Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi Finanssivalvonnasta annettua lakia, Finanssivalvonnan valvontamaksusta annettua lakia, rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta annettua lakia, työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettua lakia sekä arvopaperimarkkinalakia.

Esityksen mukaan Finanssivalvontaa edustaisi yhteisen valvontamekanismin valvontaelimessä Finanssivalvonnan johtokunnan nimeämä edustaja. Johtokunnan jäsenten lukumäärä voitaisiin laajentaa kuudeksi.

Valvontamaksua koskevaan sääntelyyn lisättäisiin uudet maksuluokat Euroopan talousalueella toimiluvan saaneen luottolaitoksen Suomessa toimivalle merkittävälle sivuliikkeelle sekä tällaisen luottolaitoksen erittäin merkittävälle sivuliikkeelle. Lisäksi perusmaksuja korotettaisiin seitsemällä prosentilla ja suhteellisten maksujen kertoimia alennettaisiin viidellä prosentilla.

Säännöksiä rikkomuksista ilmoittamisesta Finanssivalvonnalle lisättäisiin sekä säännöksiä asiakasriskien, muiden riskikeskittymien ja keskinäisten liiketoimien raportoinnista selvennettäisiin ja raportointitaakkaa vähennettäisiin. Lisäksi lainsäädäntöön tehtäisiin eräitä lakiteknisiä muutoksia.

Arvopaperimarkkinalain tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen sisältövaatimusta koskeva säännös yhdenmukaistettaisiin eduskunnan asiaa koskevan lausuman mukaisesti vastaamaan asiaa sääntelevän direktiivin sanamuotoa. Lisäksi vastuun rajoitusta koskeva säännös tietojen antamisesta Finanssivalvonnalle kumottaisiin.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

Eurooppalaisen rahoituspalvelusektorin toimintaympäristö on viimeisen kahdeksan vuoden aikana muuttunut merkittävästi. Vuoden 2008 laajan finanssikriisin jälkeen on saatettu loppuun lukuisia sääntelytoimia, joiden tavoitteena on edistää rahoitusmarkkinoiden ja erityisesti pankkisektorin vakautta. Osana näitä sääntelytoimenpiteitä myös eurooppalainen finanssivalvontajärjestelmä ja erityisesti pankkivalvonta on monin osin uudistettu. Vuonna 2012 tehdyn päätöksen mukaisesti euroalueelle perustettiin pankkiunionin yhteinen valvontamekanismi, jonka puitteissa toimivalta merkittävimpien luottolaitosten valvonnasta on siirtynyt pois kansallisilta viranomaisilta.

Pankkiunionin peruspilarista, yhteisestä valvontamekanismista, säädetään neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1024/2013 luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille (jäljempänä YVM-asetus). Asetuksella perustettiin yhteinen valvontamekanismi, joka muodostuu Euroopan keskuspankista (jäljempänä EKP) ja kansallisista valvontaviranomaisista. Asetus tuli sovellettavaksi marraskuun 2014 alusta lähtien, jolloin merkittävien luottolaitosten valvontavastuu siirtyi mekanismille. Vaikka toimivalta merkittävimpien luottolaitosten valvonnasta on siirtynyt EKP:lle, suorittaa Finanssivalvonta silti suuren osan Suomessa toimivien luottolaitosten käytännön valvonnasta ja siihen lukeutuvista toimenpiteistä. Yhteisen valvontamekanismin käynnistymisvaiheessa Finanssivalvonnan työmäärä on myös lisääntynyt muun muassa valvontaelimen päätöksenteon valmisteluun liittyvillä uusilla tehtävillä. Samoin finanssikriisin jälkeiset, laajat sääntelyuudistukset ovat lisänneet Finanssivalvonnan työmäärää viime vuosina. Uusista tehtävistä ja lisääntyneestä työmäärästä huolimatta Finanssivalvonnan toiminnan kustannukset ja henkilöstömäärä on kyetty pitämään lähes muuttumattomina.

YVM-asetuksen mukaan EKP on vastuussa yhteisen valvontamekanismin toiminnasta euroalueeseen kuuluvissa jäsenvaltioissa ja EKP:n kanssa tiiviin yhteistyön aloittaneissa euroalueeseen kuulumattomissa jäsenvaltioissa olevien luottolaitosten, rahoitusalan holdingyhtiöiden ja rahoitusalan sekaholdingyhtiöiden osalta. YVM-asetuksen myötä neljä suurinta suomalaista luottolaitosta ovat siirtyneet EKP:n välittömään valvontaan. Finanssivalvonta osallistuu edelleen näiden pankkiryhmien valvontaan. Säännöistä ja menettelyistä, jotka koskevat EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä yhteisen valvontamekanismin puitteissa tehtävää yhteistyötä ja kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä, säädetään Euroopan keskuspankin asetuksessa (EU) N:o 468/2014 (EKP/2014/17). YVM-asetuksen johdosta Finanssivalvonnasta annettuun lakiin (878/2008, jäljempänä FivaL) tehtiin välttämättömiä muutoksia luottolaitoslainsäädännön uudistuksen yhteydessä vuonna 2014.

Yhteisen valvontamekanismin toiminnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi valvottavilta peritään valvontamaksuja ja toimenpidemaksuja. EKP:lla on nykyisten valvontatehtäviensä kustannusten kattamiseksi oikeus periä sen välittömässä valvonnassa olevilta valvottavilta valvontamaksua. EKP:n valvontamaksuista on säädetty Euroopan keskuspankin asetuksella (EU) N:o 1163/2014 (jäljempänä EKP:n valvontamaksuasetus). Finanssivalvonnan valvontamaksusta säädetään erikseen Finanssivalvonnan valvontamaksusta annetussa laissa (879/2008, jäljempänä valvontamaksulaki), joka tuli voimaan vuonna 2008. Finanssivalvonnan perimät toimenpidemaksut perustuvat sen sijaan valtion maksuperustelakiin (150/1992).

Edellä mainitun eurooppalaisen sääntely- ja valvonta-arkkitehtuurin rakentamisen lisäksi myös finanssiala Suomessa on rakenteellisten muutosten keskellä. Finanssivalvonnan neljästä suurimmasta valvottavasta kaksi on ulkomaisten pankkien tytärpankkeja. Näistä kahdesta pankista toinen on päättänyt muuttaa suurimman osan Suomen toiminnoistaan hoidettavaksi sivuliikkeen välityksellä. Tässä tilanteessa on tarpeen arvioida, miten yhteinen valvontamekanismi sekä toisaalta Suomen finanssimarkkinoiden tunnetut ja mahdolliset rakennemuutokset tulisi ottaa huomioon Finanssivalvonnan toiminnan rahoitusta koskevassa lainsäädännössä.

Markkinoiden väärinkäyttöasetuksen (jäljempänä MAR) täytäntöönpanoa koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 65/2016 vp s. 36–37) todettiin tarve valmistella erillinen esitys tarvittavista toimenpiteistä MAR:n 32 artiklan ja sen perusteella annetun komission täytäntöönpanodirektiivin (EU) 2015/2392 noudattamiseksi. Direktiivissä annetaan täsmentäviä säännöksiä MAR:n 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista rikkomusten ilmoittamista koskevista menettelyistä, mukaan lukien ilmoittamista ja ilmoituksiin liittyviä jatkotoimia koskevista järjestelyistä, sekä toimenpiteistä työsopimussuhteisten henkilöiden ja henkilötietojen suojaamiseksi.

Rikkomusten ilmoittamista koskevan menettelyn kautta henkilöt voivat antaa Finanssivalvonnalle tietoa finanssimarkkinoita koskevien väärinkäytösten havaitsemiseksi ja selvittämiseksi. Rikkomusten tai niitä koskevien epäilyjen ilmoittamisesta saatetaan kuitenkin luopua kostotoimien, syrjinnän tai henkilötietojen paljastumisen pelosta. Ilmoittamista koskevat asianmukaiset järjestelyt ovat tämän vuoksi tarpeen ilmoittajien ja rikkomisesta syytettyjen henkilöiden suojaamiseksi.

Kyse on pääosin komission täytäntöönpanodirektiivin (jäljempänä direktiivi) toimeenpanoa koskevasta asiasta, joka voidaan panna pääosin täytäntöön valtiovarainministeriön asetuksella. MAR:n 32 artiklan ja direktiivin täytäntöönpano edellyttää kuitenkin joitakin muutoksia myös Finanssivalvonnasta annetun lain nykyiseen 71 a §:ään. Kyseisessä rikkomuksista ilmoittamista koskevassa säännöksessä säädetään Finanssivalvonnan ylläpitämästä järjestelmästä, jonka kautta se voi vastaanottaa ilmoituksia finanssimarkkinoita koskeviin säännöksiin liittyvistä väärinkäytösepäilyistä.

2.1 Nykyinen lainsäädäntö

2.1.1 Finanssivalvonnan hallintomalli sekä edustus yhteisessä valvontamekanismissa

FivaL:n 2 luvussa säädetään Finanssivalvonnan hallinnosta ja sen hallintoelimistä. Finanssivalvonnan toiminnan yleinen valvonta kuuluu eduskunnan pankkivaltuustolle, mutta varsinaisesti Finanssivalvonnan toimintaa ohjaa johtokunta. Johtokunta asettaa tavoitteet Finanssivalvonnan toiminnalle, päättää sen toimintalinjoista sekä ohjaa ja valvoo näiden toteutumista ja noudattamista.

Finanssivalvonnan johtokunnan nimittää pankkivaltuusto ja johtokuntaan kuuluu viisi jäsentä. Valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ja Suomen Pankin ehdotuksesta nimitettävillä jäsenillä on kullakin henkilökohtainen varajäsen. Johtokunnan jäsen ja varajäsen eivät saa kuulua Finanssivalvonnan valvottavan hallitukseen tai tilintarkastajiin eikä jäsen voi olla valvottavan palveluksessa. Johtokunnan toimikausi on kolme vuotta.

Finanssivalvonnan päällikkönä toimii johtaja, jonka toimikausi on viisi vuotta. Johtajan sijaisena tämän estyneenä ollessa toimii pankkivaltuuston tähän tehtävään määräämä Finanssivalvonnan virkamies. FivaL:ssa säädetään, että johtaja tekee muut kuin johtokunnalle kuuluvat Finanssivalvonnan päätökset. Johtajan tehtävistä voidaan antaa tarkempia määräyksiä työjärjestyksessä.

YVM-asetuksen nojalla EKP:n yhteyteen on perustettu yhteinen pankkivalvontajärjestelmä. Osana järjestelmää EKP:n yhteyteen on perustettu myös valvontaelin, jossa kansallisten valvojien asiantuntemusta hyödynnetään sen päätöksenteossa. Valvontaelin vastaa kokonaisuutena yhteisen valvontamekanismin valvontatehtävien suunnittelusta ja toteuttamisesta sekä laatii valvontakysymyksiä koskevat päätösehdotukset EKP:n neuvostolle. Valvontaelimen muodostavat EKP:n ja kansallisten valvontaviranomaisten edustajat. Johtokunta on nimennyt Finanssivalvonnan johtajan Finanssivalvonnan edustajaksi yhteisen valvontamekanismin valvontaelimeen. Nykyisessä laissa ei kuitenkaan ole säädetty edustajan nimeämismenettelystä.

Finanssivalvonnan johtokunta on vahvistanut vuonna 2014 ja päivittänyt vuonna 2016 periaatteet, joiden tavoitteena on Finanssivalvonnan johtokunnan tehtävän tehokkaan hoitamisen mahdollistaminen myös yhteisen valvontamekanismin toiminnan aloittamisen jälkeen. Periaatteiden mukaan myös YVM-asioiden osalta lähtökohtana on johtokunnan oikea-aikainen ja riittävä informointi. Periaatteiden mukaan varsinkin Suomessa kotipaikkaa pitäviä luottolaitoksia koskevat asiat pitää tuoda johtokunnan käsiteltäviksi jo siinä vaiheessa, kun niihin liittyvistä päätösluonnoksista pyydetään lausuntoa Finanssivalvonnalta kansallisena toimivaltaisena viranomaisena.

2.1.2 Finanssivalvonnan rahoitus

Johdanto

FivaL:n 10 §:n mukaan Finanssivalvonnan johtokunta käsittelee vuotuisen talousarvion, jonka Suomen Pankin johtokunta lopullisesti vahvistaa. FivaL:n 68 §:n mukaan Finanssivalvonnan toiminnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi peritään toimenpidemaksuja ja valvontamaksuja. Finanssivalvonta perii antamistaan toimiluvista, muista luvista sekä muista suoritteista toimenpidemaksuja, joiden perusteen ja suuruuden se itse määrää. Luvista ja muista suoritteista perittäviin toimenpidemaksuihin sovelletaan valtion maksuperustelakia (150/1992), minkä johdosta Finanssivalvonnan suoritteesta perittävän maksun suuruus vastaa suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää.

Finanssivalvonnan valvontamaksusta säädetään erikseen valvontamaksulaissa. Mainitussa laissa säädetään maksuvelvollisista, maksuvelvollisuuden suuruudesta ja maksujen muusta määräytymisestä sekä maksujen perimisestä. Nykyisten valvontamaksujen perusteet on laadittu siten, että valvontamaksuina ja toimenpidemaksuina kerättävä määrä riittää kattamaan 95 prosenttia (tavoitetaso) Finanssivalvonnan kuluista. Loppuosa eli viisi prosenttia jää Suomen Pankin vastattavaksi (julkisen rahoituksen osuus). Finanssivalvonnan on määrättävä valvontamaksu siten alennettuna, ettei maksukertymä yhdessä Finanssivalvonnan muiden tuottojen kanssa todennäköisesti ylitä 95 prosenttia Suomen Pankin vahvistaman talousarvion kustannuksista. Finanssivalvonnan on alennettava kunkin maksuvelvollisen valvontamaksua samalla suhteellisella määrällä (jäljempänä alentamiskerroin).

Valvontamaksu suoritetaan Suomen Pankille. Finanssivalvonta on itsenäinen viranomainen, joka FivaL:n 2 §:n mukaan toimii hallinnollisesti Suomen Pankin yhteydessä, minkä vuoksi Finanssivalvonnan tuotot ja kulut kuuluvat Suomen Pankin tilinpäätökseen. Itsenäisestä asemastaan johtuen valvontamaksun määrää kuitenkin Finanssivalvonta.

Valvontamaksu määrätään maksettavaksi kalenterivuosittain. Varsinainen maksuun pantava valvontamaksu muodostuu valvontamaksulain mukaisesti perusmaksusta tai suhteellisesta maksusta taikka yhdistetystä perusmaksusta ja suhteellisesta maksusta eli niiden yhdistelmästä.

Suhteellinen maksu lasketaan maksuvelvollisen viimeksi vahvistetun tilinpäätöksen mukaisen taseen loppusumman, hallinnoitujen sijoitusrahastojen tai hoidettujen vaihtoehtorahastojen varojen yhteismäärän, liikevaihdon tai jäsenmaksutulon perusteella. Sijoituspalveluyrityksen liikevaihdoksi katsotaan tuloslaskelman mukaisten tuottojen yhteismäärä siten, että arvopaperikaupan ja valuuttatoiminnan osalta mukaan luetaan nettotuotot. Jos nettotuotto on negatiivinen, se merkitään nollaksi. Mitä laissa säädetään vaihtoehtorahastojen hoitajista ja niiden hoitamien vaihtoehtorahastojen varojen yhteismäärästä, sovelletaan vastaavasti kiinteistörahastoihin ja niiden varojen määrään.

Suhteellista maksua määritettäessä maksulaitoksen, joka harjoittaa myös maksulaitoslaissa tarkoitettua muuta liiketoimintaa, liikevaihdoksi katsotaan muiden maksupalveluiden kuin sähköisen rahan liikkeeseenlaskun osuus maksulaitoksen kokonaisliikevaihdosta. Niin ikään sähkörahayhteisön, joka tarjoaa myös muita maksupalveluita tai harjoittaa maksulaitoslaissa tarkoitettua muuta liiketoimintaa, taseen loppusummaksi katsotaan suhteellista maksua määritettäessä liikkeessä olevan sähköisen rahan osuus koko sähkörahayhteisön taseen loppusummasta.

Jos maksuvelvolliselle syntyy maksuvelvollisuus useammalla kuin yhdellä valvontamaksulain mukaisista perusteista, maksu peritään pääsääntöisesti kuitenkin vain kerran ja sen perusteen mukaan, joka johtaa korkeimpaan maksuun. Maksuvelvollisen meneillään olevan tilikauden aikana tapahtuneet muutokset toiminnan laajuudessa otetaan huomioon eräissä erikseen määritellyissä tapauksissa.

Valvontamaksu erääntyy maksettavaksi Finanssivalvonnan määräämänä eräpäivänä. Finanssivalvonta lähettää maksupäätöksen maksuvelvolliselle vähintään 30 päivää ennen eräpäivää. Jos maksuvelvollisuus alkaa tai päättyy kesken kalenterivuoden, maksu määrätään vain niiltä kalenterikuukausilta, joiden aikana maksuvelvollinen on ollut valvottava tai muu maksuvelvollinen.

Finanssivalvonnan päätökseen määrätä valvontamaksu voidaan hakea muutosta tekemällä kirjallinen oikaisuvaatimus Finanssivalvonnalle 14 päivän kuluessa siitä, kun Finanssivalvonnan päätös on annettu asianosaiselle tiedoksi. Finanssivalvonnan päätökseen määrätä valvontamaksu ei saa hakea muutosta valittamalla. Sen sijaan Finanssivalvonnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä voidaan valittaa Helsingin hallinto-oikeuteen, jonka päätöksestä voi tehdä jatkovalituksen korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mikäli valituslupa asiassa myönnetään.

Valvontamaksun viivästyessä sille peritään korkolaissa säädetty viivästyskorko. Maksu on ulosottokelpoinen ilman eri tuomiota tai päätöstä.

Valvontamaksu on veronluonteinen maksu, eikä se suoraan vastaa niitä kustannuksia, joita yksittäisestä valvottavasta tai valvottavaryhmästä aiheutuu valvojalle. Mikäli valvontamaksut yhdessä muiden tuottojen kanssa ylittäisivät talousarvion mukaiset kustannukset yli viidellä prosentilla, on kaikilta maksuvelvollisilta perittäviä valvontamaksuja alennettava samalla suhteellisella määrällä siten, ettei niin sanottu valvontamaksujen ylite nouse tätä suuremmaksi. Tuottoihin lasketaan tällöin myös edellisiltä vuosilta mahdollisesti kertynyt ylijäämä tai tuottojen vähennyksenä edellisiltä vuosilta kertynyt alijäämä. Tällä estetään jatkuvan ylijäämän kertyminen Finanssivalvonnan budjettiin.

Maksuperusteiden mitoituksen ennakoitavuudesta ja huolellisesta talousarviosuunnittelusta huolimatta on kuitenkin mahdollista, etteivät valvontamaksut yhdessä muiden tuottojen kanssa riitä kattamaan Finanssivalvonnan valvontatyöstä aiheutuvia välttämättömiä kustannuksia. Riski alijäämän syntymisestä voi toteutua muun muassa finanssisektoria koskevien merkittävien rakennemuutosten seurauksena. Tällaisen mahdollisen rahoitusalijäämän uhatessa Finanssivalvonnan johtokunnan on viipymättä laadittava suunnitelma alijäämän kattamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Mahdollisia toimia ovat tällöin Finanssivalvonnan kustannusten supistaminen tai valvontamaksuperusteiden muuttaminen. Siihen asti kunnes rahoituksen perusteet saataisiin korjattua lainsäädäntöteitse, mahdollinen alijäämä jäisi viime kädessä Suomen Pankin vastattavaksi.

Euroopan keskuspankin keräämät suorat valvontamaksut

YVM-asetuksen mukaan EKP on vastuussa yhteisen valvontamekanismin toiminnasta, mistä johtuvat kustannukset katetaan asetuksen 30 artiklan mukaisesti EKP:n perimillä vuosittaisilla valvontamaksuilla. Asiasta on säädetty tarkemmin EKP:n niin sanotulla valvontamaksuasetuksella (EKP/2014/41). EKP:n valvontamaksu kerätään osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneilta luottolaitoksilta sekä sellaisilta sivuliikkeiltä, jotka mekanismiin osallistumattomiin jäsenvaltioihin sijoittautuneet luottolaitokset ovat perustaneet siihen osallistuviin jäsenvaltioihin.

EKP:n vuosittain keräämä valvontamaksu muodostuu määrästä, jonka kaikki yhteisen valvontamekanismin puitteissa valvottavat, osallistuvaan jäsenvaltioon sijoittautuneet luottolaitokset sekä osallistumattomaan jäsenvaltioon sijoittautuneiden luottolaitosten osallistuviin jäsenvaltioihin perustamat sivuliikkeet maksavat. EKP:n ja kunkin kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontatehtävät määräytyvät valvottavien yhteisöjen merkittävyyden perusteella.

EKP valvoo lisäksi koko yhteisen valvontamekanismin toimintaa, sillä se kattaa kaikki luottolaitokset siihen katsomatta, ovatko ne merkittäviä vai vähemmän merkittäviä. EKP:llä on kaikkien osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten osalta yksinomainen toimivalta antaa liiketoiminnan aloittamista koskevia toimilupia, peruuttaa toimilupia sekä arvioida määräosuuksien hankintoja ja luovutuksia. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset puolestaan vastaavat vähemmän merkittävien valvottavien yhteisöjen suorasta valvonnasta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta EKP:n valtuuksia päättää yksittäistapauksissa ottaa tällainen yhteisö suoraan valvontaansa, jos se on tarpeen sen varmistamiseksi, että laadukkaita valvontakäytäntöjä sovelletaan johdonmukaisesti. Tämä mainittu valvontatehtävien jakautuminen ja EKP:lle tästä koituvat menot otetaan huomioon kohdennettaessa valvontamaksuina perittävää määrää merkittävien ja vähemmän merkittävien valvottavien kesken.

YVM-asetuksen 33 artiklan 2 kohdan mukaan EKP julkaisee asetuksilla ja päätöksillä sille kyseisellä asetuksella annettujen tehtävien täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset käytännön järjestelyt. Asetuksen 30 artiklan 3 kohdan mukaan maksun määrä perustuu objektiivisiin perusteisiin, jotka liittyvät asianomaisen luottolaitoksen merkitykseen ja riskiprofiiliin, sen riskipainotetut varat mukaan luettuna. YVM-asetuksen 30 artiklan 5 kohdan mukaisesti asetus ei vaikuta kansallisten toimivaltaisten viranomaisten oikeuteen periä maksuja kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

EKP:n valvontamaksuasetuksen mukaan EKP tarkastelee valvontamaksuja uudelleen vuoteen 2017 mennessä erityisesti maksujen laskennassa käytettävien kriteerien ja metodologian osalta.

2.1.3 Rikkomusten ilmoittaminen Finanssivalvonnalle

Johdanto

Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 71 a §:ssä säädetään rikkomuksista ilmoittamisesta. Säännöksen mukaan Finanssivalvonnan on ylläpidettävä järjestelmää, jonka kautta se voi vastaanottaa ilmoituksia finanssimarkkinoita koskeviin säännöksiin liittyvistä väärinkäytösepäilyistä. Pykälässä säädetään tietojen säilyttämisestä ja poistamisesta sekä tietojen tarkastusoikeudesta. Säännös ei aseta kyseiselle järjestelmälle ja ilmoitusten vastaanottamista koskevalle menettelylle tai mekanismille erityisiä sisältö- tai muotovaatimuksia (HE 39/2014 vp s. 103). Järjestelmän ylläpito asettaa Finanssivalvonnalle velvollisuuden noudattaa henkilötietojen käsittelyssä henkilötietolakia (523/1999).

Finanssimarkkinoita koskevat sektorilait

Useisiin voimassaoleviin finanssimarkkinoita koskeviin sektorisäännöksiin (esimerkiksi luottolaitostoiminnasta annetun lain (610/2014) 7 luvun 6 §, arvopaperimarkkinalain (746/2012) 12 luvun 3 §, sijoitusrahastolain (48/1999) 150 § ja vakuutusyhtiölain (521/2008) 6 luvun 17 a §) sisältyy jo nykyisin eri markkinaosapuolille suunnattu velvoite ottaa käyttöön rikkomusten sisäinen ilmoittamismenettely. Säännösten mukaan ilmoitusmenettelyn tulee sisältää muun muassa asianmukaiset ja riittävät toimenpiteet, joilla järjestetään ilmoitusten asianmukainen käsittely kyseisessä yhtiössä ja suojataan ilmoituksen tekijää. Kyseiset säännökset koskevat ainoastaan yhtiöiden sisäistä ilmoittamismenettelyä, eivätkä ne aseta velvoitteita rikkomusten ilmoittamisesta Finanssivalvonnalle.

Markkinoiden väärinkäyttöasetus

MAR:n 32 artiklassa säädetään asetuksen säännösten rikkomisesta ilmoittamisesta. Artiklan 1 kohta kohdistuu toimivaltaisiin viranomaisiin, joiden on luotava tehokkaat järjestelmät asetuksen tosiasiallisesta tai mahdollisesta rikkomisesta ilmoittamiseksi toimivaltaiselle viranomaiselle. Artiklan 2 kohdan mukaan kyseisiin järjestelmiin on sisällyttävä vähintään a) erityismenettelyt rikkomista koskevien ilmoitusten vastaanottamista ja niihin liittyviä jatkotoimia varten, mukaan lukien turvallisten viestintäkanavien luominen kyseisiä ilmoituksia varten; b) asianmukainen suojelu ainakin kostotoimilta, syrjinnältä tai muuntyyppiseltä epäoikeudenmukaiselta kohtelulta sellaisille työsopimuksen perusteella työskenteleville henkilöille työssään, jotka ilmoittavat rikkomisista tai joita syytetään rikkomisista; ja c) rikkomisesta ilmoittavan henkilön ja sen luonnollisen henkilön, jonka väitetään tehneen rikkomisen, henkilötietojen suojelu menettelyn kaikissa vaiheissa, mukaan lukien suojelu heidän henkilöllisyytensä salassa pitämiseksi, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta tietojen ilmaisemiseen, jota kansallisessa lainsäädännössä vaaditaan tutkinnan tai sitä seuraavien oikeudellisten menettelyjen yhteydessä.

MAR 39 artiklan 3 kohta edellyttää jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet 32 artiklan noudattamiseksi viimeistään 3 päivänä heinäkuuta 2016.

Komission täytäntöönpanodirektiivi

Komissio on antanut täytäntöönpanodirektiivin (2015/2392) MAR 32 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanemisesta. Direktiivissä annetaan MAR 32 artiklan 1 kohtaa täsmentävät säännökset ilmoitusten käsittelystä vastaavista henkilöstön jäsenistä (3 artikla), rikkomista koskevien ilmoitusten vastaanottamisesta ja jatkotoimia koskevista tiedoista (4 artikla), rikkomista koskeviin ilmoituksiin sovellettavista menettelyistä (5 artikla), erityisistä viestintäkanavista (6 artikla), vastaanotettujen ilmoitusten säilyttämisestä (7 artikla), menettelyistä työsopimusehtoisten henkilöiden suojaamiseksi (8 artikla), menettelyistä henkilötietojen suojaamiseksi (9 artikla), tietojen siirtämisestä toimivaltaisen viranomaisen sisällä ja sen ulkopuolella (10 artikla), menettelyistä ilmoituksen kohteena olevien henkilöiden suojaamiseksi (11 artikla) sekä toimivaltaisten viranomaisten toteuttamasta menettelyjen uudelleentarkastelusta (12 artikla).

Jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 3 päivänä heinäkuuta 2016.

2.1.4 Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta

Rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta säädetään laissa rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta (699/2004). Laissa säädetään rahoitus- ja vakuutusryhmittymän toiminnalle asettavista vaatimuksista. Ryhmittymän taloudellisesta valvonnasta säädetään lain 18—26 §:ssä. Osana taloudellista valvontaa ryhmittymiltä edellytetään asiakasriskeihin ja muihin riskikeskittymiin sekä keskinäisiin liiketoimiin liittyen säännönmukaista raportointia valvojalle.

Asiakasriskien osalta tietojen ilmoittamiseen sovelletaan lain 21 §:n nojalla EU:n vakavaraisuusasetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013 luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta) säännöksiä.

Ryhmittymän on 24 §:n mukaisesti ilmoitettava Finanssivalvonnalle liiketoimista, joissa toisena osapuolena on ryhmittymään kuuluva toinen yritys. Ilmoitus on tehtävä vähintään neljännesvuosittain sellaisista liiketoimista, joiden arvo tai, jos keskenään samanlajisia liiketoimia on tehty useita, niiden yhteenlaskettu arvo ylittää miljoona euroa tai viisi prosenttia liiketoimen osapuolena olevan luottolaitoksen omista varoista, jollei Finanssivalvonta hyväksy korkeampaa ilmoitusrajaa.

Komissio on heinäkuussa 2015 antanut delegoidun asetuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/87/EY (niin sanottu finanssikonglomeraattidirektiivi) täydentämisestä teknisillä sääntelystandardeilla riskikeskittymän ja ryhmänsisäisten liiketoimien määritelmien tarkentamisesta ja lisävalvonnan yhteensovittamisesta (jäljempänä tekninen sääntelystandardi). Teknisellä sääntelystandardilla täsmennetään muun muassa ryhmittymän merkittävistä riskikeskittymistä ja merkittävistä ryhmänsisäisistä liiketoimista valvojalle annettavia tietoja.

2.1.5 Arvopaperimarkkinalaki

Säännellyllä markkinalla kaupankäynnin kohteena olevia listayhtiöitä koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2004/109/EU) säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteeksi otettavien arvopaperien liikkeeseenlaskijoita koskeviin tietoihin liittyvien avoimuusvaatimusten yhdenmukaistamisesta ja direktiivin 2001/34/EY muuttamisesta, jäljempänä avoimuusdirektiivi, sääntelyä on pantu täytäntöön muun muassa arvopaperimarkkinalain 7 lukuun. Sääntelyä sovelletaan yhteisöihin, joiden arvopaperit ovat kaupankäynnin kohteena säännellyllä markkinalla Suomessa. Lain 7 luvun 6 §:ään sisältyy perussäännös tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen sisällöstä. Toimintakertomuksen tarkempia sisältövaatimuksia asetetaan lisäksi muussa sääntelyssä.

Avoimuusdirektiivin toimintakertomusta koskeva säännös on yhdenmukainen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/34/EU tietyntyyppisten yritysten vuositilinpäätöksistä, konsernitilinpäätöksistä ja niihin liittyvistä kertomuksista, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivien 78/660/ETY ja 83/349/ETY kumoamisesta, jäljempänä tilinpäätösdirektiivi, säännöksen kanssa.

Lain 7 luvun 6 §:n mukaan sama oikean ja riittävän kuvan vaatimus, joka tilinpäätösdirektiivin mukaan koskee vain tilinpäätöstä, koskee myös toimintakertomusta. Tämä johtuu tilinpäätösdirektiivin täytäntöönpanotavasta kirjanpitolaissa (1336/1997). Kirjanpitolakia valmistellaan muutettavaksi tältä osin. Siten ei ole estettä arvioida uudelleen avoimuusdirektiivin täytäntöönpanoa arvopaperimarkkinalaissa ja muuttaa säännöstä niin, että sen sanamuoto vastaisi täsmällisemmin avoimuusdirektiivin 4 artiklan 2 kohdan c alakohtaa. Artiklakohdassa edellytetään, että ”toimintakertomuksessa on oltava oikean kuvan antava selostus yrityksen liiketoiminnan kehittymisestä ja tuloksesta sekä yrityksen tilanteesta, mukaan luettuna kuvaus yritystä koskevista merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä”.

2.2 Kansainvälinen kehitys

2.2.1 Finanssivalvonnan rahoitus

Rahoitusmarkkinoiden viranomaisvalvonnan rahoitus on järjestetty eri maissa hyvin vaihtelevasti. Hollannin keskuspankin vuonna 2007 julkaiseman selvityksen mukaan valittu malli liittyy usein kunkin valtion institutionaaliseen rakenteeseen. Niissä maissa, joissa finanssivalvonta on sijoitettu keskuspankin yhteyteen, julkinen rahoitus on pääsääntönä. Toisaalta niissä maissa, joissa finanssivalvojana toimii erillinen viranomainen, kustannukset katetaan pääsääntöisesti toimialalta perittävin maksuin.

Yhteiseen valvontamekanismiin osallistuville jäsenvaltioille tehtyyn kyselyyn vastanneiden vertailumaiden kohdalla perusarkkitehtuuri on kuitenkin melko samantyyppinen. Valvonnan kustannukset katetaan useimmissa maissa valvottavilta perittävillä valvontamaksuilla ja toimenpidemaksuilla. Valvontamaksuissa on tyypillisesti sekä kiinteä osuus että vaihtuva osuus. Valvottavat jaetaan yleensä maksuluokkiin, joita on noin viidestä seitsemään.

Valvontamaksun maksuperuste määräytyy eri tavoin eri maissa. Maksuperuste on esimerkiksi joko tasepohjainen, liikevaihto- tai myyntipohjainen, tai valvojan valvontatyön määrään pohjautuva, kuten esimerkiksi Isossa-Britanniassa.

Tasepohjaisessa maksuperusteessa maiden välillä oleva eroavaisuus liittyy tyypillisesti siihen, lasketaanko valvontamaksu riskiperusteisesti vai ei. Useimmiten valvontamaksun laskuperuste ei ole riskipainotettu.

Yleisesti painopiste on valvontamaksuissa ja toimenpidemaksuilla katetaan toiminnasta vain pieni osa, muutama prosentti. Poikkeuksen muodostavat eräät laajat hakemusasiat ja riskipainojen sisäisten mallien arviointi.

Ruotsissa rahoitusmarkkinavalvojan (Finansinspektionen) kustannukset katetaan osin valtion budjetista, osin valvontamaksuin ja toimenpidemaksuin. Valvoja kerää maksut ja tilittää ne valtiolle. Maksuja suorittavat valvottavat on jaettu viiteen luokkaan, kuten vakuutusyhtiöihin, pankkeihin ja luottolaitoksiin sekä rahastoyhtiöihin ja pörsseihin. Valvottaville on määrätty minimimaksu ja kiinteä maksu, joka vaihtelee 2 000 Ruotsin kruunusta noin 65 000 Ruotsin kruunuun (noin 200—6 500 euroa). Maksuperusteena on yleisesti riskipainottamaton taseen loppusumma. Toimenpidemaksut voivat olla jopa 500 000 Ruotsin kruunua (noin 50 000 euroa).

Norjassa valvojan (Finanstilsynet) kustannukset katetaan kokonaisuudessaan valvontamaksuin ja toimenpidemaksuin. Luottolaitoksilla ja pankeilla maksuperusteena käytetään taseen loppusummaa, vakuutusyhtiöillä vakuutusmaksuja ja muilla toimijoilla liikevaihtoa. Merkittävää sivuliikettä ei ole erikseen määritelty ja sivuliikkeiden maksuperuste on muutoin sama kuten muillakin valvottavilla, mutta maksu on alennettu 40 prosenttiin normaalista maksuvelvoitteesta.

Isossa-Britanniassa markkina- ja menettelytapavalvojan (Financial Conduct Authority, FCA) toiminta rahoitetaan samoin kokonaisuudessaan valvontamaksuin ja toimenpidemaksuin. Toimenpidemaksut vaihtelevat 1 500—25 000 punnan välillä (noin 1 900—32 000 euroa) ja FCA perii maksuja myös muiden finanssivalvontaviranomaisten puolesta, mukaan lukien pankkivalvoja (Prudential Regulation Authority, PRA), joka vastaa muun muassa pankkien vakavaraisuusvalvonnasta. PRA:n osalta maksut perustuvat käytettyihin henkilötyövuosiin, jolloin etenkin systeemisesti merkittäviltä luottolaitoksilta peritään korkeampaa valvontamaksua.

Saksassa rahoitusmarkkinavalvoja (Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, BaFin) rahoittaa toimintansa kokonaisuudessaan valvontamaksuin ja toimenpidemaksuin. Luottolaitosten ja pankkien osalta maksuperusteena toimii taseen loppusumma, vakuutusyhtiöillä vakuutusmaksutulo, rahastoyhtiöillä hoidettavan sijoitusrahastojen varat, muilla toimijoilla maksuperusteena on myynti ja liikevaihto. Sivuliikkeille ei ole asetettu mitään maksuperustealennusta, joten sivuliikkeet maksavat saman maksun kuin muutkin toimijat. Tähän muodostaa merkittävän poikkeuksen ETA-luottolaitosten sivuliikkeet, jotka eivät ole velvoitettuja maksamaan valvonta- tai toimenpidemaksuja.

Luxemburgissa valvontamaksut kattavat kaikki valvojan kustannukset. Maksuja peritään myös ETA-sivuliikkeiltä. Luottolaitoksilla maksuperusteena on taseen loppusumma.

Alankomaissa valvontamaksut ovat riskiperusteisia ja valvottavilta perittävät maksut kattavat valvojan kustannukset kokonaisuudessaan. Valtiovarainministeriö vahvistaa maksut vuosittain. Käytössä on sekä kiinteä perusmaksu että riskiperusteinen valvontamaksu. Toimenpidemaksut kattavat kaikista maksuista noin prosentin. Toimenpidemaksut ovat suurusluokaltaan muutamia tuhansia euroja. ETA-sivuliikkeiltä ei peritä erillistä maksua.

Yhteenvetona voidaan todeta, että eurooppalaisessa finanssimarkkinavalvonnan rahoituksessa on eroja. Mitään selkeitä trendejä ei valvontamaksujen osalta ole nähtävissä ja erilaisia malleja on mitä ilmeisimmin käytössä hyvin tuloksin. Kaikissa esimerkkimaissa peritään kuitenkin valvontamaksuja, eli missään edellä olevissa maissa kustannuksia ei kateta kokonaan julkisella rahoituksella. Yleisemmin valvottavat on jaoteltu noin viidestä seitsemään maksuluokkaan. Luokittelussa jaotellaan luottolaitokset, pankit ja vakuutusyhtiöt, pörssit ja rahastoyhtiöt tyypillisesti erikseen. Luokkien sisällä maksu määräytyy useimmiten taseen riskipainottamattoman loppusumman perusteella. Vakuutusyhtiöiden kohdalla maksuperusteena on usein vakuutusmaksutulo. Muiden valvottavien osalta maksuperusteena on usein myynti tai liikevaihto. Merkittävän poikkeuksen muodostaa Iso-Britannia, jossa maksuperusteena on valvottavan aiheuttama työmäärä. Taseen loppusumma ja valvontatyön määrä tyypillisesti korreloivatkin keskenään. Useimmiten valtion osuus rahoituksesta on pieni ja valvottavat kattavat valvonnan kustannukset. On myös malleja, kuten Ruotsissa, joissa valvottavaryhmän kokonaismaksuvelvoite perustuu työmäärään ja ryhmän sisällä valvontamaksu määräytyy edelleen esimerkiksi taseen loppusumman perusteella.

Myös sivuliikkeiltä perittävien valvontamaksujen osalta lainsäädäntö vaihtelee maittain. Luxemburgissa ETA-sivuliikkeiltä maksuja peritään vastaavasti kuin kansallisiltakin toimijoilta. Toisaalta osassa maista erotellaan ETA-sivuliikkeet muista sivuliikkeistä. Osassa vertailumaita ETA-sivuliikkeiltä ei peritä erikseen maksua, osassa maista maksu on alennettu 40 prosenttiin, kuten Norjassa.

2.3 Nykytilan arviointi

2.3.1 Finanssivalvonnan rahoituksen järjestäminen

Johdanto

Valvontamaksulain muutostarpeita arvioitaessa esiin nousevat ainakin seuraavat kysymykset. Ensiksi tulee arvioitavaksi, onko nykyiset toimialan 95 prosentin ja Suomen Pankin viiden prosentin rahoitusosuudet tarkoituksenmukaista säilyttää ennallaan. Toiseksi on arvioitava, onko valvontamaksujen ja toimenpidemaksujen välinen suhde edelleen asianmukainen. Kolmanneksi on arvioitava, onko lain mahdollistama valvontamaksujen nykyinen enimmäismäärä edelleen perusteltu. Neljänneksi on syytä tarkastella, ovatko nykyiset valvontamaksuryhmät ja niiden sisällä valvontamaksujen perusteet edelleen tarkoituksenmukaisia. Tässä yhteydessä tulee arvioitavaksi, tulisiko merkittävä ja mahdollisesti myös erittäin merkittävä sivuliike määritellä erikseen laissa, ja miten näiden valvontamaksu asetettaisiin.

Lisäksi rahoituksen riittävyyden ja toisaalta valvontamaksujen oikeasuhtaisuuden tarkistaminen edellyttää arviota siitä, pysyykö valvontamaksulaissa tarkoitettujen kiinteiden maksujen ja suhteellisten maksujen välinen suhde nykyisellään. Lähtökohtaisesti onkin arvioitava sitä, perustuuko suhteellinen maksu nykyisen lain mukaisiin tekijöihin vai muutetaanko maksuperustetta siten, että toiminnan riskit otettaisiin nykyistä selkeämmin huomioon. Edellä kuvattua kokonaisuutta tarkasteltaessa tulee myös arvioitavaksi muutosten vaikutus valvontamaksujen kohdentumiseen rahoitus- ja vakuutussektorin kesken. Valvonnan kustannusten kattamista arvioitaessa on myös ratkaistava, mikä taho rahoittaa Finanssivalvonnan toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan alijäämän, jos jostakin odottamattomasta syystä valvontamaksutuotot yhdessä Finanssivalvonnan keräämien muiden maksujen kanssa eivät riitä kokonaan kattamaan valvojan toiminnasta aiheutuvia kustannuksia.

Rahoittajat ja rahoitustapa

Finanssimarkkinoiden valvonnan kustannusten rahoitustavalle ei löydy yhtä universaalia mallia. Hollannin keskuspankki laati vuonna 2007 selvityksen aiheesta. Selvitys rajoittui pankkivalvontaan. Selvityksen mukaan valvottavilta kerättäviin maksuihin perustuvaa rahoitusmallia (yksityinen rahoitus) voidaan perustella sillä, että pankkien asiakkaat hyötyvät ensisijassa valvonnasta, jos se estää pankkikriisejä tai väärinkäytöksiä. Toisaalta on myös selvää, että pankkisektorin ongelmien ulkoisvaikutukset ovat koko yhteiskunnan kannalta merkittäviä, mikä puoltaa osaltaan julkisen rahoituksen käyttöä kustannusten kattamisessa.

Hollannin keskuspankin selvitys ja työryhmän arvioima kansainvälinen vertailu osoittaa, että myös käytännössä rahoitustapa vaihtelee maittain. EU:n jäsenmaiden tilannetta tarkasteltaessa pääsääntönä erityisesti Pohjois- ja Keski-Euroopassa vaikuttaisi olevan, että valvojan toiminnasta koituvat kustannukset katetaan pääosin valvottavilta perityillä maksuilla. Pankkiunionin yhteisessä valvontamekanismissa EKP:n valvonnan kustannukset katetaan kokonaan toimialalta perittävin valvontamaksuin. Euroopan finanssivalvontaviranomaisten osalta niiden toiminnan rahoitus on perustunut kansallisten valvontaviranomaisten rahoitusosuuteen (60 prosenttia) ja EU:n talousarviosta maksettavaa rahoitusosuuteen (40 prosenttia). Tätä rahoitusmallia ollaan kuitenkin parhaillaan tarkastelemassa uudelleen. Alustavien tietojen mukaan pohdinnassa on malli, jossa rahoituksen painopiste siirtyisi valvottavilta perittävien maksujen suuntaan.

Perusteluna julkiselle rahoitusosuudelle ei Suomessa ole esitetty valvonnan ulkoisvaikutuksia. Sen sijaan perusteeksi on esitetty, että operatiivisten valvontatehtävien lisäksi Finanssivalvonta osallistuu myös finanssimarkkinoiden sääntelyn valmisteluun ja kansainväliseen yhteistyöhön. Ei kuitenkaan vaikuta löytyvän ilmeisiä syitä sille, miksi juuri valvonnan toimeenpanoon liittyvä säädösvalmistelu tai kansainvälinen yhteistyö rahoitettaisiin eri tavalla kuin operatiivinen valvonta. Tämä ei ainakaan vaikuta olevan perusteena EKP:n valvontamaksujen osalta, eikä se näytä ohjaavan Euroopan valvontaviranomaisten rahoituksen uudistamisesta käytävää keskustelua.

Kansainvälisen vertailun ja kehityksen perusteella vaikuttaisi siltä, että perusteita julkisen rahoituksen kasvattamiseen Suomessa on vaikea löytää. Suomessa Finanssivalvonta toimii Suomen Pankin yhteydessä, mutta hallinnollisesti itsenäisenä viranomaisena. Tämä asema vaikuttaisi puoltavan Suomessa käytössä olevaa pääosin valvottavilta kerättäviin maksuihin sekä vähemmässä määrin julkiseen rahoitusosuuteen pohjautuvan rahoitusmallin säilyttämistä nykyisellään. Lisäksi on huomioitava että nykyinen rahoitusmalli, jossa Suomen Pankilla on oma maksuosuutensa, lisää luottamusta Suomen Pankin johtokunnan toimintaan sen hyväksyessä Finanssivalvonnan kustannusarvion ja sitä kautta valvontamaksujen kokonaistason.

Toimenpidemaksut

FivaL:n 68 §:n mukaan perittäviin toimenpidemaksuihin sovelletaan valtion maksuperustelakia (150/1992). Toimenpidemaksun suuruus vastaa suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää. Maksullinen suorite ei kuulu normaaliin jatkuvaan valvontaan, vaan se tuotetaan hakemuksesta, tilauksesta tai muusta vastaanottajan toimeksiannosta.

Toimenpidemaksuja kerättiin 2 255 suoritteesta yhteensä noin 2,3 miljoonaa euroa vuonna 2015. Rahoitussektorin toimijat maksoivat noin 80 prosenttia kokonaissummasta vakuutussektorin toimijoiden kattaessa loput 20 prosenttia maksuista. Toimenpidemaksujen osuus kaikista Finanssivalvonnan maksutuloista oli viime vuonna noin 10 prosenttia. Toimenpidemaksujen kokonaissumma on kasvanut melko voimakkaasti viime vuosina ottaen huomioon, että maksukertymä oli vielä vuonna 2009 hieman alle miljoona euroa. Vuosittain kertymä on kuitenkin vaihdellut merkittävästi.

Finanssivalvonnan toimenpidehinnastossa on noin 300 tuotetta, joista noin 100 on ollut käytössä vuoden 2015 aikana. Toimenpidemaksujen hallinnollinen rasite on muodostunut suureksi. Hallinnollisen taakan kasvu ei kuitenkaan vaikuttaisi johtuvan suoraan lainsäädännöstä, joten selkeää muutostarvetta tältä osin ei ole tunnistettu. Sen sijaan toimenpidemaksuhinnaston kehittäminen hallinnollisen taakan keventämiseksi on Finanssivalvonnan itsensä päätettävissä. Finanssivalvonta onkin käynnistänyt toimenpidehinnaston uudistustyön, jossa hinnastoa pyritään yksinkertaistamaan ja suoritteiden lukumäärää vähentämään.

Valvontamaksut

Valvontamaksu on veronluonteinen maksu. Valvontamaksulaissa Finanssivalvonnan valvottaville on säädetty tarkat maksuperusteet. Ne pohjautuvat valvottavien jakamiseen eri ryhmiin ottamalla huomioon valvottavien toiminnan luonne. Maksut eivät ole täysin vastanneet niitä kustannuksia, joita yksittäisen toimijan valvonnasta on aiheutunut valvojalle. Valvontamaksulakia säädettäessä pidettiin kuitenkin tarkoituksenmukaisena, että valvottavaryhmittäin valvontamaksut ovat kohtuullisessa suhteessa ryhmän valvonnasta aiheutuviin kustannuksiin.

Finanssivalvonnan kustannusten ja valvonta- ja toimenpidemaksujen kehitystä vuosina 2009—2015 on kuvattu alla taulukossa 1 ja kuvioissa 1 ja 2. Vuoden 2008 valvontamaksulaki laadittiin siten, että lain enimmäismäärä kerättiin täysimääräisenä, jotta Finanssivalvonnan kustannukset kyettiin kattamaan sen ensimmäisenä kokonaisena toimintavuotena. Tämän jälkeen rahoitussektoriin kuuluvien valvottavien taseiden kasvu on johtanut siihen, että lain mahdollistama maksujen enimmäismäärä on kasvanut kymmenellä miljoonalla noin 34 miljoonaan euroon. Sen sijaan Finanssivalvonnan kokonaiskustannusten ja tosiasiassa kerättyjen valvontamaksujen kehitys on ollut hyvin maltillista. Myös Pohjoismainen vertailu osoittaa, että Finanssivalvonnan kustannuskehitys on ollut maltillista erityisesti suhteessa Ruotsiin ja Tanskaan.

Valvottavien taseiden kasvu yhdistettynä Finanssivalvonnan budjetin maltilliseen kehitykseen on siis tarkoittanut, että valvontamaksuja on tasaisesti alennettu suhteessa lain mahdollistamaan enimmäismäärään. Vuonna 2015 alentamiskerroin oli noin 0,62, mikä tarkoittaa, että maksuja perittiin vain alle kaksi kolmasosaa lain mahdollistamasta enimmäismäärästä. Lain tarkistamisen yhteydessä tuleekin arvioida maksuperusteiden kalibrointi siten, että lain mahdollistama enimmäismäärä asettuisi nykyistä lähemmäksi käytännössä Finanssivalvonnan kustannusten kattamiseksi perittäviä maksuja.

Kuvio 1. Finanssivalvonnan kustannusten ja valvonta- ja toimenpidemaksujen kehitys vuosina 2009—2015 (1 000 euroa).

Taulukko 1. Finanssivalvonnan kustannusten ja valvonta- ja toimenpidemaksujen kehitys vuosina 2009—2015 (1 000 euroa).

Kuvio 2. Valvonnan kustannusten kehitys Pohjoismaissa vuosina 2010—2015 (2010 = 1.00).

Kerättyjen valvontamaksujen kehitystä valvottavaryhmittäin on kuvattu nykyisen lain voimassaoloaikana taulukossa 2 alla. Viimeisen kolmen vuoden aikana rahoitussektorin maksuosuus on ollut keskimäärin noin 73 prosenttia valvontamaksujen kokonaismäärästä. Vastaavasti vakuutussektorin maksuosuus on ollut 27 prosenttia. Suhteellisen maksun maksuperusteen mukaisesti muutokset valvottavien taseiden tai liikevaihdon koossa ovat heijastuneet voimakkaasti valvottavien vuosittaisten maksujen suuruuteen. Erityisesti suurimman luottolaitoksen tase on niin suuri, että siinä tapahtuvat muutokset ovat heijastuneet voimakkaasti koko valvottavaryhmän maksuosuuteen.

Taulukko 2. Kerättyjen valvontamaksujen kehitys ryhmittäin vuosina 2009—2015 (1 000 euroa).

Voimassa olevan lain mukaan valvontamaksu määrätään kalenterivuosittain perusmaksuna, suhteellisena maksuna tai yhdistettynä perusmaksuna ja suhteellisena maksuna. Lain tarkistamisen yhteydessä tulee arvioitavaksi muutetaanko nykylain perusteita perusmaksun ja suhteellisen maksun osalta. Yhtenä vaihtoehtona tulee arvioitavaksi kustannustasokorjauksen tekeminen perusmaksuun ottaen huomioon, että perusmaksut on asetettu lähes kymmenen vuotta sitten. Taseiden ja liikevaihdon kasvu on vuosien saatossa johtanut maksurasitteen siirtymiseen pois niiltä, jotka maksavat vain kiinteitä maksuja, ja niille jotka maksavat myös suhteellista maksua. Toinen ratkaistava kysymys liittyy suhteellisen maksun kertoimiin ja muihin perusteisiin. Luottolaitosten vakausmaksujen, talletussuojamaksujen ja EKP:n valvontamaksujen osalta on päädytty malliin, jossa maksujen suhteellinen osuus määräytyy toiminnan riskillisyyden perusteella. Riskillisyyden luotettavaan mittaamiseen liittyy kuitenkin merkittäviä haasteita, kun taas puhtaasti tasepohjainen maksuperuste johtaa oikeusvarmuudenkin näkökulmasta läpinäkyvämpään lopputulokseen. Lisäksi voidaan olettaa, että yksinkertaisempi malli on myös hallinnollisesti mielekkäämpi ratkaisu niin Finanssivalvonnalle kuin maksuvelvollisille.

Merkittävä sivuliike

Nykyinen valvontamaksulaki sisältää vain kaksi maksuluokkaa luottolaitosten sivuliikkeille: ulkomaisen ETA-luottolaitoksen sivuliikkeen ja kolmannen maan luottolaitoksen sivuliikkeen. Voimassa olevassa laissa ei erotella millään tavoin tavallista sivuliikettä merkittävästä sivuliikkeestä. Valvontamaksulakia tarkistettaessa nouseekin esille merkittävän sivuliikkeen mahdollinen määrittely uutena maksuluokkana.

Uusien maksuluokkien määrittely olisi perusteltua ennen kaikkea siksi, että isäntävaltion (sivuliikkeen vastaanottavan valtion) valvojan työmäärä merkittävän sivuliikkeen kohdalla valvontakollegion puitteissa eroaa huomattavasti tavallisen sivuliikkeen valvontaan käytettävästä työmäärästä.

EU:n luottolaitosdirektiivin (CRD IV) ja FivaL 59 a §:n mukaan isäntävaltio voi määritellä sivuliikkeen merkittäväksi, jos joku seuraavista ehdoista täyttyy:

sivuliikkeen markkinaosuus ylittää talletuksilla mitattuna kaksi prosenttia vastaanottavassa jäsenvaltiossa;

laitoksen toiminnan keskeyttämisen tai lopettamisen todennäköinen vaikutus systeemiseen likviditeettiin, maksujärjestelmiin ja selvitysjärjestelmiin olisi merkittävä;

sivuliikkeen koko ja merkitys asiakasmäärällä mitattuna on merkittävä vastaanottavan jäsenvaltion pankki- tai rahoitusjärjestelmässä.

YVM-asetuksen perusteella määritellyn merkittävän sivuliikkeen valvonta on EKP:n vastuulla, mutta kansallinen viranomainen osallistuu edelleen valvontaan oleellisesti (arviolta noin kolme neljäsosaa työmäärästä), mukaan lukien yhteisen valvontakollegion toiminta. EKP osallistuu valvontakollegion työhön jäsenenä ja kansallisella viranomaisella on oikeus osallistua samaan kollegioon tarkkailijana.

Uuden maksuluokan tai uusien maksuluokkien maksuperusteet ja niiden kalibrointi tulisi määritellä siten, että myös merkittävien sivuliikkeiden valvontamaksu on tarkoituksenmukaisessa suhteessa niiden valvonnasta aiheutuvaan työmäärään.

Yli- tai alijäämän edellyttämät toimenpiteet

Voimassa oleva valvontamaksulaki edellyttää, että Finanssivalvonnan johtokunnan on määrättävä valvontamaksut alennettuina, jos valvontamaksuista ja muista tuotoista näyttäisi syntyvän ylijäämää yli viisi prosenttia suhteessa Finanssivalvonnan talousarvion loppusummaan. Kuten edellä jo todettiin, lain voimassaoloaikana valvontamaksuina kerätyt tulot ovat yhdessä toimenpidemaksujen kanssa riittäneet hyvin kattamaan Finanssivalvonnan toiminnasta aiheutuvat kustannukset.

Toisaalta tilanteissa, joissa valvontamaksut eivät näytä yltävän 95 prosentin tavoitetasoon, Finanssivalvonnan johtokunnan on laadittava FivaL:n 70 §:ssä tarkoitettu suunnitelma alitteen johdosta suoritettavista toimenpiteistä. Tarve voi johtua esimerkiksi tilanteesta, jossa valvontamaksukertymä supistuu merkittävästi valvottavien määrän muutosten tai niitä koskevien rakennejärjestelyiden johdosta. Suunnitelmassa on arvioitava eri vaihtoehtoja tilanteen korjaamiseksi. Hallituksen esityksen (HE 66/2008 vp) mukaan ensisijaisena vaihtoehtona on kulujen supistaminen muun muassa henkilöstöresursseja sopeuttamalla vastaamaan muuttunutta tilannetta. Koska henkilöstökustannukset muodostavat pääosan Finanssivalvonnan kaikista kustannuksista, toimintamenoja ei kuitenkaan voida karsia riittävän nopeasti tilanteissa, jossa tulopohja muuttuu nopeasti esimerkiksi kalenterivuoden aikana.

Mikäli kulujen supistaminen ei ole mahdollista vaarantamatta Finanssivalvonnan toiminnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamista, Finanssivalvonnan johtokunnan tulee tehdä aloite valvontamaksuja koskevan lainsäädännön muuttamiseksi. Tällöin maksuperusteita voidaan esittää tarkennettavaksi siten, että muutoksen vaikutuksia lievennetään. Suomen Pankki vastaa viime kädessä Finanssivalvonnan toiminnasta aiheutuvasta alijäämästä. Tämän perusteena on Finanssivalvonnan hallinnollinen asema Suomen Pankin yhteydessä. Näiltä osin nykylainsäädännön arvioidaan toimineen tarkoitetulla tavalla, eikä erityisiä syitä lainsäädäntömuutoksille ole noussut esille.

2.3.2 Rikkomusten ilmoittaminen Finanssivalvonnalle

Johdanto

MAR 32 artiklan 1—2 kohdan säännöksiä pääosin vastaavat säännökset sisältyvät jo nykyisin Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a §:n säännöksiin rikkomuksista ilmoittamisesta Finanssivalvonnalle. Kyseinen rikkomuksista ilmoittamista koskeva säännös implementoitiin luottolaitosdirektiivin (2013/36/EU) täytäntöönpanon yhteydessä (HE 39/2014). Luottolaitosdirektiivin 71 artikla vastaa pääosiltaan MAR:n 32 artiklan säännöksiä. Kyse on näin pääosin komission täytäntöönpanodirektiivin toimeenpanoa koskevasta asiasta, joka voidaan panna täytäntöön myös valtiovarainministeriön asetuksella.

MAR:n ja direktiivin täytäntöönpano edellyttää kuitenkin tiettyjä muutoksia myös Finanssivalvonnasta annetun lain nykyiseen 71 a §:ään. MAR 32 artikla poikkeaa luottolaitosdirektiivin vastaavasta säännöksestä siten, että MAR:ssa säädetään erityisten viestintäkanavien luomisesta ilmoituksia varten. Lisäksi MAR:ssa säädetään myös ilmoituksen kohteena olevien henkilöiden asianmukaisesta suojelusta mukaan lukien henkilötietojen suojelu.

MAR:n 32 artiklan 2 kohdan tehokas täytäntöönpano näin edellyttää, että Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a §:ään lisätään nimenomainen säännös ilmoitusten asianmukaisesta käsittelystä, ilmoituksen tekijän ja ilmoituksen kohteena olevan henkilön suojelusta sekä näitä koskevien henkilötietojen ja henkilöllisyyden suojaamisesta. Lisäksi esityksessä on huomioitava sijoitusrahastolain uudistuksen (HE 3/2016 vp s. 52—54 ja TaVM 2/2016 vp s. 3—4) yhteydessä sekä sen seurauksena MAR:n täytäntöönpanon (HE 65/2016 vp s. 30) yhteydessä rikkomuksista ilmoittamista koskeviin eri sektorisäädöksiin tehdyt muutokset.

MAR:n 32 artikla ja sen nojalla annettu komission direktiivi kohdistuu ainoastaan MAR:n säännösten rikkomisesta ilmoittamiseen. Finanssivalvonnan jo nykyisin käytössä oleva järjestelmä sekä sen perustana oleva Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a § kohdistuu kuitenkin kaikkien finanssimarkkinoita koskevien säännösten rikkomisesta ilmoittamiseen. Tätä voidaan pitää perusteltuna siksi, että useat finanssimarkkinoita koskevat EU-säädökset sisältävät MAR:a vastaavan velvoitteen luoda toimivaltaiselle viranomaiselle kyseinen rikkomusten ilmoittamista koskeva järjestelmä. Tarkoituksenmukaisena voidaan pitää myös sitä, että komission direktiivi implementoidaan niin, että sen perusteella säädettävien kansallisten säännösten (myöhemmin erikseen säädettävä valtiovarainministeriön asetus) soveltamisala on laaja ja ne kohdistuvat yleisesti finanssimarkkinoita koskevien säännösten rikkomisesta ilmoittamiseen Finanssivalvonnalle.

Työsopimussuhteisten henkilöiden suojelu

MAR 32 artiklan 2 kohdan b alakohtaan sisältyy myös velvoite rikkomuksista ilmoittavien sekä ilmoitusten kohteena olevien työntekijöiden suojelusta. Direktiivin 8 artiklassa täsmennetään tarvittavia menettelyitä työsopimussuhteisten henkilöiden suojaamiseksi. Direktiivin kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on otettava käyttöön menettelyt, joilla varmistetaan tehokas tietojenvaihto ja yhteistyö toimivaltaisen viranomaisen (Finanssivalvonta) ja työsopimussuhteisten henkilöiden suojaamiseen osallistuvien asianomaisten muiden viranomaisten välillä. Lisäksi säännös edellyttää, että rikkomuksista ilmoittavien henkilöiden saatavilla on tietoa ja neuvontaa tarjolla olevista oikeussuojakeinoista ja menettelyistä. Edelleen säännös edellyttää, että ilmoittavien henkilöiden saatavilla on toimivaltaisten viranomaisten tehokasta apua henkilöiden suojaamiseksi. Direktiivin johdantolauseen (6) mukaan epäoikeudenmukainen kohtelu voi olla hyvin erilaista olosuhteista riippuen. Yksittäistapauksia on näin ollen tarpeen arvioida soveltamalla kansalliseen lainsäädäntöön sisältyviä riidanratkaisumenettelyä koskevia sääntöjä tai oikeudellisia menettelyjä. Johdantolauseessa (14) perustellaan direktiivin antamista asetuksen sijaan myös sillä, että direktiivillä voidaan joustavammin ja tarkoituksenmukaisemmin mukauttaa rikkomisten ilmoittamisjärjestely vastaamaan kansallisia järjestelmiä.

MAR 32 artikla tai direktiivin 8 artikla ei aseta Finanssivalvonnalle sellaisia suojeluvelvoitteita, joista olisi nimenomaisesti säädettävä laissa. Direktiivin 8 artiklassa asetetut velvoitteet asianmukaisen suojelun sisällölle voidaan säätää valtiovarainministeriön asetuksessa. Asetuksessa voidaan esimerkiksi säätää Finanssivalvonnan ja työsuojeluviranomaisten tarkemmasta tietojenvaihdosta ja yhteistyöstä työsopimussuhteisten henkilöiden suojaamiseksi, kuten myös kyseisten viranomaisten tarjoamasta neuvonnasta.

On myös huomattava, että useisiin nykyisin voimassaoleviin finanssimarkkinoita koskeviin sektorisäännöksiin sisältyy jo eri markkinaosapuolille suunnattu velvoite suojata yhtiön sisällä ilmoituksen tekevää. Esimerkiksi luottolaitostoiminnasta annetun lain perusteluissa on todettu, että luottolaitoksen on varmistettava rikkomusepäilyistä ilmoittavien henkilöiden suojelu ja taattava se, että he eivät ilmoitustensa vuoksi joudu syrjinnän tai muun epäasiallisen toiminnan kohteeksi. Finanssialaa koskevissa sektorisäännöksissä ei kuitenkaan ole yksityiskohtaisia säännöksiä ilmoittajien suojelusta. Työntekijöiden asianmukaiseen suojeluun kostotoimilta, syrjinnältä ja muun tyyppiseltä epäoikeudenmukaiselta kohtelulta on perusteluissa katsottu voitavan soveltaa työsopimuslain (55/2001) säännöksiä (HE 39/2014 s. 56—57). Lisäksi tilanteessa voivat tulla sovellettavaksi työturvallisuuslain (738/2002), yhdenvertaisuuslain (132/2014) ja rikoslain (39/1889) säännökset. Oikeusministeriön mietinnössä ilmoittajien suojelua koskevan nykyisen lainsäädännön on myös katsottu kattavan kohtalaisen hyvin tilanteet, joissa ilmoittajaan kohdistetaan vastatoimia (ks. Oikeusministeriön Mietintöjä ja lausuntoja 25/2016, Korruptioepäilyistä ilmoittavien henkilöiden suojelu, s. 37—39, 51 ja 63). Lisäksi Finanssivalvonnalla on määräystenantovaltuus, jolla se pystyy ohjaamaan alan toimijoita ilmoittajien suojeluun liittyvissä kysymyksissä.

Edellä mainituista syistä esityksessä ei ole välitöntä tarvetta ehdottaa ilmoittajan suojelua koskevia uusia lain säännöksiä, lukuun ottamatta Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a §:n 1 momenttiin ehdotettua yleistä suojeluvelvoitetta. Yksityiskohtaisempia säännöksiä tullaan antamaan myöhemmin säädettävässä valtiovarainministeriön asetuksessa, jossa täytäntöönpannaan myös täytäntöönpanodirektiivin 8 artiklan säännökset työsopimusehtoisten henkilöiden suojaamiseksi.

2.3.3 Asiakasriskeistä ja keskinäisistä liiketoimista raportointi rahoitus- ja vakuutusryhmittymissä

Rahoitus- ja vakuutusryhmittymistä annetun lain 21 §:n 1 momentin säännös ryhmittymän asiakasriskien tietojen ilmoittamisesta EU:n vakavaraisuusasetuksen mukaisesti johtaa käytännössä raportointiin luottolaitosten niin sanotulla Corep-raportoinnilla myös vakuutuspainotteisissa ryhmittymissä, joissa ei muuten sovelleta Corep-raportointia. Tästä seuraa näille ryhmittymille, jotka muuten seuraavat Solvenssi II -direktiivin mukaista raportointikehikkoa, ylimääräistä raportointia ja kustannuksia. Tätä ei voi pitää tarkoituksenmukaisena valvojan eikä valvottavan näkökulmasta. Finanssivalvonnalla tulisikin olla harkintavaltaa määritellä, minkälaisilla ilmoituksilla raportointivelvollisuus kussakin ryhmittymässä tarkemmin toteutetaan.

Voimassa olevaan 24 §:ään sisältyvät keskinäisiä liiketoimia koskevat ilmoitusrajat ovat johtaneet raportointiin myös alle miljoonan euron liiketoimista. Alle miljoonan euron liiketoimia ei kuitenkaan voida pitää sellaisina merkittävinä keskinäisinä liiketoimina, joita valvojan olisi tarkoituksenmukaista valvoa. Säännöksen sanamuoto poikkeaa myös jonkin verran teknisestä sääntelystandardista, mikä saattaa johtaa tulkintaongelmiin.

3.1 Tavoitteet

3.1.1 Finanssivalvonnan edustus yhteisessä valvontamekanismissa

Finanssivalvonnan päätöksentekomallin osalta esityksen tavoitteena on selkeyttää oikeustila koskien Finanssivalvonnan edustajaa YVM-asetuksessa tarkoitetussa valvontaelimessä. Tämä koskee ensisijaisesti sitä, kuka nimittää Finanssivalvonnan edustajan valvontaelimeen.

3.1.2 Finanssivalvonnan rahoitus

Valvontamaksulain osalta esityksen tavoitteena on varmistaa, että lain perusteella kerättävät valvontamaksut riittävät kattamaan Finanssivalvonnan lakisääteisten tehtävien toimeenpanosta aiheutuvat kustannukset ottaen huomioon Euroopan keskuspankin ja Finanssivalvonnan työnjaon yhteisessä valvontamekanismissa. Samalla esitys pyrkii turvaamaan riittävän joustavuuden Finanssivalvonnan resurssien sopeutuksessa Suomen finanssimarkkinoiden rakenteen muuttuessa. Esityksellä pyritään myös varmistamaan että valvontamaksujen jakautuminen eri valvottavaryhmien kesken vastaa pääpiirteissään niitä koskevien lakisääteisten valvontatehtävien laajuutta.

3.1.3 Asiakasriskeistä ja keskinäisistä liiketoimista raportointi rahoitus- ja vakuutusryhmittymissä

Rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta annettuun lakiin ehdotettujen muutosten tarkoituksena on mahdollistaa paremmin vakuutuspainotteisten ryhmittymien soveltaman Solvenssi II -valvonnan ja rahoitus- ja vakuutusryhmittymistä annetun lain mukaisen ryhmittymäraportoinnin sekä teknisen sääntelystandardin mukaisen ryhmittymäkohtaisen raportointiohjeistuksen yhteensovittaminen. Samalla on tarkoitus vähentää raportointitaakkaa myös nostamalla keskinäisten liiketoimien ilmoitusrajaa sekä muuttamalla näiden ilmoitusten antaminen neljännesvuosittaisesta vuosittaiseksi.

3.2 Toteuttamisvaihtoehdot

3.2.1 Finanssivalvonnan rahoitus

Valvontamaksulain osalta arvioitiin kolmea eri vaihtoehtoa. Ensimmäinen vaihtoehto olisi säilyttää lainsäädäntö nykyisellään. Tämän vaihtoehdon arvioidaan kuitenkin olevan ongelmallinen seuraavista syistä. Ensinnäkin, valvontamaksujen maksurasite on lain voimassaoloaikana siirtynyt suhteellista maksua maksaville pois niiltä jotka maksavat vain kiinteätä maksua. Tämä kehitys johtuu siitä, että suhteelliset maksut on sidottu valvottavien taseiden ja liikevaihdon kasvuun. Toiseksi, nykylainsäädäntö sisältää vain kaksi maksuluokkaa luottolaitosten sivuliikkeille: ulkomaisen ETA-luottolaitoksen sivuliikkeelle ja kolmannen maan luottolaitoksen sivuliikkeelle. Edellisen maksun suhteellinen suuruus on noin kolmanneksen luottolaitoksen tai kolmannen maan luottolaitoksen valvontamaksusta. Lainsäädännössä ei nykyisellään eritellä lainkaan koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävää sivuliikettä vähemmän merkittävästä sivuliikkeestä. Finanssivalvonnan arvion mukaan merkittävän luottolaitoksen muuttuessa sivuliikkeeksi sen valvontaan tarvittavia resursseja ei ole tarkoituksenmukaista alentaa samassa suhteessa maksun kanssa. Alustavan arvion mukaan merkittävän sivuliikkeen valvontatyöhön tarvittaisiin noin kaksi kolmasosaa vastaavan kokoisen luottolaitoksen valvontaan käytettävistä resursseista. Tätä vaihtoehtoa arvioitaessa on myös huomioitava, että Finanssivalvonnan arvion mukaan lainsäädännön mahdollistama valvontamaksujen enimmäismäärä voisi asettua liian tiukaksi budjettirajoitteeksi lähivuosina tilanteessa, jossa yhteisen valvontamekanismin, valvojalle osoitettujen lisääntyneiden tehtävien ja toimialan mahdollisten rakennemuutosten seurauksena Finanssivalvonnan tulevien vuosien resurssitarpeeseen liittyy normaalia enemmän epävarmuutta. Tilanne saattaisi pahentua, mikäli Suomen markkinoilla tapahtuisi lisää rakennemuutoksia, joiden seurauksena maksukertymä edelleen supistuisi.

Toinen vaihtoehto on tehdä perusteellinen uudistus valvontamaksulakiin. Uudessa lainsäädännössä voitaisiin arvioida uudelleen koko rahoitustapa, toimenpidemaksujen suhteellinen osuus valvonnan rahoituksessa, nykyinen valvontamaksuvelvollisten ryhmittely eri maksuluokkiin, perus- ja suhteellisen maksun suhteelliset osuudet sekä huomioida nykyistä paremmin valvottavien toiminnan riskillisyys. Tällöin yhtenä mallina uudistukselle voitaisiin luottolaitosten osalta pitää esimerkiksi EKP:n valvontamaksujen maksuperustetta. Nykylainsäädännön perusratkaisuissa ei kuitenkaan ole noussut esiin erityisiä ongelmia joiden perusteella kattava uudistus nähtäisiin tarpeelliseksi. EKP:n valvontamaksumallin osalta on huomioitava, että sen valvonta kattaa paljon suppeamman joukon verrattain homogeenisiä valvottavia kuin Finanssivalvonnan valvonta. Riskipainotuksen sisällyttämiseen nykylainsäädäntöön ei myöskään arvioitu olevan vahvoja perusteita. Yleisesti ottaen muutos siirtäisi luottolaitosten osalta maksurasitetta suurilta sisäisiä riskimalleja soveltavilta pankeilta pienemmille standardimalleja soveltaville pankeille. Toimenpidemaksujen keräämiseen liittyy hallinnollista taakkaa, mutta tämän vähentäminen ei välttämättä edellytä lainsäädäntömuutoksia. Sen sijaan Finanssivalvonta on jo ryhtynyt toimenpiteisiin muun muassa toimenpidemaksujen hinnoittelumallin yksinkertaistamiseksi.

Kolmantena vaihtoehtona on valvontamaksulain kohdennettu tarkistaminen. Tässä vaihtoehdossa keskitytään rajatusti nykylainsäädännössä havaittuihin ongelmiin. Tärkein näistä liittyy koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän sivuliikkeen ja sen maksuperustan määrittelyyn. Samalla valvontamaksulain perusmaksuja ja suhteellisen maksun kertoimia tarkistetaan siten että turvataan Finanssivalvonnan rahoituksen riittävyys ja joustavuus sen lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi.

3.3 Keskeiset ehdotukset

3.3.1 Johtokunnan kokoonpano ja Finanssivalvonnan edustus yhteisessä valvontamekanismissa

Finanssivalvonnasta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että johtokunnan jäsenten lukumäärä olisi mahdollista nostaa kuuteen nykyisen viiden sijasta. Kuten nykyisinkin, jäseniä olisi oltava vähintään viisi. Johtokunnan tehtävät huomioon ottaen on tärkeää, että sen jäsenillä on mahdollisimman laajaa ja monipuolista perehtyneisyyttä sekä Finanssivalvonnan toimintaan että sen valvottavien toimintaan.

Makrovakauspoliittisesta päätöksenteosta vastaa Finanssivalvonnan johtokunta ja tästä johtuen johtokunnan toiminnassa on viime aikoina painotettu makrovakausvalvonnan tärkeyttä. Luottolaitostoimintaa tuntevien johtokunnan jäsenten lukumäärä on siten kasvanut. Vakuutustoimintaa harjoittavien yhteisöjen osuus Finanssivalvonnan valvottavista on kuitenkin huomattavan suuri, ja niiden osuus työmäärästä ja ehdotettavista uusista valvontamaksuista on noin kolmasosa. Johtokunnan kokoonpanon tulisikin heijastaa mahdollisimman laajasti myös vakuutustoiminnan merkitystä ja laajuutta valvontatoiminnassa.

Valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ja Suomen Pankin ehdotuksesta nimitettävien jäsenten lukumäärää ei ehdoteta muutettavaksi. Pankkivaltuustolle kuuluva johtokunnan kokoonpanoa koskeva harkintavalta koskisikin muita kuin viranomaisjäseniä.

Esityksessä esitetään tarkennettavaksi, että edustajan YVM-asetuksessa tarkoitettuun valvontaelimeen nimeää Finanssivalvonnan johtokunta.

3.3.2 Finanssivalvonnan rahoitus

Ottaen huomioon EU:n vakavaraisuusasetuksen kriteerit merkittävän sivuliikkeen määrittelemiseksi työryhmä arvioi, että sivuliikkeen valvonnan intensiteetti voisi jakautua seuraavasti:

minimitaso, jossa talletusten osuus vastaanottavassa valtiossa jäisi alle kahden prosentin sivuliikkeen isäntävaltion markkinaosuudesta;

laajennetun valvonnan matalan intensiteetin taso, jossa talletusten osuus olisi 2—5 prosenttia;

laajennetun valvonnan keskivälin taso, jossa talletusten osuus olisi 5—10 prosentin välillä;

laajennetun valvonnan täyden intensiteetin taso, jossa talletusten osuus olisi enemmän kuin 10 prosenttia sivuliikkeen isäntävaltion markkinaosuudesta.

Edellä mainitun perusteella valvontamaksulakiin ehdotetaan luotavaksi kaksi uutta maksuluokkaa:

ulkomaisen ETA-luottolaitoksen merkittävä sivuliike (luokka II). Tämän maksuluokan kriteeriksi asetetaan jos sivuliikkeen yleisötalletusten markkinaosuus isäntävaltiossa ylittää 2 prosenttia.

ulkomaisen ETA-luottolaitoksen erittäin merkittävä sivuliike (luokka III). Tämän maksuluokan kriteeriksi asetetaan jos sivuliikkeen yleisötalletusten markkinaosuus isäntävaltiossa ylittää 10 prosenttia.

Ensimmäinen kynnysarvo on johdonmukainen EU:n luottolaitosdirektiivin ja FivaL:n 59 a §:n merkittävän sivuliikkeen määritelmän kanssa. Jälkimmäinen kynnysarvo perustuu työryhmän arvioon sivuliikkeen isäntävaltion viranomaisen toteuttaman valvonnan intensiteetin kasvusta valvontakollegion puitteissa kun sivuliikkeen merkittävyys isäntävaltion rahoitusjärjestelmän kannalta kasvaa.

Uusien maksuluokkien lisäksi valvontamaksulain tarkistamista koskevassa esityksessä tehdään kaikille maksuvelvollisille seitsemän prosentin tasokorotus perusmaksuihin. Tasokorjaus vastaa nimellisen BKT:n muutosta vuosien 2008—2015 välillä eli sen aikana kun nykyinen laki on ollut voimassa. Perusteena tasokorjaukselle olisi, että maksurasite on tänä aikana siirtynyt suhteellista maksua maksaville ottaen huomioon taseiden ja liikevaihdon kasvu viime vuosina. Lisäksi suhteellisten maksujen kertoimia alennetaan pro rata siten, että lain enimmäismäärälaskelman ja Finanssivalvonnan johtokunnan määrittelemään budjettikehykseen lähivuosille jäisi noin viiden prosentin puskuri.

Uusien maksuvelvollisluokkien maksuperusteiden osalta esityksessä porrastetaan suhteellisen maksun kertoimia sitä korkeammiksi mitä merkittävämmästä sivuliikkeestä on kyse, kuitenkin siten että ETA-luottolaitoksen sivuliikkeen kerroin on ylimmilläänkin pienempi kuin Suomessa toimiluvan saaneen luottolaitoksen kerroin.

Tällöin suhteellisten maksujen kertoimien alentamisen ja uusien maksuluokkien luomisen jälkeen luottolaitosten ja sivuliikkeiden suhteellisten maksujen kertoimet määräytyvät seuraavasti pienemmästä suurempaan:

ulkomaisen ETA-luottolaitoksen sivuliike: laskennallisen taseen loppu- summa x 0,0009 prosenttia

ulkomaisen ETA-luottolaitoksen merkittävä sivuliike: laskennallisen taseen loppusumma x 0,0014 prosenttia

ulkomaisen ETA-luottolaitoksen erittäin merkittävä sivuliike: laskennallisen taseen loppusumma x 0,0018 prosenttia

kolmannen maan luottolaitoksen sivuliike: taseen loppusumma x 0,0027 prosenttia

luottolaitostoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu talletuspankki/luottoyhteisö: taseen loppusumma x 0,0027 prosenttia

Suhteellisen maksun kertoimien kalibroinnissa on otettu huomioon Finanssivalvonnan arvio, jonka mukaan merkittävän luottolaitoksen muuttaminen oikeudelliselta rakenteeltaan tytäryhtiöstä sivuliikkeeksi vähentää sivuliikkeen isäntävaltion valvojan työmäärää noin kolmanneksella. Suurin vähennys liittyy vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvalvontaan, josta jatkossa vastaa kotivaltion valvontaviranomainen. Sen sijaan työmäärä säilyy pääpiirteittäin ennallaan rahanpesun ja terrorismin estämisen valvonnan, menettelytapavalvonnan, arvopaperimarkkinasääntelyn noudattamisen valvonnan sekä selvitys- ja säilytysjärjestelmien ja säilytysyhteisön valvonnan osalta.

3.3.3 Rikkomusten ilmoittaminen Finanssivalvonnalle

Esityksellä pannaan täytäntöön MAR:n 32 artikla rikkomusten ilmoittamisesta Finanssi-valvonnalle. MAR:n nojalla annetun komission täytäntöönpanodirektiivin säännökset rikkomista koskevien ilmoitusten vastaanottamisesta ja jatkotoimia koskevista menettelyistä ehdotetaan pantavan täytäntöön valtiovarainministeriön asetuksella.

Rikkomusten ilmoittamista koskevan Finanssivalvonnan järjestelmän kautta henkilöt voivat antaa Finanssivalvonnalle tietoa finanssimarkkinoita koskevien väärinkäytösten havaitsemiseksi ja selvittämiseksi. Rikkomusten ilmoittaminen edellyttää rikkomuksista ilmoittavan henkilön suojaamista, jotta ilmoituksista ei luovuta esimerkiksi työnantajan kostotoimien, syrjinnän tai henkilötietojen paljastumisen pelosta. Ilmiantamista koskevat asianmukaiset järjestelyt ovat tarpeen ilmiantajien ja rikkomisesta syytettyjen henkilöiden suojaamiseksi.

Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a §:ää ehdotetaan muutettavan niin, että siinä säädettäisiin nykyistä tarkemmin MAR 32 artiklan 2 kohdassa rikkomusten ilmoittamista koskevalle järjestelmälle asetettavista vaatimuksista.

3.3.4 Asiakasriskeistä ja keskinäisistä liiketoimista raportointi rahoitus- ja vakuutusryhmittymissä

Rahoitus- ja vakuutusryhmittymistä annetun lain 21 §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös siitä, että ryhmittymän emoyrityksen on ilmoitettava Finanssivalvonnalle neljännesvuosittain tiedot, jotka ovat tarpeen ryhmittymän asiakasriskien valvomiseksi. Finanssivalvonta saisi lain 26 §:n nojalla antaa tarkempia määräyksiä ilmoitusvelvollisuuden täyttämisestä.

Lain 24 §:n 2 momenttia tarkennettaisiin siten, että ryhmittymän tulisi antaa ilmoitus keskinäisistä liiketoimista valvojalle neljännesvuoden sijasta vähintään vuosittain. Alle miljoonan euron liiketoimia ei tarvitsisi enää pääsääntöisesti ilmoittaa.

3.3.5 Arvopaperimarkkinalain tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen sisältöä koskevan sääntelyn muuttaminen

Arvopaperimarkkinalain 7 luvun 6 §:n 1 momentin sanamuotoa ehdotetaan yhdenmukaistettavan täsmällisemmin avoimuusdirektiivin ja tilinpäätösdirektiivin kanssa.

4.1 Taloudelliset vaikutukset

Valvontamaksut ovat veronluonteisia maksuja, joiden tarkoituksena on varmistaa kestävä rahoitus Finanssivalvonnalle sille laissa määrättyjen tehtävien hoitamiseksi. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia Finanssivalvonnan julkiseen ja valvottavilta kerättävien rahoitusosuuksien nykyiseen jakoon.

Valvontamaksulain esitetty muutos vaikuttaa valvottavien maksurasitteeseen. On tärkeätä huomioida, että toimialan rakennemuutos muuttaa tulevaisuudessa maksurasitteen kohdentumista joka tapauksessa, nykyisestä esityksestä riippumatta. Tämä johtuu pitkälti siitä, että valvontamaksujen enimmäismäärä riippuu olennaisimmin rahoitus- ja vakuutussektorin koosta Suomessa, taseen loppusummalla mitattuna. Valvontamaksulaki määrittelee maksujen potentiaalisen enimmäismäärän sekä niiden kohdentumisen eri maksuluokkien ja valvottavien välillä. Sen sijaan todellisen vuosittaisen maksurasitteen määrittelee Suomen Pankin johtokunta vahvistaessaan Finanssivalvonnan johtokunnan esityksestä sen talousarvion. Talousarvion perusteella Finanssivalvonnan johtokunta määrittelee alentamiskertoimen ja samalla todellisen maksurasitteen suhteessa lain mahdollistamaan valvontamaksujen enimmäismäärään.

Nykyisen lain mahdollistama valvontamaksujen enimmäismäärä vuonna 2015 oli noin 34,1 miljoonaa euroa. Tulevien vuosien kehitystä on vaikea arvioida määrällisesti tarkasti, sillä valvontamaksujen enimmäismäärään vaikuttaa merkittävästi yleinen taloudellinen kehitys ja rahoitus- ja vakuutussektorin taseiden kasvu, joka riippuu pitkälti tästä esityksestä riippumattomista tekijöistä. Tämän johdosta alla olevia arvioita on pidettävä lähinnä suuntaa antavina.

Jos oletetaan, että finanssisektorin nykyinen rakenne ja koko säilyy ennallaan, esitetty uusi valvontamaksumalli laskisi lain perusteella kerättävien valvontamaksujen enimmäismäärää noin miljoonalla eurolla 33,2 miljoonaan euroon. Nykytiedon valossa näyttää kuitenkin siltä, että valvontamaksujen yhteenlaskettu enimmäismäärä laskee toimialan rakennemuutoksen seurauksena, kun suurin luottolaitos on ilmoittanut muuttavansa yhtiörakennettaan siten, että suurin osa sen toiminnoista Suomessa tapahtuu jatkossa sivuliikkeen välityksellä. Tämän rakennemuutoksen seurauksena luottolaitossektorin tase supistuu Suomessa, joka vähentää samalla lain perusteella kerättävien valvontamaksujen yhteenlaskettua enimmäismäärää. On arvioitu, että tytäryhtiön muuttaminen sivuliikkeeksi pienentäisi tulevien vuosien aikana luottolaitossektorin tasetta noin 170 miljardilla eurolla.

Finanssivalvonnan kustannukset eivät ole viimeisen 3—4 vuoden aikana kasvaneet ja henkilömäärä on pysynyt lähes ennallaan. Finanssivalvonnan johtokunta on myös indikoinut, että kustannustehokkuutta on edelleen tarkoitus parantaa tulevina vuosina. Johtokunnan määrittelemä resurssikehys vuosille 2017—2018 on noin 28 miljoonaa euroa. Finanssivalvonnan budjettikuri yhdistettynä valvottavien taseiden ja liikevaihdon kasvun kanssa on johtanut siihen, että johtokunnan määräämä alentamiskerroin on nykyisellään 0,62. Toisin sanoen maksuja kerättiin viime vuonna 62 prosenttia lain sallimasta enimmäismäärästä.

Uusi sivuliikemäärittely vaikuttaisi jatkossa sivuliikkeiden valvontamaksuihin sen mukaan, onko kyseessä tavallinen, merkittävä vai erittäin merkittävä sivuliike. Erittäin merkittävän sivuliikkeenkin tapauksessa valvontamaksu olisi noin kaksi kolmasosaa vastaavan Suomessa luottolaitosstatuksella toimivan oikeushenkilön maksusta. Merkittävän ja tavallisen sivuliikkeen maksuprosentti olisi noin puolet ja yksi kolmasosa luottolaitoksen suhteellisesta valvontamaksusta. Koska sivuliikkeiden laskennalliset taseet ovat vastaavia tytäryhtiörakenteita selvästi pienempiä, Finanssivalvonnan johtokunta joutunee keräämään valvontamaksuja melkein lain mahdollistaman enimmäismäärän kompensoidakseen tulomenetystä sivuliikemuutoksen takia.

Tämä alentamiskertoimen kutistuminen tai jopa poistuminen nostaisi muiden valvottavien suhteellisia valvontamaksuja prosentuaalisesti paljon, ehkä noin 50 prosenttia nykytilaan nähden. Niiden ulkomaisten ETA-sivuliikkeiden kohdalla, jotka siirtyvät uuteen merkittävän sivuliikkeen kategoriaan maksukorotukset ovat edellistä suurempia, noin 100 prosenttia. Valvottavaluokkiin tehtävät muutokset muuttaisivat kuitenkin lähtökohtaisesti maksujen kohdistumista paremmin Finanssivalvonnan resurssitarpeita vastaavaksi.

Rakennemuutos vaikuttaa myös rahoitus- ja vakuutussektoreiden väliseen maksukertymään. Jos esimerkiksi luottolaitosten osalta syntyy sivuliikerakenteita, vakuutussektori joutuu maksamaan jatkossa suhteessa nykyistä isomman valvontamaksukertymän, koska tällöin alentamiskerroin edelleen supistuisi, mikä kohdistuu kaikkiin valvottavaluokkiin tasaisesti. On huomattava, että suhteessa budjetoituihin henkilötyövuosiin vakuutussektorin voidaan katsoa maksavan nykyisellään hieman liian vähän valvontamaksuja suhteessa rahoitussektoriin. Nykyisellään rahoitussektorin maksuosuus on ollut noin 73 prosenttia kaikista maksuista. Työryhmä arvioi, että jatkossa rahoitussektori kattaisi noin kaksi kolmasosaa maksuista vakuutussektorin kattaessa loput yksi kolmasosaa. Tämä vastaisi nykyistä paremmin todellisia henkilötyövuosikohdentumia.

Valvontamaksulain muutosesityksen mukaisesti yhtäältä maksujen kohdistuminen muuttuisi jonkin verran valvottavaluokkien välillä. Kiinteisiin maksuihin esitetty yleiskorotus, seitsemän prosenttia, vaikuttaa eri tavoin eri valvottaviin. Kokonaisuutena kiinteät maksut nousisivat nykyisestä enimmäismäärästä noin 390 000 euroa, kun nykyinen enimmäismäärä, muut asiat ennallaan, on noin 5,5 miljoonaa euroa. Luonnollisesti enimmäismäärät riippuvat keskeisesti valvottavien määrästä ja tyypistä. Osa toimijoista ei maksa suhteellista valvontamaksua, jolloin tällaisten toimijoiden lain mahdollistama valvontamaksurasitteen enimmäismäärä on pysynyt samana viime vuosina, samaan aikaan kun suhteellista maksua maksavien valvottavien enimmäismaksut ovat kasvaneet verrattain voimakkaasti valvottavien taseiden ja liikevaihdon kasvaessa. Tämä seitsemän prosentin esitetty yleiskorotus vastaa Suomen bruttokansantuotteen nimellistä kasvua vuodesta 2008 vuoteen 2015, joten suhteessa yritysten toimintaylijäämiin yleiskorotus ei nosta sinällään reaalista valvontamaksua keskimäärin. Kiinteiden maksujen kokonaisrasitteen voidaan joka tapauksessa katsoa olevan kohtuullinen, kun kaikkien valvottavien liikevaihto on noin 4 200 miljoonaa euroa.

Jos toimialan taseiden koko säilyisi ennallaan esityksen mukainen suhteellisen valvontamaksun alennus viidellä prosentilla alentaa enimmäismäärää lähtökohtaisesti noin 1,4 miljoonalla eurolla. Sen sijaan, jos sektorin kokonaistase supistuu odotetulla tavalla alentamiskertoimen poistumisen myötä maksujen korotukset tosiasiallisesti tulevat nykytilaan verrattuna olemaan prosentuaalisesti erittäin suuria. On kuitenkin huomionarvoista, että näin tulee käymään riippumatta lakiin esitetyistä muutoksista. Toimialan näköpiirissä olevan rakennemuutoksen seurauksena valvontamaksurasitteen kohdentuminen tulee joka tapauksessa lähivuosina muuttumaan, kun suurin maksaja muuttaa yhtiörakennettaan, jonka seurauksena sen suhteellisen maksun kerroin ja maksuperusta pienenevät merkittävästi. Alentamiskerroin jouduttaneen siten poistamaan, jotta Finanssivalvonnan toiminnan rahoitus on turvattu jatkossakin.

Maksujen korotuksia on hyvä myös tarkastella hieman pidemmällä aikavälillä. Kuten mietinnön taulukosta 1 voidaan todeta, taseiden kasvusta johtuva alentamiskertoimen kasvanut käyttö on käytännössä laskenut merkittävästi useiden valvottavaluokkien maksurasitetta lain voimassaoloaikana. Joidenkin osalta maksut ovat laskeneet noin kolmanneksella, osalla jopa alle puoleen. Nyt vastaavasti alentamiskertoimen poistaminen palauttaa osalla maksut lähemmäs tasoa joka perittiin nykyisen lain astuttua voimaan vuonna 2009.

Maksurasitetta on myös hyvä suhteuttaa toimialan muihin kustannuksiin. Nykyisellään valvontamaksuina todellisuudessa kerättävä määrä on noin 21 miljoonaa euroa. Valvottavien liikevaihto on yhteensä noin 4 200 miljoonaa euroa, joten valvontamaksujen rasite on kuitenkin kokonaisuutena suhteellisen vähäinen suhteessa liikevaihtoon keskimäärin, noin 0,5 prosenttia, eikä valvontamaksulain muutos toisi merkittävää muutosta tähän tarkasteluun. Valvontamaksujen korotuksella ei ole kokonaisuutena kovin suurta taloudellista vaikutusta valvottaville, mutta sen sijaan esitys turvaisi Finanssivalvonnan rahoituksen tulevaisuudessa tilanteessa, jossa mahdollisesti yksi tai useampi merkittävä luottolaitos muuttuisi sivuliikkeeksi.

Arvopaperimarkkinalain 7 luvun 6 §:n 1 momentin muutos sujuvoittaa säännellyllä markkinalla Suomessa listattujen ja kansainvälisesti toimivien yritysten toimintakertomuksen laatimisprosessia, kun toimintakertomusta koskeva säännös on vastaava kuin muissa EU:n jäsenvaltioissa.

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotetuista muutoksista ei arvioida seuraavan välittömiä vaikutuksia Finanssivalvonnan toiminnalle tai resursoinnille. Valvontamaksulakiin esitetyt muutokset varmistavat osaltaan uskottavan finanssitoimialan valvonnan Suomessa. Kuten nykyisinkin, Finanssivalvonnalla olisi ehdotettujen muutosten tultua voimaan riittävät taloudelliset voimavarat, joilla uskottava ja tehokas valvonta pystytään toteuttamaan kaikissa olosuhteissa. Finanssisektorin vakaus on yksi perusedellytys kestävällä taloudelliselle kasvulle, työllisyydelle ja yhteiskunnan infrastruktuurin toimivuudelle.

5.1 Valmisteluvaiheet

Valtiovarainministeriö asetti 11 päivänä tammikuuta 2016 työryhmän arvioimaan finanssimarkkinoiden valvontaa ja Finanssivalvonnan toiminnan rahoittamista koskevan lainsäädännön muutostarpeita. Työryhmän tehtävänä oli muun ohella arvioida, miten yhteinen valvontamekanismi ja Euroopan finanssivalvontajärjestelmä on tarpeen ottaa huomioon asioiden käsittelyä ja päätöksentekoa Finanssivalvonnan toimielimissä koskevissa säännöksissä ja arvioida, miten valvontahierarkian muutokset, erityisesti valvontatehtävien osittainen siirtyminen yhteiselle valvontamekanismille sekä mahdollisesti finanssimarkkinoiden rakenteen muuttumisesta johtuvat muutokset Finanssivalvonnan tehtäviin on tarpeen ottaa huomioon Finanssivalvonnan toiminnan rahoitusta koskevassa lainsäädännössä sekä tehdä tarvittavat muutosehdotukset nykyisiin säännöksiin. Työryhmän tehtävänä oli niin ikään valmistella ehdotukset hallituksen esityksen muotoon laadittuina. Työryhmässä olivat edustettuina valtiovarainministeriön lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Pankki ja Finanssivalvonta.

Työryhmä luovutti mietintönsä ”Finanssivalvonnan toiminta yhteisessä valvontamekanismissa sekä rahoitus muuttuvassa toimintaympäristössä” (Valtiovarainministeriön julkaisu - 23/2016) valtiovarainministeriölle 22 päivänä kesäkuuta 2016 pidettyään sitä ennen 13 kokousta. Työnsä aikana työryhmä lisäksi kuuli kirjallisessa menettelyssä Finanssivalvonnan johtokuntaa sekä järjesti julkisen kuulemistilaisuuden eri intressiryhmien edustajille.

Työryhmä ehdotti mietinnössään, että Finanssivalvonnasta annetusta laista ilmeneviä Finanssivalvonnan tehtäviä täsmennettäisiin nimenomaisella velvollisuudella avustaa Euroopan keskuspankkia yhteisestä valvontamekanismista johtuvien tehtävien hoitamisessa. Lakiin ehdotettiin tehtäväksi myös erinäisiä muita, pääosin teknisluonteisia tarkistuksia.

Arvioituaan työnsä aikana Finanssivalvonnan valvontatyön ja resurssien kohdentumista eri valvottavaryhmien kesken työryhmä ehdotti johtokunnan koon kasvattamista nykyisestä viidestä kuuteen jäseneen pankkivaltuuston harkinnan mukaisesti.

Työryhmä ehdotti myös, että Finanssivalvonnan johtokunta nimeäisi jatkossa Finanssivalvonnan edustajan EKP:n valvontaelimeen. Finanssivalvonnan johtokunta käsittelisi jatkossa valvontaelimessä käsiteltävät asiat siinä laajuudessa kuin se olisi YVM-asetuksen ja FivaL:n tehtävänjaon mukaan tarkoituksenmukaista.

Työryhmä ehdotti nykyisen ETA-luottolaitoksen sivuliikkeen maksuluokan rinnalle kahta uutta maksuluokkaa. Jatkossa maksuluokkia näille toimijoille olisi siten kolme. Ehdotuksen mukaan ulkomaisen ETA-luottolaitoksen sivuliike, jonka yleisötalletusten markkinaosuus on vähintään kaksi prosenttia, kuuluisi jatkossa tällaisten sivuliikkeiden II maksuluokkaan, ja ulkomaisen ETA-luottolaitoksen sivuliike, jonka yleisötalletusten markkinaosuus ylittää Suomessa 10 prosenttia, kuuluisi vastaavasti luokkaan III. Ulkomaisen ETA-luottolaitoksen suhteellisen maksun kertoimia ehdotettiin nostettavaksi siten, että ETA-luottolaitoksen sivuliikkeen kerroin olisi ylimmilläänkin pienempi kuin Suomessa toimiluvan saaneen luottolaitoksen kerroin.

Uusien maksuluokkien lisäksi valvontamaksulakiin työryhmä esitti kaikille maksuvelvollisille seitsemän prosentin tasokorotusta perus- ja muihin kiinteisiin maksuihin. Tasokorjaus vastaa työryhmän arvion mukaan nimellisen BKT:n muutosta vuosien 2008—2015 välillä. Lisäksi suhteellisten maksujen kertoimia esitettiin alennettavaksi viidellä prosentilla.

5.2 Lausunnot

Työryhmän mietintöön ”Finanssivalvonnan toiminta yhteisessä valvontamekanismissa sekä rahoitus muuttuvassa toimintaympäristössä” (Valtiovarainministeriön julkaisu - 23/2016) sisältyneestä luonnoksesta hallituksen esitykseksi pyydettiin lausuntoja julkisella lausuntokierroksella, jonka määräaika päättyi 19 päivänä elokuuta 2016. Lausuntoja pyydettiin oikeusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, Suomen Pankilta, Finanssivalvonnalta, Rahoitusvakausvirastolta, Valtiokonttorilta, Keskuskauppakamarilta, Patentti- ja rekisterihallitukselta ja Euroopan keskuspankilta.

Toimialan ja muiden intressiryhmien edustajista lausuntoa pyydettiin Finanssialan Keskusliitolta, OP Osuuskunnalta, S-Pankilta, Sijoittajien korvausrahastolta, Kuntarahoitukselta, Elinkeinoelämän keskusliitolta, Listayhtiöiden neuvottelukunnalta, Arvopaperimarkkinayhdistykseltä, Kuntaliitolta, Suomen Hypoteekkiyhdistykseltä, Suomen AsuntoHypoPankilta, Suomen Tilintarkastajilta, Suomen Asianajajaliitolta, Nasdaq OMX Helsingiltä, Euroclear Finlandilta, Suomen pääomasijoitusyhdistykseltä, RAKLI:lta, TELA:lta, Eläkesäätiöyhdistykseltä, Vakuutuskassa ry:ltä, Työttömyysvakuutusrahastolta, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestöltä, Tapaturmavakuutuskeskukselta, Liikennevakuutuskeskukselta, Potilasvakuutuskeskukselta, Ympäristövakuutuskeskukselta, Valtion eläkerahastolta, Eläketurvakeskukselta, Suomen vakuutusmeklariliitolta, Netsiltä, Maksuturva Groupilta, Verifone Finlandilta, Holvilta sekä Da-habshiil Money Transfer and Exchange Oy:ltä. Myös Helsingin yliopistolta pyydettiin lausuntoja. Lausunnon antoi myös niin sanottu vanha talletussuojarahasto, VTS-Rahasto.

Lausunnon antoi 27 tahoa. Lausuntopalautteesta on laadittu lausuntotiivistelmä (VM124:00/2015), joka yhdessä lausuntojen kanssa on saatavissa valtioneuvoston hankerekisteristä.

Yhteenvetona saaduista lausunnoista voidaan tehdä päätelmä, että työryhmämuistion sisältämän hallituksen esityksen luonnoksen teknisiin muutosehdotuksiin, jotka koskivat lähinnä Finanssivalvonnasta annettua lakia, ovat lausunnonantajat suhtautuneet pääosin myönteisesti, koska eriäviä näkemyksiä ei enemmälti ole esitetty. Eräät lausunnonantajat ovat esittäneet täsmentäviä tarkennusehdotuksia, joita on mahdollisuuksien mukaan sisällytetty lakiehdotuksiin.

Lausunnonantajista Suomen Pankki, Finanssivalvonta ja EKP vastustivat ehdotusta siitä, että Finanssivalvonnan johtokunta käsittelisi jatkossa valvontaelimessä käsiteltävät asiat siinä laajuudessa kuin se olisi YVM-asetuksen ja FivaL:n tehtävänjaon mukaan tarkoituksenmukaista. Lausuntojen pohjalta esityksestä on katsottu tarkoituksenmukaiseksi poistaa kyseinen ehdotus.

Lähes kaikissa toimialan sekä muiden intressiryhmien antamissa lausunnoissa on eri perustein vastustettu ja paljoksuttu esityksiin sisältynyttä lähtökohtaa korottaa maksuvelvollisten perusmaksuja. Ainoastaan Euroclear Finland Oy on lausunnossaan nimenomaisesti ilmaissut pitävänsä riittävän ja korkeatasoisen valvonnan turvaamista perusteltuna lähtökohtana ja tavoitteena. Lausuntopalautteessa ei ole kuitenkaan huomioitu sitä oleellista seikkaa, ettei Finanssivalvonnan valvontamaksujen lain mahdollistama enimmäismäärä nouse, vaan itse asiassa laskee ehdotusten johdosta. Lisäksi Finanssivalvonnan resurssien määrän ja siten tosiasialliset valvontamaksut vahvistaa Suomen Pankin johtokunta. Valvontamaksulain osalta esityksen tavoitteena on varmistaa, että lain perusteella kerättävät valvontamaksut riittävät kattamaan Finanssivalvonnan lakisääteisten tehtävien toimeenpanosta aiheutuvat kustannukset ottaen huomioon Euroopan keskuspankin ja Finanssivalvonnan työnjaon yhteisessä valvontamekanismissa. Samalla esitys pyrkii turvaamaan riittävän joustavuuden Finanssivalvonnan resurssien sopeutuksessa Suomen finanssimarkkinoiden rakenteen muuttuessa. On huomattava, että useissa viitemaissa valvontaviranomaisten resursseja on kasvatettu merkittävästi viime vuosina toisin kuin Suomessa, jossa kustannuskehitys on ollut maltillinen tai aleneva. Esityksellä pyritään myös varmistamaan, että valvontamaksujen jakautuminen eri valvottavaryhmien kesken vastaa pääpiirteissään niitä koskevien lakisääteisten valvontatehtävien laajuutta.

Lausuntopalautteen perusteella kysymys Finanssivalvonnan rahoitusmallin jaosta toimialarahoitteiseen osuuteen ja viimekädessä Suomen Pankin varoista katettavaksi jäävään osuuteen nousi myös toistuvasti esille. Saaduista lausunnoista kymmenessä katsottiin, että Suomen Pankin kattamaa rahoitusosuutta olisi nostettava vähintään kymmeneen prosenttiin nykyisen viiden prosentin sijasta, mitä perusteltiin lähinnä Finanssivalvonnan osallistumisella sääntelytyöskentelyyn varsinaisen operatiivisen valvontatyön ohella. Toimialan ja Suomen Pankin kattaman rahoitusosuuden suuruutta koskevia perusteita ja seikkoja on käsitelty esityksen jaksossa 2.3.1 Finanssivalvonnan rahoituksen järjestäminen sekä toteuttamistapavaihtoehtoja jaksossa 3.2. Lausuntopalautteesta ei ole ilmennyt sellaisia uusia seikkoja tai muita näkökohtia, jotka antaisivat aihetta arvioida uudelleen esityksen lähtökohtaa säilyttää kustannusjako ennallaan. Eurooppalaiseen finanssimarkkinoiden valvonta-arkkitehtuuriin kuuluu olennaisella tavalla valvovien viranomaisten asiantuntemuksen käyttäminen jo säädöksiä valmisteltaessa. Tällainen valvontaviranomaisten resurssien käyttö osaltaan takaa korkealaatuisen ja laadukkaasti valmistellun sääntelykehikon olemassa oloa, mikä sinällään on myös valvottavien toimijoiden intressissä myös Suomessa. Voidaan katsoa, että sääntelytyön seuranta, siihen vaikuttaminen ja siihen osallistuminen on tärkeä osa valvontatyötä, joka hyödyttää koko finanssimarkkinaa. Näin ollen on muiden seikkojen ohella perusteltua, että hyödyn saavat tahot osallistuvat myös siitä aiheutuvien kustannusten kattamiseen.

Finanssivalvonnasta annettuun lakiin ehdotetut muutokset rikkomuksista ilmoittamisesta Finanssivalvonnalle (whistle blow –järjestelmä) on valmisteltu valtiovarainministeriössä virkatyönä. Esityksestä on pyydetty lausunto oikeusministeriöltä, sisäministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, Finanssivalvonnalta, Kilpailu- ja kuluttajavirastolta, Tietosuojavaltuutetulta, Etelä-Suomen aluehallintovirastolta, Elinkeinoelämän keskusliitolta, Finanssialan Keskusliitolta, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:ltä ja Transparency International Suomi ry:ltä. Lausunnon antoi kymmenen tahoa. Saaduissa lausunnoissa esitetyt huomiot on pääosin otettu huomioon hallituksen esityksessä.

Rahoitus- ja vakuutusryhmittymistä annettuun lakiin esitetyt muutokset on valmisteltu valtiovarainministeriössä virkatyönä yhteistyössä Finanssivalvonnan kanssa. Esityksestä on kuultu sosiaali- ja terveysministeriötä ja finanssialaa. Esitetyt teknisluontoiset korjausehdotukset on otettu tarpeellisilta osin huomioon hallituksen esityksessä.

Samanaikaisesti tämän esityksen kanssa eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen esitys eduskunnalle laiksi arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2016 vp), jossa ehdotetaan myös muutettavaksi Finanssivalvonnasta annetun lain 32 a ja 32 c §:ää samoilta osin kuin tässä esityksessä ehdotetaan ja siten, että muutokset tulisivat voimaan ennen tämän esityksen muutoksia. Eduskunnassa on myös käsiteltävänä hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kuluttajansuojalain muuttamisesta, asunto-omaisuuteen liittyvien kuluttajaluottojen välittäjistä ja eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 77/2016 vp), hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi Finanssivalvonnasta annetun lain ja vaihtoehtorahastojen hoitajista annetun lain muuttamisesta (HE 79/2016 vp), hallituksen esitys eduskunnalle laiksi luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 123/2016 vp) sekä hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain, Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain 6 §:n sekä yrittäjän eläkelain 152 §:n muuttamisesta (HE 114/2016 vp).

1.1 Laki Finanssivalvonnasta

3 §. Tehtävät. Pykälän 2 momentissa säädetyistä Finanssivalvonnan tehtävistä ehdotetaan kumottavaksi 7 kohdassa tarkoitettu säästöpankkitarkastuksen toiminnan ohjaus- ja valvontatehtävä tarpeettomana, koska säästöpankkitarkastusta koskeva sääntely on kumottu lailla 614/2014. Lisäksi momentin 7 a kohta kumottaisiin ja se siirrettäisiin asiallisesti sellaisenaan ehdotettuun uuteen 3 d §:ään.

Pykälän 3 momentista säädetyistä Finanssivalvonnan tehtävistä ehdotetaan kumottavaksi 8—10 kohdat. Finanssivalvonnan velvollisuudesta osallistua rahoitusjärjestelmän lainvastaisen hyväksikäytön estämiseen säädetään lain 3 c §:ssä yksityiskohtaisesti, jolloin momentin 8 kohta voidaan kumota tarpeettomana. Lisäksi hallituksen esityksessä 28/2016 vp. esitetään laajennettavaksi 3 c §:ssä säädettyä viranomaisyhteistyö koskemaan talousrikollisuuden lisäksi myös muun rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa. Momentin 9 kohdan tehtävä edistää yhteistyössä korkeakoululaitoksen kanssa finanssialan tieteellistä tutkimusta ja koulutusta ehdotetaan kumottavaksi, koska Finanssivalvonnalla ei ole nykyisillä resursseilla mahdollisuutta toteuttaa kyseistä tehtävää. Säännöksen 10 kohdassa tarkoitettu tehtävä seurata luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten palkitsemisjärjestelmien kehitystä ehdotetaan kumottavan tarpeettomana, sillä tehtävästä säädetään luottolaitostoiminnasta annetun lain 8 luvun 16 §:ssä ja sijoituspalvelulain 7 luvun 8 §:ssä.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi nyt kumottavaksi ehdotetun 8 kohdan tilalle uusi 8 kohta, jonka mukaan Finanssivalvonta osallistuisi 3 a §:ssä tarkoitetun yhteisen valvontamekanismin toimintaan ja avustaisi EKP:a yhteisessä valvontamekanismissa. YVM-asetuksen 6 artiklassa säädetään kansallisten toimivaltaisten viranomaisten velvollisuudesta avustaa EKP:a sille asetuksen 4 artiklassa säädettyjen tehtävien hoitamisessa.

3 a §. Yhteinen valvontamekanismi ja Euroopan finanssivalvontajärjestelmä. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi tekninen korjaus 3 §:n 2 momenttiin ehdotettavan uuden 8 kohdan johdosta. Pykälän 4 momenttia tarkistettaisiin paremmin vastaamaan EU-sääntelyn sisältöä. Momentista poistettaisiin viittaus edeltävään 3 momenttiin ja korvattaisiin se täsmällisillä viittauksilla Euroopan valvontaviranomaisiin sekä Euroopan järjestelmäriskikomiteaan. Ehdotettu täsmennys on tarpeen, koska ohjeiden ja suositusten noudattamatta jättämistä koskeva perusteluvelvoite koskee vain mainittujen tahojen antamia ohjeita ja suosituksia. Sen sijaan perusteluvelvoite ei koske EKP:n ohjeita ja suosituksia, joita Finanssivalvonnan on noudatettava YVM-asetuksen mukaisesti.

3 d §. Yhteistyö Rahoitusvakausviraston kanssa. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 d pykälä, jonka tavoitteena on selkeyttää Finanssivalvonnan ja Rahoitusvakausviraston yhteistyötä koskevaa sääntelyä keskittämällä asiaa koskeva sääntely yhteen pykälään. Asiallisesti sisältö ei muuttuisi. Säännöksen 1 momentti korvaisi voimassa olevan lain 3 §:n 2 momentin kumottavaksi ehdotetun 7 a kohdan. Säännöksen 2 momentti vastaisi lain kumottavaksi ehdotettua 44 b §:ää.

4 §. Valvottavat. Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi selventävä säännös, jonka nojalla Finanssivalvonta valvoo ulkomaisten ETA-valvottavien Suomessa olevien sivuliikkeiden ja muiden säännöksessä tarkoitettujen ulkomaisten yhteisöjen toimintaa Suomessa, paitsi lain 5 ja 6 luvun mukaisesti, myös niin kuin muualla laissa säädetään. Tällaisia säännöksiä olisivat esimerkiksi ETA-valvottavien sivuliikkeisiin sovellettavien luottolaitostoiminnasta annetun lain 18 luvun säännösten valvonta ja ETA-alueella toimiluvan saaneisiin sijoituspalveluyrityksiin, luottolaitoksiin, rahastoyhtiöihin ja vaihtoehtorahastojen hoitajiin sovellettavien sijoituspalvelulain 1 luvun 3, 5 ja 6 §:ssä tarkoitettujen säännösten valvonta. Finanssivalvonta on myös lain 6 luvussa säädetyllä tavalla useissa EU-asetuksissa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen, joten Finanssivalvonta valvoo 5 momentissa tarkoitettujen yhteisöjen osalta myös kyseisten EU-asetusten noudattamista.

Pykälän 6 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi muuttuneesta lainsäädännöstä johtuva lakitekninen täsmennys Keva-nimisen eläkelaitoksen valvonnan osalta. Lisäksi ehdotetaan, että Finanssivalvonnan valvontatehtävä koskisi nimienomaisesti Kirkon eläkerahastoa, joka on voimassa olevassa laissa mainitusta Kirkon keskusrahastosta erillinen rahasto.

5 §. Muut finanssimarkkinoilla toimivat. Pykälän 11 kohtaan ehdotetaan tehtäväksi lainsäädäntötekninen täsmennys. Ehdotuksen mukaan kohdassa tarkoitettuna muuna finanssimarkkinoilla toimivana pidettäisiin työtapaturma- ja ammattitautilaissa (459/2015) tarkoitettua Tapaturmavakuutuskeskusta.

9 §. Johtokunta. Säännöksen 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi lisäämällä mahdollisuus nostaa johtokunnan jäsenten lukumäärä viidestä kuuteen. Johtokunnan tehtävät huomioiden on perusteltua, että sen jäsenillä olisi käytännössä osoitettua laajaa ja monipuolista perehtyneisyyttä sekä Finanssivalvonnan että sen valvottavien toimintaan. Ehdotetun säännöksen mukaan johtokunnassa tulisi olla kuitenkin vähintään viisi jäsentä, kuten nykyisinkin.

Makrovakausvalvontaa koskevasta päätöksenteosta, joka on eräs Finanssivalvonnalle säädetyistä merkittävistä tehtävistä, vastaa voimassa olevan lain mukaan Finanssivalvonnan johtokunta. Tästä johtuen johtokunnan jäsenet nimittävä pankkivaltuusto on viime aikoina painottanut nimityskäytännössään makrovakausvalvontaa koskevan asiantuntemuksen tärkeyttä. Makrovakaustehtävien antamisen jälkeen johtokunnalta vaadittavan asiantuntemuksen ala on laajentunut ja sen kaikkien osien kattaminen voi helpottua, jos johtokunnan jäsenten lukumäärää voitaisiin kasvattaa.

Vakuutustoimintaa harjoittavien yhteisöjen osuus Finanssivalvonnan valvottavista on huomattava ja niihin kohdistuva Finanssivalvonnan työmäärä on noin kolmasosa. Vakuutusalalla toimivat yhteisöt eroavat luonteeltaan ja toiminnaltaan monin tavoin rahoitusalasta. Lisäksi vakuutussektorin sisällä toimijoita koskeva sääntely poikkeaa oleellisesti toisistaan. Johtokunnan kokoonpanon tulisikin heijastaa mahdollisimman laajasti myös vakuutustoiminnan merkitystä ja laajuutta.

Valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ja Suomen Pankin ehdotuksesta nimitettävien jäsenten lukumäärää ei ehdoteta muutettavaksi. Kokoonpanoa koskeva harkintavalta koskisikin muita kuin viranomaisjäseniä. Ehdotettavan uuden 2 momentin mukaan johtokuntaan voitaisiin siten valita vähintään kaksi muuta jäsentä.

10 §. Johtokunnan tehtävät. Pykälän 1 momentin 1 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi sitomalla johtokunnan asettamat tavoitteet 3 ja 3 a §:ssä tarkoitettuihin Finanssivalvonnan laissa säädettyihin tehtäviin. Ehdotetulla muutoksella ei ole asiallisesti tarkoitus muuttaa lain nykysisältöä. Nimenomaisesta viittauksesta momentissa mainittuihin lainkohtiin kuitenkin seuraa aiempaa selvemmin, että johtokunnan asettamat tavoitteet Finanssivalvonnan toiminnalle koskevat myös Finanssivalvonnan toimintaa osana yhteistä valvontamekanismia. Johtokunnalle on laissa säädetty tehtäväksi päättää Finanssivalvonnan kansainvälisessä yhteistyössä noudatettavista periaatteista. Ehdotettu säännös olisi siten perusteltu suhteessa johtokunnalle asetettuihin muihin tehtäviin nähden.

Pykälän 1 momentin 5 kohtaa ehdotetaan tarkistettavaksi, koska uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi säädetään nykyisin lain 3 luvussa. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan uutta 13 kohtaa, jossa säädettäisiin johtokunnan velvollisuudesta nimetä yhteiseen valvontaelimeen Finanssivalvonnan edustaja sekä edustajan ollessa estynyt tämän sijainen. YVM-asetuksessa säädetään ainoastaan kansallisen viranomaisen edustajasta, jolloin tehtävään nimeämisestä on säädettävä kansallisesti.

Pykälän 5 momentissa säädetään johtokunnan velvollisuudesta toimittaa pankkivaltuustolle vuotuinen kertomus Finanssivalvonnan toiminnasta osana eurooppalaista valvontajärjestelmää. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi YVM-asetuksessa tarkoitettu yhteinen valvontamekanismi.

12 §. Johtajan tehtävät. Ehdotettu uusi 2 momentti vastaisi sisällöltään kumottavaksi ehdotettua voimassa olevan lain 13 §:n 3 momenttia. Säännöksen asiasisältö ei muuttuisi.

13 §. Johtajalle kuuluvien päätösten käsittely johtokunnassa. Pykälän 1 momentissa säädetään päätöksistä, jotka johtajan on ennen niiden tekemistä saatettava tiedoksi johtokunnalle. Säännöksen 1 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi maininta toimiluvan myöntämisestä. Lisäyksen syynä on se, että luottolaitostoiminnasta annetun lain 4 luvun 2 §:n mukaan luottolaitoksen toimiluvan myöntää nykyisin EKP.

18 §. Oikeus saada tietoja valvottavalta ja muulta finanssimarkkinoilla toimivalta. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan selvennettäväksi lisäämällä Finanssivalvonnalle oikeus antaa määräyksiä myös momentissa mainittujen tietojen toimittamistavasta. Muuten momentin asiasisältö ei muuttuisi.

26 §. Toimiluvan peruminen ja siihen rinnastettava toiminnan määrääminen lopetettavaksi. Pykälän 1 momentin 3 kohtaa ehdotetaan tarkistetavaksi siten, että Finanssivalvonta voisi perua valvottavan toimiluvan niiden tilanteiden, joissa valvottava olisi mainitun kohdan edellytyksen mukaisesti törkeästi laiminlyönyt noudattaa lain 33 §:ssä säädettyä, lisäksi niissä tilanteissa, joissa valvottava olisi törkeästi laiminlyönyt Finanssivalvonnan muun lain nojalla määräämää kieltoa tai edellä kuvattuihin kieltoihin liittyvää toimenpidettä. Kieltoon liittyvällä toimenpiteellä tarkoitettaisiin toimenpiteitä, joilla Finanssivalvonta on velvoittanut valvottavan ryhtymään toimenpiteisiin päätöksen täytäntöönpanon taikka toimenpiteen peruuttamiseksi tai oikaisun aikaansaamiseksi. Tällaisia valvontavaltuuksia on lain 33 §:n lisäksi muun muassa luottolaitostoiminnasta annetun lain 22 luvun 1 §:ssä ja sijoituspalvelulain 16 a luvun 1 §:ssä.

29 §. Asiamiehen asettaminen. Pykälän 3 momenttia tarkistettaisiin laajentamalla asiamiehen momentissa tarkoitetut oikeudet koskemaan, mitä lain 23 §:ssä on säädetty. Ehdotettu muutos vastaa, mitä lain 34 §:ssä tarkoitetun ulkopuolisen asiantuntijan oikeuksista on vastaavasti säädetty.

Pykälän 6 momentti ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana. Lain 29 §:ssä tarkoitetun asiamiehen asettamiseen oikeuttavia tai velvoittavia säännöksiä on luottolaitostoiminnasta annetun lain 11 luvun 10 a §:n lisäksi muun muassa sijoituspalvelulain 9 luvun 8 §:ssä, sijoitusrahastolain 122 §:ssä ja vakuutusyhtiölain 25 luvun 11 §:ssä, jotka tulevat sovellettavaksi ilman eri mainintaa muutenkin.

32 a §. Omistusosuuden hankinnan kieltäminen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan tarkistettavaksi luottolaitostoiminnasta annetun lain voimaan tulleita muutoksia vastaavasti täsmentämällä mainittuun lakiin kohdistuvaa viittausta.

32 c §. Osakkeisiin ja osuuksiin perustuvien oikeuksien rajoittaminen. Pykälän 1 momentin 1 kohtaa ehdotetaan tarkistettavaksi luottolaitostoiminnasta annetun lain voimaan tulleita muutoksia vastaavasti täsmentämällä mainittuun lakiin kohdistuvaa viittausta. Säännöksen 3 kohtaa selvennettäisiin niin, että pykälässä tarkoitettu kielto-oikeus koskisi myös kymmenen prosentin suuruisia omistusosuuksia, jotka on momentin 1 kohdassa tarkoitettujen säännösten mukaan ilmoitettava Finanssivalvonnalle. Ehdotetussa säännöksessä otettaisiin myös selkeämmin huomioon osakkeiden tai osuuksien hankinnan ohella myös tilanne, jossa ilmoitusvelvollisuuden synnyttäneen omistusosuuden hankkinut henkilö on hankintahetkellä todettu 32 a §:ssä säädetyssä arvioinnissa luotettavaksi, mutta henkilö osoittautuu epäluotettavaksi esimerkiksi myöhemmin tekemiensä väärinkäytösten johdosta.

50 j §. Toiminta viitearvoasetuksessa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena. Ehdotetun uuden pykälän mukaan Finanssivalvonta toimisi viitearvoasetuksen 40 artiklassa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena. Viitearvoasetuksen kriittisiä vertailuarvoja ja niiden valvontakollegioita koskevia säännöksiä on sovellettu 30 kesäkuuta 2016 alkaen. Ehdotettu toimivaltuus mahdollistaisi Finanssivalvonnan osallistumisen tarvittaessa kollegion toimintaan. Viitearvoasetuksen muut säännökset tulevat sovellettavaksi 1 tammikuuta 2018.

71 §. Oikeus ja velvollisuus luovuttaa tietoja. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan uutta 14 kohtaa Finanssivalvonnan ja työsuojeluviranomaisten tietojenvaihdon ja yhteistyövelvoitteiden turvaamiseksi. Ehdotus perustuu markkinoiden väärinkäyttöasetuksen täytäntöönpanodirektiivin (2015/2392) 8 artiklaan.

71 a §. Rikkomuksista ilmoittaminen. Pykälä ehdotetaan muutettavan kokonaisuudessaan. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin nykyisen 1 momentin tavoin Finanssivalvonnan velvollisuudesta ylläpitää järjestelmää ilmoitusten vastaanottamiseksi. Lisäksi momentissa ehdotetaan säädettävän MAR 32 artiklan 2 kohdassa järjestelmälle asetettavista vaatimuksista. Ilmoitusmenettelyn tulisi sisältää toimenpiteet, joilla järjestetään ilmoitusten asianmukainen käsittely sekä suojataan epäillystä rikkomisesta ilmoituksen tekevää ja ilmoituksen kohteena olevaa henkilöä. Kyseisiä työsopimussuhteessa olevia henkilöitä olisi MAR:n edellyttämällä tavalla suojeltava ainakin kostotoimilta, syrjinnältä ja muulta epäoikeudenmukaiselta kohtelulta.

Lisäksi 1 momentissa ehdotetaan turvattavan ilmoituksen tekijän ja ilmoituksen kohteena olevan henkilön henkilötietojen ja henkilöllisyyden suoja. Momentissa ei nykyisen säännöksen tavoin ehdoteta säädettävän erikseen tietojen salassapitovelvollisuudesta. Ilmoituksen tekijän ja ilmoituksen kohteena olevan henkilön henkilötiedot ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) mukaan kuitenkin salassa pidettäviä. Nykyinen järjestelmä vastaavasti jo edellyttää Finanssivalvonnan huolehtivan siitä, että ilmoittajaa koskeviin henkilötietoihin on pääsy vain niillä henkilöillä, jotka niitä virkatehtävien suorittamiseksi välttämättä tarvitsevat. Henkilöiden kattavan suojan varmistamiseksi on myös tärkeää, että tiedon antaneen henkilöllisyys ei paljastu Finanssivalvonnan ulkopuolisille, ellei laissa toisin erikseen säädetä. Tietoja voidaan joutua ilmaisemaan esimerkiksi asian myöhemmässä esitutkinnassa ja oikeuskäsittelyn yhteydessä. Finanssivalvonnalla on salassapitosäännöksen estämättä oikeus antaa tietoja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) ja Finanssivalvonnasta annetussa laissa säädetyin edellytyksin. Järjestelmän Finanssivalvonnalle asettamia vaatimuksia on perusteltu laajemmin säännöksen täytäntöönpanon yhteydessä (HE 39/2014 vp s. 102—103).

Pykälän ehdotettu 2 momentti vastaisi nykyistä 2 momenttia. Säännöksen kirjoitusasua selkeytettäisiin.

Pykälän 3 momentin säännöksiä rekisteritietojen tarkastusoikeudesta ehdotetaan muutettavan nykyisin voimassa olevasta 3 momentista niin, että ne vastaisivat muissa sektorisäännöksissä olevia säännöksiä rekisteröidyn tarkastusoikeudesta (TaVM 2/2016 vp ja HE 65/2016 vp). Lainkohdassa nimenomaisesti säädettäisiin tietojensaannin rajoittamisen perusteesta ja viitattaisiin informatiivisesti henkilötietolakiin.

Pykälän ehdotettu 4 momentti valtiovarainministeriön asetuksenantovaltuudesta olisi uusi. Ehdotettu asetuksenantovaltuus on rajattu täytäntöönpanodirektiivin vaatimusten täyttämiseksi sekä pykälässä tarkoitetusta ilmoitusten vastaanottamisesta ja jatkotoimia koskevista menettelyistä annettaviin tarkempiin säännöksiin.

Pykälän ehdotettu 5 momentti olisi uusi. Ehdotus perustuu komission direktiivin 12 artiklaan. Finanssivalvonnan laatiman selvityksen tarkoitus on turvata se, että ilmoitusten vastaanottamista, ilmoitusten jatkotoimia sekä ilmoittajien ja ilmoituksen kohteena olevien henkilöiden suojelua koskevat menettelyt ovat riittäviä ja ajantasaisia. Selvitys mahdollistaisi myös ulkoisen arvioinnin ilmoituskanavan toimivuudesta.

71 b §. Vastuun rajoitus tietojen antamisesta Finanssivalvonnalle. Lakiin ehdotetaan lisättävän uusi säännös, jossa rajoitettaisiin henkilön vastuuta markkinoiden väärinkäyttöasetukseen perustuvan tietojen antamisessa Finanssivalvonnalle. Ehdotettu säännös vastaa tässä esityksessä kumottavaksi ehdotettua arvopaperimarkkinalain 12 luvun 4 §:n säännöstä vastuun rajoituksesta ja perustuu markkinoiden väärinkäyttöasetuksen 23 artiklan 4 kohtaan. Arvopaperimarkkinalaissa nykyisin oleva säännös ehdotetaan siirrettävän samansisältöisenä Finanssivalvonnasta annettuun lakiin, johon se luonteensa ja soveltamisalansa vuoksi paremmin sopii. Säännöksessä tarkoitettu tietojen antaminen Finanssivalvonnalle voisi käytännössä tapahtua ennen kaikkea markkinoiden väärinkäyttöasetuksen 16 artiklan tai 32 artiklan perusteella. Ensiksi mainitussa artiklassa säädetään tietyille markkinaosapuolille velvollisuus ilmoittaa Finanssivalvonnalle havaitsemistaan epäilyttävistä liiketoimista markkinoiden väärinkäyttöön liittyen. Jälkimmäisessä artiklassa puolestaan mahdollistetaan ilmoittaminen Finanssivalvonnalle markkinoiden väärinkäyttöasetuksen tosiasiallisista tai mahdollisesta rikkomisesta. Ehdotetulla säännöksellä ei ole tarkoitus sulkea pois vastuuta väärien tietojen tahallisesta ilmoittamisesta Finanssivalvonnalle. Vastuun rajoitus kohdistuu vain tietojen ilmaisemista koskeviin salassapitorajoituksiin tilanteissa, joissa Finanssivalvonnalle annetaan tietoja markkinoiden väärinkäyttöasetuksen mukaisesti.

1.2 Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta

1 §. Maksuvelvollinen. Pykälän 1 momentin 9 kohtaa ehdotetaan tarkistettavaksi poistamalla viittaus tapaturmavakuutuslaissa (608/1948) tarkoitettu Tapaturmavakuutuslaitosten liittoon ja korvaamalla se viittauksella työtapaturma- ja ammattitautilaissa (459/2015) tarkoitettuun Tapaturmavakuutuskeskukseen voimassa olevaa lakia vastaavasti.

1 a §. Määritelmät. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi määritelmäpykälä. ETA-luottolaitoksen sivuliikkeellä tarkoitettaisiin lakia sovellettaessa kaikkia FivaL:n 4 §:n 5 momentissa tarkoitettuja sivuliikkeitä, kuten tähänkin asti. Ehdotetun säännöksen uudet ETA-luottolaitosten sivuliikkeiden maksuluokat, joita olisivat luokka I, luokka II, ja luokka III, olisi tarkoitettu sovellettavaksi ainoastaan valvontamaksuja määrättäessä, muilta osin oikeustila säilyisi ennallaan. Lainkohdassa mainittujen sivuliikeluokkien määräytymisperusteena olisi myös niiden merkitys Suomen rahoitusjärjestelmän vakaudelle ja siten niiden systeeminen merkittävyys koko järjestelmän kannalta. Ehdotettujen uusien maksuluokkien nimenomaisena perusteena olisi sivuliikkeen markkinaosuus pankkisektorin yleisötalletuksista Suomessa maksun määräämisvuotta edeltävän vuoden lopun markkinaosuuden mukaan. Nykyisinkin FivaL 59 a §:ssä tarkoitetussa, Euroopan parlamentin ja neuvoston luottolaitosdirektiivin (2013/36/EU) 51 artiklaan perustuvassa menettelyssä yhtenä kriteerinä ulkomaisen ETA-luottolaitoksen nimeämiselle merkittäväksi on sivuliikkeen markkinaosuus talletuksista Suomessa. Ehdotettu luokittelu olisi näin ollen johdonmukainen voimassa olevan lainsäädännön kanssa kuitenkin niin, että tässä laissa talletuksilla tarkoitettaisiin vain yleisötalletuksia. ETA-luottolaitosten sivuliikkeiden luokittelu merkittäväksi (luokka II) ja erittäin merkittäväksi (luokka III) sivuliikkeeksi heijastaisi niiden merkitystä rahoitusmarkkinoiden vakauden kannalta ja siten myös sivuliikkeiden valvontatyön Finanssivalvonnalle aiheuttamaa työmäärää.

Pykälän 1 kohdan mukaan ulkomaisen ETA-luottolaitoksen sivuliikkeellä, luokassa I, tarkoitettaisiin sellaista ulkomaisen ETA-valvottavan Suomessa toimivaa sivuliikettä, jonka markkinaosuus Suomessa yleisötalletuksilla mitattuna olisi alle kaksi prosenttia. Yleisötalletuksilla tarkoitettaisiin pykälässä kaikkia sivuliikkeen vastaanottamia talletuksia pois lukien luottolaitosten ja keskuspankkien talletukset. Myöskään sivuliikkeiden tekemiä takaisinostosopimuksia ei pidettäisi pykälässä tarkoitettuina yleisötalletuksina.

Pykälän 2 kohdan mukaan ulkomaisen ETA-luottolaitoksen sivuliikkeellä, luokassa II, tarkoitettaisiin sivuliikettä, jonka markkinaosuus Suomessa yleisötalletuksilla mitattuna olisi vähintään kaksi prosenttia, mutta enintään 10 prosenttia. Pykälän 3 kohdan mukaan ETA-luottolaitoksen sivuliikkeellä, luokassa III, tarkoitettaisiin sivuliikettä, jonka markkinaosuus Suomessa yleisötalletuksilla mitattuna olisi yli 10 prosenttia.

Pykälän 4 kohdan mukaan sivuliikkeen laskennallisella taseella tarkoitettaisiin parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) No 575/2013 99 artiklan nojalla annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) No 680/2014 mukaisesti annettavien tietojen perusteella laskettavien sivuliikkeen kokonaisvarojen määrää. Voimassa olevassa valvontamaksulaissa maksuvelvollisten valvontamaksun määrä määräytyy prosenttiosuuksina maksuperusteesta ilmaistuna. Muun muassa luottolaitoksilla ja ETA-luottolaitosten Suomessa olevilla sivuliikkeillä maksuperusteena on voimassa olevassa laissa taseen loppusumma. Taseen käyttäminen maksuperusteena on lainsäädäntöteknisesti epätyydyttävä konstruktio, koska ulkomaisen oikeushenkilön, eli nyt säädettävän lain kannalta, ulkomaisen ETA-luottolaitoksen Suomessa oleva sivuliike ei ole itsenäinen oikeushenkilö, eikä sillä ole sellaista kirjanpito-oikeudellisesti määrittyvää itsenäistä taloudellista kokonaisuutta, jonka perusteella voitaisiin yksiselitteisesti laatia sivuliikkeen tase. Kuten kirjanpitolautakunnan lausunnossa 1937/2015 todetaan, sivuliike voi hallinnoida vain niitä omaisuuseriä, joiden osalta niin sanottu pääliike, eli ulkomainen oikeushenkilö, on sivuliikkeen edustajat valtuuttanut hallinnoimaan. Lähtökohtaisesti tällöin sivuliikkeen tase ei voi käsittää esimerkiksi pääomaa ulkomaisesta pääliikkeestä, mistä muun muassa seuraa, ettei sivuliikkeellä voi olla sellaista itsenäistä tilinpäätöstä, joka kirjanpitolaissa on säädetty tasekirjan sisällöksi. Edellä olevasta seuraa, että valvontamaksun perusteeksi olisi ulkomaisten sivuliikkeiden osalta säädettävä muu konstruktio kuin taseen käsite. Nyt ehdotettavan pykälän 4 kohdan mukaan sivuliikkeen laskennallisella taseella tarkoitettaisiin valvontamaksulakia sovellettaessa niiden kokonaisvarojen määrää, jotka muodostuvat EU:n vakavaraisuusasetuksen 99 artiklassa tarkoitetun niin sanotun FINREP-tiedonkeruukehikon mukaista tiedonantovelvollisuutta noudatettaessa. Laskennallinen tase olisi laskentatekninen apukäsite valvontamaksulakia sovellettaessa, eikä sillä ole tarkoitus olla muuta aineellista sisältöä. Ehdotetun määritelmän avulla maksuvelvollisuuden pohjana oleva laskennallisen taseen loppusumma laskettaisiin sivuliikkeiden Finanssivalvonnalle jo nykyisinkin toimittaman taloudellisen informaation perusteella, jolloin minimoitaisiin sekä maksuvelvollisille että Finanssivalvonnalle uusista maksuluokista aiheutuva hallinnollinen taakka. Pykälän 5 kohdan mukaan kolmannen maan luottolaitoksen sivuliikkeen laskennallinen tase laskettaisiin pykälän 4 kohtaa vastaavasti.

4 §. Suhteellinen valvontamaksu. Pykälän 1 momentin sisältämän taulukon maksuvelvollisluokka, Tapaturmavakuutuslaitosten liitto, Liikennevakuutuskeskus, Potilasvakuutuskeskus, Ympäristövakuutuskeskus ja työttömyyskassalaissa (603/1984) tarkoitettu työttömyyskassojen tukikassa, muutettaisiin ehdotuksen mukaan kuulumaan seuraavasti: Tapaturmavakuutuskeskus, Liikennevakuutuskeskus, Potilasvakuutuskeskus, Ympäristövakuutuskeskus ja työttömyyskassalaissa (603/1984) tarkoitettu työttömyyskassojen tukikassa.

Lisäksi ehdotetaan, että mainitun taulukon maksuvelvollisluokka, valtion eläkerahastosta annetussa laissa (1297/2006) tarkoitettu valtion eläkerahasto, kunnallisessa eläkelaissa (549/2003) tarkoitettu Keva-niminen kunnallinen eläkelaitos ja kirkkolaissa (1054/1993) tarkoitettu Kirkon keskusrahaston eläkerahasto, muutettaisiin kuulumaan seuraavasti: valtion eläkerahastosta annetussa laissa (1297/2006) tarkoitettu valtion eläkerahasto, Kevasta annetussa laissa (66/2016) tarkoitettu Keva-niminen eläkelaitos ja kirkkolaissa (1054/1993) tarkoitettu Kirkon eläkerahasto.

Samoin taulukon maksuluokka, ulkomaisen ETA-luottolaitoksen sivuliike, muutettaisiin kuulumaan seuraavasti: ulkomaisen ETA-luottolaitoksen luokan I sivuliike. Lisäksi maksuvelvolliseksi lisättäisiin uudet maksuvelvollisluokat: ulkomaisen ETA-luottolaitoksen luokan II sivuliike, sekä ulkomaisen ETA-luottolaitoksen luokan III sivuliike. Mainittujen ETA-luottolaitosten sivuliikkeiden maksuperusteeksi ehdotetaan ETA-luottolaitoksen sivuliikkeen laskennallisen taseen loppusummaa, joka on määritelty ehdotetun 1 a §:n 4 kohdassa. Myös kolmannen maan luottolaitoksen sivuliikkeen maksun perusteen ehdotetaan määräytyvän niin sanotun laskennallisen taseen avulla.

Pykälän 1 momentin sisältämää taulukkoa ehdotetaan lisäksi muutettavaksi siten, että taulukon mukaisen maksun määrää prosentteina maksuperusteesta ilmaistuna tarkistettaisiin alentamalla mainittuja prosentteja viidellä prosentilla.

5 §. Suhteellista valvontamaksua maksavan perusmaksu. Pykälän 1 momentin sisältämään taulukkoon ehdotetaan lisättäväksi ehdotettuja uusia ETA-luottolaitosten sivuliikkeitä koskevia määritelmiä vastaavasti uudet maksuvelvollisluokat, luokka I, luokka II ja luokka III. Mainittujen uusien maksuluokkien maksuperuste määräytyisi uusia määritelmiä vastaavasti sanottujen sivuliikkeiden laskennallisten taseiden perusteella. Momentissa tarkoitettuja perusmaksuja ehdotetaan korotettavaksi seitsemällä prosentilla siten, että mainittu korotus koskisi jokaista maksuvelvollista.

6 §. Muun maksuvelvollisen perusmaksu. Pykälän 1 momentin sisältämän taulukon mukaisia perusmaksuja ehdotetaan korotettavaksi seitsemällä prosentilla siten, että mainittu korotus koskisi jokaista maksuvelvollista. Lisäksi maksuvelvollisluokka luottolaitostoiminnasta annetussa laissa tarkoitetusta talletussuojarahastosta muutettaisiin kuulumaan siten, että maksuvelvollisena olisi luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta annetussa laissa (1199/2014) tarkoitettu vanha talletussuojarahasto voimassa olevaa lakia vastaavasti.

1.3 Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta

18 §. Ryhmittymään kuuluvien yritysten omien varojen ja omien varojen vähimmäismäärän laskeminen. Pykälän h kohtaan tehtäisiin lakitekninen tarkennus, jolla viittaus luottolaitoslakiin korvattaisiin viittauksella vakuutusyhtiölakiin. Voimassa olevassa vakuutusyhtiölaissa on määritelty vakavaraisuuspääomavaatimuksen kattamiseksi hyväksyttävän oman varallisuuden lisäksi myös vakavaraisuuspääomavaatimus, jota sovelletaan muun muassa vakuutusomistusyhteisöihin.

Lisäksi kohdasta poistettaisiin viittaus 2 §:n 3 momentin mukaan vakuutusalan yritykseksi katsottavaan rahastoyhtiöön tai säilytysyhteisöön, vaihtoehtorahastojen hoitajaan, säilytysyhteisöön tai erityiseen säilytysyhteisöön. Rahastoyhtiön ja vaihtoehtorahastojen hoitajalle on jo pykälän c ja i kohdassa määritelty, mitä omilla varoilla näiden kohdalla tarkoitetaan. Säilytysyhteisönä toimivat tahot ovat myös aina säänneltyjä toimiluvallisia toimijoita ja niille on asetettu omat pääomavaatimukset relevanteissa sääntelyissä.

21 §. Asiakasriskit. Pykälän 1 momentista poistettaisiin viittaus tietojen ilmoittamiseen. Sen sijaan tietojen ilmoittamisesta säädettäisiin uudessa 3 momentissa, jonka mukaan ryhmittymän emoyrityksen olisi ilmoitettava Finanssivalvonnalle neljännesvuosittain tiedot, jotka ovat tarpeen ryhmittymän asiakasriskien valvomiseksi. Voimassa oleva 1 momentin säännös tietojen ilmoittamisesta johtaa käytännössä raportointiin luottolaitosten niin sanotulla Corep-raportoinnilla myös vakuutuspainotteisissa ryhmittymissä, joissa ei muuten sovelleta Corep-raportointia.

Yhdessä 26 §:n mukaisen määräyksenantovaltuuden kanssa Finanssivalvonta pystyisi uuden 3 momentin myötä tarvittaessa ryhmittymäkohtaisesti määrittelemään, mitä lisätietoja muiden säännösten nojalla annettujen asiakasriskejä koskevien tietojen lisäksi vielä tarvitaan, jotta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/87/EY täydentämisestä teknisillä sääntelystandardeilla riskikeskittymän ja ryhmänsisäisten liiketoimien määritelmien tarkentamisesta ja lisävalvonnan yhteensovittamisesta annetussa komission delegoidussa asetuksessa (EU) 2015/2303 (jäljempänä tekninen sääntelystandardi) asiakasriskeistä vaaditut tiedot tulevat katetuiksi. Lisäksi Finanssivalvonta pystyisi tarkentamaan erityisesti sen, missä muodossa nämä vaaditut tiedot voidaan antaa, jotta ryhmittymät voisivat hyödyntää jo muutenkin annettavia raportteja. Laissa tarkennettaisiin myös, kuinka usein ilmoitus tulisi antaa. Käytännössä asiakasriskiraportti on jo tähänkin asti annettu neljännesvuosittain.

Pykälän 2 momentti vastaisi voimassa olevaa 2 momenttia.

23 §. Muiden riskikeskittymien valvonta. Voimassa olevan pykälän 1 ja 2 momentin muiden riskikeskittymien kuin asiakasriskien ilmoittamista ja seurantaa koskevat säännökset yhdenmukaistettaisiin vastaamaan paremmin teknistä sääntelystandardia. Samalla luovuttaisiin erillisestä osake- ja kiinteistöomistuksia koskevasta ilmoituksesta. Uudessa pykälässä säädettäisiin voimassa olevaa lakia vastaavasti muiden riskikeskittymien seuraamisvelvoitteesta ja näitä koskevien valvonnan kannalta tarpeellisten tietojen ilmoittamisesta. Pykälässä tarkennettaisiin, että nämä tiedot on annettava rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvontaa koskevan direktiivin 2002/87/EY mukaisesti vähintään vuosittain.

24 §. Keskinäisten liiketoimien valvonta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin edelleen siitä, milloin keskinäisistä liiketoimista tulee antaa ilmoitus valvojalle. Momenttia kuitenkin selkeytettäisiin ja tarkennettaisiin vastaamaan paremmin teknistä sääntelystandardia. Ensinnäkin tarkennettaisiin, että ilmoitus tulisi antaa neljännesvuoden sijasta vähintään vuosittain. Toiseksi pykälään lisättäisiin teknisessä sääntelystandardissa oleva määritelmä yhteenlaskettavien liiketoimien määrästä silloin, kun lasketaan ilmoitusrajan ylittäviä liiketoimia. Standardin mukaan tällöin tulisi ottaa huomioon myös osana yhtä taloudellista tointa toteutetut liiketoimet. Käytännössä sekä Finanssivalvonnan määräyksissä tämä määritelmä on jo otettu huomioon ryhmittymän keskinäisiä liiketoimia valvottaessa.

Voimassa olevaan momenttiin sisältyvät ilmoitusrajat jaettaisiin selvyyden vuoksi kahdeksi erilliseksi kohdaksi ja kohtia täsmennettäisiin. Voimassa olevan 2 momentin mukaisesti valvoja voisi kuitenkin määrittää ryhmittymälle kohdissa säädetyistä ilmoitusrajoista poikkeavat ilmoitusrajat. Ensimmäisen kohdan mukaan viiden prosentin ilmoitusrajaa tarkennettaisiin siten, että viiden prosentin raja laskettaisiin liiketoimen osapuolena olevan rahoitus- tai vakuutusalan yrityksen tai ryhmittymän omistusyhteisön omien varojen määrästä sen mukaan, kumman osapuolen omat varat ovat pienemmät. Voimassa olevassa laissa on viitattu näiltä osin vain luottolaitokseen, mikä sopii huonosti varsinkin niihin ryhmittymiin, joiden toiminnan pääpaino on vakuutustoiminnassa. Voimassa olevasta laista poiketen kohdassa täsmennettäisiin vielä erikseen, että alle miljoonan euron liiketoimia ei tarvitse pääsääntöisesti jatkossa ilmoittaa, vaikka ne ylittäisivätkin viiden prosentin rajan. Toisaalta yli 30 miljoonan euron liiketoimet tulisi ilmoittaa pääsääntöisesti aina, vaikka viiden prosentin raja ei ylittyisi, koska näitä liiketoimia voidaan yleisesti pitää merkittävinä.

Voimassa olevassa laissa oleva miljoonan euron raja täsmennettäisiin momentin toisessa kohdassa koskemaan liiketoimia, joissa osapuolena on myös muu ryhmittymään kuuluva yritys kuin ensimmäisessä kohdassa mainittu yritys. Euromääräinen raja tarvitaan, koska näille yrityksille ei ole määritetty omia varoja, joista viiden prosentin rajan voisi laskea.

Pykälän 4 momentti kumottaisiin ja säännös liiketoimien ilmoittamista koskevasta määräyksenantovaltuudesta siirrettäisiin 26 §:ään, jossa muutenkin säädetään luvun säännöksiä koskevista Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuuksista.

26 §. Tarkemmat määräykset. Pykälää tarkennettaisiin siten, että tarvittaessa tarkentavia määräyksiä luvun säännösten soveltamisesta voitaisiin antaa myös teknisen sääntelystandardin vaatimusten täyttämiseksi. Lisäksi valvonnan kannalta tarpeellisia tarkempia määräyksiä voitaisiin nykyiseen tapaan antaa lukuun sisältyvistä ilmoitusvelvollisuuksista. Asiakasriskien ilmoittamiseen liittyvää problematiikkaa on avattu tarkemmin 21 §:n perusteluissa.

1.4 Arvopaperimarkkinalaki

7 luku Säännöllinen tiedonantovelvollisuus

6 §. Tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen sisältö. Lain 7 luvun 6 § 1 momenttia ehdotetaan muutettavan siten, että tilinpäätöstä ja toimintakertomusta koskeva sisältövaatimus muutetaan sanallisesti tarkemmin vastaamaan avoimuusdirektiivin 4 artiklan 2 kohdan c alakohtaa. Avoimuusdirektiivin säännös on yhdenmukainen tilipäätösdirektiivin 19 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan kanssa.

12 luku Markkinoiden väärinkäyttö

4 §. Vastuun rajoitus tietojen antamisesta Finanssivalvonnalle.Lailla ehdotetaan kumottavan arvopaperimarkkinalain 12 luvun 4 §:n nykyinen vastuun rajoitusta koskeva säännös tietojen antamisesta Finanssivalvonnalle.

1.5 Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta

4 b §. Oma-aloitteinen tietojen antaminen Verohallinnolle ja Eläketurvakeskukselle. Lain 2 luvun 4 b §:ään ehdotetaan lisättävän uusi 2 momentti työsuojeluviranomaisten oikeudesta saada tietoja Finanssivalvonnalta. Ehdotus turvaisi sen, että työsuojeluviranomaisilla olisi oikeus vastaanottaa ja käsitellä sellaisten työsopimussuhteessa olevien henkilöiden henkilötietoja, jotka ovat Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a §:ssä säädetyin tavoin ilmoittaneet rikkomuksesta Finanssivalvonnalle, tai jotka ovat kyseisen ilmoituksen kohteena. Ehdotus perustuu MAR:n nojalla annetun komission täytäntöönpanodirektiivin 8 artiklaan. Finanssivalvonnalle ehdotetaan vastaavasti oikeutta luovuttaa tarvittavia tietoja työsuojeluviranomaisille Finanssivalvonnasta annetun lain 71 §:n 1 momentin uudessa 14 kohdassa.

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

Perustuslain ja siten lakiehdotusten säätämisjärjestyksen kannalta keskeisimmät ehdotukset koskevat Finanssivalvonnan valvontamaksuihin ehdotettuja muutoksia.

Finanssivalvonnan valvontamaksulain maksuvelvollisluokkia sekä maksuvelvollisten maksettavaksi määrättäviä valvontamaksuja koskevia ehdotettuja muutoksia on arvioitava suhteessa perustuslain valtion veroja ja maksuja koskevaan säännökseen. Perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion veroista säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Niin ikään valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla.

Finanssivalvonnan toiminnasta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset katetaan valvontamaksuilla, jotka kerätään voimassa olevan lain 1 §:ssä mainituilta maksuvelvollisilta. Ehdotetut uudet muutokset käsittäisivät ensinnäkin nykyisessä laissa olevan maksuvelvollisluokan jakamista kolmeksi uudeksi alaluokaksi ehdotetusta laista ilmenevillä perusteilla. Asiallisesti maksuvelvollisten joukkoa ei ehdoteta laajennettavaksi, vaan ehdotetut muutokset tältä osin koskisivat sellaisia maksuvelvollisia, jotka nykyisenkin lain nojalla ovat velvollisia suorittamaan valvontamaksua Finanssivalvonnalle. Ehdotuksen mukaan myös maksuvelvollisten niin sanottuja suhteellisia valvontamaksukertoimia alennettaisiin samalla kun kiinteitä maksuja ehdotetaan korotettavaksi.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan verona tai veronluonteisena maksuna pidetään rahasuoritusta, joka ei ole korvaus tai vastike julkisen vallan maksuvelvolliselle antamista eduista tai palveluista, eikä maksun suorittaminen ole velvoitetulle subjektille vapaaehtoista, vaan johtuu esimerkiksi sen harjoittaman toiminnan luonteesta. Finanssivalvonnan valvontamaksu on edellä mainittu huomioiden tällainen veronluonteinen maksu (PeVL 41/2004 vp, PeVL 67/2002 vp, PeVL 28/2008 vp). Mainitun perustuslain säännöksen mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Ehdotukset sisältävät nämä vähimmäisedellytykset, kuten myös voimassa olevassa laki.

Lisäksi perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan lain säännösten tulee olla myös sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua (PeVL 41/2004 vp). Valvontamaksulakia koskevat ehdotukset sisältävät muutoksia maksun suuruuden määräytymiseen. Lakiehdotuksen 4, 5 ja 6 § sisältävät yksityiskohtaiset säännökset maksun määräytymisen perusteista, joihin ei kuitenkaan sisälly Finanssivalvonnan harkintavaltaa.

Maksuvelvollisten oikeusturva on voimassa olevassa laissa varmistettu siten, että Finanssivalvonnan päätökseen määrätä valvontamaksu saa vaatia oikaisua Finanssivalvonnalta ja Finanssivalvonnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Maksuvelvollisten oikeusturvaa koskeviin säännöksiin ei ehdoteta muutoksia.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut voimassa olevan valvontamaksulain täyttävän perustuslain vaatimukset (PeVL 28/2008 vp), ja nyt ehdotettujen muutosten ei katsota muuttavan oikeustilaa tältä osin. Finanssivalvonnan keräämien valvontamaksujen luonne muistuttaa läheisesti Rahoitusvakausviraston ja rahoitusvakausrahaston toiminnasta aiheutuvien hallinnollisten kustannusten kattamiseksi kerättäviä maksuja, joita perustuslakivaliokunta on tuoreemmassa tulkintakäytännössään pitänyt (PeVL 35/2014 vp) perustuslain vaatimusten täyttävänä.

Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a §:ssä säädettyä rikkomusten ilmoittamista koskevaa menettelyä koskevat lakiehdotukset eivät ole sisällöltään tai luonteeltaan uudentyyppisiä. Useisiin finanssimarkkinoita koskeviin sektorisäännöksiin sisältyy jo nykyisin lakiin ehdotettuja vastaavat säännökset ilmoitusmenettelylle asetettavista vaatimuksista. Valtiovarainministeriölle ehdotettu asetuksenantovaltuus on rajattu MAR:n nojalla annetun komission täytäntöönpanodirektiivin vaatimusten täyttämiseksi sekä pykälässä tarkoitetusta rikkomista koskevien ilmoitusten vastaanottamisesta ja jatkotoimia koskevista menettelyistä annettaviin tarkempiin säännöksiin. Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a §:ssä ehdotetaan perustuslain 80 §:n mukaisesti säädettävän yksilön oikeuksiin keskeisesti vaikuttavista perussäännöksistä rikkomusten ilmoittamisessa. Valtiovarainministeriölle säädettävä asetuksenantovalta on perusteltua siksi, että kyse on valtiovarainministeriön toimialaa koskevista, kyseisen täytäntöönpanodirektiivin toimeenpanoa koskevista säännöksistä. Asiaa ei sen yhteiskunnallisen tai poliittisen merkityksen johdosta ole perusteltua käsitellä valtioneuvostossa (HE 1/1998 vp, s. 132//II, PeVL 33/2004 vp, s. 6/I, PeVL 27/2004 vp, s. 3).

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Tämän vuoksi Finanssivalvonnasta annettuun lakiin sekä työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettuun lakiin ehdotetaan lisättävän säännökset, jotka mahdollistavat viranomaisyhteistyön edellyttämän henkilötietojen luovutettavuuden ja niiden vastaanoton Finanssivalvonnan ja työsuojeluviranomaisten välillä komission täytäntöönpanodirektiivin 8 artiklan mukaisesti.

Edellä ilmenevistä perusteista johtuen katsotaan, että lakiehdotukset täyttävät perustuslain asettamat vaatimukset, ja että lait voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.