Esityksessä ehdotetaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia muutettavaksi siten, että valtioneuvoston vuosittain hyväksymä valtakunnallinen suunnitelma korvattaisiin nelivuotiskausiksi hyväksyttävällä sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmalla ja vuosittain hyväksyttävällä erillisellä päätöksellä kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon voimavaroista. Lähtökohtana olisi, että sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma annettaisiin kunkin uuden hallituksen ensimmäisen talousarvioesityksen yhteydessä. Ohjelman toteutumista seurattaisiin kiinteästi, ja ohjelman linjauksia voitaisiin tarvittaessa tarkistaa. Valtionosuu- den määräytymisperusteet sekä perustamishankkeiden kiintiöt ja muut hankkeita koskevat määräykset vahvistettaisiin vuosittain voimavarapäätöksessä valtion talousarvioesityksen antamisen yhteydessä. Voimavarapäätökseen sisällytettäisiin myös mahdolliset tavoite- ja toimintaohjelmaa tukevat ja valtion talousarvioon liittyvät toimenpiteet.

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallista suunnitelmaa koskevien muutosehdotusten johdosta ehdotetaan tarkistettavaksi myös eräiden muiden lakien säännöksiä, joissa on viitattu valtakunnalliseen suunnitelmaan.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 1999 alusta.

Ensimmäiset sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnalliset suunnitelmat hyväksyttiin 1970-luvun alkupuolella. Aluksi suunnitelmat koskivat erillisiä sosiaali- ja terveydenhuollon lohkoja. Suunnitelmien avulla toimintojen järjestämistä ohjattiin usein yksityiskohtaisesti. 1970-luvun lopulla järjestelmiä kevennettiin, niihin liittyviä hallintotehtäviä hajautettiin ja suunnitelmien yksityiskohtaisuutta vähennettiin. Vuoden 1984 alusta koko sosiaalihuolto tuli valtionosuusuudistuksen voimaan tullessa osaksi suunnittelujärjestelmää ja vuodesta 1988 lukien on laadittu yhteinen lähes koko sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskeva valtakunnallinen suunnitelma. Valtakunnallisiin suunnitelmiin sisältyi edelleen suhteellisen runsaasti tavoitteita ja ohjeita, joiden välinen rajanveto oli eräissä suhteissa ongelmallinen. Ohjeiden sitovuus oli osittain tulkinnanvarainen. Tavoitteiden ja ohjeiden toteutumisen seuranta oli heikkoa.

Nykyisten säännösten perusteella valtakunnallinen suunnitelma on annettu vuoden 1993 valtionosuusuudistuksesta lukien. Tällöin valtakunnallisen suunnitelman sisältöä ja rakennetta uudistettiin huomattavasti. Erillisistä tavoitteista ja ohjeista luovuttiin ja suunnitelmassa pyrittiin esittämään sosiaali- ja terveydenhuollon keskeisimmät linjaukset. Kuntiin kohdistuvaa sitovaa ohjausta vähennettiin tuntuvasti.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 5 §:n nojalla valtioneuvoston on kalenterivuosittain valtion talousarvioesityksen antamisen yhteydessä hyväksyttävä valtakunnallinen suunnitelma sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä hyväksymisvuotta seuraavan neljän vuoden aikana. Lain 6 §:ssä säädetään suunnitelman sisällöstä. Suunnitelma sisältää ensinnäkin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle asetettavat tavoitteet ja ohjeet. Toiseksi suunnitelma sisältää laissa olevan valtuutussäännöksen nojalla annettavat määräykset. Kolmanneksi suunnitelma sisältää eräitä sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannusten valtionosuuden laskennassa käytettäviä lukuarvoja. Näitä ovat käyttökustannusten kokonaismäärää koskeva arvio, kunnan valtionosuuden laskennassa käytettävät laskennalliset kustannukset asukasta ja työtöntä kohden sekä kunnan omarahoitusosuus asukasta kohden. Neljänneksi suunnitelma sisältää luettelon kokonaiskustannuksiltaan suurista perustamishankkeista, niiden valtionosuuteen oikeuttavat enimmäiskustannukset ja aloittamisvuoden sekä muiden perustamishankkeiden kustannusten enimmäismäärän. Viidenneksi suunnitelma sisältää voimavarojen jakamisen perusteet. Edellä mainitun lisäksi suunnitelma sisältää vielä eräitä perustamishankkeisiin liittyviä tietoja. Näitä ovat perustamishankkeen vähimmäiskustannusten markkamäärä, kokonaiskustannuksiltaan suurten perustamishankkeiden ja muiden perustamishankkeiden markkamääräinen raja sekä arvio perustamishankkeisiin suoritettavasta valtionosuudesta.

Edellä mainitun lain 7 §:n nojalla valtakunnallisen suunnitelman valmistelusta huolehtii asianomainen ministeriö, joka on valtioneuvoston ohjesäännön perusteella sosiaali- ja terveysministeriö. Valmistelun yhteydessä on kuultava kuntien keskusjärjestöä sekä tarvittaessa muita viranomaisia ja yhteisöjä.

Valtakunnallisen suunnitelman sisältö voidaan jakaa kahteen pääosaan. Suunnitelma sisältää yhtäältä kunnille osoitettavat yleiset tavoitteet, ohjeet ja suositukset. Toisaalta suunnitelmassa on valtion talousarvioon liittyvät kuntien valtionosuuden laskennassa ja määräämisessä noudatettavat perusteet ja lukuarvot.

Valtakunnallisessa suunnitelmassa pyrittiin aiemmin tarkastelemaan koko sosiaali- ja terveydenhuollon alaa yleisiä tavoitteita asetettaessa. Vuodesta 1996 lukien suunnitelman yleisen osan kirjoitustapaa muutettiin siten, että suunnitelmaan sisällytettiin ainoastaan muutamia erityisen tärkeitä ja ajankohtaisia sosiaali- ja terveydenhuollon painopistealueita. Suunnitelman valmistelun yhteydessä on laajalla lausuntokierroksella pyritty varmistumaan siitä, että valitut painopistealueet ovat perusteltuja.

Valtakunnallinen suunnitelma on liittynyt kiinteästi kuntien valtionosuusjärjestelmään, ja sitä on pidetty tärkeänä kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen ohjausvälineenä. Koska suunnitelmaan sisältyvät yleiset tavoitteet ja ohjeet eivät ole muodollisesti sitovia, on suunnitelman todellisesta vaikuttavuudesta kunnallisessa päätöksenteossa esitetty vaihtelevia arvioita. Valtakunnallista suunnitelmaa on entistä korostuneemmin pidetty eräänä informaatio-ohjauksen muotona. Tässä suhteessa informaatio-ohjausta on syytä jatkaa, mutta ohjauksen käytännön toteuttamista on syytä arvioida nykyistä kokonaisvaltaisemmin. Tavoitteita on pyrittävä asettamaan nykyistä konkreettisemmin ja samalla tavoitteiden toteutumisen seurantaa varten on luotava kattava ja johdonmukainen järjestelmä.

Valtakunnallisen suunnitelman vuotuiseen antamiseen on liittynyt eräitä ongelmia. Yleiset valtakunnallisella tasolla asetettavat sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet ovat yleensä ajankohtaisia useamman vuoden ajan, ja tulosten seuranta vaatii aikaa. Tavoitteita ei voida yleensä vuosittain merkittävästi muuttaa. Tämä johtaa puolestaan siihen, että suunnitelman vuotuinen uudistaminen on vaikeaa.

Toinen suunnitelman uudistamistarpeeseen vaikuttava seikka on se, että informaatio-ohjauksen mahdollisuudet ja merkitys ovat viime vuosina selvästi muuttuneet. Peruspalvelujen arviointi on saanut uutta merkitystä. Kunnat ovat yhteistyössä Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksen kanssa tehneet kuntakohtaisia palveluprofiileja. Myös valtakunnan tasolla on toteutettu sisäasiainministeriön johdolla kahteen otteeseen laajamittainen kuntien peruspalveluiden arviointikierros, jonka käytännön toteutuksesta ovat vastanneet lääninhallitukset. Sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden asettaminen ja niiden toteutumisen seuranta tulisi kytkeä kiinteämmin tähän työhön, jolloin tavoitteita voitaisiin konkretisoida ja asettaa nykyistä täsmällisemmin. Suunnitelman tavoiteosan vuotuisen uudelleen kirjoittamisen sijasta voimavaroja tulisi kohdentaa tavoitteiden toteutumisen tukemiseen ja seurantaan.

Esityksen tavoitteena on muuttaa sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallista suunnittelujärjestelmää siten, että valtioneuvosto hyväksyisi pidemmälle aikavälille nykyistä täsmällisemmin muotoillut sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämistavoitteet. Nykyinen valtakunnallinen suunnitelma ehdotetaan jaettavaksi kahteen erilliseen osaan. Yleiset tavoitteet, tavoitteiden toteuttamiseksi tarpeelliset toimenpiteet sekä suositukset ja ohjeet hyväksyttäisiin sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa, joka annettaisiin lähtökohtaisesti nelivuotiskausittain. Valtion talousarvioon suoraan liittyvät perusteet ja määräykset, esimerkiksi valtionosuuden laskennassa käytettävät arviot laskennallisista kustannuksista ja perustamishankkeita koskevat arvot, hyväksyttäisiin edelleen vuosittain valtion talousarvioesityksen antamisen yhteydessä erillisellä voimavarapäätöksellä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman aikataulutus kytkettäisiin hallituksen toimikausiin siten, että ohjelma annettaisiin eduskuntavaalien jälkeen muodostettavan hallituksen toimikauden alkupuolella. Käytännössä ohjelma voitaisiin hyväksyä esimerkiksi hallituksen ensimmäisen talousarvioesityksen yhteydessä siten, että se olisi voimassa seuraavan kalenterivuoden alusta alkavan nelivuotisjakson loppuun asti. Koska sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisia tavoitteita tai toimintamuotoja voisi olla syytä tarkentaa hallituskauden aikana, voitaisiin ohjelmaa kuitenkin muuttaa tai täydentää tarpeen mukaan. Käytännössä muutostarpeen tulisi olla merkittävä, jotta ohjelman muuttamiseen erikseen olisi aihetta. Ohjelma voitaisiin uudistaa kokonaankin esimerkiksi mahdollisen hallituksen vaihdoksen yhteydessä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa hyväksyttäisiin aiempaa täsmällisemmin tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet ja kunkin toimenpiteen toteutuksessa mukana olevat toimijat. Uudistuksena nykyiseen valtakunnalliseen suunnitelmaan hyväksyttäisiin ohjelmassa myös hallituksen toimenpiteet tavoitteiden tukemiseksi. Tavoitteita voitaisiin tukea esimerkiksi suuntaamalla voimavaroja ohjelman painopisteiden mukaiseen sosiaali- ja terveydenhuollon tutkimus- ja kehittämistoimintaan. Ohjelmassa päätettäisiin alustavasti hallituksen toimenpiteiden aikataulusta ja toteutuksesta, mutta päätöksiä voitaisiin luontevasti tarkentaa vuosittain voimavarapäätöksellä. Tällöin myös kuntien sitoutumista asetettujen tavoitteiden toteuttamiseen voitaisiin parantaa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa hyväksyttävien tavoitteiden tulisi mahdollisuuksien mukaan olla sellaisia, että niiden saavuttamista voitaisiin myöhemmin arvioida ja mitata. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon ohjaus painottuisi tämän myötä aiempaa selvemmin hyväksyttyjen valtakunnallisten tavoitteiden toteutumisen seurantaan. Tarkoituksena ei ole kuitenkaan luoda mitään uutta erillistä seurantajärjestelmää. Ohjelman toteutumista seurattaisiin järjestelmällisesti muun ohella lääninhallitusten toimesta toteutettavien peruspalvelujen arviointikierrosten yhteydessä sekä tarvittaessa erillisselvityksin. Ohjelmassa määriteltäisiin tarkemmin arvioinnista vastaavat tahot ja aikataulutus.

Kunnat voisivat osaltaan seurata ohjelman tavoitteiden toteutumista esimerkiksi Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksen tilastomateriaalin tai erillistoimeksiannon perusteella tehtävien selvitysten avulla. Ohjelman toteutumisesta raportoitaisiin eduskunnalle annettavassa sosiaali- ja terveyskertomuksessa kahden vuoden välein. Ohjelman etenemisen kuvaus voitaisiin tarvittavilta osin sisällyttää hallitusohjelman seurantaan.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma vastaisi kattavuudeltaan pitkälle nykyistä valtakunnallista suunnitelmaa. Ohjelman ydin kattaisi ehkäisevän sosiaali- ja terveyspolitiikan sekä sosiaali- ja terveyspalvelut. Sosiaaliturva jäisi lähtökohtaisesti ohjelman ulkopuolelle. Ohjelman periaatteellista alaa ehdotetaan kuitenkin eräiltä osin muutettavaksi verrattuna valtakunnalliseen suunnitelmaan. Ensinnäkin ympäristöterveydenhuollon eräitä säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että ohjelmassa voitaisiin tarvittaessa asettaa myös ympäristöterveydenhuoltoon kohdistuvia tavoitteita. Toiseksi valtioneuvosto voisi ohjelmassa eräin edellytyksin asettaa myös sellaisia tavoitteita, jotka kohdistuisivat osittain muuhun kuin kunnalliseen palvelutoimintaan. Tällaiset tavoitteet voisivat koskea erityisesti yhteistyötä kuntien ja muiden sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitukseen osallistuvien tahojen sekä yksityisten palvelujen tuottajien kanssa. Edellytyksenä viimeksi mainitun kaltaisten tavoitteiden asettamiselle olisi se, että näiden tavoitteiden katsottaisiin parantavan kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon tarkoituksenmukaista toteuttamista.

Toisaalta tavoite- ja toimintaohjelman sisältöä ehdotetaan periaatteessa supistettavaksi valtakunnalliseen suunnitelmaan verrattuna siten, ettei ohjelmassa voitaisi antaa erityisiä määräyksiä laissa olevien valtuutussäännösten nojalla. Tämäntyyppisten määräysten käyttö on jäänyt erittäin vähäiseksi, ja niitä voitaisiin edelleen tarvittaessa antaa erikseen.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa keskityttäisiin kulloinkin tärkeimpiin valtakunnallisiin ja ajankohtaisiin tavoitteisiin, suosituksiin ja ohjeisiin. Toisaalta tavoitteena olisi muodostaa nykyistä konkreettisempia ja paremmin mitattavissa ja arvioitavissa olevia tavoitteita ja toimintatapoja kunnallisen palvelutoiminnan kehittämiseksi. Tarkoituksena ei ole kuitenkaan muuttaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle asetettavia tavoitteita ja ohjeita kuntien kannalta nykyistä sitovampaan suuntaan. Myöskään uusia tilastotiedon antamiseen tai keräämiseen liittyviä velvoitteita ei asetettaisi. Olemassa olevan tilastotiedon ja muun, esimerkiksi alueellisiin erityisolosuhteisiin perustuvan arvioinnin avulla pyrittäisiin kuitenkin asettamaan nykyistä täsmällisempiä ja konkreettisempia tavoitteita.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman ohella annettaisiin edelleen vuosittain valtion talousarvioesityksen antamisen yhteydessä valtionosuusjärjestelmään liittyen arvio laskennallisista kustannuksista, perustamishankkeita koskevat tiedot ja voimavarojen jakamista koskevat perusteet. Valtioneuvosto tekisi tältä osin erillisen kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon voimavaroja koskevan päätöksen. Voimavarapäätöksessä esitettäisiin lisäksi tavoite- ja toimintaohjelman painopisteitä tukevat talousarvioesitykseen liittyvät toimenpiteet. Päätöksessä voitaisiin esittää myös tietoja esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoituksen jakautumisesta valtion, kuntien ja asiakkaiden kesken.

Tarkoituksena on, että nelivuotiskausiksi hyväksyttävä sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma ja vuosittain hyväksyttävä päätös voimavaroista muodostavat johdonmukaisen kokonaisuuden. Suunnittelujärjestelmässä hyväksyttäisiin erikseen pitkän aikavälin tavoitteet, jotka olisivat sopusoinnussa hallituksen muun ohjelman kanssa. Tavoitteiden tarkemmasta toteuttamisesta päättäminen kytkeytyisi osittain vuotuisten talousarvioesitysten yhteydessä tehtäviin ratkaisuihin.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman etenemisestä tiedotettaisiin nykyistä aktiivisemmin. Tarkoituksena on, että myös palvelujen käyttäjät voisivat mahdollisuuksien mukaan saada suoraa tietoa ja että heillä olisi tilaisuus omien mielipiteidensä ja kokemustensa esittämiseen.

Ehdotettuihin sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelujärjestelmän muutoksiin liittyen on tarkistettava eräitä muitakin sosiaali- ja terveydenhuollon säännöksiä. Eräissä voimassa olevissa erityissäännöksissä on erikseen todettu, että toiminnan ohjaamiseksi voidaan antaa ohjeita valtakunnallisessa suunnitelmassa. Tällaisia säännöksiä ovat erikoissairaanhoitolain 10 §:n 5 momentti, tartuntatautilain 8 §:n 2 momentti ja vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 10 §:n 2 momentti. Koska jo sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain nojalla toimintaan liittyviä ohjeita voitaisiin antaa sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa, voidaan mainitut erityissäännökset kumota.

Koska tarkoituksena on laajentaa sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman alaa myös ympäristöterveydenhuoltoon, on eräitä ympäristöterveydenhuollon säännöksiä vastaavasti tarkistettava. Lisäksi eräitä säännöksiä, joissa viitataan nykyiseen valtakunnalliseen suunnitelmaan, on teknisesti tarkistettava suunnitelma-asiakirjojen nimikkeiden muuttumisesta johtuen.

3.1. Taloudelliset vaikutukset

Valtakunnallisen suunnitelman muuttamisen yhteydessä ei muuteta miltään osin sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuden määräytymisperusteita eikä muutoksilla ole välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Pidemmällä aikavälillä tavoitteena on sosiaali- ja terveyspalvelujen tavoitteenasettelua ja seurantaa kehittämällä edistää palvelujärjestelmän yleistä tehokkuutta.

3.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Valtakunnallista suunnitelmaa koskevien säännösten muuttaminen merkitsisi ministeriötasolla sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen ohjauksen luonteen osittaista tarkistamista. Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoitteiden konkreettisuutta lisättäisiin ja tavoitteiden toteutumisen seuranta tulisi aiempaa keskeisemmäksi. Lääninhallituksissa seuranta liittyisi luontevasti jo aiemmin toteutettuun peruspalvelujen arviointiin eikä tämä merkitsisi olennaisia muutoksia. Kuntatason näkökulmasta muutokset merkitsisivät toteutuessaan informaatio-ohjauksen luonteen korostumista. Muutoksilla ei olisi olennaisia henkilöstövaikutuksia.

3.3. Vaikutukset eri kansalaisryhmien asemaan

Ehdotukset eivät sisällä muutoksia aineelliseen sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöön tai kuntien velvoitteisiin eikä myöskään valtionosuuden määräytymisperusteisiin. Valtakunnallista suunnitelmaa koskevien säännösten muutosehdotuksen tavoitteena on kuitenkin edellä mainituin tavoin tehostaa sosiaali- ja terveydenhuollon tavoitteenasettelua ja seurantaa, joka pidemmällä aikavälillä edistäisi palvelujen tuottamista eri asiakasryhmille. Myös kansalaisten tiedonsaantia pyritään parantamaan.

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä virkatyönä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallista suunnitelmaa 1999―2002 koskeneen laajan lausuntokierroksen yhteydessä lausunnonantajilta tiedusteltiin näkemystä siitä, olisiko vuotuinen valtakunnallinen suunnitelma perusteltua muuttaa pidemmän aikavälin ohjelmaksi. Tässä yhteydessä useimmat asiaan kantaa ottaneet lausunnonantajat pitivät ehdotettua muutosta perusteltuna, vaikkakaan tässä yhteydessä ei esitetty yksityiskohtaista ehdotusta muutoksen toteuttamisesta.

Muutosehdotukset on käsitelty kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa.

Esityksestä on pyydetty lausunnot niiltä ministeriöiltä, jotka käsittelevät valtionosuusasioita tai esitykseen sisältyvissä laeissa tarkoitettuja tehtäviä, lääninhallituksilta, Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskukselta, Kansaneläkelaitokselta, Raha-automaattiyhdistykseltä, Suomen Kuntaliitolta ja eräiltä keskeisiltä järjestöiltä. Lausunnonantajista selvä enemmistö on suhtautunut esitykseen pääosin myönteisesti. Tällä kannalla ovat sisäasiainministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, ympäristöministeriö, opetusministeriö, Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus, Kansaneläkelaitos, Raha-automaattiyhdistys ja Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry on pitänyt esityksen tavoitteita sinänsä oikean suuntaisina, mutta edellyttänyt asian lisävalmistelua. Valtiovarainministeriö on katsonut, että valtakunnallisen suunnitelman muuttaminen tulisi kytkeä vireillä olevaan muuhun valmistelutyöhön ja ettei esitystä tulisi viedä eteenpäin suunnitellussa aikataulussa. Suomen Kuntaliitto on suhtautunut esitykseen pääosin kielteisesti. Eräissä muissakin lausunnoissa on esitetty huomautuksia esityksen tai sen perustelujen yksityiskohtien osalta, ja lopullista esitystä on lausuntojen johdosta eräiltä osin tarkistettu.

Esitystä on käsitelty sosiaalipoliittisessa ministeriryhmässä 21 päivänä lokakuuta 1998.

Valtion ja kuntien väliseen tehtävien jakoon ja hallinnon kehittämiseen liittyy eräitä vireillä olevia kehittämishankkeita. Näitä ovat esimerkiksi valtioneuvoston 16.4.1998 hyväksymässä periaatepäätöksessä linjatut suunnitelmat kehysohjauksen kehittämiseksi sekä kuntien peruspalvelujen turvaamista selvittävässä neuvotteluryhmässä esillä olleet kysymykset, muun muassa perustamishankkeiden rahoitus. Jos näistä kehittämishankkeista aiheutuu muutostarpeita sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmään, ei tämä esitys estä niiden toteuttamista.

1.1. Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta

5 §. Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma. Pykälä ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtioneuvosto hyväksyisi vuosittaisen valtakunnallisen suunnitelman sijasta nelivuotiskaudeksi kerrallaan sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman. Ohjelma sisältäisi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle asetettavat yleiset valtakunnalliset tavoitteet ja niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet, suositukset ja ohjeet. Tässä suhteessa ohjelma vastaisi pitkälle voimassa olevan valtakunnallisen suunnitelman sitä osaa, joka koskee sosiaali- ja terveydenhuollon yleiselle järjestämiselle asetettavia tavoitteita. Suositukset mainittaisiin kuitenkin erikseen, koska tarkoituksena on asettaa mahdollisimman konkreettisia tavoitteita palvelujärjestelmän kehittämiselle. Ohjelma olisi edelleen suunnattu ensi sijassa kunnille eikä se sisältäisi kuntia sitovia määräyksiä.

Tavoite- ja toimintaohjelmassa voitaisiin asettaa myös sellaisia valtakunnallisia tavoitteita, jotka kohdistuisivat ositta¡n muuhun kuin kunnalliseen palvelutoimintaan, jos näiden tavoitteiden katsottaisiin parantavan kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon tarkoituksenmukaista toteuttamista.

Pykälässä ei mainittaisi sitä, että tavoite- ja toimintaohjelma voisi sisältää erityisiä laissa olevan valtuutussäännöksen nojalla annettavia määräyksiä kuten voimassa oleva valtakunnallinen suunnitelma. Tällaisten määräysten antamiseen ei ole tarvetta. Valtakunnallisessa suunnitelmassakaan ei ole käytännössä annettu määräyksiä. Kuntien kannalta sitovaa norminantoa on yleensäkin pyritty vähentämään.

Lähtökohtana on, että uusi sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma annettaisiin kunkin hallituskauden alkupuolella, esimerkiksi ensimmäisen talousarvioesityksen antamisen yhteydessä seuraavien neljän kalenterivuoden ajaksi. Tarkoituksena on, että ensimmäinen ohjelma annettaisiin loppuvuoden 1999 aikana ja se koskisi vuosia 2000―2003. Asiasta säädettäisiin tarkemmin voimaantulosäännöksessä.

Eräissä tapauksissa tavoite- ja toimintaohjelmaa tulisi voida tarkistaa nelivuotiskauden aikana. Tarkistus voisi olla tarpeen esimerkiksi siinä tapauksessa, että ohjelman seurannan yhteydessä tai vuotuisen talousarvion valmistelun yhteydessä syntyisi tarve ohjelman muuttamiseen tai tarkistamiseen. Tarvittaessa ohjelma voitaisiin muuttaa myös kokonaisuudessaan esimerkiksi hallituksen vaihdoksen yhteydessä.

Tavoite- ja toimintaohjelman toteutumista seurattaisiin kiinteästi. Ohjelman tavoitteet muodostaisivat perustan esimerkiksi lääninhallitusten suorittamalle peruspalvelujen arvioinnille. Tarvittaessa voitaisiin sopia myös erityisistä toimeksiannoista, joiden perusteella esimerkiksi Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus tai jokin muu asiantuntijataho selvittäisi ohjelman tavoitteiden toteutumista.

Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi muuttuvaa sisältöä vastaavaksi.

6 §. Sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarapäätös. Pykälässä säädettäisiin valtioneuvoston vuosittain tekemästä sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarapäätöksestä. Päätös vastaisi sisällöltään pitkälle nykymuotoisen valtakunnallisen suunnitelman sitä osaa, jossa määrätään valtion talousarvioesitykseen liittyvistä valtionosuuden määräytymisperusteista, perustamishankkeista ja voimavarojen jakamisen perusteista. Voimavarapäätös liittyisi selkeästi valtion talousarvioesitykseen, ja se annettaisiin talousarvioesityksen antamisen yhteydessä kuten nykyinen valtakunnallinen suunnitelma.

Voimavarapäätös sisältäisi ensinnäkin eräitä sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannusten valtionosuuden laskennassa käytettäviä tietoja. Näitä olisivat valtionosuuden laskennan perusteena olevien käyttökustannusten kokonaismäärää koskeva arvio, kunnan valtionosuuden laskennassa käytettävät laskennalliset kustannukset asukasta ja työtöntä kohden sekä kunnan omarahoitusosuus asukasta kohden.

Toiseksi voimavarapäätös sisältäisi eräitä perustamishankkeiden valtionosuutta koskevia tietoja kuten luettelon kokonaiskustannuksiltaan suurista hankkeista, niiden enimmäiskustannuksista ja aloittamisvuodesta sekä muiden perustamishankkeiden kustannusten enimmäismäärästä. Tältä osin päätös koskisi seuraavaa nelivuotiskautta samalla tavoin kuin nykyinen valtakunnallinen suunnitelma, jotta hankkeiden valmistelua ja keskinäistä kiireellisyysjärjestystä voitaisiin pitkäjänteisesti seurata ja arvioida. Nelivuotiskausia koskeva jaksotus ei siis tältä osin vastaisi sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman jaksotusta.

Voimavarapäätöksessä vahvistettaisiin myös perustamishankkeen vähimmäiskustannusten markkamäärä, kokonaiskustannuksiltaan suurten hankkeiden ja muiden hankkeiden välinen raja sekä arvio perustamishankkeisiin suoritettavasta valtionosuudesta. Voimavarapäätös sisältäisi myös voimavarojen jakamisen perusteet. Näillä perusteilla voitaisiin tarkemmin säännellä esimerkiksi perustamishankkeiden toteuttamisessa noudatettavaa etusijajärjestystä.

Voimavarapäätöksessä esitettäisiin lisäksi sellaiset talousarvioesitykseen liittyvät toimenpiteet, joilla tuettaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman painopisteitä. Voimavarapäätökseen voitaisiin sisällyttää myös informatiivisessa tarkoituksessa esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen valtakunnallisesti merkittäviä kehityssuuntia tai toiminnan rahoituksen jakautumista koskevia tietoja.

Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi muuttunutta sisältöä vastaavaksi.

7 §. Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman ja voimavarapäätöksen valmistelu. Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman ja vuotuisen voimavarapäätöksen valmistelusta vastaisi asianomainen ministeriö, joka olisi valtioneuvoston ohjesäännön perusteella sosiaali- ja terveysministeriö. Tavoite- ja toimintaohjelman valmistelun yhteydessä olisi kuultava kuntien keskusjärjestöä sekä tarvittaessa muita viranomaisia ja yhteisöjä. Tältä osin valmistelu vastaisi periaatteiltaan nykyistä valtakunnallisen suunnitelman valmistelua. Tavoite- ja toimintaohjelman laatimisen yhteydessä voitaisiin järjestää erityinen lausunnonantajien kuulemismenettely tai samantyyppinen lausuntomenettely kuin nykymuotoisen valtakunnallisen suunnitelman yhteydessä.

Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi muuttunutta sisältöä vastaavaksi.

8 §. Voimavarojen alueellinen jakaminen ja 10 §. Valtionosuuden hyväksyminen ja tarkistaminen. Ensin mainitun 8 §:n 1 ja 3 momenttia sekä 10 §:n 1 momenttia ehdotetaan teknisesti tarkistettavaksi siitä syystä, että säännöksissä tarkoitetut tiedot saataisiin aiemman valtakunnallisen suunnitelman sijasta sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarapäätöksestä.

21 §. Perustamishanke. Pykälää ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että perustamishankkeen kustannuksia koskeva raja vahvistettaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarapäätöksessä.

22 §. Perustamishankkeiden hyväksyminen. Pykälää ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että suuret perustamishankkeet, niiden enimmäiskustannukset ja aloittamisvuosi sekä pienten hankkeiden kustannusten enimmäismäärä vahvistettaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarapäätöksessä.

26 §. Perustamishankkeiden valtionosuus. Pykälää ehdotetaan tarkistettavaksi, koska hankkeiden kustannuksiin liittyvät rajat vahvistettaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarapäätöksessä.

31 §. Voimavarojen vahvistaminen. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan teknisesti tarkistettavaksi, koska voimavarojen jakamisen perusteet vahvistettaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarapäätöksessä.

Voimaantulosäännös. Tarkoituksena on, että laki tulisi voimaan vuoden 1999 alusta. Lakiehdotuksen 5 §:ssä tarkoitettu sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma ehdotetaan laadittavaksi ensimmäisen kerran vuonna 1999 siten, että se koskisi vuosia 2000―2003.

1.2. Erikoissairaanhoitolaki

10 §. Pykälän 5 momentin nojalla voidaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän saman pykälän 1 ― 4 momentissa säädetyistä tehtävistä antaa tarkempia ohjeita sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisessa suunnitelmassa. Tällaisia ohjeita ei ole käytännössä erikseen annettu. Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman tai vuotuisen voimavarapäätöksen avulla voitaisiin toimintaa ohjata vastaavalla tavalla, joten tämäntyyppiseen erityissäännökseen ei ole tarvetta. Tästä syystä momentti ehdotetaan kumottavaksi.

1.3. Tartuntatautilaki

8 §. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi vastaavin perustein, jotka on esitetty kohdassa 1.2.

1.4. Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista

10 §. Yksityiskohtainen sääntely. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi vastaavin perustein, jotka on esitetty kohdassa 1.2.

1.5. Terveydensuojelulaki

58 §. Valtionosuus kunnille. Pykälässä säädetään, että kunnan terveydensuojelulain nojalla järjestämään toimintaan sovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia, jollei lailla toisin säädetä. Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 6 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtaa ei kuitenkaan sovelleta terveydensuojelulain mukaiseen toimintaan. Viimeksi mainittujen kohtien perusteella sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallinen suunnitelma sisältää sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle asetettavat tavoitteet ja ohjeet sekä laissa olevan valtuutussäännöksen nojalla annettavat määräykset.

Vuoden 1993 alusta voimaan tulleen valtionosuusuudistuksen eräänä piirteenä oli, että lähinnä ympäristöterveydenhuoltoon liittyvien tehtävien osalta ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa säännöksiä valtakunnallisen suunnitelman tavoitteista, ohjeista ja määräyksistä. Tätä perusteltiin sillä, että ympäristöterveydenhuolto ei ole yksilöön kohdistuvaa terveydenhuollon palvelutoimintaa niin kuin terveydenhuolto yleensä, vaan se muodostuu pääasiassa hallinnollisista ja valvonnallisista tehtävistä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallista suunnitelmaa koskevien uudistusten yhteydessä on syytä arvioida uudelleen edellä mainitun rajauksen perusteita. Ensinnäkin ehdotettavassa sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa ei enää voitaisi antaa määräyksiä laissa olevan valtuutussäännöksen nojalla. Tämä vähentää osaltaan tarvetta siihen, että ympäristöterveydenhuollon laeissa suljetaan erikseen mahdollisuus määräysten antamiseen. Toisaalta ympäristöterveydenhuollon ja muun terveydenhuollon säädösten eroja ei ole nykyisin syytä korostaa liiallisesti. Esimerkiksi valtakunnallisen suunnitelman yhteydessä on useissa lausunnoissa pidetty tärkeänä sitä, että myös ympäristöterveydenhuollon osalta voitaisiin asettaa yleisiä tavoitteita ja antaa tarkempia ohjeita. Näillä perusteilla momentista ehdotetaan poistettavaksi maininta siitä, ettei sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 6 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtaa sovelleta kyseisen lain mukaiseen toimintaan. Uudessa sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa voitaisiin siten tarvittaessa asettaa tavoitteita, suosituksia ja ohjeita myös terveydensuojelulain mukaista toimintaa varten.

1.6. Kemikaalilaki

61 §. Valtionosuus kunnille. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi samoilla perusteilla, jotka on mainittu kohdassa 1.5.

1.7. Elintarvikelaki

46 §. Valtionosuus kunnille. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi samoilla perusteilla, jotka on mainittu kohdassa 1.5.

1.8. Laki eläimistä saatavien elintarvikkeiden elintarvikehygieniasta

54 §. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi samoilla perusteilla, jotka on mainittu kohdassa 1.5.

1.9. Eläinlääkintähuoltolaki

15 §. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi samoilla perusteilla, jotka on mainittu kohdassa 1.5.

1.10. Tuoteturvallisuuslaki

21 §. Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi samoilla perusteilla, jotka on mainittu kohdassa 1.5.

1.11. Laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta

8 §. Suunnittelu- ja valtionosuuslain soveltaminen. Pykälän 2 momentti ehdotetaan ku- mottavaksi samoilla perusteilla, jotka on mainittu kohdassa 1.5.

1.12. Työterveyshuoltolaki

2 §. Työterveyshuollon toteuttaminen ja sisältö. Pykälässä säädetään työterveyshuollon toteuttamisesta ja sisällöstä. Pykälän 1 momentin johdantokappaleessa viitataan muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnalliseen suunnitelmaan voimavarojen ohjaamisessa. Koska valtakunnallinen suunnitelma korvattaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmalla, ehdotetaan momentin johdantokappaletta teknisesti tarkistettavaksi.

1.13. Kuntien valtionosuuslaki

4 §. Valtionosuustehtävien ja kustannustason muutos. Pykälän 1 momentin nojalla valtionosuustehtävien laajuuden ja laadun muutos otetaan huomioon, jos se aiheutuu asianomaista valtionosuustehtävää koskevasta laista tai asetuksesta, lakiin tai asetukseen perustuvasta valtion viranomaisen määräyksestä tai valtakunnallisesta suunnitelmasta taikka valtion talousarviosta. Momentissa mainitulla valtakunnallisella suunnitelmalla tarkoitetaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 5 §:ssä mainittua valtakunnallista suunnitelmaa. Koska valtakunnallista suunnitelmaa koskevia pykäliä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jatkossa sosiaali- ja terveydenhuollon voimavarapäätös voisi vaikuttaa valtionosuustehtäviin, ehdotetaan momentissa oleva maininta valtakunnallisesta suunnitelmasta korvattavaksi maininnalla voimavarapäätöksestä.

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 1999.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: