Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rikoslakia siten, että enintään 20 päiväsakon suuruisia rangaistusmääräysmenettelyssä annettuja sakkorangaistuksia ei voitaisi muuntaa vankeudeksi. Esityksen tavoitteena on vähentää sakkovankien lukumäärää ja lyhyiden muuntorangaistusten vankiloissa aiheuttamaa työmäärää.

Oikeusministeriö on sitoutunut vuoden 2006 ensimmäiseen lisätalousarvioon liittyen antamaan vuoden 2006 loppuun mennessä hallituksen esityksen, jolla minimoidaan sakon muuntorangaistuksen käyttö.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2007 alusta.

1.1. Lainsäädäntö

Sakkoa ja sakon muuntorangaistusta koskevat säännökset sisältyvät pääosiltaan rikoslain (39/1889) rangaistuksia koskevaan 2 a lukuun, sakon täytäntöönpanosta annettuun lakiin (672/2002) ja valtioneuvoston asetukseen (789/2002) sekä vankeuslakiin (767/2005). Sakkorangaistus voidaan määrätä oikeudenkäynnissä tai rangaistusmääräysmenettelyssä. Rangaistusmääräysmenettelystä säädetään rangaistusmääräysmenettelystä annetussa laissa (692/1993) ja asetuksessa (1026/1993).

Rikoslain 2 a luvun 1 §:n 1 momentin mukaan sakko tuomitaan päiväsakkoina, joiden vähimmäismäärä on yksi ja enimmäismäärä 120. Pykälän 3 momentin mukaan sakkorangaistukselle voidaan erityisestä syystä säätää lailla erityinen vähimmäis- tai enimmäismäärä 1 momentissa säädetyissä rajoissa. Rikoslain 2 a luvun 2 § säännösten mukaan päiväsakon rahamäärän on oltava kohtuullinen sakotettavan maksukykyyn nähden. Kohtuullisena pidetään yhtä kuudeskymmenesosaa sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta vähennettynä verot, maksut ja peruskulutusvähennys. Luvun 4 §:n mukaan sakkoon tuomitulle on maksamatta olevan sakon sijasta määrättävä muuntorangaistuksena vankeutta, jos sakkoa ei ole saatu perityksi. Myös maksamaton uhkasakko, jota ei ole saatu perityksi, on muunnettava vankeudeksi.

Rikoslain 2 a luvun 5 § koskee muuntorangaistuksen pituutta. Pykälää on vuoden 2006 alusta muutettu muuntorangaistusjärjestelmää lieventäen. Pykälän 1 momentin mukaan kolmea maksamatta olevaa päiväsakkoa vastaa yhden päivän vankeus. Pykälän 3 momentin mukaan muuntorangaistuksen pituus on vähintään 4 päivää ja enintään 60 päivää. Muuntorangaistusta ei saa määrätä ilman erityistä syytä, jos maksamatta olevia päiväsakkoja on vähemmän kuin 12. Näiden muuntosäännösten muutosten avulla on muuntorangaistuksen suorittajien määrän arvioitu vähenevän kolmanneksella siinä vaiheessa, kun kaikki täytäntöön pantavat muuntorangaistukset on määrätty uusien säännösten mukaan. Sakkovankien lukumäärän arvioitiin vuoden 2006 lainmuutosta koskevassa esityksessä (HE 76/2005 vp) vähenevän noin 200:sta noin 120:een.

Rikoslain 2 a luvun 6 § sisältää säännökset sakon tai sen osan muuntamatta jättämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan tuomioistuin voi jättää muuntorangaistuksen määräämättä, jos sakkoon johtanutta tekoa on pidettävä vähäisenä, sakkoon johtanut rikos on tehty alle 18-vuotiaana tai muuntorangaistusta on pidettävä kohtuuttomana tai tarkoituksettomana ottaen huomioon sakotetun henkilökohtaiset olosuhteet, rikoksesta hänelle aiheutuneet muut seuraukset, sosiaali- ja terveydenhuollon toimet tai muut seikat.

Sakon täytäntöönpanosta annettu laki ja valtioneuvoston asetus sisältävät säännökset lähinnä sakon muuntorangaistusmenettelystä, kuten menettelyyn ryhtymisestä, hankittavasta selvityksestä, asian käsittelystä tuomioistuimessa sekä täytäntöönpanoon ryhtymisestä.

Vankeuslain 3 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan muuntorangaistuksen yhteenlaskettu aika saa olla samalla rangaistuskaudella enintään 90 päivää.

Rangaistusmääräysmenettelystä annetun lain 1 §:n mukaan rangaistusmääräysmenettelyssä voidaan määrätä muun muassa sakkorangaistus sellaisesta rikoksesta, josta ei ole säädetty ankarampaa rangaistusta kuin sakko tai kuusi kuukautta vankeutta. Lain 2 §:n mukaan asiaa ei voida käsitellä rangaistusmääräysmenettelyssä ilman asianomistajan suostumusta. Rangaistusvaatimuksen antaa kirjallisena 3 §:n mukaan poliisimies, tullimies tai muu laissa säädettyä valvontaa suorittava virkamies. Rangaistusvaatimus on 6 §:n mukaan annettava tiedoksi epäillylle heti esitutkinnan päätyttyä. Lain 7 §:n mukaan rangaistusvaatimus on tiedoksiannon jälkeen viipymättä toimitettava syyttäjälle rangaistusmääräyksen antamista varten. Lain 8 §:n mukaan rangaistusvaatimuksen saanut voi vastustaa sitä ilmoittamalla asiasta syyttäjälle viikon kuluessa tiedoksisaannista. Tällöin syyttäjä saattaa asian käräjäoikeuden käsiteltäväksi. Lain 11 §:n mukaan rangaistusmääräystä ei saa antaa esimerkiksi silloin, jos sitä on vastustettu tai jos asiassa ilmenee seikkoja, joiden perusteella rangaistusta ei tulisi määrätä.

1.2. Sakon muuntorangaistuksen käyttämisestä

Viime vuosikymmeninä on useilla lainmuutoksilla pyritty sakon muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden lukumäärän vähentämiseen. Sakon muuntorangaistusta on pidetty ongelmallisena jo perusteiltaan, koska varallisuusrangaistuksen muuntaminen vankeudeksi on periaatteellisesti hankala asia. Näin on erityisesti siksi, että sakkoon tuomitseminen sinällään on osoitus siitä, että rikos on ollut lievä. Se, että sakko muunnetaan vankeudeksi, voi poistaa myös ne kriminaalipoliittiset edut, joita tuomiota määrättäessä sakolla on katsottu olevan vankeuteen verrattuna. Näitä ovat esimerkiksi mahdollisuus säilyttää sosiaaliset suhteensa sekä mahdollinen työpaikkansa. Sakon muuntorangaistuksen uhka ei monissa tapauksissa ole tehokas sakon maksuun kannustava tekijä, koska tehtyjen selvitysten mukaan sakon muuntorangaistukseen tuomitut henkilöt ovat usein päihdeongelmaisia, asunnottomia ja varattomia henkilöitä. Lisäksi sakon muuntorangaistusmenettely on useita viranomaisia varsin paljon työllistävä järjestelmä. Edellä todettujen syiden ohella sakon muuntorangaistusta suorittavien vankien lukumäärän vähentäminen on viime vuosina ollut tarkoituksenmukaista myös siksi, että vankimäärä on noussut selvästi.

Suomessa sakkojen perintäjärjestelmä toimii tehokkaasti: sakoista maksetaan tai saadaan perityiksi yli 90 prosenttia ilman muuntorangaistusmenettelyyn turvautumista, ja vain alle kaksi prosenttia muuntokelpoisista sakoista suoritetaan muuntorangaistuksena. Sakon muuntorangaistusjärjestelmän säilyttämistä on kuitenkin pidetty tarpeellisena rangaistusjärjestelmän uskottavuuden vuoksi. Muuntorangaistusuhkan poistamisen on arveltu voivan vähentää maksukykyistenkin henkilöiden maksuhalukkuutta. Vaarana on myös sakon käytön väheneminen ja vankeusrangaistusten lisääntyminen, jos muuntorangaistuksesta kokonaan tai lähes kokonaan luovuttaisiin.

Sakon muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden määrä on kuluneen runsaan kymmenen vuoden aikana vaihdellut paljonkin. Taloudellisen laman aikana, 1990-luvun alkupuolella, sakkovankien lukumäärä nousi. Vuonna 1993 saapui lähes 3 000 sakkovankia suorittamaan rangaistustaan. Sakkovankien lukumäärä väheni 1990-luvun lopussa tuosta lukumäärästä lähes puoleen, mutta on taas lisääntynyt viime vuosina. Viiden viime vuoden aikana vapaudesta tulleiden sakkovankien lukumäärät sekä sakkovankien keskimääräiset päivittäiset lukumäärät ovat seuraavat:

Vuosien 2004 ja 2005 lukumääriin vaikuttavat ulosoton tietojärjestelmässä olleet ongelmat, joiden vuoksi sakon muuntorangaistusten lähettäminen täytäntöön pantaviksi estyi usean kuukauden ajan vuonna 2004. Tämä näkyi vuonna 2005 eräänlaisena suman purkautumisena sakkovankien lukumäärää nostavasti. Näin ollen kyseisten vuosien lukumäärät eivät ole suoraan vertailtavissa muihin vuosiin. Vaikutus näkyy vielä kuluvanakin vuonna.

Sakon muuntorangaistusta suorittavia vankeja oli 16 päivänä syyskuuta 2006 202, kun vastaava luku vuotta aikaisemmin oli 215.

Vuoden 2005 aikana päättyneiden sakon muuntorangaistusten pituudesta voidaan todeta, että pelkästään sakon muuntorangaistusta suorittaneilla henkilöillä vankeuden pituudet painottuivat lyhyisiin rangaistuksiin. Sakon muuntorangaistusta tutkintavankeuden tai vankeusrangaistuksen ohella suorittaneilla vangeilla suoritusajat jakaantuivat selvästi tasaisemmin lyhyiden ja pitkien muuntorangaistusten kesken.

1.3. Muita muuntokieltoja

Myös muualla lainsäädännössä on muuntokieltoja. Esimerkiksi rikesakkomenettelystä annetun lain (66/1983) 4 §:n 2 momentin mukaan rikesakkoasiassa ei voida muuntaa sakkorangaistusta vankeudeksi. Lain 18 §:n mukaan rikesakon täytäntöönpanossa ei sovelleta muuntorangaistusta koskevia säännöksiä. Järjestyslain (612/2003) 16 §:n 2 momentin mukaan järjestysrikkomuksesta tuomittua sakkoa ei saa muuntaa vankeusrangaistukseksi. Metsähallituksen erävalvonnasta annetun lain (1157/2005) 14 §:n 2 momentin mukaan erätarkastajalla on tietyin edellytyksin oikeus antaa rangaistusvaatimus, joka saa olla enintään 20 päiväsakkoa, eikä sitä saa muuntaa vankeudeksi.

1.4. Nykytilan arviointi

Vankiluku on lisääntynyt voimakkaasti viime vuosina. Muutossuunta näkyy selkeästi vankiluvun kehitystä vuosina 1997–2005 kuvaavasta taulukosta.

Vankiluvun kehitys vuosina 1997–2005:

1) Sisältää myös tutkintavangit

2) Sisältää myös sakon muuntorangaistusta suorittavat

Oikeusministeriön tulevaisuuskatsauksessa 2006 on vankiluvun alentamista pidetty oikeusministeriön tavoitteena. Lisäresurssien käyttäminen rikoksentekijöiden vankilaan sijoittamiseen ei ole inhimillisesti eikä kustannustehokkuuden kannalta paras mahdollinen ratkaisu. Vankiluvun alentamisen tulee tapahtua kriminaalipoliittisesti hallitulla tavalla, toisin sanoen yhteiskunnan turvallisuutta ja oikeusjärjestelmän uskottavuutta vaarantamatta.

Vankiluvun vähentämiseen on viime vuosina pyritty usein pienehköin muutoksin. Vankilukua alentanut muutos on ollut muun muassa kuluvan vuoden alusta voimaan tullut sakon muuntorangaistusta koskevien säännösten muuttaminen. Vankiluvun alentamisen tavoitteita täyttää omalta osaltaan lokakuun 2006 alusta voimaan tullut vankeusrangaistuksen täytäntöönpanoa koskeva kokonaisuudistus, jossa vankilukua alentavia tekijöitä on arvioitu olevan nuorten ehdonalaista vapauttamista koskeva uudistus, valvotun koevapauden käyttöönotto ja rangaistuksen määräosien laskutavan muutos. Keskeinen keino vankiluvun vähentämisessä on rikollisuuden vähentäminen. Kehitys onkin ollut suotuisaa muun muassa varkauksissa, törkeissä huumausainerikoksissa ja henkirikoksissa. Perusteltuja odotuksia kohdistuu myös rikoksentorjuntaan, erityisesti kansalliseen väkivallan torjuntaohjelmaan. Oikeusministeriössä selvitetään vankiluvun määrän alentamisen tulevaisuuden keinoina myös muun muassa yhdyskuntapalvelun käytön laajentamista ja lyhyiden vankeusrangaistusten panemista täytäntöön vapaudessa, sähköisesti valvottuna.

Sakon muuntorangaistusta suorittavat henkilöt eivät useinkaan ole niin intensiivisen valvonnan tarpeessa kuin mitä suljetut vankilaolot merkitsevät. Sakon muuntorangaistukset ovat usein sen verran lyhyitä, ettei vangin sijoittaminen avolaitokseen ole käytännössä mahdollista. Esimerkiksi Vantaan vankilassa, jossa on erityisesti kiinnitetty huomiota vaativan turvallisuustason ylläpitämiseen, oli 1 päivänä syyskuuta 2006 sakon muuntorangaistuksen suorittajia 55. Nykyisin sakon muuntorangaistusta suorittamaan joutuvat käytännössä päihdeongelmaiset ja maksukyvyttömät henkilöt, joiden toimintaan muuntorangaistuksen uhalla ei ole vaikutusta. Sakkorangaistuksen muuntamista vankeudeksi henkilön maksukyvyttömyyden seurauksena voidaan pitää ongelmallisena.

Vuoden 2007 valtion talousarvioesityksessä mainitaan yhtenä vankien määrän supistamiskeinona sakon muuntorangaistuksen käytön vähentäminen.

Sakon muuntorangaistusten lukumäärän supistamiseksi tarkoituksenmukaisin menettely olisi poistaa muuntamismahdollisuus vähäisimmistä edelleen muunnettavissa olevista rangaistuksista. Kyseeseen tulisivat rangaistusmääräysmenettelyssä annetut sakkorangaistukset. Jo rangaistusmääräysmenettelyyn ryhtymisen edellytykset merkitsevät sitä, että kyseinen rikos ei ole vakava. Muuntokielto ulottuisi rangaistusmääräysmenettelyssä annettuihin enintään 20 päiväsakon suuruisiin sakkorangaistuksiin. Rangaistusvaatimuksen vastustamisen takia tuomioistuinkäsittelyssä annetut sakkotuomiot eivät myöskään olisi muuntokelpoisia.

Samansuuntainen lainmuutoksen mahdollisuus on esillä myös oikeusministeriön huhtikuussa 2006 asettaman, summaaristen rikosasioiden käsittelemisen uutta menettelyä suunnittelevan työryhmän työssä. Työryhmä selvittää nykyisen rikesakkomenettelyn ja rangaistusmääräysmenettelyn korvaamista. Työryhmä selvittää myös järjestelyä, jossa 15–20 päiväsakon suuruiset rangaistukset voisi epäillyn suostumuksella määrätä lopullisesti poliisi. Tähän päätösvaltatason muutokseen kytkeytyisi se rajoitus, että poliisin määräämiä päiväsakkoja ei voitaisi muuntaa vankeudeksi.

Summaaristen rikosasioiden käsittelemistä selvittävän työryhmän määräaika päättyy maaliskuun lopussa vuonna 2007. Uuden lainsäädännön mahdolliseen voimaantuloon mennee vähintäänkin vuosi sen jälkeen. Työryhmän toimeksiannossa esiin tuodut kehittämisajatukset ja sakkovankien vähentämistarve voitaisiin kuitenkin luontevasti yhdistää nyt ehdotetulla muuntokiellolla.

Ehdotettu ratkaisu olisi tarkoituksenmukainen, koska se kohdistuisi nimenomaan vähäisten rikosten seuraamuksiin. Kuluvan vuoden alussa voimaan tulleisiin muuntosäännösten perusratkaisuihin, kuten sakon ja vankeuden muuntosuhteeseen, ei olisi tarvetta puuttua. Tämä seikka edesauttaisi uuden menettelyn nopeaa käyttöönottoa. Koska kyse olisi rangaistusmääräysmenettelyssä määrättävistä sakoista, muuntorangaistuksen käytön vähentäminen ei vaikuttaisi tuomioistuinkäytäntöihin siten, että joistakin rikoksista alettaisiin sakkorangaistusten sijasta tuomita vankeutta.

Ehdotettu uudistus toteutettaisiin muuttamalla rikoslakia siten, että 2 a luvun muuntorangaistusta koskevaan 6 §:ään lisättäisiin uusi 4 momentti. Uudessa momentissa säädettäisiin edellä todetuilla perusteilla, että rangaistusmääräysmenettelyssä määrättyä, enintään 20 päiväsakon suuruista sakkorangaistusta ei muunneta vankeudeksi. Se, että rangaistusvaatimuksen saanut vastustaa rangaistusvaatimusta, ei tekisi sakosta muuntamiskelpoista.

Tehdyn selvityksen perusteella ehdotettu muuntokielto vähentäisi sakkovankien päivittäistä määrää 20–30:llä. Vaikutus näkyisi kuitenkin viiveellä, koska muuntorangaistuksen määräämisestä sen täytäntöönpanoon kuluu usein yli vuosi.

Muuntotuomioiden väheneminen vähentäisi jonkin verran Oikeusrekisterikeskuksen, syyttäjien, tuomioistuinten ja ulosoton työtä. Erityisesti se vähentäisi työtä vankiloissa, kun sakkovangeista 15–20 prosenttia jäisi kokonaan tulematta vankiloihin. Sakkovankeja koskevilta työläiltä vankilaan saapumiseen ja sieltä lähtemiseen liittyviltä toimenpiteiltä vältyttäisiin tältä osin kokonaan.

Esityksellä ei olisi sanottavasti vaikutusta rikollisuuteen, koska nyt tarkoitetuissa tapauksissa on kyse henkilöistä ja tekotyypeistä, joihin sakkorangaistuksen ja muuntorangaistuksen uhan ei voida katsoa juurikaan vaikuttavan.

Esitys on valmistelu virkatyönä oikeusministeriössä.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007.

Ehdotettua sakon muuntokieltoa on tarkasteltava perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta. Yhdenvertaisuus edellyttää, että oikeudellisesti samanlaisia tapauksia kohdellaan samalla tavalla. Sakon muuntokiellon rajaaminen koskemaan rangaistusmääräysmenettelyssä annettuja sakkoja voi joissakin tapauksissa johtaa siihen, että poliisin tai syyttäjän tekemä prosessilajivalinta joko estää sakon muuntorangaistuksen käytön tai tekee sen mahdolliseksi. Säädösehdotusta voidaan kuitenkin pitää yhdenvertaisuuden kannalta hyväksyttävänä, koska ehdotetun muuntokiellon alaan kuuluvat rikokset käytännössä käsitellään pääsääntöisesti rangaistusmääräysmenettelyssä. Poliisin harkintavaltaa yhdenmukaistavat vahvasti sisäasiainministeriön antamat rangaistusmääräysohjeet, joissa määrätään rajat päiväsakkomäärille.

Ehdotetun muutoksen toteuttamisen jälkeen enintään 20 päiväsakon muuntaminen edellyttäisi käytännössä sitä, että poliisi jättää ohjeissa todetun esteen vuoksi rangaistusmääräyksen antamatta, syyttäjä syyttää ja tuomioistuin tuomitsee, että vastaaja ei maksa sakkoa eikä sitä saada häneltä perityksi, ja että tuomioistuin ei sovella säännöksiä muuntamatta jättämisestä, vaan muuntaa. Tällaiset tapaukset olisivat käytännössä harvinaisia.

Käytännössä muuntorangaistustuomion täytäntöönpanoon asti menneistä sakkotuomioista yli 75 prosenttia on annettu rangaistusmääräysmenettelyssä. Tätä voidaan pitää ongelmallisena perustuslain 21 §:n 1 momentissa säädetyn jokaiselle kuuluvan oikeuden saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi kannalta, antaahan valtaosan mahdollisista muuntorangaistukseen johtavista sakoista rangaistusmääräyksinä syyttäjä eikä tuomioistuin. Ehdotettu muuntokielto korjaisi osaltaan tätä ongelmaa.

Perustuslain 7 §:n 3 momentissa säädetty vapaudenmenetyksen sisältävän rangaistuksen määrääminen tuomioistuimessa ei nyt ehdotetussa muutoksessa vaarannu, koska sakon muuntaminen vankeudeksi tapahtuu edelleen tuomioistuimen päätöksellä.

Edellä olevan perusteella hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Lakiehdotukset