Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäviä terveyspalvelujärjestelmän ohjauksen ja valvonnan koordinoimiseksi ja yhdenmukaistamiseksi sekä väestön perusoikeuksien ja yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi. Tämän aikaansaamiseksi ehdotetaan muutettaviksi kansanterveyslakia, työterveyshuoltolakia, erikoissairaanhoitolakia, mielenterveyslakia, yksityisestä terveydenhuollosta annettua lakia, tartuntatautilakia, Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta annettua lakia, sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia sekä terveydenhuollon ammattihenkilöistä annettua lakia.

Terveydenhuollon palvelujärjestelmän hajanaisuus ja perusoikeuksien toteutumisen varmistaminen on lisännyt paineita pääosin lääninhallitusten toteuttaman terveyspalvelujen ohjauksen ja valvonnan tehostamiseksi. Tavoitteena on, että palvelut tuotetaan laadukkaasti, tehokkaasti ja taloudellisesti. Tämä edellyttää valvontaa koskevan lainsäädännön osittaista uudistamista ja täsmentämistä sekä valtakunnallisesti yhdenmukaista ohjausta. Ohjauksen ja valvonnan voimavaroja on myös tarpeen lisätä.

Terveyspalvelujen valvonnan pääpaino on jatkossakin lääninhallituksissa, jotka toimivat alueellisesti hajautuneina lähellä palvelujen tuottajia. Esityksessä ehdotetaan, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäväksi säädettäisiin lääninhallitusten toiminnan ohjaus terveydenhuollon toimintayksiköiden ja ammattihenkilöiden valvonnan periaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi. Tähän liittyen ehdotetaan, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskus voisi itsekin eräissä tapauksissa käsitellä ja ratkaista terveydenhuollon toimintayksiköitä koskevia asioita, kuten kanteluita. Samalla Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten työnjakoa terveydenhuollon ammatinharjoittajien toiminnan ohjausta ja valvontaa koskevissa asioissa selkeytettäisiin.

Valvonnan ja ohjauksen selkeyttämiseksi ja tehostamiseksi ehdotetaan myös, että kanteluasioiden käsittely rajattaisiin sekä Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa että lääninhallituksissa pääsääntöisesti alle viisi vuotta vanhoihin asioihin. Jos kantelun tutkimiseen olisi erityiset perusteet, voisivat viranomaiset käsitellä myös yli viisi vuotta vanhoja asioita koskevia kanteluita.

Kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertaisen saatavuuden valvomiseksi perustettu sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimiva perusturvalautakunta ehdotetaan lakkautettavaksi. Lautakunnan käytännön toimintamahdollisuudet ovat osoittautuneet vähäisiksi eikä sillä ole ollut juurikaan mahdollisuuksia vaikuttaa kuntapalvelujen saatavuuteen. Uudistettaessa muutoin kunnallisen toiminnan ohjausta ja valvontaa, voidaan perusturvalautakunta lakkauttaa tarpeettomana.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä syyskuuta 2006. Esitys liittyy valtion vuoden 2006 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Perustuslain mukaan julkisen vallan – valtion ja kuntien – on turvattava jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Kunnalla on keskeinen asema peruspalveluiden turvaamisessa. Ennen 1980-luvulla käynnistynyttä normien purkamista ja kunnallisen itsehallinnon vahvistamista, johon myös 1993 toteutettu valtionosuusuudistus liittyi, keskushallinnosta ohjattiin kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon toimintaa hyvinkin yksityiskohtaisin ohjein ja määräyksin. Nyttemmin ohjaus on ollut pääasiassa informaatio- ja resurssiohjausta. Yhtenä ohjauksen keinona ovat olleet viime vuosina sosiaali- ja terveysministeriön, Stakesin ja Suomen Kuntaliiton yhteistyössä asiantuntijoiden kanssa laatimat laatusuositukset.

Perusoikeuksien toteutumisen varmistaminen on lisännyt painetta julkisen vallan taholta tapahtuvan valvonnan tehostamiseen. Muun muassa laillisuusvalvontaviranomaiset (eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri) ovat eräissä kannanotoissaan todenneet, että sosiaali- ja terveydenhuollon ohjausta ja valvontaa tulisi vahvistaa.

Vastuu yhteiskunnan toimivuudesta on jaettu eri ministeriöille. Kullekin ministeriölle kuuluu oman hallinnonalansa yleisjohto ja koordinointi. Sosiaali- ja terveysministeriölle kuuluu sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön perusteella toimialueensa yleinen ohjaus ja valvonta. Ohjaus on pääasiassa lainsäädäntö- ja budjettiohjausta sekä informaatio-ohjausta. Tukenaan ministeriöillä on lupa- ja valvontaviranomaisia sekä tutkimus- ja kehittämislaitoksia.

Viranomaisten suorittama valvonta voi olla etukäteen tapahtuvaa valvontaa ja/tai jälkikäteen tapahtuvaa valvontaa. Etukäteisvalvonnan piiriin kuuluvat muun muassa lupa- ja ilmoitusmenettely. Luvan myöntämisen ehdoksi voidaan liittää viranomaisen etukäteen suorittama toimitilojen sekä henkilöstörakenteen ja -määrän tarkastus. Valvottava raportoi toiminnastaan valvonta- ja tarkastusviranomaiselle tilinpäätöksessään ja toimintakertomuksessaan. Ennakoivaa valvontaa sisältyy myös sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöltä vaadittaviin ammatinharjoittamisoikeuksiin ja kelpoisuuksiin, joista on säädetty terveydenhuollon ammattihenkilöitä koskevassa lainsäädännössä sekä sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusehdoista annetussa laissa (272/2005).

Ohjauksessa ja valvonnassa tarvittavaa tietoa saadaan tiedonkeruun ja tilastoinnin, tutkimus- ja kehittämistoiminnasta saatavan informaation sekä toiminnan seurannan ja arvioinnin avulla. Jälkikäteisvalvonta toteutuu useimmiten siten, että valvontaviranomainen saa tiedon yksittäistapauksista kanteluista tai muista epäkohtia koskevista ilmoituksista, poliisilta tai apteekista, eduskunnan oikeusasiamiehen tai valtioneuvoston oikeuskanslerin kautta tai epävirallisista yhteydenotoista ja tarkastuspyynnöistä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännössä valvonta on säädetty sosiaali- ja terveysministeriön, Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen, lääninhallitusten sekä kuntien velvollisuudeksi. Valvontaviranomaisten tehtäviä ja toimivaltaa sekä niihin liittyviä uudistamis- ja kehittämistarpeita ovat käsitelleet muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön kutsumat selvityshenkilöt, ensin pääjohtaja Jussi Huttunen ja myöhemmin ylijohtaja Aino-Inkeri Hansson.

Huttunen esitti vuonna 2000 antamassaan raportissa (STM, työryhmämuistioita 2000:12) muun muassa, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäviä laajennettaisiin sosiaalihuoltoon ja toimivalta ulotettaisiin palveluita järjestävien julkisten ja yksityisten laitosten ja toimintayksiköiden asianmukaisuuden valvontaan. Hansson esitti omassa selvityksessään vuodelta 2002 (STM, työryhmämuistioita 2002:8), että Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle säädettäisiin mahdollisuus puuttua ammatinharjoittajia koskevien kantelujen käsittelyn yhteydessä myös terveyspalveluja järjestävien julkisten ja yksityisten toimintayksiköiden toimintaan silloin, kun kantelun perusteena olevien epäkohtien tai virheiden havaitaan johtuneen toimintayksikössä noudatetuista menettelytavoista, toimintayksikön johdon määräyksistä tai muusta toimintayksikön sisäisestä ohjeistuksesta, jota noudattamalla ammatinharjoittajan tai toimintayksikön henkilökunnan voidaan katsoa aiheuttaneen kantelun perustana olevan epäkohdan tai virheen.

Selvitysmiesten Huttunen ja Hansson esitysten perusteella sosiaali- ja terveysministeriö asetti työryhmän selvittämään Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimialan laajentamista. Työryhmä ehdotti (STM, Työryhmämuistioita 2004:4) muun muassa, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäviä laajennetaan terveydenhuollon toimintayksiköiden ohjaukseen ja valvontaan niiden toteuttaessa kansanterveystyötä, erikoissairaanhoitoa, yksityistä terveydenhuoltoa, mielenterveystyötä, tartuntatautien vastustamistyötä, työterveyshuoltoa ja muuta terveyden- ja sairaanhoitoa koskevaa lainsäädäntöä, silloin kun asia liittyy oikeusturvakeskuksen selvitettävänä olevaan terveydenhuollon ammattihenkilöitä koskevaan valvonta-asiaan, taika kun kysymys on periaatteellisesta tai laajakantoisesta asiasta, kun lääninhallitus ei esteellisyyssäännösten perusteella voi käsitellä asiaa, tai kun kysymys on useaa lääniä tai koko maata koskevasta asiasta.

Työryhmä ehdotti myös, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle annetaan tehtäväksi ohjata lääninhallituksia terveydenhuollon toimintayksiköiden sekä ammattihenkilöiden valvonnan periaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi sekä yksityisen terveydenhuollon palvelun tuottajien lupamenettelyn periaatteiden yhdenmukaistamiseksi.

Lisäksi työryhmä ehdotti, että jo käytännössä toteutettu oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten työnjako kirjataan lakiin. Kanteluina ja ilmoituksina tai muilla vastaavilla tavoilla vireille tulleet valvonta-asiat kuuluvat oikeusturvakeskuksen selvitettäväksi silloin, kun on epäily hoitovirheestä, joka on johtanut menehtymiseen tai vaikeaan pysyvään vammautumiseen, tai kun kyse on oikeuslääkärin tekemään kuolemansyyn selvitykseen liittyvästä asiasta, tai kun on syytä epäillä tarvittavan kurinpito- tai turvaamistoimenpiteitä, taikka lääninhallitus on jäävi käsittelemään asiaa.

Työryhmä esitti Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäviä laajennettavaksi vastaavalla tavalla myös sosiaalihuollon valvontaan. Työryhmä katsoi kuitenkin, että oikeusturvakeskuksen tehtävien laajentaminen sosiaalihuoltoon edellyttää vielä laajempaa jatkovalmistelua.

2.1. Terveydenhuollon valvonta

Julkisen terveydenhuollon yleinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta kuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle. Lääninhallitukset huolehtivat omilla alueillaan kansanterveystyön, erikoissairaanhoidon ja mielenterveystyön ohjauksesta ja valvonnasta. Kansanterveystyön ja erikoissairaanhoidon asiantuntijavirastona toimii sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus, jäljempänä Stakes.

Yksityisen terveydenhuollon yleinen ohjaus ja valvonta kuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle. Läänin alueella yksityisen terveydenhuollon lupa- ja valvontaviranomaisena toimii lääninhallitus. Lääninhallitukset käsittelevät asiat, jotka koskevat yksityisen terveydenhuollon palvelun tuottajan lupaa sekä vastaavan johtajan hyväksymistä ja hyväksymisen peruuttamista ja toiminnasta annettavia ilmoituksia ja kertomuksia. Lisäksi terveyslautakunta tai vastaava kunnallinen toimielin toimii yksityistä terveydenhuoltoa valvovana viranomaisena kunnassa. Oikeus toimintayksikön valvontaan liittyvien määräysten antamiseen sekä pakkokeinoista ja seuraamuksista päättämiseen on kuitenkin yksinomaan lääninhallituksilla.

Terveydenhuollon oikeusturvakeskus valvoo terveydenhuollon ammattihenkilöitä heidän toimiessaan terveyden- ja sairaanhoidossa. Myös lääninhallitukset valvovat omilla alueillaan terveydenhuollon ammattihenkilöitä. Terveydenhuollon ammattihenkilöitä ovat terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa (559/1994), jäljempänä ammattihenkilölaki, ja sen nojalla terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa asetuksessa (564/1994), jäljempänä ammattihenkilöasetus, mainitut laillistetut, luvan saaneet ja nimikesuojatut ammattihenkilöt. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus toteuttaa ammattihenkilöiden etukäteisvalvontaa muun muassa varmistamalla, että heillä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus ja muu ammatillinen pätevyys. Tässä tarkoituksessa oikeusturvakeskus laillistaa, antaa ammatinharjoittamislupia ja hyväksyy suojatun ammattinimikkeen käyttöön oikeuttavia koulutuksia sekä ylläpitää terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriä (Terhikki), jossa on tällä hetkellä yli 300 000 henkilön tiedot.

Jäljempänä tarkemmin käsiteltävien Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen, lääninhallitusten, perusturvalautakunnan ja sosiaali- ja terveysministeriön valvontatehtävien lisäksi valvontaviranomaisena toimii Lääkelaitos, jonka tehtävät perustuvat lääkelakiin (395/1987), terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annettuun lakiin (1505/1994) sekä lääkelaitoksesta annettuun lakiin (35/1993).

2.2. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus

Terveydenhuollon oikeusturvakeskus on sosiaali- ja terveysministeriön alainen keskushallintoviranomainen. Sen tehtävänä on terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta annetun lain (1074/1992) 1 §:n perusteella huolehtia terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvontaa sekä raskauden keskeyttämistä, steriloimista, kuolemansyyn selvittämistä ja oikeuspsykiatriaa koskevassa sekä muussa lainsäädännössä sille säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä sekä muista terveydenhuoltoon liittyvistä tehtävistä, jotka sosiaali- ja terveysministeriö sille määrää. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus hoitaa lisäksi ne kansainvälisissä toimielimissä käsiteltäviin terveydenhuoltoa ja sosiaalihuoltoa koskeviin ihmisoikeusasioihin liittyvät tehtävät, jotka sosiaali- ja terveysministeriö sille määrää.

Terveydenhuollon ammattihenkilöiden ohjauksesta ja valvonnasta säädetään tarkemmin ammattihenkilölaissa ja -asetuksessa. Valvonnan ensisijaisena tarkoituksena on potilasturvallisuuden säilyttäminen ja edistäminen sekä terveyspalvelujen laadun varmistaminen. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus myöntää oikeuden harjoittaa ammattia laillistettuna terveydenhuollon ammattihenkilönä tai ammatinharjoittamisluvan sekä merkitsee rekisteriin nimikesuojatut ammattihenkilöt. Mainitulla ennakkovalvonnalla varmistetaan muun muassa, että ammattihenkilöllä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus ja muu ammatillinen pätevyys. Vuonna 2004 terveydenhuollon ammattihenkilöiden laillistamispäätöksiä tehtiin 6 600 ja nimikesuojattuja terveydenhuollon ammattihenkilöitä merkittiin rekisteriin 6 831. Eräiden nimikesuojattujen ammattiryhmien, esimerkiksi psykoterapeuttien, koulutus on edelleen sääntelemätöntä. Oikeusturvakeskuksen tehtävänä on näiden ryhmien osalta arvioida ja hyväksyä koulutuksen laatu ja riittävyys. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus pitää valvontaa varten terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriä, johon oli vuoden 2004 lopulla merkitty 317 192 ammattihenkilön tiedot.

Terveydenhuollon oikeusturvakeskus valvoo jälkivalvonnan keinoin terveydenhuollon ammattihenkilöiden kykenevyyttä harjoittaa ammattiaan sekä heidän ammatinharjoittamisensa laatua. Valvontaa koskevat asiat voivat tulla vireille esimerkiksi potilaiden tai heidän omaistensa ilmoitusten tai kantelujen perusteella, muilta viranomaisilta saadun tiedon perusteella, apteekeilta, ammattihenkilöiden työnantajilta, esimiehiltä tai tuomioistuimilta saatujen ilmoitusten johdosta sekä eri viranomaisten lausuntopyyntöjen perusteella. Oikeusturvakeskus voi ottaa asian selvitettäväkseen myös omasta aloitteestaan, mutta niukkojen voimavarojen vuoksi tämä ei ole ollut yksittäistapauksia lukuun ottamatta mahdollista.

Ammattihenkilölain 24 §:n perusteella terveydenhuollon ammattihenkilöiden jälkivalvontaa toteuttavat Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen lisäksi lääninhallitukset alueillaan. Sosiaali- ja terveysministeriö on edellyttänyt valvontaviranomaisten noudattavan kanteluiden käsittelyssä vuonna 1990 valmistuneen kanteluiden siirtokokeilutyöryhmän muistion työnjaollisia periaatteita. Niiden mukaan potilaan menehtymiseen tai vaikeaan vammautumiseen johtanutta hoitoa koskevat kantelut käsitellään pääsääntöisesti keskitetysti oikeusturvakeskuksessa, samoin kuin kantelut, jotka koskevat oikeuslääkärin toimintaa kuolemansyyn selvittämisessä sekä kantelut, jotka koskevat laajakantoisia ja periaatteellisia kysymyksiä. Muut kantelut käsitellään lähtökohtaisesti lääninhallituksissa. Vuonna 2004 oikeusturvakeskukseen tuli 472 kantelua. Näistä 227 kantelua siirrettiin lääninhallitusten käsiteltäviksi ja oikeusturvakeskuksen käsiteltäviksi jäi 245 kantelua.

Apteekkien ja eri viranomaisten ilmoitusten sekä vastaavien yhteydenottojen perusteella Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa tuli vuonna 2004 vireille 201 terveydenhuollon ammattihenkilöön kohdistuvaa valvonta-asiaa. Yli 60 % näistä asioista koski lääkäreiden pääasiallisesti keskushermostoon vaikuttavien lääkkeiden (PKV-lääkkeiden) määräämiskäytäntöä.

Viranomaisten lausuntopyynnöt koskevat lähinnä kuolemaan tai vakavaan vammautumiseen johtaneita epäiltyjä hoitovirheitä. Suurin osa lausunnoista annetaan poliisin tai syyttäjän pyynnöstä kuolemansyyn selvittämiseen liittyen. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus antaa merkittävissä määrin lausuntoja myös esimerkiksi tuomioistuimille, eduskunnan oikeusasiamiehelle ja valtioneuvoston oikeuskanslerille. Vuonna 2004 Terveydenhuollon oikeusturvakeskukseen tuli 163 terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvontaan liittyvää muun viranomaisen lausuntopyyntöä. Sen lisäksi sille saapui yhteensä 137 vakuutuslääketieteeseen ja kuluttajavalitusasioihin liittyvää viranomaisten lausuntopyyntöä.

Selvitettyään valvonta-asian Terveydenhuollon oikeusturvakeskus voi ryhtyä tarvittaessa hallinnolliseen ohjaukseen, turvaamistoimenpiteisiin tai kurinpitomenettelyyn. Hallinnollisena ohjauksena oikeusturvakeskus voi ilmaista käsityksensä asianmukaisesta menettelystä, kiinnittää terveydenhuollon ammattihenkilön huomiota hänen ammattitoiminnassaan esiintyneeseen puutteeseen tai epäasianmukaisuuteen tai antaa hänelle huomautuksen. Turvaamistoimenpiteinä potilasturvallisuuden vaarantuessa Terveydenhuollon oikeusturvakeskus voi terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 26 §:n perusteella rajoittaa laillistetun ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeutta taikka poistaa hänen ammatinharjoittamisoikeutensa määräajaksi tai toistaiseksi. Vastaavasti luvan saaneen ammattihenkilön ammatinharjoittamislupa voidaan peruuttaa ja nimikesuojattua ammattihenkilöä voidaan kieltää käyttämästä asianomaista terveydenhuollon ammattinimikettä määräajaksi tai toistaiseksi. Kurinpitorangaistus eli kirjallinen varoitus voi terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 33 §:n mukaan seurata, jos terveydenhuollon ammattihenkilö toimii vastoin lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä taikka syyllistyy tehtävässään muutoin virheellisyyteen tai laiminlyöntiin.

Kanteluina vireille tulleista valvonta-asioista runsaat 10 prosenttia on viime vuosina johtanut huomautuksen antamiseen terveydenhuollon ammattihenkilölle. Huomion kiinnittämiseen on johtanut noin 15 prosenttia asioista. Muulla tavoin vireille tulleista valvonta-asioista noin 14 prosenttia on johtanut huomautukseen ja hieman vähemmän huomion kiinnittämiseen. Terveydenhuollon ammattihenkilölle annettavaa kirjallista varoitusta sekä ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamista, poistamista ja palauttamista koskevat päätökset tehdään lakisääteisessä viisijäsenisessä terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvontalautakunnassa. Vuonna 2004 ammatinharjoittamisoikeus poistettiin 10 henkilöltä, 19 henkilön ammatinharjoittamisoikeutta rajoitettiin ja oikeuksia palautettiin kahdessa tapauksessa. Kirjallinen varoitus annettiin kuudelle henkilölle.

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäviin kuuluu terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonta-asioiden lisäksi muun muassa oikeuspsykiatrian alaan kuuluvia tehtäviä. Oikeusturvakeskus toimii mielentilatutkimusten koordinoijana tilanteissa, joissa tuomioistuin määrää rikoksesta syytetyn mielentilan tutkittavaksi. Oikeusturvakeskus määrää, missä mielentilatutkimus suoritetaan. Saatuaan tutkimuksen perusteella laaditun lausunnon oikeusturvakeskus antaa asiasta lautakuntakäsittelyn jälkeen oman lausuntonsa tuomioistuimelle. Vuonna 2004 tällaisia lausuntoja annettiin 168. Jos edellytykset rikoksesta syytetyn hoitoon määräämiseen tahdosta riippumatta ovat olemassa mielentilatutkimuksen päättyessä, oikeusturvakeskus määrää hänet mielenterveyslain (1116/1990) nojalla tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon.

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäviin kuuluu lisäksi muun muassa erilaisia lupa-asioita. Oikeusturvakeskus voi myöntää raskauden keskeyttämisestä annetussa laissa (239/1970) säädetyin edellytyksin luvan raskauden keskeyttämiseen, kun raskaus on kestänyt yli 12 raskausviikkoa mutta alle 20 raskausviikkoa. Raskauden keskeyttäminen edellyttää oikeusturvakeskuksen lupaa aina silloin, kun perusteena on sikiön vaikea sairaus tai ruumiinvika. Jos sikiön vaikea sairaus tai ruumiinvika on todettu luotettavalla tutkimuksella, lupa voidaan myöntää 24. raskausviikon päättymiseen saakka. Myös steriloiminen edellyttää steriloimislain (283/1970) perusteella eräissä tilanteissa Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen lupaa. Vuonna 2004 oikeusturvakeskus käsitteli 920 raskauden keskeyttämistä koskevaa hakemusta ja 14 steriloimista koskevaa hakemusta.

Ihmisen elimien ja kudoksien lääketieteellisestä käytöstä annetun lain (101/2001) ja asetuksen (594/2001) mukaan uusiutumattoman elimen tai kudoksen irrottamiseen samoin kuin uusiutuvan kudoksen tai elimen osan irrottamiseen alaikäiseltä tai vajaakykyiseltä tulee olla Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen lupa. Se voi myös myöntää luvan vainajan kudoksien ja elimien irrottamiseen lääketieteellistä tutkimus- ja opetustoimintaa varten sekä elimien, kudoksien ja kudosnäytteiden käyttämiseen muuhun lääketieteelliseen tarkoitukseen kuin niiden alun perin aiottuun käyttötarkoitukseen. Kudosten ja elimien lääketieteelliseen käyttöön liittyviä lupia myönnettiin 54 vuonna 2004. Oikeusturvakeskus toimii vastaavasti lupaviranomaisena eräissä kuolemansyyn selvittämisestä annetun lain (459/1973) ja lääketieteellisestä tutkimuksesta annetun lain (488/1999) mukaisissa asioissa.

2.3. Lääninhallitusten tehtävät sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnassa

2.3.1. Yleistä

Lääninhallitusten suorittaman sosiaali- ja terveydenhuollon ohjauksen ja valvonnan kohteena ovat muun muassa kunnalliset palvelut ja etuudet, yksityiset palvelut, terveydenhuollon ammatinharjoittajat, valtion mielisairaalat ja eräät yksilön oikeusturvaan liittyvät toimenpiteet.

Sosiaali- ja terveydenhuollon erityislainsäädännössä on noin 130 säännöstä, jotka määrittävät lääninhallitusten tehtäviä. Erityislaeille on yhteistä, että niissä lääninhallitusten toimivalta ohjaukseen ja valvontaan on säädetty kattavaksi. Lääninhallitusten toimivaltaa on rajoitettu vain alueellisesti siten, että lääninhallitus voi toimia ainoastaan oman lääninsä alueella.

Lääninhallitusten suorittama valvonta ja ohjaus toteutetaan toisaalta etukäteisvalvontana, toisaalta jälkikäteen tapahtuvana valvontana ja hallinnollisena ohjauksena. Etukäteisvalvonnalla ja ohjauksella pyritään varmistamaan ennalta asianmukainen, laadukas ja väestön tarpeita vastaava palvelujen järjestäminen sekä ennaltaehkäisemään virheellisiä, epäasianmukaisia tai laadultaan riittämättömiä palvelu- ja hoitokäytäntöjä.

Etukäteisohjauksen ja -valvonnan keinoina lääninhallitukset käyttävät muun muassa tiedottamista, resurssiohjausta (valtionavustukset perustamis- ja kehittämishankkeisiin), informaatio-ohjausta, ohjaus- ja tarkastuskäyntejä sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksikköihin, neuvontaa ja konsultaatioita, koulutusta ja kehittämishankkeisiin osallistumista voimavarojensa mukaisesti. Lisäksi ilmoitus- ja lupahallinnon keinoin pyritään varmistamaan toiminnan asianmukaisuus.

Lääninhallitusten informaatio-ohjauksen sisällöstä ja laajuudesta tai toimeenpanosta ei ole erikseen säädetty. Keskeinen osa lääninhallitusten suorittamasta informaatio-ohjauksesta perustuu lääninhallitusten ja sosiaali- ja terveysministeriön välisissä tulossopimuksissa sovittujen tavoitteiden toteuttamiseen. Muutoin lääninhallitukset toteuttavat informaatio-ohjausta harkintansa mukaan lääninsä tilanteesta ja tarpeista lähtien. Informaatio-ohjauksen lähtökohtana on lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastojen henkilökunnan monipuolinen asiantuntemus sosiaali- ja terveydenhuollon eri aloilta sekä paikallisten ja alueellisten olosuhteiden hyvä tuntemus.

Lääninhallitusten suorittama jälkikäteisvalvonta perustuu pääosin lääninhallituksille tehtyihin kanteluihin ja muihin ilmoituksiin havaituista epäkohdista. Kanteluina käsiteltävät asiat tulevat yleisimmin vireille asianomainen henkilön itsensä taikka hänen omaisensa tai läheisensä tekeminä, mutta valvonta-asian voi panna vireille myös joku muu henkilö tai esimerkiksi toinen viranomainen.

Ulkopuolisiin aloitteisiin perustuvan valvonnan lisäksi lääninhallitukset suorittavat myös oma-aloitteista valvontaa, jolla on tärkeä merkitys erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköitä koskevassa valvonnassa.

Vuonna 2004 lääninhallituksissa tuli vireille terveydenhuollon kanteluita 916 kpl ja lääninhallitukset ratkaisivat 876 terveydenhuollon kantelua. Asukasmäärään suhteutettuna Etelä-Suomen lääninhallituksen ratkaistavaksi saapui 1,9 terveydenhuollon valvonta-asiaa, Itä-Suomen 2,4, Länsi-Suomen 1,5, Oulun 1,7 ja Lapin lääninhallituksen ratkaistavaksi 1,7 asiaa/10 000 asukasta.

Lääninhallituksissa vuonna 2004 ratkaistuissa terveydenhuollon kanteluissa ja muissa valvonta-asioissa 63 prosentissa ei todettu sellaista epäasianmukaisuutta, joka olisi johtanut ohjaus- tai muihin toimenpiteisiin. Lääninhallitusten ratkaisuista 18 prosenttia johti terveydenhuollon ammattihenkilön huomion kiinnittämiseen. Huomautus annettiin lääninhallituksissa 5 prosentissa asioista vuonna 2004.

Lääninhallituslain nojalla lääninhallitusten lakisääteisenä tehtävänä on arvioida alueellisesti toimialansa peruspalveluja. Tehtävä liittyy olennaisena osana sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa asetettujen kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon tavoitteiden sekä sosiaali- ja terveysministeriön lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastoille antamien tulostavoitteiden toteutumisen seurantaan. Peruspalvelujen arviointi on tärkeä tuki lääninhallitusten ohjaus- ja valvontatehtävälle.

2.3.2. Kunnallisen terveydenhuollon ohjaus ja valvonta

Lääninhallitusten toimivalta kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon ohjaukseen ja valvontaan perustuu lukuisiin eri lakeihin. Lääninhallituslain 2 §:n 1 momentin mukaan lääninhallitus hoitaa, sen mukaan kuin erikseen säädetään, sosiaali- ja terveyshallintoon liittyviä tehtäviä. Sosiaali- ja terveydenhuollon keskeisimmät erityislait, joissa lääninhallitusten toimivallasta säädetään, ovat sosiaalihuoltolaki (710/1982), laki kehitysvammaisten erityishuollosta (519/1977), kansanterveyslaki (66/1972), erikoissairaanhoitolaki (1062/1989) ja mielenterveyslaki (1116/1990).

Kansanterveyslain mukaan kansanterveystyötä läänin alueella ohjaa ja valvoo lääninhallitus. Erikoissairaanhoitolain ja mielenterveyslain mukaan lääninhallitus suunnittelee, ohjaa ja valvoo erikoissairaanhoitoa ja mielenterveystyötä läänin alueella.

Sosiaali- ja terveydenhuollon keskeisille erityislaeille on yhteistä, että niissä lääninhallitusten toimivalta ohjaukseen ja valvontaan on säädetty erittäin kattavaksi. Lääninhallitusten toimivaltaa on rajoitettu ainoastaan alueellisesti siten, että lääninhallitusten oikeus ohjaukseen ja valvontaan koskee läänin aluetta. Informaatio- ja resurssiohjaus, seuranta- ja arviointi sekä kantelujen ratkaiseminen ja muut valvontatoimenpiteet muodostavat lääninhallitusten suorittamassa kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon ohjauksessa ja valvonnassa kokonaisuuden, jossa eri toimintatavat täydentävät toisiaan.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992), 42 §:n ja kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 24 §:n nojalla lääninhallituksilla on oikeus, sosiaali- ja terveysministeriötä kuultuaan, sakon uhalla määrätä kunta tai kuntayhtymä täyttämään velvoite, jonka se on valtionosuustehtäviä järjestäessään jättänyt noudattamatta. Käytännössä oikeutta uhkasakon määräämiseen ei ole käytetty.

Uhkasakkosanktion lisäksi lääninhallitusten käytettävissä ei ole muita seuraamuksia, joita ne voisivat käyttää kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon ohjauksessa ja valvonnassa. Lääninhallitusten suorittaman hallinnollisen ohjauksen vaikuttavuus perustuu käytännössä siihen, että kunnat ja kuntayhtymät yleensä vapaaehtoisesti korjaavat ne puutteet tai epäkohdat, joihin lääninhallitus toimivaltansa perusteella on puuttunut.

Lääninhallituksen tietoon tulleisiin epäkohtiin voidaan tilanteesta ja asian vireilletulotavasta riippuen puuttua hyvin erilaisin tavoin. Esimerkiksi kantelun johdosta annetussa ratkaisussa lääninhallitus esittää perustellun näkemyksensä siitä, mikä asiassa on oikein ja asianmukaista. Tapauskohtaisen ohjauksen lisäksi kanteluratkaisuja käytetään yleisemminkin ohjaustoiminnassa muun muassa erilaisissa koulutustilaisuuksissa ja työkokouksissa. Ongelmiin, joita on tullut ilmi esimerkiksi peruspalvelujen arvioinnin tai kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon muun seurannan perusteella, voidaan puuttua esimerkiksi kuntakäyntien yhteydessä tai muun yhteydenpidon avulla.

2.3.3. Yksityisen sosiaali- ja terveydenhuollon valvonta

Lääninhallitusten toimivalta yksityisen sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnassa on osittain erilaista siitä riippuen, onko kysymys lupaa edellyttävästä toiminnasta vai muusta yksityisestä sosiaali- ja terveydenhuollosta. Luvanvaraisen toiminnan valvonnassa on keskeinen merkitys lupamenettelyyn perustuvalla ennakkovalvonnalla, joka koskee sekä toiminnan aloittamista että olennaista muuttamista. Ilmoitusmenettelyn piirissä olevien sosiaalipalvelujen valvonnassa korostuvat toiminnan ohjaus, neuvonta ja seuranta. Yksityisen sosiaali- ja terveydenhuollon valvonta kohdistuu myös kunnan ostopalveluina tai palvelusetelillä järjestämiin yksityisten palvelujen tuottajien palveluihin.

Lääninhallitusten suorittama yksityisen terveydenhuollon valvonta perustuu yksityisestä terveydenhuollosta annettuun lakiin (152/1990). Lain mukainen ennakkovalvonta koskee sekä toiminnan aloittamista että olennaista muuttamista. Luvan myöntäminen edellyttää, että toiminta täyttää laissa säädetyt toimintaedellytykset, jotka koskevat toimitiloja ja toimintavälineitä sekä henkilökuntaa.

Lääninhallitusten toimivalta luvanvaraisen yksityisen terveydenhuollon jälkivalvonnassa määräytyy samoin yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain perusteella. Valvonnan toteuttamista varten on yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa säädetty lääninhallituksille oikeus saada maksutta tehtävänsä suorittamista varten tarpeelliset tiedot ja selvitykset yksityisiltä terveydenhuollon toimintayksiköiltä (laki yksityisestä terveydenhuollosta 16 §).

Lääninhallituksen oikeudesta yksityisten terveydenhuollon toimintayksiköiden tarkastamiseen säädetään yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 17 §:ssä, jonka mukaan lääninhallituksella on oikeus päästä tilaan, jossa yksityisiä terveydenhuollon palveluja tuotetaan, ja suorittaa siinä tarkastus.

Lääninhallitukset voivat tehdä yksityisiin terveydenhuollon toimintayksiköihin tarkastuskäyntejä joko oma-aloitteisesti tai ulkopuoliseen aloitteeseen perustuen (esimerkiksi kantelu tai epäkohtailmoitus). Valvontalaissa on kunnan asianomaiselle toimielimelle erikseen säädetty velvollisuus heti ilmoittaa tietoonsa tulleista puutteellisuuksista tai epäkohdista lääninhallitukselle.

Lääninhallituksilla on erittäin laaja toimivalta puuttua epäkohtiin, joita on todettu yksityisten terveydenhuollon palvelujen tuottamisessa. Jos palvelujen antamisessa havaitaan puutteellisuuksia tai epäkohtia, lääninhallituksen on annettava määräys puutteellisuuksien korjaamisesta tai epäkohtien poistamisesta sekä samalla asetettava määräaika, jonka kuluessa tarpeelliset toimenpiteet on suoritettava.

Lääninhallituksella on oikeus velvoittaa asianomainen noudattamaan annettua määräystä sakon uhalla tai uhalla, että palvelutoiminta keskeytetään taikka että toimintayksikön tai sen osan tai terveydenhuollon laitteen käyttö kielletään.

Yksityisiä terveydenhuollon palveluja antavien yksiköiden toimintaan voidaan puuttua myös välittömästi, jos toiminnan järjestämisessä on menetelty asianomaisten lakien tai niiden nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti. Lääninhallituksella on tällaisissa tilanteissa oikeus keskeyttää toiminta taikka kieltää toimintayksikön tai sen osa käyttö, kunnes puutteellisuus on korjattu tai epäkohta poistettu. Jos toiminnassa on oleellisesti tai törkeästi rikottu asianomaisia lakeja tai niiden nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä, lääninhallitus voi peruuttaa myöntämänsä luvan.

2.3.4. Terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonta

Lääninhallitusten tehtävänä on Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ohella ohjata ja valvoa alueellaan toimivia terveydenhuollon ammattihenkilöitä (ammattihenkilölain 24 §:n 4 momentti).

Valvonta perustuu pääosin lääninhallituksille tehtyihin terveydenhuollon ammattihenkilöitä koskeviin kanteluihin tai muihin ilmoituksiin. Lääninhallitukset voivat myös Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen pyynnöstä tai omasta aloitteestaan suorittaa tarkastuksia terveydenhuollon ammattihenkilön vastaanottotiloissa ammattihenkilön, hänen ammattitoimintansa, avustavan henkilökunnan, vastaanotto-, tutkimus- ja hoitotilojen, laitteiden sekä potilasasiakirjojen tutkimiseksi (ammattihenkilölain 25 §:n 3 momentti).

Lääninhallituksilla ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksella on rinnakkainen toimivalta siten, että molemmat voivat antaa terveydenhuollon ammattihenkilölle huomautuksen ammattitoiminnassa todetusta virheellisyydestä, laiminlyönnistä tai moitittavuudesta taikka kiinnittää ammattihenkilön huomiota ammattitoiminnassa todetun epäkohdan johdosta. Ratkaisu, jossa terveydenhuollon ammattihenkilölle on annettu huomautus, merkitään Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimesta terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin.

Kuolemansyyn selvittäminen

Kuolemansyyn selvittämisestä annetun lain ja asetuksen mukaan lääninhallitukselle kuuluu alueellaan kuolemansyyn selvittämisen ohjaus ja valvonta sekä oikeuslääketieteellisten ruumiinavausten toimittaminen. Kuolemansyyn selvitys tehdään joko lääketieteellisenä tai oikeuslääketieteellisenä. Lain 7 §:n mukaan oikeuslääketieteellinen selvittäminen on tehtävä (poliisin suoritettava tutkinta) muun muassa silloin, kun kuoleman on aiheuttanut rikos, tapaturma, itsemurha, myrkytys, ammattitauti tai hoitotoimenpide tai kun on aihetta epäillä kuoleman johtuneen jostakin edellä mainitusta syystä.

Käytännön toiminnasta lääninhallituksessa vastaavat lääninoikeuslääkärit. He suorittavat oikeuslääketieteelliset ruumiinavaukset, tarkastavat kaikki kuolintodistukset ja kuolinselvitykset, toimittavat tarkastetut kuolintodistukset Tilastokeskukselle sekä ilmoittavat tietyissä tapauksissa kuolemasta maistraatille. He myös antavat tarvittaessa lääninhallituksen luvan lääketieteelliseen ruumiinavaukseen. Joillain lääninhallituksilla on sopimus yliopistojen kanssa siitä, että osan läänin alueen oikeuslääketieteellisistä kuolemansyyn selvittämisistä toimittaa yliopiston oikeuslääketieteen laitos sosiaali- ja terveysministeriön antaman luvan perusteella. Terveydenhuollon ammattihenkilön tai organisaatioiden toimintaan kohdistuvat valvonta-asiat saattavat tulla ilmi myös kuolemansyyn selvittämisen yhteydessä.

2.4. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten välinen yhteistyö ja toimivalta

Yhteistyö Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten välillä on kehittynyt monin tavoin. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksella ja lääninhallituksilla (omilla alueillaan) on terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonnassa rinnakkainen toimivalta. Lääninhallituksilla on lisäksi toimivalta valvoa sekä julkisen että yksityisen terveydenhuollon toimintayksiköitä sekä sosiaalihuollon toimintaa.

Lääninhallitukset voivat terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonta-asioita ratkaistessaan antaa ammattihenkilölle hallinnollista ohjausta (ilmaista käsityksen, kiinnittää huomiota ja antaa huomautuksen); oikeusturvakeskus voi hallinnollisen ohjauksen lisäksi antaa kirjallisen varoituksen (kurinpitotoimi), rajoittaa tai poistaa ammatinharjoittamisoikeudet tai kieltää käyttämästä suojattua ammattinimikettä. Valvonta-asioita selvitellessään sekä Terveydenhuollon oikeusturvakeskus että lääninhallitukset voivat määrätä tehtäväksi ammatinharjoittajan vastaanottotarkastuksen. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus voi lisäksi velvoittaa ammattihenkilön lääkärintarkastukseen tai sairaalatutkimuksiin ammatillisen toimintakyvyn ja terveydentilan selvittämiseksi sekä velvoittaa ammattitaitojen tai -tietojen tutkimiseksi työkokeiluun, työnäytteeseen tai kuulusteluun. Sekä oikeusturvakeskus että lääninhallitukset voivat käyttää asiantuntijoita, Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen pysyvät asiantuntijat ovat velvollisia antamaan asiantuntija-apua myös lääninhallituksille.

Vuodesta 2001 alkaen Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten antamat huomautukset on terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 24 a §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella merkitty oikeusturvakeskuksen toimesta terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriin. Lääninhallitusten edellä mainitut ratkaisut luetaan Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa ennen rekisterimerkinnän tekemistä.

Vuodesta 2000 alkaen on toteutettu Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten yhteistyönä terveydenhuollon valvonta-asioiden tilastointia. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen vastuulla on ollut huolehtia puolivuosittain tietojen kokoamisesta ja tilastoyhteenvetojen tekemisestä. Ensimmäinen yhteinen Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten valvontaratkaisujen kooste vuosilta 2000 – 2001 julkaistiin vuonna 2002. Yhteinen tilastointi ja yhteinen julkaisu ratkaisulyhennelmistä ovat lisänneet valvontatoiminnan läpinäkyvyyttä ja ovat omiaan edistämään ratkaisujen yhdenmukaisuutta ja valvonnan ennaltaehkäisevää vaikutusta.

2.5. Perusturvalautakunta

Perusturvalautakuntaa koskevat säännökset ovat sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 35 ja 36 §:ssä. Lain 35 §:ssä säädetään asian vireilletulosta lautakunnassa sekä lautakunnan toimivallasta ja 36 §:ssä lautakunnan kokoonpanosta.

Sosiaali- ja terveysministeriö voi saattaa palvelujärjestelmän asianmukaisuuden perusturvalautakunnan arvioitavaksi, jos kunta ei ole järjestänyt asukkailleen erityislaeissa tarkoitettuja palveluja siten, että välttämättömät peruspalvelut vastaavat maassa yleisesti hyväksyttyä tasoa. Jos lautakunta toteaa, että palvelujärjestelmässä on kunnasta johtuvasta syystä vakavia puutteita, voi lautakunta antaa kunnalle suosituksen siitä, miten ja missä ajassa palvelujärjestelmässä olevat puutteet tulee korjata.

Perusturvalautakunta toimii sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä. Lautakunta asetetaan kolmeksi kalenterivuodeksi kerrallaan ja siinä on seitsemän jäsentä, jotka valtioneuvosto nimeää. Valtioneuvosto määrää samalla yhden jäsenistä puheenjohtajaksi ja yhden varapuheenjohtajaksi. Kolme jäsentä nimitetään kuntien keskusjärjestöjen esityksestä. Lisäksi yhden jäsenen tulee olla henkilö, jonka ei voida katsoa edustavan valtion tai kuntien keskusjärjestöjen etua. Kullekin jäsenelle nimetään samojen perusteiden mukaan kaksi varajäsentä. Lautakunnassa voi olla sivutoiminen sihteeri.

Perusturvalautakunnalla ei ole selvää oma-aloitteista roolia palvelujen valvonnassa vaan perinteinen kunnallisen toiminnan laillisuusvalvonta kuuluu lääninhallituksille. Perusturvalautakunta voi periaatteessa puuttua myös sellaiseen palvelujärjestelmän toimintaan, joka on lain rajoissa, mutta ei kuitenkaan asianmukaista verrattuna yleisesti hyväksyttyyn tasoon. Tämä edellyttää kuitenkin käytännössä ulkopuolista aloitetta.

Lautakunnalla ei ole ollut erillisiä voimavaroja esille tulleiden ongelmakysymysten selvittämiseksi. Käytännössä sosiaali- ja terveysministeriö on usein selvityttänyt tehtyjä aloitteita ja niiden taustaa lääninhallitusten avulla. Tarvittaessa valtakunnallisen ja alueellisen tason vertailutietoa on voitu saada myös Stakesin asiantuntijaselvitysten kautta. Perusturvalautakunnan toimivalta on eräissä suhteissa päällekkäinen esimerkiksi suhteessa ylimpien lainvalvojien toimivaltaan. Sosiaali- ja terveyspalveluja koskevista puutteista kannellaan usein eduskunnan oikeusasiamiehelle tai valtioneuvoston oikeuskanslerille. Käytännössä ongelmia ei ole päällekkäisyyden suhteen esiintynyt.

Perusturvalautakunnan toiminta on jäänyt vähäiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriö on vain kahdessa lasten päivähoitoa koskevassa asiassa muodollisesti päättänyt siirrosta perusturvalautakunnan käsiteltäväksi. Näiden lisäksi on ministeriölle vuosittain tehty muutamia esityksiä asian käsittelemisestä perusturvalautakunnassa. Useimmat näistä esityksistä ovat koskeneet sellaisia yksittäisiä asioita, joilla ei ole ollut laajempaa yhteyttä koko palvelujärjestelmän tason arviointiin. Osa asioista on ollut sellaisia, että ministeriön tai esim. asianomaisen lääninhallituksen suorittamassa selvityksessä ei ole voitu havaita peruspalvelujen puutteellisuutta maassa yleisesti hyväksyttyyn tasoon verrattuna.

Lautakunnan toimintatapoja on kehitetty vuoden 1999 alkupuolella edellä mainittuja säädöksiä muuttamatta. Toimintatapojen kehittämisellä on pyritty erityisesti asioiden vireilletulokynnyksen alentamiseen sekä yhteistyön lisäämiseen kunnan kanssa jo mahdollisessa selvitysvaiheessa. Käytännössä on menetelty siten, että ministeriölle tehdyistä esityksistä on keskusteltu perusturvalautakunnan piirissä sekä tarvittaessa kunnan edustajia tai muita asiantuntijoita kuullen jo siinä vaiheessa, kun asiaa on alustavasti selvitetty. Perusturvalautakunta on kuitenkin ratkaissut vain kaksi asiaa, jotka ovat edellä mainitut lasten päivähoitoa koskevat asiat.

2.6. Sosiaali- ja terveysministeriön tehtävät

Sosiaali- ja terveysministeriö vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon yleisestä suunnittelusta, ohjauksesta ja valvonnasta. Vuonna 1991 toteutettiin sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla keskushallintouudistus, jonka yhteydessä lääkintöhallitus ja sosiaalihallitus lakkautettiin ja perustettiin sosiaali- ja terveyshallitus. Aiemmin keskusvirastossa hoidettuja hallinnollisia sekä ohjaukseen, neuvontaan ja valvontaan liittyviä tehtäviä siirrettiin sosiaali- ja terveysministeriöön. Keskushallinnon uudistus jatkui seuraavana vuonna, jolloin sosiaali- ja terveyshallituksesta muodostettiin Stakes ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskus.

Valtionosuusuudistuksen myötä vuonna 1993 kevennettiin keskushallinnon ohjausta ja valvontaa huomattavasti poistamalla muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnalliselta suunnitelmalta sitovuus. Ministeriön ohjausvälineisiin ei sen jälkeen ole kuulunut sitovien määräysten ja ohjeiden antaminen. Valvonta-asiat on pyritty siirtämään valtaosin asianomaisiin lääninhallituksiin. Lääninhallitusten ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen valvontatehtävien koordinointiin, valvontakäytäntöjen yhtenäistämiseen tai valvonnan tavoitetason määrittelyyn ei ole ollut mahdollista eikä tarkoituksenmukaistakaan suunnata asiantuntijaresursseja. Ministeriölle on tullut käsiteltäväksi lähinnä sellaisia, yleensä hyvin vaikeita kanteluja ja valvonta-asioita, joissa muut viranomaiset ovat esteellisiä tai jotka on jo käsitelty lähes kaikissa muissa viranomaisissa. Niiden lukumäärä ei ole suuri.

3.1. Sosiaali- ja terveydenhuollon valvonta Ruotsissa

Ruotsissa sekä sosiaali- että terveydenhuollon valvonta kuuluvat samalle valtion viranomaiselle eli sosiaalihallitukselle (Socialstyrelsen). Valvontaperiaatteet ja –menetelmät ovat yhteneväiset sekä julkisen että yksityisen toiminnan valvonnan osalta, mutta valvontamekanismit poikkeavat toisistaan sosiaali- ja terveydenhuollossa.

Terveydenhuollon valvontaa toteuttavat käytännössä sosiaalihallituksen kuusi alueellista valvontayksikköä. Sosiaalihallituksella on oikeus tutkia, arvioida ja kritisoida toimintaa. Se voi antaa ohjeita, toimintaohjeita ja määräyksiä sekä viime kädessä myös kieltää toiminnan. Valvonta on sekä toimintaa tukevaa että sitä tarkastelevaa. Suurin osa valvonnasta kohdistuu organisaatioiden toimintaan, pienempi osa henkilöstöön. Sosiaalihallitus antaa säädöksiä, yleisiä ohjeita ja kansallisia linjauksia. Säädökset ovat sitovia ja niitä sosiaalihallitus saa antaa vain hallituksen luvalla. Yleensä ne ovat lakeja selventäviä ja täydentäviä. Yleiset ohjeet ovat toimintasuosituksia ja lakien soveltamisohjeita tiettyihin tilanteisiin. Yleisten ohjeiden antoon sosiaalihallitus ei tarvitse hallitukselta

erityistä lupaa. Kansalliset linjaukset ovat suuntaa antavia, laajoja esityksiä toiminnan kehittämiseksi.

Terveydenhuollon henkilöstöä koskevat kantelut tehdään useimmiten suoraan Terveyden ja sairaanhoidon vastuulautakunnalle (Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd eli HSAN). Vastuulautakunnassa on henkilökuntaa yhteensä 34, pääjohtaja (generaldirektör), pääsihteeri (chefsekreterare), 15 lakimiestä sekä avustavaa ja hallintohenkilökuntaa. Lisäksi esittelijöinä on 34 tuntipalkkiopohjalla työskentelevää erikoislääkäriä.

Terveyden- ja sairaanhoidon valvontaa ohjaa laki ammatinharjoittamisesta terveyden- ja sairaanhoidon alueella (lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område). Laissa terveyden- ja sairaanhoidosta (hälso- och sjukvårdslag) on terveyden- ja sairaanhoidon alalla työskenteleviä koskevat vaatimukset. Valvontaa ohjaavia säännöksiä sisältyy myös sosiaalipalvelulakiin (socialtjänstlag). Näiden lisäksi toimintaa säätelee suuri joukko lakeja ja asetuksia, jotka koskevat eri hoitomuotoja.

Lain mukaan valvonnan painopisteen tulee olla potilasvahinkojen vähentämisessä ja samalla henkilöstön ja toiminnan jatkuvassa kriittisessä tarkkailussa. Mikäli näissä havaitaan puutteita, on sosiaalihallituksella velvollisuus ryhtyä oikeudellisiin toimenpiteisiin joko yksittäistä henkilöä tai toimintaa/toimipistettä kohtaan. Hoitohenkilöstöllä on laaja ja sosiaalihallituksen yksityiskohtaisesti alemmanasteisilla määräyksillä säännelty velvollisuus ilmoittaa vakavista vahingoista, sairauksista ja riskeistä, joita on tapahtunut tai vähällä tapahtua hoito- tai tutkimustoimenpiteiden yhteydessä (niin sanottu Lex Maria).

Sosiaalihallituksen valvontaosastossa on valvontakanslia, kaksi erityisyksikköä, oikeudellinen neuvosto sekä tartuntatautiyksikkö. Näissä työskentelee yhteensä noin 25 henkilöä. Valvonnan resurssit kasvoivat Ruotsissa 1990-luvun alussa, kun sosiaalihallituksen alueelliset valvontayksiköt perustettiin. Tällä hetkellä alueyksiköissä työskentelee noin 125 henkilöä.

Valvonnan tulee olla ennakoitavaa, eli valvonnan kohteena olevien tulee saada etukäteen tietoon valvonnan tarkoitus, mitä tullaan arvioimaan, mitä menetelmiä tullaan käyttämään, mitä lakeja arvioinnissa käytetään ja minkälaisia päätöksiä tai vaatimuksia viranomainen voi asettaa toimenpiteiksi. Tunnusomaista alueellisten yksiköiden valvonnalle on, että valvontatilanteesta ilmoitetaan etukäteen, samanaikaisesti toiminnan valvonnan kanssa arvioidaan ohjaus- ja toimintapolitiikka-asiakirjat, toiminnan omavalvontajärjestelmät sekä työmenetelmät ja rutiinit, joilla potilasturvallisuus pyritään takaamaan. Työntekijöitä haastatellaan sekä yksilöllisesti että ryhmissä, joskus tehdään myös potilashaastatteluja ja potilasorganisaatioiden haastatteluja. Tavallisesti valvontatilanteessa on käytössä strukturoitu arviointiväline ja valvonnasta annetaan palaute. Valvonnan suorittavat usein juristit tai henkilöt, joilla on asian edellyttämä terveyden- tai sairaanhoidon korkeakoulutus ja kokemusta alalta. Tarvittaessa käytetään erityisasiantuntemusta.

Selvityksen jälkeen sosiaalihallitus joko 1) toteaa toiminnan hyväksi tai toteaa siinä puutteita, jotka se edellyttää korjattavan taikka 2) se toteaa toiminnassa puutteita ja edellyttää valvontakohteen selvittävän, miten puutteet on poistettu tai 3) tekee uuden arvioinnin todetakseen toiminnan korjaantuneen. Sosiaalihallitus voi myös kokonaan tai osittain kieltää toiminnan, mutta tätä sanktiota käytetään Ruotsissa harvoin.

Sosiaalihallitus voi olla aloitteellinen terveyden- ja sairaanhoidon vastuulautakunnan suuntaan silloin, kun kysymyksessä on yksilöä koskevat kurinpidolliset toimenpiteet, koeaika tai oikeuksien peruuttaminen.

Sosiaalihallitus saa tiedon hoitovirheestä tai laiminlyönnistä joko virallisen ilmoituksen välityksellä, virallisen valitusreitin kautta (muun muassa Lex Maria), tai se voi huomata epäkohdan tarkastusten yhteydessä. Sosiaalihallitus valitsee jotkin kohteet tai alueen tarkempaan tarkasteluun esimerkiksi tiedotusvälineiden kiinnitettyä huomiota asiaan.

Aikaisemmin valvonta Ruotsissa keskittyi painokkaammin valvomaan yksittäisiä työntekijöitä terveyden- ja sairaanhoidon alueella. Viime aikoina on huomattu, että hoitovirheet johtuvat usein organisaatiosta, esimerkiksi puutteellisista rutiineista tai työvoimapulasta. Nykyään ollaankin siirtymässä enemmän ennaltaehkäisevään toimintaedellytysten valvontaan, jolloin vastuuta haetaan myös enemmän poliittis-hallinnolliselta tasolta eikä pelkästään työntekijöiden henkilökohtaisesta toiminnasta.

Terveyden- ja sairaanhoidon laadunvalvonta kuuluu sosiaalihallituksen valvonnan työkenttään. Kansainvälisesti verrattuna edellytykset laadunvalvonnalle ovat Ruotsissa hyvät, koska käytettävissä on monenlaisia tietokantoja ja rekistereitä koskien terveyden- ja sairaanhoitoa (muun muassa HSAN’in tietokanta ja Lex Maria –tapaukset). Näiden tietokantojen hyväksikäyttämiseen, analysointiin ja laaja-alaiseen hyödyntämiseen ei tällä hetkellä ole kuitenkaan tarpeeksi resursseja.

Kaikilla hoidon alueilla ei vielä ole kehitetty valtakunnallisia laatukriteereitä, joiden avulla toimintaa voitaisiin tarkastella vertailevasta lähtökohdasta käsin. Yhä useammin sosiaalihallituksen valvonta tapahtuu menetelmällä, jossa samat tarkastajat vierailevat useissa toimipisteissä ympäri maan. Näin on mahdollista saada systemaattinen ja kokonaisvaltainen kuva koko maan tilanteesta. Nämä projektit antavat samalla sosiaalihallitukselle mahdollisuuden kansallisten linjausten ja toimintaohjeiden käytön tarkkailemiseen.

Terveydenhuollon alueella on laatutyössä edistytty, mutta sen ei vielä katsota olevan tarpeeksi systemaattista eikä koko henkilöstöä sitovaa. Terveyden- ja sairaanhoidon vuonna 2001 tehdyn raportin mukaan terveyden- ja sairaanhoidon resurssit eivät vielä ole tarkoituksenmukaisesti hyödynnetyt. Toiminnan tehostamiselle täytyisi suunnata entistä enemmän resursseja.

3.2. Terveydenhuollon valvonta Norjassa

Norjassa valtion terveydenhuollon valvontaviranomaisella (Statens helsetilsyn) on päävastuu sekä sosiaali- että terveydenhuollon valvonnasta. Se on itsenäinen toimisto, mutta hallinnollisesti osa terveysministeriötä ja sen tehtävä on olla terveysministeriön tukena.

Valtion terveysvalvontayksikön tulee olla ammatillisesti vahva ja riippumaton valvontaviranomainen, joka on pätevä terveyskysymyksissä, sosiaalikysymyksissä sekä sosiaali- ja terveysoikeudessa sekä hallinnon yhteistyökysymyksissä. Viranomaisen tehtävänä on valvoa, että väestön tarpeet otetaan huomioon sosiaali- ja terveyspalveluja tuotettaessa, että palvelut tuotetaan ammatillisesti korkeatasoisina ja että ennalta ehkäisevää näkökulmaa painotetaan.

Valvontayksikkö toimii yhteistyössä 19 lääninhallituksen kanssa. Tehtävänä on laadun edistäminen ja lainsäädännöllinen ohjaus. Päätehtäviä ovat terveyspalvelujen ja terveydenhuollon henkilökunnan valvonta, valvontaan liittyvät hallinnolliset tehtävät kuten kanteluiden käsittely sekä sosiaali- ja terveysministeriön ja terveyssektorin sekä suuren yleisön terveydenhuollollinen neuvonta ja ohjaus. Strategiset alueet valvontayksikössä ovat laadun parantaminen, lainsäädännön selkeys, tiedon kerääminen ja analysointi sekä kokemusten vaihto. Toiminta on organisoitu näiden neljän strategisen tehtäväalueen ympärille ja työ tehdään yhteistyössä lääninhallitusten yksikköjen kanssa.

Kesällä 2003 valtion valvontayksikössä oli 154,5 virkaa. Lääninhallituksissa on 307 terveydenhuollon asiantuntijaa.

Valvontayksiköstä tehdään tarkastuskäyntejä, joita ohjataan ja systematisoidaan. Valvontaa toteutettaessa referenssinä käytetään voimassaolevaa lainsäädäntöä ja laatunormeja. Se määrittelee selkeästi tarkastuksen johtajan vastuun sekä ohjaa valvonnan toteuttamista edellyttäen, että tarkastus toteutetaan noudattaen ennalta valmisteltua suunnitelmaa. Asiakas- ja potilashaastatteluja ei sisällytetä tarkastukseen. Tarkastusryhmä koostuu useimmiten johtajasta ja 1 – 3 tarkastajasta, joiden pätevyysvaatimukset ovat korkeat. Joissakin tapauksissa voidaan käyttää myös tarkkailijoita. Tarkastuksesta pitäisi kohteelle ilmoittaa 2 – 3 kuukautta aiemmin. Tarkastuksesta laaditaan raportti, jonka tulee sisältää tarvittaessa huomautukset ja kurinpitotoimenpiteiden seuranta. Tarkastuskertomukset julkaistaan ainakin internetissä. Tarkastukset lähtevät organisaatio- ei yksilönäkökulmasta ja ne tehdään pyrkimyksenä parantaa laatua ei etsiä syntipukkeja.

Valtiollinen valvontayksikkö ohjaa valtakunnallista valvontaa, mutta sen lisäksi lääninhallitukset tekevät omia alueellisia priorisointejaan. Myös kunnilla on velvollisuus sisäiseen kontrolliin.

Vuodesta 1994 on jokaisen sairaalan täytynyt raportoida valtion terveysvalvonnan tietokantaan tapauksista, jotka ovat vahingoittaneet tai olisivat voineet vahingoittaa potilasta.

Väestön perusoikeuksien ja yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi on välttämätöntä, että niin lakisääteiset julkiset sosiaali- ja terveyspalvelut kuin myös yksityiset palvelut toteutuvat laadultaan korkeatasoisina tehokkaasti ja taloudellisesti. Samalla palvelujen käyttäjien tarpeet ja odotukset tulee ottaa huomioon lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Näitä tavoitteita pyritään toteuttamaan eri keinoin, joista voi todeta muun ohella vuodesta 2001 lähtien käynnissä ollut kansallinen terveyshanke sekä kaksi vuotta myöhemmin käynnistynyt sosiaalialan kehittämishanke. Näillä hankkeilla pyritään vaikuttamaan erityisesti hyvinvointipalvelujen sisältöön ja organisointiin.

Muutokset palvelujärjestelmän toimintamalleissa sekä rakenteissa, julkisen ja yksityisen terveydenhuollon suhteissa ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden työnjaossa tulevat vuosia kestävän muutosvaiheen aikana lisäämään tarvetta organisaatioiden ohjaukselliselle etukäteisvalvonnalle ja mahdollisesti myös jälkikäteisvalvonnalle. Samoin hoidon tarpeen arviointiin ja hoitoon pääsyyn liittyvät käytännön ongelmat tulevat vaatimaan uusia periaatteellisia kannanottoja. Terveydenhuollon tietoteknologian nopea kehitys tulee teknisesti muuttamaan potilastietojen käsittelyä ja luovuttamista. Lisäksi käyttöön tulee uusia toimintoja, kuten henkilöiden ja organisaatioiden sähköinen varmentaminen ja sähköinen asiointi. Toimintamallien uudistuessa valvontamenetelmiä joudutaan jatkuvasti kehittämään.

Terveydenhuollon muutosten vuoksi erityisesti organisaatiovalvonnassa, mutta myös ammatinharjoittajien valvonnassa, tarvitaan hyvää ja joustavaa valtakunnallisten ja alueellisten viranomaisten yhteistyötä, riittäviä resursseja ja vahvaa erityisosaamista.

Terveyden ylläpitämisen tukeen ja sairauksien hoitoon tarvitaan toimivia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita sekä osaavia ja sitoutuneita terveydenhuollon ammattilaisia. Terveydenhuollon ammattihenkilöiden osaaminen ja hyvät toimintakäytännöt ovat olennainen osa kansallista terveyshanketta, ja siihen sisältyvää hoidon saatavuuden turvaamista.

Yksi keskeinen kysymys on ollut ohjauksesta ja valvonnasta vastaavien valtion viranomaisten keskinäinen työnjako ja valtakunnallinen koordinaatio. Sen jälkeen kun sosiaali- ja terveyshallitus lakkautettiin 1990-luvun alkupuolella, ei sosiaali- ja terveydenhuollossa ole ollut sosiaali- ja terveysministeriön lisäksi valtakunnallisessa ohjausvastuussa olevaa viranomaista, mikä on vaikuttanut ohjauksen ja valvonnan kokonaisuuteen heikentävästi.

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimivalta rajoittuu voimassa olevan lainsäädännön perusteella vain terveydenhuollon ammattihenkilöiden toiminnan asianmukaisuuden arviointiin, eikä se valvo terveydenhuollon toimintayksiköitä. Hoidon epäonnistumisen syinä ovat kuitenkin usein sekä organisaation että yksittäisten ammattihenkilöiden toimintaan liittyvät tekijät. Kanteluissa on usein kyse monitahoisesta tapahtumaketjusta, josta saattaa olla vaikea asettaa yhtä ammattihenkilöä vastuuseen. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimivaltaa olisi tämän vuoksi tarpeen laajentaa koskemaan eräissä tilanteissa myös terveydenhuollon järjestelmien valvontaa.

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten työnjakoa terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonta-asioiden käsittelyssä ei ole kirjattu lainsäädäntöön. Myöskään hallinnollisen ohjauksen muodoista, jotka ovat sinänsä vakiintuneet, ei ole säännöksiä.

Edellä olevan perusteella esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi terveydenhuollon lainsäädäntöä ja siihen perustuvaa toiminnan ohjausta ja valvontaa siten, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäväalaa laajennettaisiin merkittävästi nykyisestä sekä samalla sen ja lääninhallitusten välistä työnjakoa toiminnan valvonnassa täsmennettäisiin. Tämä on tarkoitus toteuttaa siten, että niin kunnallista terveydenhuoltoa, yksityistä terveydenhuoltoa kuin myös terveydenhuollon ammattihenkilöitä koskevaan lainsäädäntöön otettaisiin säännökset, jotka mahdollistaisivat Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle lääninhallitusten suorittaman valvonnan ja ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaisuuden ohjauksen sekä erityisesti valtakunnallisesti merkittävissä kysymyksissä myös suoran terveydenhuollon organisaatioihin kohdistuvan ohjauksen ja valvonnan.

Ehdotettavien muutosten tavoitteena on erityisesti potilasturvallisuuden parantaminen Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toteuttaman ohjauksen avulla. Niissä tilanteissa, joissa informaatio-ohjaus osoittautuu riittämättömäksi, tulisi ohjaus- ja valvontaviranomaisilla olla lisäksi mahdollisuus velvoittaa virheellisesti toimineet organisaatiot muuttamaan potilasturvallisuutta vaarantavat tai muutoin säännösten vastaiset toimintakäytännöt ja menettelyt.

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävien laajentaminen edellyttää samalla sen ja lääninhallitusten keskinäisen työnjaon määrittelyä lainsäädännössä siten, että niiden yhdessä suorittama ohjaus ja valvonta muodostavat toimivan kokonaisuuden. Lisäksi erityisesti valvonnan keinoja ja seuraamuksia koskevia säännöksiä on tarpeen täsmentää muun muassa määrittelemällä kantelujen käsittelylle tiettyjä kriteerejä.

Esityksessä ei ehdoteta muutoksia sosiaalihuollon valvontaa koskeviin säännöksiin. Kuten Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimialan laajentamista selvittänyt työryhmä totesi, sosiaalihuoltoa koskevien uudistusten toteuttaminen edellyttää vielä lisäselvityksiä. Tämän vuoksi Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävien laajentaminen ehdotetaan nyt rajattavaksi vain terveydenhuollon valvontaan. Työryhmän ehdottama sosiaalihuollon valvontaa koskevien uudistusten jatkovalmistelu on tarkoitus käynnistää myöhemmin muun muassa sen jälkeen kun tämän ehdotuksen mukaisten tehtävälaajennusten toteutuksesta on saatu riittävästi kokemuksia.

5.1. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa on sen nykyisten tehtävien edellyttämän, hallinnonalan sisäisin siirroin toteutettavan voimavarojen lisäyksen jälkeen 51 vakinaista virkaa. Ehdotettu toimivallan laajentaminen edellyttää oikeusturvakeskukseen yhteensä 24 henkilötyövuotta vastaavia lisävoimavaroja. Henkilöstölisäykset on tarkoitus toteuttaa asteittain vuosien 2006 – 2009 aikana. Ehdotettu toimivallan laajentaminen terveydenhuollon organisaatioiden ohjaukseen ja valvontaan sekä lääninhallitusten ohjaukseen niiden suorittaman terveydenhuollon organisaatioiden valvonnan periaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi edellyttää kaikkiaan 20 henkilön lisäystä oikeusturvakeskukseen. Lisäksi ehdotettu toimivallan laajentaminen lääninhallitusten ohjaukseen yksityisen terveydenhuollon toimintayksiköiden lupamenettelyn periaatteiden yhdenmukaistamiseksi sekä terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonnan periaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi edellyttää oikeusturvakeskukseen neljän esittelijätasoisen henkilön lisäystä. Voimavaralisäykset on tarkoitus toteuttaa määrärahasiirtoina sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan muista valtakunnantason viranomaisista ja laitoksista kuten Kansanterveyslaitoksesta, Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksesta (STTV), Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksesta (Stakes) ja Työterveyslaitoksesta, sekä sosiaali- ja terveysministeriöstä.

Esityksellä ei ole välittömiä lääninhallituksiin kohdistuvia henkilöstö- tai organisatorisia vaikutuksia. Ehdotettu muutos, jolla Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimivaltaa laajennettaisiin terveydenhuollon organisaatioiden valvontaan muun muassa silloin, kun asia liittyy sen selvitettävänä olevaan terveydenhuollon ammattihenkilöitä koskevaan valvonta-asiaan, poistaa tarpeen siirtää asia organisaation toimintaan liittyviltä osiltaan oikeusturvakeskuksesta lääninhallitukselle ja edistää siten valvontaviranomaisten voimavarojen tarkoituksenmukaista käyttöä.

Esitykseen sisältyy ehdotus perusturvalautakunnan lakkauttamisesta.

5.2. Taloudelliset vaikutukset

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimivallan laajentaminen sekä sen vaatimat lisävoimavarat on tarkoitus toteuttaa asteittain vuosien 2006 – 2009 aikana hallinnonalan sisäisin järjestelyin. Tarvittava 24 viran lisäys edellyttää yhteensä 1 650 000 euron lisämäärärahaa Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle. Lisäys jakautuu eri vuosille siten, että vuonna 2006 se on noin 183 000 euroa, vuosina 2007 ja 2008 kumpanakin 550 000 euroa ja vuonna 2009 noin 367 000 euroa. Tarvittavat lisäykset rahoitetaan vuosittain vähentämällä vastaava summa Kansanterveyslaitoksen, STTV:n, Stakesin, Työterveyslaitoksen ja Sosiaali- ja terveysministeriön toimintamenomäärärahoista. Vähennys määräytyy sosiaali- ja terveysministeriön terveysosaston ja mainittujen virastojen henkilökuntamäärien suhteessa.

Perusturvalautakunnan lakkauttamisesta aiheutuva säästö on vähäinen.

5.3. Muut vaikutukset

Ehdotetut muutokset, joilla Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimivaltaa laajennettaisiin terveydenhuollon organisaatioiden valvontaan muun muassa silloin, kun kysymys on periaatteellisesta ja laajakantoisesta asiasta, sekä muutokset, joilla oikeusturvakeskuksen toimivaltaa laajennettaisiin lääninhallitusten ohjaukseen niiden toteuttaessa terveydenhuollon toimintayksiköiden ja ammattihenkilöiden valvontaa, lisäävät menettelytapojen ja valvontaviranomaisten kannanottojen yhdenmukaisuutta. Muutokset edistävät siten terveydenhuollon palvelujen tuottajien tasapuolista kohtelua maan eri osissa. Palveluiden käyttäjien näkökulmasta muutokset edistävät vastaavasti potilaiden yhdenvertaista kohtelua heidän asuinkunnastaan tai asuinalueestaan riippumatta sekä terveydenhuollon palveluiden laatua.

Muutos, jonka mukaan Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ja lääninhallitukset eivät ilman erityistä syytä tutki kantelua, joka koskee viittä vuotta vanhempaa asiaa, parantaa osaltaan potilaiden ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden oikeusturvaa nopeuttamalla kanteluiden käsittelyä niiden määrän jatkuvasti kasvaessa.

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä virkatyönä Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimialan laajentamista selvittäneen sosiaali- ja terveysministeriön työryhmän ehdotusten pohjalta. Työryhmän muistio (STM, työryhmämuistioita 2004:4) oli laajalla lausuntokierroksella. Saadut lausunnot on otettu huomioon esitystä valmisteltaessa.

Esitys liittyy valtion vuoden 2006 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

1.1. Laki terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta

1 §. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävät määrittävää säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä todettaisiin viraston uudet tehtävät. Samalla 1 §:ään ehdotetaan tehtäväksi sitä selkeyttäviä muutoksia.

Pykälän 1 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä todettaisiin luetelmakohdittain Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle muun lainsäädännön perusteella kuuluvat tehtävät. Ensimmäisessä kohdassa todettaisiin samat tehtävät kuin voimassa olevan 1 §:n 1 momentissa. Lisäksi siinä mainittaisiin lain antamisen jälkeen Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle säädettyjen tehtävien johdosta ihmisten elinten ja kudosten lääketieteellistä käyttöä ja lääketieteellistä tutkimusta koskevien lakien mukaisten tehtävien hoitaminen. Momentin toisessa luetelmakohdassa todettaisiin Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle tämän ehdotuksen mukaan säädettävät uudet tehtävät, joita olisivat terveydenhuollon toiminnan ohjaukseen ja valvontaan liittyvät tehtävät sekä lääninhallitusten ohjaus siten, että niiden suorittama ohjaus ja valvonta toteutuvat yhdenmukaisten periaatteiden mukaisesti koko maassa. Kolmas luetelmakohta vastaa voimassa olevaa yleissäännöstä, jonka mukaan Terveydenhuollon oikeusturvakeskus huolehtii myös muussa lainsäädännössä sille säädetyistä tehtävistä.

Pykälän 2 ja 3 momentit vastaisivat voimassa olevia säännöksiä. Ehdotuksen mukaisessa 2 momentissa todetaan voimassa olevan lain mukaisesti, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskus toimii sosiaali- ja terveysministeriön alaisuudessa ja 3 momentissa, että virasto hoitaa kansainvälisissä toimielimissä käsiteltäviin terveydenhuoltoa ja sosiaalihuoltoa koskeviin ihmisoikeusvalituksiin liittyvät tehtävät sosiaali- ja terveysministeriön määräyksen perusteella.

1.2. Kansanterveyslaki

2 §. Pykälässä säädetään kansanterveystyön ohjauksesta ja valvonnasta vastuussa olevista viranomaisista, joita ovat sosiaali- ja terveysministeriö sekä lääninhallitukset. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uudet 3 ja 4 momentit, jossa säädettäisiin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävistä kansanterveystyön ohjauksessa ja valvonnassa.

Ehdotettavan uuden 3 momentin mukaan Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tulisi ohjata lääninhallitusten toimintaa niiden ohjatessa ja valvoessa kansanterveystyötä. Jatkossakin lääninhallitukset vastaisivat ensisijaisesti alueensa kuntien ja kansanterveystyön kuntayhtymien toiminnan ohjauksesta ja valvonnasta. Jotta maan eri osissa noudatettaisiin yhdenmukaisia periaatteita, olisi kuitenkin perusteltua, että lääninhallitusten valvonnassaan noudattamien periaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen ohjaus tapahtuisi keskitetysti Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimesta.

Lääninhallitusten toiminnan ohjauksen lisäksi tarkoituksena on, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskus olisi ensisijainen käsittelijä sellaisissa kansanterveystyön ohjaukseen ja valvontaan liittyvissä asioissa, jotka ovat periaatteellisesti merkittäviä, koskevat koko maata tai laajaa aluetta, taikka , jotka liittyvät sen käsiteltävänä olevaan terveydenhuollon ammattihenkilöä koskevaan asiaan. Usein terveydenhuollon ammattihenkilön toiminnasta tehdyn kantelun tai muutoin vireillä olevan valvonta-asian käsittelyn taustalla voi olla myös sen terveydenhuollon toimintayksikön toiminnan järjestelyt, jossa asianomainen ammattihenkilö työskentelee. Siksi on perusteltua, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskus voi selvittää ja käsitellä terveydenhuollon ammattihenkilön toiminnan asianmukaisuuden arvioinnin yhteydessä myös terveydenhuollon toimintayksikköä koskevat asiat. Lisäksi ehdotetaan, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tulisi käsitellä periaatteellisesti tärkeät tai laajakantoiset asiat, useaa lääniä tai koko maata koskevat asiat ja myös sellaiset yksittäiset asiat, joissa lääninhallitus on esteellinen käsittelemään asian.

Ehdotusten ensisijaisena tavoitteena on lisätä sellaista viranomaisten ohjausta, joka ehkäisisi potilasturvallisuutta vaarantavien käytäntöjen syntymistä. Hyvin toimivalla ohjauksella voidaan myös usein välttää valvontaviranomaisen tarve puuttua valvonnan tai velvoitteiden keinoin terveydenhuollon toimintayksikön toimintaan.

Jos lääninhallituksessa tulisi vireille asia, joka säännöksen mukaan tulisi käsitellä Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa, olisi lääninhallituksen siirrettävä asia hallintolain (434/2003) edellyttämällä tavalla Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle. Koska rajanveto esimerkiksi periaatteellisesti merkittävän ja muun asian välillä ei ole yksiselitteinen, merkitsee tämä käytännössä sitä, että lääninhallitusten ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tulisi monissa tapauksissa yhteisesti arvioida asian oikea käsittelypaikka. Vastaavasti Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tulisi siirtää lääninhallitukselle sellaiset asiat, jotka kuuluvat lääninhallitusten ensisijaisesti käsiteltäviksi.

Pykälän uudessa 4 momentissa olisi ehdotuksen mukaan valtuutussäännös, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin tarvittaessa säätää tarkemmin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten välisestä työnjaosta.

42 §. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi kunnan ja kuntayhtymän kansanterveystyössä käyttämien toimintayksiköiden ja muiden toimitilojen tarkastuksesta. Lainsäädännössä ei aiemmin ole ollut nimenomaisia säännöksiä valvontaviranomaisen oikeudesta tehdä tarkastus kunnallisen terveydenhuollon toimintayksikköön eikä muutoinkaan tarkastusmenettelystä. Ehdotettavan uuden säännökset 1 momentin mukaan Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ja lääninhallitus voivat tarkastaa kansanterveyslain mukaisen toiminnan ja sen järjestämisessä käytettävät toimintayksiköt ja toimitilat silloin kun niiden tietoon on tullut seikkoja, joiden vuoksi tarkastuksen tekeminen on perusteltua. Perusteena voi olla esimerkiksi kantelukirjoitus tai tiedotusvälineissä esillä olleet väitteet tai epäilyt mahdollisista epäkohdista. Koska Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen mahdollisuudet tehdä itse tarkastuksia ovat muun muassa voimavarojen niukkuuden ja viraston sijaintipaikan vuoksi vähäiset, ehdotetaan lainkohdassa säädettäväksi myös, että Terveydenhuollon oikeusturvakeskus voi määrätä läänihallituksen tekemään tarkastuksen. Myös tällöin tarkastuksen tekemiseen tulee olla perusteltu syy.

Tarkastus olisi voitava tehdä myös ennalta ilmoittamatta. Hallintolain 39 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on ilmoitettava toimivaltaansa kuuluvan tarkastuksen aloittamisajankohdasta asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee, jollei ilmoittaminen vaaranna tarkastuksen tarkoituksen toteutumista. Ehdotetun 42 §:n mukaiset tarkastustilanteet ovat usein luonteeltaan sellaisia, että etukäteen ilmoittaminen vaarantaisi useimmiten tarkastuksen tarkoituksen toteutumisen. Sen vuoksi esityksessä ehdotetaan, että pykälän 1 momenttiin sisältyisi nimenomainen maininta siitä, että tarkastus voidaan tehdä ennalta ilmoittamatta.

Pykälän 2 momentissa säädetään tarkemmin tarkastuksen suorittamisesta. Säännöksen lähtökohtana on, että tarkastajalla tulee olla oikeus päästä kaikkiin tarkastettavan kohteen toimitiloihin ja oikeus saada kaikki tarkastuksen toimittamiseksi välttämättömät tiedot ja asiakirjat. Oikeus saada tietoja ja asiakirjoja tulee olla mahdollista salassapitosäännösten estämättä. Ammattihenkilölain perusteella muun muassa terveydenhuollon toimintayksiköillä on velvollisuus salassapitosäännösten estämättä antaa oikeusturvakeskukselle ja lääninhallituksille niiden pyytämät tiedot ja selvitykset ammattihenkilöiden valvontaa koskevissa tapauksissa. Tässä yhteydessä on tarpeen säätää erikseen, että myös toimintayksiköiden valvontatapauksissa esimerkiksi potilasasiakirjoja on mahdollista tarkastaa salassapitosäännösten estämättä. Lisäksi kohteessa voidaan ottaa valokuvia, joiden avulla toiminnan asiamukaisuutta voidaan selvittää ja arvioida myös tarkastuksen jälkeen. Joissakin tapauksissa saattaa olla tarpeen, että tarkastusta suorittavalla Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tai lääninhallituksen virkamiehellä on mukanaan ulkopuolisia asiantuntijoita. Siksi lakiin ehdotetaan otettavaksi selventävä säännös, jossa nimenomaisesti todetaan mahdollisuus käyttää asiantuntijoita tarkastuksessa.

Ehdotettavan 3 momentin mukaan poliisin on tarvittaessa annettava virka-apua pykälässä säädetyn tarkastuksen suorittamiseksi.

Pykälän 4 momentin mukaan tarkastuksesta on pidettävä pöytäkirjaa. Pöytäkirjasta ja tarkastuksessa huomioon otettavista seikoista voitaisiin tarvittaessa antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.

43 §. Uudessa 43 pykälässä säädettäisiin ehdotuksen mukaan toimenpiteistä joihin Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ja lääninhallitukset voivat ryhtyä silloin kun kansanterveystyön järjestämisessä havaitaan potilasturvallisuutta vaarantavia puutteita tai toiminta on lain vastaista. Pykälän 1 momentin mukaan kunnalle ja kuntayhtymälle voitaisiin antaa määräys puutteellisuuksien tai epäkohtien korjaamiseksi. Samalla korjaamiselle tulisi antaa kohtuullinen määräaika. Määräys voisi koskea toiminnassa ja toimintaperiaatteissa havaittujen virheiden ja puutteiden korjaamista ja uudistamista samoin kuin myös toimitiloissa olevien puutteiden korjaamista. Jos havaittu puute tai epäkohta voi vaarantaa potilasturvallisuuden, voitaisiin toiminta määrätä keskeytettäväksi välittömästi. Samoin toimintayksikön tai sen osan taikka laitteen käyttö voidaan kieltää välittömästi potilasturvallisuuden varmistamiseksi.

Koska kansanterveystyön järjestäminen on kunnan lakisääteinen tehtävä, ei Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tai lääninhallituksen määräys puutteellisuuksien tai epäkohtien korjaamiseksi tai toiminnan keskeytys poistaisi kunnan vastuuta kansanterveyslain mukaisten tehtävien ja palvelujen asianmukaisesta järjestämisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ja lääninhallitus voisivat velvoittaa asianomaisen kunnan ja kuntayhtymän noudattamaan asetettuja kieltoja tai määräyksiä sakon uhalla. Sakon uhan ohella käytettävissä olisi toiminnan keskeyttäminen tai käyttökielto. Ehdotettu säännös täydentäisi kuntien valtionosuuslain 24 §:n mukaista mahdollisuutta, jonka mukaan lääninhallitus voi määrätä kunnalle uhkasakon, jos se on valtionosuustehtäviä järjestäessään jättänyt noudattamatta laissa tai lain nojalla säädetyn tai määrätyn velvoitteen. Mainittua säännöstä sovelletaan kunnalliseen terveydenhuoltoon sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 42 §:n perusteella. Nyt ehdotettava säännös koskisikin lähinnä yksittäisessä toiminnossa tai toimintayksikössä havaittujen puutteiden tai epäkohtien korjaamista, eikä se kohdistuisi kunnan tai kuntayhtymän omaksumaan laajempaan toimintapoliittiseen linjaukseen samoin kuin kuntien valtionosuuslain mukainen mahdollisuus asettaa uhkasakko.

Jos Terveydenhuollon oikeusturvakeskus tai lääninhallitus tekee 1 momentin mukaisen päätöksen toiminnan välittömästä keskeyttämisestä potilasturvallisuuden perusteella, on mainittua päätöstä noudatettava 3 momentin mukaan mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Näin siksi, että muussa tapauksessa olisi mahdollista, että muutoksenhakuasian käsittelyn aikana potilasturvallisuus olisi edelleen vaarantuneena. Muutoksenhakuviranomainen voi kuitenkin päättää valvontaviranomaisen antaman päätöksen toimeenpanon keskeyttämisestä.

Lääkelain ja terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetun lain mukaan Lääkelaitos vastaa yksin mainittujen lakien mukaisesta valvonnasta. Sen vuoksi pykälän 4 momentissa todetaan selvyyden vuoksi, että pykälässä säädetty Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tai lääninhallituksen oleva mahdollisuus määräyksen antamiseen taikka uhkasakon tai velvoitteen asettamiseen ei koske mainittujen lakien mukaisesti Lääkelaitoksen yksinomaiselle valvontavastuulle kuuluvia tehtäviä. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tai lääninhallituksen suorittaman valvonnan yhteydessä saattaa kuitenkin tulla esille lääkehuoltoon tai terveydenhuollon laitteisiin ja tarvikkeisiin liittyviä ongelmia tai epäkohtia. Näiden asianmukaiseksi selvittämiseksi säännöksessä edellytetään, että niistä ilmoitetaan Lääkelaitokselle.

44 §. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi valvontaviranomaisen mahdollisuudesta antaa huomautus virheellisesti toimineelle kunnalle, kuntayhtymälle tai virkamiehelle. Huomautus annetaan vastaisen varalle ja sen tarkoituksena on ohjata virheellisesti toiminutta tahoa ottamaan tulevassa toiminnassaan huomioon voimassa olevien säännösten mukaiset velvoitteet.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin huomautusta lievemmästä huomion kiinnittämisestä. Valvontaviranomainen voisi säännöksen mukaan kiinnittää valvottavan huomiota toiminnan asianmukaiseen järjestämiseen tai hyvän hallintotavan noudattamiseen silloin kun asia ei anna aihetta huomautukseen tai varsinaisiin sanktioihin. Valvontaviranomaiset voivat edelleenkin ilman nimenomaista säännöstä käyttää myös lievempiä hallinnollisen ohjauksen muotoja, kuten käsityksen ilmaiseminen valvonnan kohteena olevan toiminnan asianmukaisuudesta.

Ehdotuksen mukaiset huomautus ja huomion kiinnittäminen eivät olisi varsinaisia sanktioita, vaan edellä todetulla tavalla lähinnä viranomaisen tai virkamiehen toimintaa ohjaavia kannanottoja. Tämän vuoksi pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi selventävä säännös, jonka mukaan pykälän mukaiseen Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tai lääninhallituksen antamaan huomautukseen tai huomion kiinnittämiseen ei saisi hakea muutosta valittamalla. Säännöksen mukainen periaate olisi tällöin sama kuin muun muassa oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen antamien huomautusten ja huomion kiinnittämisten kohdalla.

Ehdotettu pykälä vastaa pitkälti eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 10 §:ää.

45 §. Pykälässä säädettäisiin kansanterveystyöhön liittyvien kantelujen käsittelystä. Ehdotettavan säännöksen mukaan valvontaviranomaiset, joita ovat lain 2 §:n mukaisesti sosiaali- ja terveysministeriö, Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ja lääninhallitukset, eivät pääsääntöisesti käsittelisi kantelua, joka koskee yli 5 vuotta vanhaa asiaa. Tästä määräajasta voitaisiin kuitenkin poiketa, jos siihen on erityisiä syitä. Ehdotettu säännös vastaa muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaista määräaikaa kantelujen tutkimiselle.

1.3. Työterveyshuoltolaki

24 §. Valvonta. Pykälässä säädetään työterveyshuollon valvonnasta. Pykälän 1 momentin mukaan työnantajan järjestettäväksi kuuluvan työterveyshuollon toteuttamisesta huolehtivien terveyskeskusten, työterveyshuoltopalveluja tuottavien yksiköiden ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden toiminnan sekä työterveyshuoltopalvelujen sisällön lääketieteellinen valvonta kuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle ja lääninhallitukselle siten kuin siitä erikseen säädetään. Valvonnasta säädetään kansanterveyslain 2 §:ssä, yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 13 ja 14 §:ssä sekä terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 24 §:ssä. Ehdotuksen mukaan lainkohtaan lisättäisiin valvontaviranomaiseksi myös Terveydenhuollon oikeusturvakeskus. Myös sen tehtävät valvonnassa määräytyisivät edellä mainittujen yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain ja terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain säännösten mukaisesti.

Pykälän 3 momentissa säädetään tilanteesta, jossa työnantaja on laiminlyönyt työterveyshuoltolain tai sen nojalla annettujen säännösten mukaan työnantajan velvollisuudeksi säädettyjen työterveyshuoltopalvelujen järjestämisen ja syntyy erimielisyys järjestämisvelvollisuuden sisällöstä. Tällöin työsuojeluviranomaisen olisi ennen työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetussa laissa tarkoitetun työnantajaa velvoittavan päätöksen tekemistä pyydettävä lausunto sosiaali- ja terveysministeriöltä tai sen määräämältä virastolta tai laitokselta. Käytännössä lausunnossa tulee ottaa kantaa sellaisiin lääketieteellisiin kysymyksiin, joiden selvittäminen sopii ministeriötä paremmin terveydenhuollon asiantuntijaviranomaiselle. Sen vuoksi säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että lausuntoa tulisi pyytää Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselta. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus voisi omaa lausuntoaan valmistellessaan olla harkintansa mukaan yhteydessä muihin viranomaisiin, asiantuntijalaitoksiin (kuten Työterveyslaitos) ja lääketieteen eri alojen asiantuntijoihin.

1.4. Erikoissairaanhoitolaki

5 §. Pykälässä säädetään erikoissairaanhoidon valvonnasta. Säännökseen ehdotetaan lisättäväksi uudet 3 ja 4 momentit. Uusissa momenteissa säädettäisiin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävistä erikoissairaanhoidon ohjauksessa ja valvonnassa. Ehdotetut uudet säännökset ja niiden mukaiset tehtävät vastaisivat edellä todettuja kansanterveyslain 2 §:ään lisättyjä uusia 3 ja 4 momentteja.

11 luku. Ohjaus ja valvonta. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi aiemmin lailla 748/1992 kumotun 11 luvun tilalle uusi 11 luku, jossa säädettäisiin erikoissairaanhoidon ohjauksesta ja valvonnasta. Luvussa olisi uudet 51 – 53 a §:t, jotka vastaavat edellä todettuja kansanterveyslain uusia 42 – 45 §:iä.

1.5. Mielenterveyslaki

2 §. Pykälässä säädetään mielenterveystyön valvonnasta. Säännökseen ehdotetaan lisättäväksi uudet 3 ja 4 momentit. Uusissa momenteissa säädettäisiin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävistä mielenterveystyön ohjauksessa ja valvonnassa. Ehdotetut uudet säännökset ja niiden mukaiset tehtävät vastaisivat edellä todettuja kansanterveyslain 2 §:ään lisättyjä uusia 3 ja 4 momentteja.

33 a – 33 d §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uudet 33 a – 33 d §:t, joissa säädettäisiin mielenterveystyön ohjauksesta ja valvonnasta. Säännökset vastaavat edellä todettuja kansanterveyslain uusia 42 – 45 §:iä.

1.6. Laki yksityisestä terveydenhuollosta

13 §. Ohjaus ja valvonta. Pykälässä säädetään yksityisen terveydenhuollon valvonnasta. Voimassa olevan säännöksen mukaan ohjaus ja valvontaviranomaisia ovat sosiaali- ja terveysministeriö ja lääninhallitukset. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että myös Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ohjaisi ja valvoisi osaltaan yksityisen terveydenhuollon toimintaa. Lisäksi Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtäviin kuuluisi lääninhallitusten toiminnassaan noudattamien periaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen ohjaaminen. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävät todettaisiin pykälän 3 momentissa. Säännöksen 4 momentissa olisi lisäksi valtuutussäännös, jonka perusteella Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten tarkemmasta työnjaosta voitaisiin tarvittaessa säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 1, 2 ja 5 momentin vastaisivat voimassa olevan pykälän 1 – 3 momentteja. Säännöksiin on kuitenkin tehty pieniä teknisluonteisia ja lainsäädännön muutoksesta aiheutuvia tarkistuksia, joilla ei ole sisällöllistä vaikutusta yksityisen terveydenhuollon ohjaukseen ja valvontaan.

17 §. Tarkastusoikeus. Pykälässä säädetään yksityisen terveydenhuollon tarkastuksista. Voimassa olevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että se vastaisi sisällöltään muun muassa kansanterveyslain 42 §:ään ehdotettua säännöstä.

20 §. Määräykset ja pakkokeinot. Säännöksen mukaan lääninhallitus voi antaa määräyksiä havaittujen puutteiden ja epäkohtien korjaamiseksi sekä määrätä muun muassa uhkasakon annetun määräyksen tehostamiseksi. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että myös Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksella olisi mahdollisuus antaa määräys sekä määrätä uhka annetun määräyksen tehosteeksi. Samalla säännöstä ehdotetaan uudistettavaksi siten, että se olisi sisällöltään vastaava kuin esimerkiksi kansanterveyslakiin ehdotettu 43 §.

22 a ja 22 b §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uudet säännökset huomautuksesta ja huomion kiinnittämisestä sekä kantelujen tutkimisesta. Ehdotetut säännökset vastaavat kansanterveyslakiin lisättäväksi ehdotettuja uusia 44 ja 45 §:iä.

1.7. Tartuntatautilaki

6 a §. Pykälässä säädetään tartuntatautien ehkäisytyön ohjauksesta ja valvonnasta vastaavista viranomaisista. Säännökseen ehdotetaan lisättäväksi uudet 3 ja 4 momentit. Uusissa momenteissa säädettäisiin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävistä tartuntatautien ehkäisytyön ohjauksessa ja valvonnassa. Ehdotetut uudet säännökset ja niiden mukaiset tehtävät vastaisivat edellä todettuja kansanterveyslain 2 §:ään lisättyjä uusia 3 ja 4 momentteja.

38 ja 38 a §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uudet 38 – 38 a §:t, joissa säädettäisiin tartuntatautien ehkäisytyön ohjauksen ja valvonnan tarkemmasta sisällöstä. Säännökset vastaavat edellä todettuja kansanterveyslain uusia 42 – 45 §:iä.

1.8. Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetusta laista ehdotetaan kumottavaksi 35 ja 36 §:t, joissa säädetään sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimivasta perusturvalautakunnasta ja sen kokoonpanosta. Merkitykseltään vähäiseksi osoittautuneen perusturvalautakunnan sijasta kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon valvonta toteutuu jatkossa lääninhallitusten ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen suorittamalla ohjauksella ja valvonnalla.

1.9. Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä

24 §. Ohjaus ja valvonta. Pykälässä säädetään terveydenhuollon ammattihenkilöihin kohdistuvan ohjauksen ja valvonnan viranomaisvastuista ja niiden jakautumisesta eri viranomaisten kesken. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että erityisesti Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten välistä työnjakoa selkeytettäisiin.

Pykälän 1 momentissa todettaisiin samoin kuin voimassa olevassa laissa, että yleinen ohjaus ja valvonta kuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle.

Pykälän 2 momentissa todettaisiin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten tehtävät terveydenhuollon ammattihenkilöiden ohjauksessa ja valvonnassa. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksella olisi valtakunnallinen vastuu ja lääninhallituksilla alueellinen vastuu. Lisäksi Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ohjaisi lääninhallituksia siten, että myös alueellisessa ohjauksessa ja valvonnassa noudatettaisiin yhdenmukaisia periaatteita koko maassa.

Ensisijaisesti Terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle kuuluvista ohjaus- ja valvontatehtävistä säädettäisiin 3 momentissa. Säännöksellä pyritään selkeyttämään oikeusturvakeskuksen ja lääninhallitusten keskinäistä työnjakoa. Lainkohdassa mainitut asiat olisivat sellaisia, jotka tulisi pääsääntöisesti käsitellä Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa. Yksittäistapauksissa saattaa kuitenkin olla perusteita asian käsittelylle ainakin osittain myös lääninhallituksessa. Lisäksi joissakin tapauksissa voi olla perusteita siihen, että muukin erityistä asiantuntemusta edellyttävä asia käsiteltäisiin lääninhallituksen sijasta Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa.

Viranomaisten välisestä tarkemmasta työnjaosta voitaisiin 4 momentin mukaan säätää tarvittaessa tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 5 momentissa olisi kantelujen tutkimista koskeva säännös, jonka mukaan yli 5 vuotta vanhaa asiaa ei tutkittaisi, ellei siihen olisi erityistä syytä. Ehdotettu säännös vastaa muun muassa edellä kansanterveyslain 45 §:ään ehdotettua säännöstä.

Terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvontalautakuntaa koskeva säännös olisi pykälän 6 momentissa. Voimassa olevassa laissa vastaava säännös on pykälän 3 momentissa. Lautakunnan kokoonpanoa ja tehtäviä koskevaan asetuksenantovaltuuteen ehdotetaan tehtäväksi teknisluonteinen muutos siten, että säännöksessä ei mainittaisi nimeltä asetusta jossa näistä säädetään.

25 §. Ammattitoiminnan asianmukaisuuden selvittäminen. Pykälässä säädetään terveydenhuollon ammattihenkilön ammattitoiminnan asianmukaisuuden selvittämisestä. Pykälän 3 ja 4 momentissa on säännökset ammattihenkilön vastaanottotoiminnan asianmukaisuuden selvittämisestä. Mainitut säännökset voidaan kumota tarpeettomina, koska yksityisestä terveydenhuollosta annettua lakia on muutettu 1 päivänä tammikuuta 2006 voimaan tulevalla lailla ( /2005) siten, että terveydenhuollon ammattihenkilöiden itsenäisen ammatinharjoittamisen valvonta perustuu jatkossa selkeästi mainittuun lakiin. Kumoamiseen liittyen 5 momentin säännöksessä olevaa viittausta pykälän eri momentteihin ehdotetaan tarkistettavaksi.

26 §. Seuraamukset virheellisestä toiminnasta. Ammattihenkilön virheellisestä toiminnasta määrättäviä seuraamuksia koskevaan pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin huomautuksesta ja huomion kiinnittämisestä. Säännös vastaisi muun muassa edellä kansanterveyslakiin ehdotettua 44 §:ää. Valvontaviranomaiset voivat edelleenkin ilman nimenomaista säännöstä käyttää myös lievempiä hallinnollisen ohjauksen muotoja, kuten käsityksen ilmaiseminen valvonnan kohteena olevan toiminnan asianmukaisuudesta.

Esitys liittyy valtion vuoden 2006 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä syyskuuta 2006.

Esityksessä ehdotetaan, että kunnallisen ja yksityisen terveydenhuollon valvontaviranomaisena olisi myös Terveydenhuollon oikeusturvakeskus, kun valvonnasta vastaavat nyt yksin lääninhallitukset. Lainsäädäntöön otettaisiin myös aikaisempaa tarkemmat säännökset eräistä valvonnan käytännön toteuttamiseen liittyvistä asioista, kuten esimerkiksi toiminnan tarkastuksista sekä kunnallisessa terveydenhuollon valvontaviranomaiselle annettava mahdollisuus määrätä toiminta keskeytettäväksi tai kieltää toiminnan harjoittaminen sekä mahdollisuus asettaa uhkasakko. Lisäksi merkittäviä muutoksia nykyiseen tilanteeseen verrattuna olisivat nimenomaiset säännökset huomautuksesta ja huomion kiinnittämisestä sekä määräajan säätäminen sille, miten vanhoja asioita koskevia kanteluja käsiteltäisiin.

Siltä osin kuin ehdotukset koskevat kunnallista terveydenhuoltoa, on niiden osalta arvioitava ehdotettujen säännösten suhde perustuslain 121 §:ssä säädettyyn kunnalliseen itsehallintoon. Mainitun 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Ehdotuksessa ei kuitenkaan ole kysymys kunnille annettavista uusista tehtävistä, vaan kunnille voimassa olevan lainsäädännön perusteella säädettyjen tehtävien valvonnasta ja sen organisoinnista valtionhallinnossa. Ehdotuksen mukaan Terveydenhuollon oikeusturvakeskus tulisi lääninhallitusten ohella valvontaviranomaiseksi. Oikeusturvakeskuksen valvontatehtävässä keskeinen osa olisi lääninhallitusten valvontatoiminnan ohjaaminen siten, että valvonnassa noudatettavat periaatteet olisivat yhdenmukaiset koko maassa.

Valvontaa koskevien säännösten uudistukseen liittyy myös mahdollisuus määrätä havaitut puutteet korjattavaksi ja asettaa uhkasakko sekä mikäli korjausta ei ole toteutettu määräajassa, mahdollisuus määrätä toiminta keskeytettäväksi. Lisäksi kunnalle ja toiminnasta vastuussa oleville voitaisiin antaa huomautus tai niiden huomiota voitaisiin kiinnittää vastaisen varalle. Ehdotetut säännökset eivät kuitenkaan rajoittaisi kuntien mahdollisuutta järjestää ja toteuttaa toimintaansa voimassa olevan lainsäädännön rajoissa, vaan niillä selkeytettäisiin valvontaviranomaisten käytettävissä olevia seuraamuksia. Säädettävien seuraamusten tarkoituksena olisi varmistaa toiminnan laatu ja sitä kautta palveluja käyttävien henkilöiden oikeudet ja turvallisuus.

Esityksessä ehdotetaan myös, että yli viisi vuotta vanhaa asiaa koskevaa kantelua ei tutkita, ellei siihen ole erityistä syytä. Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa kantelujen vanhentumisaikaan muun muassa vuonna 1994 eduskunnan oikeusasiamiehen johtosäännöstä antamassaan mietinnössä (PeVM 12/1994). Mietinnössään valiokunta on katsonut ehdotetun viiden vuoden rajoituksen mahdolliseksi, erityisesti koska se ei ole ehdoton.

Hallituksen käsityksen mukaan ehdotetut lait eivät siten loukkaa perustuslaissa säädettyjä perusoikeuksia eikä kunnallista itsehallintoa siten, että ne rajoittaisivat kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Ehdotetut lait voidaan tämän vuoksi säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset