Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ydinenergialakia. Esityksen mukaan lakiin lisättäisiin säännökset ydinlaitosten tarkastuksia ja testauksia suorittavien tarkastuslaitosten, testauslaitosten sekä rikkomattomien testausten pätevöintielimen hyväksymisestä. Muutoksen tarkoituksena on ulottaa yksityisten tarkastusorganisaatioiden käyttömahdollisuus myös ydinlaitosten mekaanisten laitteiden sekä teräs- ja betonirakenteiden tarkastuksiin sekä virallistaa rikkomattomien testausten pätevöintielimen asema.

Lisäksi ydinenergialakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset Säteilyturvakeskuksen mahdollisuudesta tarkastaa periaatepäätöksen haltijan pyynnöstä ydinlaitosta ja sen järjestelmiä, laitteita ja rakenteita koskevia suunnitelmia sekä tarkastaa ja valvoa rakenteiden ja laitteiden valmistusta ennen rakentamislupapäätöstä sekä Säteilyturvakeskuksen oikeudesta tutkia sellaisia normaalista poikkeavia tapahtumia tai menettelyjä, joilla voi olla merkitystä ydinenergian käytön turvallisuuden kannalta.

Esityksessä ehdotetaan myös, että ydinlaitoksen haltijalta kerättävää ydinturvallisuustutkimusmaksua korotettaisiin yleisen kustannustason nousua vastaavasti.

Muilta osin ehdotetut muutokset koskevat yksityiskohtia ja ovat luonteeltaan teknisiä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2012.

1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Ydinenergialaki (990/1987) sisältää ydinenergian käyttöön liittyvät yleiset periaatteet sekä säännökset ydinenergian käytön turvallisuudesta, ydinjätehuollon toteuttamisesta, ydinenergian käytön luvanvaraisuudesta ja valvonnasta sekä toimivaltaisista viranomaisista.

Ydinenergian käytöllä tarkoitetaan ydinenergialain soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, joka kattaa kaikki ydinenergiaan ja sen tuottamiseen liittyvät toiminnot uraanin tai toriumin tuotantoon tähtäävästä kaivos- ja rikastustoiminnasta aina ydinjätteiden loppusijoitukseen. Lakia tarkentavat säännökset on annettu ydinenergia-asetuksella (161/1988) sekä valtioneuvoston asetuksilla ydinvoimalaitoksen turvallisuudesta (733/2008), ydinenergian käytön turvajärjestelyistä (734/2008), ydinvoimalaitoksen valmiusjärjestelyistä (735/2008) ja ydinjätteiden loppusijoituksen turvallisuudesta (736/2008).

Ennen ydinenergialain voimaantuloa ydinenergian käyttöä koskevat säännökset olivat atomienergialaissa (356/1957) ja atomienergia-asetuksessa (75/1958). Atomienergialaki oli luonteeltaan puitelaki, josta paljolti puuttuivat ydinenergian käyttöä koskevat aineellisoikeudelliset säännökset.

Ydinenergialain voimaantulon jälkeen on jo toiminnassa olevien neljän yksikön lisäksi yhtä uutta ydinvoimalaitosyksikköä (Olkiluoto 3) ryhdytty rakentamaan. Vuonna 2010 myönnettiin periaatepäätökset kahdelle uudelle yksikölle (Olkiluoto 4 ja Fennovoima Oy). Posiva Oy:n käytetyn polttoaineen loppusijoituslaitosta koskeva periaatepäätös annettiin vuonna 2000. Olkiluoto 3:n ja 4:n käytetyn polttoaineen huollon osalta annettiin periaatepäätökset vuosina 2002 ja 2010.

Ydinenergia-asetus on luonteeltaan menettelytapasäädös, jossa on lakia tarkentavat säännökset muun muassa ydinenergian käyttöön oikeuttavien lupien hakemisesta ja käsittelystä, ydinjätehuollon suunnittelussa ja kustannuksiin varautumisessa noudatettavista menettelyistä sekä ydinenergian käyttöä valvoville viranomaisille ilmoitettavista tiedoista. Ydinenergia-asetuksessa on myös ydinenergialain soveltamisalan ja soveltamisen tarkaksi osoittamiseksi välttämättömät teknisfysikaaliset määrittelyt, raja-arvot ja muut ydinenergialain reuna-alueiden yksityiskohtia tarkentavat säännökset.

Ydinturvallisuutta koskevia lain säännöksiä ja valtioneuvoston asetuksia tarkentavat edelleen Säteilyturvakeskuksen toimittamat ja julkaisemat yksityiskohtaiset turvallisuusvaatimukset. Nämä YVL -ohjeina tunnetuiksi tulleet tekniset säännöstöt ovat olennainen osa ydinturvallisuuden tehokasta toteuttamista, sillä niissä esitetään yksityiskohtaiset vaatimukset kaikille ydinenergian käytön turvallisuuden kannalta merkittäville osa-alueille. Säteilyturvakeskus antaa YVL -ohjeet ydinenergialain 7 r §:n nojalla. Säteilyturvakeskuksessa on käynnissä ohjeiston uudistamistyö, jonka tavoitteena on ajanmukaistaa ohjeiston rakenne ja toimittaa kokonaisuus uudelleen niin, että ohjeiden määrä vähenee arviolta puoleen.

Ydinenergialain mukaan ydinenergia-alan ylin johto ja valvonta kuuluu työ- ja elinkeinoministeriölle. Ydinenergian käytön turvallisuuden valvonta kuuluu puolestaan Säteilyturvakeskukselle. Ydinenergialaissa säädetään Säteilyturvakeskuksen valvontaan liittyvistä tehtävistä sekä näiden tehtävien edellyttämistä valvontaoikeuksista. Säteilyturvakeskuksella on toimivalta velvoittaa luvanhaltija tai muu toiminnanharjoittaja toimittamaan turvallisuuden valvomiseksi tarvittavat tiedot ja selvitykset, tarkastaa näiden toimintaa sekä asettaa turvallisuuden varmistamiseksi tarpeellisia vaatimuksia ja antaa määräyksiä. Säteilyturvakeskus on myös ydinlaitosten painelaitteiden valvontaviranomainen. Ydinenergialaissa on säädetty toimivaltuudet viranomaisille siltä varalta, että laissa tai sen nojalla säädetyn tai määrätyn noudattaminen laiminlyötäisiin.

Ydinenergialakia on muutettu useita kertoja sen säätämisen jälkeen. Vuonna 2008 ydinenergialakiin muun muassa lisättiin ydinenergian käytön turvallisuutta koskeva 2 A luku. Viimeisimmät ydinenergialain muutokset ovat vuodelta 2011. Kesäkuun 2011 alussa voimaan tulleella lainmuutoksella (269/2011) pantiin Suomen osalta täytäntöön EU:n puitteissa hyväksytty direktiivi (2009/71/Euratom) ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan yhteisön kehyksen perustamisesta. Heinäkuun 2011 alussa tuli voimaan kaivoslain muuttamisen yhteydessä annettu laki ydinenergialain muuttamisesta (622/2011). Käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen vastuullisesta ja turvallisesta huollosta elokuussa 2011 annetun direktiivin (2011/70/Euratom) vaikutukset kansalliseen lainsäädäntöön arvioidaan myöhemmin erikseen.

Ydinenergialainsäädäntö on käytännössä osoittautunut toimivaksi kokonaisuudeksi, eikä siinä ydinenergian käytön ja sen turvallisuuden tehokkaan valvonnan kannalta katsoen ole merkittäviä sisällöllisiä puutteita. Ydinturvallisuusvalvonnassa tapahtunut kehitys on kuitenkin luonut ydinenergialain yksittäisiin säännöksiin kohdistuvia lisäys- tai muutostarpeita.

1.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

Ydinenergian käyttöön liittyy monia kansainvälisesti huomioitavia piirteitä, kuten ydinvoimalaitosten ja ydinjätehuollon turvallisuus, ydinpolttoaineen käsittely sekä ydinmateriaalien valvonta ydinaseiden leviämisen estämiseksi. Ydinenergia-alan yhteistyön kannalta keskeisiä kansainvälisiä järjestöjä ovat Yhdistyneiden Kansakuntien alainen Kansainvälinen atomienergiajärjestö IAEA (International Atomic Energy Agency) ja Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön, OECD:n (Organisation for Economic Cooperation and Development), alainen ydinenergiajärjestö NEA (Nuclear Energy Agency). Euroopan unionin kannalta olennainen on Euroopan atomienergiayhteisö, Euratom (European Atomic Energy Community), joka perustettiin vuonna 1957 edistämään ydinenergian rauhanomaista käyttöä Euroopassa.

Ydinenergian käyttöä ja valvontaa määrittävät useat kansainväliset sopimukset, joita on solmittu erityisesti IAEA:n puitteissa. Näitä ovat muun muassa vuonna 1996 voimaan tullut ydinturvallisuutta koskeva yleissopimus (Convention on Nuclear Safety) ja vuonna 2001 voimaan tullut käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisten jätteiden huollon turvallisuutta koskeva yleissopimus (Joint Convention on the Safety of the Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management).

Tässä esityksessä ydinenergialakiin ehdotettavat lisäykset ja muutokset eivät liity ydinenergian käyttöä koskevien kansainvälisten sopimusten kehitykseen. Kaikki esityksen kannalta keskeiset kansainväliset sopimukset ovat ennallaan. Esitys ei liity myöskään ulkomaiden tai Euroopan unionin lainsäädännön kehitykseen.

Tämän esityksen taustalla vaikuttavat ydinenergialain kansallisessa valvonnassa esiin tulleet täydentämis- ja muutostarpeet.

1.3 Nykytilan arviointi

Ydinenergialakia on muutettu sen voimassa ollessa kaikkiaan 20 kertaa. Muutoksilla on ajantasaistettu ja täydennetty lakia tai ne ovat liittyneet kansallisen tai kansainvälisen säännösympäristön kehittymiseen. Suurin osa muutoksista on ollut luonteeltaan teknisiä, kuten EU:n menettelysäädösten täytäntöönpanoa. Yhteiskunnallisesti ehkä merkittävin oli vuonna 1994 tehty ydinjätehuollon periaatteiden linjaus: Suomessa tuotettujen ydinjätteiden huolto on eräin laissa säädetyin poikkeuksin toteutettava täällä, eikä muualla tuotettuja ydinjätteitä saa tuoda täällä käsiteltäväksi, varastoitavaksi tai loppusijoitettavaksi (ydinenergialain 6 a ja 6 b §). Linjaratkaisu merkitsi sitä, että Loviisan voimalaitoksen polttoainejätteen kuljetukset Venäjälle lopetettiin vuonna 1996.

Kokonaistarkastelua laille ei ole sen yli 20 vuotta kestäneen voimassaolon aikana tehty, koska ydinenergialain perusperiaatteita ja esimerkiksi yleiseltä merkitykseltään huomattaviin ydinlaitoksiin liittyviä menettelyjä pidetään edelleen laajalti hyväksyttyinä ja niihin myös kansainvälisesti kohdistuvat vaatimukset (esimerkiksi kansalaisten vaikutusmahdollisuuksista päätöksentekoon ympäristöasioissa) täyttävinä. Näin ollen ei nyt käsillä olevan, pääasiallisesti lainsäädäntötekniikkaan liittyvän, esityksen yhteydessä ole katsottu olevan aihetta uudistaa muodollisesti koko lakia. Lainsäädännön kokonaistarkastelu voi kuitenkin tulla lähivuosina ajankohtaiseksi, kun täydentämistarpeet eräiden periaatteellisesti tärkeiden osa-alueiden osalta tarkentuvat. Erityisesti näitä tarpeita saattaa liittyä ydinlaitosten teknisen käyttöiän päättyessä tapahtuvaan käytöstä poistamiseen.

Yksittäisiä ydinenergialain säännöksiä on kuitenkin tarpeellista tarkistaa jo tässä vaiheessa. Olennaisimmat muutostarpeet liittyvät ydinturvallisuusvalvonnan kehitykseen. Muilta osin ydinenergialakiin ehdotettavat muutokset koskevat teknisiä yksityiskohtia.

2.1 Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on täydentää ydinenergialain eräitä säännöksiä ydinturvallisuusvalvonnassa tapahtunutta kehitystä ja tiedossa olevia kehitystarpeita vastaavasti. Lisäksi ydinenergialakiin esitetään tehtäväksi eräiden yksittäisten säännösten sisältöä täsmentäviä tarkistuksia.

2.2 Keskeiset ehdotukset

Ydinenergialaki tuli voimaan 1.3.1988. Ensimmäinen ydinenergialain voimassa ollessa hyväksytty ydinvoimalaitoshanke oli Olkiluoto 3 -ydinvoimalaitosyksikkö. Hanke ja siihen liittyvä Posivan käytetyn polttoaineen huoltoa koskeva hanke saivat 17.1.2002 valtioneuvoston myönteisen periaatepäätöksen, jonka eduskunta päätti jättää voimaan saman vuoden toukokuussa. Valtioneuvosto myönsi Olkiluoto 3:lle ydinenergialain 18 §:n mukaisen rakentamisluvan 17.2.2005.

Eduskuntapäätöksen ja rakentamisluvan myöntämisen välinen aika oli siis lähes kolmen vuoden pituinen, mikä johtuu suuren projektin vaatimasta suunnittelutyöstä ja suunnitelmien viranomaiskäsittelyn perinpohjaisuudesta. Tänä aikana turvallisuusviranomainen, Säteilyturvakeskus, sai arvioitavakseen työn alla olevia suunnitelmia. Säteilyturvakeskus joutui alustavasti ottamaan kantaa laitoksen keskeisten rakenteiden ja laitteiden, kuten reaktoripaineastian valmistuksen esivaiheisiin ja tässä tarkoituksessa suorittamaan tarkastustoimenpiteitä myös valmistuspaikalla Japanissa.

Säteilyturvakeskuksen tehtävistä ydinenergian käytön turvallisuutta valvovana viranomaisena säädetään ydinenergialain 55 §:ssä, joka koskee nykyisessä muodossaan myös ennen rakentamisluvan myöntämistä suoritettavia ennakollisia toimenpiteitä yleisellä tasolla (55 § 4 momentti). Olkiluoto 3:sta ja Olkiluotoon suunnitellusta käytetyn polttoaineen loppusijoituslaitoksesta saatujen kokemusten mukaan on perusteltua selkeyttää Säteilyturvakeskuksen ennakollisen valvontatoiminnan edellytykset ydinenergialain 11 §:ssä tarkoitettujen, yleiseltä merkitykseltään huomattavien ydinlaitosten osalta. Tämän mukaisesti ehdotetaan, että ydinenergialain 55 §:ään lisättäisiin uusi 5 momentti, jossa säädettäisiin näiden ydinlaitoshankkeiden suunnittelun ja valmistelun edellyttämien valvontatoimenpiteiden perusteista ennen rakentamisluvan myöntämistä.

Toinen keskeinen ehdotus koskee ydinlaitosten rakenteiden ja mekaanisten laitteiden tarkastusympäristön osittaista uudelleen järjestämistä. Ehdotuksen mukaan Säteilyturvakeskus voisi hyväksyä päteväksi toteamansa riippumattoman tarkastuslaitoksen tai testauslaitoksen suorittamaan näiden kohteiden tarkastus- ja testaustehtäviä. Ydinlaitosten painelaitteiden kohdalla tällainen järjestely otettiin käytäntöön jo 1990-luvun lopulla uuden painelaitelain voimaantulon yhteydessä. Keskeinen peruste oli yhtäältä painelaitealan tarkastusinstituutioiden kehittyminen sekä toisaalta tarve vapauttaa Säteilyturvakeskuksen tarkastusresursseja turvallisuusluokitukseltaan vaativien painelaitteiden tarkastamiseen ja laajempien kokonaisuuksien arvioimiseen.

Vastaavanlainen kehitys on tapahtunut ydinlaitosten rakenteiden ja mekaanisten laitteiden tarkastusympäristössä. Näin ollen ehdotetaan tarkastuslaitosten ja testauslaitosten hyväksymisjärjestelyn käyttöön ottamista myös näiden kohteiden teknisen vaatimustenmukaisuuden toteamiseksi tehtävissä tarkastuksissa ja testauksissa. Lisäksi ehdotetaan ydinlaitosten painelaitteiden, rakenteiden ja mekaanisten laitteiden tarkastusjärjestelmän täydentämistä erityisellä rikkomattomien testausten pätevöintielimellä, joka on näihin testauksiin erikoistuneista asiantuntijoista muodostettu testausmenetelmiä ja -järjestelmiä sertifioiva erityiselin.

Tarkastuslaitoksen, testauslaitoksen ja pätevöintielimen hyväksymisen edellytyksistä säädettäisiin ydinenergialaissa ja ydinenergia-asetuksessa. Hyväksymisestä päättäisi, kuten painelaitteidenkin kohdalla, Säteilyturvakeskus, joka päätöksessään myös määrittelisi hyväksynnän sisältämän pätevyysalueen.

Kolmas keskeinen ehdotus koskee Säteilyturvakeskuksen valvontaoikeuksiin tehtävää täsmennystä. Ydinenergialain 63 §:ään ehdotetaan lisättäväksi, että Säteilyturvakeskus voisi itse tutkia ydinenergian käytössä havaitun normaalista poikkeavan tapahtuman tai menettelyn, jolla on tai saattaa olla olennaista merkitystä ydinenergian käytön turvallisuuden kannalta. Vaikka Säteilyturvakeskuksen valvontaoikeudet jo nykyisellään oikeuttavat saamaan kaikki asiaan vaikuttavat tiedot ja suorittamaan poikkeaman tutkimiseksi tarvittavat toimenpiteet, on normaalista poikkeavan tapahtuman tutkinta syytä sisällyttää lakiin selvyyden vuoksi.

Käytännön valvonnassa Säteilyturvakeskus on jo suorittanut tutkintaa ja ohjeistanut siihen liittyvät menettelyt. Saadut kokemukset ovat osoittaneet tutkinnan käyttökelpoiseksi toimintamuodoksi, joka harkitusti sovellettuna hyödyttää sekä Säteilyturvakeskuksen työtä että myös luvanhaltijan turvallisuustoimintoja. Ehdotuksen tarkoitus ei ole muuttaa ydinenergialain mukaisen turvallisuusvalvonnan normaaleja menettelyjä eikä painottaa niitä uudelleen. Säteilyturvakeskuksen suorittama tutkinta on ja tulee myös jatkossa olemaan poikkeuksellinen, erityisistä syistä käytettävä turvallisuusvalvonnan toimintamuoto.

Neljäs keskeinen ehdotus koskee ydinenergialain 53 a §:ssä säädettyä ydinlaitoksen haltijalta vuosittain kerättävää maksua, jonka tarkoituksena on ydinturvallisuutta koskevan tutkimuksen rahoittaminen. Tutkimuksen tavoitteena on ydinlaitosten turvallista käyttöä koskevan ydinteknisen asiantuntemuksen ja muiden valmiuksien turvaaminen. Maksuun esitetään korotusta, joka olisi 20 euroa nimellislämpötehon megawatilta. Näin ollen maksu olisi 260 euroa kultakin luvan mukaiselta nimellislämpötehon tai periaatepäätöksen mukaiselta suurimman lämpötehon megawatilta nykyisen 240 euron sijasta. Korotuksen perusteena on yleisen kustannustason nousu.

Muilta osin ydinenergialakiin ehdotetut muutokset koskevat yksityiskohtia ja ovat luonteeltaan teknisiä tarkistuksia tai täydennyksiä.

Ydinenergialakiin esitetyillä muutoksilla ei ole merkittäviä aineellisia vaikutuksia. Tämä johtuu siitä, että ehdotusten pääasiallinen tarkoitus on lainsäädännön asianomaisten kohtien sovittaminen kehitystekijöihin, jotka jo vaikuttavat ydinturvallisuusvalvonnan toimintaympäristössä. Voidaan sanoa, että tässä mielessä kyse on ennemmin lainsäädännön päivittämisestä kuin varsinaisesta uudistamisesta.

Esityksellä ei ole sanottavia ympäristövaikutuksia tai yhteiskunnallisia vaikutuksia. Ehdotusten tarkoituksena on huolehtia ydinenergian käytön tehokkaan turvallisuusvalvonnan edellytyksistä ja ylläpitää takeita sille, että ydinenergian käyttö on maassamme turvallista myös pidemmällä aikavälillä.

Esityksellä on vaikutuksia viranomaisten toimintaan. Ehdotettu ydinenergialain 60 a §:n muutos vaikuttaa Säteilyturvakeskuksen toimintaan siten, että ydinlaitosten rakenteiden ja mekaanisten laitteiden vaatimustenmukaisuuden toteamiseksi tehtävät tarkastukset tulevat merkittävältä osin siirrettäväksi erikseen hyväksyttäville tarkastuslaitoksille. Muutos vaikuttaa Säteilyturvakeskuksen tarkastustoimintojen sisältöön ja painottumiseen. Esityksen mukainen Säteilyturvakeskuksen tehtävien siirto tarkastuslaitoksille vähentää Säteilyturvakeskuksen tarvetta palkata lisähenkilöitä tulevina vuosina mahdollisesti käynnistyvien uusien ydinvoimalaitosten rakentamisen valvontaan. Lakimuutoksen perusteella siirrettävän työn määrän arvioidaan olevan muutamia henkilötyövuosia vuodessa. Koska ydinturvallisuusvalvonta on maksullista toimintaa, tehtävien siirrolla ei ole vaikutusta valtion budjettirahoitukseen.

Säteilyturvakeskus tulisi arvioimaan tarkastuslaitoksen ja testauslaitoksen samoin kuin rikkomattomien testausten pätevöintielimen pätevyyden, tekemään niitä koskevat hyväksyntäpäätökset ja valvomaan niiden toimintaa. Voidaan ennakoida, että käynnistysvaiheen jälkeen uudelleen järjestetty tarkastusmenettely parantaa mahdollisuuksia suunnata Säteilyturvakeskuksen resursseja ydinturvallisuuden kannalta kaikkein olennaisimpiin tehtäviin. Näitä ovat muun ohessa järjestelmätason suunnitelmien tarkastaminen, laitteiden tai rakenteiden suunnitteluperusteiden tarkastaminen sekä näihin rinnastettavat, yksittäisen laitteen tai rakenteen vaatimustenmukaisuuden tarkastusta laajemmat tarkastustehtävät.

Ehdotetulla ydinenergialain 60 a §:n muutoksella ei ole vaikutusta ydinlaitoksen laitteiden ja rakenteiden tarkastusten määrään eikä sisältöön. Näin ollen muutos ei asiallisesti vaikuta myöskään ydinlaitoksen haltijan velvoitteisiin. Taloudellisesti saattaa jonkin verran vaikuttaa se, että Säteilyturvakeskus soveltaa laskutuksessaan valtion maksuperustelaissa (150/1992) säädettyjä perusteita eli omakustannusperiaatetta, kun taas yksityinen tarkastuslaitos hinnoittelee suoritteensa liiketaloudellisten perusteiden mukaan. Koska ydinturvallisuusvalvonnan kustannukset peritään yhtiöiltä, Säteilyturvakeskuksen tehtävien muutoksilla ei ole valtiontaloudellisia vaikutuksia.

Ydinenergialain 53 a §:ssä tarkoitettuun ydinturvallisuustutkimusmaksuun tehtävän korotuksen seurauksena vuotuinen maksu olisi 260 euroa ydinlaitoksen lämpötehon mukaan laskettua megawattia kohti nykyisen 240 euron asemasta. Maksua on tarkistettu edellisen kerran vuonna 2008. Maksu kerätään ydinlaitosten haltijoilta. Ydinturvallisuustutkimusmaksun maksajat ovat Fennovoima Oy, Fortum Power and Heat Oy ja Teollisuuden Voima Oyj. Korotuksen perusteena on yleisen kustannustason nousu, joten ehdotus ei asiallisesti lisää maksuvelvollisten taloudellista rasitusta. Nykyisin valtion talousarvion ulkopuoliseen Valtion ydinjätehuoltorahastoon kerättävän ydinturvallisuustutkimusta koskevan rahoituksen määrä on yhteensä noin 5,2 miljoonaa euroa. Korotuksen vaikutus kerättävään rahamäärään tulisi kokonaisuudessaan olemaan 436 000 euroa vuodessa.

4.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Esityksen valmistelu on tapahtunut virkatyönä työ- ja elinkeinoministeriössä yhteistyössä Säteilyturvakeskuksen kanssa.

4.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Esitysluonnoksesta pyydettiin lausuntoa oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ympäristöministeriöltä, Valtion ydinjätehuoltorahastolta, ydinalan turvajärjestelyjen neuvottelukunnalta, Säteilyturvakeskukselta, Teknologian tutkimuskeskus VTT:ltä, Onnettomuustutkintakeskukselta, Poliisihallitukselta, Suojelupoliisilta ja Turvallisuus- ja kemikaalivirasto TUKES:lta. Lausuntoa pyydettiin myös ydinenergia-alan keskeisimmiltä luvanhaltijoilta Fennovoima Oy:ltä, Fortum Power and Heat Oy:ltä, Teollisuuden Voima Oyj:ltä ja Posiva Oy:ltä. Lisäksi lausuntoa pyydettiin seuraavilta tarkastuslaitoksilta: FINAS -akkreditointipalvelu, Bureau Veritas, Inspecta Tarkastus Oy, DEKRA Industrial Oy sekä TÜV NORD Finland Oy. Ennen lausuntonsa antamista Säteilyturvakeskus pyysi lakiesityksestä lausunnon ydinturvallisuusneuvottelukunnalta. Lausunto saatiin kaikilta edellä mainituilta lukuun ottamatta seuraavia tahoja: sosiaali- ja terveysministeriö, Onnettomuustutkintakeskus, Suojelupoliisi, Posiva Oy, Bureau Veritas, DEKRA Industrial Oy ja TÜV NORD Finland Oy. Lisäksi yksityishenkilö on antanut lausunnon. Lausunnoista on laadittu erillinen yhteenveto. Myös valtiovarainministeriötä on kuultu lakiesityksen valmistelun yhteydessä.

Lausunnonantajat ovat pitäneet ydinenergialakiin esitettyjä muutoksia yleisesti ottaen perusteltuina ja oikeasuuntaisina. Eräitä ehdotuksia on sekä vastustettu että kannatettu. Lausunnoissa esitetyt muutosehdotukset on mahdollisuuksien mukaan otettu huomioon esityksen jatkovalmistelussa. Säännösten sanamuotoja ja perusteluja on täsmennetty jatkovalmistelun aikana.

Lausunnonantajat eivät ole vastustaneet ydinenergialain 53 a §:ssä tarkoitettuun ydinturvallisuustutkimusmaksuun esitettyä korotusta. Joissakin lausunnoissa on kuitenkin kiinnitetty huomiota tutkimusmaksujen määrittelyn läpinäkyvyyteen ja ehdotettu säännöksen perustelujen tarkentamista siltä osin kuin niissä viitataan tarpeeseen kerätä tulevaisuudessa korkeampia maksuja kasvavasta tutkimustarpeesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi.

Useissa lausunnoissa on kiinnitetty huomiota erityisesti ydinenergialain 55 §:ään ehdotettuun uuteen 5 momenttiin. Lausunnonantajien mukaan on tärkeää, että Säteilyturvakeskus kytketään suunnitelmien arviointiin riittävän aikaisessa vaiheessa. Voimayhtiöt ovat lausunnoissaan esittäneet, että momentissa tarkoitetut hyväksynnät annettaisiin lopullisina. Säännöstä on jatkovalmistelussa täsmennetty siten, että valvontamenettely tulee säännöksessä selkeämmin esille.

Lausunnoissa on kannatettu ydinenergialain 60 a §:ssä tarkoitettujen yksityisten tarkastusorganisaatioiden käyttömahdollisuuden lisäämistä ja niiden asiantuntemuksen hyödyntämistä. Voimayhtiöt ovat kuitenkin kiinnittäneet huomiota tarkastusorganisaatioiden tietoturvallisuuskäytäntöihin ja hyvän hallinnon vaatimuksiin sekä virka- ja vahingonkorvausvastuuseen. On myös korostettu, että vastuu ydinenergian käytön turvallisuuden valvonnasta säilyy Säteilyturvakeskuksella. Oikeusministeriö on lausunnossaan esittänyt lain 60 a §:n täsmentämistä. Säännöksen 3 momenttia onkin täydennetty tarkastus- ja testauslaitoksen tai pätevöintielimen hyväksynnän peruuttamisen edellytyksillä, ja sen 5 momenttia on täydennetty viittauksella kaikkiin hallinnon yleislakeihin sekä vahingonkorvausoikeudelliseen virkavastuuseen. Lisäksi säännöksen perusteluissa on selkeämmin erotettu toisistaan valvonta- ja tarkastustehtävät ja selvennetty, miltä osin on kyse julkisen hallintotehtävän siirrosta yksityisille tarkastusorganisaatioille. Oikaisua ja muutoksenhakua koskevaa ydinenergialain 75 §:ää on täsmennetty. Lain 3 §:ään on lisätty tarkastuslaitoksen, testauslaitoksen ja pätevöintielimen määritelmät, mikä täydentää lain 60 a §:n ja 75 §:n säännöksiä.

Ydinenergialain 63 §:ään lisättyä säännöstä Säteilyturvakeskuksen oikeudesta normaalista poikkeavan tapahtuman tutkintaan on lausunnoissa esitetty huomioon ottaen selkeytetty. Säteilyturvakeskuksen suorittama tutkinta on säännönmukaista valvontaa täydentävä erityinen menettelytapa, jonka tarve arvioidaan aina tapauskohtaisesti. Luvanhaltija vastaa edelleen pääsääntöisesti itse poikkeavien tapahtumien selvittämisestä ja niiden raportoimisesta Säteilyturvakeskukselle.

Säteilyturvakeskuksen ehdotuksesta ydinenergialain 2 §:n 4 momentin vanhentunut asetusviittaus on korjattu ja lakiesityksessä käytetty termi ”ainetta rikkomattomien testausten pätevöintielin” on korvattu termillä ”rikkomattomien testausten pätevöintielin”. Säteilyturvakeskuksen lausunnossa on lisäksi todettu, että ydinjätteiden loppusijoituksen turvallisuutta koskevat määräykset on jo kattavasti annettu valtioneuvoston asetuksella (736/2008), joten ydinvoimalaitoksen turvallisuutta koskevan valtioneuvoston asetuksen (733/2008) soveltamisalan laajentaminen loppusijoituslaitokseen ei ole tarpeen. Ydinjätteiden ja muidenkin radioaktiivisten aineiden kuljetusten turvallisuudesta on säädetty kattavasti muualla lainsäädännössä. Edellä sanotun perusteella ydinenergialain 7 q §:n 2 momenttia on täsmennetty.

2 §. Lain soveltamisala. Pykälän 4 momentissa oleva vanhentunut asetusviittaus ehdotetaan korjattavaksi.

3 §. Määritelmät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi tarkastuslaitoksen, testauslaitoksen ja pätevöintielimen määritelmät liittyen jäljempänä perusteltuun lain 60 a §:n täydentämiseen. Lisäykset ovat perusteltuja, sillä ydinlaitosten rakenteiden ja laitteiden vaatimustenmukaisuuden arviointiin kuuluu hyvinkin erityyppisiä tehtäviä. Tarkastuslaitoksen tehtävänä on todentaa vaatimuksenmukaisuus siinä laajuudessa, kuin Säteilyturvakeskuksen antamassa hyväksyntäpäätöksessä on todettu. Testauslaitoksen tehtävä ydinlaitosten rakenteiden ja laitteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa on huomattavasti rajatumpi ja erityyppinen kuin tarkastuslaitoksen. Testauslaitoksen suorittamien testausten tuloksia käytetään vaatimustenmukaisuuden todentamiseen. Ehdotetussa lainmuutoksessa rikkomattomien testausten pätevöintielimen asema on tarkoitus virallistaa, joten sitä koskeva määritelmä on syytä lisätä lakiin.

7 i §. Henkilöstö. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi siten, että ydinlaitoksen valmiusjärjestelyistä, turvajärjestelyistä ja ydinmateriaalivalvonnasta huolehtivilla vastuuhenkilöillä tulee olla nimetyt varahenkilöt. Varahenkilöiden tulee, kuten vastuuhenkilöidenkin, olla Säteilyturvakeskuksen hyväksymiä. Täydennys on luonteeltaan selvennys, sillä asianmukaisesti suunnitellussa johtamisjärjestelmässä tulee ilman nimenomaista säännöstäkin varmistaa, että organisaatio on toimintakykyinen myös vastuuhenkilön poissa ollessa.

Täydennys on perusteltu myös vastuuhenkilöjärjestelyjä koskevien vaatimusten yhdenmukaisen sääntelyn kannalta katsottuna. Ydinenergialain 7 k §:ssä säädetään ydinenergian käyttötoiminnoille vaadittavasta vastuullisesta johtajasta. Pykälän 1 momentin mukaan vastuulliselle johtajalle on nimettävä varahenkilö.

7 l §. Turvajärjestelyt. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi, koska ydinenergialaissa tarkoitetun ydinmateriaalin tai ydinjätteen kuljettaminen voi koskea myös materiaalia, jonka turvallisuusmerkitys määrään tai laatuun perustuen on vähäinen. Näissä tapauksissa ei ole tarvetta edellyttää erityisiä turvahenkilöitä kuljetuksen turvaamiseen. Tästä syystä momentin toisen lauseen alkuun ehdotetaan lisättäväksi, että vaatimus turvahenkilöiden osallistumisesta koskisi ydinlaitoksen toimintaan liittyvän ydinmateriaalin ja ydinjätteen kuljettamista ja varastointia.

7 q §. Yleiset turvallisuusmääräykset. Pykälän 2 momenttiin ehdotettavan muutoksen tarkoitus on, että ydinvoimalaitosten valmiusjärjestelyistä annetun valtioneuvoston asetuksen (735/2008) säännöksiä voitaisiin soveltaa, paitsi muihin ydinreaktorilla varustettuihin ydinlaitoksiin, myös muihin ydinlaitoksiin (ydinjätteiden loppusijoituslaitos) sekä ydinjätteiden kuljetuksiin. Tarkistus on tarpeen, koska Olkiluotoon suunniteltu korkea-aktiivisen ydinjätteen loppusijoituslaitos tullee arvion mukaan kuluvan vuosikymmenen puolivälissä rakentamisvaiheeseen. Kyseisessä valtioneuvoston asetuksessa olevat periaatteet ovat hyvin sovellettavissa sekä loppusijoituslaitokseen että aikanaan myös ydinjätekuljetuksiin.

43 §. Vastuumäärän ja rahastotavoitteen vahvistaminen. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että työ- ja elinkeinoministeriö vahvistaisi kalenterivuoden lopussa jätehuoltovelvollisen rahastotavoitteen seuraavalle vuodelle. Tällä hetkellä rahastotavoite vahvistetaan seuraaville kolmelle vuodelle.

Muutoksella kytkettäisiin rahastotavoite ja ydinjätehuoltomaksu tai palautus paremmin toisiinsa sekä yksinkertaistettaisiin päätöksentekoa siten, että se vastaisi todellista käytäntöä. Rahastotavoitteet on vahvistettava vuosittain, jotta ne vastaisivat kunkin ajankohdan hinta- ja kustannustasoa. Rahastotavoitteita käytetään ydinjätehuoltomaksujen tai palautusten toimeenpanemisessa. Käytännössä kolmen vuoden rahastotavoitteiden vahvistamista ei tarvita.

Vuonna 2008 toteutetun ydinenergialain muutoksen yhteydessä muutettiin järjestelmällisesti yhdenmukaiseksi ydinjätehuollon raportoinnin aikataulut, ja aikatauluna on käytetty kolmea vuotta. Vastuumäärien arviointi perustuu kolmen vuoden välein toimitettaviin jätehuoltokaavioihin. Vastuumääriin tehdään indeksitarkastukset vuosittain. Rahastotavoitteet vahvistetaan vastuumäärien pohjalta, ja rahastotavoitteiden pohjalta määrätään edelleen vuosittaiset jätehuolto-maksut. Maksut suoritetaan edelleen vuosittain käyttäen sen ajankohdan hinta- ja kustannustasoa, jolle vastuumäärä vahvistetaan.

53 a §. Ydinlaitoksen haltijalta kerättävä maksu. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ydinlaitoksen haltijalta vuosittain kerättävään ydinturvallisuustutkimusmaksuun tehtäisiin yleisen kustannustason nousuun perustuva korotus, joka olisi 20 euroa nimellislämpötehon megawatilta. Näin ollen esitys uudeksi arvoksi kerättävälle rahamäärälle on 260 euroa kultakin luvan mukaiselta nimellislämpötehon tai periaatepäätöksen mukaiselta suurimman lämpötehon megawatilta.

Uusien ydinvoimalaitosyksiköiden rakentamista koskevat periaatepäätökset vuonna 2010 ovat lisänneet tutkimusrahoituksen vuosittaista määrää noin kolmesta miljoonasta eurosta hieman yli viiteen miljoonaan euroon. On kuitenkin tiedossa, että osa keskeistä alan tutkimusinfrastruktuuria on vaarassa kadota, esimerkiksi Teknologian tutkimuskeskus VTT:n kuumakammiolaboratorion toiminta sekä osa muusta ydinenergiateknologiaan liittyvästä tutkimuskeskuksessa suoritettavasta kokeellisesta tutkimuksesta. Tarve kehittää suomalaista tutkimusinfrastruktuuria ja alan asiantuntemusta antaa perusteen nyt ehdotettua korkeampien maksujen keräämiseen voimayhtiöiltä siinä vaiheessa, kun nyt suunniteltuja tutkimusinfrastruktuurin uudistuksia ollaan ottamassa käyttöön. Uudet laitosyksiköt ja uusi sijoituspaikka lisäävät myös tutkimustarvetta.

55 §. Valvontaviranomainen. Pykälässä säädetään Säteilyturvakeskuksen tehtävistä ja toimivaltuuksista ydinenergian käytön turvallisuutta valvovana viranomaisena. Ehdotetun uuden 5 momentin tarkoitus on selkeyttää perusteet valvontatoimien suorittamiselle siinä vaiheessa, kun eduskunta on päättänyt jättää voimaan yleiseltä merkitykseltään huomattavan ydinlaitoksen rakentamista koskevan periaatepäätöksen, mutta laitokselle ei ole vielä myönnetty ydinenergialain 18 §:ssä tarkoitettua rakentamislupaa.

Tämä ajanjakso on käytännössä usean vuoden pituinen ja siihen sisältyy, paitsi ydinlaitoshankkeen toteuttamista valmistelevien suunnitelmien arvioimista ja tarkentamista, myös sen keskeisimpien komponenttien valmistuksen aloittamiseen liittyviä toimia. Esimerkiksi ydinvoimalaitoksen reaktoripaineastian toimittaja on käytännössä valittava ja valmistaminen käynnistettävä jo ennen rakentamislupaa, jotta voidaan varmistaa vaatimusten mukaisesti valmistetun paineastian saatavuus oikeaan aikaan. Tähän liittyen on tarkastettava esimerkiksi paineastian valmistussuunnitelma, valmistusorganisaatio, laadunhallintamenettelyt ja muut prosessin hyväksyttävyyteen vaikuttavat tekijät sekä todennettava olennaisia seikkoja myös valmistuspaikalla tehtävillä tarkastuksilla.

Turvallisuusvaatimusten täyttymisen selvittäminen kuuluu ensi sijassa rakentamisluvan hakijalle (jolle sen puolestaan joutuu osoittamaan laitostoimittaja), jonka velvollisuutena on osoittaa valvontaviranomaiselle eli Säteilyturvakeskukselle, että vaatimukset täytetään. Toisaalta ydinenergialain mukainen valvontamekanismi edellyttää, että Säteilyturvakeskus valvoo keskeisten järjestelmien, rakenteiden ja laitteiden toteutuksen piirustuksista alkaen, vaihe vaiheelta, aina valmistumiseen saakka. Tästä syystä on tarkoituksenmukaista, että Säteilyturvakeskus tarkastaa suunnitelmia ja tekee yksittäisten rakenteiden ja laitteiden valmistukseen liittyviä tarkastuksia jo ennen rakentamisluvan myöntämistä.

Ennakollisen valvonnan tarve on nykyään otettu huomioon ydinenergialain 55 §:n 4 momentissa. Siinä säädetyn mukaan ”Säteilyturvakeskus voi ydinenergian käyttöä suunnittelevan pyynnöstä tarkastaa tämän laatiman suunnitelman ja antaa alustavia ohjeita siitä, mitä turvallisuuden sekä turva- ja valmiusjärjestelyjen osalta sellaisessa suunnitelmassa olisi otettava huomioon”. Tähän periaatesäännökseen tukeutuen Säteilyturvakeskus arvioi Olkiluoto 3 -projektin suunnitelmia ja suoritti rakenteiden ja laitteiden valmistukseen liittyviä tarkastustoimia ennen rakentamislupaa.

Säteilyturvakeskus on myös valvonut Olkiluotoon suunnitellun käytetyn polttoaineen loppusijoituslaitoksen rakentamislupavaihetta valmistelevia Posiva Oy:n toimenpiteitä ottaen huomioon, että tutkittu sisäänajotunneli ja siihen liittyvät muut tilat tulevat olemaan osa varsinaista loppusijoituslaitosta.

Ehdotetun uuden 5 momentin tarkoitus on selkeyttää 4 momentissa säädetyn periaatteen soveltamista yleiseltä merkitykseltään huomattavien ydinlaitosten osalta. Ehdotuksen taustalla ovat Olkiluoto 3 -projektista ja käytetyn polttoaineen loppusijoituslaitosprojektista saadut käytännön kokemukset.

Ehdotetun 5 momentin mukaan Säteilyturvakeskus voisi periaatepäätöksen haltijan pyynnöstä tarkastaa ydinlaitosta ja sen järjestelmiä, laitteita ja rakenteita koskevia suunnitelmia sekä tarkastaa ja valvoa rakenteiden ja laitteiden valmistusta. Rakentamisluvan tultua myönnetyksi Säteilyturvakeskuksen tarkastamia ja hyväksymiä rakenteita ja laitteita voidaan käyttää ydinlaitoksen rakentamiseen vain, jos ne ovat rakentamisluvan mukaisia.

Säteilyturvakeskus suorittaisi tarkastus- ja valvontatoimet periaatepäätöksen haltijan pyynnöstä. Tämä korostaisi erityisesti sitä, että periaatepäätöksen haltijan tulee itse arvioida ennakollisten toimien tarkoituksenmukaisuus, siis suurprojektin sovitus kokonaisuutena, ottaen huomioon myös näihin toimiin liittyvät mahdolliset taloudelliset ynnä muut riskit esimerkiksi sellaisessa tapauksessa, että rakentamislupaa ei myönnettäisikään. Olennaista on, että ehdotuksella ei kajota ydinenergialain taloudellisiin vastuuperiaatteisiin. Ehdotetulla 55 §:n uudella 5 momentilla ei ole yhteyttä ydinenergialain 27 §:n korvaussäännöksiin, joiden soveltamisalue rajoittuu ajallisesti rakentamisluvan myöntämisen jälkeiseen aikaan.

Ydinlaitoksen sijaintipaikalla tapahtuvaa rakentamista koskevat vaatimukset yksilöidään nimenomaan rakentamislupakäsittelyssä. Tämän mukainen rajaus on sisällytetty uuden 5 momentin viimeiseen lauseeseen, jonka mukaan laitospaikalla ei saisi aloittaa ydinturvallisuuteen vaikuttaviin rakenteisiin liittyviä töitä ennen rakentamisluvan myöntämistä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että laitospaikalla voidaan ydinenergialain estämättä tehdä valmistelevia maansiirto- ja louhintatöitä jo ennen rakentamislupaa, mutta ydinlaitoksen pohjalaatan valamisen aloittaminen edellyttää ydinenergialain mukaista rakentamislupaa. Laitospaikalla tapahtuvaa rakentamista koskevia suunnitelmia voidaan 55 §:n 4 momentin mukaisesti esittää ennakolta Säteilyturvakeskuksen tarkastettavaksi.

Säteilyturvakeskuksen kytkeminen prosessiin riittävän aikaisessa vaiheessa on välttämätöntä pyrittäessä ydinturvallisuuden johtavan periaatteen (Safety As High As Reasonably Achievable) mukaiseen tulokseen. Tässä mielessä ehdotettu uusi 5 momentti on ydinenergialain perimmäisten tavoitteiden kannalta katsottuna erittäin perusteltu.

60 a §. Painelaitteiden valvonta. Nykyisen ydinenergialain 60 a §:n mukaan Säteilyturvakeskus voi hyväksyä tarkastuslaitoksen tai testauslaitoksen suorittamaan ydinlaitosten painelaitteiden valvontaan kuuluvia tehtäviä. Säännöksen perusteella on voitu siirtää turvallisuuden kannalta vähemmän vaativien ydinteknisten painelaitteiden tarkastuksia alaan erikoistuneille yrityksille, ja näin on saatu paremmat mahdollisuudet suunnata Säteilyturvakeskuksen resursseja kaikkein vaativimpiin painelaitteisiin ja yksittäisiä laitteita suurempiin kokonaisuuksiin. Hyväksyessään tarkastus- tai testauslaitoksen Säteilyturvakeskus määrittelee hyväksyntäpäätöksessä, millaisiin tarkastuksiin tai testauksiin päätös oikeuttaa. Säteilyturvakeskus myös valvoo tarkastus- ja testauslaitosten toimintaa ja voi laissa säädetyillä edellytyksillä tarvittaessa peruuttaa hyväksymisen tai muuttaa sen ehtoja. Kaiken kaikkiaan 1990-luvulla käyttöön otettu mahdollisuus hyödyntää yksityisten tarkastus- ja testauslaitosten ammattiosaamista ydinlaitosten painelaitteiden tarkastuksissa on käytännössä osoittautunut sekä toimivaksi että tarkoituksenmukaiseksi.

Pykälään ehdotettujen muutosten tarkoitus on ulottaa yksityisten tarkastus- ja testauslaitosten käyttömahdollisuus myös ydinlaitoksen mekaanisten laitteiden (esimerkiksi nosto- ja siirtolaitteet) sekä teräs- ja betonirakenteiden tarkastuksiin ja testauksiin. Järjestelmän perusteet olisivat vastaavanlaiset kuin mitä edellä on painelaitteiden osalta kuvattu. Säteilyturvakeskus, todettuaan että tarkastus- tai testauslaitos täyttää laissa säädetyt riippumattomuus-, ammattitaito-, laatu- ja muut vaatimukset, hyväksyy tarkastus- tai testauslaitoksen tehtäviinsä ja samalla määrittelee, millaisiin tarkastuksiin tai testauksiin päätös oikeuttaa.

Lisäksi ehdotetaan, että pykälään lisättäisiin rikkomattomien testausten pätevöintielimen hyväksyminen. Rikkomaton testaus on eräs keskeinen menetelmä valvoa ydinvoimalaitoksen rakenteiden ja laitteiden sekä niiden materiaalien laatua ja kuntoa. Olennaista on, että menetelmä soveltuu kohteeseen ja että testaus suoritetaan oikein. Pätevöinti kattaisi rikkomattoman testauksen laatuun vaikuttavat keskeiset tekijät, kuten testauslaitteiston ohjelmistoineen, testausohjeet ja testausta suorittavan henkilöstön.

Ydinturvallisuustyössä on jo ollut käytössä kokeneista asiantuntijoista muodostettu ryhmä, joka arvioi rikkomattomalle testaukselle asetettavia vaatimuksia ja rikkomattoman testauksen käytettävyyttä erilaisissa tarkastuskohteissa. Nyt esitetyn ehdotuksen tarkoitus on rikkomattomien testausten pätevöintimenettelyn virallistaminen, mikä lujittaisi testaustoiminnan laadullista pohjaa. Tämänhetkinen toiminta on järjestetty tarkastusalalla toimivan Inspecta Oy:n konserniin kuuluvassa juridisesti erillisessä Inspecta Sertifiointi Oy:ssä, joka on koonnut epävirallisen arviointiryhmän ja antanut puitteet sen työlle. Jos ehdotus tulee hyväksytyksi, pätevöintielimeksi voi hakeutua jokainen lainmukaiset edellytykset täyttävä toimija. Pätevöintielimiä voi käytännössä olla useampiakin kuin yksi. Vastuukysymysten selkeys kuitenkin edellyttää, että pätevöintielimeksi hakeutuvan toimintamuoto on rekisteröity juridinen henkilö, toisin sanoen epävirallinen yhteenliittymä tai asiantuntijaryhmä ei riitä.

Ehdotuksen mukaan Säteilyturvakeskus hyväksyisi pätevöintielimen vastaavalla tavalla kuin ydinlaitoksen laitteiden ja rakenteiden valvontaa suorittavat tarkastus- ja testauslaitokset.

Kun tarkastuslaitos ylempänä esitetyllä tavalla hyväksytään tarkastamaan ydin-laitoksen laitteita ja rakenteita, hyväksymispäätöksessä yksilöidään sen tarkastusalueet. Tämän tekee Säteilyturvakeskus. Tarkoitus on, että päteväksi todettu tarkastuslaitos voidaan hyväksyä suorittamaan laitteiden ja rakenteiden tarkastusten lisäksi rakennesuunnitelmien ja valmistussuunnitelmien tarkastuksia sekä varsinaisen valmistuksen tarkastuksia. Säteilyturvakeskus tulisi kuitenkin edelleen itse arvioimaan ja hyväksymään kaikki järjestelmätason suunnitelmat sekä vastaamaan laitteiden ja rakenteiden suunnitteluperusteiden tarkastuksista.

Ydinlaitosten turvallisuusvalvonnasta kokonaisuutena vastaa ydinenergialaissa säädetyn mukaisesti Säteilyturvakeskus. Tarkastustoiminnalla tarkoitetaan tässä yhteydessä laitteiden, rakenteiden ja suunnitelmien vaatimustenmukaisuuden tarkastamista. Säteilyturvakeskus viranomaisena suorittaa ydinturvallisuuden valvontaa ottaen huomioon tarkastuslaitosten ja Säteilyturvakeskuksen itsensä suorittamien tarkastusten tulokset.

Valvonta- ja tarkastustoiminnan suhdetta voidaan kuvata seuraavasti: osana valvontatoimintaansa Säteilyturvakeskus asettaa yksityiskohtaiset turvallisuusvaatimukset ydinenergialain 7 r §:n nojalla yleisesti ja tarpeen mukaan tapauskohtaisesti. Tämän jälkeen tarkastuslaitos tai Säteilyturvakeskus todentaa näiden vaatimusten täyttymisen asianmukaisesti järjestetyllä tarkastustoiminnalla. Tarkastuksen tuloksena syntyy päätös, jossa todetaan tarkastetun kohteen vaatimustenmukaisuus tai -vastaisuus. Tämä päätös ei ole hallintopäätös, koska se ei luo millekään osapuolelle minkäänlaista oikeutta, etua tai velvollisuutta. Tarkastuksissa laadittujen päätösten perusteella Säteilyturvakeskus päättää mahdollisista valvontatoimenpiteistä. Tarkastuspäätöksissä on kuitenkin kyse julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, koska ne ovat Säteilyturvakeskuksen tekemiä hallintopäätöksiä valmistelevia toimenpiteitä, mutta muutoksella ei olla siirtämässä merkittävää julkisen vallan käyttöä yksityiselle toimijalle. Testauslaitos testaa esimerkiksi materiaalien ominaisuuksia, eikä sen tehtävissä ole kyse julkisen hallintotehtävän hoitamisesta.

Suunnitelmavaiheen jälkeen tarkastustoimintaan kuuluu sen tarkastaminen, että ydinlaitoksen osat ja niihin kuuluvat laitteet ja rakenteet toteutetaan suunnitelman mukaisesti. Jatkossakin Säteilyturvakeskus tulisi tarkastamaan, paitsi yksittäistä laitetta tai rakennetta laajemmat toimintakokonaisuudet, myös ydinturvallisuuden kannalta vaativimmat laitteet ainakin turvallisuusluokassa 1. Tarkastuslaitoksille siirrettävät tarkastukset perustuvat hyväksyttyihin teknisiin standardeihin tai vastaaviin spesifikaatioihin: tarkastustulos on joko hyväksyvä, jolloin tarkastaja antaa tästä todistuksen, tai hylkäävä, jolloin tarkastustodistusta ei anneta. Siirrettäväksi ehdotetut tarkastukset siis muodostavat tärkeän, asianomaisen tekniikan alan ammattiosaamista edellyttävän osan, mutta niihin ei sisälly ydinturvallisuuteen kohdistuvaa arviointia, josta edelleen vastaisi kaikilta osiltaan Säteilyturvakeskus. Säteilyturvakeskus tulisi myös valvomaan tarkastuslaitosten toimintaa.

Ydinenergialain 60 a §:n otsikko ja sisältö ehdotetaan muutettavaksi edellä selostetun mukaisesti siten, että mahdollisuus hyväksyä tarkastuslaitos tai testauslaitos koskisi ydinlaitoksen painelaitteiden lisäksi myös sen mekaanisia laitteita sekä teräs- ja betonirakenteita. Samalla pykälän alaan kuuluvia tarkastusinstituutioita täydennettäisiin rikkomattomien testausten pätevöintielimellä (pätevöintielin).

Pykälän 2 momentin loppuun ehdotetaan lisättäväksi valtuutuslauseke, jonka mukaan valmistajan, tarkastuslaitoksen, testauslaitoksen ja pätevöintielimen hyväksymismenettelystä säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tarkoitus on sisällyttää tarkentavat säännökset ydinenergia-asetukseen (161/1988), jonka 15 luvussa on nykyään annettu tarkemmat säännökset ydinlaitoksen painelaitteiden osalta. Valtuutuslausekkeen nojalla säännökset tultaisiin tarkistamaan ja samalla laajentamaan niiden ala koskemaan myös ydinlaitoksen rakenteiden ja mekaanisten laitteiden tarkastuksia ja testauksia sekä pätevöintielimen hyväksyntää.

Pykälän 4 momentissa Säteilyturvakeskukselle säädetyn valtuuden alaa ehdotetaan laajennettavaksi siten, että vapauttaminen 1 momentissa säädetystä hyväksynnästä voisi koskea ydinteknisten painelaitteiden lisäksi myös ydinlaitoksen teräs- ja betonirakenteita ja mekaanisia laitteita. Valtuutuksen taustalla on se, että turvallisuuden kannalta vähemmän vaativien laitteiden valmistajalta tai testauslaitokselta vaadittava erillishyväksyntä on epätarkoituksenmukaisen jäykkä järjestelmä, kun otetaan huomioon valmistusta ja testausta koskevien laatustandardien kehittyminen. Näin ollen mahdollisuus korvata erillishyväksyntä testauslaitoksen pätevyyttä koskevilla Säteilyturvakeskuksen asettamilla vaatimuksilla, joiden täyttyminen on luvanhaltijan voitava osoittaa, ulotettaisiin myös turvallisuuden kannalta vähemmän vaativiin mekaanisiin laitteisiin.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jonka nojalla tarkastuslaitoksen ja pätevöintielimen olisi tässä laissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä hoitaessaan noudatettava, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999; jäljempänä julkisuuslaki), sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003), hallintolaissa (434/2003), kielilaissa (423/2003) ja saamen kielilaissa (1086/2003) säädetään. Tarkastuslaitos hoitaa julkisia hallintotehtäviä, koska tarkastustehtävät ovat Säteilyturvakeskuksen valvontatehtäviin liittyviä valmistelevia toimenpiteitä. Samoin pätevöintielimen tehtävät ovat katsottavissa julkisiksi hallintotehtäviksi. Siten tarkastuslaitoksen ja pätevöintielimen on noudatettava momentissa mainittuja säädöksiä, joiden avulla turvataan säännösperusteisesti oikeusturvan ja hyvän hallinnon toteutuminen tarkastuslaitoksen toiminnassa.

Tässä laissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä hoitavat tarkastuslaitoksen ja pätevöintielimen työntekijät olisivat rikoslain (39/1889) 40 luvun nojalla rikos-oikeudellisen virkavastuun piirissä, sillä näitä henkilöitä olisi pidettävä rikoslain 40 luvun 11 §:ssä tarkoitettuina julkista valtaa käyttävinä henkilöinä. Kyseessä on informatiivinen viittaus, jota esitetään lisättäväksi 5 momenttiin. Lisäksi 5 momenttiin esitetään lisättäväksi informatiivinen viittaus vahingonkorvauslain (412/1974) soveltamisesta.

Ydinenergia-alalle hyväksyttyjen tarkas-tus-, testaus- ja pätevöintiorganisaatioiden toimintaa valvoo Säteilyturvakeskus, joka voi myös peruuttaa antamansa hyväksymisen tai turvallisuuden kannalta perustelluista syistä muuttaa sitä. Peruuttaminen edellyttäisi tahallista tai tuottamuksellista menettelyä. Peruuttaminen voisi tulla kyseeseen esimerkiksi, jos organisaatio hoitaa tarkastustoimintaan liittyviä tehtäviä olennaisesti virheellisellä tai puutteellisella tavalla. Säteily-turvakeskuksen olisi annettava sille ensin huomautus ja varoitus. Hyväksyminen olisi peruutettavissa vasta, jos organisaatio ei ole korjannut mainittuja puutteita, rikkomuksia tai laiminlyöntejä huomautuksesta ja varoituksesta huolimatta. Hallinnon suhteellisuusperiaatteen mukaisesti on annettava ensin mahdollisuus korjaaviin toimenpiteisiin. Asetettavan määräajan pituus on viranomaisen harkinnassa, mutta määräajan tulee olla sen pituinen, että puute, rikkomus tai laiminlyönti on käytännössä mahdollista korjata kyseisessä ajassa.

Riippumattomuus- ja vastuuvaatimukset ovat näissä tehtävissä niin olennaiset, että on perusteltua säätää niistä laissa.

Moniin ydinlaitosten laitteisiin liittyy niiden toimintaa ohjaavaa automaatiota, mikä lisää laitekokonaisuuden arvioimiseksi vaadittavan teknisen asiantuntemuksen monialaisuutta. Esimerkiksi nykyaikaisten nostolaitteiden valvonnassa tarvittavaa erikoisosaamista on maassamme tällä hetkellä vain rajoitetusti, mikä edellyttäisi alan ammattihenkilöstön tehostettua kouluttamista uusien eurooppalaisten vaatimusten mukaisiin tarkastusmenettelyihin. Tämä tarve ei koske yksinomaan ydinlaitosten nostolaitteita, vaan myös alan tarkastustoimintaa laajemminkin.

63 §. Valvontaoikeudet. Ydinenergialakiin perustuvassa turvallisuusvalvonnassaan Säteilyturvakeskus on joissakin tapauksissa ottanut itse tutkittavakseen sellaiset turvallisuuden kannalta merkittävät tapahtumat, joiden tarkemmasta tutkinnasta on arvioitu olevan hyötyä valvonnalle ja turvallisuuden kehittämiselle. Tutkitut tapahtumat ovat yleensä olleet normaalia vakavampia laatupoikkeamia, joille on tyypillistä, että ne eivät ole aiheuttaneet vahinkoa tai välitöntä uhkaa turvallisuudelle, mutta voisivat jatkuessaan heikentää turvallisuutta, jos asiaa ei määrätietoisesti oikaista. Ehkä tunnetuin esimerkki on Olkiluoto 3 -laitoksen rakennustyömaalla vuonna 2006 todettu betonointivirhe, jonka syyksi havaitut laadunvalvonnan puutteet todettiin niin vakaviksi, että Säteilyturvakeskus päätti tutkia asian itse.

Säteilyturvakeskus on omassa ohjeistuksessaan määritellyt tapahtumien tutkinnan edellyttämät menettelyt. Tutkinnan käynnistämisestä ja tutkintatehtävästä päättää pääjohtaja. Tehtävään asetetaan tutkintaryhmä, jonka toimintaa johtamaan nimetään tutkinnan johtaja. Tutkinta päättyy, kun tutkintaraportti on annettu pääjohtajalle. Tutkinnan perustarkoituksena on tunnistaa ei-toivottuun tapahtumaan johtaneiden menettelyjen ja rakenteiden heikkoudet sekä arvioida toimenpiteet niiden korjaamiseksi. Tutkinnassa tuotettavat suositukset annetaan sekä asianomaisen luvanhaltijan että Säteilyturvakeskuksen oman toiminnan kehittämistä silmällä pitäen.

Säteilyturvakeskuksen suorittama tutkinta on siinä mielessä erityinen toimenpide, että toiminnassa todetut poikkeamat kuuluvat lähtökohtaisesti luvanhaltijan itsensä selvitettäviksi ja raportoitaviksi. Normaali menettely on, että luvanhaltijan tulee toimittaa merkittävistä poikkeamista niin sanottu erikoisraportti Säteilyturvakeskukselle. Jos luvanhaltijan ja Säteilyturvakeskuksen käsitykset tapahtuman merkityksestä eivät vastaa toisiaan, Säteilyturvakeskus tarvittaessa määrää raportin toimitettavaksi.

Säteilyturvakeskuksen itsensä suorittama normaalista poikkeavan tapahtuman tutkinta on osoittautunut tarpeelliseksi ja käyttökelpoiseksi menettelyksi, jonka perusteet ehdotetaan lisättäväksi Säteilyturvakeskuksen valvontaoikeuksia koskevaan ydinenergialain 63 §:ään. Tarkoitus on, että luvanhaltija pääsääntöisesti itse vastaa poikkeavien tapahtumien selvittämisestä ja niiden raportoimisesta Säteilyturvakeskukselle myös jatkossa. Säteilyturvakeskuksen itsensä suorittama tutkinta tulee täten edelleenkin olemaan säännönmukaista valvontaa täydentävä erityinen menettelytapa, jonka käyttö arvioitaisiin aina tapauskohtaisesti.

Sanotun mukaisesti ydinenergialain 63 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 9 kohta. Säteilyturvakeskuksella on oikeus saada tarvitsemansa tiedot ydinenergialain 63 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella, ja tutkintaan sovelletaan muutoinkin ydinenergialain 63 §:n 1 momentin valvontaoikeuksia koskevia säännöksiä. Olennaista on, että luvanhaltijan tulee asennoitua tutkintaan myötävaikuttavasti eikä hän saa haitata tai hidastaa tutkinnan toteuttamista.

Tutkinnan asianmukaiseksi suorittamiseksi on hyvin olennaista, että tutkinnassa on mahdollista kuulla myös muuta kuin luvanhaltijan palveluksessa olevaa henkilöä. Tämä on välttämätöntä, koska etenkin ydinvoimalaitoksen rakentamisvaiheessa, mutta myös käyttövaiheen aikana (erityisesti vuosihuoltoseisokeissa, mutta myös muina aikoina) laitosalueella toimii lukuisia alihankkijoita, urakoitsijoita ja toimittajia, joiden toiminnan merkitys ydinturvallisuuden kannalta on usein erittäin huomattava. Tähän katsoen ehdotetaan, että tutkinnan suorittaja voi kuulla myös muuta kuin luvanhaltijan palveluksessa olevaa, tutkittavaan asiaan osallista tai siitä muuten tietävää henkilöä.

Säännöksen soveltamisen edellytykset siis olisivat, että muu kuin luvanhaltijan palveluksessa oleva henkilö on sellaisessa yhteydessä tutkittavaan asiaan, että hänen voi perustellusti olettaa siitä tietävän, ja että hän on läsnä ja kuultavissa ydinenergian käyttöpaikalla tai muussa sopivassa paikassa. Ehdotettu säännös on siinä mielessä luonteeltaan toteava, että siihen vedoten ei ketään tultaisi vastoin tahtoaan pakottamaan kuultavaksi. Olennaista on, että luvanhaltija toimii oman vastuunsa edellyttämällä tavalla ja osaltaan myötävaikuttaa tutkinnan asianmukaiseen toimeenpanoon.

75 §. Muutoksenhaku ja päätöksen täytäntöönpano. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jossa säädettäisiin menettelystä muutoksen hakemiseksi ydinenergialain 60 a §:ssä tarkoitetun tarkastuslaitoksen tai pätevöintielimen päätökseen. Ensimmäinen vaihe olisi saattaa asia oikaisuvaatimuksella päätöksen tehneen tarkastuslaitoksen tai pätevöintielimen käsiteltäväksi, ja jos oikaisuvaatimuksen johdosta annettu päätös ei asianomaista luvanhaltijaa tyydytä, siihen voisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Menettely on vastaavanlainen kuin esimerkiksi painelaitelaissa (869/1999) säädetty. On syytä todeta, että ydinenergialain 60 a §:ssä tarkoitettu testauslaitos ei tee tarkastuspäätöksiä, vaan tuottaa asiantuntija-aineistoa näiden päätösten tekemistä varten. Tästä syystä muutoksen hakeminen on rajattu tarkastuslaitoksen ja pätevöintielimen päätöksiin.

Ehdotetun 60 a §:n 2 momentin nojalla valmistajan, tarkastuslaitoksen, testaus-laitoksen ja pätevöintielimen hyväksymismenettelystä säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tarkentavat säännökset on tarkoitus sisällyttää ydinenergia-asetukseen (161/1988), jonka 15 luvussa on nykyään annettu tarkemmat säännökset ydinlaitoksen painelaitteiden osalta.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2012.

Ydinenergialaki on säädetty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n mukaisessa perustuslain säätämisjärjestyksessä, jolloin se on voimassa poikkeuslakina. Tässä esityksessä ei ehdoteta tehtäväksi muutoksia, jotka liittyisivät lain 15 §:n tai 63 §:n niihin säännöksiin, jotka on alkuperäisen lain käsittelyssä katsottu valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisiksi.

Esitystä on arvioitava valtion talousarvion ulkopuolisia rahastoja koskevan perustuslain 87 §:n ja hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan perustuslain 124 §:n kannalta.

Perustuslain 87 §:n mukaan lailla voidaan säätää valtion rahaston jättämisestä talousarvion ulkopuolelle, jos valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä välttämättä edellyttää. Talousarvion ulkopuolisen rahaston perustamista taikka tällaisen rahaston tai sen käyttötarkoituksen olennaista laajentamista tarkoittavan lakiehdotuksen hyväksymiseen vaaditaan eduskunnassa vähintään kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä. Ydinenergialain 38 §:ssä säädetään valtion talousarvion ulkopuolisesta Valtion ydinjätehuoltorahastosta. Perustuslain 87 §:n kannalta keskeisin kysymys esityksessä on, onko ehdotetussa 53 a §:ssä tarkoitetun Valtion ydinjätehuoltorahastoon kerättävän ydinturvallisuustutkimusmaksun korotusta pidettävä perustuslain tarkoittamalla tavalla rahaston olennaisena laajentamisena. Talousarvion ulkopuolisiin rahastoihin kytkeytyvän vaikeutetun säätämisjärjestyksen avulla pyritään suojaamaan eduskunnan budjettivaltaa. Rahaston laajentamisen olennaisuutta ei siksi pidä arvioida ainoastaan rahastokohtaisesti, vaan ensisijaisesti eduskunnan budjettivallan kokonaisuuden kannalta (ks. PeVL 34/2002 vp ja PeVL 1/1997 vp). Valtion ydinjätehuoltorahastoon kerättävää ydinturvallisuustutkimusmaksua esitetään korotettavaksi noin kahdeksalla prosentilla yleisen kustannustason nousun perusteella. Ehdotettua korotusta ei ole pidettävä eduskunnan budjettivallan näkökulmasta sillä tavoin olennaisena, että lakiehdotus olisi hyväksyttävä perustuslain 87 §:ssä vaaditulla määräenemmistöllä.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Ehdotuksen 60 a §:n muutoksella ei olla siirtämässä merkittävää julkisen vallan käyttöä Säteilyturvakeskukselta yksityiselle toimijalle. Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:ssä tarkoitetussa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (ks. PeVL 20/2006 vp). Nämä vaatimukset on otettu ehdotuksessa huomioon.

Edellä mainituilla perusteilla katsotaan, että ehdotettu laki voidaan käsitellä perustuslain 72 §:ssä tarkoitetussa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus