Esityksessä ehdotetaan Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta annettuun lakiin lisättäväksi säännös tutkimuslaitoksen oikeudesta saada salassapitosäännösten ja tuomioistuinten antamien salassapitomääräysten estämättä tutkimus- ja seurantatehtäviensä hoitamiseksi tarpeellisia tietoja maksutta tuomioistuimilta ja erinäisiltä viranomaisilta. Lisäksi lakiin otettaisiin säännökset tutkimuslaitoksen oikeudesta muodostaa tutkimusrekistereitä, kiellosta luovuttaa tutkimuslaitoksen tehtäviä varten kerättyjä tietoja käytettäväksi yksittäisiä asioita koskevassa päätöksenteossa sekä laitoksen oikeudesta luovuttaa salassa pidettäviä tietoja tutkimusta varten toiselle tutkimuslaitokselle. Tutkimuslaitoksen tehtäviin lisättäisiin tutkimusrekisterien ylläpito.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia ehdotetaan täydennettäväksi säännöksellä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustarkoituksia varten keräämien tietojen salassapidosta.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta annetun lain (1139/2007) 1 §:n mukaan tutkimuslaitoksen tehtävänä on muun muassa harjoittaa riippumatonta oikeuspoliittista tutkimusta ottaen huomioon oikeusministeriön ja yhteiskunnan tietotarpeet samoin kuin seurata oikeusoloja ja rikollisuutta sekä analysoida niitä ja raportoida niiden kehityspiirteistä. Tutkimuslaitos tuottaa rikollisuutta ja oikeusoloja koskevaa perustietoa alan oikeuspoliittisen suunnittelun ja päätöksenteon pohjaksi. Se harjoittaa ainoana valtion sektoritutkimuslaitoksena rikosten seuraamuksiin, oikeuskäytäntöihin ja uusintarikollisuuteen liittyvää sekä kriminologista perustutkimusta. Lisäksi laitos tekee muun muassa tuomioistuimiin ja oikeuslaitokseen, oikeusongelmiin ja lainsäädäntöön liittyvää tutkimusta sekä toteuttaa säädöshankkeiden seuranta- ja arviointitutkimuksia. Laitos tekee myös rikosuraan liittyvää tutkimusta ja laatii rikosoikeusjärjestelmän kustannuksia koskevia vaikutusarvioita ja ennusteita.

Hallintoviranomaisten rekistereihin talletetut tiedot rikoksista ja niiden seuraamuksista ovat lähes aina salassa pidettäviä. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) 28 §:n mukaan viranomainen voi antaa yksittäistapauksessa luvan tietojen saamiseen salassa pidettävästä asiakirjastaan tieteellistä tutkimusta varten, jos on ilmeistä, ettei tiedon antaminen loukkaa niitä etuja, joiden suojaksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Lupa voidaan antaa määräajaksi, ja siihen on liitettävä yleisen ja yksityisen edun suojaamiseksi tarpeelliset määräykset. Lupa voidaan peruuttaa, milloin siihen harkitaan olevan syytä.

Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen perustehtävän toteuttaminen edellyttää, että tutkimuslaitoksella on käytössään riittävät perustiedot rikollisuudesta ja oikeusoloista. Tutkimustyö edellyttää usein henkilötietojen saamista eri rekisterinpitäjiltä ja tietojen yhdistämistä yksilöivien tunnistetietojen avulla. Eri lähteistä saatavien rekisteritietojen avulla selvitetään muun muassa rikollisuustilannetta ja sisäistä turvallisuutta, rikosprosessin toimintaa, seuraamus- ja tuomitsemiskäytäntöjä sekä kriminaalipolitiikan vaikuttavuutta ja uusintarikollisuutta.

Oikeusministeriön hallinnonalalla tutkimuksesta ja rekisterinpidosta vastaavat eri viranomaiset. Vaikka tutkimuslaitoksen tutkimustoiminta on lakisääteistä ja luonteeltaan jatkuvaa, keskeisen ja välttämättömän tutkimusaineiston saanti perustuu usein yksittäishankkeita koskeviin erityislupiin.

Tutkimuslaitoksella on jatkuvasti käynnissä useita hankkeita, joissa hyödynnetään perustietoja esimerkiksi poliisin tietoon tulleista rikoksista tai tuomioistuimissa tuomituista rangaistuksista. Esimerkiksi seksuaalirikoksia koskevat tuomiot määrätään usein salaisiksi, jolloin pelkästään julkisten tuomiolauselmien perusteella ei ole mahdollista luotettavasti arvioida rangaistuksen määräämiseen vaikuttavia seikkoja. Uusintarikollisuutta ja rikoksen uhreja koskeva seuranta edellyttää puolestaan tietoja poliisiasiain tietojärjestelmästä ja Rikosseuraamuslaitoksen tietojärjestelmästä.

Tutkimuslaitoksen on nykyisin laadittava erillisiä tutkimuslupahakemuksia ja suunnitelmia myös jatkuvaa, rutiiniluonteista seurantaa varten. Esimerkiksi seuraamusten täytäntöönpanon rekisteritietoja ei voida hyödyntää tehokkaasti tutkimushankkeiden suunnittelussa, koska nykyinen lupakäytäntö edellyttää eri osahankkeiden yksityiskohtaista erittelyä ja tietotarpeiden pilkkomista. Valtakunnallista oikeuskäytäntöä koskevissa tutkimuksissa tutkimuslaitoksen lupahakemuksia on käsiteltävä erikseen maan kaikissa tuomioistuimissa. Tästä aiheutuu tuomioistuinlaitokselle kustannuksia. Lisäksi saman tutkimusaineiston eri osia saattavat rajoittaa eri tuomioistuinten määräämät, toisistaan poikkeavat ehdot.

Tutkimuslaitos ei nykyisin aina saa viranomaisilta kaikkia sen tehtävien asianmukaisen hoitamisen kannalta välttämättömiä tietoja. Käytännössä pääsyn estäminen etenkin seuraamusten täytäntöönpanoa koskeviin tietoihin on rajoittanut merkittävästi laitoksen mahdollisuuksia arvioida kriminaalipolitiikan kulloistenkin tavoitteiden saavuttamista.

Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman mukaan oikeuspoliittista tutkimusta kohdennetaan rikollisuuden kokonaishaittojen vähentämiseen ja seuraamusjärjestelmän uudistustarpeiden selvittämiseen. On tärkeää, että esimerkiksi tiedot seuraamusten täytäntöönpanosta ovat tutkimuslaitoksen käytettävissä sen tuottaessa tietoa muun ohella rikollisuuden kustannuksista sekä arvioita uusintarikollisuuden ehkäisemisestä tai syrjäytymisen ja rikollisuuden välisistä yhteyksistä.

Useiden tutkimusta harjoittavien viranomaisten ja laitosten tiedonsaantioikeudesta on nykyään säädetty lailla. Lailla on säädetty muun muassa tilastokeskuksen (280/2004), henkilövahinkoasiain neuvottelukunnan (513/2004), harmaan talouden selvitysyksikön (1207/2010), Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (668/2008), Eläketurvakeskuksen (397/2006), Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskuksen (593/2009) ja Kuluttajatutkimuskeskuksen (112/1990) tiedonsaantioikeudesta.

Valtioneuvoston kansliassa on vireillä valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistuksen valmistelu. Esitys ei kuitenkaan ole riippuvainen mainitusta uudistuksesta tai sen aikataulusta. Nyt ehdotettu tiedonsaannin turvaaminen on katsottu niin kiireelliseksi, ettei se voi odottaa uudistukseen mahdollisesti liittyviä lainsäädännön muutoksia.

Laki Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta

Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi 1 §:n 2 momenttiin uusi 2 a kohta tutkimuslaitoksen tehtävästä ylläpitää tutkimusrekistereitä sekä uusi 4 a ja 4 b § laitoksen tiedonsaantioikeudesta, tietojen käsittelystä ja salassapidosta. Tavoitteena on parantaa Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen mahdollisuuksia huolehtia laitoksen lakisääteisistä tutkimus- ja seurantatehtävistä.

1 §. Hallinnollinen asema ja tehtävät. Pykälän 2 momentissa säädetään Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tehtävistä. Tehtäväluetteloon lisättäisiin selvyyden vuoksi uusi 2 a kohta, jonka mukaan tutkimuslaitoksen tehtävänä on ylläpitää sille laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi tarvittavia tutkimusrekistereitä. Tutkimuslaitos olisi pysyvien tutkimusrekisteriensä rekisterinpitäjä ja vastaisi siihen liittyvistä velvollisuuksista. Tutkimuslaitos raportoisi tietovarantojensa ylläpidosta ja käytöstä esimerkiksi vuosikertomuksessaan, toiminta- ja taloussuunnittelun tai tulosohjauksen yhteydessä taikka erillisellä tietotilinpäätöksellä.

4 a §. Tutkimuslaitoksen tiedonsaantioikeus. Ehdotetun 1 momentin mukaan tutkimuslaitoksella olisi salassapitosäännösten ja tuomioistuinten antamien salassapitomääräysten sekä muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä oikeus saada maksutta laitoksen tutkimus- ja seurantatehtävien toteuttamisen kannalta tarpeellisia tietoja tuomioistuimilta ja oikeusministeriön hallinnonalan eräiltä muilta viranomaisilta samoin kuin esitutkintaviranomaisilta, sovittelutoimistoilta, Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta sekä Valtiokonttorilta. Momenttiin otettavaksi ehdotetussa luettelossa säädettäisiin yksityiskohtaisemmin niistä tiedoista, joita tutkimuslaitoksella olisi kultakin viranomaiselta oikeus saada.

Syyttäjäviranomaisilta tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada tiedot asioiden käsittelystä syyttäjälaitoksessa ja syyttäjien ratkaisuista (1 kohta), oikeusapuviranomaisilta puolestaan tiedot oikeusavusta (2 kohta).

Sovittelutoimistoilta tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada tiedot rikos- ja riita-asioiden sovittelussa laadituista asiakirjoista (3 kohta). Asiakirjoilla tarkoitettaisiin myös sähköisesti tallennettuja tietoja. Oikeus ei koskisi sovittelun osapuolten suostumuksella hankittuja, muussa kuin sovittelumenettelyssä laadittuja asiakirjoja esimerkiksi rikosasioiden esitutkinnasta.

Tuomioistuimilta tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada tiedot asioiden käsittelystä tuomioistuimissa samoin kuin oikeudenkäyntiasiakirjoista ja annetuista ratkaisuista (4 kohta). Tiedonsaantioikeus ei koskisi keskeneräisiä ratkaisuluonnoksia eikä se ulottuisi tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluviin tietoihin kuten esittelymuistioihin.

Ulosottoviranomaisilta tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada tiedot ulosottoasioista (5 kohta). Tiedoilla ulosottoasioista tarkoitettaisiin lähinnä ulosottokaaren (705/2007) 24 §:ssä tarkoitettuun ulosoton tietojärjestelmään ja ulosottorekisteriin tallennettuja tietoja.

Rikosseuraamuslaitoksen tietojärjestelmän yhdyskuntaseuraamus-, täytäntöönpano- sekä valvonta- ja toimintarekisterit sisältävät tutkimuslaitoksen tehtävien kannalta tarpeellisia tietoja rangaistusten täytäntöönpanosta ja tuomituista henkilöistä. Myös Oikeusrekisterikeskuksen sakkorekisteri ja ulosoton tietojärjestelmä sisältävät tutkimuksessa tarvittavia täytäntöönpanotietoja. Tutkimuslaitoksella olisi ehdotuksen mukaan oikeus saada Rikosseuraamuslaitokselta, Oikeusrekisterikeskukselta ja ulosottoviranomaisilta tiedot rikoksista määrätyistä seuraamuksista ja niiden täytäntöönpanosta (6 kohta).

Rikosseuraamuslaitoksen osalta tiedonsaantioikeus koskisi esimerkiksi tuomittujen yksilöinti- ja perustietoja, muodollisen täytäntöönpanon tietoja, tietoja koulutuksesta, sosiaalisesta taustasta ja sijoittamisesta sekä riski- ja tarvearvioita, selvityksiä ja suunnitelmia. Käytännössä täytäntöönpanon rekistereistä toteutettaisiin vuosittain peruspoiminta, jota voitaisiin käyttää suurimmassa osassa tutkimushankkeita. Mahdollisten erityistutkimusten vaatimat poiminnat määriteltäisiin erikseen yhteistyössä Rikosseuraamuslaitoksen kanssa.

Tiedonsaantioikeutta rajoittaisi muun muassa henkilötietolain (523/1999) 9 §:n mukainen tarpeellisuusvaatimus. Esimerkiksi tapaajarekisteriin kirjattujen ulkopuolisia henkilöitä yksilöivien tunnistetietojen tallentamista tutkimuslaitoksen tutkimusrekisteriin ei voitaisi yleensä pitää tarpeellisena. Tiedonsaantioikeus ei koskisi henkilötietojen käsittelystä rangaistusten täytäntöönpanossa annetun lain (422/2002) 3 §:n 3 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vankeinhoitolaitoksen tietojärjestelmän turvallisuustietorekisteriä, joka sisältää tietoja muun muassa vankilassa tapahtuvan rikollisuuden ehkäisemiseksi ja laitosturvallisuuden ylläpitämiseksi, eikä mainitun lain 13 §:ssä tarkoitettuja vankeinhoitolaitoksen potilasrekistereitä. Näihin rekistereihin tutkimuslaitos voisi tarvittaessa hakea tutkimuslupaa julkisuuslain 28 §:n perusteella. Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys henkilötietojen käsittelyä Rikosseuraamuslaitoksessa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 2/2012 vp). Nyt annettavan esityksen kannalta edellä mainittu esitys ei sisällä muutosehdotuksia rekistereiden nimiin. Rekistereiden tietosisältöjen osalta esitys 2/2012 vp sisältää lähinnä täsmennyksiä, ei sisältömuutoksia.

Oikeusrekisterikeskus ylläpitää muun muassa oikeushallinnon valtakunnallista tietojärjestelmää ja rikosrekisteriä. Ne sisältävät tutkimuslaitoksen tutkimus- ja seurantatehtävien kannalta välttämättömiä tietoja asioiden käsittelystä oikeushallinnon viranomaisissa samoin kuin syyttäjien ja tuomioistuinten ratkaisuista. Tutkimuslaitoksella on ehdotuksen mukaan oikeus saada syyttäjäviranomaisilta, oikeusapuviranomaisilta, sovittelutoimistoilta, tuomioistuimilta, Rikosseuraamuslaitokselta ja ulosottoviranomaisilta saatavissa olevat tiedot Oikeusrekisterikeskuksen ylläpitämästä oikeushallinnon valtakunnallisesta tietojärjestelmästä ja keskuksen lain nojalla pitämistä muista rekistereistä (7 kohta).

Poliisiasiain tietojärjestelmästä ja rajavartiolaitoksen toiminnallisen tietojärjestelmän tutkinta- ja virka-apurekisteristä tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada tiedot rikosten kohteeksi joutumisesta, lähestymiskielloista, tehdyistä rikosilmoituksista, rikosasioiden esitutkinnasta ja käytetyistä pakkokeinoista lukuun ottamatta tietolähdetietoja ja salaisia pakkokeinoja (8 kohta). Tiedonsaantioikeus koskisi poliisin ja rajavartiolaitoksen lisäksi myös tullia, joka tallentaa tiedot tutkimistaan rikoksista poliisiasiain tietojärjestelmän teknisenä osana olevaan tutkinta- ja virka-apujärjestelmään sekä sen arkistohakemistoon. Käytännössä kysymys on näiden esitutkintaviranomaisten poliisiasiain tietojärjestelmään kirjaamista rikosilmoituksista sekä tutkinta- ja virka-apujärjestelmään tallennetuista tiedoista.

Tiedonsaantioikeus koskisi esimerkiksi tutkintailmoitusta, esitutkintapöytäkirjaa ja tutkinnan päätöksiä. Rikollisuustilanteen seurantatehtävän vuoksi tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada tiedot myös rikoksista ja pakkokeinoista, joihin liittyvä esitutkinta on yhä vireillä. Tietojen käsittely olisi kuitenkin henkilötietolain 7 §:n mukaisesti sidottu lakisääteiseen käyttötarkoitukseen eli tutkimukseen ja seurantaan. Käyttötarkoituksen vastaista olisi esimerkiksi käsittely, joka haittaisi esitutkintaa tai poliisitutkintaa. Lisäksi tietojen saanti ei olisi reaaliaikaista, vaan tapahtuisi pyynnöstä jälkikäteen.

Pakkokeinoilla tarkoitettaisiin pakkokeinolain (450/1987) ja uuden pakkokeinolain (1 päivänä tammikuuta 2014 voimaan tuleva pakkokeinolaki, 806/2011) mukaisia pakkokeinoja sekä kiinniottoa, josta säädetään poliisilain (493/1995) tai uuden poliisilain (1 päivänä tammikuuta 2014 voimaan tuleva poliisilaki, 872/2011) 2 luvussa, rajavartiolain (578/2005) 36 tai 37 §:ssä taikka muussa laissa ja joka kirjataan poliisiasiain tietojärjestelmään tai rajavartiolaitoksen toiminnallisen tietojärjestelmän tutkinta- ja virka-apurekisteriin.

Tiedonsaantioikeus ei koskisi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 2 §:n 3 momentin 12 kohdassa tarkoitettuja tietolähdetietoja eikä salaisia pakkokeinoja, joista säädetään pakkokeinolain 5 a luvussa (uuden pakkokeinolain 10 luvussa) tai poliisilain 3 luvussa (uuden poliisilain 5 luvussa). Tiedonsaantioikeus ei koskisi myöskään tutkintamuistioita, jotka voivat sisältää turvakiellolla suojattujen henkilöiden yhteystietoja, luottamuksellisia vihjetietoja taikka tietoja esitutkintaviranomaisten taktisista tai teknisistä menetelmistä. Nämä muistiot eivät ole osa henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 2 §:ssä tarkoitettua poliisiasiain tietojärjestelmää. Oikeus ei koskisi myöskään epäiltyjen tietojärjestelmään sisältyviä rikostiedustelu-, tarkkailu- ja havaintotietoja eikä suojelupoliisin toiminnallista tietojärjestelmää.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella on tietoja oikeuspsykiatrisista asioista. Tältä laitokselta Oikeuspoliittisella tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada tiedot oikeuspsykiatrisista mielentilatutkimuksista ja tehdyistä vaarallisuusarvioista (9 kohta). Säännöksen tarkoituksena ei ole lisätä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen keräämien tietojen alaa, koska tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada kyseiset tiedot jo momentin 4 ja 6 kohdan perusteella tuomioistuimilta tai Rikosseuraamuslaitokselta. Tarkoituksena on tehostaa ja joustavoittaa tietojen tutkimuskäyttöä.

Valtiokonttorilta tutkimuslaitoksella olisi oikeus saada tiedot rikoksella aiheutettuihin vahinkoihin, vapaudenmenetyksiin ja oikeudenkäyntimenettelyihin liittyvistä korvauksista (10 kohta).

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan 1 momentin 1 – 6 kohdassa tarkoitetut tiedot hankitaan ensi sijassa oikeushallinnon valtakunnallisesta tietojärjestelmästä ja Oikeusrekisterikeskuksen ylläpitämistä muista rekistereistä, jos ne ovat niistä saatavissa. Säännös ilmentää periaatetta, jonka mukaan tiedot on pyrittävä hankkimaan siten, että luovuttavalle viranomaiselle aiheutuu luovutuksesta mahdollisimman vähän vaivaa ja kustannuksia. Lähtökohtaisesti tiedot hankitaan esimerkiksi kerran vuodessa toteuttavina poimintoina jälkikäteen ja mahdollisuuksien mukaan sähköisessä, konekielisessä muodossa.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan tiedonsaantioikeus ei koskisi valtion ulkoisen turvallisuuden tai kansainvälisten suhteiden kannalta salassa pidettäviä tietoja. Rajaus tarkoittaisi esimerkiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja tietoja. Käytännössä rajaus toteutettaisiin siten, että esimerkiksi rikostuomioiden perusteluihin tai poliisin tietoon tulleiden rikosten selosteisiin kohdistuviin poimintoihin ei otettaisi mukaan esimerkiksi rikoslain (39/1889) 12 luvussa tarkoitettuja maanpetosrikoksia.

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta saada pykälässä tarkoitettuja tietoja myös sähköisessä muodossa.

4 b §. Tietojen käsittely ja salassapito. Pykälään ehdotetaan otettaviksi tarpeelliset erityissäännökset tutkimuslaitoksen hallussa olevien tietojen käsittelystä ja salassapidosta. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos vastaisi itse tietojen suojaamisesta ja muista tiedonhallintaan liittyvistä velvoitteista sen jälkeen, kun viranomainen on luovuttanut tiedot tutkimuslaitokselle.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös tutkimuslaitoksen oikeudesta muodostaa ja ylläpitää lakiehdotuksen 4 a §:ssä tarkoitetuista tiedoista henkilörekistereitä laitoksen tehtäviin kuuluvien tutkimusten ja selvitysten toteuttamiseksi. Säännöksen tarkoituksena olisi antaa tutkimuslaitokselle oikeus yhdistää ja muutoin käsitellä saamiaan tietoja toiminnassaan jatkuvasti tarvittavien henkilörekistereiden muodostamiseksi ja ylläpitämiseksi. Näihin henkilörekistereihin sovellettaisiin muutoin henkilötietolakia, kuten ehdotetusta 4 momentista ilmenee.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kiellosta luovuttaa tutkimuslaitoksen tutkimustarkoituksiin kerättyjä henkilötietoja käytettäväksi yksittäistä henkilöä tai perhettä koskevassa päätöksenteossa taikka muussa vastaavassa asioiden käsittelyssä. Ehdotettu säännös syrjäyttäisi muualla laissa olevat tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset. Ehdotuksessa tarkoitettuja tietoja kerätään ja muutoin käsitellään ennen muuta tutkimustiedon tuottamiseksi yleisiä yhteiskunnallisia tarpeita eikä yksittäisten päätösten tekemistä varten. Luovutuskielto on siksi perusteltu. Vastaava säännös sisältyy muun muassa tilastolakiin, lakiin terveydenhuollon valtakunnallisista henkilörekistereistä (556/1989) ja lakiin sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksen tilastotoimesta (409/2001).

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi erityissäännös tutkimuslaitoksen oikeudesta antaa salassa pidettäviä tietoja tieteellistä tutkimusta varten toiselle tieteellistä tutkimusta säännönmukaisesti harjoittavalle laitokselle tai yhteisölle kuten tutkimuslaitokselle, tutkimusyksikölle tai korkeakoululle. Tutkimuslaitos tekee yhteistyötä koti- ja ulkomaisten tutkimuslaitosten ja yliopistojen kanssa, ja tällainen yhteistyö voi edellyttää mahdollisuutta vastavuoroiseen salassa pidettävienkin tietojen vaihtamiseen. Kysymyksessä olisi rajoitussäännös, joka supistaa tutkimuslaitoksen oikeutta tietojen luovuttamiseen. Ilman ehdotettua säännöstä tutkimuslaitoksen olisi luovutettava tietoja edelleen tieteellistä tutkimusta, tilastointia taikka viranomaisen suunnittelu- tai selvitystyötä varten myös muille tahoille julkisuuslain 28 §:n mukaisilla yleisillä edellytyksillä. Tarkoituksena on, että tutkimuslupien myöntämisestä vastaisivat ensisijaisesti perusrekisterien rekisterinpitäjät, tutkimuslaitos voisi päättää luovuttamisesta rajoitetusti, ainoastaan esimerkiksi yhteisissä tutkimushankkeissa.

Henkilötietolain 14 §:stä ilmenevänä lähtökohtana on, että tutkimus suoritetaan ilman yksilötason henkilö- ja tunnistetietoja aina, kun se on mahdollista. Tunnistetietojen luovuttaminen tulee kysymykseen lähinnä silloin, jos tutkimuslaitoksen tiedot on tarpeen yhdistää yksilötasolla tutkimusaineistoon, joka sisältää tietoja suomalaisista henkilöistä. Kyseessä voi olla esimerkiksi suomalaisen yliopiston kokoama koulutusta, elintapoja tai terveyttä koskeva kohorttiaineisto, johon yhdistetään Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen keräämiä tietoja rikollisuudesta. Tällaisella aineistolla voidaan tutkia esimerkiksi rikollisuuden riskitekijöitä tai rikosseuraamusten vaikutuksia. Kansainvälisissä yhteistutkimuksissa aineistojen henkilötasoiseen yhdistämiseen tai yksilöivien tunnistetietojen luovuttamiseen ei lähtökohtaisesti ole tarvetta. Tunnisteettomia tietoja voitaisiin luovuttaa esimerkiksi Brottsförebyggande rådetille ja Leidenin yliopistolle, joiden kanssa tutkimuslaitos ylläpitää Euroopan unionin rahoittamaa eurooppalaista henkirikosten seurantajärjestelmää.

Tietoja luovutettaessa noudatettaisiin julkisuuslain 28 §:ää ja siinä säädettyjä edellytyksiä. Lupa voidaan sen mukaan antaa määräajaksi, ja siihen on liitettävä yleisen ja yksityisen edun suojaamiseksi tarpeelliset määräykset. Lisäksi edellytettäisiin, että jos tiedot tutkimuslaitokselle luovuttanut viranomainen on saanut tiedot suostumuksen perusteella, tutkimuslaitos ei saisi luovuttaa tietoja edelleen vastoin alkuperäisessä suostumuksessa asetettuja ehtoja. Luovuttamisesta olisi ilmoitettava tiedot tutkimuslaitokselle luovuttaneelle viranomaiselle, ja esitutkintaviranomaiselta saatuja henkilötietoja saisi luovuttaa vain tiedot luovuttaneen viranomaisen kuten Poliisihallituksen suostumuksella.

Ehdotetun 4 momentin mukaan tutkimuslaitoksen ylläpitämiin henkilörekistereihin talletettujen henkilötietojen luovuttamiseen sovellettaisiin muutoin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia ja muuhun henkilötietojen käsittelyyn henkilötietolakia. Tästä ehdotetaan otettavaksi säännös pykälän 4 momenttiin. Tämä merkitsee muun ohella sitä, että tutkimuslaitoksen tutkimus- ja seurantatarkoituksia varten ylläpidettyjen henkilörekistereiden tiedot olisivat salassa pidettäviä, kuten ehdotuksessa laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n muuttamisesta ilmenee (lakiehdotus 2). Tutkimus edellyttää usein tietojen säilyttämistä pidempään kuin hallinnon tai päätöksenteon operatiivisissa tietojärjestelmissä on tarpeen. Seurantatutkimuksissa tarkasteltavia ilmiöitä voidaan seurata hyvinkin pitkiä ajanjaksoja, eikä tämän vuoksi ole tarkoituksenmukaista säätää nimenomaisista säilytysajoista. Tutkimuslaitoksen henkilörekistereihin sisältyvien arkaluonteisten henkilötietojen säilyttämistarve olisi kuitenkin arvioitava henkilötietolain 12 §:n 2 momentin mukaisesti vähintään viiden vuoden välein. Koska tutkimuslaitoksen tutkimusrekistereissä olevia tietoja käytetään yksinomaan tieteellistä tutkimusta varten ja tiedon antaminen saattaisi haitata rikosten ehkäisemistä tai selvittämistä, rekisteröidyillä ei henkilötietolain 27 §:n mukaisesti olisi tarkastusoikeutta tutkimusrekisterien tietoihin. Tutkimusrekisterien suojaamisessa noudatettaisiin julkisuuslain nojalla annettuja tietoturvallisuutta koskevia säännöksiä. Esimerkiksi tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen (681/2010) 13 §:n mukaan luokiteltujen asiakirjojen käyttöoikeus voidaan antaa vain sille, jolla työtehtäviensä vuoksi on tarve saada tietoja asiakirjasta tai muutoin käsitellä sitä ja joka tuntee asiakirjojen käsittelyä koskevat velvoitteet. Käytännössä tietojen käsittelyoikeus rajataan hankekohtaisesti koskemaan vain määriteltyyn tutkimushankkeeseen osallistuvia henkilöitä ja hankkeessa tarvittavia tietoja.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaa ehdotetaan täydennettäväksi maininnalla Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimus- ja seurantatarkoituksia varten keräämien tietojen salassapidosta. Tutkimuslaitoksen hallussa olevien tutkimusta varten saatujen tietojen salassapitoa voidaan pitää välttämättömänä tutkimustoiminnan yleisen hyväksyttävyyden ja tutkimuslaitoksen toiminnan kannalta. Tutkimuslaitoksella olisi tavanomaista laajempi oikeus saada salassa pidettäviä arkaluonteisia henkilötietoja, mikä puoltaa rajoituksia tämän viranomaisen hallussa olevien tietojen julkisuuteen ja luovuttamiseen. Salassapidolla suojattaisiin niitä yleisiä ja yksityisiä etuja, joiden suojaksi tutkimusta varten saadut tiedot on alun perin säädetty salassa pidettäviksi. Tutkimuslaitoksen työskentelyn kannalta ja sen toiminnan luonteen vuoksi ei voida myöskään pitää tarkoituksenmukaisena, että se joutuisi mahdollisen julkisuuslain nojalla tehdyn tiedonsaantipyynnön perusteella erottelemaan rekisteristään julkiset tiedot salassa pidettävistä tiedoista.

Tietojen käsittelyyn tutkimuslaitoksessa osallistuvat henkilöt ovat julkisuuslain 23 §:n mukaisesti vaitiolovelvollisia ja heitä koskee säännöksen 3 momentin sisältämä tietojen hyväksikäyttökielto. Työsopimussuhteista henkilöstöä sitoo lisäksi työsopimuksen salassapitolauseke. Vaitiolovelvollisuuden ja hyväksikäyttökiellon rikkomisesta säädetään rikoslain 38 luvun 1 ja 2 §:ssä sekä 40 luvun 5 §:ssä, henkilörekisteririkoksesta kuten henkilötietojen käsittelystä käyttötarkoitussidonnaisuuden vastaisesti säädetään rikoslain 38 luvun 9 §:ssä ja henkilötietorikkomuksesta henkilötietolain 48 §:n 2 momentissa.

Esityksen johdosta erityisesti oikeusministeriön hallinnonalan tietovarannot ja rikollisuutta koskevat rekisteritiedot olisivat nykyistä tehokkaammassa tutkimuskäytössä.

Esitys vähentäisi rutiiniluonteista tutkimuslupahallintoa tutkimuslaitoksessa, tuomioistuimissa ja lain soveltamisalan piiriin kuuluvissa muissa viranomaisissa. Jos lainkäyttöasiana käsiteltävän tutkimusluvan työmäärä tuomioistuimessa vastaa yksinkertaista hakemusasiaa, on tuomioistuinten työmäärän vähenemisestä aiheutuva laskennallinen säästö noin 30 000 euroa tutkimushanketta kohden. Tällaisia salassa pidettäviin ratkaisuihin kohdistuvia valtakunnallisia hankkeita on viime vuosina toteutettu 1–2 vuoden välein.

Tietojen luovuttamisen osalta muutoksella ei olisi olennaisia taloudellisia vaikutuksia, koska suurin osa tiedoista luovutetaan jo nykyään tutkimuslupien perusteella. Valmistelussa on otettu huomioon valtioneuvoston 3 päivänä maaliskuuta 2011 tekemä periaatepäätös julkisen sektorin digitaalisten tietoaineistojen saatavuuden parantamisesta ja uudelleenkäytön edistämisestä. Periaatepäätöksen mukaan maksujen perimisestä valtionhallinnon sisällä tapahtuvissa tietoluovutuksissa luovutaan (kohta 1.3).

Esityksellä ei ole organisaatio- tai henkilöstövaikutuksia.

Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä yhteistyössä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen kanssa.

Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot korkeimmalta oikeudelta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta, oikeusministeriön oikeushallinto-osastolta, sisäasiainministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, Valtiokonttorilta, Oikeusrekisterikeskukselta, tietosuojavaltuutetulta, Valtakunnanvoudinvirastolta, Valtakunnansyyttäjänvirastolta, Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksiköltä, Turun hovioikeudelta, Kuopion hallinto-oikeudelta, vakuutusoikeudelta, Pirkanmaan käräjäoikeudelta, Poliisihallitukselta, Poliisiammattikorkeakoululta, rajavartiolaitokselta, Tullihallitukselta, Etelä-Suomen aluehallintovirastolta, Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, Helsingin yliopiston ihmistieteiden eettisen ennakkoarvioinnin toimikunnalta, tutkimuseettiseltä neuvottelukunnalta ja Helsingin sovittelutoimistolta.

Lausunnot saatiin 23 taholta. Lausunnoista on laadittu yhteenveto. Suuressa osassa lausuntoja lakiehdotusta pidettiin kannatettavana tai tarpeellisena. Eniten huomiota kiinnitettiin esitutkintaviranomaisiin kohdistuvan tiedonsaantioikeuden määrittelyyn. Lausuntopalautteen johdosta ehdotusta ja sen perusteluita on tarkennettu. Muun muassa tiedonsaantioikeus esitutkintaviranomaisten tietoihin on määritelty täsmällisemmin ja tarkkarajaisemmin koskemaan ainoastaan poliisiasiain tietojärjestelmää eikä se koske tietolähdetietoja ja salaisia pakkokeinoja. Tiedonsaantioikeuden ulkopuolelle on näin rajattu suojelupoliisi, epäiltyjen tietojärjestelmä ja tutkintamuistiot, jotka voivat sisältää tietoja poliisin teknisistä tai taktisista menetelmistä. Lisäksi esitutkintaviranomaisilta saatujen tietojen edelleen luovuttaminen edellyttäisi tiedot luovuttaneen esitutkintaviranomaisen suostumusta. Tietosuojavaltuutetun ehdotuksen mukaisesti tutkimusrekisterien ylläpito on lisätty myös laitoksen tehtäviä koskevaan säännökseen.

Lait ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian.

Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun henkilötietojen suojan kannalta. Esityksessä on kysymys henkilötietojen saamisesta ja käsittelystä tutkimustarkoituksia varten. Henkilötietojen suojaa koskevissa kansainvälisissä velvoitteissa samoin kuin kansallisessa lainsäädännössä tutkimustarkoituksia varten tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan yleisistä vaatimuksista poikkeavia säännöksiä muun muassa henkilötietojen käsittelyn käyttötarkoitussidonnaisuudesta. Ehdotettu sääntely onkin merkityksellistä myös perustuslain 16 §:ssä turvatun tieteen vapauden kannalta. Tutkimuslaitos käyttää tietoja yleisten yhteiskuntapoliittisten tutkimus- ja seurantatehtävien hoitamiseen. Tietoja ei siten käytetä esimerkiksi harkittaessa yksittäiseen henkilöön kohdistuvia viranomais- tai muita toimenpiteitä.

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että salassa pidettävän tiedon luovuttaminen toiselle viranomaiselle voidaan lailla säätää sallituksi, jos tällaisen tiedon saaminen on välttämätöntä viranomaisen tehtävien toteuttamiseksi. Silloin kun tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi, tietojen luovuttaminen voi kohdistua myös jonkin tarkoituksen kannalta tarpeellisiin tietoihin (PeVL 14/2002 vp, s. 2). Tutkimuslaitoksen tiedonsaanti turvattaisiin ehdotetuilla muutoksilla siten, että laitoksella olisi suoraan lain nojalla oikeus saada ehdotetuissa säännöksissä yksityiskohtaisemmin määritellyt henkilötiedot tietyiltä laissa mainittaviksi ehdotetuilta viranomaisilta.

Henkilötietojen suojaa tehostavina erityisinä turvatakeina esityksessä ehdotetaan, että tutkimuslaitokset saamat henkilötiedot olisivat salassa pidettäviä eikä niitä saisi luovuttaa käytettäväksi yksittäistä henkilöä tai hänen perhettään koskevaan päätöksentekoon tai muuhun asian käsittelyyn. Henkilötietojen käsittelyyn sovellettaisiin annettavaksi ehdotettujen säännösten lisäksi henkilötietolaissa säädettyjä käsittelyä koskevia velvoitteita.

Laissa ehdotetaan lisäksi säädettäväksi laitoksen oikeudesta luovuttaa tietoja muille tutkimuslaitoksille ja yhteisöille. Ehdotus mahdollistaa tietojen luovuttamisen myös esimerkiksi ulkomaan tai kansainvälisen järjestön tutkimuslaitokselle. Säädettäessä henkilötietojen luovuttamisesta Euroopan unionin ja Euroopan talousalueen ulkopuolisten maiden toimijoille, perustuslakivaliokunta on käytännössään vakiintuneesti viitannut yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (tietosuojadirektiivi) 25 artiklaan, jonka mukaan henkilötietojen siirtämisen edellytyksenä on, että kolmannessa maassa taataan direktiivin kannalta riittävä tietosuojan taso. Vähimmäisvaatimustaso johtuu myös perustuslain 10 §:n 1 momentista. Yksityiskohtaiset kansalliset säännökset asiasta ovat henkilötietolain 5 luvussa. Lakiin on tällaisissa tapauksissa perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan syytä ottaa viittaussäännös henkilötietolakiin (PeVL 14/2002 vp, s. 5, PeVL 51/2002 vp, s. 3, PeVL 43/2006 vp, s. 4, PeVL 2/2008 vp, s. 3). Lakiin ehdotetaankin otettavaksi säännös, jonka mukaan tutkimuslaitoksen tutkimusrekisteriin talletettujen tietojen luovuttamiseen sovelletaan muutoin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia ja muuhun henkilötietojen käsittelyyn henkilötietolakia.

Ehdotettu säännös Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustarkoituksia varten keräämien henkilötietojen salassapidosta on merkityksellinen perustuslain 12 §:n 2 momentin kannalta. Tutkimuslaitoksen hallussa olevien tutkimusta varten saatujen tietojen salassapitoa voidaan pitää välttämättömänä tutkimustoiminnan yleisen hyväksyttävyyden ja tutkimuslaitoksen toiminnan kannalta. Tutkimuslaitoksella olisi tavanomaista laajempi oikeus saada myös salassa pidettäviä arkaluonteisia henkilötietoja, mikä puoltaa rajoituksia tämän viranomaisen hallussa olevien tietojen julkisuuteen ja luovuttamiseen. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut arkaluonteisten tietojen käsittelyn koskettavan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 25/1998 vp, s. 3). Tällainen toisen perusoikeuden edistäminen on sellainen välttämätön syy, jonka vuoksi viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta on mahdollista perustuslain 12 §:n 2 momentin nojalla lailla erikseen rajoittaa (PeVL 2/2008 vp, s. 2, PeVL 40/2005 vp, s. 2).

Tutkimuslaitoksen työskentelyn kannalta ei voida myöskään pitää tarkoituksenmukaisena, että se joutuisi mahdollisen julkisuuslain perusteella tehdyn tiedonsaantipyynnön perusteella erottelemaan julkiset tiedot salassa pidettävistä tiedoista. Tässä yhteydessä on otettava ensinnäkin huomioon, että tutkimuslaitosta ei tehtävänsä vuoksi voida rinnastaa sellaisiin muihin viranomaisiin, joiden hallussa olevien asiakirjojen julkisuuden tulee olla pääsääntönä niiden julkisen vallan käyttöön kohdistuvan julkisen kritiikin ja valvonnan mahdollistamiseksi. Toiseksi on tarpeenhuomata, ettei ehdotettu sääntely merkitsisi muutosta muiden viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen julkisuuteen, vaan jokaisella olisi oikeus saada julkisesta asiakirjasta tieto asianomaiselta viranomaiselta siihen sovellettavien säännösten mukaisesti. Ehdotettu muutos ei siten kaventaisi mahdollisuuksiin valvoa julkisen vallan käyttöä, koska ehdotetulla säännöksellä ei olisi vaikutusta niiden viranomaisten asiakirjojen julkisuuteen, joilta tutkimuslaitos on saanut tiedot. Esitys vastaa edellä mainituin osin perustuslakivaliokunnan käytäntöä (PeVL 3/2004 vp, PeVL 39/2009 vp).

Hallituksen mielestä lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset