Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rikoslakia ja uhkasakkolakia siten, ettei rangaistusmääräysmenettelyssä annettuja sakkorangaistuksia ja uhkasakkoja voitaisi enää muuntaa vankeudeksi. Esityksen tavoitteena on vähentää sakkovankien lukumäärää sekä poistaa mahdollisuus muuntaa sakkorangaistus vankeudeksi periaatteellisesti ongelmallisimmista edelleen muunnettavissa olevista sakoista.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2008.

1.1 Lainsäädäntö

Sakkoa ja sakon muuntorangaistusta koskevat säännökset sisältyvät pääosiltaan rikoslain (39/1889) sakkoa, muuntorangaistusta ja rikesakkoa koskevaan 2 a lukuun, sakon täytäntöönpanosta annettuun lakiin (672/2002), sakon täytäntöönpanosta annettuun valtioneuvoston asetukseen (789/2002) sekä vankeuslakiin (767/2005). Sakkorangaistus voidaan määrätä oikeudenkäynnissä tai rangaistusmääräysmenettelyssä. Rangaistusmääräysmenettelystä säädetään rangaistusmääräysmenettelystä annetussa laissa (692/1993) ja asetuksessa (1026/1993). Säännökset uhkasakon asettamisesta ovat uhkasakkolaissa (1113/1990), oikeudenkäymiskaaressa, oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetussa laissa (689/1997) ja ulosottolaissa.

Sakon muuntorangaistus

Rikoslain 2 a luvun 1 §:n 1 momentin mukaan sakko tuomitaan päiväsakkoina, joiden vähimmäismäärä on yksi ja enimmäismäärä 120. Pykälän 3 momentin mukaan sakkorangaistukselle voidaan erityisestä syystä säätää lailla erityinen vähimmäis- tai enimmäismäärä 1 momentissa säädetyissä rajoissa. Rikoslain 2 a luvun 2 §:n säännösten mukaan päiväsakon rahamäärän on oltava kohtuullinen sakotettavan maksukykyyn nähden. Kohtuullisena pidetään yhtä kuudeskymmenesosaa sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta vähennettynä verot, maksut ja peruskulutusvähennys.

Rikoslain 2 a luvun 4 §:n mukaan on sakkoon tuomitulle maksamatta olevan sakon sijasta määrättävä muuntorangaistuksena vankeutta, jos sakkoa ei ole saatu perityksi. Myös maksamaton uhkasakko, jota ei ole saatu perityksi, on muunnettava vankeudeksi.

Rikoslain 2 a luvun 5 § koskee muuntorangaistuksen pituutta. Pykälän 1 momentin mukaan kolmea maksamatta olevaa päiväsakkoa vastaa yhden päivän vankeus. Pykälän 2 momentin mukaan euromääräisenä tuomitun uhkasakon jokaista täyden 30 euron määrää vastaa muuntorangaistusta määrättäessä yhden päivän vankeus. Pykälän 3 momentin mukaan muuntorangaistuksen pituus on vähintään neljä päivää ja enintään 60 päivää. Muuntorangaistusta ei saa määrätä ilman erityistä syytä, jos maksamatta olevia päiväsakkoja on vähemmän kuin 12 tai maksamattomien uhkasakkojen määrä on vähemmän kuin 120 euroa. Pykälän 4 momentissa säädetään, että samalla kertaa muunnettavista sakoista määrätään vain yksi muuntorangaistus. Uhkasakko rinnastetaan tällöin sakkoon.

Rikoslain 2 a luvun 6 § sisältää säännökset sakon tai sen osan muuntamatta jättämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan tuomioistuin voi jättää muuntorangaistuksen määräämättä, jos sakkoon johtanutta tekoa on pidettävä vähäisenä, sakkoon johtanut rikos on tehty alle 18-vuotiaana tai muuntorangaistusta on pidettävä kohtuuttomana tai tarkoituksettomana ottaen huomioon sakotetun henkilökohtaiset olosuhteet, rikoksesta hänelle aiheutuneet muut seuraukset, sosiaali- ja terveydenhuollon toimet tai muut seikat. Maaliskuun 2007 alusta lukien pykälään lisättiin 4 momentti, jonka mukaan rangaistusmääräysmenettelyssä annettua, enintään 20 päiväsakon suuruista sakkorangaistusta ei muunneta vankeudeksi. Muuntokielto koskee myös sellaisia sakkoja, jotka tuomioistuin on tuominnut rangaistusvaatimuksen vastustamista seuranneessa oikeudenkäynnissä.

Rikoslain 2 a luvun 7 §:ssä on säännös uhkasakon muuntamatta jättämisestä. Tuomioistuin voi jättää maksamattoman uhkasakon sijasta tuomittavan muuntorangaistuksen määräämättä, jos päävelvoitetta on kokonaan tai osaksi noudatettu taikka jos muuntorangaistusta on pidettävä kohtuuttomana tai tarkoituksettomana ottaen huomioon velvoitetun olosuhteet, päävelvoitteen noudattamatta jättämisestä hänelle aiheutuneet muut seuraukset tai muut seikat.

Sakon täytäntöönpanosta annettu laki ja sakon täytäntöönpanosta annettu valtioneuvoston asetus sisältävät säännökset lähinnä muuntorangaistusmenettelystä, kuten menettelyyn ryhtymisestä, hankittavasta selvityksestä, asian käsittelystä tuomioistuimessa sekä täytäntöönpanoon ryhtymisestä.

Vankeuslain 3 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan muuntorangaistuksen yhteenlaskettu aika saa olla samalla rangaistuskaudella enintään 90 päivää.

Rangaistusmääräysmenettely

Rangaistusmääräysmenettelystä annetun lain 1 §:n mukaan rangaistusmääräysmenettelyssä voidaan määrätä muun muassa sakkorangaistus sellaisesta rikoksesta, josta ei ole säädetty ankarampaa rangaistusta kuin sakko tai kuusi kuukautta vankeutta. Lain 2 §:n mukaan asiaa ei voida käsitellä rangaistusmääräysmenettelyssä ilman asianomistajan suostumusta. Rangaistusvaatimuksen antaa kirjallisena 3 §:n mukaan poliisimies, tullimies tai muu laissa säädettyä valvontaa suorittava virkamies. Rangaistusvaatimus on 6 §:n mukaan annettava tiedoksi epäillylle heti esitutkinnan päätyttyä. Lain 7 §:n mukaan rangaistusvaatimus on tiedoksiannon jälkeen viipymättä toimitettava syyttäjälle rangaistusmääräyksen antamista varten. Lain 8 §:n mukaan rangaistusvaatimuksen saanut voi vastustaa sitä ilmoittamalla asiasta syyttäjälle viikon kuluessa tiedoksisaannista. Tällöin syyttäjä saattaa asian käräjäoikeuden käsiteltäväksi. Lain 11 §:n mukaan rangaistusmääräystä ei saa antaa esimerkiksi silloin, jos sitä on vastustettu tai jos asiassa ilmenee seikkoja, joiden perusteella rangaistusta ei tulisi määrätä.

Uhkasakkomenettely

Uhkasakkolain 4 §:n mukaan viranomainen voi asettaa uhkasakon, teettämisuhan tai keskeyttämisuhan, jos niin on laissa säädetty. Lain 6 §:n mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä jokin päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Uhkasakko asetetaan rahamäärältään kiinteänä tai siten, että sen suuruus määräytyy ajan kulumisen mukaan. Asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin sekä mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Lain 7 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta. Lain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Lain 2 §:n 2 momentin mukaan uhkasakkolain säännöksiä ei sovelleta uhkasakkoon, jonka asettaminen kuuluu yleisen tuomioistuimen tai ulosottoviranomaisen toimivaltaan, ellei muualla laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäymiskaaren 12 luvun 19 § sisältää säännökset uhkasakon asettamisesta tilanteissa, joissa asianosainen tai hänen laillinen edustajansa ei noudata hänelle asetettu kehotusta saapua sakon uhalla tuomioistuimeen henkilökohtaisesti. Oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 8 luvun 1 ja 2 §:ssä on säännökset asianosaisen läsnäolosta tuomioistuimessa ja velvoittamisesta saapumaan tuomioistuimeen sakon uhalla. Ulosottomenettelyn osalta säännökset uhkasakosta ovat ulosottolain 3 luvun 74 – 81 §:ssä. Mainituissa pykälissä säädetään uhkasakon asettamisesta, kuulemisesta ja tiedoksiannosta, uuden uhkasakon asettamisesta, muutoksenhausta, hakemuksesta uhkasakon tuomitsemisesta, maksettavaksi tuomitsemisen edellytyksistä, uhkasakkoasian käsittelystä tuomioistuimessa sekä tuomitsemispäätöksen täytäntöönpanosta.

1.2 Sakon muuntorangaistuksen käytöstä

Viime vuosikymmeninä on useilla lainmuutoksilla pyritty sakon muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden lukumäärän vähentämiseen. Viimeksi kuluneen vajaan kahden vuoden aikanakin tällaisia muutoksia on toteutettu kaksi. Vuoden 2006 alusta lukien muutettiin sakon muuntosuhdetta siten, että kolmea maksamatta olevaa päiväsakkoa vastaa yhden päivän vankeus, kun aikaisemmin vastaava suhde oli kahdesta päiväsakosta yksi päivä vankeutta. Niin ikään säädettiin, ettei muuntorangaistusta saa määrätä ilman erityistä syytä, jos maksamatta olevia päiväsakkoja on vähemmän kuin 12 tai maksamattomien uhkasakkojen määrä on vähemmän kuin 120 euroa. Muuntorangaistuksen enimmäispituus alennettiin 90 päivästä 60 päivään ja yhteenlaskettujen muuntorangaistusten yhteenlaskettu aika yhdellä rangaistuskaudella alennettiin 120 päivästä 90 päivään. Lisäksi syyttäjälle säädettiin velvollisuus aiheen ilmetessä tai tuomioistuimen pyynnöstä hankkia ulosottomieheltä selvitys maksuvelvollisen taloudellisesta asemasta. Tuomioistuimelle puolestaan säädettiin mahdollisuus lykätä asian käsittelyä maksuvelvollisen taloudellisen aseman tai muuntorangaistuksen kohtuuttomuuteen mahdollisesti johtavien seikkojen selvittämiseksi.

Maaliskuussa 2007 tuli voimaan muutos, jolla ulotettiin muuntokielto rangaistusmääräysmenettelyssä annettuihin, enintään 20 päiväsakon suuruisiin sakkorangaistuksiin.

Muuallakin lainsäädännössä on säädetty sakon muuntokieltoja. Esimerkiksi rikesakkomenettelystä annetun lain (66/1983) 4 §:n 1 momentin mukaan rikesakkomenettelyssä annettua sakkorangaistusta ei voida muuntaa vankeudeksi. Lain 18 §:n mukaan rikesakon täytäntöönpanossa ei sovelleta muuntorangaistusta koskevia säännöksiä. Järjestyslain (612/2003) 16 §:n 2 momentin mukaan järjestysrikkomuksesta tuomittua sakkoa ei saa muuntaa vankeusrangaistukseksi. Metsähallituksen erävalvonnasta annetun lain (1157/2005) 14 §:n 2 momentin mukaan erätarkastajalla on tietyin edellytyksin oikeus antaa rangaistusvaatimus, joka saa olla enintään 20 päiväsakkoa, eikä sitä saa muuntaa vankeudeksi.

Suomessa sakkojen perintäjärjestelmä toimii tehokkaasti. Sakoista maksetaan tai saadaan perityiksi yli 90 prosenttia ilman muuntorangaistusmenettelyyn turvautumista. Vain alle kaksi prosenttia muuntokelpoisista sakoista on suoritettu muuntorangaistuksena. Sakon muuntorangaistusjärjestelmän säilyttämistä on kuitenkin pidetty tarpeellisena rangaistusjärjestelmän uskottavuuden vuoksi. Muuntorangaistusuhkan poistamisen on arveltu voivan vähentää maksukykyistenkin henkilöiden maksuhalukkuutta. Vaarana on myös sakon käytön väheneminen ja vankeusrangaistusten lisääntyminen, jos muuntorangaistuksesta kokonaan tai lähes kokonaan luovuttaisiin.

Sakon muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden määrä on kuluneen runsaan kymmenen vuoden aikana vaihdellut paljonkin. Taloudellisen laman aikana, 1990-luvun alkupuolella, sakkovankien lukumäärä nousi. Vuonna 1993 saapui lähes 3 000 sakkovankia suorittamaan rangaistustaan. Sakkovankien lukumäärä väheni 1990-luvun lopussa tuosta lukumäärästä lähes puoleen, mutta lisääntyi taas 2000-luvun alkuvuosina. Viiden viime vuoden aikana vapaudesta tulleiden sakkovankien lukumäärät sekä sakkovankien keskimääräiset päivittäiset lukumäärät ovat olleet seuraavat:

Vuosien 2004 ja 2005 lukumääriin vaikuttivat ulosoton tietojärjestelmässä olleet ongelmat, joiden vuoksi sakon muuntorangaistusten lähettäminen täytäntöön pantaviksi estyi usean kuukauden ajan vuonna 2004. Tämä näkyi vuonna 2005 eräänlaisena suman purkautumisena sakkovankien lukumäärää nostavasti. Näin ollen kyseisten vuosien lukumäärät eivät ole suoraan vertailtavissa muihin vuosiin.

Vuoden 2006 aikana päättyneiden sakon muuntorangaistusten pituudesta voidaan todeta, että pelkästään sakon muuntorangaistusta suorittaneilla henkilöillä vankeuden pituudet painottuivat lyhyempiin rangaistuksiin. Sakon muuntorangaistusta tutkintavankeuden tai vankeusrangaistuksen ohella suorittaneilla vangeilla painopiste oli sen sijaan pidemmissä muuntorangaistuksissa.

Joulukuun 1 päivänä 2007 sakon muuntorangaistusta suorittavia vankeja oli 127, kun vastaava luku vuotta aikaisemmin oli 154. Avolaitoksessa muuntorangaistusta suoritti viisi henkilöä.

Oikeusministeriössä on selvitetty sakon muuntorangaistusta suorittavien vankien sekä sakon muuntorangaistusta ja muuta vankeusrangaistusta suorittavien vankien tuomioita. Selvityksessä kerättiin tiedot 30 sakkovangin ja 30 sakon muuntorangaistusta muun vankeusrangaistuksen ohella suorittavan vangin muuntorangaistuksista ja niiden taustalla olleista sakkotuomioista. Tiedot kerättiin lokakuun puolivälissä vuonna 2007 muuntorangaistustaan suorittaneista vangeista.

Selvityksessä kävi ilmi, että useimmat sakkovangit suorittivat kerralla useampaa kuin yhtä muuntorangaistusta. Sakkovangeilla oli suoritettavana yhteensä 76 muuntorangaistusta ja sakon muuntorangaistuksen ohella myös muuta rangaistusta suorittavalla 30 vangilla 75 muuntorangaistusta. Muuntorangaistukset sisälsivät usein huomattavan määrän aiempia sakkorangaistuksia. Yhteensä otoksen sakkovangeille oli annettu 352 sakkorangaistusta ja myös muuta rangaistusta suorittavilla vangeille 251 sakkorangaistusta. On kuitenkin huomattava, että muutamalla vangilla oli yksinään yli 50 sakkorangaistusta, jotka vaikuttivat huomattavasti koko otoksen sakkorangaistusten määrään.

Selvityksen perustiedot

Annetut sakot jakautuivat käsittelytapansa perusteella siten, että valtaosa eli 85 prosenttia oli annettu rangaistusmääräysmenettelyssä. Tuomioistuinkäsittelyssä sakoista oli annettu 11 prosenttia. Loput 4 prosenttia oli uhkasakkoja, jotka oli kaikki määrätty poissaolosta oikeudesta. Sakkovankien ja myös muuta rangaistusta suorittavien vankeusvankien välillä ei ollut olennaista eroa sakkojen jakautumisessa eri menettelytapoihin.

Menettelytapa muuntorangaistukseen johtaneiden sakkorangaistusten tuomitsemisessa

Rikosnimikkeiltään vankeusrangaistuksen suorittamiseen johtaneet sakot olivat pääasiassa lieviä omaisuus- tai liikennerikoksia. Sakkovankien saamista tuomioista noin 60 prosenttia tuli näpistyksestä ja 15 prosenttia erilaisista liikennerikoksista, lähinnä kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta. Sakon muuntorangaistuksen ohella muuta rangaistusta suorittavilla vangeilla näpistystuomioita oli lähes 50 prosenttia ja liikennerikoksia 25 prosenttia. Näpistysten osuus rikoksista oli hieman suurempi rangaistusmääräysmenettelyssä annettujen sakkojen ryhmässä kuin tuomioistuinmenettelyssä annetuissa sakoissa.

Väkivaltarikoksia muunnettuihin sakkorangaistuksiin sisältyi hyvin vähän. Ainoastaan kaksi tuomiota oli annettu pahoinpitelystä ja yksi lievästä pahoinpitelystä. Näistä pahoinpitelytuomiot oli käsitelty tuomioistuimessa ja lievä pahoinpitely rangaistusmääräysmenettelyssä.

1.3 Sakon muuntorangaistus muissa Pohjoismaissa

Ruotsi

Ruotsissa sakkojen perinnästä ja muuntorangaistuksesta säädetään sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa (bötesverkställighetslag 1979:189) ja asetuksessa (bötesverkställighetsförordning 1979:197). Lain mukaan sakot voidaan muuntaa vankeudeksi, jos niitä ei vapaaehtoisesti makseta eikä saada ulosotossa perityksi. Sakon muuntorangaistus voidaan kuitenkin määrätä vain, jos on ilmeistä että sakotettu niskoittelee maksamisessa tai sakon muuntamiseen on muista syistä erityistä aihetta. Muuntorangaistusta ei saa määrätä myöskään silloin, kun sakko on tuomittu rikoksista, jotka tuomion mukaan on tehty vakavassa psyykkisessä häiriötilassa. Lisäksi erityislaeissa on säännöksiä, joiden mukaan kyseisten lakien perusteella määrättyjä sakkoja ei voida muuntaa vankeudeksi.

Muuntorangaistus määrätään tuomioistuimessa syyttäjän vaatimuksesta. Muuntorangaistuksen pituus on vähintään 14 päivää ja enintään kolme kuukautta. Jos sakotettu maksaa sakon muuntotuomion antamisen jälkeen, muuntorangaistus raukeaa siltä osin kuin sitä ei ole pantu täytäntöön.

Ruotsissa sakon muuntorangaistusta suorittavia vankeja ei käytännössä ole lainkaan.

Norja

Norjassa sakon perimistä ja muuntorangaistuksen määräämistä koskevaa sääntelyä on rikoslain (straffeloven 10/1902) 28 §:ssä sekä rikosprosessilain (straffeprosessloven 25/1981) 455 ja 456 §:ssä.

Norjassa sakkorangaistuksen määräämisen yhteydessä määrätään samalla sakon muuntorangaistus sakon maksamatta jäämisen varalta. Sama koskee myös rangaistusmääräysmenettelyä.

Muuntorangaistuksen kesto on vähintään yksi päivä ja enintään kolme kuukautta. Jos sakko määrätään rikoslain 63 §:n mukaisesti useasta rikoksesta, muuntorangaistuksen enimmäiskesto on neljä ja puoli kuukautta.

Muuntorangaistus pannaan täytäntöön ilman erillistä muuntomenettelyä. Sakon täytäntöönpanon käynnistäminen kuuluu poliisille. Sakkojen ja muiden rahamääräisten seuraamusten perinnästä huolehtii kuitenkin varsinaisesti erityinen valtion virasto (Statens Innkrevningssentral). Poliisi ja kyseinen virasto voivat sallia osamaksun. Innkrevningssentral voi myös päättää palkanpidätyksen käyttämisestä sakon perinnässä. Jos sakko ei tule maksetuksi, virasto kääntyy ulosottoviranomaisen puoleen. Jos sakkoa ei sittenkään saada perityksi, sakotetun on suoritettava toissijainen vankeusrangaistus. Päätös muuntorangaistuksen täytäntöönpanosta kuuluu poliisille. Sakotettu voi pyytää muuntorangaistuksen täytäntöönpanon lykkäystä, lisäksi hänet voidaan armahtaa muuntorangaistuksen suorittamisesta.

Norjassa sakon muuntorangaistusta suorittavien osuus keskivankiluvusta on ollut 40—50 vuosina 2001—2004. Vuosina 2005 ja 2006 määrä on noussut kaksinkertaiseksi.

Tanska

Tanskassa sakon täytäntöönpanoa koskeva keskeinen lainsäädäntö löytyy rikoslain (straffeloven 127/1930) 50, 51 ja 53—55 §:stä ja rangaistusten täytäntöönpanolain (straffuldbyrdelseloven 432/2000) 90 ja 91 §:stä.

Oikeudessa tuomittavat sakot määrätään pääsääntöisesti päiväsakkoina. Tuomioistuin määrää muuntorangaistuksen pituuden jo sakon määrätessään. Kun sakko on määrätty päiväsakkoina, yksi päiväsakko vastaa yhden päivän vankeusrangaistusta. Muuntorangaistusten lyhin kesto on kuitenkin kaksi päivää. Jos sakko on määrätty muuten kuin päiväsakkoina, muuntorangaistuksen pituus on vähintään kaksi ja enintään 60 päivää. Erityisistä syistä muuntorangaistus voidaan pidentää yhdeksään kuukauteen asti.

Poliisin määräämistä sakoista on laissa porrastus, jonka mukaan muuntorangaistuksen kesto on sakon suuruuden mukaan vähintään kaksi (sakko alle 500 kruunua) ja enintään 10 päivää (sakko 6 000—10 000 kruunua). Muista sakoista, jotka eivät ole tuomioistuimen määräämiä, muuntorangaistuksen määrää sakotetun koti- tai oleskelupaikan alioikeus.

Tanskassa sakon muuntorangaistusta suorittavien osuus keskivankiluvusta on ollut noin 40—50 vankia. Viime vuosina määrä on kuitenkin laskenut noin 20 vankiin.

1.4 Nykytilan arviointi

Sakon muuntorangaistuksen käyttäminen on ongelmallista periaatteellisilta lähtökohdiltaan, koska siinä muutetaan varallisuusrangaistus vapauteen kohdistuvaksi rangaistukseksi. Erityisen ongelmallista on mahdollisuus muuntaa uhkasakko vankeudeksi, koska kyse ei alun perin ole rikosoikeudellisesta seuraamuksesta vaan hallinnollisesta tehostekeinosta.

Lähes kaikki muuntorangaistusta suorittavat vangit ovat suljetuissa vankiloissa, vain muutama suorittaa rangaistustaan avolaitoksessa.

Sakon muuntorangaistusta suorittavat henkilöt eivät useinkaan ole niin intensiivisen valvonnan tarpeessa kuin mitä suljetut vankilaolot merkitsevät. Sakon muuntorangaistukset ovat usein niin lyhyitä, ettei vangin sijoittaminen avolaitokseen ole käytännössä mahdollista. Muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden elämäntilanne, terveydentila ja fyysinen kunto ovat usein sellaiset, että he lyhyestä rangaistusajasta huolimatta käyttävät paljon Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltopalveluita. Sakon muuntorangaistusta suorittamaan joutuvat käytännössä päihdeongelmaiset ja maksukyvyttömät henkilöt, joiden toimintaan muuntorangaistuksen uhalla ei liene merkittävää vaikutusta. Sakkorangaistuksen muuntaminen vankeudeksi maksukyvyttömyyden seurauksena on jo perusteiltaan ongelmallista.

Sakon muuntorangaistusta suorittavien joukossa on myös henkilöitä, jotka toistuvasti syyllistyvät yhteisöä häiritseviin, pienehköihin rikoksiin. Tällaisten tekojen toistuvuuden ollessa ilmeinen viranomaiset voivat siirtyä rangaistusmääräysmenettelyn käytöstä asian saattamiseen tuomioistuinkäsittelyyn.

Uhkasakon avulla on pyritty vähentämään perusteettomia poissaoloja oikeudenkäynneistä. Jos uhkasakon muunnettavuus vankeudeksi poistetaan, uhkasakon tehostevaikutus saattaa heikentyä. Uhkasakon vankeudeksi muunnettavuuden ei kuitenkaan ole perusteita olettaa vaikuttavan maksukyvyttömien henkilöiden oikeudenkäyntiin saapumisalttiuteen. Uhkasakon muuntokelpoisuudesta luopuminen saattaa lisätä tuomioistuimeen noutamisen käyttöä, jotta pääkäsittelyjen peruuttamisilta vältyttäisiin.

Maaliskuussa 2007 tuli voimaan viimeisin muuntorangaistuksen käyttöä vähentänyt uudistus, jossa poistettiin mahdollisuus muuntaa vankeudeksi enintään 20 päiväsakon suuruiset, rangaistusmääräysmenettelyssä annetut sakkorangaistukset. Muutosta pohdittiin myös sakotettavien henkilöiden yhdenvertaisen kohtelun kannalta. Todettiin, että saattaa olla joissakin tilanteissa sattumanvaraista, määrätäänkö päiväsakkoja rangaistusmääräysmenettelyssä enintään 20 vai sitä enemmän. Niin ikään pidettiin mahdollisena, että prosessilajivalinta (rangaistusmääräysmenettely vai oikeudenkäynti) voi olla jossakin määrin sattumanvaraista.

Eduskunnan lakivaliokunta on muun muassa kahta viimeisintä muuntorangaistusmuutosta käsitellessään viitannut sakon muuntorangaistuksen ongelmallisuuteen. Mietinnössään LaVM 12/2005 vp lakivaliokunta totesi muun muassa, että sakko on varallisuusrangaistus, joka on tarkoitettu lievemmäksi kuin vapausrangaistus. Tästä syystä lakivaliokunta on korostanut sakon perinnän tehostamista ja pitänyt tavoiteltavana sitä, että sakon muuntamisesta vankeudeksi yleensä luovutaan ja että muuntorangaistus tuomitaan vain erityisissä poikkeustapauksissa. Lakivaliokunta totesi lisäksi tuoneensa tämänsisältöiset kannanotot esille jo mietinnössään LaVM 4/1986 vp.

Vuoden 2005 mietinnössään lakivaliokunta toisaalta totesi, että sakon muuntorangaistuksella tullee jatkossakin olemaan merkitystä sakon perinnän tehosteena ja yleisen lainkuuliaisuuden ylläpitäjänä. Valiokunnan mielestä on kuitenkin syytä pyrkiä siihen, että muuntorangaistuksen käyttö rajoitetaan niihin tapauksiin, joissa sakon maksamatta jättäminen johtuu lähinnä niskoittelusta tai joissa muutoin suunnitelmallisesti pyritään välttämään sakon täytäntöönpanoa. Muissa tapauksissa harkittaviksi voisivat tulla esimerkiksi jonkinlainen yhdyskuntapalvelutyyppinen seuraamus tai päihdehuollon piiriin kuuluvat toimenpiteet, vaikka lakivaliokunnan tiedossa ovatkin ne ongelmat, joita liittyy näiden käyttämiseen vankeuden sijasta sakon maksamatta jättämisen seuraamuksena.

Mietinnössään LaVM 21/2006 vp lakivaliokunta uudisti edellä todetut kannanottonsa, muun muassa sen, että muuntorangaistuksen sijasta tulisi pääsääntöisesti pyrkiä käyttämään yhdyskuntapalvelutyyppisiä seuraamuksia tai päihdehuollon toimenpiteitä. Nämä toimenpiteet olisivat sekä yksilön kannalta hyödyllisempiä että yhteiskunnan kannalta edullisempia kuin muuntorangaistuksen käyttö. Valiokunta ei pitänyt tarkoituksenmukaisena koko muuntorangaistuksesta luopumista, koska rangaistuksella on merkityksensä yhtäältä sakon perinnän tehosteena ja toisaalta yleisen lainkuuliaisuuden ylläpitäjänä. Muuntorangaistusuhan poistamisesta saattaisi myös seurata vankeusrangaistusten käytön lisääntyminen ja seuraamusjärjestelmän ankaroituminen tuomitsemiskäytännössä. Lakivaliokunta edellytti, että oikeusministeriö ottaa muuntorangaistusta koskevan sääntelyn kokonaisuudessaan uudelleenarvioinnin kohteeksi ja pyrkii saamaan aikaan kriminaalipoliittisesti perustellun kokonaisuuden, jossa otetaan huomioon sekä muuntorangaistuksen uhkaan liittyvät yleisestävät vaikutukset että ilmeinen tarve rajoittaa tämän seuraamuksen käyttö vain sakotetun maksuhaluttomuutta ja niskoittelua ilmentäviin tapauksiin. Lakivaliokunta piti sopivana lähtökohtana tällaiselle uudistukselle rikoslakiprojektin vuonna 1996 tekemää muuntorangaistuksen määräämistä koskenutta ehdotusta. Valiokunta piti tarpeellisena myös sitä, että oikeusministeriö seuraa maaliskuussa 2007 voimaan tulleen uudistuksen vaikutuksia: sekä vaikutusta sakkovankien lukumäärään että uuden muuntokiellon mahdollisia kielteisiä vaikutuksia sakkorangaistuksen uskottavuuteen tapauksissa, joissa henkilö toistuvasti syyllistyy vähäisiin rikoksiin.

Edellä on todettu syitä vähentää sakon muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden lukumäärää edelleen. Erityisesti uhkasakkojen ja rangaistusmääräysmenettelyssä määrättyjen sakkorangaistusten muuntokielto olisi perusteltu, koska uhkasakossa on kyse tavoitellun toiminnan tehosteesta ja rangaistusmääräysmenettelyä käytetään yleensä määrättäessä seuraamusta vain lievimmistä rikoksista.

Sakkojärjestelmän kehittämistä pohdittaessa on todettu toisaalta tarve perinnän tehostamiseksi säilyttää mahdollisuus muuntaa maksamaton sakko vankeudeksi. Toisaalta on pidetty ongelmallisena sitä, että muuntorangaistus kohdistuu nimenomaan varattomiin henkilöihin. Tavoiteltavana on pidetty sitä, että muuntorangaistus olisi käytettävissä vain sakon maksua tarkoituksellisesti vältteleviä, maksukykyisiä sakotettuja kohtaan. Se, että henkilö välttelee sakon maksua, on kuitenkin käytännössä vaikeasti todettava asia.

Ajatus siitä, että maksukykyisten sakotettujen sakkoja tällä hetkellä muunnettaisiin vankeudeksi, on lisäksi jossakin määrin ristiriitainen. Ulosotossa pitäisi saada sakot perityiksi juuri maksukykyisiltä henkilöiltä. Sakon muuntorangaistusta suorittavat henkilöt ovat pääosin päihdeongelmaisia ja vakavasti syrjäytyneitä henkilöitä. Heillä ei yleensä ole todellisia mahdollisuuksia maksaa sakkojaan. Heidän elämänsä ei ole sillä tavoin suunnitelmallista, että he erityisesti välttelisivät sakon maksamista. Kyse ei siis yleensä ole niskoittelusta vaan varattomuudesta.

Oikeusministeriössä on käynnistymässä yhdyskuntaseuraamusten kehittämisen kokonaistarkastelu, jossa muun muassa kartoitetaan tarpeet ja mahdollisuudet kytkeä yhdyskuntaseuraamuksiin nykyistä tiiviimmin päihdehoitoa. Tässä yhteydessä selvitetään myös, voisiko jokin yhdyskuntaseuraamus toimia muuntorangaistuksen täytäntöönpanomuotona. Yhdyskuntaseuraamusten käytön laajentamismahdollisuuksien selvittäminen vie kuitenkin sen verran pitkän ajan, ettei sakon muuntorangaistuksen käytön tarpeellista vähentämistä ole tarkoituksenmukaista jättää odottamaan mahdollista muutosta.

Sakon muuntorangaistuksen käytön vähentämistä koskevien uudistusten vaikutukset sakkovankien lukumäärään näkyvät noin vuoden viiveellä. Uudistusten mahdolliset vaikutukset yleiseen lainkuuliaisuuteen ja sakkojen maksamisen halukkuuteen tai välttämiseen näkyvät vasta vielä tätäkin pidemmän ajan kuluttua. Vaikutusten mittaaminen ei myöskään ole aivan yksinkertaista. Tästä syystä lakivaliokunnan edellyttämän selvitystyön tekeminen on asianmukaisesti tehtävissä vasta myöhemmin.

Suomessa perintäjärjestelmä toimii tehokkaasti. Ulosoton lainsäädäntö- ja tietojärjestelmäuudistusten ansiosta perintämenettelyn on arvioitu tehostuvan edelleen. Sellainen tilanne, että maksukykyinen henkilö voisi välttää sakkojen maksun tai pakkoperinnän ja muuntorangaistuksen, on jo nykyisin hyvin harvinainen.

Lakivaliokunnan mietinnöissään esittämät toimenpiteet olisivat seuraamusjärjestelmän kehittämisen ja sakon muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden kannalta sinänsä tarkoituksenmukaisia ja inhimillisiä. Esitettyjen toimenpiteiden edellyttämät selvitys- ja kehittämistoimet eivät kuitenkaan ole vielä tässä vaiheessa täysin toteutettavissa.

Sakon muuntorangaistusta koskevaan kattavaan kokonaisuudistukseen, jossa muuntamiskelpoisiksi jätettäisiin vain maksuhaluttomuuden vuoksi maksamatta jätetyt sakot, liittyy periaatteellista pohdintaa, ainakin edellä todettu perinnän hyvä toteutuminen maksukykyisten henkilöiden osalta. Tarkoituksellisen sakkojen maksun välttelemisen jättäminen ainoaksi muuntoperusteeksi edellyttää siten kattavaa selvitystä, jonka tekeminen ja ratkaisun punnitseminen vaativat aikaa. Nykyisessä tilanteessa pidetään kuitenkin tärkeänä sitä, että sakon muuntorangaistuksen käyttöä edelleen vähennetään. Periaatteellisesti ongelmallisimpien, edelleen muunnettavissa olevat sakkolajien eli uhkasakon ja rangaistusmääräysmenettelyssä annetun sakon muuntokelpoisuus olisi tarkoituksenmukaista poistaa jo ennen sakon muuntorangaistusjärjestelmää koskevaa kokonaistarkastelua ja mahdollista kokonaisuudistusta.

Nyt ehdotettava uhkasakkojen ja rangaistusmääräysmenettelyssä annettujen sakkojen muuntokielto toteutettaisiin muuttamalla rikoslakia siten, että 2 a luvun muuntorangaistuksen määräämistä koskevasta 4 §:stä poistettaisiin säännös maksamattoman uhkasakon muuntamisesta. Muuntorangaistuksen pituutta koskevan 5 §:n 2 momentti poistettaisiin kokonaan, koska siinä säädetään uhkasakon muuntosuhteesta. Samalla pykälän nykyiset 3—5 momentti siirrettäisiin 2—4 momentiksi ja niistä poistettaisiin uhkasakkoa koskevat maininnat. Mainitun luvun 6 § koskee sakon tai sen osan muuntamatta jättämistä. Pykälän 4 momentista poistettaisiin rangaistusmääräysmenettelyssä annetun sakkorangaistuksen muuntokiellolle säädetty raja, joka on enintään 20 päiväsakkoa. Pykälään lisättäisiin 5 momentti, jossa säädettäisiin kiellosta muuntaa uhkasakko vankeudeksi. Samalla kumottaisiin luvun 7 §, jossa on säädetty uhkasakon muuntamatta jättämisestä.

Ehdotettu muuntokielto alentaisi oikeusministeriössä tehdyn selvityksen perusteella pelkkää muuntorangaistusta suorittavien vankien päivittäistä määrää arviolta noin 20—40 vankiin. Sakkovankien päivittäinen määrä laskisi siten nykyisestä noin 120—130 vangista huomattavasti. Osin tämä johtuu jo tehdyistä muuntorangaistuksen käyttöön vaikuttaneista lainmuutoksista, joiden vaikutus ei vielä näy täysimääräisesti vankiluvussa. Myös ehdotetun muutoksen vaikutus näkyisi viiveellä, koska muuntorangaistuksen määräämisestä sen täytäntöönpanoon kuluu usein yli vuosi.

Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat vastaavalla tavalla myös sakon muuntorangaistusta muun vankeusrangaistuksen ohella suorittaviin vankeihin. Voidaan arvioida, että tältä osin muutos alentaisi päivittäistä keskivankilukua noin 80—100 vangilla.

Muuntorangaistuksen käytön vähentäminen vähentäisi Oikeusrekisterikeskuksen, poliisin, syyttäjien, tuomioistuinten ja ulosoton työtä. Erityisesti se vähentäisi työtä vankiloissa, koska vankilaan sisään tulevien sakkovankien määrän voidaan arvioida laskevan ainakin 30 prosenttia. Sakkovankeja koskevilta työläiltä vankilaan saapumiseen ja sieltä lähtemiseen liittyviltä toimenpiteiltä vältyttäisiin tältä osin kokonaan.

Esitetyt muutokset voivat jossakin määrin vaikuttaa prosessilajivalintaan siten, että joitakin nyt rangaistusmääräysmenettelyssä käsiteltäviä asioita aletaan käsitellä tuomioistuimissa. Tämä koskee erityisesti toistuvasti samoihin rikoksiin, kuten näpistyksiin, syyllistyviä henkilöitä. Kokonaisuutena esitys mahdollistaisi siten vapautuvien voimavarojen tehokkaamman kohdistamisen tällaisten ongelmatapausten käsittelyyn.

Esityksellä ei olisi sanottavasti vaikutusta rikollisuuteen, koska nyt tarkoitetuissa tapauksissa on kyse henkilöistä ja tekotyypeistä, joihin sakkorangaistuksen ja muuntorangaistuksen uhkan ei ole perusteita uskoa juuri vaikuttavan. Kyse on pääosin näpistelyrikoksiin syyllistyvistä henkilöistä, jotka eivät tämäntyyppisiin tekoihin syyllistyessään pääsääntöisesti punnitse seuraamuksen vakavuutta tai vaikutusta. Tällainen näpistely on kauppiaiden ja poliisin kannalta jossakin määrin turhauttavaa, koska usein samat henkilöt uusivat tällaisia rikoksia. Sakon muuntorangaistus ei kuitenkaan ole tehokas keino tämän ilmiön hillitsemisessä. Sisäisen turvallisuuden ohjelmaan liittyvässä kansallisessa yhteistyöryhmässä selvitetään toimenpiteitä, joihin olisi mahdollista ryhtyä toistuvasti näpistyksiin syyllistyvien henkilöiden osalta.

Esitys on valmistelu oikeusministeriössä.

Esitystä on käsitelty kuulemistilaisuudessa, johon osallistuivat oikeusministeriön oikeushallinto-osaston ja kriminaalipoliittisen osaston, sisäasiainministeriön poliisiosaston, Rikosseuraamusviraston, Valtakunnansyyttäjänviraston, Oikeusrekisterikeskuksen, Helsingin käräjäoikeuden ja Helsingin ulosottoviraston edustajat.

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2008.

Lakien siirtymäsäännösten mukaan muuntokieltoa sovellettaisiin paitsi lain voimaantulon jälkeen rangaistusmääräysmenettelyssä annettuihin sakkoihin ja uhkasakkoihin, myös lain voimaan tullessa vireillä oleviin sakon muuntorangaistusasioihin. Tämä tarkoittaisi sitä, että lain tultua voimaan tuomioistuimet eivät enää muuntaisi vankeudeksi rangaistusmääräysmenettelyssä annettuja sakkoja eivätkä uhkasakkoja. Siten esimerkiksi myös muutoksenhakukäsittelyssä olevat muuntorangaistusasiat tulisivat lain voimaan tulon jälkeen muuntokiellon alaisiksi. Vastaavasti lain tultua voimaan ulosottoviranomaiset eivät enää toimittaisi tässä tarkoitettuja asioita tuomioistuimeen muunnettaviksi. Vastaavasti syyttäjät jättäisivät silleen lain voimaan tullessa vireillä olevienrangaistusvaatimusten käsittelemisen. Siirtymävaiheessa olisi jo ennakolta mahdollista arvioida, ehditäänkö asia käsitellä käräjäoikeudessa ennen lain voimaantuloa ja ottaa se huomioon sakon muuntorangaistusasioiden valmistelussa eri viranomaisissa.

Perustuslain 6 §:ssä säädetty yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että oikeudellisesti samanlaisia tapauksia kohdellaan samalla tavalla. Sakon muuntokiellon rajaaminen koskemaan rangaistusmääräysmenettelyssä annettuja sakkoja voi joissakin tapauksissa johtaa siihen, että poliisin tai syyttäjän tekemä prosessilajivalinta joko estää sakon muuntorangaistuksen käytön tai tekee sen mahdolliseksi. Säädösehdotusta voidaan kuitenkin pitää yhdenvertaisuuden kannalta hyväksyttävänä, koska ehdotetun muuntokiellon alaan kuuluvat rikokset käytännössä käsitellään pääsääntöisesti rangaistusmääräysmenettelyssä. Nyt ehdotettu muutos poistaisi nykyisen mahdollisen yhdenvertaisuusongelman siltä osin kuin rangaistusmääräyksen antavan virkamiehen harkintavallassa on, antaako enintään 20 päiväsakon suuruisen, muuntokiellon alaisen vai muunnettavissa olevan, vähintään 21 päiväsakon suuruisen sakkorangaistuksen.

Käytännössä muuntorangaistustuomion täytäntöönpanoon asti menneistä sakkotuomioista yli 85 prosenttia on annettu rangaistusmääräysmenettelyssä. Tätä voidaan pitää ongelmallisena perustuslain 21 §:n 1 momentissa säädetyn jokaiselle kuuluvan oikeuden saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Valtaosan mahdollisista muuntorangaistukseen johtavista sakoista antaa rangaistusmääräyksinä syyttäjä eikä tuomioistuin. Ehdotettu muuntokielto korjaisi osaltaan tätä ongelmaa.

Edellä olevan perusteella katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset