Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta annettua lakia siten, että siinä otetaan huomioon vuonna 2009 kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa, välitystä ja kauttakulkua koskevan yhteisön valvontajärjestelmän perustamisesta annettu Euroopan unionin neuvoston asetus (EY) N:o 428/2009.

Uudistetun unionin lainsäädännön edellyttämällä tavalla ehdotetaan kansallista kaksikäyttötuotteiden vientivalvontajärjestelmää muutettavaksi siten, että se kattaisi kaksikäyttötuotteiden viennin ohella myös niiden välityksen ja kauttakuljetuksen. Lakiin ehdotetaan myös lisättäväksi säädös, joka koskee kauttakuljetuksessa evättyjen tullin hallussa olevien tavaroiden käsittelyä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2011 alusta.

Vientivalvonnalla tarkoitetaan yleensä asesulku- ja muin poliittisin perustein tapahtuvaa strategisten tuotteiden eli tavanomaisten aseiden ja kaksikäyttötuotteiden viennin valvontaa. Kaksikäyttötuotteet ovat tyypillisesti sellaisia tuotteita, joita voidaan käyttää sekä sotilas- että siviilitarkoituksiin ja jotka liittyvät yleensä joukkotuhoaseiden, ohjusjärjestelmien tai tavanomaisten aseiden valmistukseen tai käyttöön. Valvonnanalaisten tuotteiden luettelot ja lupamenettelyjen suuntaviivat valmistellaan kansainvälisissä vientivalvontajärjestelyissä, joita ovat tavanomaisten aseiden ja kaksikäyttötuotteiden vientivalvontajärjestely (Wassenaarin järjestely), kemiallisten ja biologisten tuotteiden vientivalvontajärjestely (Australian ryhmä), ohjusteknologian valvontajärjestely (MTCR) sekä ydinalan valvontajärjestely (NSG).

2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

EU:n alkuperäinen vientivalvontajärjestelmä otettiin käyttöön 1 päivänä heinäkuuta 1995. Se perustui kahteen pilariin: kaksikäyttötuotteiden vientiä koskevan yhteisön valvontajärjestelmän käyttöönottamisesta annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 3381/94 ja kaksikäyttötuotteiden viennin valvontaa koskevasta yhteisestä toiminnasta tehtyyn neuvoston päätökseen 94/942/YUTP. Näistä ensin mainittu säänteli lähinnä lupia ja hallinnollista yhteistyötä ja jälkimmäinen valvonnanalaisia tuotteita.

Vuonna 2000 kertaalleen uudistettu Euroopan unionin kaksikäyttötuotteiden valvontajärjestelmä perustui kaksikäyttötuotteiden vientiä koskevan yhteisön valvontajärjestelmän käyttöönottamisesta annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1334/2000, joka annettiin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 133 artiklan (yhteinen kauppapolitiikka, nykyisin SEUT 207 artikla) nojalla. Valvontajärjestelmää täydentävä yhteinen toiminta tiettyihin sotilaallisiin loppukäyttöihin liittyvän teknisen avun valvonnasta (2000/401/YUTP), jäljempänä yhteinen toiminta, perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 14 artiklaan (yhteinen toiminta, nykyisin SEU 28 artikla).

Toukokuun 5 päivänä 2009 annettiin neuvoston asetus (EY) N:o 428/2009 kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa, välitystä ja kauttakulkua koskevan yhteisön valvontajärjestelmän perustamisesta (EUVL L134, 29.5.2009), jäljempänä neuvoston asetus. Kyseessä on uudelleenlaadittu toisinto neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1334/2000. Uudelleenlaadittu neuvoston asetus annettiin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 133 artiklan (yhteinen kauppapolitiikka, nykyisin SEUT 207 artikla) nojalla.

Eräin osin uudistetussa neuvoston asetuksessa joko edellytetään täydentävien kansallisten säännösten antamista EU:n jäsenvaltioissa tai tehdään niiden antaminen mahdolliseksi. Tämän vuoksi kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta on edelleen tarpeen säätää kansallisessa laissa (Laki kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta (562/1996), jäljempänä vientivalvontalaki).

Neuvoston asetus mahdollistaa kyseisen asetuksen liitteessä I lueteltujen kaksikäyttötuotteiden välityspalvelujen ja kauttakulun valvonnan niissä tapauksissa, joissa toimivaltaiset viranomaiset ovat ilmoittaneet välittäjälle tai kauttakuljettajalle, että välityspalvelujen tarjoaminen tai kauttakuljetus saattaa johtaa joukkotuhoaseiden tuotantoon tai toimituksiin kolmannessa maassa. Valvonta on mahdollista myös tapauksessa, jossa välittäjä tai kauttakuljettaja on tietoinen siitä, että välityspalvelujen tarjoaminen tai kauttakuljetus saattaa johtaa joukkotuhoaseiden tuotantoon tai toimituksiin kolmannessa maassa. Tämä valvontakatteen laajennus perustuu Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan 1540 (2004), joka annettiin 28 päivänä huhtikuuta 2004. Päätöslauselman mukaan kaikkien valtioiden on toteutettava tehokkaita toimenpiteitä kansallisen valvonnan käyttöönottamiseksi sekä valvottava näiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa ydinaseiden, kemiallisten aseiden tai biologisten aseiden sekä niiden maaliinsaattamisjärjestelmien leviämisen estämiseksi muun muassa

ottamalla käyttöön asiaan liittyvien materiaalien asianmukainen valvonta. Tätä tarkoitusta varten niiden on ryhdyttävä valvomaan muun muassa kauttakulkua ja välitystä.

Kun kaksikäyttötuotteiden kauttakuljetus lisätään vientivalvontalain soveltamisalaan, tulee viranomaisten ratkaistavaksi mitä tehdään tavaroille tapauksissa, joissa vientilupa evätään. Käytännössä on ratkaistava, voidaanko tavarat palauttaa alkuperäiselle lähettäjälle vai tuleeko ne hävittää.

2.2 Kaksikäyttötuotteiden vientivalvontaa koskevan neuvoston asetuksen keskeiset muutokset

Keskeinen muutos toukokuussa 2009 hyväksytyssä neuvoston asetuksessa on kaksikäyttötuotteiden välitystä ja kauttakuljetusta koskevien säädösten lisääminen neuvoston asetukseen.

Välitys

Välityspalveluilla tarkoitetaan neuvoston asetuksen 2 artiklan 5 kohdan mukaan sellaisista liiketapahtumista neuvottelemista tai sellaisten liiketapahtumien järjestelemistä, joiden tavoitteena on kaksikäyttötuotteiden osto, myynti, toimitus kolmannesta maasta toiseen kolmanteen maahan, taikka kolmansissa maissa sijaitsevien kaksikäyttötuotteiden myyntiä tai ostoa niiden siirtämiseksi johonkin kolmanteen maahan. Koska välityspalvelut tapahtuvat unionin ulkopuolella kolmansien maiden välillä, tulli ei voi osaltaan valvoa välityspalveluja muutoin kuin mahdollisten yritystarkastusten yhteydessä. Välityspalvelujen valvonnan voimaantulon kannalta korostuu asiasta tiedottaminen viejille ja potentiaalisille välittäjille.

Välittäjällä tarkoitetaan neuvoston asetuksen 2 artiklan 6 kohdan mukaan luonnollista henkilöä, oikeushenkilöä tai kumppania, jolla on asuinpaikka unionin jäsenvaltiossa tai joka on sijoittautunut Euroopan unionin jäsenvaltioon ja joka tarjoaa välityspalveluja unionista kolmannen maan alueelle.

Neuvoston asetuksen 5 artiklan mukaan kaksikäyttötuotteiden välityspalvelut ovat luvanvaraisia, jos välittäjä on saanut sen jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta, jossa

välittäjällä on asuinpaikka tai johon välittäjä on sijoittautunut, tiedon siitä, että asianomaiset tuotteet ovat tai voivat olla kokonaan tai osittain tarkoitettu joukkotuhoasekäyttöön. Jäsenvaltio voi laajentaa soveltamisen koskemaan luetteloon kuulumattomia kaksikäyttötuotteita, jotka on tarkoitettu joukkotuhoasekäyttöön. Jäsenvaltio voi kansallisesti säätää kaksikäyttötuotteiden välityksen luvanvaraiseksi, jos välittäjällä on aihetta epäillä, että nämä tuotteet ovat tai voivat olla tarkoitettu joukkotuhoasekäyttöön.

Kauttakulku

Kauttakululla tai -kuljetuksella tarkoitetaan neuvoston asetuksen 2 artiklan 7 kohdan mukaan unionin ulkopuolelta unionin tullialueelle saapuvien ja sen läpi kulkevien kaksikäyttötuotteiden kuljettamista unionin ulkopuolelle. Tullin prosessien kannalta kauttakuljetuksella tarkoitetaan kaksikäyttötuotteita, jotka ennen lopullista jälleenvientiä (eli poistumista) on asetettu ainoastaan ulkoisen passituksen menettelyyn, tai ainoastaan sijoitetaan vapaa-alueelle tai vapaavarastoon siten, ettei niistä tarvitse tehdä merkintää hyväksyttyyn varastokirjanpitoon, tai jotka kulkevat unionin kautta ilman, että niille osoitetaan mitään tulliselvitysmuotoa. Näillä tarkoitetaan lentokoneiden välilaskuja ja laivojen satamakäyntejä, kyseisten alusten siirtolastauksia, mukaan lukien tähän liittyvät väliaikaiset varastoinnit. Kaikki muut kaksikäyttötuotteiden viennit ja jälleenviennit jäävät kauttakuljetuksen määritelmän ulkopuolelle ja ovat aina luvanvaraisia.

Neuvoston asetuksen 6 artiklan mukaan sen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset, jossa kauttakulku tapahtuu, voivat kieltää muiden kuin yhteisön kaksikäyttötuotteiden kauttakulun, jos tuotteet ovat tai voivat olla kokonaan tai osittain tarkoitettu joukkotuhoasekäyttöön. Tehdessään päätöstä tällaisesta kiellosta jäsenvaltioiden on otettava huomioon kansainvälisistä sopimuksista tai kansainvälisistä asesulkujärjestelyistä johtuvat velvoitteensa ja sitoumuksensa. Jäsenvaltio voi laajentaa soveltamisen koskemaan luetteloon kuulumattomia kaksikäyttötuotteita.

Muut keskeiset muutokset

Aineettoman teknologiasiirron määritelmää (2 artiklan 2 kohdan iii alakohta) sekä olennaisesti samankaltaisen tuotteen määrittelyä (13 artiklan 5 kohta) on selkeytetty.

Neuvoston asetuksen 2 artiklaan on lisätty yksittäisen vientiluvan, unionin yleisen vientiluvan, koontiluvan sekä kansallisen yleisluvan määritelmät.

Ohjeellisten määräaikojen suhteen neuvoston asetuksen 9 artiklan 3 kohdassa ja 10 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on käsiteltävä lupapyynnöt kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisessa määräajassa.

Asetuksessa on korvattu termi yhteisötoimitus termillä siirto. Siirroilla tarkoitetaan unionitoimituksia, joista säädetään neuvoston asetuksen 22 artiklassa. Siirrot ovat luvanvaraisia neuvoston asetuksen liitteessä IV mainittujen tuotteiden osalta.

Useista komission alkuperäiseen ehdotukseen sisältyneistä muutoksista ei päästy neuvoston työryhmätasolla yhteisymmärrykseen eivätkä ne sisälly uuteen neuvoston asetukseen. Tällaisia olivat muun muassa velvoite rikosoikeudellisten rangaistusten säätämiseen, siirtoja koskevan lupavaatimuksen korvaaminen ennakkoilmoitusmenettelyllä, komiteamenettelyn käyttöönottaminen valvontaluettelon uudistamisessa, neuvottelumandaatin antaminen komissiolle kolmansien maiden kanssa käytäville keskusteluille vientivalvontakysymyksissä ja Euroopan unionin rahoittamien hankkeiden edellyttämien vientilupien käsittelyn siirtäminen unionille.

2.3 Kaksikäyttötuotteiden epäämistä koskeva EU:n ja sen jäsenvaltioiden lainsäädäntö

Euroopan unionissa elokuussa 2009 voimaan tullut neuvoston asetus antaa kussakin EU:n jäsenvaltioissa oikeuden ja velvoitteen kansalliseen lainsäädäntöön vain siltä osin kuin siitä ei säädetä kyseisessä neuvoston asetuksessa. Tällainen kansallisesti säänneltävä asia on esimerkiksi neuvoston asetuksessa säädettyjen kauttakuljetusta koskevien vientilupien epäämiseen liittyvät viranomaisvaltuudet kuten tavaran palauttaminen tai hävittäminen ja niihin liittyvät kustannukset. Seuraavassa on selvitetty kaksikäyttötuotteiden epäämistapauksia käsittelevää kansallista lainsäädäntöä eräissä EU:n jäsenvaltioissa.

Ruotsi

Ruotsin kansallisessa lainsäädännössä, salakuljetuksien rangaistuksista säädetyn lain (2000:1225) 3 pykälän 2 kohdan mukaan henkilöä, joka tahallaan johtaa harhaan tulliviranomaisten kanssa käytäviä kirjallisten kieltojen alaisia tavaroita koskevia neuvotteluja, epäillään tavaroiden salakuljetuksesta ja tavarat voidaan takavarikoida.

Hollanti

Hollannin lainsäädännön mukaan, jos viejä ei ole tietoinen tuotteiden joukkotuhoasekäytöstä, rikosta ei ole tapahtunut, eikä tuotteita voida siten takavarikoida, vaan ne voidaan ainoastaan palauttaa.

Saksa

Saksassa kansalliset määräykset tulivat voimaan samanaikaisesti neuvoston asetuksen kanssa. Osittain uudet kohdat Saksan ulkomaankauppa- ja maksuasetuksessa (AWV) on muotoiltu kauttakuljetusmääräysten johdosta, kuten neuvoston asetuksen 6 artiklassa todetaan. Ulkomaankauppa-asetuksen 38 pykälän 1 kohta valtuuttaa toimivaltaiset viranomaiset pysäyttämään muiden kuin unionitavaroiden kauttakuljetuksen, jos esiintyy epäilyksiä siitä, että kyseinen kuljetus sisältää neuvoston asetuksen I liitteessä lueteltuja tuotteita ja että niitä voitaisiin käyttää neuvoston asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaiseen joukkotuhoasetarkoitukseen. Lisäksi tulliviranomaisella on yleiset valtuudet ottaa tavaroita haltuun ennaltaehkäisevästi torjuakseen olemassa olevaa uhkaa. Lisäksi Saksan uusi kansallinen lainsäädäntö sisältää määräyksen kustannuksista: Henkilö, joka esittää tavarat toimivaltaiseen tullitoimipaikkaan (tullikoodeksin 182 d artiklan 3 kohta), vastaa kaikista kustannuksista, jotka syntyvät liittyen kauttakuljetuksen valvontaan (38 pykälän 5 kohta AWV).

2.4 Nykytilan arviointi

Suomessa kaksikäyttötuotteiden kauttakululta ei ole tarkoitus edellyttää etukäteislupaa. Siten niiden tuonti ilman hankittua lupaa ei ole kiellettyä eikä niiden tuonnin johdosta voitane epäillä rikosta. Ilman epäiltyä rikosta tullilaitos ei voi suorittaa rikosperusteista takavarikkoa pakkokeinolain (450/1987) 4 luvun nojalla, eikä tuotteita voida tuomita valtiolle menetetyiksi. Rikostorjunnalliset pakkokeinot ovat siis poissuljettuja. Tavaroiden konfiskointi sisältää puuttumisen myös perustuslaissa suojattuun omistusoikeuteen. Omistusoikeuteen puuttuminen ilman selvää lain säännöstä voi johtaa suuriinkin vahingonkorvausvaatimuksiin. Lisäksi saattaa nousta kysymyksiä siitä, mikä taho on vastuussa varastoimis- ja hävittämiskustannuksista. Tavaroiden myynti tullihuutokaupalla ei niiden luonteen vuoksi voi tulla kysymykseen.

Komission alkuperäiseen ehdotukseen (KOM(2006) 829 lopullinen) sisältyneet tarkat määräajat on korvattu neuvoston asetuksessa ohjeellisilla määräajoilla. Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että jo hallintolain (434/2003) 23 §:n nojalla lupahakemukset tulee käsitellä ilman aiheetonta viivytystä, ja koska lupahakemukset ja niiden käsittelyyn tarvittavat ajat eroavat kuitenkin suuresti toisistaan, mitään yhtenäistä tai ehdotonta määräaikaa ei tule asettaa. Valtaosa lupahakemuksista käsitellään 1–3 viikossa, mutta eräiden poikkeuksellisen hankalien lupahakemusten käsittely saattaa kestää jopa kuukausia johtuen muun muassa tarvittavista asiantuntijalausunnoista tai valtioiden välisistä vakuuksista, joiden aikatauluun ulkoasiainministeriö ei voi aina vaikuttaa.

Yksittäis-, koonti- ja yleisluvat on Suomen lainsäädännössä jo määritelty kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (924/2000) 4 §:ssä, eivätkä ne ole ristiriidassa neuvoston asetuksen määritelmien kanssa. Tämän vuoksi määritelmiä ei ole tarpeen muuttaa. Suomessa ei sovelleta tällä hetkellä kansallista yleislupaa, mutta tarve sellaiseen saattaa syntyä tulevaisuudessa. Vientivalvontalain 10 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää neuvoston asetuksen liitteen I tuotekatteen laajennuksesta ja päättää yleisluvan käyttöoikeuden laajentamisesta.

Uudistettu neuvoston asetus sisältää lisäksi eräitä muita muutoksia ja täsmennyksiä, mutta nämä eivät edellytä vientivalvontalain muuttamista. Tällaisia ovat esimerkiksi aineettoman teknologiasiirron määritelmän selkeyttäminen (2 artiklan 2 kohdan iii alakohta) sekä olennaisesti samankaltaisen tuotteen määrittelyn selkeyttäminen (13 artiklan 5 kohta).

3.1 Tavoitteet

Vientivalvontalakiin ehdotetut muutokset johtuvat kauttakuljetuksen ja välityksen lisäämisestä neuvoston asetukseen. Tämä edellyttää vientivalvontalain soveltamisalan tarkistamista vastaavalla tavalla. Vientivalvontalain muutos on edellytys sille, että kaikki joukkotuhoaseiden kehittämiseen tai käyttöön liittyvä toiminta Suomen kautta tai Suomen kansalaisten välityksellä voitaisiin lainsäädäntöteitse estää. Kauttakuljetusta ja välitystä on tarkoitus valvoa tapauskohtaisesti ja vain tarvittaessa esimerkiksi tiedustelulähteistä saadun tiedon perusteella.

Neuvoston asetuksen uudistamisen myötä tullille on säädetty tietyssä tilanteissa toimivalta puuttua kaksikäyttötuotteiden kauttakuljetukseen. Tullin tulee ottaa kauttakuljetettava kaksikäyttötuote haltuunsa, jos tullilla on perusteltua syytä epäillä, että kauttakuljetettavat kaksikäyttötuotteet ovat tai voivat olla joko kokonaan tai osittain tarkoitettu käyttöön, joka liittyy kemiallisten, biologisten tai ydinaseiden tai muiden ydinräjähteiden kehittämiseen, tuotantoon, käsittelyyn, käyttöön, ylläpitoon, varastointiin, havaitsemiseen, tunnistamiseen, levittämiseen tai tällaisiin aseisiin soveltuvien ohjusten kehittämiseen, tuotantoon, ylläpitoon tai varastointiin. Käytännössä tällainen perusteltu syy on tarkasti yksilöity viranomaistieto, joka on saatu esimerkiksi tiedustelun tai muiden viranomaislähteiden kautta. Jos tulli saa tällaisen yksilöidyn tiedon johonkin edellä mainittuun käyttöön tarkoitetuista kauttakuljetettavista kaksikäyttötuotteista, kyseiset tavarat on pysäytettävä ja otettava tullin haltuun. Tämän jälkeen tavaranhaltija velvoitetaan hakemaan kyseisille kaksikäyttötuotteille lupaa ulkoasiainministeriöltä. Ulkoasiainministeriön lupapäätöksestä riippuu, miten asia tämän jälkeen etenee. Mikäli kaksikäyttötuotteet saavat ministeriön luvan, kauttakuljetus voi edetä lupaehtojen mukaisesti. Jos ministeriö ei myönnä lupaa, on ratkaistava, miten toimitaan kauttakuljetuksessa olevien tuotteiden suhteen. Ehdotuksessa lähdetään siitä, että ministeriö tekee vientivalvontaneuvottelukuntaa kuultuaan kielteisen lupapäätöksen yhteydessä päätöksen myös siitä, mitä kauttakuljetettaville tullin hallussa oleville tavaroille tulee tehdä. Pääsääntöisesti tavarat palautettaisiin kauttakuljettajan kustannuksella alkuperäiselle lähettäjälle, jos tästä ei aiheudu joukkotuhoaseiden leviämisen riskiä. Jos palauttaminen aiheuttaisi kohtuuttoman joukkotuhoaseiden leviämisen riskin, tulee ulkoasiainministeriön päättää tavaroiden hävittämisestä kauttakuljettajan kustannuksella. Ulkoasiainministeriön tekemästä päätöksestä voisi tehdä hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle 30 päivän kuluessa valituksen sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

3.2 Toteuttamisvaihtoehdot

Esitystä laadittaessa on selvitetty tullilaitoksen lainmukaisia mahdollisuuksia toimia tilanteessa, jossa sinänsä laillisessa kauttakulkuliikenteessä olevat kaksikäyttötuotteet pysäytetään, otetaan tullin haltuun ja joiden osalta ulkoasiainministeriö ei myönnä lupaa kauttakulkuun. Käytännössä vaihtoehtoina kyseisessä tapauksessa ovat tavaran palauttaminen lähettäjälle tai hävittäminen.

Kustannusvastuun (varastointi/hävitys/palautus) osalta vaihtoehtoina on selvitetty joko kauttakuljettajan tai valtion vastuuta. Tullihallitus ja valtiovarainministeriö ovat lähteneet antamissaan lausunnoissaan siitä, että kustannusvastuu kuuluu tavaranhaltijalle osana liiketaloudellista toimintaa. Tavaranhaltijalla tulee olla tieto tavaran luonteesta ja siihen mahdollisesti kohdistuvista rajoituksista. Ellei hävittämiskustannusten sälyttäminen tavaranhaltijalle ole mahdollista, tavaranhaltijan olisi vastattava ainakin varastointikustannuksista, eikä niitä tulisi Tullihallituksen näkemyksen mukaan siirtää tullin maksettaviksi.

Tullihallitus ja valtiovarainministeriö toteavat lisäksi lausunnossaan, että normaaleissa tulliprosesseissa, joissa tullilaitos pysäyttää jonkun tavaran tuonnin/viennin/kauttakuljetuksen edellytysten selvittämiseksi, tavaranhaltija tai hänen edustajansa on se taho, joka vastaa tavaran säilytyskustannuksista. Tilanne on vastaava kaksikäyttötuoteasetuksen mukaisissa kauttakuljetustilanteissa, joissa tullilaitoksella on ennakkotieto riskilähetyksestä ja tullilaitos ottaa tavarat haltuunsa ja edellyttää tavaroiden haltijan hakevan niille ulkoasiainministeriöstä lupaa. Mikäli ulkoasiainministeriö myöntää luvan, tavarat voivat jatkaa matkaansa. Koko tämän ulkoasiainministeriön lupamenettelyn ajan tavarat ovat tullilaitoksen hallussa, mutta niiden säilytyksestä koituvista kustannuksista vastaa tavaranhaltija eikä tullilaitos. Tavaranhaltijan tulisi vastaavasti vastata varastointikustannuksista myös silloin, kun ulkoasiainministeriö ei myönnä kauttakulkulupaa. Valtiovarainministeriö viittaa lausunnossaan menettelyn tueksi myös Saksan lainsäädäntöön, jossa kauttakuljettaja vastaa kauttakuljetukseen liittyvistä kustannuksista.

Toisaalta varastointi-, siirto-, kuljetus- ja hävittämiskustannusten maksullisuuden on oltava perusteltua, etenkin jos lähettäjä on toiminut bona fide. Maksuvelvollisuus saattaisi herättää kysymyksiä perusoikeuksien rajoittamisesta suhteellisuusvaatimuksen kannalta.

Esityksessä lähdetään kuitenkin siitä, että kustannuksista vastaisi kauttakuljettaja.

3.3 Keskeiset ehdotukset

Vientivalvontalain luvanvaraisuudesta säätäviin 3 ja 4 §:iin esitetään lisättäviksi tapaukset, joissa kauttakuljetuslupa tai välityslupa tarvitaan. Näitä olisivat kaksikäyttötuotteiden kauttakuljetus tai välitys epäiltyyn joukkotuhoasekäyttöön. Vientiluvan epäämistä koskevat perusteet ehdotetaan selvyyden vuoksi siirrettäväksi 3 §:stä uudeksi 4 a §:ksi.

Esityksessä lähdetään myös siitä, että vientivalvontalakiin otettaisiin säännös kauttakuljetuksessa olevan tavaran haltuun ottamisesta lupamenettelyn ajaksi sekä säädös tavaran palauttamiseksi epäämistapauksissa lähettäjämaahan tai hävittämiseksi tapauksissa, joissa tavaran palauttamisesta aiheutuisi kohtuuton riski joukkotuhoaseiden leviämiseen. Laissa ehdotetaan säädettäväksi valtion korvausvelvollisuudesta tapauksissa, joissa tavara on hävitetty ennen hävittämispäätöksen lainvoimaisuutta ja joissa tuomioistuin muutoksenhaun johdosta päättää, ettei hävittämiselle ollut edellytyksiä. Kauttakuljettajan korvausvastuusta ehdotetaan säädettäväksi, että kaikista kustannuksista vastaisi kauttakuljettaja.

Lakiesityksessä on otettu huomioon Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto 5/2010 vp, joka koskee Lissabonin sopimuksen jälkeistä terminologiaa, muutettaessa yhteisö-termejä toisenlaisiksi.

4.1 Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei ole välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Evätyn kauttakuljetuksen tapauksessa saattaa yksittäiselle kauttakuljettajalle koitua merkittäviäkin kustannuksia tapauksessa, jossa kauttakuljetuksessa olevat tavarat palautettaisiin tai hävitettäisiin. Kauttakuljettajalle aiheutuvien kustannusten määrää on vaikea arvioida. Kustannuksiin vaikuttaa muun muassa tavaran arvo, joka voi olla muutamasta sadasta eurosta useisiin miljooniin euroihin. Samoin tavaran hävityskustannuksia on vaikea etukäteen arvioida, sillä ne riippuvat tavarasta ja hävitystavasta.

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Kauttakuljetuksen ja välityspalvelujen valvonnan ei odoteta aiheuttavan merkittävää valvonnan tai luvituksen lisääntymistä, mutta sen johdosta tiivistetään lupa-, tulli- ja tiedusteluviranomaisten yhteistyötä. Esitys antaa tullille valtuudet puuttua epäilyttäviin kauttakulkutapauksiin.

4.3 Yritysvaikutukset

Pidemmällä aikavälillä esitys edesauttaa suomalaisten yritysten toimintaedellytysten saattamista samalle tasolle kilpailijamaiden kanssa siten, etteivät lupamenettelyt EU:n jäsenvaltioissa poikkea olennaisesti toisistaan.

Esityksellä ei ole ympäristö- eikä yhteiskunnallisia vaikutuksia.

Neuvoston asetuksen valmistelusta annettiin eduskunnalle tietoja perustuslain 96 §:n nojalla U-kirjelmällä U 76/2006 vp (22.2.2007) ja U- jatkokirjeillä (11.6.2007 ja 27.8.2007).

U-jatkokirje (11.6.2007) valmisteltiin ulkoasiainministeriössä yhteistyössä oikeusministeriön kanssa ja se käsiteltiin 11 päivänä kesäkuuta 2007 EU3 Ulkosuhteet -jaostossa ja EU35 Oikeudelliset kysymykset -jaostossa. EU3-jaostolla ei ollut huomauttamista. EU35-jaostossa asiakirja hyväksyttiin eräin muutoksin. Ulkoasiainvaliokunta antoi asiasta lausunnon (UaVL 2/2007 vp) ja suuri valiokunta (SuVX 58/2007 vp) sekä ulkoasiainvaliokunta lausumansa (UaVP 22/2007 vp, 3 §). Suuren valiokunnan lausumassa todettiin, että valiokunta yhtyy erikoisvaliokunnan lausunnon mukaisesti valtioneuvoston yleiseen ja rikosoikeutta koskeviin kantoihin. Valiokunta edellytti lisäksi kirjelmän täydentämistä valtioneuvoston täsmällisellä kannalla enemmittä viivytyksittä.

U-jatkokirje (27.8.2007) valmisteltiin ulkoasiainministeriössä yhdessä työ- ja elinkeinoministeriön, Säteilyturvakeskuksen ja Tullihallituksen kanssa ja se käsiteltiin 17 päivänä elokuuta 2007 EU3 Ulkosuhteet -jaostossa. Suuri valiokunta totesi jatkokirjeen johdosta 21 päivänä syyskuuta 2007, ettei sillä ollut huomauttamista valtioneuvoston toimintalinjaan.

Vientivalvontalakiin ehdotetut muutokset perustuvat neuvoston asetukseen, jota valmisteltiin neuvoston kaksikäyttötuotteiden työryhmässä yli kaksi vuotta. Kansalliseen valmisteluun ovat osallistuneet valtioneuvoston asettamassa vientivalvontaneuvottelukunnassa edustettuina olevat ulkoasiainministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, sisäasiainministeriön, puolustusministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön, Tullihallituksen, suojelupoliisin sekä teollisuuden ja työnantajien (EK) edustajat. Vientivalvontaneuvottelukunnalla on ollut tilaisuus lausua kantansa esityksestä. Tullihallituksen antaman lausunnon perusteella lausunnon on antanut myös valtiovarainministeriö.

Tullihallitus ja valtiovarainministeriö ehdottivat lausunnoissaan ulkoministeriötä selventämään ehdotuksen 3 §:ää, joka koskee luvanvaraisuutta. Lausunnoissa katsottiin, että ehdotuksesta tulisi käydä ilmi, että kauttakuljetuksen, välityksen ja siirtojen osalta lupaa edellytetään vain poikkeustapauksissa eli neuvoston asetuksen 5, 6 ja 22 artiklassa mainituissa tapauksissa. Lisäksi Tullihallitus ja valtiovarainministeriö kiinnittivät huomiota mahdollisiin tullin jatkotoimenpiteisiin kauttakuljetusluvan epäämistapauksissa. Tullihallitus ja valtiovarainministeriö esittivät tarpeen täsmentää esitystä koskien kauttakuljetusten epäämistapauksia. Esitystä on jatkovalmisteltu tältä osin yhteistyössä valtiovarainministeriön ja Tullihallituksen kanssa.

Jatkovalmistelussa on eriytetty Tullihallituksen ja valtiovarainministeriön esittämällä tavalla luvanvaraisuutta ja hylkäysperusteita koskeva 3 pykälä siten, että hylkäysperusteet on siirretty uudeksi, erilliseksi pykäläksi 4 a. Kauttakuljetusten epäämistä on selkeytetty tullihallituksen ja valtiovarainministeriön edellyttämällä tavalla siten, että ehdotukseen on lisätty uudet 7 a, 7 b, 7 c ja 7 d pykälät. 7 a pykälä käsittelee kauttakuljetuksessa olevan tavaran haltuunottoa ja luvan hakemista. 7 b pykälässä säädetään kauttakuljetuslupaa koskevasta päätöksestä. Esityksessä on otettu myös huomioon valtion korvausvelvollisuus tavaran hävittämistapauksissa ilman lainvoimaista päätöstä (7 c §). Kauttakuljettajan korvausvastuu todetaan 7 d pykälässä.

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rikostorjunnasta puolustusvoimissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi on tarkoitus antaa eduskunnalle samanaikaisesti tämän hallituksen esityksen kanssa. Kyseiseen esitykseen sisältyy ehdotus kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta annetun lain 7 §:n 1 momentin muuttamisesta. Lakiehdotukset ja muutokset ovat tarkoitetut tulemaan voimaan samaan aikaan uuden esitutkintalain, uuden pakkokeinolain, uuden poliisilain ja uuden sotilaskurinpitolain kanssa.

1 § Soveltamisala. Koko pykälä on muutettu. Viittaus vanhaan neuvoston asetukseen 1334/2000 muutetaan vastaamaan uutta neuvoston asetusta 428/2009. Poistetaan yhteisen toiminnan osalta tarpeettomaksi katsottu viittaus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 14 artiklaan. Lain soveltamisalaan lisätään neuvoston asetuksen mukaisesti välitys ja kauttakuljetus. Termi yhteisötoimitus korvataan neuvoston asetuksen terminologian mukaisesti termillä siirto. Pykälän 2 momentissa voimassa ollut viittaus siihen, ettei vientivalvontalakia sovelleta sellaisten kaksikäyttötuotteiden vientiin, joiden vientivalvonnasta säädetään muussa lainsäädännössä, on siirretty sisällöllisesti 1 momenttiin.

3 § Luvanvaraisuus. Pykälän 1 momentista esitetään poistettavaksi termi yhteisötoimitus, koska siirtojen luvanvaraisuudesta esitetään säädettäväksi pykälän 4 momentissa. Termi yhteisö on korvattu termillä unioni. Luvan myöntämättä jättämistä koskevat säädökset 3 §:n 1 momentista on selkeyden vuoksi siirretty uuteen pykälään 4 a. 2 momentissa on kyse uudesta säännöksestä. Neuvoston asetuksen 5 artiklan 2 kohta mahdollistaa välityksen valvonnan laajentamisen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin sotilaallisiin loppukäyttöihin. Lakiin ehdotetaan otettavaksi kyseinen valvontakatteen laajennus. Neuvoston asetuksen 5 artiklan 3 kohdassa säädetään jäsenvaltiolle mahdollisuus antaa kansallista lainsäädäntöä, jossa määrätään kaksikäyttötuotteiden välitys luvanvaraiseksi, jos välittäjällä on aihetta epäillä, että välitettävät tuotteet ovat tai voivat olla tarkoitettu johonkin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun käyttöön. Lakiin ehdotetaan otettavaksi tämä valvontakatteen laajennus. 3 momentissa on kyse uudesta säännöksestä. Neuvoston asetuksen 6 artiklan 3 kohta mahdollistaa kauttakuljetuksen valvonnan laajentamisen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin sotilaallisiin loppukäyttöihin. Lakiin ehdotetaan otettavaksi kyseinen valvontakatteen laajennus. 4 momentissa on kyseessä entinen 2 momentti. Termi vientilupa on muutettu luvaksi. Samoin on muutettu termi yhteisötoimitus siirroksi. Aiempi viittaus neuvoston asetuksen 21 artiklaan on muutettu viittaukseksi 22 artiklan 1 ja 2 kohtiin. 5 momentissa on kyseessä entinen 3 momentti. Momenttiin on tehty kielellinen korjaus.

4 § Tuoteluetteloon kuulumattoman tuotteen viennin, välityksen, kauttakulun ja siirron luvanvaraisuus. Neuvoston asetuksen 5 artikla 2 kohta ja 6 artiklan 3 kohta sallivat kansallisesti laajentaa välityksen ja kauttakulun valvonnan koskemaan luetteloon kuulumattomia kaksikäyttötuotteita, jotka on tarkoitettu 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin käyttöihin. Laissa ehdotetaan tällaisen kansallisen valvonnan käyttöönottamista. Pykälän otsikkoon on lisätty välitys ja kauttakulku sekä termi yhteisötoimitus on korvattu termillä siirto neuvoston asetuksen terminologian mukaisesti. Pykälän 1 momentissa tarpeettomaksi katsotut ilmaisut Euroopan yhteisön ulkopuolelle ja toiseen Euroopan unionin jäsenvaltioon on poistettu. Pykälään on lisätty lupavaatimus tuoteluetteloon kuulumattoman tuotteen välityksen ja kauttakulun osalta momentissa esitetyissä tapauksissa. Termi toimittaa on muutettu termiksi siirtää. Myös termi yhteisötoimitus on korvattu termillä siirto. Termi vientilupa ehdotetaan muutettavaksi termiksi lupa, koska kyseessä voi vientiluvan ohella olla myös välityslupa. 2 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi eräitä terminologisia korjauksia, jotka koskevat puolustustarvikkeita. 3 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi terminologinen korjaus, joka koskee puolustustarvikkeita. Neuvoston asetuksen 5 artiklan 2 kohta sallii jäsenvaltion asettaa välittäjälle ilmoitusvelvollisuuden tapauksissa, joissa välittäjä on tietoinen siitä, että luetteloon kuulumattomat tuotteet ovat kokonaan tai osittain tarkoitettu 4 artiklan 1 kohdan mukaiseen käyttöön. 4 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi kyseinen laajennus.

4 a § Luvan myöntämättä jättäminen. Aiemman 3 §:n 1 momentin luvan myöntämättä jättämistä koskevat säännökset on siirretty sellaisenaan uudeksi 4 a §:ksi. Luvan myöntämättä jättämistä koskevat perusteet koskevat 3 sekä 4 §:ää, joten ne on selkeyden vuoksi siirretty uudeksi 4 a §:ksi. Pykälässä luetellaan perusteet niille tapauksille, joissa lupa voidaan jättää myöntämättä. Luvan myöntämättä jättämisen perusteet eivät ole asiallisesti muuttuneet. Näitä ovat kansainväliset velvoitteet, ulko- ja turvallisuuspoliittiset syyt, ulkomaisen saatavuuden vaarantuminen, jälleenvientirajoitukset ja kiertämisvaara.

5 § Luvan peruuttaminen tai sen ehtojen muuttaminen. Termi vientilupa ehdotetaan muutettavaksi termiksi lupa, koska kyseessä voi vientiluvan ohella olla myös välityslupa.

7 § Tarkastus- ja tietojensaantioikeus. Pykälän 1 momentissa termi yhteisö on korvattu termillä unioni. Pykälään on tehty kaksi kieliasua koskevaa korjausta. Myös pykälän 4 momentissa on korvattu termi yhteisötoimittaja termillä siirtäjä. Lisäksi 4 momenttiin on lisätty termit kauttakuljettaja ja välittäjä lain soveltamisalan laajennuksesta johtuen.

7 a § Kauttakuljetettavan tavaran haltuun ottaminen ja luvan hakeminen. Kyse on uudesta säännöksestä, jonka nojalla tulliviranomaisen on mahdollista ottaa kauttakuljetuksessa oleva tavara tullin haltuun lupamenettelyn ajaksi. Tullin on ilmoitettava haltuun ottamisesta kauttakuljettajalle ja velvoitettava tämä hakemaan lupaa kauttakuljetukselle 90 päivän määräajassa. Mikäli kauttakuljetuslupaa ei anota määräajassa, esitetään, että tullilaitos siirtää oma-aloitteisesti asian ulkoasiainministeriön ratkaistavaksi.

7 b § Kauttakuljetuslupaa koskeva päätös. Kyse on uudesta säännöksestä. Pykälään on otettu säädös, jossa ulkoasiainministeriö päättää, tuleeko tavara epäämistapauksessa palauttaa vai hävittää. Pääsääntönä on tavaran palautus, mutta mikäli palauttaminen lähtömaahan aiheuttaisi kohtuuttoman riskin joukkotuhoaseiden leviämiseksi, ulkoasiainministeriö voi päättää, että tavara on hävitettävä. Vaarallisen tavaran osalta hävittämispäätös voidaan panna täytäntöön heti muutoksenhausta huolimatta.

7 c § Korvaus hävitetystä kauttakuljetustavarasta. Kyse on uudesta säännöksestä. Pykälässä säädetään valtion korvausvelvollisuus tapauksissa, joissa tavara on hävitetty ennen hävittämispäätöksen lainvoimaisuutta ja joissa tuomioistuin muutoksenhaun johdosta lainvoimaisesti päättää, ettei hävittämiselle ollut edellytyksiä.

7 d § Kauttakuljettajan korvausvastuu Kyse on uudesta säännöksestä. Pykälässä säädetään kauttakuljetukseen liittyvistä kustannuksista. Kauttakuljettaja vastaa kaikista kauttakuljetukseen liittyvistä kustannuksista.

8 § Viennin, välityksen, kauttakulun ja siirtojen valvonta. Pykälään on lisätty termit välitys ja kauttakulku sekä muutettu termi yhteisötoimitus termiksi siirto.

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1.1.2011. Ennen lain voimaantuloa vireille tulleisiin hakemuksiin sovellettaisiin niiden vireilletuloajankohtana voimassa olleita säännöksiä. Lain tultua voimaan on tarpeen kumota myös kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta annettu valtioneuvoston asetus (924/2000) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

Ehdotuksen perustuslainmukaisuutta on tarpeen arvioida lisättäväksi esitettävän tavaran hävittämispykälän osalta. Ehdotuksessa esitetään puututtavaksi perustuslain 15 §:ssä säädettyyn omaisuuden suojaan tapauksessa, jossa ei epäillä rikosta.

Kyse on voimakkaasta ja pakottavasta yleisestä edusta, josta valtioneuvoston käsityksen mukaan voidaan säätää tavallisella lailla (PEVL 14/1982 vp, PeVL 2/1986 vp).

Joukkotuhoaseiden leviämisen estäminen on ensiarvoista Suomen kansallisen turvallisuuden ja kansalaisten turvallisuuden kannalta. Sen varmistaminen, ettei Suomen maaperää tai suomalaisia toimijoita, osaamista tai teknologiaa välillisestikään käytetä joukkotuhoaseiden valmistamiseen, on välttämätöntä myös Suomen ulkopoliittisten ja taloudellisten etujen kannalta. Kansainvälisiin sopimuksiin sisältyy myös tätä koskevia Suomea oikeudellisesti sitovia velvoitteita.

Perustan joukkotuhoaseiden leviämisen estämiseksi luodulle kansainväliselle sopimusjärjestelmälle muodostavat Ydinaseiden leviämisen estämistä koskeva sopimus, joka tuli Suomen osalta voimaan vuonna 1970 (SopS 10 ja 11/1970), Kemiallisten aseiden kehittämisen, tuotannon, varastoinnin ja käytön kieltämistä sekä niiden hävittämistä koskeva yleissopimus, joka tuli Suomen osalta voimaan vuonna 1997 (SopS 17–19/1997), sekä Bakteriologisten (biologisten) ja toksiiniaseiden kehittämisen, tuottamisen ja varastoinnin kieltämistä sekä niiden hävittämistä koskeva yleissopimus, joka tuli Suomen osalta voimaan vuonna 1975 (SopS 14 ja 15/1975).

Suomea sitoo myös YK:n turvallisuusneuvoston vuonna 2004 hyväksymä päätöslauselma 1540, jonka mukaan jokaisen YK:n jäsenvaltion on tehtävä kaikkensa sen varmistamiseksi, ettei joukkotuhoaseita tai niiden kantolaitteita joudu ei-valtiollisten toimijoiden käsiin. Päätöslauselmaan sisältyy mm. nimenomainen velvoite luoda ja ylläpitää tehokkaita kansallisia menettelyjä, joilla estetään joukkotuhoaseiden tai niihin liittyvän materiaalin vienti ja kauttakuljetus. Velvoite 1540-päätöslauselman täydelliseen täytäntöönpanoon vahvistettiin vuonna 2009 hyväksytyllä turvallisuusneuvoston päätöslauselmalla 1887.

Valtioneuvoston käsityksen mukaan ehdotetussa säännöksessä on kyse vähäisestä puuttumisesta omaisuuteen ja asiasta voitaisiin säätää tavallisessa järjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

              

                Lakiehdotus