Esityksessä ehdotetaan lisättäviksi työturvallisuuslakiin säännökset, joiden mukaan yhteistä rakennustyömaata johtavalla tai valvovalla rakennuttajalla olisi velvollisuus huolehtia siitä, että rakennustyömaalla työskentelevillä on työmaalla liikkuessaan näkyvillä kuvallinen tunniste, josta käy ilmi myös työnantaja. Huolehtimisvelvollisuuden noudattamisen tehosteena olisi rangaistusuhka.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Osa talousrikollisuudesta keskittyy rakentamiseen, jossa on tyypillistä aliurakointiin liittyvät aliurakointiketjut. Näihin urakkaketjuihin liittyy yhä useammin myös alihankkijoina ulkomaalaisia yrityksiä, jotka muun muassa lähettävät työntekijöitään Suomeen töihin. Valvontaviranomaisilla ei ole tietoa palveluja tarjoavista yrityksistä taikka niiden työntekijöistä, minkä vuoksi valvontakeinojen käyttö voi olla hankalaa.

Erityisesti harmaan talouden torjunnan kannalta on havaittu toimivaksi järjestelmäksi eräillä suurilla rakennustyömailla vapaaehtoisesti käyttöönotettu sähköinen kulkulupajärjestelmä, joka on kehittymässä henkilökortiksi. Siinä on vähintään henkilön yksilöivä kuvallinen tunniste ja siitä käy ilmi työntekijän työnantaja. Yrityskohtaiseen henkilökorttiin tai korttipohjaan voidaan sähköisesti ohjelmoida kulkulupa kullekin työmaalle. Näin henkilö tulee toimeen yhdellä kortilla eikä jokaiselle työmaalle tulevalle henkilölle tarvitse tehdä erillistä korttia, vaan ainoastaan myöntää automaattisen tietojenkäsittelyn avulla kortin haltijalle lupa päästä työmaalle tietyksi ajaksi. Aika voidaan rajoittaa kalenteripäiviksi ja myös vuorokauden eri ajoiksi.

Erityisesti rakennusalalle kehitetyssä sähköisessä kulkulupajärjestelmässä yrityskohtaiseen henkilökorttiin ja siihen liittyvään etäkoteloon tallennetaan yrityksen nimi ja mahdollinen logo, yrityksen Y-tunnus, työntekijän nimi, syntymäaika ja verotuskunta ja lisäksi yrityskohtaisen henkilökortin ID-numero sekä korttiin myös työntekijän kuva. Järjestelmässä voidaan tulostaa kaikki edellä mainitut tiedot sisältäviä raportteja. Lisäksi raportteja saadaan muun muassa tulo- ja poistumisajoista, mitä portteja on käytetty mihinkin suuntaan, rajoitetuista kulkuporteista ja -ajoista ja voimassaoloajoista. Erikseen kirjattuna ja tarkistettuna voidaan järjestelmään sisällyttää tieto muun muassa työntekijän perehdyttämisestä, tulityökortista, työturvallisuuskortista, erikoistutkinnosta, ensiaputaidoista ja ulkomaalaisen työntekijän työskentelyoikeudesta. Tarvittaessa tiedostosta saadaan koottuna kaikki yllä oleva tieto, työmaalla olevat yritykset, työmaalla kyseisenä hetkenä olevat työntekijät ja henkilön läsnäoloajat yrityksittäin ja/tai erikseen.

Tämän järjestelmän edut sekä yritys- ja työturvallisuuden että harmaiden markkinoiden torjumisen kannalta ovat kiistattomat. Järjestelmän tiedot ovat myös käytettävissä työsuojeluviranomaisten ja verohallinnon työmaakäyntien yhteydessä ja ne voidaan toimittaa sopimusperusteisesti verohallinnolle analysoitaviksi.

Sähköinen kulkulupajärjestelmä on kuitenkin liian raskas pienemmille rakennustyömaille.

Kulkulupajärjestelmillä on merkitystä erityisesti työturvallisuuslaissa (738/2002) tarkoitettujen yhteisten työpaikkojen työturvallisuuden toteuttamisessa. Lupajärjestelmän käyttöönottaneilla rakennuttajilla on merkittävästi aikaisempaa paremmat mahdollisuudet valvoa työmaalla liikkuvia yrityksiä ja henkilöitä. Kulkulupajärjestelmän sisältämät tiedot mahdollistavat myös käynnissä olevien työmaiden, työmaalla toimivien kotimaisten ja ulkomaisten työnantajien sekä niiden palveluksessa olevien työntekijöiden työehtojen ja työolosuhteiden reaaliaikaisen valvonnan. Kulkulupatiedot antavat myös verohallinnolle mahdollisuuden toteuttaa työmaiden kokonaisvaltaisempaa valvontaa.

Tämän vuoksi on perusteltua säätää kulkulupien käyttö yhteisille rakennustyömaille pakolliseksi. Lainsäädännöllä ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista rajoittaa tai vaikeuttaa rakennusalalla sopimusjärjestelyin kehittyviä järjestelmiä vaan turvata tietty vähimmäistaso, jonka perusteella järjestelmiä voidaan edelleen kehittää vapaaehtoisuuden pohjalta. Suuremmilla työmailla kulkulupajärjestelmä tullee olemaan sähköinen. Pienemmillä työmailla kulunvalvonta voidaan toteuttaa muita kulkulupajärjestelmiä hyödyntäen.

Kulkulupa on tarpeen vain yhteisillä työpaikoilla, joilla työskentelee usean työnantajan palveluksessa olevia työntekijöitä. Yhteisen työpaikan käsite on määritelty työturvallisuuslain 49 §:ssä työpaikaksi, jolla yksi työnantaja käyttää pääasiallista määräysvaltaa ja jolla samanaikaisesti tai peräkkäin toimii useampi kuin yksi työnantaja tai korvausta vastaan työskentelevä itsenäinen työnsuorittaja siten, että työ voi vaikuttaa toisten työntekijöiden turvallisuuteen tai terveyteen. Työpaikat, joissa on aliurakointia, ovat tyypillisiä tässä pykälässä tarkoitettuja työpaikkoja.

Rakennustyön turvallisuudesta annetun valtioneuvoston päätöksen (629/1944, muutettuna valtioneuvoston asetus 426/2004) 10 §:n 3 momentin mukaan päätoteuttajan on varmistettava tarpeellisin toimenpitein, että sillä on tiedossaan työmaalla työskentelevät työntekijät ja itsenäiset työnsuorittajat ja että perehdyttämistä varten on tarpeelliset tiedot. Työnantajien on annettava työntekijöistä ja itsenäisten työnsuorittajien omalta osaltaan tarpeelliset tiedot työmaalla työskentelystä päätoteuttajan tietoon. Lähetetyistä työntekijöistä annettua lakia (1146/1999) on tarkoitus ehdottaa myös muutettavaksi siten, että lähetettyjen työntekijöiden tiedot ovat Suomessa olevalla lähettävän työnantajan edustajalla, jolloin ne ovat helpommin päätoteuttajan saatavissa.

Kulkuluvasta ehdotetaan säädettäväksi työturvallisuuslain 6 luvussa, joka käsittelee erityisiä työn teettämistilanteita kuten yhteistä työpaikka. Lukuun lisättäisiin kulkulupaa koskeva uusi 52 a § yhteisellä rakennustyömaalla työskentelevän henkilön tunnisteesta.

Pykälän 1 momentin mukaan säännös koskisi vain yhteistä rakennustyömaata. Rakentaminen kattaisi talonrakentamisen, korjausrakentamisen ja erikoisurakoinnin kuten lvi- ja sähkötyöt sekä maa- ja vesirakentamisen.

Yhteistä rakennustyömaata johtavan tai valvovan rakennuttajan olisi huolehdittava kulkulupajärjestelmän toteuttamisesta. Huolehtimisvelvollisuus säädettäisiin nimenomaan rakennuttajalle, jolla tarkoitetaan henkilöä tai organisaatiota, joka ryhtyy rakennushankkeeseen tai muuta tahoa, joka ohjaa tai valvoo rakennushanketta. Vastuun asettamisella nimenomaan rakennuttajalle pyritään siihen, että tunnisteet tulevat varmasti käyttöön. Rakennuttajina toimivat yleensä ammattirakennuttajat ja ammatti-isännöitsijät, joilla on parhaimmat edellytykset myös käytännössä huolehtia asiasta. Järjestelmä olisi tehokas ja selkeä, koska rakennuttajan olisi otettava huomioon sopimuksissaan säännöksessä tarkoitettu velvoite, jonka tarkoituksena on työturvallisuuden varmistamisen lisäksi harmaiden markkinoiden torjuminen. Rakennuttaja voisi siirtää kulkulupajärjestelmän käytännön toteutuksen päätoteuttajalle, mutta huolehtimisvelvollisuus pysyisi rakennuttajalla.

Rakennuttajan huolehtimisvelvoite käsittäisi myös sen, että hänen olisi huolehdittava ja omilla toimillaan varmistettava, että jokaisella on myös tunniste työmaalla liikkuessaan näkyvillä. Konkreettinen valvonta kuuluisi kuitenkin pääsääntöisesti kunkin työntekijän työnantajalle tämän sopimusvelvoitteen perusteella, minkä vuoksi rakennuttaja ei pitäisi luetteloa henkilöistä, joille tunniste on annettu. Tunniste olisi oltava sekä yhteisen työmaan kaikilla työntekijöillä ja toimihenkilöillä että itsenäisillä työnsuorittajilla heidän liikkuessaan työmaalla. Itsenäisellä työnsuorittajalla tarkoitettaisiin urakkaa, aliurakkaa, hankintaa tai muuta sellaista sopimuksen perusteella työtä tekevää henkilöä, joka ei ole työsuhteessa ja jolla ei ole kyseessä olevalla työmaalla palveluksessaan työntekijöitä.

Ehdotettava kulkulupa tarkoittaisi sitä, että jokaisella lain tarkoittamalla työpaikalla työskentelevällä olisi oltava henkilön yksilöivä kuvallinen tunniste. Siitä olisi käytävä ilmi myös työsuhteessa olevan työntekijän työnantaja tai onko henkilö itsenäinen työnsuorittaja. Itsenäisen työnsuorittajan osalta tämä merkitsisi muun muassa toiminimen tai vastaavan näkymistä. Siitä ei tarvitsisi näkyä, mitä rakennustyömaata se koskee. Tämä ei olisi tarpeen, koska päätoteuttajalla on oltava jo voimassa olevien säännösten mukaan tiedossaan yhteisellä rakennustyömaalla työskentelevät henkilöt. Siten olisi aina tarkistettavissa, onko kyseessä oleva henkilö sellaisen yrityksen palveluksessa, jonka työntekijöillä on oikeus työskennellä sanotulla työmaalla tai onko hänellä itsenäisenä työnsuorittajana työtä koskeva sopimus. Kortissa oleva työmaata koskeva tieto vaikeuttaisi myös sähköisen kulkulupajärjestelmän käyttämistä ja estäisi yrityskohtaisen kulkuluvan käyttämisen.

Tunnisteelle ei säädettäisi muotovaatimuksia. Tunniste voisi olla siten pidikkeellinen muovinen, pahvinen tai sähköinen. Tunnisteen laatuvaatimuksena olisi kuitenkin, että sen tiedot ovat sellaisessa muodossa, että niitä on vaikea muuttaa.

Työturvallisuuslain perusteella säännöksen valvonta olisi työsuojeluviranomaisten tehtävä. Koska huolehtimisvelvollisuuden laiminlyönnin voidaan katsoa vaikuttavan työntekijän turvallisuuteen, työsuojeluviranomaisilla olisi myös käytössään hallinnolliset päätökset ja niiden tehosteena mahdollinen uhkasakko.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tunnisteen huolehtimisvelvoitteeseen poikkeuksia. Ensinnäkin kulkulupajärjestelmän tarkoitus huomioon ottaen olisi kohtuutonta edellyttää, että eri yritysten työntekijät tai itsenäiset työnsuorittajat, jotka vain kuljettavat tavaraa työmaalle, kuuluisivat säännöksen piiriin. Siksi ehdotetaan, että säännöstä ei sovellettaisi tavaraa työmaalle kuljettaviin. Edellytyksenä olisi kuitenkin, että he eivät tee työtä tai asioi säännöllisesti työpaikalla vaan käyvät siellä tilapäisesti.

Toiseksi tunnistetta ei tarvitsisi olla sellaisilla työntekijöillä tai itsenäisillä työnsuorittajilla, jotka työskentelevät työmaalla, jossa rakennuttajana toimii yksityishenkilö tai yksityishenkilöt. Siten kotitalouksien omakotitalojen, paritalojen tai vapaa-ajan asuntojen rakennus- ja remontointityössä samoin kuin asuntojen korjaustyössä rakennuttajana toimivalla yksityishenkilöllä ei olisi pykälän 1 momentissa tarkoitettua huolehtimisvelvollisuutta. Edellytyksenä kuitenkin olisi, että rakennusta tai sen osaa rakennettaisiin tai korjattaisiin yksityishenkilön omaan ja henkilökohtaiseen käyttöön. Huolehtimisvelvollisuudesta vapautettuja olisivat sekä huoneiston tai rakennuksen omistajat että niiden vuokralaiset. Sen sijaan, jos esimerkiksi remontin toteuttajana on taloyhtiö, toiminimi tai elinkeinonharjoittaja, sovellettaisiin 1 momenttia. Tunniste olisi siten oltava aina, jos toimintaa harjoitetaan minkä tahansa muotoisena liiketoimintana.

Työturvallisuuslain rangaistussäännökseen lisättäisiin rangaistusseuraamus. Tämän vuoksi lain 63 §:n 1 momentin luetteloon lisättäisiin uusi 7 kohta, jonka mukaan rakennuttajana toimiva henkilö taikka hänen edustajansa, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö 52 a §:ssä tarkoitetun huolehtimisvelvollisuutensa, olisi tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, työturvallisuusrikkomuksesta sakkoon.

Huolehtimisvelvollisuuden laiminlyönnin tunnuspiirteitä olisi se, ettei rakennuttaja ole esimerkiksi ottanut pääurakoitsijan kanssa tekemässään sopimuksessa huomioon tunnisteen käyttövelvollisuutta eikä huolehtinut siitä, että tämän sopimuskumppanit ottavat vastaavasti huomioon omissa aliurakointisopimuksissaan tunnisteen käyttövelvollisuuden.

Harmaan talouden ja talousrikollisuuden vuotuiseksi kokonaismääräksi on Suomessa viimeksi arvioitu noin 5 miljardia euroa. Harmaasta taloudesta arvioidaan koituvan yhteiskunnalle verojen ja maksujen menetyksiä 2—2,5 miljardia euroa vuodessa. Epäsuoria yhteiskunnalle aiheutuvia vahinkoja voivat olla työntekijöiden epätasa-arvoisen kohtelun lisäksi esimerkiksi markkinoiden epävakauden aiheuttama taloudellinen turvattomuus ja työpaikkojen epävarmuus. Myös kansainvälistyminen vaikuttaa sekä talouselämään että talousrikollisuuteen usealla eri tavalla.

Osa harmaasta taloudesta keskittyy rakennustyömaiden aliurakointiin. Poliisin tutkimusten mukaan aliurakointiin liittyvää yritystoimintaa on siirtynyt jopa järjestäytyneen rikollisuuden käsiin. Rakentamisessa on havaittu myös valvontakeinojen riittämättömyyttä. Valvontaviranomaisilla ei ole mahdollisuuksia saada tietoa rakennuksilla toimivista yrityksistä tai niiden työntekijöistä taikka itsenäisistä työnsuorittajista. Erityisesti alihankintatoimintaan näyttää liittyvän myös vähimmäistyöehtojen noudattamisen laiminlyöntejä ja pimeiden palkkojen maksua. Tällä hetkellä viranomaiset eivät kykene valvomaan riittävän tehokkaasti rakennuksilla työskentelevien työolojen noudattamista eikä ulkomaisten työntekijöiden työnteko-oikeuden perusteen laillisuutta.

Esityksen taloudellisia vaikutuksia on vaikea arvioida euromääräisesti, mutta kulkulupajärjestelmän toteuttamisella on vaikutuksia erityisesti harmaan talouden torjunnassa ja se vaikuttaa suotuisasti myös yritysten väliseen kilpailutilanteeseen ja säännöksiä noudattavien yritysten toimintaedellytyksiin. Säännöksen vaikutukset näkyisivät myös työturvallisuuden parantumisessa.

Ehdotuksella luotaisiin rakennuttajille paremmat mahdollisuudet valvoa työmaalla liikkuvia yrityksiä ja henkilöitä koko alihankintaketjussa. Se voisi helpottaa myös työsuojeluviranomaisen toimintaa siirtäessä valvonnan painopistettä työpaikoille.

Säännösten taloudelliset vaikutukset aiheutuisivat yrityksille lähinnä kuvallisen tunnisteen hankinnasta. Henkilökortti voi olla perinteinen henkilökortti tai sähköinen henkilökortti, joka on liitetty yrityksen sähköiseen kulunvalvontajärjestelmään tai keskustietokoneelle.

Yritysten henkilökortteihin rakennusalalla laitetaan yleensä yrityksen nimen ja Y-tunnuksen lisäksi henkilön kuva ja kortinhaltijan nimi, syntymäaika ja henkilön ID-numero ja työnantajan nimi. Henkilökortin väärentämismahdollisuuksien pienentämiseksi tavallisten henkilökorttien turvallisuutta voidaan lisätä laittamalla korttiin henkilön varjokuva, henkilön omakätinen allekirjoitus tai laminoimalla korttiin standardihologrammi. Henkilökorttien valokuvat voidaan tilata kortin valmistajalta tai valokuvausliikkeeltä tai tarvittavat kuvat voidaan ottaa henkilöistä yrityksen omalla kameralla. Henkilöstön valokuvaus omalla digitaalisella kameralla on edullista, koska kuvien teettäminen maksaa noin 20 senttiä kuvalta ja niiden käsittelymaksu on muutama euro. Useilla rakennusyrityksillä on käytettävissä tarvittavat laitteet valokuvien sähköiselle käsittelylle.

Tavallisen henkilökortin kustannukset muodostuvat yrityksen henkilökortin pohjan eli formaatin luomisesta ja varsinaisten korttien valmistuksesta. Pohjatietoja ovat logo ja kortin tilaajan kiinteät tiedot ja niiden kustannus on noin 60—150 euroa. Pienissä tilauksissa henkilökortin kustannus on noin 10—15 euroa. Tämän lisäksi korttiin tarvittavat pidikkeet maksavat muutaman euron kappaleelta. Suuremmat tilaukset alentavat henkilökorttien yksikköhintaa. Mikäli henkilökorttien edellyttämä valokuvaus ostetaan joko kortin valmistajalta tai valokuvausliikkeeltä, on edellä mainittuun 10—15 euron hintaan lisättävä valokuvauksesta aiheutuva noin 10—20 euron kustannus. Tunnisteen vähimmäiskustannukset eivät siten ole suuret.

Sähköinen kulkulupajärjestelmä muodostuu kuvallisesta henkilökortista ja mikrosirun sisältävästä korttikotelosta, kortinlukijalaitteesta ja ohjelmistosta, jolla hallitaan sekä kortteja että järjestelmään kytkettyjä portteja, puomeja ja lukkoja. Sähköisen kulunvalvontajärjestelmän laitehankintakustannukset ovat noin 7 000—9 000 euroa. Tämän lisäksi sähköiset henkilökortit maksavat noin 20—25 euroa kappale. Käytännössä monilla isoilla työmailla on käytössä jo sähköinen kulunvalvontajärjestelmä.

Työnantaja voi käytännössä tilata tarvitsemansa henkilökortit henkilökortteja myyviltä yrityksiltä, joita on markkinoilla useita, tai tehdä kortit itse hankkimalla tätä tarkoitusta varten oman laitteiston tai vuokrata sen. Markkinoilla on saatavissa useita laitteita, joiden hankintahinta on noin 2 200 euroa. Laitteen käyttäminen edellyttää, että se voidaan yhdistää yrityksen omaan tietokoneeseen ja tämän lisäksi tietokoneeseen on hankittava korttien käsittelyä varten oma ohjelma. Tarvittava korttiohjelma maksaa alimmillaan noin 100 euroa.

Työministeriö asetti 16 päivänä huhtikuuta 2004 kolmikantaisen työryhmän lainmukaisten palvelussuhteen ehtojen noudattamisen ja yritysten tasavertaisen kilpailuasetelman edistämisestä (Ulteva 2), jonka määräaika päättyy 31 päivänä tammikuuta 2006. Esitys perustuu työryhmän yksimieliseen ehdotukseen, johon tosin liittyy sisäasiainministeriön täydentävä mielipide. Työryhmässä ovat edustettuina työministeriön edustajien lisäksi kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö, sisäasiainministeriö, keskeiset työmarkkinakeskusjärjestöt, Suomen Yrittäjät sekä työntekijöitä edustava Rakennusliitto ja työnantajia edustava Rakennusteollisuus RT.

Tämän työryhmän tehtäväksi asia on annettu muun muassa sisäisen turvallisuuden ohjelman talousrikollisuuden vähentämistä koskevan alakohdan edellyttämien suositusten täytäntöönpanoa koskevassa asiakirjassa, joka on käsitelty hallituksen iltakoulussa 15 päivänä syyskuuta 2004. Lisäksi tulopoliittisessa sopimuksessa vuosille 2005—2007 on sovittu, että tämä työryhmä selvittää ja tekee ehdotukset tarvittaviksi lainsäädäntömuutoksiksi kulkulupamenettelystä.

Esitysluonnoksesta on saatu Suomen Kiinteistöliitto ry:n, Asuntokiinteistö- ja rakennuttajaliitto ASRA ry:n ja Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry:n yhteinen lausunto, jossa ehdotukseen suhtaudutaan kielteisesti siksi, että huolehtimisvelvollisuus kohdistuu rakennuttajaan.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus