Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön päätökseen perustuvaan rauhanturvaamistoimintaan annetun lain soveltamisalaa sekä rauhanturvaamistoiminnan hallinnon järjestämistä koskevia säännöksiä. Viimeksi mainitun vuoksi myös puolustusvoimista annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi.

Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön päätökseen perustuvaan rauhanturvaamistoimintaan annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi soveltamisalaa koskevalta osaltaan siten, että siitä poistettaisiin säännös, jonka mukaan lakia ei sovelleta muuhun rauhanpakottamiseksi katsottavaan toimintaan. Muutos ei sisällöllisesti laajentaisi nykyisestä Suomen osallistumista rauhanturvaamistoimintaan.

Lain soveltamisalaa koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että se mahdollistaisi suomalaisen rauhanturvaamisorganisaation osallistumisen Yhdistyneiden Kansakuntien erityisjärjestön tai viraston pyynnöstä humanitaariseen operaatioon tai sen suojaamiseen.

Edellä mainittuja lakeja ehdotetaan muutettaviksi siten, että rauhanturvaamistoiminnan käytännön toimeenpanotehtävät säädettäisiin puolustusvoimien varsinaiseksi tehtäväksi. Puolustusministeriölle jäisi edelleen rauhanturvaamistoiminnan poliittinen ja hallinnollinen ohjaus ja valvonta, kun taas puolustusvoimille siirrettäisiin ministeriötasolla huonosti hoidettavaksi sopiva rauhanturvaamisoperaatioiden käytännön tehtävien hoitaminen.

Samassa yhteydessä ehdotetaan Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön päätökseen perustuvaan rauhanturvaamistoimintaan annetun lain nimike muutettavaksi toimintaa hyvin kuvaavaksi ja käytännössä vakiintuneeksi rauhanturvaamislaiksi. Nimikkeen muutos edellyttää teknistä muutosta rikoslakiin, sotilasoikeudenkäyntilakiin sekä valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annettuun lakiin.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan noin puoli vuotta sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Suezin kriisin yhteydessä vuonna 1956 luotiin Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) silloisen pääsihteerin Dag Hammarskjöldin johdolla kriisinhallinnan järjestelmä, koska YK:n turvallisuusneuvosto ei pystynyt toteuttamaan peruskirjan mukaisia toimia YK:n pysyvistä joukoista. Tästä väliaikaiseksi tarkoitetusta ratkaisusta juontaa juurensa YK:n monikymmenvuotinen rauhanturvaamisperinne, joka mittavimmillaan on merkinnyt noin 80 000 rauhanturvaajan läsnäoloa lähes 20 operaatiossa samanaikaisesti.

Suomen kansallinen päätös osallistua ensimmäiseen rauhanturvaamisoperaatioon vuonna 1956 ei ilmeisesti perustunut erityiseen strategiaan tai tietoisesti valittuun politiikkaan. Osallistumispäätöksen takana on myös arveltu olleen pyrkimys vahvistaa Suomen ulkopoliittista asemaa. Toisaalta on katsottu, että osallistumispäätös syntyi yksinkertaisesti sen seurauksena, että Suomea pyydettiin operaatioon yhdessä muiden pohjoismaiden kanssa. Osallistumispyyntö Suomelle oli joka tapauksessa kansainvälisen luottamuksen osoitus maalle, joka oli ollut maailmanjärjestön jäsen vasta vuoden. Myös päätös osallistua oli noissa oloissa rohkea ja ennakkoluuloton.

Rauhanturvaamisesta muodostui vähitellen tärkeä osa Suomen ulkopolitiikkaa. Turvallisuuspolitiikan osana siitä tuli myös osa Suomen puolustuspolitiikkaa: keskeisin tehtävä kansallisen puolustuksen jälkeen. Rauhanturvaamistoimintaa on toteutettu kuitenkin sotilaallisesta maanpuolustuksesta erillisenä. Perusteet tällaiselle poikkeukselliselle hallintomallille on johdettu Pariisin rauhansopimuksesta (SopS 20/1947) ja Suomen Tasavallan ja Sosialististen Neuvostotasavaltojen Liiton välillä ystävyydestä, yhteistyöstä ja keskinäisestä avunannosta 6 päivänä huhtikuuta 1948 tehdystä sopimuksesta (YYA-sopimus), joiden katsottiin rajoittavan puolustusvoimien toiminnan maamme omalle alueelle. Vaikka kyseisiä rajoituksia ei enää ole, järjestely on toistaiseksi säilytetty.

Vuodesta 1956 alkaen Suomi on osallistunut 22 sotilaalliseen rauhanturvaamisoperaatioon. Näistä 20 on ollut YK:n johtamia ja kaksi YK:n valtuuttamia Pohjois-Atlantin liiton (North Atlantic Treaty Organisation, NATO) johtamia operaatioita. Suomi on samanaikaisesti osallistunut enimmillään kymmeneen operaatioon. Tällä hetkellä Suomi osallistuu yhdeksään operaatioon, joissa rauhanturvaajia on yhteensä noin 1 500. Kaikkiaan yli 38 000 suomalaista on toiminut rauhanturvaamistehtävissä eri operaatioissa. Suomen merkittävää osuutta rauhanturvaamisessa osoittavat monet Suomelle uskotut operaatioiden johtotehtävät. Näin myös pieni maa on voinut kasvaa merkittäväksi vaikuttajaksi.

Kriisit ovat kylmän sodan päättymisen myötä muuttuneet valtioiden välisistä valtion sisäisiksi. Alueelliset kriisit ovat todellisuutta Euroopan mantereella. Konfliktit ovat entistä useammin monimuotoisia kriisejä, jotka pahimmillaan johtavat valtiorakenteiden hajoamiseen. Samalla myös rauhanturvaamisen luonne on muuttunut. Sotilaallisiin operaatioihin liittyy aikaisempaa enemmän poliittisia, humanitaarisia, sosiaalisia ja taloudellisia näkökohtia. Samalla siviilikriisinhallinta on nousemassa yhä tärkeämpään asemaan, kuten Bosnia-Herzegovinan ja Kosovon kriiseistä saadut kokemukset ovat osoittaneet.

Perinteinen rauhanturvaamistoiminta riitti hyvin humanitaarisen avun ohessa täyttämään Suomen kansainvälisen kriisinhallinnan tarpeet aina 1990-luvulle asti. Jugoslavian Sosialistisen Liittotasavallan hajoaminen ja sitä seuranneet sodat edellyttivät kuitenkin totutusta poikkeavaa toimintaa. Entisen Jugoslavian alueelle perustetut rauhanturvaamisoperaatiot osoittivat, etteivät perinteisen rauhanturvaamisen menetelmät vastaa enää täysin ajan vaatimuksiin. Oli ryhdyttävä kehittämään uudenlaista toimintakykyä kansainvälisiä rauhanturvaamisoperaatioita varten perinteisen rauhanturvaamisen rinnalle. Toimintakyvyn kehittäminen on edellyttänyt tarkistuksia rauhanturvajoukkojen kokoonpanoihin, varustukseen ja taktiikkaan. Toiminnan vaatimusten muuttuessa on osoittautunut perustelluksi tarkastella myös rauhanturvaamistoimintaa sääntelevää kansallista lainsäädäntöä.

Viime vuosien kehityksen vuoksi on tarkoituksenmukaista ja välttämätöntä ryhtyä pohtimaan aikaisempaa tarkemmin rauhanturvaamisen ja humanitaarisen toiminnan välisiä yhteyksiä. Helmikuussa 1999 Kiina käytti veto-oikeuttaan YK:n turvallisuusneuvostossa ja esti näin YK:n Makedonian rauhanturvaamisoperaation (United Nations Preventive Deployment Mission, UNPREDEP) jatkamisen. YK:n pakolaisavun päävaltuutettu (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) pyysi, että alueella vielä olleita suomalaisia rauhanturvaajia olisi voitu käyttää alueelle käynnistetyssä humanitaarisessa operaatiossa. Tuolloin Suomi ei kuitenkaan Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön päätökseen perustuvaan rauhanturvaamistoimintaan annetun lain (514/1984), jäljempänä rauhanturvaamislaki, säännösten mukaan voinut suostua UNHCR:n pyyntöön, koska sillä ei ollut humanitaariselle operaatiolleen YK:n turvallisuusneuvoston mandaattia. Osallistuminen NATO:n organisoimiin pakolaisten kuljetuksiin UNHCR:n pyynnöstä ei myöskään ollut mahdollista.

2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

Rauhanturvaamisen historian ensimmäisten vuosikymmenten aikana operaatiot olivat YK:n johtamia ja yleensä kahden tai useamman valtion sopimukseen perustuvia. Kuluvalla vuosikymmenellä rauhanturvaamisen toimijoiksi ovat tulleet alueelliset organisaatiot, jotka toimivat YK:n valtuutuksella. Esimerkkeinä näistä voidaan mainita Organization of African Unity (OAU) ja Organization of American States (OAS). Yhtenä perussyynä tilanteeseen on ollut YK:n kykenemättömyys perustaa ja johtaa suuria sotilasoperaatioita. Toisena syynä ovat olleet YK:n rahoitusvaikeudet. Tämä ei kuitenkaan tee tyhjäksi sitä tosiasiaa, että YK on edelleen maailmanjärjestönä ainoa toimija, jonka toimivaltuudet niin haluttaessa ulottuvat kaikkialle maailmaan. Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (ETYJ) ei sen sijaan ole toiminut rauhanturvaamisoperaation johtojärjestönä, vaan sen toimet ovat keskittyneet siviilikriisinhallintaan. NATO on saanut YK:n turvallisuusneuvoston päätöksellä johdettavakseen Euroopassa kaksi operaatiota: Implementation Force / Stabilisation Force (IFOR/SFOR) Bosniassa ja Kosovo Force (KFOR) Kosovossa.

Kun rauhanturvaamislakia vuonna 1995 muutettiin (HE 185/1995 vp), pyrittiin mahdollistamaan Suomen osallistuminen laajentuneeseen ja erilaisia operaatioita käsittävään, erityisesti humanitaarisen avustustoiminnan ja siviiliväestön suojaamiseen tähtäävään rauhanturvaamistoimintaan. Lainmuutoksen tarkoituksena oli lisäksi tehdä mahdolliseksi Suomen osallistuminen rauhanturvaamistoimintaan myös silloin, kun siihen sisältyy valtuutus rajoitettuun aseellisen voiman käyttöön toiminnan tavoitteeksi asetettujen päämäärien toteuttamiseksi tai kun kaikkien konfliktin osapuolten täydellinen myötävaikutus ei ole taattu. Lain soveltamisalan ulkopuolelle rajattiin sotilaallinen pakottaminen. Lainmuutoksella mahdollistettiin Suomen osallistuminen Bosnia-Herzegovinan rauhansopimuksen toimeenpanon sotilaalliseen osuuteen.

Hallituksen turvallisuuspoliittista selontekoa koskevassa mietinnössään (UaVM 12/1995 vp) eduskunnan ulkoasiainvaliokunta määritteli keskeiset kriisinhallinnan käsitteet. Valiokunnan mukaan perinteiselle rauhanturvaamiselle on ominaista, että se tapahtuu osapuolten myötävaikutuksella, on puolueetonta ja voimankäyttö on siinä mahdollista vain äärimmäisessä itsepuolustustilanteessa. Laajennetusta rauhanturvaamisesta valiokunta totesi, että se tapahtuu olosuhteissa, joissa kaikkien osapuolten täydellistä myötävaikutusta ei välttämättä ole mahdollista saada. Mahdollinen voimankäyttö on tilannekohtaisesti rajoitettua, ainoastaan reaktiivista ja liittyy osana laajempaan humanitaariseen operaatioon tai rauhansopimuksen täytäntöönpanoon. Valiokunnan määritelmän mukaan rauhaan pakottaminen on aloitteellista ja aktiivista voimankäyttöä tai sillä uhkaamista. Sen tarkoituksena on koko konfliktin hallitseminen, vihollisuuksien tukahduttaminen ja rauhan palauttaminen. Valiokunta katsoi, ettei Suomen tule osallistua sellaiseen rauhanturvaamisoperaatioon, johon osaksikin sisältyy rauhaan pakottamista.

Eduskunta muutti hallituksen esitystä lain soveltamisalaa koskevan sääntelyn osalta siten, että lain 1 §:n 2 momentin sotilaallista pakottamista koskevaa rajausta laajennettiin niin, että lakia ei sovelleta osallistumiseen "muuhun rauhanpakottamiseksi katsottavaan toimintaan." Eduskunnan vastauksessa käsite rauhaanpakottaminen oli saanut virheellisen muodon rauhanpakottaminen.

2.2. Kansainvälinen katsaus

Ruotsin hallitusmuodon 10 luvun 9 §:n mukaan ruotsalaisia joukkoja voidaan lähettää ulkomaille kolmella perusteella: päätös edellyttää joko valtiopäivien suostumusta, erityisen valtuuslain antamista tai valtiopäivien hyväksymää kansainvälistä sitoumusta. Jos osallistuminen perustuu kansainväliseen sitoumukseen, osallistumispäätöksen tekee hallitus. Erillistä valtiopäivien hyväksyntää ei tällöin tarvita.

Muiden pohjoismaiden tilanne lainsäädännössä ja päätöksenteossa ei ole verrannollinen Suomen ja Ruotsin kanssa.

YK:n peruskirjan VIII luvun mukaan alueellisilla järjestöillä on ensisijainen rooli alueellisten riitojen paikallisessa selvittämisessä. Alueellisten järjestöjen on raportoitava niistä YK:n turvallisuusneuvostolle.

ETYJ hyväksyi vuonna 1992 järjestön rauhanturvaamistoimintaa koskevat toimintaperiaatteet. ETYJ:n toiminta on käytännössä painottunut siviilikriisinhallintaan.

Vuonna 1994 käynnistyi NATO:n yhteistyö järjestön ulkopuolisten maiden kanssa muun muassa rauhanturvaamiseen liittyvissä kysymyksissä (Partnership for Peace, PfP). NATO on vuoden 1992 jälkeen kehittänyt rooliaan rauhanturvaamisoperaatioiden itsenäisessä suunnittelussa ja toteuttamisessa. Toiminta on käytännössä kehittynyt entisen Jugoslavian alueen konflikteissa, koska YK ei ole kyennyt operaatioiden johtamiseen. NATO:n huhtikuussa 1999 hyväksymän niin sanotun strategisen konseptin mukaan NATO:n toiminta-alue laajeni paitsi alueellisesti myös toiminnallisesti, kun Washingtonin sopimuksen 5 artiklassa tarkoitetun itsepuolustuksen ulkopuolelle jäävät kriisinhallinnan tehtävät omaksuttiin liiton perustehtäviin. Vaikka NATO ei ole YK:n peruskirjassa tarkoitettu alueellinen järjestö, NATO ja sen jäsenmaat tunnustavat YK:n ensisijaisen roolin voimankäytöstä päätettäessä lukuun ottamatta niin sanottuja 5 artiklan mukaisia itsepuolustusoperaatioita.

Sekä Euroopan unioni (EU) että Länsi-Euroopan Unioni (Western European Union, WEU) ovat ottaneet niin sanotut Petersbergin tehtävät toimialaansa ja voivat periaatteessa perustaa esimerkiksi rauhanturvaamisoperaation. WEU:lla ei ole kuitenkaan kriisinhallintaan tarvittavia sotilaallisia resursseja. EU:n sotilaallisen kriisinhallinnan konsepti ja kehittämisohjelma on hyväksytty Helsingissä joulukuussa 1999 järjestetyssä huippukokouksessa. EU toimii sekä YK:n että ETYJ:n periaatteiden ja tavoitteiden mukaisesti ja tunnustaa YK:n ensisijaisen vastuun kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisessä.

2.3. Nykytilan arviointi

Soveltamisala

Rauhanturvaamislain soveltamisalaa koskevien säännösten nykyinen muotoilu aiheuttaa ongelmia käytännön toiminnassa. Suomalaisten rauhanturvajoukkojen komentajat NATO:n toimeenpanemissa operaatioissa Bosnia-Herzegovinassa (SFOR) ja Kosovossa (KFOR) joutuvat toistuvasti tulkitsemaan rauhanturvaamislakia harkitessaan, mitä tarkoitetaan muulla rauhaanpakottamiseksi katsottavalla toiminnalla tai sisältyykö toimintaan osaksikin rauhaanpakottamista. Rauhanturvajoukkojen komentajat hakevat tulkinnalleen tukea tarvittaessa puolustusministeriöstä.

Entisen Jugoslavian alueella toimivat suomalaiset rauhanturvajoukot ovat toiminnallisesti NATO:n alaisia ja saavat kaikki toiminnalliset käskyt ja määräykset NATO:lta. Koska annettu tehtävä pitäisi yleisen käytännön mukaan kyetä saamaan käyntiin pataljoonatasolla kuudessa tunnissa käskyn saapumisesta, suomalaisella rauhanturvajoukolla voi olla vaikeuksia annetun tehtävän täyttämisessä, jos pataljoonan komentaja joutuu hakemaan Suomesta rauhanturvaamislain tulkinnan operaation ylemmän johtoportaan määräämään tehtävään osallistumista varten. Suomalaisen joukon jättäytyminen viime hetkellä pois sille muutoin kuuluvasta tehtävästä operaatiossa vaarantaa sekä ylemmän johtoportaan koko toiminta-ajatuksen että annetun tehtävän toteuttamisen. Lisäksi seurauksena voi olla koko rauhanturvaamisoperaation ja alueella toimivien rauhanturvaajien turvallisuuden vakava vaarantuminen.

Päätöksen Suomen osallistumisesta rauhanturvaamistoimintaan tekee kussakin tapauksessa erikseen tasavallan presidentti valtioneuvoston esityksestä. Vastaavalla tavalla päätetään osallistumisen lopettamisesta. Valtioneuvoston on ennen esityksen tekemistä kuultava eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa. Jos rauhanturvaamisoperaation toimeksianto osallistumisesta päätettäessä tai operaation kuluessa tulisi sisältämään tavanomaista itsepuolustusoikeutta laajemmat voimankäyttövaltuudet, valtioneuvoston on antamalla selonteko kuultava ulkoasiainvaliokunnan sijasta koko eduskuntaa.

Jos kansallisen poliittisen harkinnan tuloksena katsotaan, että Suomen tulee asettaa rauhanturvajoukko YK:n tai ETYJ:n päätökseen perustuvaan operaatioon, siihen tulisi voida osallistua ilman varaumia tai epätietoisuutta mahdollisuudesta osallistua täysimääräisesti niihin tehtäviin, jotka suomalaiselle rauhanturvaamisorganisaatiolle kansallisen osallistumispäätöksen mukaan kuuluvat. Tehtävien valikoiminen operaation aikana ei yleensä ole mahdollista. Sen sijaan operaatioon lähetettävien joukkojen määrää ja joukkotyyppiä voidaan aina tarkastella kansallisista lähtökohdista osallistumispäätöstä tehtäessä.

Rauhanturvajoukoille määritettävät voimankäyttösäännöt (Rules of Engagement, ROE) sisältävät yksityiskohtaiset ohjeet voimankäytöstä eri tilanteissa tehtävän turvaamiseksi sekä henkilöstön ja omaisuuden suojaamiseksi. Operaation mandaatti määrää voimankäyttövaltuuksien rajat. Mandaatin perusteella operaation toimeenpanija määrittää yksityiskohtaiset ohjeet voimankäytölle eri tilanteissa. Perusperiaatteina ovat voimankäytön minimointi ja voimankäytön suhteuttaminen aina kulloiseenkin uhkaan ja tilanteeseen. Voimaa voidaan tarvittaessa käyttää joukon suojaamisen lisäksi myös joukolle annetun tehtävän turvaamiseksi. Rauhanturvaamisoperaatioon voi sisältyä voimankäytöllä uhkaamisen eli voimannäytön lisäksi osapuolten pakottamista sopimuksen noudattamiseen ja siihen liittyvää voimankäyttöä. Sotilaallisen voiman käyttöä sääntelevät aina oikeudelliset, sotilaalliset ja poliittiset rajoitukset. Voimankäyttö on oikeutettua vain poikkeuksellisesti ja perustelluissa tilanteissa ja voimankäyttöä rajaavien tiukkojen sääntöjen mukaisesti. Voimankäyttö on aina rauhanturvaamisoperaation tavoitteiden saavuttamisen kannalta epätarkoituksenmukaista, sillä rauhanturvaamisoperaation avulla pyritään tukemaan neuvotteluratkaisun aikaansaamista.

Rauhanturvaamisen käsitteeseen sisältyy erilaisia operaatioita. Joissain analyyseissä rauhanturvaamisoperaatiot on pyritty jakamaan YK:n peruskirjan VI ja VII luvun mukaan. Tällainen rajanveto ei kuitenkaan käytännössä ole mahdollista. Edellä mainituissa peruskirjan luvuissa on perusteet kansainvälisen yhteisön rauhaa ja turvallisuutta ylläpitäville toimille eri tilanteissa. Peruskirjan VI luvussa käsitellään riitojen rauhanomaista ratkaisua ja määritellään yleisesti erilaisia diplomaattisia välitys- ja neuvottelukeinoja. Sotilaalliselle rauhanturvaamistoiminnalle VI luvusta voidaan korkeintaan johtaa diplomaattisten välitystoimien ja neuvottelujen tukitehtäviä. Peruskirjan VII luku mahdollistaa laajasti eri tyyppisiä sotilaallisia tehtäviä: aseettomat sotilastarkkailijaoperaatiot, kuten United Nations Iraq-Kuwait Observation Mission (UNIKOM) Irakissa ja Kuwaitissa ja United Nations Observer Mission in Georgia (UNOMIG) Georgiassa sekä moniulotteiset yhteiskunnan jälleenrakentamis- ja kriisinhallintaoperaatiot, kuten United Nations Protection Force (UNPROFOR) sekä IFOR/SFOR ja KFOR entisen Jugoslavian alueella. Lisäksi kauppasaartojen, aseidenvientikieltojen ja lentokieltoalueiden toimeenpanoon ja valvontaan on käytetty sotilaallisia voimavaroja peruskirjan VII luvun nojalla. Sama operaatio voi eri vaiheissaan olennaisestikin muuttua. Kuitenkin edellä esitetyt peruskriteerit, sopimuksellinen tila ja voimankäytön minimointi, ovat voimassa koko rauhanturvaamisoperaation ajan.

Rauhanturvaamistoiminnan käsitettä ei ole määritelty eikä edes mainittu YK:n peruskirjassa. Rauhanturvaamistoiminta on syntynyt käytännön tarpeesta vuonna 1956 luodusta kriisinhallinnan järjestelmästä, kun YK:n turvallisuusneuvosto ei, kuten edellä on todettu, pystynyt toteuttamaan peruskirjan mukaisia toimia YK:n pysyvistä joukoista. YK ei aina edes viittaa operaation mandaatissa yksittäisiin peruskirjan artikloihin tai peruskirjan lukuihin. Tämän vuoksi osallistumispäätöksen tekemiseen liittyvää poliittista harkintaa ei voida perustaa suoraan YK:n peruskirjan artikloihin. Suomen osallistumismahdollisuuksia tuleekin osallistumispäätöstä valmisteltaessa arvioida operaation luonteen perusteella. Päätökseen vaikuttavina tekijöinä olisivat tällöin ulko- ja turvallisuuspolitiikan lisäksi toiminta-alueella vallitseva tilanne ja kriisin luonne, operaation mandaatti, voimankäyttösäännöt, toimintaolot sekä kyseisessä tilanteessa käytettävissä olevat voimavarat.

Suomenkielinen käännös "rauhaanpakottaminen" englanninkielisestä käsitteestä "peace enforcement" on usein ymmärretty väärin tarkoittamaan sotilaallista pakottamista. Alkukielisellä ilmaisulla tarkoitetaan rauhan palauttamista ja rauhan toimeenpanoa tarvittaessa voimaa käyttäen. "Peace enforcement" -operaation perustana on sopimuksellinen tila konfliktin pääosapuolten välillä. "Peace enforcement" -operaatiossa sotilaallisena tehtävänä on kyse rauhansopimuksen toimeenpanosta ja sen valvonnasta tarvittaessa voimakeinoja käyttäen. Sotilasoperaatiolla luodaan edellytykset siviilitoimenpiteiden käynnistämiselle ja toteuttamiselle.

Kansainvälisessä kielenkäytössä on rauhanturvaamisen ohella enenevässä määrin ryhdytty käyttämään käsitettä kriisinhallinta. EU:n kriisinhallintajoukkoja koskevassa suunnittelussa sotilaallisella kriisinhallinnalla tarkoitetaan käytännössä rauhanturvaamistoimintaa. Käsitteiden kirjavuus on omiaan aiheuttamaan epätietoisuutta Suomen osallistumismahdollisuuksista.

Rauhanturvaamisoperaatioista selkeästi eroavana operaatiotyyppinä ovat toiseen valtioon kohdistuvat sotilaallisen pakottamisen operaatiot. Sotilaallisen pakottamisen operaatiossa voimankäyttö voi olla aloitteellista, aktiivista ja rajoittamatonta. Sotilaallisen pakottamisen operaatiot ovat kokonaisuutena pakottavia. Niiden päämääränä on valtion alistaminen kansainvälisen yhteisön tahtoon ja tavoitteena sopimuksen aikaansaaminen konfliktin osapuolten välille. Sotilaallisten pakottamisoperaatioiden mandaatit ovat yleensä perustuneet YK:n peruskirjan 42 artiklaan (valtuutus toimia kaikin mahdollisin keinoin) tai 51 artiklaan (valtioiden itsepuolustusoikeus).

Lainmuutoksella ei ehdoteta Suomen osallistumista rauhanturvaamistoimintaan sisällöllisesti laajennettavaksi nykyisestä. Sotilaallisen pakottamisen operaatiot rajattaisiin edelleen Suomen kansallisen osallistumispäätöksen harkinnan ulkopuolelle. Kyseessä ei siis olisi osallistumisen laajentaminen nykyistä vaativampiin operaatioihin. Siihen ei Bosnian ja Kosovon kokemusten valossa ole tarvettakaan. Lain soveltamisalan selkeyttäminen mahdollistaisi kuitenkin sen, että joukon komentaja ja muut johtajat voisivat keskittyä annettujen tehtävien tehokkaaseen ja turvalliseen suunnitteluun, johtamiseen ja toteuttamiseen. Rauhanturvajoukon käyttöä erilaisissa yksittäisissä tilanteissa edeltää joka tapauksessa aina huolellinen arviointi, jossa merkittävänä tekijänä on henkilöstön turvallisuus.

Humanitaariset operaatiot

Rauhanturvaamislain vuonna 1995 voimaan tulleen muutoksen yhtenä tarkoituksena oli mahdollistaa Suomen osallistuminen erityisesti humanitaarisen avustustoiminnan ja siviiliväestön suojaamiseen tähtäävään rauhanturvaamistoimintaan.

YK:n rauhanturvaamistoiminnan määrällisen kasvun myötä 1990-luvulla perustettiin operaatioita, joiden tarkoituksena oli humanitaaristen kriisien ennalta ehkäiseminen tai rajoittaminen. Tällaisia operaatioita olivat esimerkiksi UNPROFOR entisen Jugoslavian alueella, United Nations Operation in Somalia (UNOSOM II) Somaliassa sekä YK:n operaatiot Ruandassa ja Pohjois-Irakissa. Uudenlaisia rauhanturvajoukolle annettavia tehtäviä ovat olleet muun muassa humanitaaristen avustusjärjestöjen toimintojen koordinoinnin avustaminen, pakolaisten paluun valvonta, kansalaisyhteiskunnan rakentaminen ja paikallisten viranomaisten toimien valvonta ihmisoikeuksien kunnioittamisessa, avustaminen miinanraivauksessa sekä etnisten vähemmistöjen suojelu.

Voimassa olevan rauhanturvaamislain mukaan edellytyksenä Suomen osallistumiselle rauhanturvaamisoperaatioon on YK:n tai ETYJ:n mandaatti.

Keväällä 1999 Makedoniassa toiminut YK:n ensimmäinen ennaltaehkäisevä rauhanturvaamisoperaatio (UNPREDEP, UN Preventive Deployment Force) jouduttiin lakkauttamaan sen jälkeen, kun turvallisuusneuvosto ei jatkanut operaation mandaattia Kiinan käytettyä yllättäen veto-oikeuttaan. Koska YK:n mandaattia operaatiolle ei ollut, alueella tuolloin toiminut suomalainen rauhanturvajoukko ei voinut osallistua tarvittaviin toimiin akuutissa pakolaistilanteessa, vaikka UNHCR hyväksyi sotilaiden käyttämisen humanitaariseen avustustoimintaan.

Hallinto

Päätettäessä osallistumisesta uuteen rauhanturvaamisoperaatioon ulkoasiainministeriö on keskeisessä asemassa. Puolustusministeriö valmistelee osallistumisen sotilaalliset ja puolustuspoliittiset perusteet. Osallistumispäätöksen tekemisen jälkeen puolustusministeriö huolehtii tarvittavien resurssien hankkimisesta ja ylläpitämisestä sekä johtaa rauhanturvaamistoiminnan käytännön järjestelyjä. Puolustusministeriö vastaa rauhanturvaamisorganisaation henkilöstö-, materiaali- ja taloushallinnosta ja seuraa operaatioiden tilannetta. Suomalaiset rauhanturvajoukot ja rauhanturvaamishenkilöstö ovat suoraan puolustusministeriön alaisia.

Puolustusministeriön alaisuudessa toimii YK-Koulutuskeskus, joka sijaitsee Niinisalossa Tykistöprikaatin yhteydessä. Toiminnallisesti YK-Koulutuskeskus on suoraan ministeriön alainen, mutta kuuluu hallinnollisesti Tykistöprikaatiin. YK-Koulutuskeskus vastaa suomalaisen rauhanturvaamishenkilöstön koulutuksesta, pohjoismaiseen työnjakoon perustuvasta sotilastarkkailijakoulutuksesta ja muusta rauhanturvaamisen kurssitoiminnasta. YK-Koulutuskeskus ylläpitää Suomen osallistumisen edellyttämää henkilö- ja materiaalivalmiutta sekä toteuttaa toiminnassa olevien rauhanturvajoukkojen henkilöstö-, materiaali- ja taloushallinnon käytännön toimenpiteet. YK-Koulutuskeskuksen tehtävät ja määrärahat määrää puolustusministeriö. YK-Koulutuskeskuksen henkilöstön sotilasvirat ovat puolustusvoimien virkoja.

Puolustusvoimista annetun lain (402/1974) mukaan puolustusvoimien tehtävänä on osallistua rauhanturvaamiskoulutukseen ja huolehtia rauhanturvaamistoiminnan valmius- ja järjestelytehtävistä siten kuin puolustusministeriö määrää. Puolustusvoimat on vuodesta 1997 alkaen kouluttanut vapaaehtoisia varusmiespalveluksessa olevia asevelvollisia kansainvälisiin kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistehtäviin. Näin muodostetusta puolustusvoimien valmiusjoukosta on elokuussa 1999 ensimmäistä kertaa lähetetty henkilöstöä suomalaiseen pataljoonaan Kosovossa. Puolustusvoimat tukee rauhanturvaamistoimintaan osallistumista myös puolustusvoimien palveluksessa olevien upseereiden ja opistoupseereiden valinnassa. Lisäksi puolustusvoimat luovuttaa joukkojen tarvitsemaa materiaalia.

Puolustushallinnon tehtävänä on tuottaa laadullisesti ja määrällisesti sellaisia joukkoja, jotka kykenevät toimimaan tehokkaasti vaativassakin toimintaympäristössä. Toimintaympäristön muutos sekä rauhanturvaamisoperaatioiden operatiivisen johdon siirtyminen YK:lta myös alueellisille järjestöille, ovat lisänneet tarvetta rauhanturvaamistoiminnan järjestelyjen kehittämiseen Suomessa ja erityisesti rauhanturvaamistoiminnan organisoinnin ja tehtäväjaon tarkistamiseen puolustushallinnossa. Nykyinen puolustusministeriön ja pääesikunnan välinen työnjako näissä kysymyksissä ei ole tarkoituksenmukainen toimintavalmiuden ylläpitämisen ja rauhanturvaamisoperaatioiden käytännön toteutuksen kannalta. Puolustusministeriössä on hoidettu tehtäviä, jotka olisi tarkoituksenmukaisempaa hoitaa alemmalla hallinnon tasolla. Toisaalta puolustusvoimien organisaatiota ja voimavaroja ei ole hyödynnetty täysimääräisesti rauhanturvaamisen valmiuksien luomisessa ja ylläpidossa eikä toiminnan toteuttamisessa.

Rauhanturvaamislain mukaan rauhanturvaamisorganisaatio on toiminnallisesti operaation toimeenpanijan ja muutoin puolustusministeriön alainen. Puolustusministeriö vahvistaa organisaation suuruuden ja joukkotyypin sekä sen osien hallinnollisen aseman ja toimivallan. Rauhanturvaamislain mukaan rauhanturvaamisorganisaatio ei kuulu puolustusvoimiin.

Puolustusministeriön tehtävänä on rauhanturvaamislaissa tarkoitetun osallistumispäätöksen täytäntöönpano kaikessa laajuudessaan. Toisin sanoen kaikki rauhanturvaamiseen liittyvät operaatiot ovat kansalliselta hallinnoinniltaan puolustusministeriön suorassa johdossa.

Puolustusministeriö on yhdessä YK-Koulutuskeskuksen kanssa pystynyt huolehtimaan operaatioiden kansallisista toimintaedellytyksistä. Rauhanturvaamistoiminnan laajenemisen takia nykyjärjestelmä on kuitenkin muodostunut myös henkilöstöltään tehtäviin nähden alimitoitetuksi.

Nykyjärjestelyissä puolustusvoimien asema on rauhanturvaamistoimintaa tukeva. Puolustusvoimien tehtävät on määritetty kansallisen puolustuksen lähtökohdista. Puolustusvoimien asema rauhanturvaamistoiminnassa on jäänyt vähäiseksi. Rauhanturvaamistoimintaan osallistumisesta saatuja kokemuksia ei ole järjestelmällisesti hyödynnetty puolustusvoimien omassa toiminnassa.

Kansainvälinen valmiusjoukko tuotetaan käyttäen hyväksi puolustusvoimien joukkotuotantojärjestelmää. Kansainvälisistä kriisinhallintavalmiuksistaan huolimatta valmiusjoukko on kuitenkin ensisijaisesti suunniteltu osaksi Suomen omaa puolustusjärjestelmää. Kansainvälisen valmiusjoukon kouluttamisessa ja käytössä kansainvälisiin tehtäviin ongelmana on ollut lähinnä se, että kaikkia näiden tehtävien edellyttämiä, lähinnä varustamiseen liittyviä, erityispiirteitä ei ole täysin kyetty ottamaan huomioon.

Nykyjärjestelmässä kansainvälisyyttä pidetään jossakin määrin irrallisena kansalliseen puolustukseen liittymättömänä toimintana. Tämä on osaltaan vaikuttanut kielteisesti kansainvälistä toimintaa koskeviin asenteisiin puolustusvoimissa ja aiheuttanut ongelmia erityisesti puolustusvoimien palveluksessa olevan henkilöstön saamisessa rauhanturvaamistehtäviin. Koska kansainvälisestä toiminnasta saatava hyöty kansalliselle puolustukselle on tärkeä, asiaa pitäisi korostaa myös organisaatioratkaisuilla, jotta näiden kahden ulottuvuuden toisiaan tukeva merkitys olisi selkeä.

Rauhanturvaamistoimintaan tarkoitettujen sotilaallisten joukkojen kouluttaminen, varustaminen, kehittäminen ja operatiivisen valmiuden ylläpito sekä operaatioihin liittyvä kansallinen operatiivinen johtaminen ovat kansainvälisen käytännön mukaisesti selkeästi puolustusvoimille kuuluvia tehtäviä.

3.1. Tavoitteet

Rauhanturvaamisoperaatioon osallistumista harkittaessa ja valmisteltaessa on selkeää edelleen rajata sotilaallinen pakottaminen Suomen osallistumisen ulkopuolelle. Sotilaallisena pakottamisena pidettäisiin YK:n peruskirjan 42 tai 51 artiklassa tarkoitettua toiseen valtioon kohdistuvaa kansainvälisen yhteisön voimankäyttöä tai sillä uhkaamista. Sotilaalliseen pakottamiseen olennaisesti liittyvä voimankäyttö voisi olla aloitteellista, aktiivista ja rajoittamatonta. Päämääränä olisi valtion alistaminen kansainvälisen yhteisön tahtoon. Sotilaallisen pakottamisen operaatio olisi kokonaisuutena pakottava.

Sotilaallisella kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistoiminnalla, johon Suomi voisi osallistua, tarkoitettaisiin sotilaallisesti järjestetyn rauhanturvaamisorganisaation toimia, jotka täyttäisivät seuraavat perusedellytykset:

- operaatiolla on YK:n tai ETYJ:n mandaatti

- operaatio perustuu konfliktin pääosapuolten sopimukseen tai sopimukselliseen tilaan ja mahdollisimman laajaan hyväksyntään ja on sopimuksen toimeenpanoa ja sen valvontaa

- voimaa voidaan tarvittaessa käyttää reaktiivisesti itsepuolustuksen lisäksi myös tehtävän turvaamiseksi

- operaatioon voi sisältyä osapuolten pakottamista sopimuksen noudattamiseen ja siihen liittyvää voimankäyttöä tai sillä uhkaamista

- voimankäyttöä säännellään selkein voimankäyttösäännöin, joissa perusperiaatteina ovat voimankäytön minimointi ja voimankäytön suhteuttaminen aina kulloiseenkin uhkaan ja tilanteeseen.

Sotilaalliseen kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistoiminta -käsitteeseen sisältyisi erilaisia operaatioita. Sama operaatio voisi eri vaiheissaan olennaisestikin muuttua. Suomen osallistumisen edellytyksenä olisi kuitenkin, että edellä esitetyt peruskriteerit olisivat koko ajan voimassa. Tavoitteena on, että osallistumispäätöstä valmisteltaessa ja käsiteltäessä voitaisiin aidosti arvioida maamme osallistumismahdollisuuksia operaation luonteen perusteella eikä niinkään moniselitteisten käsitteiden ja määritelmien tulkinnan pohjalta. Päätökseen vaikuttavina tekijöinä olisivat tällöin ulko- ja turvallisuuspoliittisten perusteiden lisäksi toiminta-alueella vallitseva tilanne ja kriisin luonne, operaation mandaatti, voimankäyttösäännöt, toimintaolot sekä käytettävissä olevat voimavarat. Jos toiminta-alueella vallitseva tilanne tai toimintaolot tai operaatiolle määrätyt puitteet olennaisesti muuttuisivat operaation kestäessä, Suomen osallistumista operaatioon arvioitaisiin uudelleen tarvittaessa eduskuntaa kuulemalla.

3.2. Keskeiset ehdotukset

Rauhanturvaamislakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että lain soveltamisalaa koskevassa sääntelyssä nykyistä selkeämmin rajataan Suomen osallistuminen rauhanturvaamistoimintaan jättämällä soveltamisalaa koskevista säännöksistä pois nykyinen tulkintavaikeuksia aiheuttanut sanonta "eikä muuhun rauhanpakottamiseksi katsottavaan toimintaan." Lain soveltamisalan ulkopuolelle ehdotetaan edelleenkin jätettäväksi Suomen osallistuminen sotilaalliseen pakottamiseen. Muutos ei sisällöllisesti laajentaisi Suomen osallistumista rauhanturvaamistoimintaan nykyisestä, mutta selkeyttäisi sekä osallistumispäätöksen tekemistä että käytännön toimintaa niissä operaatioissa, joihin Suomi osallistuu.

Perinteistä rauhanturvatoimintaa laajemmat voimankäyttövaltuudet ehdotetaan yksilöitäväksi eduskunnalle annettavassa valtioneuvoston selonteossa.

Rauhanturvaamislakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että suomalaiset sotilaat voisivat osallistua humanitaariseen operaatioon myös YK:n erityisjärjestön tai viraston esittämän virallisen osallistumispyynnön perusteella. Muutos mahdollistaisi Suomen osallistumisen sotilasorganisaatiolla esimerkiksi Kosovon pakolaisten avustamisoperaation tyyppisiin humanitaarisiin operaatioihin. YK:n erityisjärjestöillä ja virastoilla on päätöksentekovaltaa niiden omaan toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Käytännössä humanitaarisen avustusoperaation toteuttamista tai suojaamista koskeva pyyntö voisi tulla Suomelle YK:n erityisjärjestöltä tai virastolta. Todennäköisin sotilaallisia voimavaroja toimintansa tueksi pyytävä toimielin olisi YK:n pakolaisavun päävaltuutetun virasto UNHCR. Kansainvälisen Punaisen ristin Geneven sopimuksiin perustuva asema ja sen neutraali ja puolueeton toiminta konflikteissa estänevät tulevaisuudessakin sitä pyytämästä sotilaallista apua humanitaarisen avustustoimintansa tukemiseen.

Rauhanturvaamistoiminnan hallinnolliset järjestelyt ehdotetaan toteutettaviksi niin, että puolustusministeriö vastaa edelleen rauhanturvaamispolitiikkaan liittyvistä kysymyksistä, siltä osin kuin ne eivät kuulu ulkoasiainministeriön tehtäviin. Lisäksi puolustusministeriö vastaa toiminnan ohjauksesta, voimavarojen hankkimisesta ja säädösvalmistelusta. Puolustusvoimille ehdotetaan siirrettäviksi puolustusministeriöstä kaikki rauhanturvaamistoiminnan käytännön valmistelu- ja toimeenpanotehtävät.

Rauhanturvajoukon henkilöstön tehtävään määräämistä koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan 1 päivänä maaliskuuta 2000 voimaan tulleen perustuslain periaatteita. Perustuslakiuudistuksen periaatteiden mukaisesti tasavallan presidentin nimitysvaltaan ja tehtävään määräämisvaltaan tulee osoittaa vain sellaisia virkoja, joihin nimittäminen on presidentin valtiosääntöisen aseman tai hänelle kuuluvien tehtävien vuoksi taikka viran riippumattomuuteen liittyvistä tai muista vastaavista syistä perusteltua. Tämän vuoksi rauhanturvaamislakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tasavallan presidentti määräisi upseerin rauhanturvaamisorganisaatioon kuuluvaan tehtävään ainoastaan, jos määrättävä on kenraalin sotilas- tai palvelusarvossa tai kysymys on rauhanturvajoukon komentajan tehtävään määräämisestä. Muun henkilöstön määräisi puolustusministeriö tai puolustusvoimien tehtävään määräävä viranomainen ministeriön määräämien tehtävien osalta. Voimassa olevan lain mukaan ainoastaan rauhanturvajoukon komentajan määrää tasavallan presidentti valtioneuvoston esityksestä.

Esityksellä ei ole merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Esityksellä on organisatorisia vaikutuksia puolustushallinnossa. Valtaosa puolustusministeriössä tällä hetkellä hoidettavista rauhanturvaamista koskevista tehtävistä siirretään puolustusvoimiin. Virkajärjestelyt hoidetaan hallinnonalan sisäisin järjestelyin.

Puolustusministeriö asetti 18 päivänä maaliskuuta 1999 ministeriön ja pääesikunnan virkamiehistä kokoonpannun työryhmän selvittämään puolustusministeriön hallinnonalalle kuuluvien kansainvälisten tehtävien järjestämistä sekä työnjakoa puolustusministeriön ja pääesikunnan välillä (Kansainvälisten asioiden työryhmän mietintö, Puolustusministeriö 1999). Puolustusministeriö asetti 2 päivänä kesäkuuta 1999 ulkoasiainministeriön, puolustusministeriön ja pääesikunnan virkamiehistä kokoonpannun työryhmän selvittämään rauhanturvaamislain muutostarpeen. Työryhmän tehtävänä oli arvioida Suomen valmiuksia kansainväliseen kriisinhallintaan edessä olevien haasteiden valossa. (Rauhanturvaamistyöryhmän mietintö, puolustusministeriö 1999).

Esitys on valmisteltu mainittujen työryhmien esitysten pohjalta virkatyönä puolustusministeriössä.

1.1. Laki Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön päätökseen perustuvaan rauhanturvaamistoimintaan

Lain nimike

Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön päätökseen perustuvaan rauhanturvaamistoimintaan annettua lakia kutsutaan käytännössä rauhanturvaamislaiksi. Nimike ehdotetaankin muutettavaksi vastaamaan laille vakiintunutta nimeä. Ehdotettu nimike kuvaa lyhykäisyydessäänkin riittävän selkeästi säädöksen sisältöä. Soveltamisalaa koskevat säännökset puolestaan ratkaisevat milloin ja miten lakia sovelletaan.

1 §. Soveltamisala. Kansainvälisessä kanssakäymisessä ja Suomen sisäisestikin nykyisin rauhanturvaamisen rinnalla ja sen sijasta puhutaan kriisinhallinnasta. Erilaisella terminologialla ei kuitenkaan pyritä tekemään eroa itse toiminnan sisältöön. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että momentista ilmenisi nykyisin käytettävällä sotilaallisella kriisinhallinnalla tarkoitettavan samaa kuin käyttöön vakiintuneella käsitteellä rauhanturvaamistoiminta. Sotilaallisen pakottamisen operaatiot, joissa voimankäyttö voi olla aloitteellista, aktiivista ja rajoittamatonta, rajattaisiin edelleen Suomen kansallisen osallistumispäätöksen harkinnan ulkopuolelle. Rauhanturvaamistehtävän mandaatin antajaa ei ehdoteta muutettavaksi. Rauhanturvaamistoimintaan osallistumisen edellytyksenä olisi siten jatkossakin YK:n turvallisuusneuvoston tai ETYJ:n antama mandaatti.

Yleisperusteluissa selostetuista syistä lain soveltamisalan rajausta koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että nykyisen 2 momentin viimeinen lause "eikä muuhun rauhanpakottamiseksi katsottavaan toimintaan" poistetaan. Osallistumista harkittaessa olisi arvioitava operaation tilannetta, etuja, riskejä, annettua valtuutusta, voimankäyttösääntöjä sekä omia resursseja siten, että arvioinnin jälkeen tehtävä päätös on yksiselitteinen: operaatioon joko osallistutaan tai ei osallistuta. Osallistumispäätökseen ei pitäisi liittää varaumia. Varaumien esittäminen osallistumispäätöksen yhteydessä siirtää poliittista harkintavaltaa ja vastuuta käytännössä joukon suomalaiselle komentajalle. Tätä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Päähuomio pitäisi kohdistaa operaation osallistumispäätöksen tekemiseen eikä tulkinnanvaraiseen käsitteistöön. Ehdotetulla muutoksella varmistettaisiin se, ettei vaikeita tulkintaongelmia siirretä kentällä toimivan johdon vastuulle. Pykälän nykyinen 2 momentti otettaisiin näin muutettuna uudeksi 3 momentiksi.

Uudella 2 momentilla lain soveltamisalaa hieman laajennettaisiin siten, että suomalainen rauhanturvaamisorganisaatio voisi paitsi YK:n ja ETYJ:n myös YK:n erityisjärjestön tai viraston pyynnöstä osallistua humanitaariseen operaatioon tai sen suojaamiseen. Osallistumisesta humanitaarisen avustusoperaation tukemiseen sotilasyksiköin päätettäisiin lain 2 §:ssä säädettyä menettelyä noudattaen poliittisen harkinnan jälkeen, kuten rauhanturvaamisoperaatioon osallistumisesta muutoinkin. Näin suomalainen rauhanturvaamisorganisaatio voisi esimerkiksi toimialueellaan jo ollessaan antaa mahdollisuuksiensa rajoissa tukea myös samalla alueella toimivalle YK:n erityisjärjestön tai viraston alaiselle siviilikriisinhallinnan organisaatiolle. Käytännössä avunpyytäjänä olisi todennäköisimmin UNHCR, jolla on valtuutus toimia pakolaistilanteissa ilman turvallisuusneuvoston nimenomaista päätöstä.

2 §. Osallistumisesta päättäminen. Rauhanturvaamistoimintaan osallistumisesta päättämistä koskevaa 2 §:n 2 momentin sääntelyä ehdotetaan siten täydennettäväksi, että eduskunnalle annettavassa valtioneuvoston selonteossa edellytettäisiin yksilöitäväksi operaatiota koskevien voimankäyttövaltuuksien laajuus.

3 §. Organisaatio, alistussuhteet, sisäinen järjestys ja toimivalta. Rauhanturvaamistoiminnan toimeenpanon uudelleen järjestämisen vuoksi pykälään ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan rauhanturvaamisorganisaatio voi olla pääesikunnan alainen siten kuin puolustusministeriö siitä määrää. Voimassa olevan sääntelyn mukaan rauhanturvaamisorganisaatio on toiminnallisesti operaation toimeenpanijan ja muutoin puolustusministeriön alainen. Tarkoituksena on, että puolustusministeriölle jäisi edelleen poliittinen ohjausvastuu ja hallinnollinen valvontavastuu rauhanturvaamisorganisaatiosta, kun taas puolustusvoimille siirrettäisiin operaatioiden käytännön toimeenpanosta ja ylläpidosta vastaaminen. Puolustusministeriö vahvistaisi edelleen 2 momentin mukaan organisaation suuruuden ja joukkotyypin sekä sen osien hallinnollisen aseman ja toimivallan. Rauhanturvaamisorganisaation sisäinen järjestys olisi pykälän 3 momentin mukaan edelleen sotilaallinen.

Voimassa olevan 4 momentin mukaan rauhanturvaamisorganisaatio ei kuulu puolustusvoimiin. Puolustusvoimien myötävaikuttamisesta rauhanturvaamistoiminnan järjestelytoimiin säädetään puolustusvoimista annetussa laissa. Sen mukaan puolustusvoimien tehtävänä on osallistua rauhanturvaamiskoulutukseen ja huolehtia rauhanturvaamistoiminnan valmius- ja järjestelytehtävistä siten kuin puolustusministeriö niistä määrää. Momentissa ehdotetaan nyt säädettäväksi puolustusvoimien tehtäväksi osallistuminen rauhanturvaamistoimintaan siten kuin rauhanturvaamislaissa säädetään tai puolustusministeriö määrää. Muutos merkitsisi sitä, että rauhanturvaamisorganisaatio kuuluisi jatkossa puolustusvoimiin. Puolustusvoimista annettua lakia ehdotetaan puolestaan muutettavaksi siten, että puolustusvoimien varsinaisiin lakisääteisiin tehtäviin lisättäisiin rauhanturvaamistoimintaan osallistuminen.

5 §. Koulutus ja järjestelytehtävät. Nykyisin puolustusministeriön puolustuspoliittisen osaston rauhanturvaamistoiminnan vastuualue vastaa rauhanturvaamistoiminnan koulutus-, järjestely- ja toimeenpanotehtävistä. Rauhanturvaamistoiminnan vastuualueella hoidetaan operaatioiden hallinnolliseen ja poliittiseen johtamiseen liittyvän valmistelun lisäksi operaatioiden käytännön toimintaan ja niiden johtamiseen liittyvät tehtävät. Viimeksi mainitut eivät kuitenkaan ole ministeriötason tehtäviä. Mainitut käytännön toimintaan liittyvät tehtävät ministeriö on hoitanut apunaan alaisensa YK-Koulutuskeskus.

Puolustusvoimissa Läntisen Maanpuolustusalueen yhtenä tehtävänä on kouluttaa varusmiehiä ja reserviläisiä kansainvälisiin kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistehtäviin. Läntisen Maanpuolustusalueen vastuulla oleva kansainvälisen valmiusjoukon koulutus on osa puolustusvoimien joukkotuotantojärjestelmää. Järjestelmä kytkee koulutettavan joukon kansalliseen puolustukseen ja sen tehtäviin.

Vallitseva tilanne puolustushallinnon sisäisessä työnjaossa on epätyydyttävä. Kaikki rauhanturvaamiseen liittyvät operaatiot ovat suoraan puolustusministeriön johdossa. Joukkojen muodostamisesta, kouluttamisesta ja operaatioiden käytännön toimeenpanosta huolehtii YK-Koulutuskeskus. Sotilaalliseen kriisinhallintaan käytettävien joukkojen ja niiden koulutuksen kehittäminen taas on puolustusvoimien vastuulla. Nykyinen järjestely on epätarkoituksenmukainen, minkä vuoksi rauhanturvaamistoiminnan koulutus-, järjestely- ja toimeenpanotehtävät ehdotetaan siirrettäviksi puolustusvoimien tehtäväksi.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaankin säädettäväksi puolustusvoimien tehtäväksi rauhanturvaamiskoulutuksesta sekä rauhanturvaamistoiminnan valmius-, järjestely- ja toimeenpanotehtävistä huolehtiminen siten kuin puolustusministeriö niistä valtion talousarviossa myönnettyjen määrärahojen rajoissa määrää.

Ministeriölle jäisi edelleen rauhanturvaamistehtäviä koskeva hallinnollinen ja poliittinen johtamis- ja ohjausvastuu.

6 §. Sitoumus koulutukseen tai palvelukseen saapumisesta. Henkilöstön pääsy rauhanturvaamistehtäviin edellyttää etukäteistä sitoutumista koulutukseen osallistumiseen ja itse palvelustehtävään saapumiseen. Pykälän 3 momentti sisältää säännökset mahdollisesta korvausvelvollisuudesta, joka voi seurata sitoumuksen rikkomisesta tai siitä, että koulutus tai palvelus on jouduttu asianomaisesta johtuvasta syystä keskeyttämään. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi rauhanturvaamistoimintaan kuuluvien tehtävien uudelleen organisoinnin vuoksi siten, että momentissa tarkoitetun korvauksen perimisestä päättäisi puolustusministeriön sijasta pääesikunta.

7 §. Rauhanturvaamishenkilöstö. Puolustusvoimien lisääntyvä osuus rauhanturvaamistehtävien käytännön hallinnoinnissa edellyttää toimivaltuuksien lisäämistä puolustusvoimille myös henkilöstöhallinnon alalla. Pykälän 2 momenttia ehdotetaankin muutettavaksi siten, että rauhanturvaamishenkilöstöä, joka on palvelussuhteessa valtioon, edustavat työnantajana puolustusministeriö ja puolustusvoimat siten kuin ministeriö määrää.

10 §. Palvelussuhteen alkaminen ja kesto. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi perustuslakiuudistuksen vuoksi sekä sen vuoksi, että se vastaisi rauhanturvaamistoimintaan liittyvien käytännön tehtävien siirtämistä puolustusvoimien tehtäväksi. Rauhanturvajoukon komentajan ja rauhanturvaamisorganisaatioon kenraalin sotilas- tai palvelusarvossa määrättävän määräisi tasavallan presidentti valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Heidän palvelussuhteensa alkaisi määrätystä päivästä ja olisi voimassa toistaiseksi kuten nykyisinkin. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että muun henkilöstön määräisi enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan puolustusministeriö tai puolustusvoimien tehtävään määräävä viranomainen ministeriön määräämien tehtävien osalta. Puolustusvoimien tehtävään määräävät viranomaiset säännellään puolustusvoimista annetussa asetuksessa (667/1992). Tässä tarkoitetut viranomaiset ovat asetuksen 54 §:n (284/2000) mukaisesti puolustusvoimain komentaja ylimpänä ja joukko-osaston komentaja alimpana. Palvelussuhde alkaisi asianomaisen ilmoittautuessa palvelukseen pääesikunnan määräämällä tavalla. Edelleen 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että jollei pääesikunta toisin määrää, rauhanturvajoukon komentaja voi ennen joukossa palvelevan palvelussuhteen päättymistä tekemällään päätöksellä jatkaa tämän palvelussuhdetta määräajaksi, enintään yhteensä kuudella kuukaudella. Mainitut muutosehdotukset ovat teknisiä. Pääesikunnan toimivaltaan nyt ehdotetuista asioista päättää voimassa olevan lain mukaan puolustusministeriö.

Vaikka rauhanturvaamistoiminta siirretäänkin osaksi puolustusvoimien lakisääteisiä tehtäviä, henkilöstön osallistuminen säilyisi vapaaehtoisena. Näin ollen puolustusvoimienkin palveluksessa oleva olisi varsinaisesta virastaan virkavapaana sen ajan, jonka hän palvelee rauhanturvaamistehtävässä. Rauhanturvaamisorganisaation palvelukseen tullessaan hänen tulee, kuten nykyisinkin, tehdä palvelussitoumus, joka vastaa työsopimusta.

11 §. Palvelussuhteen säännönmukainen päättyminen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan 10 §:ään ehdotettua tehtävään määräämistä koskevaa muutosta. Tasavallan presidentti päättäisi tehtävään määräämänsä henkilön palvelussuhteen päättymisestä.

12 §. Palvelussuhteen päättyminen erityisestä syystä. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi teknisesti siten, että palvelussuhteen päättymisestä määräisi puolustusministeriön sijasta pääesikunta. Palvelussuhteen päättäminen on mahdollista ensisijaisesti silloin, kun kysymyksessä olevaa rauhanturvaamistoimintaan osallistumista supistetaan.

Pykälän 2 momentin mukaan lain 11 §:n 2 momentissa tarkoitettu palvelussuhde voidaan päättää myös, jos henkilöstöön kuuluva erityisestä syystä sitä pyytää taikka, jos hän ei täytä velvollisuuksiaan tai toimii vastoin niitä taikka jos hänet havaitaan muutoin sopimattomaksi palvelukseen taikka jos hänen palveluskykynsä on sairauden, vamman tai muun syyn johdosta olennaisesti heikentynyt. Palvelussuhteen päättymisestä päättää tällöin 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu tehtävään määräävä viranomainen.

13 §. Kotiuttamisen vaikutus palvelussuhteen päättymiseen. Edellä 10 ja 12 §:n perusteluissa esitetyistä syistä pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä säädetyistä kotiuttamis- ja palvelussuhteen päättymisasioista päättäisi puolustusministeriön sijasta pääesikunta.

16 §. Vahingonkorvaus. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että pääesikunta voisi vahvistamiensa perusteiden nojalla määrätä valtion varoista suoritettavaksi korvausta rauhanturvaamishenkilöstöön kuuluvan omaisuudelle palvelustehtävässä tai siihen liittyvissä olosuhteissa aiheutuneesta vahingosta. Kun organisaatio siirretään edellä ehdotetun mukaisesti puolustusvoimien alaisuuteen, on johdonmukaista, että pääesikunta vastaisuudessa puolustusministeriön sijasta vahvistaa ne perusteet, joiden nojalla voidaan suorittaa korvausta rauhanturvaamistehtävää suoritettaessa tai siihen liittyvässä toiminnassa henkilöstön yksityisomaisuudelle aiheutuneista vahingoista.

26 §. Muutoksenhaku. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi rauhanturvaamistehtävien uudelleen organisoinnin sekä muun lainsäädännön uudistamisen vuoksi siten, että pääesikunnan alaisessa rauhanturvaamisorganisaatiossa tehdystä päätöksestä valitetaan Helsingin hallinto-oikeuteen. Hallintotuomioistuinjärjestelmän uudistusta koskevan 1 päivänä marraskuuta 1999 voimaan tulleen hallinto-oikeuslain (430/1999) mukaan Uudenmaan lääninoikeudessa käsiteltävät asiat siirtyivät Helsingin hallinto-oikeuden tuomiopiiriin.

27 §. Täytäntöönpanosäännökset. Voimassa olevan lain mukaan puolustusministeriö antaa tarkemmat määräykset lain täytäntöönpanosta ja soveltamisesta. Pykälä ehdotetaan nykyisen lainsäädäntökäytännön mukaisesti muutettavaksi koskemaan ainoastaan täytäntöönpanoa koskevien säännösten antamista. Säännökset annettaisiin puolustusministeriön asetuksella.

1.2. Laki puolustusvoimista

2 §. Puolustusvoimien lakisääteiset tehtävät sisältävän pykälän 7 kohdassa säännellään puolustusvoimien osallistumista rauhanturvaamistoimintaan. Tähän saakka puolustusvoimien tehtävänä on mainitun lainkohdan mukaan ollut rauhanturvaamiskoulutukseen osallistuminen ja rauhanturvaamistoiminnan valmius- ja järjestelytehtävistä huolehtiminen siten kuin puolustusministeriö niistä määrää. Yleisperusteluissa ja rauhanturvaamislain muuttamista koskevan ehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyistä syistä lainkohdassa ehdotetaan nyt säädettäväksi, että puolustusvoimien tehtävänä on rauhanturvaamistoimintaan osallistuminen siten kuin siitä rauhanturvaamislaissa säädetään.

9 a §. Pykälä sisältää säännökset puolustusvoimien henkilöstön velvollisuudesta siirtyä toiseen virkaan. Rauhanturvaamislain muuttamista koskevan lakiehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyistä syistä pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jossa säädettäisiin, että 1 momentin siirtymisvelvollisuutta koskevat säännökset eivät koske osallistumista 2 §:n 7 kohdassa tarkoitettuun rauhanturvaamistoimintaan ulkomailla. Ulkomailla tapahtuvan rauhanturvaamistoimintaan osallistumisen tulee siten jatkossakin kantahenkilökunnankin osalta perustua vapaaehtoisuuteen.

1.3. Rikoslaki

45 luku 1 §. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä viitataan rauhanturvaamislain nykyisen nimikkeen asemesta rauhanturvaamislakiin.

1.4. Sotilasoikeudenkäyntilaki

2 §. Pykälän 4 momentin säännöksessä sotilasoikeudenkäyntilain (326/1983) soveltamisesta ehdotetaan viitattavaksi rauhanturvaamislain nykyisen nimikkeen asemesta muutettavaksi ehdotettuun rauhanturvaamislain nimikkeeseen.

1.5. Laki valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta

1 §. Pykälän 1 momentin 1 kohdassa oleva viittaus rauhanturvaamislakiin nykyisellä nimikkeellään ehdotetaan muutettavaksi viittaukseksi rauhanturvaamislakiin.

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan noin puoli vuotta sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Lakiehdotuksissa ei poiketa perustuslaista, joten ne voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Rauhanturvaamislain merkittävät muutosehdotukset on aiemmin saatettu perustuslakivaliokunnan käsiteltäviksi. Hallituksen mielestä niin on syytä menetellä myös tämänkertaisen muutosehdotuksen suhteen.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: