Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi postipankista annettu laki. Kumottavan lain säännöksistä merkittävimmät koskevat Leonia Pankin oikeutta ja velvollisuutta valtion maksuliikkeen hoitoon ja Suomen Posti Oy:n konttorien käyttämistä pankin liiketoiminnassa.

Valtion talousarviosta annettua lakia muutettaisiin siten, että valtion maksuliikkeen hoitaminen kilpailutettaisiin. Valtion maksuliikkeen hoitamisesta voitaisiin tehdä sopimus. Lisäksi lakiin lisättäisiin säännökset siitä, milloin valtiolle tulevat ja valtiolta lähtevät maksut katsotaan suoritetuiksi.

Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi luottolaitostoiminnasta annettua lakia, liikepankkilakia, osuuspankkilakia, rahoitustarkastuslakia, valtiontalouden tarkastuksesta annettua lakia, luottolaitosten varoista myönnettävistä eräistä korkotukilainoista annettua lakia, arvonlisäverolakia, valmisteverotuslakia, sakkorangaistuksen täytäntöönpanosta annettua lakia, ulosottolakia, kalatalouden korkotukilainoista annettua lakia, ydinenergialakia, torjunta-ainelakia, apteekkimaksusta annettua lakia, tullilakia, veronkantolakia ja verontilityslakia. Ehdotetut muutokset ovat luonteeltaan teknisiä ja johtuvat postipankista annetun lain kumoamisesta.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

1.1. Lainsäädäntö

Laki postipankista

Postisäästöpankin nimellä aluksi toiminut rahalaitos perustettiin postisäästöpankista Suomessa annetulla asetuksella (15/1886) tarjoamaan säästöpalveluja postikonttorien välityksellä. Asetuksen mukaan postisäästöpankkiin voi jokainen, kotopaikkaan katsomatta, tehdä säästöönpanoja omalle taikka toisen nimelle, jokaisessa postikonttorissa ja postitoimituksessa sekä niissä postiasemissa, jotka säästöpankin konttoreiksi määrätään. Asetus kumottiin postisäästöpankista annetulla lailla (19/1924).

Postisäästöpankin toiminta laajeni ensin maksuliikenteeseen, kun postisiirtojärjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1939, ja sotien jälkeen yleisölle suunnattuun luotonantoon. Postisäästöpankista vuonna 1924 annettu laki kumottiin postisäästöpankista annetulla lailla (742/1942), joka puolestaan kumottiin postisäästöpankkilailla (260/1948). Tällöin pankin lainanantovaltuuksia laajennettiin julkisyhteisöjen ohella myös yksityiselle sektorille.

Postisäästöpankkilaki kumottiin vuonna 1969 annetulla postipankkilailla (511/1969). Postisäästöpankin nimi muutettiin Postipankiksi, ja pankin oikeutta harjoittaa liikepankkien tavoin pankkitoimintaa laajennettiin. Pankki sai oikeuden antaa muun muassa pankkitakauksia. Mainittu laki kumottiin vuoden 1988 alusta voimaan tulleella postipankista annetulla lailla (972/1987).

Postipankki on vuodesta 1988 toiminut postipankista annetun lain perusteella osakeyhtiönä. Syksyllä 1997 valtio päätti yhdistää kaksi omistamaansa markkinaehtoisesti toimivaa luottolaitosta, Postipankki Oy:n ja Suomen Vientiluotto Oy:n, uuden valtion omistaman holdingyhtiön alaisuuteen. Järjestelyn tavoitteena oli vahvistaa Postipankki Oy:n ja Suomen Vientiluotto Oy:n toimintaedellytyksiä niiden liiketoimintojen ydinalueilla, purkaa yhtiöiden toiminnallisia päällekkäisyyksiä ja parantaa niiden liiketoiminnan kustannustehokkuutta, nostaa valtion yhtiöihin tekemien sijoitusten arvoa sekä turvata suomalaisille kotitalouksille, yrityksille sekä julkisyhteisöille nykyaikaiset pankkipalvelut ja toimiva pankkikilpailu myös Euroopan talous- ja rahaliiton oloissa. Joulukuussa 1997 valtio luovutti omistamansa Postipankki Oy:n osakkeet perustamalleen holdingyhtiölle, nykyiselle Leonia Oyj:lle. Pankin toiminimi muutettiin postipankista annetun lain nojalla annetulla yhtiöjärjestysmääräyksellä Postipankki Oy:stä Leonia Pankki Oyj:ksi.

Postipankista annetun lain 1 §:n mukaan postipankki on osakeyhtiömuotoinen luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (1607/1993) tarkoitettu talletuspankki, johon sovelletaan, jollei postipankista annetussa laissa toisin säädetä, mitä liikepankeista säädetään. Liikepankkeihin sovelletaan osakeyhtiöistä annettua lainsäädäntöä, jollei liikepankkilaissa (1296/1990) tai luottolaitostoiminnasta annetussa laissa toisin säädetä. Postipankista annetun lain 2 §:n mukaan postipankin toiminimestä määrätään yhtiöjärjestyksessä. Lisäksi pykälässä säädetään oikeudesta toiminimessä tai muutoin käyttää nimitystä postipankki. Oikeus siihen on vain laissa tarkoitetulla pankilla ja sen tytär- tai osakkuusyhteisöllä.

Lain 3 §:ssä säädetään valtion määräysvallasta Leonia Pankissa. Säännöksen mukaan pankin osakekannasta on valtion tai sellaisen osakeyhtiön omistuksessa ja hallinnassa, jossa valtiolla on välittömään osakeomistukseen perustuva määräysvalta, oltava määrä, joka on vähintään 51 prosenttia pankin kaikista osakkeista ja kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä. Leonia Pankki kuuluu 4 §:n mukaan valtiovarainministeriön hallinnonalaan, ja sitä valvoo rahoitustarkastus.

Leonia Pankin sitoumusten täyttämisen turvaamiseksi pankilla on lain 7 §:n mukaan valtion takuu, jonka määrä on enintään puolet pankin luottolaitostoiminnasta annetun lain nojalla määräytyvien ensisijaisten ja toissijaisten omien varojen yhteismäärästä. Takuun määrä ei kuitenkaan alene saavuttamastaan korkeammasta markkamäärästä, vaikka pankin omat varat myöhemmin pienenisivät. Jos pankin oma pääoma ei riitä pankin sitoumusten kattamiseen, valtio vastaa sitoumusten täyttämisestä takuun määrään asti. Takuun määrästä ja takuusta valtiolle suoritettavasta korvauksesta päättää valtioneuvosto.

Lain 3 luvussa säädetään valtion Leonia Pankille antamista tehtävistä. Lain 8 §:n mukaan Leonia Pankki hoitaa, siinä laajuudessa ja sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään ja määrätään, valtion kotimaisen ja ulkomaisen maksuliikkeen. Siltä osin kuin valtion kotimaisen maksuliikkeen hoidosta pankille aiheutuvia kustannuksia ei saada katetuiksi tilillepano- ja tililtäottomaksuilla ja erikseen perittävillä muilla maksuilla, pankki saa korvauksen valtion postisiirtotileillä oleville varoille kertyvästä korkotuotosta sen mukaisesti kuin valtiovarainministeriö ja pankki siitä tarkemmin sopivat. Leonia Pankki suorittaa valtiovarainministeriön vahvistamaa korvausta vastaan myös niitä valtion sille antamia tehtäviä, joiden valtiovarainministeriö katsoo laatunsa vuoksi soveltuvan pankille.

Lain 9 §:n mukaan Leonia Pankki harjoittaa toimintaansa luottolaitostoiminnasta annetussa laissa tarkoitettujen toimipaikkojen lisäksi Suomen Posti Oy:n toimipaikkojen välityksellä. Pankki maksaa Suomen Postille sen toimipaikkojen välityksellä tapahtuvasta Leonia Pankin toiminnan harjoittamisesta korvausta sen mukaan kuin pankki ja Suomen Posti siitä sopivat. Jollei korvauksesta päästä sopimukseen, korvaus suoritetaan valtiovarainministeriön vahvistamien perusteiden mukaan. Lisäksi pankki ja Suomen Posti voivat sopia, että pankin toimintaan kuuluvia asioita voidaan antaa pankkitehtäviä hoitavan Suomen Postin toimihenkilön ratkaistaviksi.

Leonia Pankilla on lain 10 §:n 1 momentin mukaan oikeus harjoittaa sekä koti- että ulkomaista postisiirtoliikettä. Pykälän 2 momentin mukaan valtiolle postisiirron välityksellä suoritettu maksu katsotaan suoritetuksi, kun maksaja saa kuitin asianomaiselle valtion siirtotilille tapahtuneesta tilillepanosta tai tilisiirto on veloitettu maksajan tililtä. Valtiovarainministeriöllä on lain 11 §:n nojalla oikeus valvoa valtion Leonia Pankille antamien tehtävien suorittamista. Ministeriöllä on oikeus saada pankilta tätä varten tarvittavat tiedot.

Lain 4 luku sisältää pankkia ja Suomen Postin toimihenkilöitä koskevia erinäisiä säännöksiä. Leonia Pankin yhtiökokoukseen ei 13 §:n mukaan sovelleta, mitä liikepankkilain 16 §:ssä säädetään osakkaan äänivallan rajoittamisesta ja määräenemmistöä edellyttävää päätöstä kannattaneiden osakkeenomistajien antamien äänien laskemisesta. Lain 14 §:n mukaan Suomen Postin toimihenkilöihin, jotka hoitavat Leonia Pankin tehtäviä, sovelletaan luottolaitostoiminnasta annetun lain säännöksiä rahanpesusta. Lain 15 §:n mukaan Leonia Pankin toimintaan liittyvästä alkuperäisestä asiakirjasta pankin koneellisesti jäljentämällä valmistama jäljennös on pankin toimihenkilön oikeaksi todistamana pankin ja sen asiakkaan välisissä tilisuhteissa alkuperäisen asiakirjan veroinen.

Lain 5 luvussa ovat Postipankki Oy:n perustamiseen ja laitosmuotoisen Postipankin lakkauttamiseen 1 päivänä tammikuuta 1988 liittyneitä järjestelyjä koskevat säännökset. Lain 6 luvussa ovat voimaantulo- ja siirtymäsäännökset.

Säädökset valtion maksuliikkeestä

Postipankista annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan Leonia Pankki hoitaa, siinä laajuudessa ja sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään ja määrätään, valtion kotimaisen ja ulkomaisen maksuliikkeen. Säännökset valtion maksuliikkeestä sisältyvät valtion talousarviosta annettuun lakiin (423/1988) ja valtion talousarviosta annettuun asetukseen (1243/1992).

Valtion talousarviosta annetun lain 13 §:n mukaan valtion maksuliikkeen hoitamisesta säädetään asetuksella. Valtion maksuliikettä koskevat säännökset ovat valtion talousarviosta annetun asetuksen 5 luvussa.

1.2. Nykytilan arviointi

Valtion maksuliike

Suomessa valtion oma hallintokoneisto on perinteisesti hoitanut valtion maksuliikkeen. Viranomaisten apuna tehtävässä toimi vuoteen 1988 valtion talousarvion ulkopuolinen valtiovarainministeriön alainen valtion rahalaitos, laitosmuotoinen Postipankki. Se toimi valtion erillishallintoon kuuluvana liikelaitoksena valtion vastuulla. Laitosmuotoinen Postipankki oli osa valtion finanssihallintoa.

Muutettaessa laitosmuotoinen Postipankki osakeyhtiömuotoiseksi talletuspankiksi haluttiin nimenomaisesti säilyttää pankin asema osana valtion finanssihallintoa. Muutokseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 71/1987 vp) mukaan pankkia koskevan lainsäädännön kehittämisen peruslähtökohtana oli, etteivät muutokset vaikuta valtion ja pankin suhteisiin valtion maksuliikkeen ja maksuvalmiuden hoidossa. Esityksessä edellytettiin, että valtion maksuliike hoidetaan edelleen keskitetysti Postipankki Oy:n välityksellä.

Postipankin aseman ja tehtävien erityisesti valtion maksuliikkeen ja kassatalouden hoidossa katsottiin edellyttävän lisäksi valtion riittävien ohjaus- ja valvontamahdollisuuksien varmistamista. Tämä saavutettiin säätämällä, että vähintään 51 prosenttia yhtiön kaikista osakkeista ja kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä on oltava valtion omistuksessa ja hallinnassa.

Valtion maksuliikkeen hoitamisessa on vuoden 1988 jälkeen tapahtunut merkittäviä muutoksia. Valtion tuloja koskeva maksuliike tapahtuu nykyään maamme kaikkien luottolaitosten kautta. Valtion maksuliikkeen kannalta suurimmat ja tärkeimmät valtion tulot ovat erilaiset verot ja veronluonteiset maksut. Veroja, veronluonteisia maksuja ja muita valtiolle tulevia suorituksia on jo pitkään voitu maksaa kaikkiin luottolaitoksiin. Luottolaitoksista nämä suoritukset kertyvät valtion asianomaisille tileille. Kun maksut valtion kassaan olivat vuonna 1998 noin 400 miljardia markkaa, tästä määrästä noin 70―75 prosenttia kertyi muiden luottolaitosten kuin Leonia Pankki Oyj:n kautta.

Maksuliikejärjestelmä

Valtion maksuliikeorganisaatioon kuuluvat tilivirastot vastaavat toimialaansa kuuluvien tulojen perimisestä ja menojen maksamisesta. Valtion maksuliike hoidetaan postisiirron välityksellä. Tilivirastojen postisiirtojärjestelmä on rakennettu siten, että tilivirastoilla on erilliset tilit tulojen perimistä ja menojen maksamista varten. Tilivirastojen käytössä olevien tilien lisäksi valtion tilijärjestelmään kuuluu valtion yleinen tulotili ja valtion yleinen menotili. Nämä tilit ovat Valtiokonttorin hoidossa ja toimivat koko valtion maksuliikkeen päivittäisen kassanhallinnan kokoomatileinä.

Tilijärjestelmään on rakennettu tyhjennys- ja katesiirtoautomatiikka. Kunkin pankkipäivän päättyessä pankki tyhjentää tilivirastojen tulotilit valtion yleiselle tulotilille, josta varat siirtyvät valtion päivittäiseen sijoitustoimintaan. Menot maksetaan valtion yleisen menotilin kautta siten, että tilivirastojen yleiset menotilit saavat siltä päivittäin katteen. Kate on tiliviraston pankkiin eri menotileilleen lähettämien maksumääräysten suuruinen. Kate valtion yleiselle menotilille otetaan jälkikäteen tulotileille kertyneistä varoista. Loput siirretään Valtiokonttorin tilille Leonia Pankissa. Jos päivän menot ovat tuloja suuremmat, lisätarve otetaan tältä tililtä.

Valtion menot maksetaan keskitetysti Leonia Pankista. Erillissääntelyn piirissä olevia palkkoja, eläkkeitä, lapsilisiä ja eräitä muita luonnollisten henkilöiden toistuvaissuorituksia lukuun ottamatta valtion lähtevässä maksuliikkeessä noudatetaan käytäntöä, jossa maksu veloitetaan valtion menotililtä suoritusvelvoitteen eräpäivänä. Tilivirastojen siirtämät suoritukset maksetaan niille luottolaitosten tileille, joille valtion suorituksia saavat maksunsa haluavat. Alkuvuodesta 1997 muutettiin kunnille ja kuntayhtymille maksettavien valtionosuuksien ja -avustusten maksatusmenettelyä. Ennen muutosta erät maksettiin vain Leonia Pankkiin postisiirtotilille. Muutoksen jälkeen valtio maksaa valtionavun sen rahalaitoksen tilille, jonka kunta tai kuntayhtymä on ilmoittanut.

Valtiolle saapuvien maksujen maksuajankohtaa koskevat säännökset ovat varsin hajanaisia. Pääosaan veroista sovelletaan veronkantolain (611/1978) 4 a §:n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan maksu on suoritettu veronkantoviranomaiselle tilisiirron välityksellä silloin, kun tilisiirto valtion tulotilille on veloitettu maksupaikkana toimivan rahalaitoksen tililtä. Yleissäännöksenä valtion maksuliikkeessä sovelletaan kuitenkin postipankista annetun lain 10 §:n 2 momenttia. Sen mukaan tilisiirtoa käyttäen maksu on suoritettu silloin, kun se on veloitettu maksajan tililtä. Erityislainsäädännössä on lisäksi useita säännöksiä valtiolle suoritettavien maksujen maksutavasta ja -ajasta.

Valtiokonttorilla on shekkitili Suomen Pankissa, mikä antaa mahdollisuuden selvittää valtion maksuliikkeen hoitoa uudesta näkökulmasta. Valtio voisi harkita mahdollisuutta kilpailuttaa ainoastaan maksuliikkeensä hoito rahalaitosten kirjauskeskusten kanssa tai perustamalla oma maksuliikekeskus. Selvitystyö valtion maksuliikkeen hoitamiseksi uudessa tilanteessa on käynnistetty. Tästä syystä kaikki mahdollisuudet on tässä vaiheessa jätettävä avoimiksi.

Valtion määräysvalta

Postipankista annetun lain 3 §:n säännös valtion määräysvallasta Leonia Pankissa ei valtion toimintojen ja omistusten uudelleenjärjestelyjen seurauksena ole enää välttämätön. Valtion maksuliikkeen ja Suomen rahoitusjärjestelmän kehityksen vuoksi Leonia Pankilla ei enää voida katsoa olevan sellaisia lainsäädäntöä edellyttäviä erityistehtäviä, joiden perusteella nimenomaista säännöstä valtion määräysvallasta pankissa on pidettävä tarpeellisena.

Valtion takuu

Laitosmuotoisen Postipankin muuttaminen osakeyhtiömuotoiseksi talletuspankiksi edellytti säännöksiä pankin vakavaraisuudesta. Laitosmuotoisella Postipankilla ei ollut muilta talletuspankeilta laissa edellytettyä vakavaraisuusvaatimusta, koska pankki toimi valtion vastuulla. Osakeyhtiömuotoiselta pankilta vaadittu oman pääoman määrä oli niin suuri, ettei muutosta toteutettaessa ollut edellytyksiä riittävän pääoman sijoittamiseen valtion merkitsemänä rahana maksettuna osakepääomana. Tämän vuoksi lakiin sisällytettiin säännös omaan pääomaan rinnastettavasta pankin vakavaraisuutta täydentävästä määrältään rajatusta valtion takuusta. Valtion takuuta ei kuitenkaan ole tarvinnut ottaa käyttöön Leonia Pankin vakavaraisuuden ylläpitämiseksi.

Koska Leonia Pankki toimii markkinaehtoisesti rahoitusmarkkinoilla ja kilpailee täysin muiden talletuspankkien kanssa, mahdollisuutta valtion takuuseen ei voida pitää kilpailuneutraliteettisyistä perusteltuna. Koska valtion takuuta ei ole annettu, säännöksellä ei ole vaikutuksia Leonia Pankin tai sen velkojien asemaan. Säännöksen säilyttäminen voisi antaa Leonia Pankin asemasta ja valtion toimista virheellisen kuvan.

Yhteistyö Suomen Postin kanssa

Leonia Pankin erityispiirteenä on ollut pitkään yhteistyö Suomen Postin kanssa. Leonia Pankki tarjoaa pankkipalveluja myös Suomen Postin postikonttoreissa. Leonia Pankin ja Suomen Postin yhteistyö perustuu monivuotiseen yhteistyösopimukseen. Sopimus on voimassa vuoden 2000 loppuun. Pankkipalvelujen tarjoaminen postikonttoreissa perustuu postipankista annetun lain 9 §:ään. Pykälän mukaan sen lisäksi, mitä luottolaitostoiminnasta annetun lain 25 §:ssä säädetään, Postipankki Oy harjoittaa toimintaansa siitä antamiensa ja rahoitustarkastuksen hyväksymien ohjeiden mukaan posti- ja telelaitoksen toimipaikkojen välityksellä.

Postipankin, sittemmin Leonia Pankin palveluverkoston rakenteessa on viimeksi kuluneen runsaan vuosikymmenen aikana tapahtunut merkittäviä muutoksia. Kun Postipankki muutettiin vuoden 1988 alusta valtion kokonaan omistamaksi osakeyhtiöksi, pankin palveluja tarjottiin 57 pankin oman konttorin lisäksi 3 153 postikonttorissa. Vuoden 1998 lopussa Postipankki Oy:llä oli 63 omaa konttoria, 6 palvelupistettä, puhelinpankki, verkkopankki ja maksuautomaatit. Pankin palveluja välitti enää 477 postitoimipaikkaa. Vuoden 1999 marraskuun loppuun mennessä Leonia Pankki Oyj:llä on 66 konttoria ja 18 palvelupistettä. Pankki suunnittelee 29 uuden oman konttorin ja palvelupisteen avaamista vuoden 2000 aikana.

Pankkipalveluja tarjoavien postikonttorien huomattava vähentyminen on johtunut pääasiassa asiakaskäyttäytymisen muutoksista. Kun vuonna 1985 postikonttoreissa hoidettiin yhteensä 72 miljoonaa pankkitapahtumaa, postikonttorien pankkitapahtumien määrä oli laskenut vuoteen 1998 mennessä noin 24 miljoonaan tapahtumaan. Samalla on itsepalveluina hoidettujen pankkitapahtumien, kuten pankkiautomaattinostojen, automaattitilisiirtojen, automaattikyselyjen, pankkikorttiostojen, päätepankkitapahtumien ja itsepalvelupuhelimien avulla hoidettujen pankkitapahtumien määrä jyrkästi kasvanut. Kun vuonna 1985 Postipankin henkilöasiakkailla oli 1,5 miljoonaa itsepalvelutapahtumaa, itsepalveluina hoidettujen tapahtumien määrä oli vuonna 1998 jo 133 miljoonaa. Kiinteiden toimipaikkojen, kuten postikonttorien, hoitamien pankkitapahtumien määrää on vähentänyt myös pankkiasiakkaiden palvelu puhelimitse, jota Leonia Pankissa hoitaa tällä hetkellä kolme eri puolilla maata sijaitsevaa puhelinpankkiyksikköä.

Postipankista annetun lain 9 §:n 1 momentin säännöstä, joka velvoittaa Leonia Pankkia harjoittamaan toimintaansa myös Suomen Postin konttoreissa, voidaan pitää yhtiöiden liiketoiminnan ohjaamisen ja tulosvastuun kannalta arveluttavana. Säännös periytyy oloista, jolloin Postipankki oli valtion erillishallintoon kuulunut laitos ja posti- ja teletoimintaa harjoitti monopoliasemassa valtion laitos. Kahden liiketoimintaa harjoittavan osakeyhtiön yhteistoiminnan laintasoiselle sääntelylle ei ole enää olemassa perustetta. Yhtiöiden omien päättävien elinten vastuuta liiketoiminnasta hämärtää myös lain säännös, jonka mukaan postikonttoripalvelujen hinnoittelun perusteista päättäminen kuuluu hallintoviranomaiselle (valtiovarainministeriölle), jos osapuolet eivät itse pääse asiasta sopimukseen.

Leonia Pankki ja Suomen Posti ovat neuvotelleet yhteistyösopimuksensa jatkamisesta vuoden 2000 jälkeen, mutta neuvottelut ovat päättyneet tuloksettomina. Leonia Pankin pankkipalveluiden tarjoaminen Suomen Postin konttoreissa päättyy siten 31 päivänä joulukuuta 2000. Leonia Pankin ja Suomen Postin omista liiketaloudellisista lähtökohdistaan käymissä neuvotteluissa yhteistyö on todettu kannattamattomaksi. Näin ollen ei ole perusteltua velvoittaa osapuolia yhteistyöhön myöskään lain nojalla.

Postisiirtoliikkeen harjoittaminen

Suomessa postisiirto ja asiakkaiden talletustilit eriytettiin jo aikaisessa vaiheessa postilaitoksesta Postipankin hoidettaviksi. Postisiirto yhtenäistettiin pankkisiirron kanssa 1990-luvun alussa.

Suomalaisista pankeista vain Leonia Pankilla on oikeus harjoittaa postisiirtoliikettä. Leonia pankki ei kuitenkaan enää harjoita postisiirtoliikettä, vaan kaikki pankin maksut välitetään tavanomaisella pankkien maksujenvälityksellä. Postipankista annetun lain 10 §:n 1 momentti on siten tarpeeton. Myös pankkien välinen kilpailuneutraliteetti puoltaa säännöksen kumoamista.

Muut säännökset

Liikepankkilain 16 §:n 1 momentti, jossa oli säännös 20 prosentin äänestysrajoituksesta yhtiökokouksessa, on kumottu 1 päivästä tammikuuta 1998. Näin ollen postipankista annetun lain 13 §:n viittaussäännös liikepankkilain äänestysrajoitussäännökseen on menettänyt merkityksensä.

Postipankista annetun lain 5 luku sisältää siirtymäsäännöksiä. Pääosaa säännöksistä sovellettiin vain kerran perustettaessa osakeyhtiömuotoinen talletuspankki laitosmuotoisen pankin tilalle. Joitakin säännöksiä sovellettiin myös tämän jälkeen. Miltei kaikki siirtymäsäännökset ovat kuitenkin nyt menettäneet merkityksensä. Tällä hetkellä vain 22 §:n säännös valtion vastuusta laitosmuotoisen Postipankin veloista ja velvoitteista on enää sovellettavissa. Säännöksessä tarkoitettuja velvoitteita ovat käytännössä vain ennen 1 päivää tammikuuta 1988 tehdyt talletukset, joiden omistajista ei ole tietoa. Näitä talletuksia turvaa luottolaitostoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu talletussuoja. Ei ole perusteltua, että valtio erityissäännöksen nojalla takaa enää erikseen joidenkin tallettajien saamiset.

2. Ehdotetut muutokset

Laki postipankista

Yhtä talletuspankkia koskevan lain voimassaololle on markkinataloudessa oltava erityisiä perusteita. Erityislain tarpeen tulisi perustua joko pankin omaan, muista luottolaitoksista poikkeavaan toimintaan tai sille annettuihin yhteiskunnallisesti merkittäviin erityistehtäviin. Leonia Pankin toiminta on sille asetettujen tavoitteiden mukaisesti muuttunut vuosien kuluessa ja vastaa nyt täysin liikepankkien toimintaa. Leonia Pankki kilpailee nykyisin kaikilla pankkitoiminnan alueilla täysimääräisesti muiden talletuspankkien kanssa ja toimii muutenkin rahoitusmarkkinoilla markkinaehtoisesti muiden talletuspankkien tavoin. Pankin toimintaa sääntelevät luottolaitostoiminnasta annettu laki ja liikepankkilaki, ja erityisiä yhteiskunnallisia syitä näistä poikkeaviin tai niitä täydentäviin säännöksiin ei enää ole. Valtaosa postipankista annetun lain säännöksistä onkin menettänyt merkityksensä taikka muodostunut pankin markkinaehtoisen liiketoiminnan tai neutraalin pankkikilpailun esteeksi. Tämän vuoksi postipankista annettu laki ehdotetaan kumottavaksi.

Leonia Pankkiin sovelletaan liikepankeista annettuja säännöksiä, ja pankin tosiasiallinen toiminta vastaa liikepankkien toimintaa. Pankkia koskevan erityislain kumoamisen vuoksi on tämän vuoksi tarpeen säätää, että Leonia Pankki muuttuu lain voimaan tullessa liikepankiksi. Uutta liikepankin toimilupaa pankki ei näin ollen tarvitse.

Valtion maksuliikkeen hoidon kilpailuttamiseen luottolaitosten välillä ei olisi lain kumoamisen jälkeen enää estettä. Maksuliikkeen mahdolliset uudelleenjärjestelyt voivat edellyttää myös sopimusneuvottelujen käymistä valtion maksuliikkeen hoitamiseen valitun luottolaitoksen tai muun maksuliikettä harjoittavan yhteisön ja valtion välillä. Voimassa olevassa valtion ja Leonia Pankin välisessä sopimuksessa valtion maksuliikkeen hoitamisesta on kuuden kuukauden irtisanomisaika. Valtion maksuliikkeen häiriöttömän toiminnan turvaamiseksi voimassa olevan lain valtion maksuliikettä koskevia säännöksiä sovellettaisiin lain kumoamisesta huolimatta, kunnes maksuliikkeen hoidosta Suomessa on tehty riittävän kattavasti uusi sopimus tai valtion maksuliikkeen hoitamisesta muulla tavalla on päätetty.

Postipankista annetun lain 9 §:n 1 momentti on mahdollistanut sen, että Leonia Pankki on luottolaitostoiminnasta annetun lain 25 §:stä poiketen voinut harjoittaa pankkitoimintaa muuallakin kuin omissa konttoreissaan tai toimipaikoissaan. Ensin mainitun pykälän kumoaminen johtaa siihen, että pankkipalveluiden tarjoaminen Suomen Postin konttoreissa ei olisi enää mahdollista. Tämän vuoksi lakiin otettaisiin siirtymäsäännös, joka mahdollistaa Leonia Pankin pankkipalveluiden tarjoamisen Suomen Postin konttoreissa niin kauan, kuin Leonia Pankin ja Suomen Postin yhteistyösopimus vielä on voimassa eli 31 päivään joulukuuta 2000.

Postipankista annetun lain 14 §.n mukaan luottolaitostoiminnasta annetun lain salassapitovelvollisuutta koskevia 94―97 §:n säännöksiä on sovellettu Leonia Pankin tehtäviä hoitavaan Suomen Postin virkamieheen ja toimihenkilöön. Jotta tämä salassapitovelvollisuus Suomen Postin työntekijöillä säilyisi Leonia Pankin ja Suomen Postin yhteistyösopimuksen voimassaolon loppuun, lakiin otettaisiin asiaa koskeva siirtymäsäännös.

Laki valtion talousarviosta

Postipankista annetun lain kumoamisen jälkeen Leonia Pankki menettää erityisasemansa valtion maksuliikkeen hoitajana. Jatkossa valtion maksuliikkeen hoito on tarkoitus kilpailuttaa. Lähtökohtana kilpailuttamisessa olisi taloudellisuuden lisäksi valtion maksuliiketurvallisuuden huomioon ottaminen. Valtion maksuliikkeen hoitamisesta voitaisiin tehdä luottolaitoksen tai muun maksuliikettä harjoittavan yhteisön kanssa sopimus. Nimenomaiset säännökset asiasta ehdotetaan otettaviksi valtion talousarviosta annetun lain 13 §:n 1 momenttiin.

Uudessakin tilanteessa valtion maksuliikkeen hoitamisen järjestämisestä säädettäisiin asetuksella. Uuden perustuslain tultua voimaan ministeriöiden lisäksi valtioneuvosto voitaisiin nimenomaisesti valtuuttaa antamaan asetuksia. Maksuliikkeen hoitamisen järjestämiseen liittyvää asetuksenantovaltuutta koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi valtion talousarviosta annetun lain 13 §:n 1 momenttiin.

Valtion rahaliikenteen turvallisuuden varmistamiseksi valtiovarainministeriöllä tulee olla oikeus valvoa valitsemiensa sopimuskumppaneiden toimintaa siltä osin kuin se liittyy valtion maksuliikkeen hoitamiseen. Sopimuskumppanin olisi myös valtiovarainministeriön pyynnöstä luovutettava ministeriölle valvontatehtävän hoitamisessa tarvittavat tiedot. Valvontaoikeutta koskevat säännökset ehdotetaan sisällytettäviksi valtion talousarviosta annetun lain 13 §:n 2 momenttiin. Vastaavat säännökset ovat kumottavaksi ehdotetun postipankista annetun lain 11 §:ssä.

Valtion maksuliikkeen hoidon yhteydessä tapahtuvien vahinkojen korvaamisessa mahdollisesti ilmenevien epäselvien tilanteiden välttämiseksi ehdotetaan valtion talousarviosta annetun lain 13 §:n 2 momenttiin sisällytettäväksi vahingonkorvausvastuuta koskeva säännös. Sen mukaan maksuliikkeen hoidosta vastaavan sopimuskumppanin kanssa tehtävässä sopimuksessa olisi sovittava maksuliikkeen hoidon yhteydessä mahdollisesti aiheutuvan vahingon korvaamisesta. Säännöksellä on tarkoitus varmistaa se, että mahdollisten vahinkojen korvaamisesta sovitaan erikseen. Säännös olisi valtion puolesta toimivaa sopimuspuolta velvoittava. Sopimukselle ei kuitenkaan aseteta tarkempia sisällöllisiä velvoitteita.

Postipankista annetun lain 10 §:n 2 momentti sisältää yleissäännöksen siitä, milloin maksu on tilisiirtoa käyttäen suoritettu ajallaan valtiolle.

Muun muassa pääosaan veroista sovelletaan kuitenkin veronkantolain 4 a §:n 3 momenttia. Säännösten sisältö on selostettu jaksossa 1.2. Erityislainsäädännössä on lisäksi useita säännöksiä valtiolle suoritettavien maksujen maksutavasta ja -ajasta.

Tilisiirtolaki (821/1999), joka tuli voimaan 14 päivänä elokuuta 1999, sisältää tilisiirron välityksellä tapahtuvan velan oikea-aikaista maksamista koskevat säännökset. Tilisiirtolain 17 ― 19 §:n mukaan maksu on lopullinen ja velallinen vapautuu suoritusvelvollisuudestaan silloin, kun tilisiirron varat on maksettu maksun saajan pankin tilille.

Postipankista annetun lain kumoamisen vuoksi sen 10 §:n 2 momenttiin sisältyvä säännös valtiolle tulevan maksun oikea-aikaisesta suorittamisesta ehdotetaan otettavaksi valtion talousarviosta annettuun lakiin lisättäväksi ehdotetun 13 a §:n 1 momentiksi. Tilisiirtoa käyttäen suoritetun maksun osalta säännös olisi sisällöltään yhdenmukainen tilisiirtolain mukaisen viemävelkaperiaatteen kanssa. Maksu valtiolle tilisiirtoa käyttäen olisi suoritettu silloin, kun varat on maksettu valtion maksuliikettä hoitavan luottolaitoksen tilille. Kyseistä maksuajankohtaa koskevaa säännöstä sovellettaisiin toissijaisesti. Jos maksuajankohdasta säädetään muussa laissa tai lain nojalla annetussa asetuksessa, sovellettaisiin näitä maksuajankohtaa koskevia erityissäännöksiä. Ehdotetun säännöksen sijasta muun muassa verojen maksuun sovellettaisiin veronkantolain maksuajankohtaa koskevia säännöksiä. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisäksi otettavaksi säännös tiliviraston kassaan suoritettavista maksuista. Maksu olisi suoritettu, kun saaja on saanut maksusta kuitin.

Erityissääntelyn piirissä olevia palkkoja, eläkkeitä, lapsilisiä ja eräitä muita luonnollisille henkilöille maksettavia toistuvaissuorituksia lukuun ottamatta valtion lähtevässä maksuliikkeessä noudatetaan käytäntöä, jossa maksu veloitetaan valtion menotililtä suoritusvelvoitteen eräpäivänä. Käytäntöä on noudatettu valtion maksuliikkeessä vuosikymmeniä. Noudatettu periaate, jolla ei ole lainsäädännöllistä perustaa, eroaa tilisiirtolaissa omaksutusta viemävelkaperiaatteesta. Valtion lähtevässä maksuliikkeessä sovellettavasta käytännöstä ehdotetaan säädettäväksi lain tasolla. Lähteviin maksuihin ehdotetaan sovellettavaksi tilisiirtolain mukaista viemävelkaperiaatetta. Säännös sisällytettäisiin valtion talousarviosta annettuun lakiin lisättäväksi ehdotetun 13 a §:n 2 momentiksi. Valtion suoritusvelvollisuuteen perustuva maksu olisi tilisiirtoa käyttäen maksettu silloin, kun se on saajaa edustavan luottolaitoksen tilillä. Säännös olisi toissijainen ja koskisi kaikkia valtion maksuja, jollei toisin säädetä.

Liikepankkilaki ja osuuspankkilaki

Liikepankkilain ja osuuspankkilain (1271/1990) hallintoelimiä koskevat säännökset poikkeavat nykyisellään osakeyhtiölain ja säästöpankkilain (1270/1990) vastaavista säännöksistä. Suurin ero hallintoelimiä koskevissa säännöksissä liikepankkilain ja osakeyhtiölain välillä on hallintoneuvoston pakollisuus. Liikepankkilain 9 §:n ja osuuspankkilain 14 §:n mukaan liikepankissa ja osuuspankissa on oltava hallintoneuvosto, kun osakeyhtiölain mukaan osakeyhtiön yhtiöjärjestyksessä voidaan määrätä, että yhtiöllä on hallintoneuvosto. Vastaavasti säästöpankkilain 47 §:n mukaan säästöpankilla voi olla hallintoneuvosto.

Hallintoneuvoston vapaaehtoisuus myös liikepankeissa ja osuuspankeissa on perusteltavissa kaikkia luottolaitoksia koskevan sääntelyn yhdenmukaistamisella myös suhteessa yleiseen yhtiöoikeudelliseen sääntelyyn. Tarve liikepankkilain muuttamiseen tältä osin on tullut esille Merita-Nordbanken ja Leonia -konsernien järjestelyjen yhteydessä. Muutostarve on korostunut uuden Sampo Oyj:n ja Leonia Oyj:n muodostaman rahoituskonsernin syntyessä. Hallintoneuvoston ohjaus- ja valvontavallan tulisi rahoituskonsernissa ulottua koko konserniin eikä rajoittua ainoastaan konserniin kuuluvaan talletuspankkiin.

Ehdotettujen liikepankkilain 9 ja 10 §:n ja osuuspankkilain 14 §:n muutosten myötä hallintoneuvosto olisi vapaaehtoinen hallintoa hoitava toimielin. Muutosten jälkeen hallintoelimiä ja niiden tehtäviä koskevat säännökset olisivat yhteneväiset niin liikepankkilaissa, osuuspankkilaissa kuin säästöpankkilaissakin.

Muutokset muihin lakeihin

Luottolaitostoiminnasta annetusta laista, liikepankkilaista, rahoitustarkastuslaista (503/1993), valtion talouden tarkastuksesta annetusta laista (967/1947), luottolaitosten varoista myönnettävistä eräistä korkotukilainoista annetusta laista (1015/1977) ja arvonlisäverolaista (1501/1993) ehdotetaan poistettaviksi maininnat Postipankki Oy:stä. Luottolaitosten varoista myönnettävistä eräistä korkotukilainoista annetusta laista poistettaisiin lisäksi maininnat Teollistamisrahasto Oy:stä ja Suomen Vientiluotto Oy:stä.

Esitykseen sisältyvät muut lakiehdotukset ovat seurausta postipankista annetun lain valtion maksuliikettä koskevien säännösten kumoamisesta.

Postipankista annetun lain kumoamisella ei sinänsä ole välittömiä yritystaloudellisia vaikutuksia. Koska lakiin ei enää sisältyisi nimenomaista säännöstä Suomen Postin konttoreiden käyttämisestä Leonia Pankin liiketoiminnassa ja valtiovarainministeriön oikeudesta päättää osapuolten ollessa erimielisiä postikonttorien käytöstä suoritettavan korvauksen perusteesta, asia jäisi osapuolten omista liiketaloudellisista lähtökohdistaan neuvotteleman sopimuksen varaan. Leonia Pankin ja Suomen Postin 2 päivänä lokakuuta 1999 päättyneissä neuvotteluissa yhteistyö on jo todettu kannattamattomaksi, ja Leonia Pankin pankkipaveluiden tarjoaminen Suomen Postin konttoreissa päättyy näin ollen nykyisen sopimuksen voimassaoloajan päättyessä 31 päivänä joulukuuta 2000.

Valtion maksuliikkeen hoitoa koskevien postipankista annetun lain säännösten kumoaminen mahdollistaa maksuliikkeen hoitotehtävän kilpailuttamisen ja sen, että valtion maksuliikkeen hoito voidaan hajauttaa useamman luottolaitoksen hoidettavaksi, jos tämä katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. On mahdollista, että tarjouskilpailu johtaa säästöihin valtiontaloudessa. Mahdollisia säästövaikutuksia ei kuitenkaan voida ennen kilpailuttamista arvioida. Leonia Pankille nyt maksettava korvaus perustuu tilillepano- ja tililtäottomaksuihin sekä valtion postisiirtotileillä olevien varojen sijoittamisesta saatavaan korkotuottoon. Korvaus vastaa kutakuinkin toiminnasta pankille aiheutuvia kustannuksia. Valtion maksuliikkeen uudelleenjärjestelystä saatavat mahdolliset säästöt eivät siten voi olla kovin merkittäviä.

Siirtymisellä ehdotettuun valtion talousarviosta annetun lain 13 a §:n 1 momentin mukaiseen maksumenettelyyn saapuvien maksujen kohdalla olisi vähäinen korkotuottoja lisäävä vaikutus, koska momentissa tarkoitettujen ja ajallaan maksettujen suoritusten tulisi olla valtion tilillä yhtä pankkipäivää nykyistä aikaisemmin. Suurimpaan osaan valtiolle tuleviin ja määräaikaan sidottuihin maksuihin, esimerkiksi veroihin, sovellettaisiin muutoksen jälkeen edelleen nykyisin voimassa olevia maksuajankohtaa koskevia säännöksiä

Siirtyminen lähtevien maksujen osalta ehdotettuun valtion talousarviosta annetun lain 13 a §:n 2 momentin mukaiseen menettelyyn merkitsisi maksujen aikaistamista enimmillään yhdellä pankkipäivällä. Menettely johtaisi arviolta noin 10 miljoonan markan korkotuoton menetykseen vuodessa.

Esitys on valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä. Esityksestä on pyydetty lausunnot oikeusministeriöltä, liikenneministeriöltä, Kilpailuvirastolta, Rahoitustarkastukselta, Valtiokonttorilta, Leonia Pankilta sekä Suomen Postilta.

5.1. Uuden rahoitus- ja vakuutuskonsernin muodostaminen

Valtioneuvoston talouspoliittinen ministerivaliokunta on 13 päivänä lokakuuta 1999 hyväksynyt toimintalinjan, jolla Leonia Oyj osallistuu uuden pankki-, vakuutus- ja muita rahoituspalveluja tarjoavan rahoituskonsernin muodostamiseen. Rahoituskonserni on tarkoitus muodostaa siten, että Leonia Oyj ja Vakuutusyhtiö Sampo Oyj sulautuvat. Yhtiöiden sulautumisen vaihtosuhdetta määritettäessä on otettu huomioon se, että ennen sulautumisen täytäntöönpanoa Leonia Oyj maksaa omistajalleen valtiolle osinkoa, jonka määrä yhdessä siitä aiheutuvan täydennysveron kanssa on noin 3 000 miljoonaa markkaa. Sulautumisvastikkeena valtio saa Vakuutusyhtiö Sampo Oyj:n uusia A-sarjan osakkeita, minkä seurauksena valtion omistusosuudeksi uudesta rahoituskonsernista tulee 43 prosenttia. Omistusosuutta on tarkoitus alentaa myöhemmin siten, että valtion omistusosuudeksi jää vähintään 20 prosenttia.

Rahoituskonsernin perustaminen on strategisesti perusteltu ratkaisu. Se luo pohjan vahvan pankki- ja vakuutustoimintaa harjoittavan yhtiön kasvulle. Strategiahyötyjen on arvioitu kolmen vuoden kuluttua olevan noin 300 miljoonaa markkaa. Valtion etuna on myös se, että se voi järjestelyn kautta vaihtaa Leonia Oyj:n osakkeet pörssinoteeratun uuden konsernin osakkeiksi, jotka ovat realisoitavissa sopivassa tilanteessa.

Valtion osakasvallan käytöstä eräissä taloudellista toimintaa harjoittavissa osakeyhtiöissä annetun lain (740/1991) mukaan omaisuusjärjestely edellyttää eduskunnan suostumusta. Lopullisesti järjestely toteutetaan valtioneuvoston päätöksellä, minkä vuoksi valtioneuvostolle ehdotetaan erillisellä eduskunnalle annettavalla esityksellä valtuuksia järjestelyn toteuttamiseksi. Niiden mukaan valtioneuvosto oikeutettaisiin hyväksymään Leonia Oyj:n sulautuminen uuteen pankki-, vakuutus- ja muita rahoituspalveluja tarjoavaan rahoituskonserniin ja hyväksymään valtion omistusosuuden aleneminen konsernissa vähintään 20 prosenttiin. Tähän esitykseen sisältyvät ehdotukset Leonia Pankkia koskevan valtion omistus- ja vaikutusvaltarajoituksen poistamisesta sekä Leonia Pankin valtion maksuliikkeen hoitamista koskevan yksinoikeuden lakkaamisesta ovat osaltaan edellytyksenä järjestelyn toteutumiselle.

5.2. Kilpailuviraston aloite

Kilpailuvirasto teki 27 päivänä marraskuuta 1998 eräiden Leonia Pankin kanssa kilpailevien pankkien ja pankkiryhmien kirjoituksen johdosta valtiovarainministeriölle aloitteen, että ministeriö ryhtyisi toimenpiteisiin Leonia Pankin yksinoikeuden poistamiseksi valtion maksuliikkeen hoitajana. Kilpailuvirasto katsoi aloitteessaan, että voimassa oleva Leonia Pankin yksinoikeus valtion maksuliikkeen hoitajana on omiaan aiheuttamaan tehottomuutta valtion maksuliikkeen hoidossa ja vääristämään rahalaitosten välistä kilpailua. Kilpailuvirasto katsoi myös, että yksinoikeus on purettava mahdollisimman pikaisesti.

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi postipankista annettu laki. Lain 7 §:ssä säädetään valtion takuusta Leonia Pankin sitoumusten täyttämisen turvaamiseksi. Pykälässä tarkoitettua valtion takuuta ei ole annettu, joten pykälän kumoamisella ei ole vaikutuksia Leonia Pankin tai sen velkojien asemaan.

Postipankista annetun lain 22 §:n 1 momentin mukaan vuoden 1969 postipankkilain mukainen valtion vastuu säilyy kaikista ennen Postipankki Oy:stä annetun lain voimaantuloa syntyneistä veloista ja muista velvoitteista. Momentissa tarkoitettu takuu on kuitenkin toissijainen. Valtio maksaa laitosmuotoiselta Postipankilta siirtyneet velvoitteet vain siltä osin kuin Leonia Pankin omat varat eivät riitä velvoitteiden maksamiseen. Momentissa tarkoitettuja velkoja ovat enää ennen 1 päivää tammikuuta 1988 tehdyt, yli kymmenen vuotta käyttämättä olleet talletukset, joiden omistajista ei ole tietoa. Kaikkien talletusten suojana on luottolaitostoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu talletussuoja. Talletussuojarahaston antama suoja on tallettajille parempi kuin kumottavaksi ehdotetun lain 22 §:n 1 momentissa tarkoitettu valtion takuu. Rahasto maksaa talletukset suoraan tallettajalle riippumatta siitä, onko pankilla varoja vai ei. Talletussuojarahaston maksuvelvollisuus alkaa, kun Rahoitustarkastus on todennut pankin olevan muutoin kuin tilapäisesti maksukyvytön.

Kumottavaksi ehdotetun lain 22 § ei talletussuojan vuoksi käytännössä tule sovellettavaksi mainittuihin käyttämättömiin talletuksiin. Syynä tähän on, että nämä talletukset ovat markkamääriltään pieniä ja jäävät selvästi alle talletussuojan 150 000 markan enimmäismäärän. Pykälän kumoaminen ei siten heikennä tällaisten talletusten omistajien asemaa.

Edellä esitetyn perusteella hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: