudattamisen laiminlyönteihin. Asialliset virheet eli kun kysymys on siitä, että viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muutoin lainvastainen, liittyvät joustavin normein säänneltyihin kaavojen sisältövaatimuksiin. Sisältövaatimukset asettavat kaavan sisältöä koskevan vähimmäistason, joka jokaisella kaavalla on saavutettava. Jos tätä vähimmäistasoa ei saavuteta, kaava on katsottava lainvastaiseksi ja sitä koskeva hyväksymispäätös voidaan muutoksenhaun johdosta kumota.

Kun kysymys on joustavin normein säännellystä vähimmäistasosta, jää tuomioistuimelle melkoisesti harkintavaltaa lainvastaisuuden suhteen. Toisaalta kunnan tulee huolellisesti perustella kaavallisia ratkaisuja joustavien normien valossa kaavaa laadittaessa sekä kaavan selostuksessa, jotta tarpeettomalta muutoksenhaulta vältyttäisiin. Muutoksenhakijankin tulee kiinnittää erityistä huomiota valituksensa perusteluun. Perusteiden tulee tukeutua kaavan sisältövaatimusta koskevaan säännökseen.

Säännös koskee myös rakennusjärjestyksen hyväksymistä ja senkin osalta noudatetaan kuntalain mukaista kunnallisvalitusta koskevaa normistoa. Rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen on siis mahdollista hakea muutosta laillisuusperusteella tuomioistuinjärjestelmässä.

Asemakaavan hyväksyminen on mahdollista johtosäännössä siirtää kunnan valtuustolta kunnanhallitukselle tai lautakunnalle. Kuntalaki mahdollistaa tällaisessa tilanteessa ensin kunnan sisäisen oikaisumenettelyn ennen kuin varsinainen valitus voidaan tehdä. Kuntalain 88 §:n nojalla tätä oikaisumenettelyä ei kuitenkaan sovelleta, jos kunnan viranomaisen päätökseen haetaan muutosta muun lain nojalla kunnallisvalituksin. Selkeyden vuoksi 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, ettei kuntalain tarkoittamaa oikaisumenettelyä sovelleta asemakaavan hyväksymispäätökseen.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös asuntorakentamisen kannalta tai muutoin yhteiskunnallisesti merkittävää asemakaavaa koskevan valituksen käsittelemisestä kiireellisenä. Vastaava säännös on vuodesta 1990 alkaen sisältynyt rakennuslakiin.

Maakuntakaavan ja kuntien yhteisen yleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla ympäristöministeriöön. Näiden kaavojen kohdalla valitustie hallintoviranomaiseen johtuu siitä, että nämä kaavat on saatettava ympäristöministeriön vahvistettavaksi, ja valitukset käsitellään vahvistamisen yhteydessä. Muutoksenhaussa noudatetaan näidenkin kaavojen osalta kuntalain kunnallisvalitusta koskevia säännöksiä. Maakuntakaavan ja kuntien yhteisen yleiskaavan osalta muutoksenhaku vastaa pääosin rakennuslain mukaista järjestelmää.

Valitusoikeus kaavaa tai rakennusjärjestystä koskevasta päätöksestä on 191 §:ssä säädettävällä tavalla kunnan jäsenillä, useilla viranomaisilla sekä yhteisöillä. Kaavan ei ole oikeuskäytännössä katsottu koskeneen maanomistajanakaan valituksen tehneitä sillä tavoin henkilökohtaisesti, että hyväksymispäätös olisi tullut lähettää heille tiedoksi erillisellä tiedoksiannolla. Valitukseen oikeutettujen asuin- tai sijaintipaikkakuntien mahdollisesti runsaankin määrän vuoksi valitusajan alkamista ei voida vastaisuudessakaan perustaa henkilökohtaiseen ilmoitukseen. Kaavan ja rakennusjärjestyksen luonteen vuoksi valitusajan alkamisella ja päättymisellä on oltava yhtenäinen, selkeä määräaika. Tämän vuoksi ehdotetaan säädettäväksi, että valitusaika kaikkiin valitukseen oikeutettuihin nähden alkaisi siitä, kun kunnan viranomaisen hyväksymispäätös on asetettu yleisesti nähtäville kuntalain 63 §:n mukaisesti. Kaavan hyväksymisestä ilmoittamisesta kunnan jäsenille, muistutuksen tekijöille ja muille sitä pyytäneille säädettäisiin ehdotetun lain 67 §:ssä. Tämä menettely varmistaa tiedon saamisen kaavan hyväksymisestä sitä haluaville kuulutuksen ohella.

189 §. Muutoksenhaku kehittämisaluepäätöksestä. Sellaisesta kehittämisaluepäätöksestä, joka ei liity kaavan hyväksymispäätökseen, valitettaisiin kuntalain mukaisesti eli kysymyksessä olisi kunnallisvalitus.

190 §. Muutoksenhaku muusta viranomaisen päätöksestä. Pääsääntönä valitettaessa muusta kunnan viranomaisen päätöksestä kuin päätöksestä, joka koskee kaavan tai rakennusjärjestyksen hyväksymistä taikka 189 §:ssä tarkoitettua kehittämisalueeksi nimeämistä, olisi tämän säännöksen mukainen hallintovalitus lääninoikeuteen. Ehdotetun lain mukaisia päätöksiä, joiden osalta muutoksenhaku perustuu tähän säännökseen, ovat esimerkiksi rakennuslupa-, toimenpidelupa-, maisematyölupa-, poikkeamis- ja suunnittelutarveasiassa tehty päätös. Päätöksen tekevä kunnan viranomainen voi olla esimerkiksi rakennusvalvontaviranomainen tai kunnanhallitus. Alueelliselle ympäristökeskukselle kuuluu tämän lain nojalla päätösvaltaa esimerkiksi poikkeamisasioissa. Muutoksenhaku maakunnan liiton päätökseen rakentamisrajoituksen määräämisessä 33 §:n 3 momentin nojalla perustuisi myös tähän säännökseen.

Kunnan viranomaisen ja alueellisen ympäristökeskuksen päätöksestä valitetaan lääninoikeuteen, jonka päätöksestä voidaan edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Toimivaltainen lääninoikeus määräytyy hallintolainkäyttölain 12 §:n mukaan siten, että valitettaessa alueellisen ympäristökeskuksen päätöksestä, toimivaltainen lääninoikeus on se, jonka tuomiopiirissä pääosa kysymyksessä olevasta alueesta sijaitsee.

Valtioneuvoston ja ympäristöministeriön ehdotetun lain mukaisesta päätöksestä voidaan hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Mainitun lainkohdan mukaan valittaa saa vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Päätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeutta koskeva säännös varmistaisi kunnan viranomaisen (rakennusvalvontaviranomainen ja muut tämän lain mukaisia päätöksiä tekevät kunnan viranomaiset) ja alueellisen ympäristökeskuksen valitusoikeuden, jos lääninoikeus on muuttanut viranomaisen päätöstä tai kumonnut sen. Ilman erityistä säännöstä valitusoikeuden olemassaolo on tulkinnanvaraista. Jollei päätöksen tehneellä viranomaisella ole valitusoikeutta oman päätöksensä kumoamisesta tai muuttamisesta, saattaa yleinen etu jäädä valvomatta muutoksenhaussa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Muutoksenhaussa noudatetaan ehdotetun lain säännösten lisäksi, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölaki tulee noudatettavaksi paitsi lääninoikeuden sekä valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä tehtävää valitusta koskevalta osalta myös esimerkiksi valitusosoitusta (3 luku) ja valituksen tekemistä (5 luku) koskevien säännösten osalta.

191 §. Valitusoikeus kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Valitusoikeutta koskevasta pääsäännöstä säädetään kaavojenkin osalta kuntalain 92 §:ssä, jonka mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Valitusoikeus on siis kuntalain mukaan asianosaisilla ja kunnan jäsenillä. Kunnan jäsen on kuntalain 4 §:n mukaan: 1) henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas); 2) yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa; sekä 3) se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa.

Kaikki kunnan asukkaat saavat siis hakea muutosta asemakaavan ja yleiskaavan sekä rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen. Maakuntakaavan ja kunnan yhteisen yleiskaavan osalta valitusoikeus on kaikkien niiden kuntien asukkailla, jotka kuuluvat maakuntakaava-alueeseen tai kuntien yhteisen yleiskaavan alueeseen.

Myös kunnassa kotipaikan omaavat yhteisöt, joita ovat esimerkiksi erilaiset yhtiöt ja yhdistykset, kuuluvat valitukseen oikeutettujen piiriin. Yhdistysten osalta tässä pykälässä on lisäksi erityissäännös, joka tuo yhdistyksille valitusoikeuden osittain myös kotipaikkakunnan ulkopuolella. Lisäksi kiinteän omaisuuden omistuksen tai hallinnan perusteella on oikeus hakea muutosta kunnallisvalituksella.

Tässä säännöksessä valitusoikeutettujen piiriä laajennetaan viranomaisten ja yhteisöjen osalta edellä mainitusta kuntalakiin perustuvasta valitusoikeudesta.

Alueellisella ympäristökeskuksella ja muulla viranomaisella valitusoikeus on toimialaansa kuuluvissa asioissa. Alueellisen ympäristökeskuksen toimialasta eli tehtävistä säädetään ehdotetun lain 18 §:n lisäksi ympäristöhallinnosta annetun lain 4 §:ssä. Alueellisen ympäristökeskuksen valitusoikeutta ei ole samalla tavalla rajoitettu vain yleisen edun näkökulmaan kuin sen oikeus tehdä oikaisukehotus, vaan valitusoikeus on, kun kyse on sen toimialaan kuuluvasta asiasta. Muita viranomaisia, joilla voi olla valitusoikeus kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä, ovat esimerkiksi maakunnan liitto, tielaitos ja museovirasto. Valtion viranomaisiin rinnastettavia ovat valtion liikelaitoksista annetun laissa (627/1987) tarkoitetut liikelaitokset. Sen sijaan osakeyhtiöiksi mahdollisesti muodostetut valtion omistamat yhtiöt perustaisivat oikeutensa muutoksenhakuun kiinteistön tai alueen hallintaan tai yhteisön kotipaikkaan.

Maakunnan liitolla ja kunnalla, jonka alueella asema- tai yleiskaavassa osoitetulla maankäytöllä on vaikutuksia, on valitusoikeus kunnan laatimasta kaavasta. Tämä mahdollisuus muutoksenhakuun koskisi sekä sitä maakunnan liittoa, johon kaavan laativa kuntakin kuuluisi että myös sellaista maakunnan liittoa, jonka alue rajautuu kaavaa laativaan kuntaan ja jonka maankäyttöön kaava vaikuttaisi. Tavallisimmin kuntien välillä tällainen tilanne liittyy niiden raja-alueiden tuntumaan osoitettuun maankäyttöön, mutta myös muulla kaavassa osoitetulla maankäytöllä voi olla vaikutusta toisen kunnan alueella.

Pykälän 2 momentissa laajennetaan yhdistysten osalta valitusoikeutta siten, että valitusoikeutetuiksi tulevat kaavojen hyväksymistä koskevissa asioissa myös sellaiset yhdistykset, jotka eivät ole sen kunnan jäseniä, jonka alueelle laaditusta kaavasta on kysymys. Yhdistysten valitusoikeus ei kuitenkaan ulottuisi niiden toimialueen ulkopuolelle. Pääsääntö yhdistysten valitusoikeudesta olisi siis edelleen kuntalain 92 §:ssä. Yhdistysten valitusoikeus rajautuisi säännöksen mukaan toisaalta niiden toimialan ja toisaalta niiden toimialueen suhteen. Valitusoikeus koskisi ainoastaan rekisteröityjä yhdistyksiä ja yhdistysten säännöillä olisi merkitystä harkittaessa valitusoikeuteen liittyen niiden toimialaa ja toimialuetta koskevia kysymyksiä.

Maakuntakaavan osalta valitusoikeus on myös valtakunnallisilla yhdistyksillä, kun kysymys on valtakunnallisten tavoitteiden vastaisuudesta.

Yhdistysten valitusoikeutta koskevien säännösten taustalla on nähtävä myös hallitusmuodon 14 a §, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Pykälän 3 momentissa rajoitetaan valitusoikeutta niissä tapauksissa, joissa lääninoikeus kumoaa kunnan viranomaisen tekemän kaavan tai rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevan päätöksen. Tällöin muutosta lääninoikeuden päätökseen saisi hakea ainoastaan kunta, jonka intressi asiassa on vahvin. Muut tahot, joilla voi sinänsä olla oikeudellista intressiäkin asiassa, eivät saisi hakea muutosta lääninoikeuden päätökseen. Vastaavasti maakuntakaavan jäätyä vahvistamatta muulla kuin maakunnan liitolla tai kunnalla ei olisi muutoksenhakuoikeutta. Tämä vastaa kunnallislainsäädäntöön vanhastaan sisältynyttä periaatetta. Ainoana poikkeuksena tästä pääsäännöstä olisi tilanne, jossa maanomistaja olisi huolehtinut ranta-asemakaavan laatimisesta, mistä olisi aiheutunut jo kuluja sekä selvitysten, karttojen että itse kaavoitustyön vuoksi. Tästä syystä maanomistajalla tässä tilanteessa olisi mahdollisuus jatkovalitukseen.

192 §. Valitusoikeus rakennus- ja toimenpidelupapäätöksestä sekä maisematyölupa- ja purkamislupapäätöksestä. Rakennus- ja toimenpidelupapäätöksistä valitusoikeus on ehdotetussa 1 momentissa tarkoitetuilla asianosaisilla ja kunnalla. Asiallisesti säännöksen asianosaiskäsite vastaa hallintolainkäyttölain ja rakennuslain 138 §:n 2 momentin asianosaiskäsitettä. Asianosaisten piiri on rajallisin juuri rakennus- ja toimenpidelupa-asioissa.

Viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistaja ja haltija on aina katsottava asianosaiseksi. Sama koskee myös sellaisen kiinteistön, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa, omistajaa tai haltijaa. Milloin tällaiset olennaiset vaikutukset ovat käsillä, ratkaistaan yksittäistapauksellisesti, mutta vaikutusten tulee olla olennaisia. Muun käyttämisen piiriin voidaan säännöksessä lukea myös alueen suojelu ja säilyttäminen ennallaan.

Asianosainen on luonnollisestikin myös se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Luvan hakija kuuluu näiden asianosaisten ryhmään. Myös muulla taholla voisi olla valitusoikeus tällä perusteella.

Ehdotetun lain mukaisista lupapäätöksistä laajin valitusoikeus on 2 momentin mukaan maisematyölupa- ja purkamislupapäätöksistä. Ensinnäkin valitusoikeus on suppean asianosaiskäsitteen mukaisilla asianosaisilla, joiden piiriin kuuluu esimerkiksi luvan hakija. Tämän lisäksi valitusoikeus on myös kunnan jäsenellä, alueellisella ympäristökeskuksella, kunnalla sekä säännöksessä mainituin perustein myös naapurikunnalla. Kunnan jäsenen osalta noudatetaan, mitä kuntalain 4 §:ssä säädetään kunnan jäsenistä.

Maisematyölupa-asioissa valituslaji muuttuisi nykyisestä kunnallisvalituksesta hallintovalitukseksi. Kuitenkaan valitukseen oikeutettujen piiri kunnallisvalitukseen nähden ei supistu, vaan jopa hieman laajenee, erityisesti viranomaisen osalta. Valituslajin muuttuminen jonkin verran laventaa muutoksenhakuviranomaisen harkintavaltaa, mutta muutos ei ole merkittävä.

Purkamislupa-asioissa valitusoikeutettujen piiri laajenee, sillä valitukseen olisivat oikeutettuja kaikki kunnan jäsenet ja luetellut viranomaiset. Rakennuslain nojalla purkamisluvasta saivat valittaa vain naapurikiinteistöjen omistajat ja -haltijat. Purkamisluvalla saatetaan kuitenkin tehdä sellaisia rakennetun ympäristön kannalta tärkeitä ratkaisuja, jotka kaavaan sisältyessään olisivat kaikkien kuntalaisten muutoksenhakuoikeuden piirissä. Sen vuoksi nykyistä laajempaa valitusoikeutta purkamislupa-asioissa on pidettävä perusteltuna.

193 §. Valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveratkaisusta. Poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveasiassa annetusta päätöksestä valitusoikeutettujen piiri on laajempi kuin rakennuslupa- ja toimenpidelupapäätöksistä, mutta suppeampi kuin maisematyölupa- ja purkamislupapäätöksistä.

Perinteisten asianosaisten piiriä laajentavat pykälän 3 ja 6 kohta. Näistä 3 kohdan mukaan valitusoikeus on sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa. Tällaiset henkilötahot ovat perinteisesti jääneet suppean asianosaiskäsitteen ulkopuolelle, mutta näillä henkilötahoilla on usein päätöstä koskeva perusteltu intressi, jonka valvomiseksi valitusoikeuden nimenomainen säätäminen on tarpeen. Säännöksessä on kuitenkin näiden tahojen osalta säädetty puhevallan käytölle huomattavuuskynnys. Yhdistyksiä koskeva 6 kohta tuo täysin uuden valitusoikeutettujen ryhmän muutoksenhakuun poikkeamis- ja suunnittelutarveasioissa.

Alueellisen ympäristökeskuksen asema poikkeamisasioissa muuttuu tämän lain myötä merkittävästi. Ennen pääsääntöisestä lupaviranomaisesta tulee lupaviranomainen poikkeustapauksissa. Osa alueellisen ympäristökeskuksen valvonnasta siirtyy näin toteutettavaksi muutoksenhaun kautta. Poikkeamis- ja suunnittelutarveasioissa alueellisella ympäristökeskuksella onkin aina valitusoikeus silloin, kun päätöksen on tehnyt kunnan viranomainen.

Muillakin viranomaisilla on toimialaansa kuuluvissa asioissa valitusoikeus poikkeamispäätöksistä ja suunnittelutarveratkaisuista. Muista viranomaisista voidaan mainita esimerkkinä tielaitos.

194 §. Valitusoikeus erillisestä tonttijaosta.Tonttijako voidaan hyväksyä joko asemakaavassa tai erillisenä tonttijakona. Jos tonttijako on hyväksytty kaavassa, valitusoikeus myös tonttijaosta määräytyy asemakaavaa koskevien säännösten mukaan. Jos tonttijako tai sen muutos tehdään myöhemmin asemakaavasta erillisenä, hyväksymispäätöksestä on tällöin muutoksenhakumahdollisuus 190 §:n nojalla. Tonttijako koskee pääsäännön mukaan vain samassa korttelissa olevien kiinteistöjen omistajia tai haltijoita, koska korttelin maankäyttö ja rakentaminen on jo ratkaistu asemakaavassa. Jos tonttijako tehdään vain osassa korttelia, se koskee lähinnä tonttijakoalueeseen rajoittuvien kiinteistöjen omistajia tai haltijoita. Joskus tonttijaolla voi olla vaikutusta kadun tai muun kapeahkon alueen toisella puolella vastapäätä olevaan kiinteistöön. Valitusoikeus esitetään rajattavaksi näihin intressitahoihin sekä kuntaan.

195 §. Viranomaisen oikaisukehotus kaava-asiassa. Ehdotuksen mukaan valtion valvonta kuntakaavoitukseen muuttuu toisaalta ennakko-ohjaukseksi vuosittaisten, kunnan ja alueellisen ympäristökeskuksen välisten kehittämiskeskustelujen tai tapauskohtaisten neuvottelujen kautta, toisaalta tarvittaessa valituksen kautta tapahtuvaksi valvonnaksi. Mahdollinen valitus tehdään lääninoikeudelle kunnan asianomaisen toimielimen jo hyväksyttyä kaavan.

Valitus tuomioistuimeen voi olla raskas ja myös aikaa vievä prosessi tilanteessa, jossa kaavassa on jo neuvotteluissa havaittu selkeä kaavan sisältövaatimusten vastaisuus taikka kaavassa ei ole otettu huomioon valtakunnallista alueidenkäyttötavoitetta. Tällöin nopeampi tie korjata virheellinen kaavapäätös on saattaa asia välittömästi uudelleen kunnan omaan harkintaan. Alueelliselle ympäristökeskukselle ehdotetaan annettavaksi oikeus tehdä kunnalle oikaisukehotus kaavaa koskevan päätöksen valitusajan kuluessa. Oikaisukehotuksen antaminen merkitsee, että kaava on vietävä kunnan valtuustoon uudelleen päätettäväksi. Edellytyksenä oikaisukehotuksen antamiseksi olisi esityksen mukaan valtakunnallisten tavoitteiden vastaisuus tai kaavan laatiminen muutoin vastoin lain säännöksiä. Lisäedellytyksenä olisi, että yleisen edun mukaista on saattaa asia uudelleen kunnassa päätettäväksi. Kaavan laatiminen vastoin lain säännöksiä voi tarkoittaa sekä kaavan sisältöä että kaavan laatimisessa noudatettua menettelyä.

Kunnassa asiasta päättäväksi toimielimeksi ehdotetaan kunnan valtuustoa siitä riippumatta, onko kaava hyväksytty aiemmin valtuustossa, hallituksessa tai lautakunnassa.

Kun kunnan aikaisemmasta päätöksestä on saatettu jo tehdä valitus tai valituksia lääninoikeudelle, ehdotetaan säädettäväksi, että alueellinen ympäristökeskus ilmoittaa oikaisukehotuksen tekemisestä lääninoikeudelle. Lääninoikeus edelleen antaa tiedot mahdollisista valituksista kunnalle sekä ilmoittaa valittajille oikaisukehotuksen tekemisestä. Tällöin kunnalla on asiasta uutta päätöstä tehtäessä tiedossa myös kaavasta tehdyt valitukset ja niiden sisältö.

Kunnan olisi tehtävä päätös oikaisukehotuksen johdosta kuuden kuukauden kuluessa oikaisukehotuksesta. Muussa tapauksessa kaavan hyväksymispäätös olisi katsottava rauenneeksi. Aikarajan säätäminen on katsottava tarpeelliseksi muun muassa oikeusturvasyistä.

196 §. Oikaisukehotuksen johdosta tehdyn päätöksen vaikutus valituksiin. Kunnan valtuuston tehtyä kaavasta uuden päätöksen siitä on ilmoitettava sekä lääninoikeudelle että valittajille. Jo tehtyjen valitusten katsotaan kohdistuvan uuteen hyväksymispäätökseen. Jos kunta pysyttää hyväksymispäätöksen entisellään, jatketaan näiden valitusten käsittelyä lääninoikeudessa. Muilla valitukseen oikeutetuilla kuin alueellisella ympäristökeskuksella ei ole tällöin oikeutta uuden valituksen tekemiseen valtuuston uudesta päätöksestä. Valitusoikeuden antamisella alueelliselle ympäristökeskukselle vältetään se tilanne, että ympäristökeskuksen olisi muutoin antaessaan oikaisukehotuksen tehtävä myös varsinainen valitus lääninoikeuteen.

Jos kunnan valtuusto muuttaa hyväksyttyä kaavaa, lääninoikeus varaa valittajille tilaisuuden täydentää tai muuttaa valitustaan tarvittavilta osin. Tällöin myös muilla valitukseen oikeutetuilla on oltava oikeus valittaa päätöksestä muutetuilta osin. Tästä ehdotetaan otettavaksi säännös 2 momenttiin. Jos kunnan valtuuston päätös muuttaa kaavaa tavalla, joka edellyttäisi kaavan asettamista uudelleen yleisesti nähtäväksi, kaava palautuu uuteen käsittelyyn ja valitukset tuossa vaiheessa tulevat tarpeettomiksi ja raukeavat. Raukeamispäätös valituksen johdosta tehdään lääninoikeudessa, jolloin ratkaisu mahdollisiin tehtyihin kulukorvausvaatimuksiin voidaan tehdä. Tästä ehdotetaan selkeyden vuoksi säädettäväksi 3 momentissa.

26 luku. Erinäisiä säännöksiä

197 §. Suhde muuhun lainsäädäntöön. Pykälän 1 momentti koskisi erityisiä luonnonsuojelullisia kaavan hyväksymistä ja maakuntakaavan osalta myös vahvistamista koskevia edellytyksiä. Nämä liittyvät luonnonsuojelulain 10 luvun erityisiin Natura 2000 -verkostoa koskeviin säännöksiin, joiden mukaan kaavahankettakin koskee erityinen ympäristövaikutusten selvittämisvelvollisuus (luonnonsuojelulain 65 §) sekä erityiset kaavahankkeen hyväksyttävyyttä koskevat edellytykset (luonnonsuojelulain 66 §). Momentin toisen virkkeen tarkoituksena on varmistaa, että lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä noudatetaan luonnonsuojelulain säännöksiä.

Luonnonsuojelulain 66 §:n mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen, jos hanke heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai siihen sisältyvän alueen luonnonarvoja. Maankäyttö- ja rakennuslakiin ehdotetun suunnittelutarvealueen ja rantavyöhykkeen ulkopuolella saattaa olla tilanteita, joissa rakennusluvan edellytykset muutoin olisivat olemassa, mutta edellä mainittu luonnonsuojelulain säännös on esteenä luvan myöntämiselle. Vastaava tilanne saattaa koskea myös toimenpideluvan myöntämistä.

Edellä todetun kaltaisten, käytännössä ilmeisesti varsin harvoin esiintyvien tilanteiden varalle pykälään ehdotetaan otettavaksi säännös maanomistajan oikeudesta saada valtiolta korvaus, jos rakennus- tai toimenpidelupahakemus on hylätty luonnonsuojelulain 66 §:stä johtuvan rajoituksen vuoksi eikä luvan myöntämiselle olisi muutoin ollut estettä. Edellytyksenä korvauksen saamiseen olisi lisäksi, ettei maanomistaja luvan epäämisen johdosta voi käyttää maataan kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla. Edellytys tarkoittaa esimerkiksi tilannetta, jossa aiottua rakennushanketta ei voida sen tarkoituksen kannalta kohtuullisesti sijoittaa muuallekaan saman maanomistajan maalle. Tämä vastaa esimerkiksi edellä 101 ja 140 §:ään ehdotettujen korvaussäännösten periaatetta.

Ehdotettu korvaussäännös ei voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi silloin, jos rakentaminen estyy jo lakiin ehdotettujen rakennuspaikan soveltuvuutta ja kelvollisuutta koskevien säännösten vuoksi. Korvausvelvollisuus ei tulisi sovellettavaksi myöskään suunnittelutarvealueella. Tällaisella alueella rakennusluvan edellytyksenä olisi muun muassa se, ettei rakentaminen vaikeuta erityisten luonnonympäristön arvojen säilyttämistä. Onkin katsottava, että tällaisella alueella luvan myöntäminen Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen luonnonarvoja heikentävään rakentamiseen estyisi jo rakennusluvan edellytyksiä koskevan säännöksen perusteella. Ehdotettu korvaussäännös ei luonnollisestikaan voisi tulla sovellettavaksi rantavyöhykkeellä, jossa rakennuksen rakentaminen edellyttää, että alueella on rakentamisen salliva asema- tai yleiskaava.

Korvausvelvollisuutta arvioitaessa ei otettaisi huomioon kiinteistöjaotuksessa tai omistussuhteissa 20 päivän elokuuta 1998 jälkeen tapahtuneita muutoksia. Jos alue on ennen mainittua päivää vahvistetussa seutu- tai yleiskaavassa osoitettu suojelu- tai virkistysalueeksi, ei vastaavasti myöskään tämän kaavan vahvistamisen jälkeen tapahtuneita muutoksia otettaisi huomioon. Säännös vastaa voimassaolevaan rakennuslakiin jo sisältyvää periaatetta, joka perustuu toisaalta kiinteistön ostajan tiettyyn selonottovelvollisuuteen kiinteistöön kohdistuvista rajoituksista ja toisaalta muuhun lainsäädäntöön sisältyvään myyjän tiedottamisvelvollisuuteen.

Maisematyöluvan osalta kattava korvaussäännös sisältyy jo ehdotetun 140 §:n 3 momenttiin. Sen mukaan kaivamista tai louhimista koskevan luvan epäämiseen sovelletaan maa-aineslain 8 §:n mukaista lunastussäännöstä. Muun maisematyöluvan epäämisestä omistajalla on mahdollisuus saada korvaus, jollei hän sen johdosta voi käyttää maataan kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla.

Kaavoituksen osalta ehdotus lähtee siitä, että maakuntakaavassa ja pääsääntöisesti yleiskaavassakin maanomistajaan kohdistuva rakentamisrajoitus olisi nykyisen lain tapaan ehdollinen rakentamisrajoitus. Lakiehdotus sisältää myös lunastus- ja korvaussäännöksen niiden tilanteiden varalle, jolloin maa asemakaavassa tai ehdottoman rakentamisrajoituksen sisältävässä yleiskaavassa osoitetaan muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan. Tarvetta erityisen Natura-alueita koskevan korvaussäännöksen ottamiseen lakiin kaavoituksen osalta ei siten ole.

Säännöksen 3 momentti, joka koskee muinaismuistolain huomioon ottamista, velvoittaisi ensinnäkin kaavan laatijaa siten, että tämän tulisi noudattaa muinaismuistolain 13 §:n säännöksiä. Lisäksi lupaviranomaisen ja erityisesti rakentamis- tai muuhun hankkeeseen ryhtyvän tulisi ottaa huomioon muinaismuistolain säännökset, joista tässä suhteessa merkittävimmät koskevat kajoamiskieltoa (1 §) ja kajoamislupaa (11 §).

198 §. Eräiden päätösten tiedoksi antaminen. Useat lain nojalla annettavat hallintopäätökset ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden täytäntöönpano edellyttää valitusajan selkeää alkamista ja päättymisajankohtaa. Tällaisia hallintopäätöksiä ovat esimerkiksi rakennusluvat, toimenpideluvat, purkamisluvat ja maisematyöluvat. Myös poikkeamispäätökset ja suunnittelutarveratkaisut rakennusluvasta erillisinä tehtävinäkin ovat sellaisia, että luvan lainvoimaisuuden selkeä toteaminen on välttämätöntä. Kaavoista vain maakuntakaava tai kuntien yhteinen yleiskaava edellyttävät valtion viranomaisen vahvistamista. Myös vahvistuspäätöksen lainvoimaisuus on voitava todeta samalla varmuudella kuin kunnallisenkin hyväksymispäätöksen lainvoimaisuus.

Ympäristöministeriön määräys kunnan velvoittamiseksi kaavan laatimiseen on niin ikään päätös, jonka tiedoksi antaminen on tapahduttava yhtä aikaisesti kaikille asianosaisille. Kunnan antaessa rakennuskieltoa koskevan päätöksen, tiedoksi antaminen tapahtuu asettamalla viranomaisen pöytäkirja julkisesti nähtäville kuntalaissa säädetyllä tavalla. Alueellisen ympäristökeskuksen jatkaessa rakennuskieltoa sen antaminen tiedoksi tulee tapahtua yhtenäisen menettelyn kautta.

Tiedoksiantotavaksi tulee päätösten antaminen julkipanon jälkeen, mikä vastaa nykyisinkin noudatettua menettelyä vastaavien päätösten antamisesta. Julkipano tarkoittaa päätöksen antamishetken ilmoittamista etukäteen viranomaisen ilmoitustaululla. Päätöksen katsotaan tulleen tiedoksi asianomaiselle silloin, kun se on annettu. Tällöin valitusaika alkaa ja päättyy kaikkiin asianosaisiin nähden saman aikaisesti. Tästä tiedoksiantotavasta riippumatta päätös tulee hallintomenettelylain nojalla toimittaa sitä pyytäneille asianosaisille. Poikkeamisratkaisun toimittamisesta viranomaisille ja niille, jotka ovat sitä pyytäneet tai tehneet asiassa muistutuksen, on lisäksi säädetty 174 §:ssä.

199 §. Valtioiden rajat ylittävät ympäristövaikutukset. Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännökset kansainväliseen sopimukseen perustuvasta yhteistyöstä toisen valtion kanssa kaavan toteuttamisen ympäristövaikutusten arvioinnissa. Tällaista yhteistyötä edellyttäisi EY:n komission tekemä ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista.

Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi kaavaa laativan maakunnan liiton tai kunnan velvollisuudesta toimittaa ympäristöministeriölle ja alueelliselle ympäristökeskukselle sopimuksen mukaista toiselle valtiolle ilmoittamista varten tarpeelliset tiedot.

Ympäristöministeriön asiana olisi huolehtia toiseen valtioon kohdistuvista ilmoitus- ja neuvottelutehtävistä.

200 §. Eräiden päätösten voimaantulo. Kaavan, tonttijaon ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevat päätökset sekä päätökset rakennuskielloista sekä rakentamis- ja toimenpiderajoituksista tulisivat voimaan, kun ne on saatettu yleisesti tiedoksi. Asetukseen otettaisiin tiedottamisesta tarkempia säännöksiä.

Asemakaavan hyväksymisestä seuraa hyväksytylle alueelle 53 §:n 3 momentin nojalla rakennuskielto siihen saakka, kun hyväksymispäätös on saanut lainvoiman. Nykyisen käytännön mukaan ja asian luonteesta johtuen tämän kiellon on tultava voimaan heti hyväksymispäätöksellä, mistä säädetään 1 momentin viimeisessä lauseessa.

Kaavojen ja rakennusjärjestyksen hyväksymispäätökset tulisi saattaa tiedoksi siten kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Sama koskisi rakennuskieltoja, toimenpiderajoituksia ja 33 §:n 3 momentin mukaista rakentamisrajoitusta.

Kunnan tulisi lähettää edellä mainitut päätökset tiedoksi myös asetuksella tarkemmin säädettäville viranomaisille.

Kaavojen ja rakennusjärjestyksen tulee olla kuntalaisten ja muiden saatavilla.

Säännös vastaa rakennuslain 125 §:n 5 momenttia ja rakennusasetuksen 147 §:ää.

201 §. Kaavapäätöksen täytäntöönpanokelpoisuus. Maakuntakaavan samoin kuin kuntien yhteisen yleiskaavan vahvistuspäätöksessä voidaan määrätä kaava tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. Kunnan tekemä kaavapäätös voitaisiin valitusajan kuluttua määrätä erikseen annettavalla määräyksellä tulemaan voimaan ennen päätöksen lainvoimaisuutta siltä osalta, johon valitusten ei voitaisi katsoa kohdistuvan. Kunnan olisi annettava määräys tiedoksi valittajille ja muutoksenhakuviranomaiselle, jotta näiden olisi mahdollista ryhtyä toimenpiteisiin päätöksen johdosta. Valittaja voisi pyytää muutoksenhakuviranomaista kieltämään täytäntöönpanon. Muutoksenhakuviranomainen voisi myös omasta aloitteestaan kieltää täytäntöönpanon.

Kun alueellinen ympäristökeskus on tehnyt kunnalle oikaisukehotuksen kaava-asiassa, katsotaan päätöksen täytäntöönpano keskeytyneeksi siihen asti, kun kunta on tehnyt asiassa uuden päätöksen. Siten oikaisukehotuksen antamisella on sama vaikutus kuin valitusviranomaisen täytäntöönpanon keskeytyksellä.

Säännös vastaa lähinnä rakennuslain 141 §:ää.

202 §. Muun päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus. Säännöksessä määriteltäisiin muut päätökset, jotka voitaisiin määrätä tulemaan voimaan muutoksenhausta huolimatta. Muutoksenhakuviranomainen voisi kuitenkin kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Säännös vastaa lähinnä rakennuslain 141 §:ää.

203 §. Muutoksenhaun yhteydessä kaavaan ja rakennusjärjestykseen tehtävät korjaukset. Muutoksenhakuviranomainen voisi päätöksessään tehdä kaavaan tai rakennusjärjestykseen oikaisunluonteisia korjauksia. Tällaiset korjaukset ovat laadultaan lähinnä teknisiä. Muutoksenhakuviranomaisella ei kuitenkaan olisi mahdollisuutta tehdä kaavaan tai rakennusjärjestykseen vähäisiä muutoksia, kuten nykyisin kaavan vahvistavalla viranomaisella.

Säännös vastaisi rakennuslain 127 §:n 2 momentin ensimmäistä virkettä.

204 §. Kaavan ja rakennusjärjestyksen muuttaminen ja kumoaminen. Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännös kaavan ja rakennusjärjestyksen laatimista koskevien säännösten soveltamisesta myös kaavaa tai rakennusjärjestystä muutettaessa ja kumottaessa. Säännös vastaa rakennuslain 127 §:n 1 momenttia. Vastaava säännös tonttijaon osalta ehdotetaan otettavaksi 80 §:ään. Säännös merkitsee kaavan ja rakennusjärjestyksen sekä sisältöä että laatimismenettelyä koskevien säännösten soveltamista myös muutoksiin ja kumoamiseen.

205 §. Viranomaisen tiedonsaantioikeus. Pykälässä säädettäisiin ympäristöministeriön ja alueellisen ympäristökeskuksen oikeudesta saada alueiden käytön ja rakennetun ympäristön seurannan kannalta tarpeellisia tietoja sekä ehdotetun lain mukaista valvonta- ja muuta viranomaistehtävää varten tarpeellisia asiakirjoja kunnilta, maakuntien liitoilta ja muilta viranomaisilta. Säännöksen tarkoituksena on turvata muun muassa päätöksiin liittyvien valmisteluasiakirjojen, selvitysten ja vastaavien asiakirjojen saaminen siltä osin kuin ne ovat tarpeen viranomaistehtävien hoitamiseksi. Tiedonsaantioikeudesta säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

Säännöksen tarkoituksena ei ole järjestää laajemmalti tietojärjestelmiin liittyviä kysymyksiä asianomaisten viranomaisten kesken.

206 §. Tarkemmat säännökset. Edellä on jo ehdotettu lain 2 §:n 2 momenttiin otettavaksi valtuussäännös mahdollisuudesta antaa alueiden suunnittelua, rakentamista ja käyttöä koskevia tarkempia säännöksiä ja määräyksiä asetuksella, ministeriön päätöksellä ja kunnan rakennusjärjestyksellä sen mukaan kuin laissa erikseen säädetään. Tätä koskevia yksilöityjä säännöksiä ehdotetaankin lakiin otettavaksi tarpeellisina pidettäviltä osin.

Edellä kuvatun tarkempien säännösten ja määräysten antamiseen valtuuttavan yksilöidyn säännöksen täydennykseksi ehdotetaan pykälään otettavaksi valtuussäännös tavanomaisten lain täytäntöönpanoa koskevien säännösten antamiseen asetuksella. Tähän perustuvat asetuksella annettavat säännökset voisivat koskea vain lain täytäntöönpanoa, mutta eivät muutoin alueiden suunnittelua tai käyttöä taikka rakentamista. Edellä 2 §:n 2 momenttiin ehdotettua täydentävää valtuussäännöstä on pidettävä tarpeellisena erityisesti sen vuoksi, että ajan oloon ehkä tarpeellisiksi osoittautuvista lain täytäntöönpanoa koskevista kysymyksistä voitaisiin joustavasti säätää.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös ympäristöministeriön mahdollisuudesta antaa säännöksiä kaavoissa käytettävistä merkinnöistä. Tämä vastaa rakennusasetuksen 1 §:n 4 momenttia. Rakennusasetuksen nojalla ministeriö on antanut säädöskokoelmassa julkaistuja päätöksiä kaavoissa käytettävistä merkinnöistä. Tällä tavalla on kaavojen esitystapaan saatu riittävä yhtenäinen perusta. Kaavoissa on kuitenkin voitu käyttää ministeriön päätöksiin sisältyvien merkintöjen ohella paikallisten ja kaavakohtaisten tarpeiden mukaan muitakin merkintöjä. Tarkoituksena on, että nykyinen rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä annettu sisäasiainministeriön päätös (386/1959) korvataan vastaavalla ympäristöministeriön päätöksellä. Ministeriön päätös antaisi näin jatkossakin perustan kaavoissa tavallisimmin käytettäville merkinnöille. Paikallisten ja kaavakohtaisten tarpeiden mukaisesti muidenkin merkintöjen käyttäminen olisi mahdollista.

Muiden lain täytäntöönpanoon liittyvien kysymysten ohella asetuksella säädettäisiin kaavoitusmittauksesta ja kaavojen pohjakartoista nykyisen kaavoitusmittausasetuksen (493/1982) tapaan. Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös maanmittauslaitoksen mahdollisuudesta antaa kaavoitusmittauksen teknistä suorittamista koskevia määräyksiä. Tämä valtuussäännös vastaisi rakennuslain 151 §:n 4 momenttia.

27 luku. Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

207 §. Voimaantulo. Uuden lain soveltaminen merkitsee alueiden käytön suunnitteluun, rakennussuunnitteluun ja viranomaistehtäviin sellaisia muutoksia, joiden vuoksi tarvitaan riittävä siirtymäaika lain hyväksymisen ja voimaantulon välille. Tämän vuoksi ehdotetaan, että laki tulisi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2000.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi tavanomainen valtuus ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin jo ennen lain voimaantuloa.

Lakiin sisältyy muun ohella ehdotus vähittäiskaupan suuryksiköiden ohjaamisesta kaavoituksella. Kaupan rakennemuutoksen nopeuden vuoksi on tärkeätä saada ne uuteen lakiin sisältyvät säännökset, joiden tarkoituksena on tehdä ohjaaminen mahdolliseksi, sovellettaviksi jo aikaisemmasta ajankohdasta lukien. Näitä säännöksiä ehdotetaan sovellettaviksi jo mahdollisimman pian eduskunnan hyväksymisen jälkeen.

Näitä ohjaamisen kannalta välttämättömiä säännöksiä ovat asemakaavan sisältövaatimusten ja oikeusvaikutusten täydentäminen sekä säännös siitä, että myös käyttötarkoituksen muutos vähittäiskaupan suuryksikköä varten edellyttäisi rakennuslupaa. Kun ehdotetut säännökset tulisivat sovellettaviksi rakennuslain asianomaisia kaavoja koskevien säännösten lisäksi, asemakaavoitusta koskeva säännös tulisi siten sovellettavaksi myös rakennuskaavan laatimisessa. Ennen uuden lain voimaantuloa asema- ja rakennuskaavan laatimisen menettelyihin sekä muutoksenhakuun sovelletaan muutoin rakennuslain säännöksiä. Säännökset tulisivat sovellettaviksi säädettynä ajankohtana tai sen jälkeen tehtävissä kaavan hyväksymispäätöksissä. Lupa-asioissa niitä sovellettaisiin mainittuna ajankohtana tai sen jälkeen tehtävissä ratkaisuissa. Säännösten soveltaminen rakennuslain ohella päättyisi, kun koko laki tulee voimaan.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi myös säännös 197 §:n 2 momenttiin ehdotetun korvaussäännöksen soveltamisesta jo ennen lain voimaantuloa, jos rakennuslakiin perustuva rakennus- tai toimenpidelupahakemus on hylätty luonnonsuojelulain 66 §:stä johtuvan rajoituksen vuoksi eikä luvan myöntämiselle olisi ollut muutoin estettä. Korvaussäännöksen soveltamisalue rakennuslakiin perustuvan luvan tultua hylätyksi vastaisi muutoin soveltuvin osin samoja periaatteita kuin ehdotetun lain mukaisen luvan tultua hylätyksi. Siten säännös ei voisi tulla rakennuslain perusteella sovellettavaksi esimerkiksi silloin, kun kysymys on taaja-asutuksen muodostamisesta.

208 §. Yleiset siirtymäsäännökset. Lailla kumottaisiin vuoden 1958 rakennuslaki siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Kumottuun lakiin ja sen mukaisiin kaavoihin kohdistuva viittaus muussa laissa tarkoittaisi lain voimaantulon jälkeen ehdotettua lakia ja sen mukaisia kaavoja.

Mahdollisimman joustavan siirtymän kannalta on tarkoituksenmukaista, että hallintoviranomaisessa ja tuomioistuimessa lain voimaan tullessa vireillä olevissa asioissa noudatetaan pääsääntöisesti aikaisemman lain säännöksiä. Tätä koskeva säännös ehdotetaan pykälän 2 momenttiin. Jäljempänä muissa siirtymäsäännöksissä tätä periaatetta täsmennettäisiin erityiskysymysten osalta.

209 §. Kaavoja ja rakennusjärjestystä koskevat yleiset siirtymäsäännökset. Kaavoitustoimen tarkoituksenmukaisen hoitamisen kannalta on tärkeää, ettei uuden lain voimaantulo aiheuta tarpeettomia keskeytyksiä käynnissä olevien kaavoitusprosessien saattamiselle loppuun. Tämän vuoksi ehdotetaan pykälään otettavaksi ensinnäkin säännös siitä, että rakennuslain nojalla hyväksytty kaava voidaan rakennuslain säännöksiä noudattaen vahvistaa uuden lain voimaantulon jälkeenkin. Samoin voidaan hyväksytty tai vahvistettu kaava, jota ennen uuden lain voimaantuloa ei ole ehditty rakennuslain mukaisin menettelyin saattaa voimaan, uuden lain voimaantulon jälkeenkin saattaa voimaan.

Vastaava periaate koskisi pykälän 2 momentin mukaan myös rakennuslain nojalla hyväksytyn rakennusjärjestyksen voimassaoloa tai saattamista voimaan.

Kaavoitusprosessien sujuvuuden varmistamiseksi ehdotetaan lakiin otettavaksi myös säännös mahdollisuudesta hyväksyä kaava tai rakennusjärjestys kahden vuoden kuluessa lain voimaantulosta, vaikka kaavaa laadittaessa ei olisikaan noudatettu kaavoitusmenettelyä koskevia eikä rakennusjärjestystä laadittaessa sitä koskevia ehdotetun lain säännöksiä. Edellytyksenä tällöin olisi, että on noudatettu vastaavia rakennuslain säännöksiä. Koska lain 63 §:n mukainen osallistumis- ja arviointisuunnitelma edellytetään laadittavaksi jo kaavoitusprosessin alkuvaiheessa, ehdotetaan pykälään otettavaksi erityissäännös sen varalta, ettei kaavaa valmisteltaessa ole tätä suunnitelmaa laadittu. Jos kaavan laadinnassa kuitenkin on noudatettu muutoin ehdotetun lain kaavoitusmenettelyä koskevia säännöksiä, kaava voitaisiin osallistumis- ja arviointisuunnitelman puuttumisen estämättä hyväksyä muutoin noudatettavasta kahden vuoden määräajasta riippumatta. Edellytyksenä kuitenkin on, että sitä voidaan pitää perusteltuna ottaen huomioon kaavan valmisteluvaihe ehdotetun lain tullessa voimaan. Laaja-alaisen yleiskaavan osalta tällainen menettely luonnollisesti on useammin perusteltua kuin suppeammassa asemakaavassa.

Edellä esitettyä periaatetta ehdotetaan sovellettavaksi myös valmisteltavana olevan seutukaavan hyväksymiseen maakuntakaavana, rakennuskaavan hyväksymiseen asemakaavana ja rantakaavan hyväksymiseen ranta-asemakaavana.

Lain 60 §:n säännöksiä asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista sovellettaisiin rakennuslain mukaisiin asema- ja rakennuskaavoihin siten, että 13 vuoden määräaika alkaisi lain voimaantulosta. Tällöin kunnille jää riittävä aika arvioida aikaisemman lain nojalla laadittujen kaavojen ajanmukaisuus siten, ettei rakennuslupavaiheessa aiheudu arvioinnin puuttumisen vuoksi tarpeettomia viivytyksiä.

210 §. Voimassa olevaa seutukaavaa koskeva siirtymäsäännös. Maakunnallisen suunnittelun jatkuvuuden ja kaavajärjestelmän toimivuuden kannalta on tarpeen turvata maakuntatason suunnitelmien voimassaolo ja ohjausvaikutukset myös sinä aikana, jolloin uuden lain mukaisia maakuntakaavoja ei vielä ole saatu valmiiksi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että rakennuslain nojalla voimaan tulleet seutukaavat ovat voimassa rakennuslain mukaisin seutukaavan oikeusvaikutuksin, kunnes ne korvataan maakuntakaavalla tai kumotaan.

Jollei seutukaavaa ole 10 vuoden kuluessa lain voimaantulosta korvattu maakuntakaavalla, se muuttuisi maakuntakaavaksi. Tätä on kaavajärjestelmän selkeyden kannalta pidettävä perusteltuna. Seutukaavan oikeusvaikutukset ja ehdotetut maakuntakaavan oikeusvaikutukset eivät eroa toisistaan sillä tavalla, että se asettaisi estettä tällaiselle muutokselle 10 vuoden kuluttua lain voimaantulosta.

Kaavajärjestelmän joustavuuden lisäämiseksi ehdotetaan lakiin otettavaksi säännös mahdollisuudesta hyväksyä siirtymäaikana tietyin edellytyksin yleiskaava seutukaavasta poiketen.

211 §. Voimassa olevaa yleiskaavaa koskeva siirtymäsäännös. Kunnan yleiskaavallisen suunnittelun ja ohjausvaikutusten jatkuvuuden turvaamiseksi ehdotetaan, että rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava olisi voimassa oikeusvaikutteisena yleiskaavana ja vahvistamaton yleiskaava oikeusvaikutuksettomana yleiskaavana. Näiden yleiskaavojen oikeusvaikutukset vastaavat toisiaan sillä tavoin, että tällainen jatkuvuus on mahdollinen. Yleiskaava olisi voimassa sen sisältöisenä kuin se aikanaan on tullut voimaan.

212 §. Voimassa olevaa asemakaavaa ja tonttijakoa koskeva siirtymäsäännös. Rakennuslain nojalla voimaan tullut asemakaava olisi vastaavasti kuin edellä yleiskaavan osalta on todettu voimassa ehdotetun lain mukaisena asemakaavana.

Rakennuslain nojalla voimaan tullut tonttijako olisi voimassa ehdotetun lain mukaisena sitovana tonttijakona, joka oikeusvaikutuksiltaan vastaa rakennuslain mukaista tonttijakoa.

Rakennuslain nojalla voimaan tulleeseen asemakaavaan, jonka alueelle ei ole laadittu ja hyväksytty rakennuslain mukaista tonttijakoa, edellytetään laadittavaksi ehdotetun lain 78 §:n mukaisesti erillinen tonttijako. Edellytys turvaa voimassa olevan asemakaavan toteuttamisen sen alkuperäisen tarkoituksen mukaisesti, jolloin asemakaavan jakaminen lopullisesti tonteiksi määräytyy tonttijaossa. Ennen erillisen tonttijaon hyväksymistä aluetta koskevat ehdotetun lain 81 §:n mukaiset rakentamisrajoitukset.

Pykälän 4 momenttiin ehdotettu siirtymäsäännös on tarpeen selventämään, että rakennuslain mukainen ensimmäinen asemakaava on voimassa tämän lain mukaisena ensimmäisenä asemakaavana. Tällöin sitä koskevat muun muassa 104 §:n mukaiset ensimmäisen asemakaavan katualueen luovutusperusteet.

213 §. Voimassa olevaa rakennuskaavaa koskeva siirtymäsäännös. Rakennuslain mukainen rakennuskaava on voimassa ehdotetun lain mukaisena asemakaavana. Koska rakennuskaavassa ei ole osoitettu ohjeellista tonttijakoa tai usein edes rakennuspaikkajakoa, ei rakennuskaavaan voida soveltaa sitovaa tonttijakoa koskevia määräyksiä. Kuten tonttijakoa koskevassa 11 luvussa on ehdotettu, rakennuskaava vastaa asemakaavaa, jossa on ohjeellinen tonttijako. Rakennuskaavan toteuttamisessa asemakaavana tulee ottaa huomioon lain 81 §:n tonttijaon oikeusvaikutuksia koskevat säännökset, joiden mukaan rakennuslupaa myönnettäessä on kiinnitettävä huomiota siihen, että korttelin loppualue on käytettävissä kaavan mukaisiin tarkoituksiin.

Rakennuskaavan muuttuminen asemakaavaksi ei muuta kaavaan sovellettavia katualueen luovutusperusteita, vaan niiden osalta sovelletaan edelleen rakennuslain säännöksiä.

Edellä 83 §:n 4 momenttiin ehdotettu säännös yleisten teiden liikennealueiden osoittamisesta asemakaavoissa laajentaa jonkin verran yleisten teiden osoittamismahdollisuuksia aikaisempiin asemakaavoihin verrattuna, mutta supistaa niitä aikaisempiin rakennuskaavoihin nähden. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole, että muutettaessa rakennuslain nojalla voimaan tullutta rakennuskaavaa, joka pykälän 1 momentin mukaan olisi uuden lain voimaantulon jälkeen voimassa asemakaavana, olisi kaikissa tapauksissa aikaisemman kaavan liikennealueet muutettava vastaamaan lakiin nyt ehdotettavaa periaatetta. Tätä koskeva siirtymäsäännös ehdotetaan lakiin otettavaksi.

Jos liikenneverkossa tai maankäytössä tapahtuu kaavoituksesta johtuen asemakaavassa osoitetun liikennealueen kannalta olennaisia muutoksia, 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan liikennealueet on tarpeellisilta osin kaavan muutoksella muutettava vastaamaan 83 §:n 4 momentin vaatimuksia. Tällainen muutos voisi olla esimerkiksi aikaisemmin taajaman läpi kulkeneen kauttakulkuliikenteen siirtyminen uudelle taajaman ohittavalle tielle. Muutoin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muutos voidaan 10 vuoden kuluessa tämän lain voimaantulosta hyväksyä sen estämättä, mitä 83 §:n 4 momentissa säädetään yleisten teiden liikennealueiden osoittamisesta.

214 §. Voimassa olevaa rantakaavaa koskeva siirtymäsäännös. Koska rantakaavasta erillisenä kaavamuotona ehdotetaan luovuttavaksi ja korvattavaksi lain 10 luvussa tarkoitetulla ranta-asemakaavalla, rakennuslain mukainen rantakaavakin muuttuisi lain voimaan tullessa ranta-asemakaavaksi.

Rantakaava on yleensä laadittu maanomistajan toimesta eikä siihen yleensä sisälly katu- tai muita yleisiä alueita. Tämän vuoksi rantakaavan muuttuessa asemakaavaksi siihen ei sovellettaisi lain 104 §:n mukaisia katualueen luovutusperusteita. Jos entisen rantakaavan mukaiselle asemakaava-alueelle myöhemmin laaditaan muu kuin 10 luvun mukainen ranta-asemakaava, siihen sovelletaan 104 §:n mukaisia ensimmäistä asemakaavaa koskevia katualueen luovutusperusteita.

215 §. Rakennus- ja toimenpidekieltoja koskevat siirtymäsäännökset. Edellä kaavojen osalta omaksuttua periaatetta noudattaen ehdotetaan, että ennen tämän lain voimaantuloa määrätyt rakennuskiellot ovat voimassa tai ne voidaan säädettyä menettelyä noudattaen saattaa voimaan ehdotetun lain mukaisina rakennuskieltoina.

Rakennuslain 124 a §:n mukaista toimenpidekieltoa vastaa ehdotetussa laissa 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus. Edellä rakennuskiellon osalta todetun periaatteen mukaisesti rakennuslain mukainen toimenpidekielto olisi siis voimassa toimenpiderajoituksena.

Tässä esityksessä ehdotetaan rakennuslaista poiketen rajoitettavaksi kaavan laatimiseen liittyvien rakennuskieltojen ja vastaavan toimenpiderajoituksen enimmäisaikaa. Tätä koskevat siirtymäsäännökset on myös lakiin otettava. Siirtymäsäännöksillä on turvattava toisaalta uuden järjestelmän soveltamisen käynnistyminen kohtuullisen ajan kuluessa, mutta toisaalta annettava kunnalle kaavan asianmukaisen laatimisen varmistamiseksi kohtuullinen mahdollisuus kiellon jatkamiseen. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan säännöstä lain 38 §:n 2 momentissa ja 53 §:n 2 momentissa säädettyjen määräaikojen laskennan alkamisesta lain voimaantulosta. Jos aikaisemman lain nojalla annettu kielto kuitenkin on ennen lain voimaantuloa jo ollut voimassa vähintään 10 vuotta, sitä voitaisiin pidentää vain yhden kerran.

216 §. Lupia koskevat siirtymäsäännökset. Ennen lain voimaantuloa myönnetyt rakennuslakiin tai sen nojalla annettuihin säännöksiin perustuvat luvat olisivat voimassa aikaisempien säännösten mukaisesti. Tämä koskee sekä luvan sisältöä, mahdollisia ehtoja että toimenpiteen suorittamiselle asetettuja määräaikoja.

Aikaisempaan säännöstöön perustuvia lupia koskevassa valvonnassa ehdotetaan sovellettavaksi ehdotetun lain säännöksiä. Tätä on pidettävä tarpeellisena järjestelmän selkeyden vuoksi. Valvontaan ei myöskään esitetä sellaisia muutoksia, joiden vuoksi olisi estettä tämän periaatteen soveltamiselle. Tässä tarkoitettuun valvontaan on katsottava kuuluvan myös mahdollinen pakkokeinojen käyttäminen.

Ilman erityistä siirtymäsäännöstäkin on katsottava, että uuden lain säännöksiä sovelletaan myös aikaisemman lain voimassa ollessa suoritettujen sellaisten toimenpiteiden valvontaan, jotka eivät ole edellyttäneet lupaa. Tämä saattaa koskea esimerkiksi rakennusten ja ympäristön hoitoa.

217 §. Kerrosalaa koskeva siirtymäsäännös. Kerrosalaa koskevaan säännökseen esitetyt muutokset, erityisesti maanpäällisen kellarikerroksen käsitteestä luopuminen, edellyttää siirtymäsäännöstä aikaisempaan kaavaan perustuvan rakentamisen osalta. Kaavat ennen tämän lain voimaantuloa on laadittu lähtien maanpäällisen kellarikerroksen sisältävän säännöksen olemassaolosta. Näiden kaavojen toteuttamiseksi kaavaa laadittaessa aiotulla tavalla on tarpeen, että tällaisessa rakentamisessa noudatetaan kerrosalaa koskevia aikaisemman lain säännöksiä. Tällaisia kaavoja muutettaessa on jatkossa tarpeen rakentamisen määrää harkittaessa ottaa huomioon kerrosalaa koskevan säännöksen muutos.

218 §. Rakennuskaavatien muuttuminen kaduksi. Rakennuskaavan mukainen rakennuskaavatien alue, joka on otettu kunnan haltuun, siirtyy lain voimaan tullessa kunnan omistukseen. Rakennuskaavatien muuttaminen asemakaavan mukaiseksi katualueeksi ja merkitseminen yleisenä alueena kiinteistörekisteriin tapahtuu noudattaen kiinteistönmuodostamislakia. Jos rakennuskaavatien alueen rajoista ja pinta-alasta ilmenee epäselvyyttä, suoritetaan tarvittaessa kiinteistönmuodostamislain mukainen kiinteistön määritys. Koska rakennuskaavatien muuttaminen yleiseksi alueeksi tapahtuu kunnan hyväksi, olisi selkeyden vuoksi säädettävä siitä, että kunta vastaa rakennuskaavatien muuttamista kaduksi koskevan kiinteistötoimituksen kustannuksista.

Rakennuskaavatie säilyy rakennuslain mukaisena rakennuskaavatienä ja sitä koskevat rakennuskaavateistä annetut säännökset, kunnes se on merkitty yleisenä alueena kiinteistörekisteriin.

Ne rakennuskaavateiden alueet, jotka eivät olleet kunnan hallussa ehdotetun lain voimaan tullessa, kunta saa omistukseensa 94 §:n mukaisesti kuitenkin siten, että katualueen luovutusperusteiden osalta sovelletaan rakennuslain säännöksiä.

Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan säännös siitä, että rakennuslain mukaisesti haltuunotetun ja korvatun rakennuskaavatien alue siirtyy kunnan omistukseen korvauksetta. Haltuunotolla kunnalle syntyneen pysyvän käyttöoikeuden muuttaminen omistusoikeudeksi on perusteltua korvauksetta, koska rakennuskaavatien toteuttamisen yhteydessä korvauksen määrä on suuruudeltaan vastannut omistusoikeuden korvaamista. Täyden korvauksen maksamisen ohella alueen siirtymistä kunnan omistukseen korvauksetta puolustaa rakennuskaavatien yhdenmukainen käsittely muiden tiealueiden kanssa, jotka asemakaavan voimaan tullessa siirtyvät korvauksetta kunnan omistukseen.

Milloin rakennuskaavatien alueen korvauksesta ei ole sovittu tai korvausta määritetty tuomioistuimessa tai lunastustoimituksessa ennen ehdotetun lain voimaantuloa, määritetään korvaus lunastuslain mukaisesti lunastustoimituksessa.

219 §. Yleisen alueen toteuttamista koskeva siirtymäsäännös. Ennen ehdotetun lain voimaantuloa voimassa olleessa kaavassa osoitetun puiston, torin ja muun niihin verrattavan yleisen alueen toteuttamisvelvollisuuden osalta on kohtuullista noudattaa lain 90 §:n 1 momentin sijasta rakennuslain vastaavia säännöksiä (84 ja 113 §).

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan selvyyden vuoksi säännöstä aiemman lain nojalla yleisessä käytössä olevien katujen ja rakennuskaavateiden kuulumisesta kadunpidon piiriin ilman eri päätöstä.

220 §. Kunnalta edellytettyä kaavoittajaa koskeva siirtymäsäännös. Kunnalle, jota lain voimaan tullessa tulisi koskemaan 20 §:n 2 momentin mukainen kaavoittajaa koskeva velvoite, on tarpeen antaa riittävä aika oman kaavoittajan palkkaamiseen tai yhteistoiminnan järjestämiseen toisen kunnan kanssa. Voidaan arvioida, että kunnilla on mahdollisuus järjestää asia kahden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

1.2. Laki yleisistä teistä

10 §. Liikenneverkon ja yleisten teiden suunnittelu on osa yhdyskuntasuunnittelua. Tiensuunnittelun tulee siten kytkeytyä läheisesti muuhun alueiden käytön suunnitteluun. Tämän vuoksi lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan tien suunnittelun tulee perustua ehdotetun maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen kaavaan. Tästä periaatteesta voidaan kuitenkin kaavoittamattomalla alueella poiketa silloin, kun tien sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön voidaan ilman kaavaakin riittävästi selvittää yhteistyössä tielaitoksen, kunnan, maakunnan liiton ja alueellisen ympäristökeskuksen kanssa.

Maakuntakaavassa ei yleensä eikä laaja-alaisessa yleiskaavassakaan aina esitetä alempiluokkaisia teitä. Tällaisten teiden suunnittelua ei tällöin voida suoraan perustaa näihin kaavoihin. Tällöinkin yleispiirteiset kaavat voivat välillisesti ohjata tien suunnittelua muun muassa kaavassa esitettyjen suojelualueiden tai muiden alueiden varausta kuvaavien merkintöjen kautta. Jos tällaisilla alueilla ei ole muuta maankäytön suunnittelun tarvetta, voidaan tarvittava tiesuunnitelma laatia tielaitoksen toimesta yhteistyössä kunnan, maakunnan liiton ja alueellisen ympäristökeskuksen kanssa.

Lain voimassa olevassa 10 §:n 2 momentissa säädetään hyväksytyn tai vahvistetun kaavan huomioon ottamisesta tietä tehtäessä. Säännös ehdotetaan korvattavaksi uudella 3―5 momentilla. Ehdotetun säännöksen mukaan tietä ei saisi tehdä vastoin asemakaavaa. Tämä vastaa maankäyttö- ja rakennuslakiin ehdotettua periaatetta asemakaavan noudattamisesta ja ilmentää asemakaavan luonnetta yksityiskohtaisena kaavana. Voimassa olevassa laissa velvollisuus asemakaavan huomioon ottamiseen on ilmaistu siten, että asemakaavan toteuttaminen ei saa vaikeutua. Kun otetaan huomioon tien tekemisen huomattava merkitys asemakaava-alueella ympäristöllisesti, liikennejärjestelyjen kannalta ja myös oikeusturvanäkökulmasta, asemakaavan huomioon ottamista koskevan säännöksen selventämistä on pidettävä tarpeellisena.

Pykälään ehdotetaan lisäksi otettavaksi viittaus valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sekä maakunta- ja yleiskaavan huomioon ottamista koskeviin maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin.

1.3. Maa-aineslaki

2 §. Poikkeukset soveltamisalaan. Ehdotuksen mukaan maa-ainesten ottamisen sääntely myös kaava-alueilla ja kaavoitettavilla alueilla perustuisi maa-aineslakiin. Tämä merkitsisi järjestelmän selkeytymistä. Maankäyttö- ja rakennuslain maisematyölupaa koskevat säännökset tulisivat tällöin koskemaan muuta maisemaa muuttavaa maarakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin rinnastettavaa työtä.

Edellä esitetyn johdosta pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi.

3 §. Ainesten ottamisen rajoitukset. Maa-aineslain soveltamisalaan ehdotetun muutoksen johdosta ainesten ottamisen rajoituksia koskevaa säännöstä on tarpeen tarkistaa asemakaava-alueen ja oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueen osalta. Ehdotetut tarkistukset vastaavat voimassa olevan rakennuslain rajoituksia.

6 §. Luvan myöntämisen edellytykset. Edellä 3 §:ään ehdotettua muutosta vastaavasti luvan myöntämisen edellytyksiä koskevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi alueella, jolla on voimassa toimenpiderajoitus yleiskaavan tai asemakaavan laatimista tai muuttamista varten. Nämäkin muutokset vastaavat rakennuslain nykyisiä säännöksiä.

1.4. Kemikaalilaki

31 §. Yleiset vaatimukset. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan kaavoituksen huomioon ottamiseen liittyviä lisäyksiä. Säännös on terveydelle ja ympäristölle vaarallisten kemikaalien teollista käsittelyä ja varastointia koskeva yleissäännös, jota sovelletaan myös kemikaalilainsäädännön mukaisessa lupaharkinnassa.

Lisäysten johdosta kemikaaleja teollisesti käsittelevien ja varastoivien laitosten sijoituksessa tulisi nykyisin säännöksessä mainittujen onnettomuuksista aiheutuvien henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkojen vaaran lisäksi ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva sekä kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset. Säännökseen ehdotetaan lisättäväksi myös kielto sijoittaa kemikaaleja teollisesti käsittelevä tai varastoiva laitos asemakaavan vastaisesti. Ehdotettu muutos liittyy myös osaltaan suuronnettomuusvaaran torjuntaa koskevan Seveso II-direktiivin toimeenpanoon.

1.5. Vesilaki

2 luku. Yleiset säännökset rakentamisesta vesistöön

4 §. Vesilakiin ehdotetaan kaavoituksen merkitystä lupaharkinnassa korostavaa lisäystä.

Ehdotuksen johdosta rakentamista koskevaa lupaa myönnettäessä olisi otettava huomioon asemakaava sekä maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutukset. Mainitut kaavat määräyksineen olisivat siis eräs lupaharkinnassa huomioon otettava tekijä. Asemakaavan osalta säännös kaavan huomioon ottamisesta merkitsisi kaavan luonteen mukaisesti suhteellisen tarkkaa noudattamista.

Säännösehdotus ei ilmeisesti merkitsisi kovinkaan suurta muutosta nykyiseen lupakäytäntöön, sillä nykyisinkin kaavoituksessa osoitetulla käyttötarkoituksella on merkitystä lupaharkinnassa. Ehdotus ei merkitsisi kaavasta ja sen määräyksistä johtuvaa ehdotonta luvanmyöntämisestettä. Kuitenkin esimerkiksi asemakaavassa vesialueeksi merkityn alueen täyttäminen tai kuivattaminen olisi kaavan noudattamatta jättämistä.

Luvan myöntäminen ei myöskään saisi johtaa loma-asutukseen asemakaavoitetun alueen käyttökelvottomuuteen esimerkiksi rantaviivan siirtymisen vuoksi.

Luvan myöntäminen ei saisi myöskään merkittävästi vaikeuttaa kaavan laatimista. Säännös tulisi sovellettavaksi tilanteissa, joissa kaava on laadittavana tai sen laatimisesta on päätetty.

Kaavan laadinnan merkittävästä vaikeuttamisesta voisi olla kysymys, kun vesilain mukaista lupaa (esimerkiksi sillan rakentamiseksi) on haettu silloin, kun siltaratkaisua ohjaava kaava on vasta laadittavana.

Voimassa olevaan vesilakiin ei esitetä jätevesien vesistöön päästämistä koskevaan lupajärjestelmään liittyviä muutoksia, koska ympäristölupatoimikunta on ehdottanut näitä asioita koskevan normiston ottamista osaksi toimikunnan ehdottamaa ympäristönsuojelulakia.

6 luku. Ojitus

10 luku. Jätevedet ja muut vesistöä pilaavat aineet

6 luvun 35 § ja 10 luvun 18 §. Pykäliin ehdotetaan tehtäviksi viittauslain nimikkeen muuttumisesta ja kaavamuotojen yhdistämisestä aiheutuvat tekniset muutokset.

1.6. Metsälaki

2 §. Soveltamisala. Metsälain (1093/1996) soveltamisalasäännöstä ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan ehdotetun maankäyttö- ja rakennuslain kaavajärjestelmää. Metsälakia ei sovellettaisi kaavassa suojelualueeksi osoitetulla alueella eikä asemakaava-alueella lukuun ottamatta maa- ja metsätalouteen osoitettuja alueita. Metsälakia ei sovellettaisi myöskään alueella, jolla on voimassa maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu toimenpiderajoitus asemakaavan laatimista varten. Oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella metsälakia sovellettaisiin metsän hoitamiseen ja käyttämiseen vain maa- ja metsätalouteen ja virkistykseen osoitetuilla alueilla.

25 §. Metsäkeskuksen tehtävät. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi viittauslain nimikkeen muuttumisesta aiheutuva tarkistus.

1.7. Sähkömarkkinalaki

20 §. Pykälään ehdotetaan kaavoituksen ja ympäristötekijöiden merkitystä korostavaa lisäystä. Säännös koskee kunnan suostumusta sähköjohdon rakentamiseen, kun kaavassa ei ole johtoa koskevaa aluevarausta tai kun johto aiotaan rakentaa kaava-alueen ulkopuolelle. Yli 110 kilovoltin sähköjohdon rakentaminen vaatii edellä mainituissa tapauksissa kunnan suostumuksen. Jos kunnan suostumuksen epäämisestä aiheutuisi sähkön siirron turvaamiselle tai hakijalle kohtuutonta haittaa, kunta voisi ehdotuksen mukaan evätä suostumuksen tai asettaa ehtoja suostumukselle vain, kun tähän on alueiden käytön suunnitteluun tai ympäristönäkökohtiin liittyviä taikka muihin seikkoihin perustuvia päteviä syitä. Lisäys mahdollistaisi yleisempien alueiden käytön suunnitteluun ja ympäristönäkökohtiin liittyvien seikkojen huomioon ottamisen kunnan kannanotossa.

1.8. Telemarkkinalaki

31 §. Muistutus. Säännös saatettaisiin vastaamaan soveltuvin osin maankäyttö- ja rakennuslakiin ehdotetun 161 §:n periaatetta ja menettelytapoja. Säännökseen tehtäisiin myös lisäys, joka korostaa ympäristöllisten, maisemallisten ja kaavoituksellisten seikkojen huomioon ottamista. Näin säännöksen mukaisessa rakennusvalvontaviranomaisen harkinnassa on otettava huomioon samat tekijät, jotka koskevat telemarkkinalain 29 §:n mukaan reittisuunnitelman laatimista. Samalla säännökseen on tehty viranomaista koskeva muodollinen muutos.

33 §. Korvaukset. Voimassa olevan säännöksen mukaan televerkkoyrityksellä on oikeus käyttää lain 29 §:ssä tarkoitettuja tiealueita ja yleisiä alueita korvauksetta telekaapelien reitiksi. Yleisillä alueilla tarkoitetaan lain 29 §:ään sisältyvän viittauksen mukaan kiinteistönmuodostamislaissa tarkoitettuja asemakaava-alueen yleisiä alueita. Kun asema- ja rakennuskaava yhdistetään yhdeksi kaavamuodoksi, pykälään on tarpeen tehdä tästä johtuva tarkistus. Pykälää ehdotetaan samalla muutettavaksi korvausperiaatteiden osalta vastaamaan edellä maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:ään muiden yhdyskuntateknisten johtojen ja niihin liittyvien laitteiden osalta esitettyjä periaatteita haitan ja vahingon korvaamisesta.

Edellä esitetyn mukaisesti pykälän 1 momenttiin ehdotetaan perussäännöstä televerkkoyrityksen oikeudesta käyttää tiealueita ja yleisiä alueita telekaapelien reitiksi. Korvauksia koskeva säännös myös yleisten alueiden osalta esitetään otettavaksi muita alueita koskevan korvaussäännöksen yhteyteen pykälän 2 momenttiin. Tiealueiden osalta ehdotetaan säilytettäväksi nykyinen oikeus telekaapelien sijoittamiseen ilman korvausta. Sen sijaan ehdotetaan, että kunnalla yleisen alueen omistajana ja haltijana olisi oikeus saada korvaus haitasta ja vahingosta, kuten kiinteistön omistajalla ja haltijalla nykyisenkin säännöksen mukaan.

1.9. Etuostolaki

5 §. Pykälän uudessa 5 momentissa ehdotetaan säädettäväksi maankäyttö- ja rakennuslain 15 luvussa säädetyillä kehittämisalueilla sovellettavasta poikkeamismahdollisuudesta. Kunta voisi kehittämisalueilla käyttää etuosto-oikeutta pykälän 1 momentissa asetetusta pinta-alarajoituksesta riippumatta.

1.10. Terveydensuojelulaki

13 §. Ilmoitusvelvollisuus, 19 §. Vesijohtoon liittyminen ja 23 §. Viemäriin liittyminen. Pykäliin ehdotetaan tehtäviksi kaavamuotojen yhdistämisestä aiheutuvat tekniset muutokset.

1.11. Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta

31 ja 97 §. Pykäliin ehdotetaan tehtäviksi tekniset muutokset, jotka aiheutuvat viittauslain nimikkeen muuttumisesta, kaavamuotojen yhdistämisestä sekä tontinosan lunastamista koskevien säännöksien siirtymisestä kiinteistönmuodostamislakiin. Tämän vuoksi myös 97 §:n 3 momentti kumottaisiin.

1.12. Laki yksityisistä teistä

3, 7 ja 93 b §. Pykäliin ehdotetaan tehtäviksi kaavamuotojen yhdistämisestä ja suunnittelutarvealueen käsitteen ottamisesta lakiin johtuvat muutokset.

1.13. Luonnonsuojelulaki

34 §. Maisema-aluetta koskevat määräykset ja 36 §. Mainos- ja kieltotaulut. Pykäliin ehdotetaan tehtäväksi kaavamuotojen yhdistämisestä ja yleiskaavan vahvistamisesta luopumisesta johtuvat muutokset.

1.14. Laki saariston kehityksen edistämisestä

8 §. Alueiden käytön suunnittelu. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi viittauslain nimikkeen muuttumisesta johtuva muutos.

1.15. Laki yleisistä vesi- ja viemärilaitoksista

7 ja 9 §. Pykäliin ehdotetaan tehtäviksi viittauslain nimikkeen muuttumisesta ja kaavamuotojen yhdistämisestä johtuvat muutokset.

1.16. Jätelaki

20 §. Roskaantuneen alueen puhdistamisvelvollisuus. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi kaavamuotojen yhdistämisestä ja asemakaavan vahvistamisesta luopumisesta johtuvat muutokset.

1.17. Laki eräistä vesitilusjärjestelyistä

10 §. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi kaavamuotojen yhdistämisestä ja asemakaavan vahvistamisesta luopumisesta johtuvat muutokset.

1.18. Laki oikeudesta entiseen tiealueeseen

1 §. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi kaavamuotojen yhdistämisestä johtuva muutos.

1.19. Laki kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 1 §:n 2 ja 4 momentin kumoamisesta

Lain 1 §:n 2 ja 4 momentti ehdotetaan tarpeettomina kumottaviksi asemakaavan ja rakennuskaavan yhdistämisen vuoksi.

1.20. Rakennussuojelulaki

3 §. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi viittauslain nimikkeen muuttumisesta ja kaavamuotojen yhdistämisestä johtuvat muutokset.

1.21. Ulkoilulaki

13 §. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi viittauslain nimikkeen muuttumisesta johtuva muutos.

1.22. Laki tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista

7 §. Maksuvelvollisuudesta vapaat. Maankäyttö- ja rakennuslakiin ehdotettu muutoksenhakujärjestelmä merkitsee, että alueelliset ympäristökeskukset tulevat valvontatehtävässään käyttämään valitusoikeutta kuntien kaavapäätöksiin ja eräisiin lupapäätöksiin. Tämän vuoksi on perusteltua, että nämä, samoin kuin kunnan ympäristöviranomaiset rinnastetaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa tehtävissä ympäristönsuojeluviranomaisiin ja vesilain mukaisia valvontatehtäviä hoitaviin viranomaisiin. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi tätä koskeva selvennys siten, että käytettäisiin sanontaa "ympäristöviranomainen" voimassa olevan lain sanonnan "ympäristönsuojeluviranomainen" asemesta.

1.23. Rikoslaki

48 luku. Ympäristörikoksista

1 §. Ympäristön turmeleminen ja 6 §. Rakennussuojelurikos. Pykäliin ehdotetaan tehtäviksi viittauslain nimikkeen muuttumisesta johtuvat muutokset.

1.24. Laki pienten erillisten alueiden siirtämisestä kunnasta toiseen kuntaan

2 §. Edellytykset enklaavien siirtämiselle. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen edellyttämät muutokset. Pykälän soveltamisalaa ei ole tarkoitus nykyisestä muuttaa.

Ehdotetun maankäyttö- ja rakennuslain 2 §:n 2 momentin, 206 §:n 1 momentin ja lakiin sisällytettävien asetuksella säätämistä koskevien yksilöityjen säännösten nojalla annettaisiin maankäyttö- ja rakennusasetus.

Rakentamista koskevat yleiset määräykset ja ohjeet julkaistaan ehdotetun lain 13 §:n nojalla Suomen rakentamismääräyskokoelmassa.

Rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä annettu sisäasiainministeriön päätös on tarkoitus ehdotetun lain 206 §:n nojalla korvata vastaavalla ympäristöministeriön päätöksellä.

Ehdotettu kokonaisuudistus merkitsee alueiden käytön suunnitteluun ja rakentamisen ohjaukseen sellaisia muutoksia, jotka edellyttävät riittävän siirtymäajan varaamista lakien hyväksymisen ja voimaantulon välille. Siirtymäaika on tarpeen muun muassa uuden lain ottamiseksi huomioon kaavoitusmenettelyjen kehittämisessä ja rakennusjärjestysten uudistamisessa. Lain voimaantulo edellyttää myös eräiden lain soveltamisen kannalta välttämättömien rakentamismääräysten antamista. Lisäksi kuntien, alueellisten ympäristökeskusten, lääninoikeuksien ja muiden toimijoiden valmistautuminen uuden lainsäädännön soveltamiseen edellyttää henkilöstön koulutusta ja toimintatapojen kehittämistä.

Uusi lainsäädäntö ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2000. Lakien täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin tulisi voida ryhtyä jo ennen kuin ne tulevat voimaan.

Hallituksen esityksen säätämisjärjestystä on tarkasteltava hallitusmuodon 1 päivänä elokuuta 1995 voimaan tulleiden uusien perusoikeussäännösten valossa. Tällöin arviointiin vaikuttavat keskeisimmin ihmisten yhdenvertaisuutta lain edessä koskeva hallitusmuodon 5 §, omaisuuden suojaa koskeva hallitusmuodon 12 § sekä hallitusmuodon 14 a §, jossa säädetään kansalaisten oikeudesta terveelliseen ympäristöön ja oikeudesta vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Hallituksen esityksessä ennen kaikkea maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksen suunnittelutarvealuetta koskevat säännökset (16 §), asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia koskevat säännökset (60 ja 61 §), yleiskaavan ja asemakaavan laatimisen aikaisia kieltoja koskevat säännökset (38 ja 53 §), korvattavaa katu-aluetta koskeva säännös (104 §), maan lunastamista koskevat säännökset (96―100 §), lunastus- ja korvausvelvollisuutta koskeva säännös (101 §) sekä kehittämisalueita koskevat säännökset (15 luku) vaativat säätämisjärjestystä koskevaa lähempää tarkastelua.

Perustuslakivaliokunta on omaksunut useita yleisiä arviointikriteerejä sille, milloin omaisuudensuojaan puuttuminen on mahdollista tavallisella lailla ja milloin se vaatii perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä. Omistusoikeuden rajoituksia on katsottu voitavan säätää tavallisella lailla, jos rajoitukset eivät loukkaa omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttämiseen. Lisäksi perustuslakivaliokunnan mukaan vähäisemmistä puuttumisista omaisuuteen voidaan säätää tavallisessa järjestyksessä, kun taas ankarammat ja syvemmälle käyvät puuttumiset ovat mahdollisia vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Myös rajoitusten taustalla olevan intressin tärkeydellä on merkitystä. Mitä voimakkaammasta ja pakottavammasta yleisestä edusta on kysymys, sitä pitemmälle menevästä puuttumisesta voidaan säätää tavallisella lailla. Myös omaisuuden käytön rajoituksista aiheutuvien menetysten korvaamisella ja rajoittamiseen liittyvillä oikeusturvajärjestelyillä on merkitystä. Omistusoikeutta koskevan lain säätämisjärjestys määräytyy siten perustuslakivaliokunnan suorittaman tapauskohtaisen harkinnan perusteella, jossa otetaan huomioon monia eri suuntiin vaikuttavia arviointiperiaatteita (HE 309/1993 vp, s. 63) . Arviointikriteerit ovat perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen täsmentyneet seuraaviksi vaatimuksiksi: 1) lailla säätämisen vaatimus, 2) täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus, 3) suhteellisuusvaatimus, 4) hyväksyttävän perusteen vaatimus ja 5) maanomistajan oikeusturvaa koskeva vaatimus (PeVL 21/1996 vp).

Hallitusmuodon 5 §:n 1 momentti ilmaisee vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta ja ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Perustelujen mukaan säännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Säännös sisältää periaatteen, jonka mukaan viranomaisen tulee soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään (HE 309/1993 vp, s. 42).

Hallitusmuodon 12 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Säännös vastaa sisällöltään aikaisemmin voimassa ollutta hallitusmuodon 6 §:n 3 momentin pakkolunastuslauseketta.

Hallitusmuodon 14 a §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön. Lainkohdan perustelujen mukaan ympäristön terveellisyyden vaatimus on ymmärrettävä laajasti. Ihmisen elinympäristön tulee luonnollisesti olla sillä tavoin elinkelpoinen, ettei sen tila aiheuta välittömästi tai välillisesti ihmiselle sairastumisriskiä. Toisaalta ympäristön tilalle on asetettava pidemmällekin meneviä vaatimuksia. Terveellisyyteen sisältyy esimerkiksi ainakin tietynasteinen ympäristön viihtyisyyden ulottuvuus. Rakennuslain sisältämillä rajoituksilla voidaan säännöksen perustelujen mukaan katsoa olevan myös ympäristönsuojelullisia tavoitteita. Säännöksen on tarkoitettu vaikuttavan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan (HE 309/1993 vp, s. 66).

Hallitusmuodon 14 a §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan myös jokaisen mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Säännös merkitsee perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan (HE 309/1993 vp, s. 67).

Voimassa oleva rakennuslaki ja sen lukuisat muutokset on säädetty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lakiin sisältyy useita omaisuuden käyttöoikeuden rajoituksia sekä säännökset maan korvauksettomasta luovuttamisvelvollisuudesta, jotka säädettiin erillisen valtuuslain nojalla (laki alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten, 369/1958). Perustuslain säätämisjärjestyksessä säädetty valtuuslaki antoi mahdollisuuden säätää tavallisella lailla asemakaava-alueeseen sisältyvän yleisen tien alueen siirtymisestä kaupungille, asemakaavan mukaisen katualueen luovuttamisvelvollisuudesta, käyttöoikeuden luovuttamisesta rakennuskaavatien alueeseen sekä maanmittaustoimituksessa yhteiseksi erotetun tiealueen siirtymisestä tontin muun osan omistajalle.

Koska voimassa oleva rakennuslaki lukuisine muutoksineen ei ole kokonaisuutena käynyt läpi nykyisen tyyppistä perusoikeustarkastelua, on aluksi syytä yleisesti arvioida maankäyttö- ja rakennuslakiehdotusta suhteessa rakennuslakiin. Omaisuuden perustuslainsuojan kannalta keskeiset ratkaisut maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksessa vastaavat pääosin rakennuslaissa omaksuttuja periaatteita. Rakennuslakiin sisältyvät omaisuuden käyttöoikeuden rajoitukset perustuvat lain ja sen muutosten säätämisen aikaiseen ohjaustarpeeseen, pääosin 1950-luvun yhteiskunnalliseen tilanteeseen. Rakentamisen ja maankäytön ohjaamistarve on yleisen yhteiskuntakehityksen vuoksi sittemmin selvästi vahvistunut.

Omaisuuden käyttöoikeuden rajoituksiin on rakennuslaissa liittynyt maanomistajan asemaa turvaavat kohtuullisuussäännökset oikeusturvakeinoineen. Maanomistajan kannalta kohtuuttomiin rajoituksiin on kytketty julkisyhteisön lunastusvelvollisuus. Myös nämä periaatteet sisältyvät ehdotettuun maankäyttö- ja rakennuslakiin.

Kaavojen ja rakennusjärjestyksen sisällön oikeudelliseen sääntelyyn on maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksessa kiinnitetty erityistä huomiota. Yleispiirteisten kaavojen sisällön sääntelytapa olisi tarkempi kuin rakennuslaissa. Asemakaavan osalta ehdotetaan sen sijaan jonkin verran pelkistetympää sääntelytapaa kuin rakennuslain mukaisten detaljikaavojen, erityisesti asemakaavan kohdalla. Maanomistajan oikeusaseman kannalta ei kaavojen sääntelyssä kuitenkaan tapahtuisi sanottavaa muutosta. Rakennusjärjestyksen kohtuullisuus maanomistajan kannalta olisi nykyistä selvemmin säädetty.

Myös kaavoihin ja rakennusjärjestykseen liittyvien käyttörajoitusten sisältö vastaisi pääosin rakennuslain mukaista linjaa, jota havainnollistaa laaja hallinto- ja oikeuskäytäntö. Keskeisenä lähtökohtana on edelleen, että erilaisten alemmanasteisten määräysten käyttö on rajattu vain lain mukaan hyväksyttäviin tarkoitusperiin.

Maankäyttö- ja rakennuslakiehdotus (92, 93, 104 ja 213 §) pysyttäisi alueiden korvauksettoman luovutusvelvollisuuden käyttötarkoitukseltaan ja laajuudeltaan samantasoisena kuin mainitun valtuuslain nojalla on rakennuslaissa säädetty, lukuun ottamatta rakennuskaava-alueilla sovellettavien ilmaisluovutussäännösten korvaamista pääpiirteissään vastaavilla nykyisten asemakaava-alueiden säännöksillä. Muutkin kuin kaupunkikunnat ovat rakennuslain mukaan voineet laatia asemakaavoja ja soveltaa tähän kaavamuotoon liittyviä ilmaisluovutusvelvollisuussäännöksiä jo nykyisin. Ehdotettu ilmaisluovutusvelvollisuuden muutos on katsottava mahdolliseksi alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten perustuslain säätämisjärjestyksessä annetun valtuuslain nojalla.

Myös omaisuudensuojan kannalta keskeisissä käyttörajoitus- ja lunastuskysymyksissä lakiehdotus myötäilee voimassa olevan rakennuslain periaatteita. Maakuntakaavaan liittyvää rakentamisrajoitusta ehdotetaan lähtökohtaisesti ulottuvuudeltaan rajoitetummaksi kuin nykyisessä seutukaavassa.

Rantojen käytön ohjaamista, luonnonsuojeluohjelmien huomioon ottamista ja luonnonsuojelun edistämistä koskevat rakennuslain säännökset uudistettiin luonnonsuojelulain kokonaisuudistuksen yhteydessä vuoden 1997 alusta. Maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksen vastaavat säännökset pohjaavat tähän, tavallisen lain säätämisjärjestyksessä hyväksyttyyn, uudistukseen.

Maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksessa on yhdistelty ja selkeytetty yhdyskuntarakentamiseen tarvittavan maan lunastusperusteet (96―100 §). Rakennuslain vastaavat säännökset perustuvat pääosin tapauskohtaiseen sääntelytekniikkaan ja ovat useiden muutosten vuoksi käyneet soveltamisalaltaan vaikeaselkoisiksi. Lunastusperusteiden asiallinen soveltamisala on ehdotuksessa pysytetty ennallaan lukuun ottamatta lunastusmahdollisuuden säätämistä eräissä tapauksissa ennen alueen kaavoittamista sekä sen laajentamista myös alueisiin, joilla voi olla rakennuksia, kuten rakennuslain mukaan jo on mahdollista yleiskaavaan perustuvissa lunastuksissa. Koska lunastusluvan myöntämisen edellytyksenä on yleisen tarpeen vaatimus ja muut kunnan yhdyskuntarakentamisen turvaamiseen liittyvät oikeudelliset edellytykset, ei muutoksella ole maanomistajan omaisuudensuojaa vaarantavaa vaikutusta.

Julkisyhteisön kaavaan perustuvaan lunastusvelvollisuuteen ei maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksessa ehdoteta periaatteellisia muutoksia (101 §). Julkisyhteisö olisi edelleen laissa säädetyissä tilanteissa lunastusvelvollinen, jos maanomistaja ei voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan. Vaihtoehtoisena menettelynä omistusoikeuden lunastamisen rinnalle ehdotetaan julkisyhteisön velvollisuutta korvata rajoituksesta aiheutuva haitta maanomistajalle.

Maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksen mukaan suunnittelutarvealue (16 §) korvaisi rakennuslain taaja-asutussäännöstön suunnittelun tarpeen arvioimisessa. Toisin kuin rakennuslain mukaisilla taaja-asutusalueilla olisi suunnittelutarvealueella rakentaminen mahdollista kunnan viranomaiselle kuuluvan laajennetun rakennuslupaharkinnan perusteella, johon liittyvät normaalit muutoksenhakumahdollisuudet. Kysymys ei siten olisi rakennuskieltoalueesta tai siihen verrattavasta tilasta. Suoraan laissa määriteltyjen suunnittelutarvealueiden ulottuvuus vastaisi pääosin nykyistä taaja-asutuksen määrittelyä. Suunnittelutarvealueiden osoittamiselle yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä olisi tarkoin määritellyt oikeudelliset rajat, jotka liittyvät yleisen edun kannalta keskeisiin kysymyksiin. Alueella olisi sen sijainnin vuoksi oltava odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai erityisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi tarve suunnitella maankäyttöä. Tässä yhteydessä on huomattava myös maanomistajan asemaa yleiskaavaa laadittaessa turvaava lakiehdotuksen 39 §:n 4 momentti, jonka mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeudenhaltijalle kohtuutonta haittaa. Vastaava kohtuuttoman rajoituksen kielto sisältyy rakennusjärjestystä koskevana lakiehdotuksen 14 §:n 2 momenttiin. Kohtuullisuuden vaatimukset koskisivat myös suunnittelutarvealueiden osoittamista. Suunnittelutarvealueen osoittamiseen yleiskaavalla tai rakennusjärjestyksellä liittyisivät normaalit muutoksenhakumahdollisuudet.

Kuntien olisi lakiehdotuksen mukaan seurattava asemakaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhdyttävä toimenpiteisiin vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. Vastaava säännös sisältyy rakennuslakiin. Lakiehdotuksen mukainen asemakaavan arviointimenettely, joka olisi suoritettava pääsääntöisesti 13 vuoden kuluessa kaavan voimaan tulosta, ei heikentäisi maanomistajan oikeudellista asemaa nykyiseen verrattuna. Kunnalla on nykyisinkin ollut mahdollisuus riippumatta kaavan iästä ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin kaavan muuttamiseksi ja tähän liittyen saattaa alueella voimaan rakennuskielto.

Kaavojen laatimiseen tai muuttamiseen liittyville rakennuskielloille on, toisin kuin rakennuslaissa, asetettu enimmäiskestoajat. Yleiskaavan laatimisen aikainen rakennuskielto ehdotetaan rajoitettavaksi 15 vuoteen ja sen toteuttamisen ajoittamiseksi määrättävä rakennuskielto enintään viiteen vuoteen. Asemakaavan kohdalla vastaava enimmäisaika olisi kahdeksan vuotta, kun kyseessä on kaava-alueen laajentaminen. Muiden asemakaavoitettavien alueiden osalta ei lakiehdotukseen sisälly enimmäisaikaa. Maanomistajalla olisi aina mahdollisuus saattaa rakennuskiellon jatkamisen perusteet riippumattoman tuomioistuimen tutkittaviksi. Järjestelmä täyttää Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja omaisuudensuojan vaatimukset.

Kehittämisalueita koskevissa säännöksissä (15 luku) on määritelty kehittämisalueiden perustamista koskevat edellytykset. Kehittämisalueen perustamista koskevaan menettelyyn sovelletaan lakiehdotuksen mukaista vuorovaikutus- ja muutoksenhakumenettelyä. Vastaavasti vähittäiskaupan suuryksiköiden sijainnin ohjaamisen kriteereistä vuorovaikutus- ja muutoksenhakumenettelyineen säädettäisiin laissa. Ohjausjärjestelmän ei voida katsoa loukkaavan maanomistajien ja elinkeinonharjoittajien yhdenvertaisuutta, kun se on ehdotetulla tavalla kytketty alueiden käyttöön liittyviin ja ympäristöllisiin tavoitteisiin.

Maankäyttö- ja rakennuslakiehdotus toteuttaa monelta osin hallitusmuodon 14 a §:ssä säädettyjä ympäristötavoitteita. Tähän on pyritty muun muassa lakiehdotukseen sisältyvillä tavoitesäännöksillä (1, 5 ja 12 §) ja kaavojen oikeudellisilla sisältövaatimuksilla (28, 39, 54 ja 73 §). Hallitusmuodon 14 a §:n kannalta on merkittävää myös, ettei asemakaavalla saisi aiheuttaa kenenkään elinympäristön sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Hallitusmuodon 14 a §:n mukaisesti on kansalaisten osallistumismahdollisuuksia kaavoituksessa pyritty edelleen maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksessa tehostamaan korostamalla vuorovaikutusta kaavoja valmisteltaessa (6 ja 62 §) sekä erityisen osallistumis- ja arviointisuunnitelman (63 §) avulla. Laissa määritellyllä osallisella olisi oikeus esittää alueelliselle ympäristökeskukselle neuvottelun käymistä suunnitelman riittävyydestä. Kuntalaisten valitusoikeus kaava-asioissa on lakiehdotuksessa säilytetty. Eräiden yhteisöjen puhevaltaa kaava- ja rakennusjärjestysasioiden muutoksenhakuvaiheessa on lakiehdotuksessa laajennettu (191 §). Kuultavien ja valitukseen oikeutettujen piiriä poikkeuslupa-asioissa laajennettaisiin (173 ja 193 §). Maanomistajalle on turvattu mahdollisuus hakea muutosta lääninoikeuden päätökseen, jolla maanomistajan toimesta laaditun ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös on kumottu. Rakennuslupaan liittyvä muutoksenhakuaika ehdotetaan pidennettäväksi 30 päiväksi (190 §).

Edellä esitettyyn viitaten hallitus katsoo, että maankäyttö- ja rakennuslaki voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Asiaan vaikuttavien uusien hallitusmuodon säännösten vähäisen soveltamiskäytännön vuoksi hallitus kuitenkin esittää, että ehdotettujen lakien säätämisjärjestys saatettaisiin Eduskunnan perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: