Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettua lakia ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia. Esityksen mukaan vesienhoitosuunnitelmassa voitaisiin pidentää ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikaa, jos parantaminen on luonnonolosuhteiden vuoksi ylivoimaista. Lakiin lisättäisiin säännökset vesien- ja merenhoidon tehtäviä hoitavan viranomaisen ympäristötiedon keräämiseen liittyvistä oikeuksista ja tähän liittyvästä menettelystä sekä tehtävän ulkoistamiseen liittyvistä seikoista. Merenhoidon suunnittelun asiakirjojen tiedoksi antamista ja kuulemista koskeva sääntely muutettaisiin hallintolain muutoksen vuoksi. Lisäksi lakiin lisättäisiin valtuutus valtioneuvostolle antaa tarkempia säännöksiä yhteistyöstä vesienhoitosuunnitelman valmistelussa. Ympäristövaikutusten arviointinmenettelystä annetun lain pykälään tehtäisiin tekninen korjaus.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2020.

1.1 Tausta

Taustalla on tarve tarkistaa ja täydentää vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettua lakia (1299/2004, jäljempänä vesienhoitolaki) eräiltä osin.

Ehdotetun 14 §:n asetuksenantovaltuuden lisäämisen perusteena ovat perustuslain 80 §:n vaatimukset. Ehdotetun 25 §:n 3 momentin luonnonolosuhteiden vuoksi tehtävän määräajan pidentämistä koskevan säännöksen muutoksen taustalla on vesipuitedirektiivin sääntely. Ehdotetun 26 j §:n 1 momentin muuttamisen perusteena on eduskunnan hyväksymä hallintolain muutos ja julkisista kuulutuksista annetun lain kumoaminen (HE 239/2018 vp, EV 247/2018). Kahden uuden pykälän lisäämisellä (28 a—b §) turvattaisiin ympäristötiedon kerääminen. Laissa säädettäisiin ympäristötiedon keräämisen toimivaltuuksista, alueen omistajan ja haltijan asemaa turvaavasta menettelystä sekä ympäristötiedon keräämistehtävästä sopimisesta yksityisen toimijan kanssa.

Lisäksi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettuun lakiin (252/2017) tehtäisiin 20 §:n 1 momenttiin tekninen muutos.

1.2 Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu ympäristöministeriössä. Hallituksen esityksen tausta-aineisto on saatavilla osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella YM016:00/2019.

Lausuntokierroksen jälkeen esitysehdotukseen on lisätty merenhoidon kuulemista koskeva 26 j §:n 1 momentin muutosehdotus. Ehdotus liittyy edellisellä hallituskaudella hyväksyttyyn hallintolain muutokseen ja julkisista kuulutuksista annetun lain kumoamiseen (HE 239/2018 vp, EV 247/2018 vp). Esitysehdotukseen on myös lisätty ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 20 §:n 1 momentin tekninen korjaus.

2.1 Asetuksenantovaltuuden lisääminen

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain pykälä 14 sisältää vesienhoitosuunnitelman valmistelun yhteistyötä koskevat keskeiset säännökset. Sääntely ei täytä perustuslain 80 §:n vaatimuksia puuttuvan asetuksenantovaltuuden vuoksi.

2.2 Ympäristötavoitteiden saavuttaminen vaiheittain

Ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikoja koskevassa vesienhoitolain 25 §:ssä säädetään tavoitteiden saavuttamisesta vaiheittain. Se perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisön vesipolitiikan puitteista antamaan direktiiviin (2000/60/EY, jäljempänä vesipuitedirektiivi), jonka 4 artiklassa säädetään vesimuodostumakohtaisista ympäristötavoitteista ja niiden saavuttamisen määräajasta. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädetään ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämisestä tavoitteiden saavuttamiseksi, vaiheittain kuitenkin niin, että vesimuodostuman tila ei huonone edelleen. Ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämistä voidaan perustella teknisillä, taloudellisilla tai luonnonolosuhteisiin liittyvillä perusteilla. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdan alakohta c) sisältää määräaikojen pidentämistä koskevaa sääntelyä koskevan säännöksen, jonka mukaan määräaikojen pidennyksiä voidaan käyttää kolme vesienhoitokautta vuoteen 2027, paitsi jos luonnonolot ovat sellaiset, että tavoitteita ei voida saavuttaa tänä aikana.

Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohta on pantu kansallisesti täytäntöön vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 25 §:llä. Vesienhoitolain 25 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään muun ohella lain 21 §:ssä tarkoitettujen määräaikojen pidentämisestä ja pidentämisen edellytyksistä. Vesienhoitolain voimassa olevan 25 §:n 3 momentin mukaan määräaikaa voidaan pidentää yhteensä enintään kahdella vesienhoitokaudella (kaudet 2016-2021, 2022-2027). Menossa on vesienhoitokauden 2022-2027 suunnitelmien valmistelu, jota varten muutos on myös tarpeen.

2.3 Tiedottaminen ja osallistuminen merenhoidossa

Merenhoidon suunnittelussa tiedottamisesta ja osallistumisesta säädetään vesienhoitolain 26 j §:ssä. Keskeiset säännökset sisältyvät pykälän 1 momenttiin. Merenhoidon suunnittelussa keskeistä on, että valmisteluun voivat osallistua kaikki tahot ja että menettely on avointa ja osallistavaa yhteisön meripolitiikan puitteista antaman direktiivin (2008/56/EY, meristrategiadirektiivi) edellyttämällä tavalla. Pykälän 4 momenttiin sisältyy viittaus vesienhoidon suunnittelun yhteistyöhön, osallistumiseen ja tiedottamiseen.

Kuulutuslainsäädännön ajantasaistamista koskevaan hallituksen esitykseen (HE 239/2018 vp, EV 247/2018) sisältyi hallintolain muutosehdotus. Hallintolain muutoksella (432/2019) lakiin lisättiin uudet julkisia kuulutuksia koskevat säännökset (62 a ja 62 b §). Samassa yhteydessä annettiin laki julkisista kuulutuksista annetun lain kumoamisesta (433/2019). Mainitut julkisia kuulutuksia koskevat lait tulevat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020. Lain 26 j § on perusteltua muuttaa vastaamaan muuttunutta sääntelyä.

2.4 Ympäristötiedon kerääminen

Vesienhoitolain 1 §:ssä säädetään vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä ja siihen liittyvästä selvitystyöstä, yhteistoiminnasta ja osallistumisesta vesienhoitoalueella ja merenhoitoalueella sekä kansainvälisestä yhteistyöstä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisessä. Vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman laatiminen ovat tämän suunnittelujärjestelmän olennaisia tehtäviä, joiden valmistelussa vesiä koskevalla ympäristötiedolla on keskeinen merkitys.

Vesienhoitolain 5 §:ään perustuen jokaisella vesienhoitoalueella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviin kuuluu omalla toimialueellaan muun muassa laatia selvitys vesien ominaispiirteistä, selvitykset ihmisen aiheuttamista vaikutuksista vesiin sekä vedenkäytön taloudelliset selvitykset. Tiedot tallennetaan ympäristönsuojelun tietojärjestelmään.

Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviin kuuluu kerätä tiedot valtioneuvoston asetuksella säädettävistä alueista, jotka ovat Euroopan yhteisön lainsäädännön mukaan suojeltavia, kuten myös tarpeelliset tiedot talousveden ottoon tarkoitetuista alueista. Se valmistelee myös vesien tilan luokittelun ja järjestää vesien seurannan sekä laatii vesien seurantaohjelman.

Pohjavesien osalta (vesienhoitolain 2a luku, muutos 1263/2014) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tallettaa ympäristönsuojelun tietojärjestelmään tiedot pohjavesialueiden rajoista, luokituksesta ja luokituksen perusteista sekä muista pohjavesialueiden ominaisuuksista (10 d §). Tätä työtä varten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tekevät tutkimuksia ja selvityksiä maastossa myös yksityisillä kiinteistöillä. Näitä tutkimuksia hankitaan myös ostopalveluna markkinoilta.

Vesienhoidossa ja merenhoidossa viranomaistehtäviä kuuluu lisäksi muun muassa Suomen ympäristökeskukselle, Luonnonvarakeskukselle ja Metsähallitukselle. Esimerkiksi merenhoidon järjestämisestä annetun asetuksen 3 §:ään perustuen ympäristöministeriön, maa- ja metsätalousministeriön sekä liikenne- ja viestintäministeriön alaiset tai ohjaamat viranomaiset, laitokset ja yksiköt vastaavat omalla toimialallaan merenhoitosuunnitelmaa varten tarvittavan tiedon tuottamisesta, kokoamisesta ja toimittamisesta sekä merenhoitosuunnitelman toimeenpanosta. Mainitun asetuksen 3 §:ssä säädetään, että näitä viranomaisia, laitoksia ja yksiköitä ovat Metsähallitus, Luonnonvarakeskus, Suomen riistakeskus, Ruokavirasto, Ilmatieteen laitos, Väylävirasto ja Liikenne- ja viestintävirasto.

Merenhoidon järjestämisestä annetussa asetuksessa säädetään myös, että Geologian tutkimuskeskus, puolustusvoimat sekä muut vesien- ja merenhoidon järjestämiseen osallistuvat viranomaiset ja laitokset vastaavat omalla toimialallaan merenhoitosuunnitelmaa varten tarvittavan tiedon tuottamisesta, kokoamisesta ja toimittamisesta.

Vesienhoitolain mukaan vesienhoitoalueella pinta- ja pohjavesien seuranta on järjestettävä niin, että niiden tilasta saadaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva. Käytännössä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset hankkivat vesien- ja merenhoidon seurantatietopalvelut kilpailutuksen perusteella markkinoilla toimivilta yksityisiltä toimijoilta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tekevät palveluntuottajien kanssa ostopalvelusopimuksia. Palvelusopimukset ovat yleensä määräaikaisia. Sopimuksissa tullaan jatkossa ottamaan huomioon toimijan asema viranomaista tehtävässään avustavana tahona. Vesien ja meren tilan seurantaa tekee myös Suomen ympäristökeskus esimerkiksi haitallisten aineiden osalta. Suomen ympäristökeskuksen tehtävät merenhoidon suunnittelussa ja seurannassa perustuvat vesienhoitolain 26 l §:ään ja merenhoidon järjestämisestä annettuun valtioneuvoston asetukseen (980/2011).

Vesienhoitolakia täydentävät valtioneuvoston asetukset sisältävät sääntelyä muun ohella vesimuodostumakohtaisesta vesien tila-arviosta, seurannasta, tiedon tuottamisesta, kokoamisesta ja toimittamisesta.

Vesienhoitolaissa ei ole säännöksiä viranomaisten toimivallasta ympäristötiedon keräämisessä taikka keräämisestä sopimisesta yksityisen toimijan kanssa.

Yleisenä tavoitteena on vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain tarkistaminen ja täydentäminen eräiltä osin. Tavoitteiden taustalla ovat perustuslain vaatimukset, käytännön tarpeet sekä kansallisen sääntelyn muutokset.

2.5 Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 20 §:ssä viitataan lain 17 §:n 2 momenttiin arviointiselostuksen tiedottamisessa noudatettavan menettelyn osalta. Lain 17 §:ään on muutoksella (1408/2019) lisätty uusi 3 momentti, johon voimassaolevassa 20 §:ssä ei nykyisessä muodossaan viitata. Lain 20 §:n viittaus ei näin ollen ole riittävä.

3.1 Keskeiset ehdotukset

Esityksen keskeiset ehdotukset eroavat pykälittäin. Ehdotetun 14 §:n asetuksenantovaltuuden lisäämisen perusteena ovat perustuslain 80 §:n vaatimukset. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi tarkkarajainen ja täsmällinen valtuussäännös.

Ehdotetun 25 §:n 3 momentin luonnonolosuhteiden vuoksi tehtävän määräajan pidentämistä koskevan säännöksen muutoksen taustalla on vesipuitedirektiivin sääntely. Muutoksella sääntely saatettaisiin direktiivin kanssa yhtenäiseksi. Muutos mahdollistaisi luonnonolosuhteista johtuvan aikataulupidennyksen käytön vuoden 2027 jälkeen.

Ehdotetun 26 j §:n 1 momentin muuttamisen perusteena on eduskunnan hyväksymä hallinto-lain muutos ja julkisista kuulutuksista annetun lain kumoaminen (HE 239/2018 vp, EV 247/2018). Julkisia kuulutuksia koskeva säännös muutettaisiin vastaamaan vuoden 2020 alussa voimaantulevia hallintolain julkisia kuulutuksia koskevia yleissäännöksiä. Pykäläehdotuksessa on otettu huomioon myös vesienhoidon vastaavan sääntelyn muutos (HE 73/2019 vp, EV 50/2019 vp).

Lakiin lisättäisiin kaksi uutta pykälää (28 a—b §), jossa säädettäisiin ympäristötiedon keräämisen toimivaltuuksista, alueen omistajan ja haltijan asemaa turvaavista menettelyistä sekä tehtävästä sopimisesta muun kuin viranomaisen kanssa. Ympäristötiedon keräämisen ehdotetaan kohdistuvan vain ulkoalueille, eikä toimintaa saa kohdistaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin. Laissa ehdotetaan säädettävän keräämisen toteuttamistavasta, korvausvelvollisuudesta ja menettelystä sekä sovellettavasta lainsäädännöstä tilanteissa, jos korvauksesta ei sovittaisi. Pykälien 28 a—b lisääminen on perusteltua siitä syystä, että nykyisin viranomainen hankkii käytännön ympäristötiedon keräämisen toimet kuten tutkimus- ja laboratoriopalvelut yksityisiltä toimijoilta. Ympäristötietoa käyttävät vesien- ja merenhoidon viranomaiset lakisääteisten tehtäviensä hoitamisessa kuten seurantavelvoitteiden raportoinnissa, vesien- ja merenhoidon suunnitelmien ja toimenpideohjelmien laatimisessa ja täytäntöönpanossa sekä ympäristöntilasta viestimisessä.

3.2 Pääasialliset vaikutukset

Ehdotetulla vesienhoitolain 14 §:n uudella momentilla ei arvioida olevan käytännön vaikutuksia. Perustuslain 80 §:n edellyttämä muutos olisi luonteeltaan tekninen täydennys.

Ehdotetulla vesienhoitolain 25 §:n 3 momentin muutoksella kansallinen lainsäädäntö saatettaisiin paremmin vastaamaan vesipuitedirektiiviä. Muutoksen perusteella vesienhoitosuunnitelmassa voitaisiin tarvittaessa pidentää 21 §:ssä asetettuja määräaikoja luonnonolosuhteiden perusteella myös 2027 jälkeen. Muutoksella ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia käynnissä olevaan vesienhoidon kolmannen kauden suunnitteluun.

Merenhoidon osallistumiseen ja tiedottamiseen sovellettavan vesienhoitolain 26 j §:n 1 momentin muutoksella sääntelyssä otettaisiin huomioon hallintolain kuuluttamista koskeva ja 1.1.2020 voimaantuleva muutos. Sääntely myös yhdenmukaistettaisiin vesienhoidon osallistumisen ja tiedottamisen kanssa. Sähköinen menettely tiedottamisessa vahvistaa osaltaan vaikuttamismahdollisuuksia, kun tieto on helpommin saatavilla. Osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet turvattaisiin sähköisen tiedottamisen lisäksi hallintolain 62 a §:n 1 momentin mukaisesti tarpeen vaatiessa julkaistavalla kuulutuksella myös asian vaikutusalueen sanomalehdessä tai muulla viranomaisen päättämällä tavalla.

Ehdotetulla uusilla vesienhoitolain 28 a—b §:llä ei arvioida juurikaan olevan käytännön vaikutuksia. Vesien- ja merenhoidon tehtäviä on hoidettu Suomessa pitkään ja suunnitelmallisesti, ja tähän kokonaisuuteen kuuluu olennaisena toimenpiteenä ympäristötiedon kerääminen. Sääntely kuitenkin selkeyttäisi nykyistä oikeustilaa. Ympäristötiedon keräämisestä ja tehtävän sopimisesta on perusteltua säätää laissa. Alueen omistajan tai haltijan tiedonsaanti ja asema turvattaisiin sisällyttämällä näitä turvaavat säännökset pykälään 28 a. Maa- ja vesialueen omistajan tai haltijan osalta ehdotus selventäisi oikeustilaa. Sääntely sisältäisi tiedon keräämiseen sovellettavat vaatimukset, korvausvelvollisuutta koskevan säännöksen ja viittauksen korvauksen määräämisessä sovellettavasta lainsäädännöstä. Lisäksi tehtäviä suorittavan tahon ja alueen omistajan tai haltijan olisi mahdollista jatkossakin sopia tehtävien käytännön toteutuksesta. Ympäristötietojen kerääminen on lähtökohtaisesti viranomaistehtävä ja tietoja käytetään vesienhoidon ja merenhoidon viranomaisten toiminnassa kuten nykyisinkin. Ehdotettu 28 b §:n sääntely mahdollistaa nykyisen käytännön mukaisen sopimisen jatkossakin.

Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausuntokierroksella Lausuntopalvelu.fi –palvelussa 17.9.2019 alkaen. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausuntoa yli 60 taholta ja lausuntoja saatiin lähes 20. Lausunnon antoivat seuraavat tahot: maa- ja metsätalousministeriö, oikeusministeriö, puolustusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Saamelaiskäräjät, Geologian tutkimuskeskus, Luonnonvarakeskus, Metsähallitus, Suomen ympäristökeskus, Keski-Suomen ELY-keskus, Pirkanmaan ELY-keskus, Energiateollisuus ry, Kalatalouden keskusliitto, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry, Metsäteollisuus ry, Suomen kalankasvattajaliitto ry, Suomen luonnonsuojeluliitto, Suomen Omakotiliitto ry ja Suomen Vesiensuojeluyhdistysten Liitto ry.

Esitysluonnoksesta saivat antaa lausunnon muutkin kuin lausuntopyynnön jakelussa nimenomaan mainitut. Lausunnoista on laadittu lausuntotiivistelmä, joka on saatavilla hankkeen asiakirjoissa

Hallituksen esitysluonnoksesta saatu yleispalaute oli myönteistä.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 25 §:n 3 momentin luonnoksesta yhdessä lausunnossa todettiin, että siitä ei käy esiin, kuinka pitkään luonnonolosuhdeperusteella voidaan poiketa vesienhoidon tavoitteista. Säännöksen sanamuotoa ehdotettiin myös tarkistettavan.

Suurin huomio kohdistui pykälän 28 a § luonnokseen, johon saatiin runsaasti kehittämis- ja muutosehdotuksia pykälän sisältöön, perustelujen täydentämiseen ja esimerkkien kuvaamiseen. Keskeinen näkemys on, että 28 a pykälää tulee jatkovalmistelussa muuttaa. Muutamat lausuvat pykälän otsikon muuttamistarpeesta. Yleisesti oltiin sitä mieltä, että ilmoitusvelvollisuuskohtaa tulee tarkistaa jatkovalmistelussa taikka säätää ilmoittaminen pakolliseksi. Myös sopimisen osalta saatiin lausuntoja, joiden mukaan sopiminen tulisi olla aina lähtökohtana. Lausunnoissa tuotiin esille luonnonsuojelualueiden, puolustusvoimien alueiden sekä teollisuuslaitosten sekä muiden suljettujen alueiden osalta, että sopiminen olisi pakollista. Näille alueille ei voida tulla ilman, että toiminnanharjoittaja tai haltija tietää. Lausuntoihin sisältyi myös näkökohtia esimerkiksi edunmenetyksen korvaamisen säännöksen lisäämisestä, haittojen selvittämisvastuusta, tietojensaantioikeudesta sekä yhteydestä maastoliikennelakiin.

Lausuntojen perusteella on korjattu ehdotetun 25 §:n 3 momentin ilmaisua. Suurimmat muutokset kohdistuvat ehdotettuun 28 a §:ään. Pykälän 28 a otsikko on muutettu ja sisältöä on tarkistettu siirtämällä yksityistämistä koskevat säännökset omaan pykäläänsä (28 b §). Lisäksi 28 a §:n sisältöä on tarkistettu siten, että myös mittaus- ja havaintolaitteiden sijoittaminen olisi sen nojalla sallittua. Pykälään on lisätty tarkennus siitä, että keräämisessä kulkeminen kohdistuu maa- ja vesialueille. Pykälään on lisätty säännös siitä, että kerääminen ei saa kohdistua pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin. Pykälään on myös sisällytetty säännös keräämisen tapaan kohdistuvista vaatimuksista, vähäistä suuremman vahingon tai haitan korvausvelvollisuudesta sekä korvauksen määräämiseen sovellettavasta menettelystä. Lisäksi pykälään on lisätty edellytys siitä, että ympäristötiedon kerääminen piha-alueella tai muuhun erityiskäyttöön otetulla alueella edellyttää alueen omistajan tai haltijan kanssa sopimista. Uudessa pykälässä 28 b ehdotetaan säädettävän sopimuksesta ympäristötiedon keräämisessä. Pykälien 28 a—b perusteluja on täydennetty. Pykälän 28 a perusteluja on myös tarkistettu moottoriajoneuvolla maastossa liikkumisen osalta ja viitattu maastoliikennelakiin. Perusteluissa on myös arvioitu sopimuksen merkitystä näiden tehtävien käytännön hoitamisessa. Lisäksi tehtävän ulkoistamista koskevaa sääntelyehdotusta on arvioitu perustuslain 124 §:n valossa.

Lausuntokierroksen jälkeen esitysehdotukseen on lisätty merenhoidon kuulemista koskeva 26 j §:n 1 momentin muutosehdotus. Ehdotus liittyy edellisellä hallituskaudella hyväksyttyyn hallintolain muutokseen ja julkisista kuulutuksista annetun lain kumoamiseen (HE 239/2018 vp, EV 247/2018 vp). Esitykseen on lisätty myös ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain pykälän tekninen muutos.

5.1 Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä

14 §. Yhteistyö vesienhoitosuunnitelman valmistelussa. Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 14 §:ään ehdotetaan lisättävän uusi 4 momentti. Pykälä 14 sisältää vesienhoitosuunnitelman valmistelun yhteistyötä koskevat keskeiset säännökset. Ehdotettu lisäys on tekninen, koska voimassaolevaa lakia tarkentavat säännökset sisältyvät vesienhoitoalueista annettuun valtioneuvoston asetukseen (1303/2004). Asetuksella säädetään yhteistyötä koskevia tarkempia säännöksiä muun muassa 3—4 §:ssä yhteistyöryhmän kokoonpanon ja tehtävien osalta ja 5 §:ssä ohjausryhmän ja sen yhteensovittamistehtävän osalta.

Perustuslain 80 § edellyttää, että laissa ovat perussäännökset yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista sekä täsmälliset ja tarkkarajaiset asetuksenantovaltuudet. Tästä syystä on perusteltua lisätä lakiin ehdotettu valtuussäännös.

25 §. Tavoitteiden saavuttaminen vaiheittain. Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisön vesipolitiikan puitteista antaman direktiivin (2000/60/EY, jäljempänä vesipuitedirektiivi) 4 artiklassa säädetään vesimuodostumakohtaisista ympäristötavoitteista ja niiden saavuttamisen määräajasta. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädetään ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämisestä tavoitteiden saavuttamiseksi, vaiheittain kuitenkin niin, että vesimuodostuman tila ei huonone edelleen. Ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämistä voidaan perustella teknisillä, taloudellisilla tai luonnonolosuhteisiin liittyvillä perusteilla. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdan alakohta c) sisältää määräaikojen pidentämistä koskevaa sääntelyä koskevan säännöksen, jonka mukaan määräaikojen pidennyksiä voidaan käyttää kolme vesienhoitokautta vuoteen 2027, paitsi jos luonnonolot ovat sellaiset, että tavoitteita ei voida saavuttaa tänä aikana.

Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohta on pantu kansallisesti täytäntöön vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004, jäljempänä vesienhoitolaki) 25 §:llä. Vesienhoitolain 25 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään muun ohella lain 21 §:ssä tarkoitettujen määräaikojen pidentämisestä ja pidentämisen edellytyksistä. Vesienhoitolain nyt voimassa olevalla 25 §:n 3 momentin mukaan määräaikaa voidaan pidentää yhteensä enintään kahdella vesienhoitokaudella (kaudet 2016-2021, 2022-2027). Tällä esityksellä yhtenäistettäisiin voimassa oleva sääntely vastaamaan paremmin direktiivin mahdollistamaa joustoa vesimuodostumien luonnonolosuhteista johtuen.

Ehdotetun 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädettäisiin, että määräaikaa voidaan pidentää yhteensä enintään kahdella vesienhoitosuunnitelmakaudella. Tällä tarkoitetaan kausia 2016-2021 ja 2022-2017. Määräajan pidentämisen edellytyksiä ovat tekninen tai taloudellinen kohtuuttomuus tai ylivoimaiset luonnonolosuhteet.

Ehdotetun 3 momentin toisessa virkkeessä säädettäisiin, että määräaikaa voitaisiin edelleen pidentää, jos luonnonolot eivät mahdollista vesimuodostuman tilan paranemista ajoissa. Muutoksella mahdollistetaan, että hyvän tilan saavuttamisen määräaikaa voitaisiin pidentää myös 2027 jälkeen. Vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (1040/2006) 23 §:n ja asetuksen liitteen 5 kohdan 5 perusteella vesienhoitosuunnitelmassa on esitettävä muun ohella perusteet poikkeamien käytölle.

Luonnonolosuhteita ovat muun muassa tilanteet, joissa ravinteiden tai haitallisten aineiden pitoisuuksien aleneminen maaperässä tai vesiekosysteemissä vie enemmän aikaa. Tällaisia syitä voivat olla esimerkiksi järven sisäinen ravinnekuormitus tai valuma-alueen maaperään sitoutuneet ravinteet tai haitalliset aineet. Myös lajien asettuminen uudelleen alueelle kunnostuksen tai pilaavan toiminnan loppumisen jälkeen voi viedä enemmän aikaa. Luonnonolosuhteita ovat lisäksi veden lämpötilan muutos ja pohjien hapettomuuden hidas paraneminen. Pohjavesissä pilaavien aineiden hajoaminen ja aineiden poistuminen sekä pohjaveden tilan palautuminen ennalleen vie pitkän ajan.

26 j §. Osallistuminen ja tiedottaminen. Ehdotettu 26 j §:n 1 momentti sisältäisi merenhoidon osallistumisen ja tiedoksi antamisen keskeiset tehtävät kuten nykyisinkin. Ehdotettu 1 momentti on yhteensovitettu 1.1.2020 voimaan tulevan hallintolain julkisia kuulutuksia koskevan muutoksen (432/2019) kanssa. Ehdotus on lisäksi yhteensovitettu vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 15 §:n muutoksen (1410/2019) kanssa, jota koskeva hallituksen esitys on hyväksytty (HE 73/2019 vp, EV 50/2019 vp). Ehdotettuun momenttiin perustuvat tehtävät kuulusivat edelleen ympäristöministeriölle, jonka tulee huolehtia niistä yhteistyössä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Merenhoidossa merenhoitoalueen alueelliset koordinointitehtävät kuuluvat Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Myös muut rannikon ELY-keskukset ovat mukana merenhoidon yhteistyössä.

Pykälän 1 momentti sisältäisi uutena säännöksenä kuulemista koskevan vähimmäisajan, 30 vuorokautta. Ehdotus on yhteensovitettu viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (200/2005) 9 §:n kuulemista koskevan muutoksen (1409/2019) kanssa, joka myös sisältyi hallituksen esitykseen HE 73/2019 vp.

Ehdotetun 1 momentin perusteella ympäristöministeriö yhteistyössä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa antaisi merenhoitosuunnitelman valmisteluasiakirjat tiedot julkisella kuulutuksella. Merenhoidon valmisteluasiakirjoista säädetään 26 j §:n 3 momentissa. Momentti sisältäisi informatiivisen viittauksen hallintolakiin. Kuulutus olisi julkaistava viranomaisen kotisivuilla ja tieto siitä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten internetsivuilla sekä manner-Suomen kunnissa. Kuntalain informatiivinen viittaus on perusteltua sisällyttää momenttiin selvyyden vuoksi.

Ympäristöministeriön tehtävät ehdotetaan ryhmiteltäviksi kolmeen numeroituun alakohtaan ja tehtävät tulee tehdä yhteistyössä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa.

Merenhoidossa olisi nykyiseen tapaan varattava kaikille mahdollisuus osallistua merenhoitosuunnitelman valmisteluun, tutustua merenhoitosuunnitelman valmisteluasiakirjoihin ja niiden tausta-asiakirjoihin sekä esittää niistä mielipiteensä kirjallisesti tai sähköisesti.

Kuulutettavista valmisteluasiakirjoista säädetään 26 j §:n 3 momentissa ja ne ovat meriympäristön tilan alustava arviointi, meriympäristön hyvän tilan määrittäminen, merenhoitosuunnitelman ympäristötavoitteet, merenhoitosuunnitelman seurantaohjelmat ja merenhoitosuunnitelman toimenpideohjelmat. Myös valmisteluasiakirjojen tausta-asiakirjoista voisi esittää mielipiteensä. Tausta-asiakirjat tai tieto siitä, mistä ne ovat saatavilla, voitaisiin julkaista viranomaisen internetsivulla.

Merenhoidossa nähtävillä pitämisen ja kuulemisen tulee olla vähintään 30 vuorokautta ja se alkaisi kuulutuksen julkaisemisajankohdasta. Kuulemisasiakirjat tulee pitää nähtävillä mainitun ajan hallintolain 62 a §:ään perustuen. Kuulemiselle varattu aika olisi luonteeltaan minimisääntelyä, joten valmisteluasiakirjojen kuulemiselle voidaan varata myös pidempi aika.

Tarvittavat lausunnot tulee pyytää kuten nykyisinkin. Tarpeen mukaan olisi myös järjestettävä tiedotustilaisuuksia, joissa varataan tilaisuus mielipiteiden esittämiseen. Momenttiin sisältyisi myös informatiivinen viittaus, jonka mukaan pykälässä tarkoitettujen valmisteluasiakirjojen ja tausta-asiakirjojen julkisuudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa.

28 a §. Ympäristötiedon kerääminen. Ehdotetussa 28 a §:ssä säädettäisiin ympäristötiedon keräämisestä. Kyseessä on ympäristön tilan seuraamiseksi suoritettavista teknisluonteisista tutkimus-, mittaus- ja havaintotehtävistä. Vesien- ja merenhoidon viranomaiset käyttävät pykälässä tarkoitettua ympäristötietoa tämän lain mukaisten tehtäviensä hoitamisessa. Keskeinen tehtävä on 9 §:ään perustuva pinta- ja pohjavesien ja 26 h §:ään perustuva meriympäristön tilan seurantaohjelmien laatiminen. Ympäristötiedon perusteella viranomaiset valmistelevat vesienhoitosuunnitelmia ja merenhoito-suunnitelmaa. Kerättyä tietoa käytetään myös ympäristöntilasta viestimiseen. Lisäksi kerätyt tiedot pohjavesialueista muodostavat perustan sille, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tallettaa tiedot pohjavesialueiden rajoista, luokituksesta ja luokituksen perusteista ympäristönsuojelun tietojärjestelmään.

Ehdotettu pykälä sisältäisi vesienhoidon ja merenhoidon tehtäviä hoitavan viranomaisen ja tämän määräämän virkamiehen ympäristötiedon keräämiseen liittyvistä oikeuksista. Näitä viranomaisia ovat muun muassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, Suomen ympäristökeskus, Metsähallitus ja Luonnonvarakeskus sekä useat muut viranomaiset. Ehdotettujen säännösten lisäksi tehtävää hoitavan tulee noudattaa muuta sovellettavaa lainsäädäntöä. Myös muun lainsäädännön perusteella viranomainen voi tarvita luvan tai suostumuksen alueelle pääsemiseksi taikka ympäristön tilan seurannan järjestämiseksi. Luvan tai suostumuksen tarve voi perustua muun muassa luonnonsuojelun, aluevalvonnan, puolustusvoimien ja rajavalvonnan lainsäädäntöön sen lisäksi, mitä tässä laissa säädettäisiin luvan tarpeesta.

Ehdotettu 28 a § vastaisi pääpiirteissään muun muassa kulkemisen ja tutkimusten ja mittausten osalta sisällöltään ympäristönsuojelulain 172 §:ää ja vesilain 14 luvun 3 §:ää, joissa säädetään kyseisten lakien mukaisten viranomaisten tiedonsaannista mainittujen lakien mukaisissa viranomaistehtävissä. Lisäksi vesilain 18 luvun 7 §:n perusteella lupaviranomainen voi antaa hakemuksesta tutkimusluvan. Myös useat muut säädökset sisältävät vastaavia viranomaisille osoitettuja oikeuksia, kuten esimerkiksi terveydensuojelulainsäädäntö ja vieraslajeista aiheutuvien riskien hallintaan sovellettava lainsäädäntö.

Pykälän 1 momentissa yksilöitäisiin viranomaisen ympäristötiedon keräämistä koskevat valtuudet. Momentissa määriteltäisiin ne toimet, joihin viranomaisella ja tämän määräämällä virkamiehellä sekä virkamiestä avustavalla henkilöllä on oikeus tehtäviään varten. Pykälän 1 momentin perusteella viranomaisella ja tämän määräämällä virkamiehellä olisi oikeus ympäristötiedon keräämistä varten kulkea maa- ja vesialueella. Ympäristötiedon keräämiseksi viranomainen voisi tehdä tarkistuksia ja tutkimuksia, sijoittaa mittaus- ja havaintolaitteita, suorittaa mittauksia ja ottaa näytteitä ja tallentaa ääntä ja kuvaa. Tällainen oikeus on myös virkamiestä tehtävässään avustavalla henkilöllä.

Momentissa tarkoitetut mittaukset ja näytteidenotto voisivat olla esimerkiksi vesienhoidon ja merenhoidon toimenpideohjelmien toimenpiteiden seurantaa, päästöjen seurantaa sekä aineiden ominaisuuksien selvittämistä. Myös pohjavesialueen määrittäminen ja luokitustyö edellyttävät tutkimuksia ja selvityksiä. Viranomaisella olisi oikeus näytteiden ottamisen, mittauksien ja havainnoinnin lisäksi myös tallenteiden, kuten esimerkiksi mittauslaiteilla ja muilla välineillä kerättävien tietojen, ääninäytteiden, valokuvien ja videoiden keräämiseen paikan päällä. Tehtävissä voi tarvita tallenteita myöhempää tarkastelua varten.

Tietojen keruussa huomioidaan voimassa olevan muun lainsäädännön asettamat rajoitteet salassa pidettävien tietojen keruuseen, tallennukseen ja julkistamiseen taikka kulkemiseen liittyen. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi meren syvyyteen ja pohjan laatuun liittyvät tiedot, joihin sovelletaan aluevalvontalakia (755/2000). Uhanalaisiin lajeihin sovellettavan luonnonsuojelulain (1096/1996) ja luonnonsuojeluasetuksen (160/1997) säännöksiin sisältyy myös rajoituksia. Samoin liikesalaisuuksien suoja voi tuoda rajoituksia, mikäli tällaisia seikkoja tulisi ympäristötietoa keräävän tietoon. Maastoliikennelakia (1710/1995) sovelletaan moottorikäyttöisen ajoneuvon käyttämiseen maastossa.

Pykälän 1 momentin mukainen oikeus kulkea toisen alueella antaisi viranomaiselle oikeuden liikkua sellaisellakin alueella, joka ei kuulu jokamiehenoikeuden kulkemista koskevan oikeuden piiriin. Kulkemisella tarkoitettaisiin liikkumista maastossa maa-alueella jalan ja vesialueella veneellä. Kulkeminen esimerkiksi piha-alueella tai erityiseen käyttöön otetulla alueella tai toiminnan harjoittamispaikalla on usein rajoitettua. Kulkemisen tai toimenpiteen kohdistuminen piha-alueelle tai muuhun erityiseen käyttöön otetulle alueelle edellyttäisi kuitenkin ehdotetun 3 momentin perusteella sopimista alueen omistajan tai haltijan kanssa. Viranomaisen oikeus liikkua maastossa moottorikäyttöisellä ajoneuvolla virkatehtävissä erityisen tärkeistä syistä perustuu maastoliikennelain 4 §:n 2 momentin 2 kohtaan. Moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikkumiseen ja pysäköintiin maastossa maa-alueella tarvitaan muussa tapauksessa maanomistajan tai haltijan lupa (4 §:n 1 momentti).

Ympäristöseurannassa käytetään erilaisia mittaus- ja havaintolaitteita ja -välineitä sekä eräissä tilanteissa myös koneita, joita voidaan joutua kuljettamaan autolla tai muulla moottoriajoneuvolla kuten esimerkiksi traktorilla taikka vesikulkuneuvolla kuten veneellä tai muulla aluksella. Kuljettamiseen saatetaan tarvita esimerkiksi perävaunua tai traileria. Tarvittavaan toimeen liittyvät mittalaitteet ja muut välineet, joita voivat olla esimerkiksi kairauksessa tarvittava työkone.

Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin myös siitä, että ympäristötiedon kerääminen ei saa kohdistua pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin. Pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävät tilat kuuluvat perustuslain 10 §:ssä tarkoitetun kotirauhan suojan piiriin eikä tiedon kerääminen voisi kohdistua tällaisiin tiloihin. Ympäristötiedon kerääminen kohdistuisi siten vain ulkoalueille.

Pykälän ehdotetun 2 momentin mukaan ympäristötiedon kerääminen tulisi tehdä välttäen tarpeettoman vahingon ja haitan aiheuttamista. Lisäksi säädettäisiin siitä, että alueen omistajalle ja haltijalle aiheutunut vähäistä suurempi vahinko tai haitta on korvattava. Jos korvauksesta ei sovittaisi, sen määräämiseen sovellettaisiin, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa (603/1977, myös lunastuslaki) säädetään. Lähtökohtana toiminnassa on, että ympäristötiedon keräämisestä ei yleensä aiheudu tällaista korvattavaa haittaa. Toimet tulisi edelleen suunnitella ja toteuttaa siten, että säännöksessä tarkoitettua vahinkoa ja haittaa ei ilmenisi. Jos tällaista vahinkoa tai haittaa kuitenkin aiheutuisi, on ehdotetun säännöksen tarkoituksena turvata alueen omistajan ja haltijan asema säätämällä korvauskynnyksestä ja menettelystä korvauksen määräämisessä. Ensisijaisesti korvauksesta tulisi pyrkiä sopimaan. Jos sopiminen ei olisi mahdollista, sovellettaisiin korvauksen määräämisessä lunastuslain mukaista menettelyä. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että haitankärsijä voisi hakea Maanmittauslaitokselta toimitusta korvauksen määräämiseksi.

Pykälän 3 momentin perusteella tehtävää hoitavan olisi tarvittaessa ilmoitettava ympäristötiedon keräämisestä etukäteen alueen omistajalle tai haltijalle. Ilmoittamisen tarpeen harkinta kuuluu tehtävään hoitavalle. Ilmoittamisen tarpeen arviointi on tapauskohtaista. Ilmoittaminen voisi tapahtua sopivalla menetelmällä, kuten esimerkiksi tiedossa oleville omistajille lähetettävällä kirjeellä tai hallintolain 62 §:n (muutos 432/2019, voimaan 1.1.2020) mukaisena yleistiedoksiantona alueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Ilmoittaminen voisi myös tapahtua muulla sopivalla tavalla toimen laatu ja laajuus huomioiden.

Ehdotetun 3 momentin mukaan tehtävää hoitava voisi sopia alueen omistajan tai haltijan kanssa tehtävän suorittamisen yksityiskohdista kuten aikataulusta, järjestelyistä ja tehtävään liittyvistä muista käytännön seikoista. Säännöksellä on tarkoitus selventää sitä, että jossain tapauksissa voi olla perusteltua sopia tehtävän käytännön toteuttamiseen liittyvistä seikoista. Lisäksi 3 momentissa säädettäisiin siitä, milloin tehtävän suorittamisesta olisi sovittava alueen omistajan tai haltijan kanssa. Sopiminen on edellytyksenä silloin, kun 28 a §:n 1 momentissa tarkoitettu toimenpide kohdistuu piha-alueelle tai muuhun erityiseen käyttöön otetulle alueelle. Piha-alueella tarkoitettaisiin vakituiseen asumiseen käytettävän asunnon ja vapaa-ajan asunnon pihaa. Muuhun erityiseen käyttöön otettu alueella tarkoitettaisiin esimerkiksi puutarhaa, teollisuuslaitoksen aluetta, luonnonsuojelualuetta sekä puolustusvoimien aluetta.

28 b §. Sopimus ympäristötiedon keräämisessä. Ehdotettu 28 b § koskisi tilanteita, joissa ympäristötiedon kerääminen ulkoistetaan sopimuksella yksityisen toimijan tehtäväksi. Tällöin sopimustaholla olisi myös 28 a pykälässä ehdotetut oikeudet ja velvollisuudet. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten resursseja on vähennetty ja teknisluonteisia toimintoja ulkoistettu. Käytännössä nykyisin ympäristötiedon kerääminen ja näytteiden analysointi ostetaan kilpailutuksen perusteella yksityisiltä toimijoilta.

Sopimuksenvarainen toiminta ympäristötiedon keruussa muodostaa osaltaan pohjan viranomaisen lakisääteisten tehtävien hoitamiselle. Julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaisella on perustuslain 124 §:n mukaisesti säädettävä laissa. Sopimisella on keskeinen merkitys näiden tehtävien käytännön hoitamisessa. Sopimuksella varmistetaan, että ympäristötiedot saadaan kerättyä oikea-aikaisesti, laadukkaasti ja tehokkaasti.

Vesien- ja merenhoidossa viranomaisten voimavarat kohdistetaan siten, että viranomaiset hoitavat muut kuin tässä tarkoitetut lakisääteiset tehtävänsä. Tehtävien järjestämisvastuu ja tietojen perusteella tehtäviä toimia koskeva päätöksenteko säilyy viranomaisella. Kerättyä tietoa hyödynnetään eri tavoin, kuten edellä on kuvattu. Sopimuksin siirretään tässä tapauksessa ympäristötiedon keruun tuotantotehtävä. Tällaiset tehtävät, jotka eivät sisällä merkittävää julkisen vallan käyttöä sekä teknis-hallinnolliset tukitehtävät voidaan ulkoistaa lakisääteisten muiden tehtävien vaarantumatta.

Pykälän 1 momentin perusteella viranomainen voi tehdä sopimuksen 28 a §:ssä tarkoitettujen tutkimus-, mittaus- ja havaintotehtävien järjestämisestä. Sopimus voitaisiin tehdä sellaisen yksityisen toimijan kanssa, jolla on riittävä asiantuntemus ja muut edellytykset tehtävän hoitamiseksi. Sääntely on tarpeen, jotta voidaan varmistua ympäristötiedon keräämistoimien laadusta. Viranomaisen tulisi kilpailutuksessa ottaa ehdotettu sääntely huomioon esimerkiksi asettamalla tarjoajille näihin liittyviä vaatimuksia. Vaatimuksena voivat olla kulloisenkin tehtävän mukaiset seikat, kuten esimerkiksi työntekijöiden osaaminen, tarvittavien teknisten välineiden ja menetelmien hallinta sekä mahdollisesti tehtävässä tarvittavien laboratoriopalvelujen tuottaminen.

Pykälän 2 momentti sisältäisi säännöksen siitä, että tehtävää hoitavaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan kyseisiä tehtäviä. Momentissa olisi myös informatiivinen viittaus vahingonkorvauslakiin, jossa säädetään muun muassa vahingon aiheuttajan korvausvastuusta ja työnantajan ja julkisyhteisön korvausvastuusta sekä korvattavasta vahingosta.

5.2 Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä

20 §. Arviointiselostuksesta kuuleminen. Pykälän 1 momenttiin esitetään tehtäväksi tekninen muutos niin, että sen mukaiseen tiedottamiseen soveltuisi 17 §:n 2 momentin lisäksi 17 §:n 3 momentti. Lain 17 §:ään on lisätty lailla (1408/2019) uusi 3 momentti, johon on sisällytetty tiedottamista koskevia säännöksiä. Tämä edellyttää 20 §:n muuttamista 17 §:ään kohdistuvan viittauksen osalta. Yhteysviranomaisen tulisi näin ollen jatkossakin tiedottaa arviointiselostuksesta 17 §:n mukaisella menettelyllä.

Ehdotetun vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain asetuksenantovaltuuden nojalla (14 §) ei tällä hetkellä ole tarkoitus antaa uusia säännöksiä asetuksella. Ehdotuksella lisätään lain valtuussäännöksiä ottaen huomioon jo olemassa oleva asetustasoinen sääntely.

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2020.

8.1 Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Ympäristöministeriön hallituksen esitys eduskunnalle ympäristöministeriön hallinnonalan eräiden julkisia kuulutuksia koskevien säännösten muuttamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 73/2019 vp) sisälsi vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain vesienhoitoa koskeva säännösmuutokset muun muassa valmisteluasiakirjojen kuuluttamisen ja osallistumisen osalta. Tähän esitykseen sisältyvät mainitun lain merenhoitoa koskevat säännösmuutokset (26 j §).

9.1 Johdanto

Tässä osuudessa käsitellään vesienhoidon ja merenhoidon lain muuttamista koskevaa osaa esityksestä. Ehdotettu asetuksenantovaltuuden lisääminen lakiin 14 §:ään on perusteltua, koska asetukseen sisältyy lakia tarkempia säännöksiä. Ehdotettu valtioneuvostolle osoitettu valtuussäännös on tarkkarajainen ja täsmällinen. Ehdotettu valtuus täyttää siten perustuslain 80 §:n vaatimukset.

Ehdotettuihin vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain säännöksiin (26 j ja 28 a—b §) liittyvät keskeiset perusoikeudet ovat yksityiselämän suoja (perustuslain 10 §) ja omaisuudensuoja (perustuslain 15 §), vastuu ympäristöstä (perustuslain 20 §) sekä oikeusturva (perustuslain 21 §). Ehdotettuihin säännöksiin sisältyy myös perustuslain 124 §:ään liittyviä näkökohtia.

9.2 Ympäristötiedon kerääminen maa- ja vesialueella

Jokaisen kotirauha on perustuslain 10 §:n 1 momentin nojalla turvattu. Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla säätää sen piiriin kohdistettavista toimenpiteistä. Ehdotetun vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 28 a §:n oikeudet ympäristötiedon keräämisessä sisältävät oikeuden muun ohella tutkimusten tekemiseen, mittausten suorittamiseen sekä näytteenottoon. Ehdotukseen sisältyy oikeus myös tallentaa ääntä ja kuvaa. Tietojen kerääminen tehdään maa- ja vesialueilla. Ehdotuksen mukaan tiedon kerääminen ei saa kohdistua kotirauhan piiriin kuuluvaan pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin, jotka kuuluvat perustuslain 10 §:ssä tarkoitetun kotirauhan suojan piiriin. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiseen pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävät tilat (PeVL 43/2010 vp, s. 2, PeVL 40/2010 vp, s. 4, PeVL 18/2010 vp, s. 7, PeVL 6/2010 vp, s. 4, PeVL 8/2006 vp, s. 2, PeVL 39/2005 vp, s. 2, PeVL 16/2004 vp, s. 5, PeVL 69/2002 vp, s. 2, PeVL 48/2001 vp, s. 2, PeVL 46/2001 vp, s. 3–4). Myös vapaa-ajan asunnot nauttivat kotirauhan suojaa, vaikka niissä ei ympärivuotisesti asuttaisikaan (PeVL 65/2010 vp, s. 3. Ehdotuksen mukaan tietoja voidaan kerätä piha-alueilla ja muilla erityiskäyttöön otetuilla alueilla, jolloin toimeen vaaditaan omistajan tai haltijan kanssa tehtävä sopimus. Ympäristötiedot ovat laadultaan luonnontieteellisiä seikkoja. Tiedonkeruu ei siten kohdistu henkilöihin tai yhteisöihin taikka kotirauhan piiriin kuuluviin tiloihin. Ehdotettu sääntely on siten sopusoinnussa yksityiselämän suojan kanssa.

9.3 Omaisuuden suoja

Perustuslain 15 § sisältää omaisuudensuojan yleislausekkeen (1 momentti) ja pakkolunastuslausekkeen (2 momentti). Yleislausekkeen perusteella arvioidaan lähinnä omistajan käyttöoikeuksien ja omistajan määräämisvallan erilaisia rajoituksia. Tällaisiin omaisuudensuojan rajoituksiin sovelletaan perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä Perustuslain 15 §:n 1 momentin yleislausekkeesta ei johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä. Ehdotetun vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 28 a §:n mukaisten oikeuksien käyttö eli liikkuminen alueella ja ympäristötietojen kerääminen on pienimuotoista toimintaa. Yleensä kulkeminen perustuu maa-alueella jokamiehenoikeuteen tai vesialueella vesilain mukaisiin yleiskäyttöoikeuksiin.

Ehdotetun 28 a §:n valtuuksien sisältö huomioon ottaen ympäristötiedon keräämisestä ei aiheudu perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettua vaikutusta alueen omistajan tai haltijan asemaan. Sen sijaan ehdotusta tulee arvioida 15 §:n 1 momentin näkökulmasta. Ympäristötiedon keräämisessä tarvittavien mittaus- ja havaintolaitteiden käytön ei arvioida aiheuttavan vahinkoa tai haittaa omistajalle tai haltijalle. Ehdotuksen mukaan kerääminen tulisi tehdä välttäen tarpeettoman vahingon ja haitan aiheuttamista. Tämä velvoite kohdistuisi toimen toteuttajaan. Joissakin harvoissa tilanteissa on mahdollista, että toimesta voisi kuitenkin aiheutua vähäistä suurempaa vahinkoa tai haitta. Jos korvauksesta ei sovittaisi, voisi haitankärsijä saattaa korvauksen määräämistä koskevan asian vireille lunastuslain mukaisesti. Ehdotettu pykälä 28 a sisältäisi siten alueen omistajan ja haltijan asemaa ja oikeuksia turvaavat riittävät säännökset perustuslain 15 §:n 1 momentin näkökulmasta. Ehdotetut tiedonkeruun tehtävät ja kulkeminen sekä laitteiden käyttö alueella ovat siten sopusoinnussa perustuslain 15 §:n 1 momentin kanssa.

9.4 Ympäristöperusoikeus

Perustuslain 20 §:n ympäristöä koskeva perusoikeussääntely jakautuu ympäristöön kohdistu-vaan vastuuseen ja julkisen vallan ympäristöön kohdistuvaan velvollisuuteen. Perustuslain 20 §:n 2 momentin on katsottu merkitsevän perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan (HE 309/1993 vp, s. 67/I, PeVL 38/1998 vp, s. 2/I). Vesien- ja merenhoidon lakisääteisten tehtävien hoitamisella pyritään vesiensuojelun korkeaan tasoon ja siten osaltaan myös perustuslain 20 §:n toteuttamiseen. Vesien- ja merenhoidon lakisääteisten tehtävien hoito edellyttää pinta- ja pohjavesiä sekä merivesiä koskevien ympäristötietojen keräämistä. Tietoja tarvitaan muun muassa vesien tilan mahdollisten muutosten selvittämiseksi ja vesienhoitosuunnitelmien ja toimenpideohjelmien laatimiseksi kuten edellä on selostettu. Samoin pohjavesialueen määrittämisen ja luokituksen tehtävät edellyttävät selvityksiä ja tarkistuksia sekä mittauksia ja tarkistuksia. Näissä kaikissa pinta-, pohja- ja merivesiä koskevissa ympäristötiedon keräämistehtävissä on kyse rutiiniluontoisista ja välitöntä perusoikeuskytkentää vailla olevista julkisia hallintotehtäviä tukevista toimista (28 a—b §). Tiedonkeruu on luonteeltaan teknis-hallinnollista. Vesienhoitoaluekohtaisten vesienhoitosuunnitelmien ja toimenpideohjelmien toimenpiteiden tarkoituksena on vesimuodostumien tilan parantaminen ja merenhoidossa meren tilan parantaminen. Keskeistä näissä vesien- ja merenhoidon suunnittelujärjestelmissä on ympäristötietojen pohjalta tehtävä seuraavan hoitokauden toimien suunnittelu tavoitteiden saavuttamiseksi. Ympäristötietojen oikeellisuus ja ajantasaisuus ovat olennaisia lähtökohtia suunnittelussa.

Ehdotettu vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 26 j §:n 1 momentin muutos turvaa laajat osallistumis- ja tiedonsaantioikeudet kaikille. Merenhoidon suunnittelussa on asianosaisilla ja muilla tahoilla laajat oikeudet saada valmisteluasiakirjat ja niiden tausta-asiakirjat nähdäkseen sekä lausua käsityksensä asiakirjoista. Näihin oikeuksiin ei olla esittämässä muutoksia.

Esitykseen sisältyy 26 j §:n 1 momentissa ehdotuksia, joilla on merkitystä arvioitaessa perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädettyä velvoitetta turvata kansalaisten vaikutusmahdollisuudet elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon (HE 309/1993 vp, s. 67, PeVL 15/2004 vp, s. 3, PeVL 53/2002 vp, s. 2, PeVL 38/1998 vp, s. 2, PeVL 21/1996 vp). Ehdotettu 26 j §:n 1 momentin muutos koskee asiakirjojen tiedoksiantoa ja niistä tiedottamista. Tiedoksianto toteutettaisiin kuuluttamalla hakemuksesta ja päätöksestä sähköisesti viranomaisen verkkosivuilla hallintolain 62 a §:n mukaisesti. Tieto kuulutuksesta julkaistaisiin pääasiassa tapauksia myös toiminnan vaikutusalueen kunnissa kuntalain 108 §:n mukaisesti. Sähköinen menettely tiedottamisessa vahvistaa osaltaan vaikuttamismahdollisuuksia, kun tieto on helpommin saatavilla. Osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet turvattaisiin sähköisen tiedottamisen lisäksi hallintolain 62 a §:n mukaisella mahdollisuudella tarpeen vaatiessa julkaista kuulutus myös asian vaikutusalueen sanomalehdessä tai muulla viranomaisen päättämällä tavalla.

Ehdotetut 26 j ja 28 a—b pykälät toteuttavat siten osaltaan ympäristöperusoikeutta.

9.5 Hyvän hallinnon vaatimukset

Perustuslain 21 §:n 2 momentti sisältää vaatimuksen hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta lailla.

Ehdotuksen mukaan vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 26 j §:n sähköinen asiointivelvoite ei koskisi asianosaisia eikä yleisöä, joten mielipide tai muistutus olisi mahdollista toimittaa viranomaiselle myös paperisena. Tiedoksiannoilla on suuri merkitys oikeusturvan toteuttamisen kannalta. Perustuslakivaliokunnan mukaan tiedoksiannolla on olennainen vaikutus siihen, miten asianosaisen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin toteutuu (PeVL 9/2010 vp). Tiedoksianto on tehtävä siten, että vastaanottaja saa oikeuksiensa käyttämiseksi tarvitsemansa tiedot selkeästi, hänelle ymmärrettävinä ja riittävän ajoissa (PeVL 5/2016 vp).

Hallintolain 2 luvussa säädettyihin hyvän hallinnon perusteisiin kuuluu viranomaisen velvollisuus kohdella hallinnossa asioivia tasapuolisesti. Hallintolain hyvän hallinnon perusteisiin kuuluu myös palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuuden vaatimus. Säännös korostaa asiakasnäkökulmaa. Yleisen tietoverkon käyttö ilmoitusten ja päätösten tiedoksiannossa on yleistynyt eikä kyse ole täysin uudesta sääntelystä, koska sähköisiä menettelyitä ja sähköistä asiointia hyödynnetään jo nykyisin myös ympäristöasioissa. Sitä voidaan pitää tiedoksiannosta vastaavan viranomaisen sekä tiedoksiannon vastaanottajien kannalta vaivattomana ja tiedonvälityksen näkökulmasta varsin tehokkaana ilmoittamistapana. Vastaavan kaltainen sääntely on otettu myös esimerkiksi kuntalakiin. Ehdotettu 26 j §:n sääntely on yhdenmukainen vesienhoidon menettelyn kanssa.

Ehdotettu 28 § a sisältäisi myös maa- ja vesialueen omistajan oikeusasemaa turvaavaa sääntelyä. Alueen omistajalle tai haltijalle ei yleensä aiheutuisi ympäristötiedon keräämisestä vähäistä suurempaa vahinkoa tai haittaa. Ehdotettu säännös korvauksen määräämiseen sovellettavasta lunastuslain sääntelystä selkeyttäisi oikeustilaa ja turvaisi osaltaan omistajan ja haltijan asemaa niissä tilanteissa, jos korvauksesta ei päästä sopimukseen. Ehdotettuun 28 a §:ään sisältyy myös alueen omistajan tai haltijan tiedonsaantia ja asemaa turvaavaa sääntelyä tiedottamisesta ja ympäristötiedon keräämisen aikataulun ja käytännön järjestelyjen sopimisesta.

Hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistamisen vuoksi ehdotettuun uuteen 28 b §:ään on sisällytetty virkavastuuta koskeva säännös, jota perustuslakivaliokunta on edellyttänyt ulkoistamistilanteissa (PeVL 33/2004 vp s. 7/II ja PeVL 46/2002 vp s. 10). Ehdotetun 28 b §:n nojalla ympäristötiedon keräämisestä voidaan tehdä sopimus yksityisen toimijan kanssa ja säännökseen sisältyy myös tehtävää hoitavaan sovellettavia vaatimuksia. Tehtäviä hoitavaan kohdistettavat vaatimukset sekä sääntelyyn sisältyvä viittaus vahingonkorvausvastuuta koskevaan vahingonkorvauslakiin toteuttavat osaltaan hyvää hallintoa koskevia vaatimuksia.

Hyvän hallinnon takeet turvataan edellä selostetulla tavalla sekä 26 j §:n 1 momentin että 28 a—b §:n säännöksin ja esitys toteuttaa myös hyvän hallinnon vaatimuksia.

9.6 Tehtävän ulkoistaminen

Perustuslain 124 §:ssä säädetään julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai sen nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittäviä julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslakivaliokunta on arvioinut (PeVL 44/2016 vp) tietojen keräämiseen liittyviä näkökohtia kalastuspolitiikan alan sääntelyssä. Uudessa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 28 b §:ssä säädettäisiin siitä, että vesien- ja merenhoitolainsäädännön mukainen viranomainen voisi tehdä sopimuksen yksityisen toimijan kanssa 28 a pykälässä tarkoitettujen tehtävien järjestämisestä. Yksityiselle toimijalle asetettaisiin myös vaatimuksia eli toimijalla tulisi olla riittävä asiantuntemus ja muut edellytykset. Ehdotukseen perustuen yksityisellä toimijalla olisivat myös 28 a pykälässä ehdotetut oikeudet ja velvollisuudet.

Ympäristötiedon keräämisen tehtävät eivät ole perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja merkittäviä julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä. Tällaiset muut tehtävät, jotka eivät sisällä merkittäviä julkisen vallan käyttöä, voidaan perustuslain 124 § huomioon ottaen antaa muulle kuin viranomaiselle. Pykäläehdotuksessa kyse on kuitenkin viranomaistehtävistä ja osin myös teknis-hallinnollisista tukitehtävistä. Hallinnon tehokkaan järjestämisen ja hallinnon sisäisten tarpeet edellyttävät sopimisen olevan mahdollista. Vesien- ja merenhoidossa tietojen perusteella tehtävien johtopäätösten ja mahdollisista toimista päättäminen kuuluu edelleen viranomaiselle. Ehdotetussa sääntelyssä on huomioitu myös yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeet. Ehdotetussa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 28 b §:n tehtävissä on kyse sellaisista työsuorituksista ympäristötiedon keräämiseksi, jotka ovat viranomaisen velvollisuuksia tai joita viranomaiset tarvitsevat vesienhoitolain mukaisissa tehtävissään.

Ympäristötiedon keruun ja seurannan ja laboratoriopalvelujen ulkoistaminen on myös perusteltua ottaen huomioon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten riittämättömät voimavarat. Tällaisia seikkoja on myös esitetty 124 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 1/1998 vp, s. 179/II) sekä tarpeellisuusvaatimuksen osalta perustuslakivaliokunnan käytännössä (PeVL 29/2013 vp, s. 21). Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla ei esimerkiksi enää ole laboratorioita näytteiden analysointiin taikka henkilöstöä, välineitä tai kalustoa ympäristötietojen keräämiseen (PeVL 29/2013 vp, s 2/I). Ehdotettu 28 b § on siten sopusoinnussa myös perustuslain 124 §:n näkökulmasta.

Edellä esitetyn perusteella ehdotukset laeiksi vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain muuttamisesta ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 20 §:n muuttamisesta voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.