Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki aerosolien vaatimustenmukaisuudesta ja muutettavaksi vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettua lakia (kemikaaliturvallisuuslaki), eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annettua lakia (markkinavalvontalaki) sekä painelaitelakia.

Muutokset olisivat säädösteknisiä. Esityksellä ei ehdoteta muutettavaksi voimassaolevia aerosolien tuoteturvallisuusvaatimuksia eikä asetettavaksi uusia vaatimuksia.

Esityksessä ehdotetaan, että aerosoleja koskevat tuotevaatimussäännökset kumottaisiin kemikaaliturvallisuuslaista. Kemikaaliturvallisuuslakiin jäisivät aerosolien osalta niiden teollisen käsittelyn, varastoinnin ja säilytyksen turvallisuutta koskevat säännökset. Kemikaaliturvallisuuslain nojalla voimassa oleva aerosoliasetus kumottaisiin.

Aerosoleja koskevat tuotevaatimussäännökset ehdotetaan säädettäväksi aerosolien vaatimustenmukaisuudesta annetulla lailla ja sen nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Uuteen asetukseen sisällytettäisiin yksityiskohtaisten teknisten vaatimusten sijaan viittaukset niin kutsutun aerosolidirektiivin liitteeseen, jossa kysymyksessä oleva tekninen vaatimus on kuvattu. Tällä tavoin aerosolidirektiivin edellyttämät aerosolien yksityiskohtaiset tekniset tuotevaatimukset pysyisivät katkeamatta osana kansallista lainsäädäntöä.

Esityksellä yhdenmukaistettaisiin valvontaa koskevaa sääntelyä. Esityksessä ehdotetaan tämän vuoksi, että aerosoleja koskeva sääntely lisätään markkinavalvontalain soveltamisalaan.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

1.1 Tausta

Aerosoleja koskevat säännökset sisältyvät vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettuun lakiin (390/2005, jäljempänä kemikaaliturvallisuuslaki) ja sen nojalla voimaan jätettyyn aerosoliasetukseen (1433/93, muutokset 809/94, 1150/2009, 225/2014 ja 1000/2017). Asetuksella on saatettu voimaan Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivi aerosoleja koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 75/324/ETY (jäljempänä aerosolidirektiivi) ja sen aerosolien merkintöjä, sisällön määrää, testausta ja teknisiä vaatimuksia koskevat muutokset 94/1/EY, 2008/47/EY ja 2013/10/EU.

Alun perin aerosoliasetus annettiin jo kumottujen räjähdysvaarallisista aineista annetun lain (263/53) ja paineastialain (98/73) nojalla. Ensin mainittu laki kumottiin kemikaaliturvallisuuslailla mutta aerosoliasetus jätettiin kemikaaliturvallisuuslain nimenomaisen säännöksen nojalla voimaan. Kemikaaliturvallisuuslaki sisältää aerosolien tuotevaatimuksia koskevat perussäännökset.

Kun paineastialaki korvattiin painelaitelailla (869/1999), aerosoliasetus jätettiin sen nojalla edelleen voimaan. Sen sijaan uudesta vuoden 2017 alusta voimaan tulleesta painelaitelaista (1144/2016) viittaus aerosoliasetuksen voimassaoloon jäi pois. Aerosoliasetus on näin ollen voimassa kemikaaliturvallisuuslain nojalla muttei sen sijaan enää painelaitelain nojalla. Aerosoli voi kuitenkin tuoteominaisuuksiensa puolesta olla myös sellainen painelaite, joka ei sisällä kemikaaliturvallisuuslaissa tarkoitettua vaarallista kemikaalia. Ponneaineena voi olla paineilma ja vaikuttavana aineena myrkytön ja palamaton kemikaali.

1.2 Valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä työ- ja elinkeinoministeriössä Turvallisuus ja kemikaaliviraston avustuksella. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunto eri ministeriöiltä, viranomaisilta, elinkeinoelämän järjestöiltä sekä työnantaja- ja työntekijäjärjestöiltä. Lausuntoja saatiin 14 kappaletta.

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa Hankeikkuna https://oikeusministerio.fi/hankkeet tunnuksella TEM058:00/2019

Laki- ja asetusehdotukset ovat olleet tarkastettavana oikeusministeriön lainsäädännön kehittäminen ja laintarkastus -yksikössä.

2.1 Kemikaaliturvallisuuslaki

Kemikaaliturvallisuuslain tarkoituksena on ehkäistä ja torjua vaarallisten kemikaalien sekä räjähteiden valmistuksesta, käytöstä, siirrosta, varastoinnista, säilytyksestä ja muusta käsittelystä aiheutuvia henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkoja. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää yleistä turvallisuutta.

Aerosolit voivat sisältää vaarallisia kemikaaleja. Vaarallisiin kemikaaleihin liittyvistä tuotteista säädetään kemikaaliturvallisuuslain 5 luvussa. Vaatimukset sille, miten aerosolit tulee suunnitella, mitoittaa, valmistaa ja täyttää kemikaaleilla säädetään 48 §:ssä. Laissa säädetään myös vaatimustenmukaisuuden osoittamisesta (50 §) sekä tiedoista ja ohjeista, jotka on annettava tuotteen mukana, jotta sen käyttö olisi turvallista koko odotettavissa olevan käyttöiän (51 §).

Vaarallisiin kemikaaleihin liittyvien tuotteiden valvontaa koskevista säännöksistä aerosoleihin soveltuvat 5 luvun lisäksi joko osaksi tai kokonaan seuraavien lukujen säännökset: kielloista ja rajoituksista säädetty 13 luku, valvonnasta säädetty 14 luku, pakkokeinoja ja seuraamuksia koskeva 15 luku sekä luvut 1618.

Kemikaaliturvallisuuslain 13 luku koskee sekä tuotteita että vaarallisia kemikaaleja valmistavia, käsitteleviä ja varastoivia laitoksia. Tuotteiden osalta säädetään toiminnanharjoittajan toimintavelvollisuudesta, tuotteen tai räjähteen kieltämisestä, vahingonvaaran torjumista täydentävistä toimenpiteistä sekä toiminnanharjoittajan velvollisuudesta tiedottaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston sille antamista kielloista ja määräyksistä.

Kemikaaliturvallisuuslain 14 luvussa säädetään valvontaviranomaisista, valvontaviranomaisen tiedonsaantioikeudesta, valvontaviranomaisen tarkastusoikeudesta, näytteensaantioikeudesta, valvontaviranomaisen tiedonsaannista toiselta viranomaiselta, tarkastuslaitoksen tietojen luovuttamisesta ja virka-avusta.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on käyttänyt kemikaaliturvallisuuslain 15 luvun mahdollistamia hallinnollisia pakkokeinoja antamansa kiellon tai määräyksen tehostamiseen erittäin harvoin.

Räjähdesäännösten rikkomisesta säädetään 125 §:ssä. Sen mukaan tahallisista tai huolimattomuudesta tehdyistä kemikaaliturvallisuuslain tai sen nojalla annettujen säännösten rikkomisesta on tuomittava sakkoon, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta. 125 §:n 5 kohdan perusteella rangaistavaa on aerosolien valmistusta, maahantuontia tai markkinoille saattamista koskeva lain 5 luvussa säädettyjen velvoitteiden vastainen toiminta.

Rangaistuksesta vaarallisen kemikaalin tai räjähteen taikka kemikaaliturvallisuuslain 5 luvussa tarkoitetun tuotteen varomattomasta käsittelystä säädetään rikoslain 44 luvun 12 §:ssä. Kemikaaliturvallisuuslain vastaisesta toiminnasta terveysrikoksena säädetään 44 luvun 1 §:n 1 momentin 7 kohdassa ja 2 momentissa.

Kemikaaliturvallisuuslain soveltamisalaa on pyritty viime vuosina selkiyttämään kumoamalla siihen sisältyvät tuoteturvallisuussäännökset ja säätämällä niistä omat erilliset säädöksensä. Soveltamisalaan kuului alun perin muitakin vaarallisiin kemikaaleihin liittyviä tuotteita kuten ATEX-laitteet, kaasulaitteet, pyrotekniset tuotteet ja räjähteet. Näitä tuotteita koskevat direktiivit uusittiin ja mukautettiin tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 765/2008 (jäljempänä NLF-asetus). Direktiivit ovat osa niin kutsuttua direktiivipakettia, jossa yhdeksän tuotedirektiiviä sopeutettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseen N:o 768/2008/EY tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvistä yhteisistä puitteista ja päätöksen 93/465/ETY kumoamisesta, (jäljempänä NLF-päätös). Uusitut tuotedirektiivit, kaasulaitteita lukuunottamatta, pantiin kansallisesti täytäntöön säätämällä vastaava kansallinen tuotelaki, joissa viitataan markkinavalvonnan ja ulkorajavalvonnan osalta horisontaalisiin eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annettuun lakiin (1137/2016, jäljempänä markkinavalvontalaki) ja ilmoitettujen laitosten lakiin (278/2016). Tämän muutoksen yhteydessä kemikaaliturvallisuuslakiin jäivät jäljelle vain kaasulaitteita, aerosoleja ja kemikaalisäiliöitä koskevat tuotevaatimussäännökset.

Kaasulaitteita koskevat tuotevaatimussäännökset kumottiin kemikaaliturvallisuuslaista 1.7.2018 voimaantulleella kaasulaitelailla (502/2018), jossa annettiin täydentävää sääntelyä kaasumaisia polttoaineita polttavista laitteista ja direktiivin 2009/142/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/426 (kaasulaiteasetus) täytäntöönpanemiseksi. Suunnitteilla olevassa uudessa kemikaalisäiliölaissa on tarkoitus säätää vaarallisten kemikaalien säiliöitä koskevat tuotevaatimussäännökset ja samalla kumota ne kemikaaliturvallisuuslaista.

2.2 Aerosoliasetus

Aerosolisetuksella on saatettu voimaan aerosolidirektiivi 75/324/ETY ja sen merkintöjä, sisällön määrää, testausta ja teknisiä vaatimuksia koskevat muutokset 94/1/EY, 2008/47/EY, 2013/10/EU ja (EU) 2016/2037. Aerosoliasetuksella on pantu täytäntöön tuotevaatimukset, joiden täyttyminen on aerosolien markkinoille saattamisen edellytyksenä. Asetuksella on yhdenmukaistettu aerosoleihin sovellettavat turvallisuusvaatimukset, mukaan luettuina nimellistilavuutta, täyttämistä ja muita paineeseen liittyviä vaaroja koskevat vaatimukset, ja merkintävaatimukset, jotka koskevat asetuksen soveltamisalaan kuuluvia ja sen säännösten mukaisesti markkinoille saatettavia aerosoleja.

Aerosolidirektiiviin sisältyvät rakenne ja testausvaatimukset ovat pantu täytäntöön aerosoliasetuksen liitteessä. Teknisluonteisten määräysten ohessa liitteessä on myös säännöksiä, joissa asetetaan toimijoille velvoitteita, kuten aerosolin markkinoille saattamisesta vastaavaan tahoon kohdistettuja analyysi- ja testausvelvoitteita.

Asetuksen liitteessä säädetään lisäksi testausmenetelmien hyväksyntämenettelystä. Kysymyksessä on aerosolidirektiivin liitteen 6.1.4.3 kohdan sääntely, joka edellyttää, että toimivaltainen viranomainen hyväksyy lopputarkastuksessa käytetyn testausmenetelmän silloin, kun toimija käyttää muuta, kuin kuumavesihaudetestiä. Viimeisen kuuden vuoden aikana tällaista hyväksyntää on haettu Turvallisuus- ja kemikaalivirastolta kahdesti. Kummankin hakijan hakemus täytti edellytykset (hakijoilla oli hyväksytty laatujärjestelmä, minkä lisäksi kumpikin pystyi osoittamaan, että tyhjät päällykset testataan ennen täyttöä ja täytetty aerosolin päällys punnitaan ja sen tiiveys testataan) ja molemmat saivat Turvallisuus- ja kemikaaliviraston hyväksynnän valitsemalleen testausmenetelmälle. Aerosolidirektiivissä ja sen liitteessä säädetyt testausmenetelmät on tunnustettu myös vaarallisten aineiden kansainvälisissä kuljetusmääräyksissä menetelmiksi, joilla aerosolin kuljetusturvallisuus voidaan varmistaa. Kuljetusmääräyksissä edellytetään aerosolidirektiiviä vastaavalla tavalla vesihaudemenetelmästä poikkeavan testimenetelmän viranomaishyväksyntää. Kuljetusmääräyksiin perustuvasta hakemuksen hyväksymisen edellytyksistä on tältä osin säädetty Liikenne- ja viestintäviraston määräyksen TRAFICOM/82133/03.04.03.00/2019 liitteen kohdassa 6.2.6.3.2. Määräyksellä on saatettu kansallisesti voimaan vaarallisten tavaroiden kansainvälisestä tiekuljetuksesta tehty eurooppalainen sopimus (ADR-sopimus) ja sen aerosolien kuljetusta koskevat määräykset.

Edellä kohdassa 2.1. mainittujen EU:n tuotesääntelydirektiivien kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä ryhdyttiin noudattamaan viittaustekniikkaa. Viittaustekniikalla tarkoitetaan sääntelytapaa, jossa direktiivissä ja sen liitteissä säädetyt tekniset yksityiskohdat saatetaan kansalliseen sääntelyn osaksi valtioneuvoston asetuksissa säädetyillä viittauksilla direktiiviin ja sen liitteisiin. Aerosoliasetus on kuitenkin annettu ennen mainittua tuotesääntelyhanketta eikä siinä ole noudatettu viittaustekniikkaa. Toisin sanoen aerosolidirektiivin tekninen liite ja siihen vuosien varrella säädetyt muutokset on toistettu sellaisenaan aerosoliasetuksen liitteessä. Täytäntöönpanotavasta johtuen asetuksen liitteen eri kohtien numerointi ei ole pysynyt yhdenmukaisena direktiivin liitteen numeroinnin kanssa. Epätahtiseen numerointiin lienee ajauduttu siksi, että kansallinen tapa säädösten kirjoittamisessa rajoittuu luetteloissa ainoastaan kolmeen tasoon. Direktiivimuutosten alkuperäisiä hierarkioita ja luettelossa käytettyjä sisennyksiä on näin poistettu, jolloin asetuksen liitteen numerointi ei enää täsmää direktiivin liitteen numeroinnin kanssa.

Aerosoliasetus on edellä kappaleessa 1.1 kerrotuin tavoin jätetty voimaan kemikaaliturvallisuuslain nojalla muttei sen sijaan enää painelaitelain nojalla. Tätä voidaan pitää ongelmallisena ottaen huomioon, että aerosoli voi olla myös sellainen painelaite, jota ei ole täytetty vaarallisella kemikaalilla. Aerosoliasetuksen 2 §:ään sisältyvän määritelmän mukaan aerosolilla tarkoitetaan metallista, lasista tai muovista valmistettua kertakäyttöistä astiaa, joka sisältää puristettua, nesteytettyä tai paineenalaisena liuotettua kaasua sellaisenaan tai yhdessä nestemäisen, tahnamaisen tai jauhemaisen aineen kanssa, ja on varustettu tarvittavalla tyhjennyslaitteella, jonka kautta päällyksen sisältö voidaan päästää purkautumaan kiinteiden tai nestemäisten hiukkasten suspensiona kaasussa, vaahtona, tahnamaisena tai jauheena taikka kaasu- tai nestemuodossa. Asetuksen 2 §:ssä määritellystä kertakäyttöisestä astiasta käytetään asetuksessa myöhemmin nimitystä aerosolipäällys. Aerosolipäällys on myös aerosolidirektiivin liitteessä käytetty nimitys metallista, lasista tai muovista valmistetulle kertakäyttöiselle astialle.

2.3 Aerosolien valvonta

Kemikaaliturvallisuuslain ja aerosoliasetuksen noudattamista valvoo Turvallisuus- ja kemikaalivirasto. Aerosolien markkinavalvonnan ja ulkorajavalvonnan kannalta on jossain määrin ongelmallista, että aerosoleja koskevista tuotevaatimuksista säädetään kemikaaliturvallisuuslaissa ja sen nojalla voimaan jätetyssä aerosoliasetuksessa. Kemikaaliturvallisuuslain soveltamisalaan kuuluvat vaaralliset kemikaalit ja räjähteet. Vaarallisilla kemikaaleilla tarkoitetaan kemikaaliturvallisuuslain määritelmäsäännöksen mukaan ainetta tai seosta, joka tulee luokitella tai merkitä aineiden ja seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta sekä direktiivien 67/548/ETY ja 1999/45/EY muuttamisesta ja kumoamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1907/2006 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1272/2008, jäljempänäCLP-asetus mukaisesti, sekä muuta palavaa nestettä. Kemikaaliturvallisuuslain määritelmä vaarallisesta kemikaalista poikkeaa CLP-asetuksesta. Kemikaaliturvallisuuslain mukaan vaarallisia kemikaaleja ovat myös ne kemikaalit, jotka eivät tule luokitelluksi vaaralliseksi CLP-asetuksen mukaan mutta, joille on merkintävaatimuksia CLP-asetuksessa. Aerosolit eivät aina sisällä vaarallista kemikaalia mutta CLP – asetukseen sisältyy aerosoleihin sovellettavia merkintävaatimuksia.

Aerosoleja voidaan pitää painelaitelaissa tarkoitettuina painelaitteina ja paine on myös yleensä katsottu sisältöä merkittävämmäksi vaaraksi kyseisissä tuotteissa ja tiedossa on tapauksia, joissa aerosolipakkaus on räjähtänyt. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on valvontakäytännössään yleensä puuttunut aerosolien turvallisuusvaatimusten täyttymiseen juuri aerosolipäällyksen paineenkesto-ominaisuuden näkökulmasta, ei niinkään sisältönä olevan vaarallisen kemikaalin perusteella. Valvontaa on myös viime vuosina tehty lähinnä reaktiivisena eikä niinkään perinteisen markkinavalvonnan keinoin. Vuoteen 2017 asti aerosolien valvonta painelaitelain näkökulmasta oli jossain määrin selvempää, kun tuotevaatimussäännökset sisältävä aerosoliasetus oli kemikaaliturvallisuuslain ohella voimassa myös painelaitelain nojalla.

Kemikaaliturvallisuuslain 14 luvussa säädetään valvontaviranomaisen tiedonsaantioikeudesta, tarkastusoikeudesta, näytteensaantioikeudesta ja valvontaviranomaisen tiedonsaannista toiselta viranomaiselta, tarkastuslaitoksen tietojen luovuttamisesta sekä virka-avusta. Lain 117 §:n mukaan valvontaviranomaisella on oikeus saada lain säännösten noudattamisen valvontaa varten tarpeelliset tiedot niiltä toiminnanharjoittajilta ja henkilöiltä, joita velvoitteet koskevat.

Kemikaaliturvallisuuslain 118 § antaa valvontaviranomaiselle oikeuden päästä alueelle, huoneistoon ja muuhun sellaiseen tilaan, jonne pääsy on esimerkiksi aerosolien tuotevaatimussäännösten noudattamisen valvonnan kannalta tarpeen. Valvontaviranomaisella on oikeus tehdä siellä tarkastuksia ja ryhtyä muihin valvonnan edellyttämiin toimenpiteisiin. Asumiseen tarkoitettuihin tiloihin valvontatoimenpiteet voidaan kuitenkin ulottaa vain, jos on syytä epäillä, että on tehty rikoslain (39/1889) 34 luvun 1, 3, 79 tai 10 §:ssä taikka 44 luvun 11 tai 12 §:ssä tarkoitettu rikos.

Näytteensaantioikeutta koskevan 119 § puolestaan antaa valvontaviranomaiselle oikeuden saada esimerkiksi aerosoleista niiden tuotevaatimussäännösten valvonnan kannalta tarpeellisia näytteitä toiminnanharjoittajilta ja muilta henkilöiltä, joita laissa säädetyt velvoitteet koskevat. Valvontaviranomaisen on korvattava näytteet toiminnanharjoittajan vaatimuksesta käyvän hinnan mukaan, jollei havaita, että ne eivät täytä laissa tai aerosoliasetuksessa asetettuja vaatimuksia.

Jos aerosoli ei täytä tuoteturvallisuusvaatimuksia ja valvontaviranomainen soveltaa jotain kemikaaliturvallisuuslain 105–107 §:ssä tarkoitettua kieltoa tai vaatimusta, valvontaviranomainen voi velvoittaa toiminnanharjoittajan tai muun henkilön, jota lain velvoitteet koskevat, korvaamaan testauksesta ja tutkimuksesta aiheutuneet kustannukset.

Valvontaviranomaisilla on 120 §:n mukaan oikeus viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä saada tämän lain säännösten noudattamisen valvontaa varten tarpeellisia tietoja toisiltaan ja käyttää toistensa hankkimia näytteitä.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä kemikaaliturvallisuuslaissa tarkoitettuja tehtäviä hoidettaessa saatuja salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja saa luovuttaa:

1) syyttäjälle, poliisille, rajavartiolaitokselle ja tulliviranomaiselle rikoksen ehkäisemiseksi ja selvittämiseksi;

2) työsuojelu-, ympäristönsuojelu- ja kuluttajansuojeluviranomaiselle, kun luovutettava asiakirja sisältää tälle viranomaiselle keskeisiä tietoja sille kuuluvien tehtävien suorittamiseksi.

Virka-avusta säädetään kemikaaliturvallisuuslain 122 §:ssä. Sen mukaan poliisi, tulliviranomainen ja rajavartiolaitos ovat tarvittaessa velvollisia antamaan virka-apua kemikaaliturvallisuuslain säännösten noudattamisen valvomiseksi.

2.4 Markkinavalvontalaki

Horisontaalista markkinavalvontalakia sovelletaan tiettyjen NLF mukautettujen tuotesektorien markkinavalvontaan ja ulkorajavalvontaan. Painelaitelain mukaiset painelaitteet kuuluvat markkinavalvontalain soveltamisalaan. Painelaitelain mukaan painelaitteella tarkoitetaan säiliötä, putkistoa ja muuta teknistä kokonaisuutta, jossa on tai johon voi kehittyä ylipainetta, sekä painelaitteen suojaamiseksi tarkoitettuja teknisiä kokonaisuuksia. Määritelmän esitöissä todetaan, että painelaite olisi laissa yleiskäsite, joka kattaa painelaitedirektiivissä ja yksinkertaiset painesäiliöt -direktiivissä tarkoitetut painelaitteet ja laitekokonaisuudet. Perustelujen mukaan painelaitteella tarkoitetaan myös edellä mainittujen direktiivien soveltamisaloihin kuulumattomia painelaitteita, joihin liittyy paineesta aiheutuvaa vaaraa. Näin ollen myösaerosolia voidaan pitää painelaitelain määritelmän mukaisena painelaitteena.

Aerosoleja koskevat tuotevaatimussäännökset perustuvat vanhaan vuodelta 1975 peräisin olevaan aerosolidirektiiviin, jota ei ole mukautettu NLF –asetukseen ja -päätökseen. Aerosoleja ei mainita markkinavalvontalain soveltamisalassa mutta painelaitteena myös aerosolien voidaan katsoa kuuluvan lain soveltamisalaan. Markkinavalvontalain soveltumista aerosolien markkinavalvontaan ja ulkorajavalvontaan ei voida kuitenkaan pitää valvovan viranomaisen toimivallan kannalta riittävän selkeänä.

2.5 EU:n markkinavalvonta-asetus

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1020, markkinavalvonnasta ja tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta sekä direktiivin 2004/42/EY ja asetusten (EY) N:o 765/2008 ja (EU) N:o 305/2011 muuttamisesta (jäljempänä markkinavalvonta-asetus) tuli voimaan 15.7.2019 ja sen soveltaminen alkaa pääosin 16.7.2021. Asetus korvaa NLF -asetuksen markkinavalvontaa ja ulkorajavalvontaa koskevan sääntelyn. Markkinavalvonta-asetus koskee 70 EU:n tuotesektorisäädöstä. Myös aerosolidirektiivi kuuluu markkinavalvonta-asetuksen soveltamisalaan.

Markkinavalvonta-asetuksen tavoitteena on vähentää vaatimustenvastaisten tuotteiden määrää sisämarkkinoilla, tehostaa markkinavalvontaa ja parantaa sisämarkkinoiden toimintaa. Tavoitteena on myös tasapuolisten kilpailuolosuhteiden luominen kaikille talouden toimijoille. Tavoitteisiin pyritään esimerkiksi säätämällä erilaisista markkinavalvontaviranomaisten yhteistyömenettelyistä ja verkkokauppaan liittyvästä valvonnasta sekä pyrkimällä yhdenmukaistamaan markkinavalvonnan tasoa EU:ssa.

Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa asetuksen kansallisen täytäntöönpanon koordinoinnista yleisesti. Tavoitteena on tässä yhteydessä yhdenmukaistaa markkinavalvontaa koskevaa sääntelyä mahdollisimman pitkälle.

Aerosoleja koskevien tuotevaatimusten säätäminen aerosolilaissa ja sen nojalla annettavassa asetuksessa selkiyttäisi valvontaviranomaisena toimivan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivaltaa.

Kemikaaliturvallisuuslaista on aiemmin kumottu siviiliräjähteiden ja pyroteknisten tuotteiden, ATEX-laitteiden ja kaasulaitteiden vaatimuksia ja vaatimustenmukaisuuden osoittamista koskevat säännökset, kun näitä tuoteryhmiä varten säädettiin kullekin oma sektorilakinsa ja mukautettiin työ- ja elinkeinoministeriön tuotesääntelymalliin. Sääntelyn yhtenäisyyden kannalta olisi johdonmukaista kumota kemikaaliturvallisuuslaista myös aerosoleja koskevat tuoteturvallisuusvaatimukset. Kemikaaliturvallisuuslakiin sisältyvien aerosoleja koskevien tuoteturvallisuussäännösten kumoaminen edistäisi tavoitetta säätää kemikaaliturvallisuuslaissa ainoastaan vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden olosuhdevalvonnasta, joka muodostuisi tuotteen käytönaikaisesta turvallisuudesta ja sen valvonnasta. Kemikaaliturvallisuuslakiin jäisivät aerosolien osalta näin ollen edelleen niiden teollisen käsittelyn, varastoinnin ja säilytyksen turvallisuutta koskevat säännökset.

Aerosoliasetuksen uudelleen antaminen mahdollistaisi edellä kohdassa 2.2 mainitun asetuksen liitteen ja aerosolidirektiivin liitteen välisen numerointiongelman korjaamisen. Ehdotetussa aerosoliasetuksessa säädettäisiin tarkemmat tekniset tuoteturvallisuusvaatimukset. Teknisten yksityiskohtien osalta asetuksessa viitattaisiin aerosolidirektiivin liitteessä säädettyihin rakenne-, testaus, merkintä- ja täyttövaatimuksiin. Työ- ja elinkeinoministeriö on soveltanut viittausmenettelyä (josta on tarkempi selvitys edellä kohdassa 2.2) tuotesäädöksissä, esimerkiksi 1.1.2017 voimaan tulleissa painelaitedirektiivin (2014/68/EU), mittauslaitedirektiivin (2014/32/EU) ja vaakadirektiivin (2014/31/EU) tuoteturvallisuussäännösten yksityiskohtien kansallisessa täytäntöönpanossa. Aerosolisäädökset mukautettaisiin tältä osin työ- ja elinkeinoministeriön tuotesääntelymalliin. Viittausmenettely koetaan liitteitä toimivammaksi tavaksi saattaa yksityiskohtaiset, puhtaasti tekniset säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Lisäksi aerosolien markkinoille saattamisesta vastuussa olevaan tahoon kohdistuvat velvoittavat säännökset nostettaisiin aerosoliasetuksen liitetasolta lakitasolle. Säädöstason nostamisella toteutettaisiin perustuslain edellyttämä säädöstaso, kun kysymyksessä on yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista säätäminen.

EU:n markkinavalvonta-asetuksen kansallisen täytäntöönpanon kannalta olisi myös tavoitteellista yhdenmukaistaa sääntelyrakenteet etenkin niiden markkinavalvonta-asetuksen soveltamisalaan kuuluvien tuotesektorien osalta, joissa ei nykyisin nimenomaisesti tukeuduta markkinavalvontalakiin. Aerosolit ovat yksi tällainen tuotesektori, jonka osalta sääntelyrakenteiden yhdenmukaistaminen selkeyttäisi myös valvontaviranomaisen toimivaltaa. Työ- ja elinkeinoministeriön tuotesääntelymalliin mukauttaminen edesauttaisi myös markkinavalvonta-asetuksen täytäntöönpanoa.

Ehdotetulla uudella aerosolilailla on tarkoitus ottaa huomioon perustuslain vaatimukset säädöstason valinnasta ja asetuksenantovaltuuksien sekä seuraamussäännösten täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta.

Ehdotetulla sääntelyllä on lisäksi tarkoitus toteuttaa säädöshuoltoa muun muassa korjaamalla räjähdysvaarallisissa tiloissa käytettäväksi tarkoitettujen laitteiden ja suojausjärjestelmien vaatimustenmukaisuudesta annetun lain (1139/2016, ATEX-lain), kaasulaitelain (502/2018) ja räjähteiden vaatimustenmukaisuudesta annetun lain (1140/2016, räjähdelain) valmistelussa tapahtuneet virheet, joiden johdosta kemikaaliturvallisuuslain 46 §:n ja 47 §:n sekä 69 a §:n kumoamista ei ole otettu huomioon joissain kemikaaliturvallisuuslain pykälissä. Ehdotetulla sääntelyllä on myös tarkoitus toteuttaa vuoden 2020 alusta voimaan tulleen uuden oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) huomioiminen kemikaaliturvallisuuslain, painelaitelain ja markkinavalvontalain muutoksenhakua koskevissa säännöksissä.

4.1 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan aerosolisäädösten uudistusta, jossa nykytilaa vastaavista aerosolien tuoteturvallisuusvaatimuksista säädettäisiin uudessa aerosolilaissa ja sen nojalla annettavassa asetuksessa. Aerosoleja koskevat tuoteturvallisuussäännökset kumottaisiin kemikaaliturvallisuuslaista. Lisäksi kumottaisiin kemikaaliturvallisuuslain nojalla voimaan jätetty aerosoliasetus. Uudistuksella ei muutettaisi voimassaolevia, EU-säädöksiin perustuvia aerosolien tuoteturvallisuusvaatimuksia eikä asetettaisi uusia vaatimuksia. Kemikaaliturvallisuuslakiin jäisivät aerosolien osalta niiden teollisen käsittelyn, varastoinnin ja säilytyksen turvallisuutta koskevat säännökset.

Aerosoleja koskevat tuotevaatimussäännökset ehdotetaan säädettäväksi uudessa aerosolilaissa ja sen nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa. Esityksessä ehdotetaan, että aerosolilaissa säädettäisiin aerosolin määritelmä. Lisäksi ehdotetaan, että laissa säädettäisiin aerosolien tuotevaatimusten perusteista. EU-säädöksiin perustuvat aerosoleja koskevat tarkemmat rakenne- testaus- ja lopputarkastusvaatimukset sekä merkintöjä- ja täyttöä koskevat vaatimukset ehdotetaan säädettäväksi aerosolilain nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa. Aerosolidirektiivin tekniset yksityiskohdat ehdotetaan saatettavan osaksi kansallista sääntelyä viittausmenettelyllä. Teknisten yksityiskohtien osalta ehdotetaan näin ollen, että annettavassa asetuksessa viitattaisiin aerosolidirektiivin liitteessä säädettyihin rakenne-, testaus, merkintä- ja täyttövaatimuksiin.

Ehdotetun uuden aerosoliasetuksen olisi tarkoitus vastata tuoteturvallisuusvaatimusten osalta voimassa olevaa, kumottavaksi ehdotettua aerosoliasetusta. Esityksessä ehdotetaan kuitenkin, että nykyisen aerosoliasetukseen ja sen liitteeseen sisältyvät tuotteen markkinoille saattajaan kohdennetut velvoitteet säädettäisiin asetuksen liitteen sijaan aerosolilaissa. Myös aerosolien lopputestausmenettelyä koskevan hyväksyntävaatimuksen perusteista ehdotetaan säädettävän asetuksen liitteen sijaan aerosolilaissa.

Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla helpotettaisiin markkinavalvonta-asetuksen täytäntöönpanoa aerosolisäädösten osalta. Erillinen tuotelaki mahdollistaa tulevaisuudessa myös joustavamman reagoinnin mahdollisiin aerosoleja koskeviin EU- säädösmuutoksiin.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

4.2.1 Yleistä

Esityksessä ehdotetulla uudella lailla ei ole merkittävää vaikutusta alalla toimiville talouden toimijoille. Kyseessä on lainsäädäntötekninen uudistus, jolla tarkennetaan joitakin talouden toimijoille asetettuja vaatimuksia. Voimassa olevan aerosoliasetuksen liitteeseen sisältyvien toimijoiden velvollisuuksien perusteita koskevien säännösten siirtämisen laintasolle voidaan katsoa jossain määrin parantavan toimijoiden oikeusturvaa. Esityksen tarkoituksena ei ole muuttaa tai lisätä talouden toimijoiden hallinnollisia velvoitteita vaan enemminkin täsmentää niitä.

Ehdotetun lain siirtymäsäännöspykälässä säädettäisiin lisäksi, että ennen ehdotetun lain voimaantuloa markkinoille saatetut aerosolit, joiden vaatimustenmukaisuus on varmistettu lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, saavat olla markkinoilla myös ehdotetun lain voimaan tulon jälkeen. Myös aerosolien lopputarkastusmenetelmien hyväksynnät jäävät voimaan. Ehdotettu säännös on omiaan turvaamaan alalla toimivien asemaa.

4.2.2 Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei arvioida olevan taloudellisia vaikutuksia.

4.2.3 Vaikutukset viranomaisen toimintaan

Ehdotetun lain markkinavalvontaviranomainen olisi Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, joka toimii myös nykyisin kemikaaliturvallisuuslain nojalla aerosolien tuotevaatimussäännösten noudattamista valvovana viranomaisena sekä olosuhde- ja käytönaikaista turvallisuutta koskevien säännösten noudattamista valvovana viranomaisena.

Ehdotetun lain mukaan aerosolien markkinavalvontaan ja ulkorajavalvontaan sovellettaisiin markkinavalvontalakia. Esityksen voidaan arvioida tältä osin selkeyttävän niin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kuin Tullinkin toimivaltaa aerosolien valvonnassa. Nykytilaa vastaavasti Tullin tehtävät ja toimivaltuudet ulkorajavalvonnassa ja yhteistyömenettelyssä määräytyisivät NLF-asetuksen ja markkinavalvontalain nojalla sekä tullisääntelyn kautta. Markkinavalvonta-asetuksen soveltamisen alettua 16.7.2021 Tullin tehtävät ja toimivalta perustuvat NLF –asetukseen, markkinavalvonta-asetukseen ja markkinavalvontalakiin sekä tullisääntelyyn.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto olisi nykytilaa vastaavasti myös laissa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen, joka hyväksyy aerosolidirektiivin edellyttämät aerosolien lopputarkastusmenettelyt. Ehdotettu laki selkeyttää tältäkin osin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivaltaa, koska voimassa olevaan lakiin ei sisälly tältä osin viranomaisen toimivaltaa koskevaa säännöstä. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, joten Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivallasta tulisi tältäkin osin säätää laissa.

Ehdotetusta sääntelystä ei aiheudu merkittäviä muutoksia viranomaisten tämänhetkiseen toimintaan.

5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.1.1 Aerosolien tuotevaatimusten säätäminen painelaitelaissa

Uuden aerosoleja koskevan lain säätämisen sijaan aerosoleja koskevat säännökset voitaisiin siirtää kemikaaliturvallisuuslaista painelaitelakiin. Kuten edellä 2.4 kohdassa on tarkemmin selvitetty, aerosolin voidaan katsoa olevan painelaitelain määritelmän mukainen painelaite. Aerosoli ei aina sisällä kemikaaliturvallisuuslaissa tarkoitettua vaarallista kemikaalia. Ponneaineena voi olla paineilma ja vaikuttavana aineena myrkytön ja palamaton kemikaali. Paine on myös yleensä katsottu sisältöä merkittävämmäksi vaaraksi kyseisissä tuotteissa. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on valvontakäytännössään yleensä puuttunut aerosolien turvallisuusvaatimusten täyttymiseen juuri aerosolipäällyksen paineenkesto-ominaisuuksien näkökulmasta eikä niinkään sisältönä olevan vaarallisen kemikaalin perusteella.

Merkittävä osa painelaitelain säännöksistä ei kuitenkaan sovellu aerosoleihin lakiin sisältyvien soveltamisalarajoitusten vuoksi. Painelaitelailla on pantu kansallisesti täytäntöön painelaitedirektiivi ja yksinkertaisten painesäiliöiden direktiivi, jotka ovat keskenään hyvin samankaltaista sääntelyä. Aerosolit puolestaan eroavat teknisesti ja sääntelyltään näistä muista painelaitteista eivätkä kovin luontevasti sovi samaan sääntelyn muottiin. Aerosolidirektiivi edustaa vanhaa 1970-luvun tuotesääntelyä, eikä se sisällä nykyisten direktiivien tapaan tuotteen olennaisia turvallisuusvaatimuksia ja vaatimustenmukaisuuden olettamaa, joka perustuu tuotetta koskevien yhdenmukaistettujen standardien noudattamiseen.

Aerosolisäännösten sisällyttäminen painelaitelakiin edellyttäisi näin ollen, että lakiin lisättäisiin oma aerosolien tuotevaatimuksia koskeva uusi a luku. Lukuun lisättäviä a pykäliä tulisi olemaan 6-8, joten aerosoleja koskevan a luvun lisäämistä painelaitelakiin ei voitaisi pitää säädösteknisesti kovin onnistuneena ratkaisuna. Painelaitelaki on lisäksi sisällöltään poikkeuksellisen laaja, koska se sisältää painelaitteiden tuotevaatimusten lisäksi painelaitteiden olosuhdesääntelyä. Painelaitteiden olosuhdesäännöksissä ei puolestaan ole mitään aerosoleihin sovellettavaa.

5.1.2 Aerosolien tuotevaatimussäännökset jätetään ennalleen

Uuden aerosolilain sijaan säännökset voitaisiin jättää ennalleen niin, että kemikaaliturvallisuuslaissa jatkossakin säädettäisiin paitsi aerosolien olosuhde- ja käytönaikaisesta turvallisuudesta ja valvonnasta, myös aerosolien tuotevaatimuksista. Kemikaaliturvallisuuslain nojalla voimaan jäisi myös aerosoliasetus, jolla aerosolidirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön.

Kemikaaliturvallisuuslakiin sisältyvien aerosoleja koskevien tuoteturvallisuussäännösten jättäminen ennalleen ei edistäisi tavoitetta tehdä kemikaaliturvallisuuslaista säädös, joka sisältää ainoastaan vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käyttö- ja olosuhdesäännöksiä ja johon ei sisälly tuotevaatimusäännöksiä. Voimassa oleva aerosoliasetus ja sen liite sisältävät lisäksi sääntelyä, josta perustuslaki edellyttää säädettävän lain tasolla, joten myös ko. säännökset olisi siirrettävä kemikaaliturvallisuuslakiin. Kemikaaliturvallisuuslain aerosoleja koskevien tuotevaatimussäännösten määrä näin ollen lisääntyisi, vaikka lopullisena tavoitteena pidetään kaikkien kemikaaliturvallisuuslaissa säädettyjen tuotevaatimussäännösten kumoamista ja siirtämistä muualle lainsäädäntöön.

Aerosolien tuotevaatimussäännösten ennalleen jättäminen olisi ongelmallista myös sen vuoksi, että kaikki aerosolit eivät sisällä kemikaaliturvallisuuslaissa tarkoitettua vaarallista kemikaalia. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston valvontatoimivalta ei selkeytyisi, mikäli aerosolien tuotevaatimukset valvontasäännöksineen jäisivät ennalleen.

Lisäksi, kuten edellä 3 kappaleessa todetaan, EU:n markkinavalvonta-asetuksen kansallisen täytäntöönpanon kannalta olisi tavoitteellista yhdenmukaistaa sääntelyrakenteet etenkin niiden markkinavalvonta-asetuksen soveltamisalaan kuuluvien tuotesektorien osalta, joissa ei nykyisin tukeuduta markkinavalvontalakiin ja, joissa valvontatoimivalta tämän johdosta voisi olla selkeämpi. Aerosolit ovat yksi tällainen tuotesektori, sillä kemikaaliturvallisuuslaki ei kuulu markkinavalvontalain soveltamisalaan. Aerosolit kuitenkin kuuluvat markkinavalvonta-asetuksen soveltamisalaan, joten sääntelyn ennalleen jättäminen hankaloittaisi täytäntöönpanoa siinä vaiheessa, kun markkinavalvonta-asetuksen soveltaminen 16.7.2021 lähtien alkaa.

5.2 Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

5.2.1 Ruotsi

Ruotsissa aerosolidirektiivi (75/324/ETY) on pantu täytäntöön yhteiskunnan turvallisuudesta ja varautumisesta vastaavan viranomaisen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB) määräyksellä (MSBFS 2010:8 föreskrifter om aerosolbehållare, muutettu määräyksillä MSBFS 2014:1 sekä MSBFS 2018:1). Viranomaisen toimivalta antaa asiaa koskevia määräyksiä perustuu palo- ja räjähdysvaarallisista tuotteista annettuun asetukseen (Förordning (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor 25 §) sekä kemiallisista tuotteista ja bioteknisistä organismeista/eliöistä annettuun asetukseen (Förordning (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer 30 a §). Määräyksenantovaltuus puolestaan perustuu lakiin palo- ja räjähdevaarallisista tuotteista (Lag (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, 36 §). Aerosoleja koskevan viranomaismääräyksen MSBFS 2010:8 vaikutustenarvioinnissa on kuitenkin otettu huomioon, että kaikkien aerosolien sisältö ei ole palovaarallista, jolloin niitä ei voida säännellä pelkästään palo- ja räjähdysvaarallisia aineita koskevan lainsäädännön perusteella. Aerosolidirektiivin täytäntöönpanoa koskeva määräyksenantotoimivalta on johdettu ympäristökaaresta (Miljöbalk 9 kap. 5 §) sellaisten aerosolien osalta, jotka eivät ole palovaarallisia. Ympäristökaaren mukaan Ruotsin hallitus voi erityisestä syystä oikeuttaa viranomaisen antamaan määräyksiä ihmisten terveyden ja luonnon suojelemiseksi ja Ruotsin kansainvälisten velvoitteiden noudattamiseksi.

5.2.2 Iso-Britannia

Iso-Britanniassa aerosolidirektiivi on pantu täytäntöön secondary legislation –tasoisella, eli asetusta vastaavalla Statutory Instrument –säädöksellä The Aerosol Dispensers Regulations 2009, joka on annettu Iso-Britannian kuluttajansuojalakiin (Consumer Protection Act 1987 Section 11) perustuen. Kuluttajansuojalaissa annetaan asetuksenantotoimivaltuus turvallisuusmääräyksiin liittyvissä (Safety Regulations) asioissa.

5.2.3 Saksa

Saksassa aerosolidirektiivi on pantu täytäntöön tuoteturvallisuuslakiin (Laki tuotteiden saattamisesta markkinoille, Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheits-gesetz) 2 luku 8 artikla) perustuvan asetuksenantovaltuuden perusteella säädetyllä aerosolipakkausasetuksella (Dreizehnte Verordnung zum Produktsicherheitsgesetz(Aerosolpackungsverordnung) (13. ProdSV).

5.2.4 Norja

Myös Norjan aerosoliasetuksessa (Forskrift om aerosolbeholdere FOR-1996-03-01-229) viitataan aerosolidirektiiviin. Ruotsia vastaavalla tavalla asetuksenantovaltuus aerosolien osalta perustuu lakiin palo- ja räjähdysturvallisuudesta (Lov om vern mot brann, eksplos-jon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvern-loven) LOV-2002-06-14-20, 26 §, 43 §, 44 §).

Lausunnoissa esitetyt näkökohdat ja muutosehdotukset on otettu huomioon esityksen jatkovalmistelussa ja esitykseen tehdyissä muutoksissa. Näin ollen ristiriita aerosolilain 9§:n säännöskohtaisissa perusteluissa ja varsinaisessa pykälässä on korjattu lausuntopalautteen perusteella. Korjauksen jälkeen 9 §:n säännösteksti vastaa perusteluja, joiden mukaan valmistajan ja maahantuojan on säilytettävä aerosolin valmistamiseen ja testaamiseen liittyviä asiakirjoja viiden vuoden ajan aerosolin valmistumisesta.

Oikeusministeriö kiinnittää lausunnossaan huomioita aerosolilakiehdotuksen asetuksenantovaltuussäännöksiin. Oikeusministeriö toteaa, että ” Kun otetaan huomioon edellä mainittu perustuslakivaliokunnan käytäntö, sääntelyn erityisluonne ja kytkös EU-oikeuden varsin yksityiskohtaisten ja teknisten säännösten noudattamiseen, niin voidaan katsoa, että sääntelystä voi olla tarpeellista säätää tarkemmin asetuksella tai jopa siihen kuuluvassa liitteessä. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Lisäksi valtuutuksen säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (esimerkiksi PeVL 25/2005 vp, s. 4 ja PeVL 1/2004 vp, s. 2).”

Yleisesti oikeusministeriö pitää myönteisenä sitä, että aerosoleja koskevien vaatimusten osalta perussäännökset siirretään lain tasolle. Sääntelykokonaisuus jää kuitenkin oikeusministeriön näkemyksen mukaan jonkin verran epäselväksi sen osalta, mistä aerosoleja koskevat vaatimukset saavat nyt sisältönsä: ”laista, asetuksesta vai asetukseen liitettävästä liitteestä.” Oikeusministeriön mukaan esimerkiksi uuden aerosolilain 5 §:n säännöskohtaiset perustelut ovat lyhyet, mikä vaikeuttaa sen arvioimista, mistä aerosoleja koskevista yleisistä vaatimuksia tulisi säätää laissa, koska perusteluissa ei ollenkaan ilmene, minkälaisista asioista säädetään esimerkiksi Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivissä 75/324/ETY ja sen liitteessä. Ehdotettua lakiesitystä on oikeusministeriön lausunnon perusteella muutettu täsmentämällä 5 §:n 1 momentin sekä 5 §:n ja 6 §:n asetuksenantovaltuussäännösten perusteluja sekä täsmentämällä 6 §:n 1 momentin säännöstä.

Oikeusministeriön lausuntopalautteen perusteella on lisäksi muutettu lakiesityksen 4 §:n 3 momentin viittaussäännöstä sekä lisätty 12 §:ään varsinaista muutoksenhakua edeltävä oikaisuvaatimussäännös. Myös painelaitelain muutosesitykseen on oikeusministeriön lausuntopalautteen perusteella lisätty kyseisen lain 105 §:n ja 106 §:n muutoksenhakua koskevien säännösten muutosesitykset.

Oikeusministeriö kiinnittää lausunnossaan huomiota myös rikoslain 44 luvun 12 §:n 2 kohdan sääntelyyn. Lainkohdan mukaan varomattomana käsittelynä säädetään rangaistavaksi se, että tahallaan tai huolimattomuudesta lain tai lain nojalla annetun säännöksen vastaisesti taikka muuten varomattomalla tavalla käyttää, käsittelee tai säilyttää….. (muuta) vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 5 luvussa tarkoitettua tuotetta.

Aerosoleja koskevat tuoteturvallisuussäännökset kumottaisiin kemikaaliturvallisuuslain 5 luvusta. Koska aerosoleja koskevat vaatimukset siirrettäisiin kemikaaliturvallisuuslaista ehdotettuun uuteen lakiin, aerosolit eivät esityksen perustelujen mukaan jatkossa enää kuuluisi rikoslain 44 luvun 12 §:n soveltamisalaan. Perusteluissa tulisi oikeusministeriön lausuntopalautteen mukaan selventää nyt esitettyä selkeämmin, mitä rikoslain säännös jatkossa kemikaaliturvallisuuslain 5 luvun osalta koskisi. Samalla tulisi nyt esitettyä tarkemmin analysoida soveltuvatko rikoslain säännöksen nykyiset tekotavat ongelmitta kemikaaliturvallisuuslain 5 luvun jäljelle jääviin säännöksiin. Oikeusministeriö huomauttaa, että vaikka rikoslain säännöksiä ei enää muutoin sovellettaisi aerosoleihin, niin aerosolien teollisen käsittelyn, varastoinnin ja säilytyksen turvallisuuden osalta rangaistavuuden tulee olla selkeää ja ennakoitavaa, koska kyse voinee olla mittavasta ja mahdollisesti vaarallisesta toiminnasta.

Oikeusministeriö myös huomauttaa, että edellä siteerattu rikoslakia koskeva perusteluteksti on esityksen säätämisjärjestystä koskevassa kohdassa, missä se on varsin vaikeasti löydettävissä. Lakiehdotusten vaikutukset rikoslain säännökseen olisi syytä selostaa rangaistussääntelyä koskevissa perustelu kohdissa. Lakiesitystä on muutettu tältä osin tarkentamalla ko. perustelutekstiä sekä siirtämällä se rangaistussääntelyä koskevan perustelutekstin osaksi.

Uuteen aerosolilakiin sisältyisi rikkomussäännös 11 §, joka on otsikoitu ”Rangaistussäännös”. Oikeusministeriö huomauttaa, että pykälän otsikoksi voitaisiin vaihtaa sen rikosnimike eli ”Aerosoleja koskevien säännösten rikkominen”. Lakiesitystä on muutettu oikeusministeriön esittämällä tavalla.

Oikeusministeriö toteaa, että pykälän eri kohdissa on asianmukaisesti täsmennetty teon kuvauksin ja pykäläviittauksin rangaistussäännöstä. Ministeriö kiinnittää kuitenkin huomiotaan ehdotettujen rikkomussäännösten teon kuvausten koukeroiseen kirjoitustyyliin. Tekotavoissa rangaistavaksi säädetään eräiden velvoitteiden varmistaminen tai niistä huolehtiminen tai ilmoittaminen. Oikeusministeriö huomauttaa, että jos mainittujen tekijöiden velvollisuus on tehdä jotain kuten merkitä tuote, herää kysymys eikö rangaistavaksi tulisi säätää merkitseminen laiminlyönti eikä merkitsemisen varmistamisen tai siitä ilmoittamisen laiminlyönti. Lähtökohtaisesti sama epäselvyys liittyy jo viitattuihin aineellisiin pykäliin ja niiden kirjoitustapaan. Jos säännöksissä mainittu velvollisuus on valmistajalla, ja maahantuojalla on vain velvollisuus varmistaa asia tai että sitä koskeva merkintä on asianmukainen, tulisi tämä ilmetä sekä aineellisista säännöksistä että rangaistussäännöksistä.

Lakiehdotuksen rangaistussäännöstä on muutettu ja yksinkertaistettu oikeusministeriön lausunnossa esitetyn mukaisesti.

7.1 Laki aerosolien vaatimustenmukaisuudesta

1 §. Lain tarkoitus. Ehdotetussa laissa tavoitteena olisi varmistaa, että markkinoilla olevat aerosolit täyttävät niille tässä laissa ja sen nojalla säädetyt vaatimukset ja ovat turvallisia. Aerosolidirektiivi sääntelee aerosoleille asetettavia vaatimuksia, joiden täyttymisellä pyritään varmistumaan siitä, että aerosoli on vaatimustenmukainen ja turvallinen saatettavaksi vapaasti myytäväksi ja käytettäväksi sisämarkkinoilla.

2 §. Soveltamisala. Pykälän mukaan laissa säädettäisiin aerosolidirektiivin soveltamisalaan kuuluvien aerosolien tuotevaatimuksista, analyyseistä, testeistä sekä vaatimustenmukaisuuden osoittamisesta ja selvittämisestä. Lakia ei näin ollen sovellettaisi lääkeaerosoleihin eikä aerosoleihin, joiden kokonaistilavuus on pienempi kuin 50 ml. Lakia ei myöskään sovellettaisi kolmansiin maihin vietäviin aerosoleihin eikä niiden osiin, ellei Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa muuta edellytetä.

3 §. Määritelmät. Pykälässä määriteltäisiin laissa käytetyt keskeiset käsitteet. Määritelmät on laadittu huomioon ottaen aerosolidirektiivin säätämisen jälkeen unionin yhdenmukaistamislainsäädännössä käyttöön otetut määritelmät. Pykälässä on näin ollen avattu kansalliseen lainsäädäntöön vastaavia käsitteitä kuin esimerkiksi markkinavalvonta-asetuksessa, jonka soveltamisalaan myös aerosolidirektiivi kuuluu.

Ehdotetun 3 §:n 1 kohdassa määriteltäisiin aerosoli vastaavalla tavalla kuin aerosolidirektiivin 2 artiklassa. Kielitoimiston sanakirjan mukaan aerosoli on ”kaasun ja nestemäisten t. kiinteiden hiukkasten seos; sumute”. Tässä laissa aerosolilla olisi kuitenkin aerosolidirektiivissä tarkoitettu merkitys. Sen mukaan aerosolilla tarkoitetaan kertakäyttöistä astiaa, johon sisältyvä aine voidaan päästää tyhjennyslaitteen avulla purkautumaan kiinteiden tai nestemäisten hiukkasten suspensiona kaasussa, vaahtona, tahnamaisena tai jauheena taikka kaasu- tai nestemuodossa. Esimerkiksi yleiskielinen aerosolin määritelmä ei olisi tässä mahdollinen, koska ehdotetut vaatimukset eivät koske vain astian sisältöä, vaan myös kysymyksessä olevaa astiaa ja sen tyhjennyslaitetta ja näitä kaikkia yhdessä. Aerosolilla toisin sanoen tarkoitettaisiin myös sitä fysikaaliseen ilmiöön perustuva tuotosta, joka saadaan aikaan sisällön ja astiaan kuuluvan tyhjennyslaitteen avulla.

Aerosolin määritelmän lisäksi aerosolidirektiivin liitteessä on määritelty aerosolien teknisiin vaatimuksiin ja testaamiseen liittyviä käsitteitä, joita ovat paine, koepaine, hajoamispaine, astian kokonaistilavuus, nettotilavuus, nestefaasin tilavuus, koeolosuhteet, aine, seos, syttyvät aineosat ja syttyvät aerosolit.

Ehdotetut 2, 3 ja 4 kohtien määritelmät, valmistaja maahantuoja ja jakelija määrittelisivät aerosolidirektiivin 3 artiklassa mainitun aerosolin markkinoille saattamisesta vastuussa olevan henkilön. Direktiivissä ei ole määritelty aerosolin markkinoille saattamisesta vastuussa olevaa henkilöä. Direktiivin säätämisen jälkeisten tuotesäädösten ja esimerkiksi NLF- asetuksen perusteella markkinoille saattamisesta vastuussa on pidettävä valmistajaa ja tahoa, joka tuo aerosolin EU :n sisämarkkinoille eli maahantuojaa sekä merkintä- ja ohjesäännösten osalta myös jakelijaa. Valmistaja, maahantuoja ja jakelija määriteltäisiin samalla tavalla kuin kysymyksessä olevat käsitteet on määritelty markkinavalvonta-asetuksessa.

4 §. Suhde muuhun lainsäädäntöön. Säännöksessä määriteltäisiin ehdotetun lain suhteesta muuhun keskeiseen lainsäädäntöön aerosolien kannalta.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin viittauksesta kemikaaliturvallisuuslakiin. Ehdotetulla lailla kumottaisiin kemikaaliturvallisuuslain aerosoleja koskevat tuotesäännökset. Vaarallisten kemikaalien turvalliselle käsittelylle, säilytykselle ja varastoinnille asetettuja kemikaaliturvallisuuslain vaatimuksia sovellettaisiin kuitenkin myös jatkossa aerosoleihin. Aerosolit sisältävät hyvin usein kemikaaliturvallisuuslaissa säänneltyjä vaarallisia kemikaaleja.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin lain suhteesta yleiseen kemikaalilainsäädäntöön, kemikaalilakiin (599/2013) ja EU:n kemikaalilainsäädäntöön, joista CLP-asetus ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1907/2006 kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH asetus) koskevat myös aerosoleja. CLP –asetuksessa säädetään aineiden ja seosten luokitusten ja merkintöjen kriteerien yhdenmukaistamisesta unionissa. Aerosolidirektiivin merkintäsäännökset muutettiin CLP -asetuksen mukaiseksi komission direktiivimuutoksella 2013/10/EU, joka saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä aerosoliasetuksen muutoksella (225/2014). CLP-asetusta on sittemmin muutettu komission asetuksella (EU) N:o 487/2013. Komission asetusmuutoksesta johtunut aerosolidirektiivin edelleen mukauttaminen toteutettiin komission direktiivillä 2016/2037/EU, joka saatetiin kansallisesti voimaan aerosoliasetuksen muutoksella (1000/2017).

Pykälän 3 momentin mukaan markkinavalvonnasta ja ulkorajatarkastuksista säädettäisiin markkinavalvontalaissa. Horisontaalisessa markkinavalvontalaissa säädetään täydentävää sääntelyä NLF-asetuksen soveltamiseksi. EU:n markkinavalvonta-asetus korvaa NLF-asetuksen markkinavalvontaa ja ulkorajavalvontaa koskevan sääntelyn 16.7.2021 lähtien, jolloin markkinavalvonta-asetuksen soveltaminen alkaa. Myös aerosolit kuuluvat EU:n markkinavalvonta-asetuksen soveltamisalaan. Markkinavalvontalain mukaisia valvontaviranomaisia ovat Turvallisuus- ja kemikaalivirasto sekä Säteilyturvakeskus säteilylaissa (859/2018) tarkoitettujen tuotteiden osalta ja Liikenne- ja viestintävirasto ilmailulaissa (864/2014) tarkoitettujen tuotteiden osalta. Tulli on markkinavalvontalaissa tarkoitettu ulkorajavalvontaviranomainen. Laki sisältää kansalliset täydentävät yleiset säännökset viranomaisten toimivaltuuksista ja markkinavalvontaviranomaisen valvontakeinoista tuotteiden vaatimustenvastaisuustilanteissa. Lakiin sisältyy myös kieltosäännös ja sitä täydentävät määräykset, jollaisia edellytetään myös aerosolidirektiivin 10 artiklassa säädettäväksi. Lisäksi laissa on säännökset muutoksenhausta viranomaisen markkinavalvontapäätökseen.

Pykälän 4 momentissa viitattaisiin EU:n markkinavalvonta-asetukseen, joka on sellaisenaan velvoittavaa sääntelyä jäsenvaltioissa, ja sisältää viranomaisia koskevia säännöksiä markkinavalvontaan liittyvistä toimista, kuten vakavaa riskiä aiheuttavien tuotteiden poistamisesta markkinoilta, tullitarkastuksista sekä tiedonvaihdosta ja yhteydenpidosta muiden Euroopan unionin jäsenmaiden ja Euroopan komission kesken. Aerosoleihin sovelletaan markkinavalvonta-asetuksessa vahvistettuja sääntöjä, jotka koskevat unionin markkinavalvontaa, talouden toimijoiden kanssa tehtävää yhteistyötä ja unionin markkinoille tuleville tuotteille tehtäviä tarkastuksia. Asetuksen 4 artiklassa säädettyjä talouden toimijoiden velvoitteita ei kuitenkaan sovelleta aerosoleihin. Markkinavalvonta-asetuksen soveltaminen alkaa 16.7.2021. Asetuksen täytäntöönpano edellyttää myös kansallista täydentävää sääntelyä.

5 §. Vaatimustenmukaisuus. Pykälässä säädettäisiin yleiset vaatimukset aerosoleille. Vaatimukset perustuvat Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiiviin 75/324/ETY ja sen liitteeseen, joka on Suomessa saatettu voimaan kemikaaliturvallisuuslailla, aerosoliasetuksella ja asetuksen liitteellä. Pykälän 1 momentti vastaa kemikaaliturvallisuuslain 48 §:ää, joka kumottaisiin annettavalla lailla. Säännöksessä käytetty käsite aerosolin päällys tarkoittaa aerosolin määritelmän mukaista metallista, lasista tai muovista valmistettua kertakäyttöistä astiaa.

Direktiivin liitteen yksityiskohtaisista teknisistä tuotevaatimuksista säädettäisiin pykälän 2 momentin nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa. Valtuutuksen tarkoitus olisi, että asetuksella voitaisiin antaa aerosolidirektiivin ja direktiivin liitteen mukaisia yksityiskohtaisia teknisiä säännöksiä. Asetussäännökset koskisivat näin ollen turvallisuus- ja rakennevaatimusten tarkempia teknisiä yksityiskohtia. Esimerkkinä tällaisesta yksityiskohtaisesta teknisestä aerosolin turvallisuusvaatimuksesta mainittakoon aerosolidirektiivin liitteen kohta 2.3, jonka mukaan ”Nestefaasin tilavuus 50 C lämpötilassa saa olla enintään 90 prosenttia aerosolin nettotilavuudesta.” Rakennevaatimuksesta mainittakoon esimerkkinä aerosolidirektiivin liitteen kohta 2.1.2, jonka mukaan ”Venttiilin on oltava sellainen, että aerosoli on käytännöllisesti katsoen kaasutiiviisti suljettu tavanomaisissa varastointi- tai kuljetusolosuhteisessa, ja sen on oltava suojattu esimerkiksi suojakannella vahingossa avautumista ja turmeltumista vastaan.”

6 §. Vaatimustenmukaisuuden osoittaminen ja selvittäminen. Aerosoleja koskevan direktiivin liite edellyttää, että aerosolipäällysten valmistaja ja maahantuoja (markkinoille saattamisesta vastuussa oleva henkilö) huolehtivat tietyin testein aerosolien turvallisuudesta ennen niiden markkinoille laskemista. Aerosolin markkinoille saattamisesta vastaavan on suoritettava analyysit markkinoimiinsa aerosoleihin liittyvien vaarojen tunnistamiseksi sanotun kuitenkaan rajoittamatta syttyvyyden ja paineen aiheuttamiin vaaroihin liittyvien, direktiivin liitteessä esitettyjen vaatimusten noudattamista. Tarvittaessa analyysissä on otettava huomioon riski, joka aiheutuu aerosolisuihkeen hengittämisestä tavallisissa tai kohtuullisesti ennakoitavissa käyttöolosuhteissa, kun otetaan huomioon suihkun pisaroiden kokojakautuma sekä aerosolin sisältämien aineosien fysikaaliset ja kemialliset ominaisuudet. Tämän jälkeen markkinoille saattamisesta vastaavan on suunniteltava, valmistettava ja testattava aerosoli sekä laadittava tarvittaessa käyttöä koskevat ohjeet tehdyn analyysin perusteella. Direktiivin liitteen edellyttämiin testausmenetelmiin viitattaisiin ehdotettavan lain yhteydessä annettavalla aerosoliasetuksella.

Aerosolidirektiivin liite edellyttää, että aerosolipäällysten valmistaja ja maahantuoja (markkinoille saattamisesta vastaava henkilö) huolehtivat tietyin testein aerosolien turvallisuudesta ennen sen markkinoille laskemista. Direktiivin liite edellyttää myös, että valvontaviranomainen voi testauttaa sekä täyttämättömiä aerosolipäällyksiä että täytettyjä aerosoleja aerosolin vaatimustenmukaisuuden selvittämiseksi. Tältä osin valvontaviranomaisena toimivan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivallasta säädettäisiin markkinavalvontalaissa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin direktiivin liitteessä edellytetyistä lopputarkastusmenetelmistä. Ehdotetun säännöksen mukaan valvontaviranomainen hyväksyisi hakemuksesta täytetyn aerosolin lopputarkastukseen sovellettavan muun testausmenetelmän kuin kuumavesihaudetestin. Ehdotettu sääntely vastaisi aerosoliasetuksen liitteessä säädettyä hyväksyntämenettelyä. Valvontaviranomainen olisi Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, joka hyväksyy lopputarkastusmenetelmät voimassa olevan aerosoliasetuksen liitteen mukaan.

Direktiivin liitteen menettelyt sisällytettäisiin pykälän 3 momentin nojalla annettavaan valtioneuvoston asetukseen. Valtuutuksen tarkoitus olisi, että asetuksella voitaisiin antaa aerosolidirektiivin ja direktiivin liitteen mukaisia tarkempia teknisiä säännöksiä. Asetussäännökset koskisivat näin lopputarkastus ja testausmenetelmien tarkempia teknisiä yksityiskohtia. Esimerkkinä tällaisesta yksityiskohtaisesta teknisestä aerosolin testausvaatimuksesta mainittakoon aerosolidirektiivin liitteen kohta 6.1.2, jonka mukaan ”Markkinoille saattamisesta vastaavan henkilön on taattava, että aerosolipäällyksen hajoamispaine on vähintään 20 % korkeampi kuin aerosolin koepaine.” Lopputarkastusmenetelmistä säädetään esimerkiksi aerosolidirektiivin liitteen kohdassa 6.1.4.1, jossa kohta a) sisältää kuumavesihaudetestiä koskevat yksityiskohtaiset vaatimukset, kohta b) kuumatestausmenetelmän käyttöä koskevat edellytykset ja kohta c) kylmätestausmenetelmiä koskevat ehdot.

7 §. Aerosolien merkinnät. Voimassa olevassa aerosolidirektiivissä ja aerosoliasetuksessa on vaatimusten ja vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyjen lisäksi säännöksiä aerosolien merkinnöistä. Aerosolidirektiivin 3 artiklassa edellytetään, että aerosolin valmistaja, maahantuoja ja jakelija (markkinoille saattamisesta vastuussa oleva henkilö) merkitsee aerosolit tunnuksella ”3” (käännetty epsilon) osoitukseksi, että ne täyttävät direktiivin ja sen liitteen vaatimukset. Vaatimus ”3” tunnuksella merkitsemisestä toistuu myös direktiivin 8 artiklassa, jossa säädetään myös muista vaadittavista aerosolien merkinnöistä. Aerosolidirektiivin 3 artikla ja 8 artikla pantaisiin täytäntöön ehdotettavalla pykälällä ja sen nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella.

8 §. Turvallisen käytön ohjeet. Pykälässä säädettäisiin turvallisen käytön edellyttämistä tiedoista ja ohjeista. Ohjeita koskeva säännös on nykyisin kemikaaliturvallisuuslain 51 §:ssä. Säännös vastaisi tältä osin nykysääntelyä tarpeelliseksi katsottavalla kielivaatimussäännöksellä lisättynä. Aerosolidirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa alueellaan tapahtuvan aerosolien markkinoille saattamisen ehdoksi kansallisen kielensä tai kansallisten kieltensä käyttämisen merkinnöissä.

9 §. Asiakirjojen säilyttäminen ja kielivaatimus. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin valmistajan ja maahantuojan velvollisuudesta säilyttää aerosolin valmistamiseen ja testaamiseen liittyviä asiakirjoja viiden vuoden ajan aerosolin valmistumisesta. Valmistussarjoja koskevien tietojen säilyttäminen on tarpeen, jotta vahinko- ja reklamaatiotilanteisiin johtanut poikkeaman syy ja ajankohta voidaan luotettavasti jäljittää. Tieto on tarpeen sekä aerosolin valmistajalle, että valvontaviranomaiselle, joka voi valmistuserätietojen perusteella kohdentaa mahdollisen reaktiopäätöksensä mahdollisimman täsmällisesti. Testaustietojen ja niiden tulosten säilyttämisen avulla valmistaja voi puolestaan osoittaa tehneensä vaaditut laadunvarmistustoimet.

Osa aerosolituotteista on kosmetiikan tuotteita, joiden läpimenoaika täytöstä loppukäyttäjälle on suhteellisen lyhyt. Maali- ja kemikaaliaerosolien myyntiaika saattaa kuitenkin olla huomattavasti pitempi kuin kosmetiikka-aerosolien. Viiden vuoden säilytysaika katsottaisiin näin ollen sopivaksi aerosolituotteille. Teknisistä asiakirjoista ja niiden säilyttämisvelvollisuudesta säädetään nykyisin aerosolidirektiivin liitteessä ja aerosoliasetuksen 5 §:ssä. Asetussäännöksessä ei kuitenkaan säädetä säilytysvelvollisuudelle mitään aikarajaa.

Pykälän toisessa momentissa säädettäisiin, että tässä laissa tarkoitetut tekniset asiakirjat, jotka ovat tarpeen aerosolin vaatimustenmukaisuuden osoittamiseksi sekä valmistus- ja täyttösarjojen jäljittämiseksi olisi laadittava suomeksi tai ruotsiksi taikka muulla valvontaviranomaisen hyväksymällä kielellä. Kielivaatimuksista on tältä osin nykyisin säädetty kemikaaliturvallisuuslain 50 §:n 3 momentissa. Tarkoitus on, että asiakirjoja ei tarvitsisi kääntää suomeksi tai ruotsiksi, jos markkinavalvontaviranomainen harkitsee, ettei se ole tarpeen. Viranomaisen oikeudesta saada tietoja talouden toimijalta säädetään markkinavalvontalaissa.

10 §. Valvontaviranomainen. Pykälän 1 momentin mukaan lain valvontaviranomaisena toimisi Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, joka on nykyisinkin kemikaaliturvallisuuslain mukainen valvontaviranomainen aerosolien vaatimustenmukaisuuden valvonnassa 115 §:n nojalla. Tehtävä on luonteva Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle myös siksi, että kemikaaliturvallisuuslaissa säädettäisiin jatkossakin aerosolien turvallista varastointia ja käsittelyä koskevista kansallisista vaatimuksista, joiden valvonnassa Turvallisuus- ja kemikaalivirastolla on keskeinen rooli.

11 §. Aerosoleja koskevien säännösten rikkominen.Markkinavalvonta-asetuksen 41 artikla edellyttää, että jäsenvaltioiden on säädettävä talouden toimijalle asetettujen velvoitteiden rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista. Talouden toimijan velvoitteista säädetään markkinavalvonta-asetuksessa ja niissä kansallisissa säädöksissä, joilla asetuksen soveltamisalaan kuuluvat direktiivit on pantu täytäntöön. Säädettävien seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

Ehdotettujen aerosolien tuoteturvallisuuden varmistamiseksi säädettävien velvoitteiden laiminlyönnistä olisi tämän vuoksi edelleen tarpeellista säätää seuraamus. Velvoitteet koskisivat aerosolien vaatimustenmukaisuuden varmistamiseen liittyviä valmistajille, maahantuojille, jakelijoille kuuluvia velvollisuuksia.

Tavoitteena on, että lain rikkomustapauksissa käytettäisiin ensisijaisesti hallinnollisia pakkokeinoja ja pykälän mukaisiin sakkorangaistuksiin turvauduttaisiin vain vakavimmissa rikkomustapauksissa. Valvontaviranomaisen pakkokeinoista aerosolien valvonnassa säädettäisiin markkinavalvontalaissa. Rangaistussäännöksen merkityksen onkin nähtävä olevan ensi sijassa ennaltaehkäisevä ja varoittava.

Perustuslaissa säädetty rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää lain täsmällisyyteen kohdistuvan erityisen vaatimuksen. Kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että lain sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin teko tai laiminlyönti rangaistavaa. Laillisuusperiaatteen näkökulmasta ongelmallisia ovat sellaiset avoimet blankorangaistusäännökset, joiden mukaan rangaistavien tekojen tunnusmerkistöt määräytyvät osittain lain nojalla annettavien alemmanasteisten säännösten tai määräysten taikka Euroopan unionin oikeuden perusteella.

Aerosolien tuotevaatimussäännösten rikkomisesta säädetään voimassaolevan kemikaaliturvallisuuslain 125 §:ssä (räjähdesäännösten rikkominen), joka on kuvatun kaltainen blankorangaistussäännös. Säännöksen mukaan siinä erikseen luetelluista tahallisista tai huolimattomuudesta tehdyistä kemikaaliturvallisuuslain tai sen nojalla säädettyjen velvoitteiden rikkomisesta on tuomittava sakkoon, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta. 125 §:n 5 kohdan perusteella rangaistavaa on aerosolien valmistusta, maahantuontia tai markkinoille saattamista koskevien kemikaaliturvallisuuslain 5 luvussa säädettyjen velvoitteiden vastainen toiminta.

Ehdotetussa laissa rangaistavaksi säädetyt laiminlyönnit vastaisivat voimassa olevan kemikaaliturvallisuuslain 125 §:n 5 kohdan säännöstä. Perustuslain edellyttämät vaatimukset otettaisiin kuitenkin huomioon kirjoittamalla rangaistussäännökseen täsmälliset tunnusmerkistöt.

Kemikaaliturvallisuuslain 125 §:ssä räjähdesäännösten rikkomisesta syyksiluettavuuden asteeksi on säädetty tahallisuus ja huolimattomuus. Rikoslain 3 luvun 5 §:ssä säädetään syyksiluettavuudesta. Säännöksen mukaan rangaistusvastuun edellytyksenä on tahallisuus tai tuottamus. Pykälän 2 momentin mukaan rikoslaissa tarkoitettu teko on vain tahallisena rangaistava, jollei toisin säädetä. Rikoslain 3 luvun 7 §:ssä säädetään tuottamuksesta. Sen mukaan tekijän menettely on huolimatonta, jos hän rikkoo olosuhteiden edellyttämää ja häneltä vaadittavaa huolellisuusvelvollisuutta, vaikka hän olisi kyennyt sitä noudattamaan. Pykälän 2 momentissa on säädetty siitä, millä perusteella huolimattomuutta pidetään törkeänä. Se, pidetäänkö huolimattomuutta törkeänä (törkeä tuottamus), ratkaistaan kokonaisarvostelun perusteella. Arvostelussa otetaan huomioon rikotun huolellisuusvelvollisuuden merkittävyys, vaarannettujen etujen tärkeys ja loukkauksentodennäköisyys, riskinoton tietoisuus sekä muut tekoon ja tekijään vaikuttavat olosuhteet.

Ehdotetussa laissa sanktioiduiksi ehdotetut velvollisuuksien laiminlyönnit koskevat aerosolien valmistajaa, maahantuojaa ja jakelijaa. Näiltä toimijoilta vaaditaan erikoisosaamista, jossa korostuu erityinen huolellisuusvelvoite aerosolien turvallisuuden varmistamisen vuoksi. Ehdotetun lain vaatimukset kohdistuvat aerosolien turvallisuuteen. Huolimattoman menettelyn seuraukset voivat olla hyvin vakavia ja tästä syystä talouden toimijalta voidaan vaatia erityistä huolellisuutta tehtävien hoidossa.

Tämän vuoksi ehdotetaan, että aerosoleja koskevien säännösten rikkominen olisi rangaistavaa paitsi tahallisesti myös tuottamuksellisesti (huolimattomuus) tehtynä. Koska myös tuottamuksellinen teko on tarkoitus säätää rangaistavaksi, on siitä nimenomaisesti säädettävä. Näin ollen syyksiluettavuuden aste säilyisi vastaavanlaisena kuin nykyisin kemikaaliturvallisuuslain 125 §:ssä on säädetty.

Ehdotetussa laissa säädetty syyksiluettavuuden aste olisi yhdenmukainen muiden lähtökohtaisesti vaarallisia tuotteita koskevien lakien rangaistussäännösten kanssa. Tahallisuuden lisäksi huolimattomuus on rangaistavaa vaarallisia kemikaaleja ja räjähteitä koskevissa laeissa, kuten ATEX- laissa, pyroteknisten tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta annetussa laissa (180/2015) ja räjähdelaissa. Myös sähköturvallisuuslaissa (1135/2016) ja hissiturvallisuuslaissa (1134/2016) huolimattomuus on rangaistavaa. Yhteistä näiden lakien soveltamisalojen tuotteille on, että niiden suunnittelussa ja valmistuksessa korostuu tarve vaarojen tunnistamiseen ja arviointiin, mikä edellyttää tavallista korostuneempaa huolellisuutta.

Ehdotetun 11 §:n 1 kohdassa rangaistavaksi säädettäisiin valmistajalle ja maahantuojalle tässä laissa säädettyjen aerosolin suunnitteluun, mitoitukseen, valmistamiseen ja täyttöön liittyvien vaatimusten laiminlyönti.

Pykälän 2 kohdan mukaan rangaistavaa olisi laiminlyödä 6 §:n 1 momentissa valmistajalle ja maahantuojalle säädettyä velvollisuutta varmistaa ja osoittaa, että aerosoli täyttää sitä koskevat vaatimukset.

Pykälän 3 kohdan mukaan rangaistavaa olisi, jos valmistaja ja maahantuoja laiminlöisi 6 §:n 1 momentissa säädetyn velvollisuutensa analysoida aerosoli siihen liittyvien vaarojen tunnistamiseksi.

Pykälän 4 kohdan mukaan rangaistavaa olisi laiminlyödä 7 §:ssä valmistajalle, maahantuojalle ja jakelijalle säädettyä velvoitetta varmistaa, että aerosoli on merkitty 7 §:ssä säädetyllä tavalla.

Pykälän 5 kohdan mukaan rangaistavaa olisi laiminlyödä 8 §:ssä valmistajalle, maahantuojalle ja jakelijalle säädettyä velvoitetta huolehtia siitä, että aerosolin mukana seuraa tuotteen turvallisen käytön edellyttämät tiedot ja ohjeet.

Ehdotetulla sääntelyllä olisi vaikutuksia myös rikoslain säännöksiin. Rikoslain 44 luvun 12 §:n soveltamisalaan kuuluvat kemikaaliturvallisuuslain 5 luvun mukaiset tuotteet, joita myös aerosolit ovat. Aerosolien varomatonta käsittelyä koskevaa rikoslain säännöstä ei ole kertaakaan sovellettu. Aerosolin varomatonta käsittelyä ei näin ollen jatkossa enää nähtäisi tarpeelliseksi säätää rikoslaissa rangaistavaksi teoksi. Koska aerosoleja koskevat vaatimukset siirrettäisiin kemikaaliturvallisuuslaista ehdotettuun uuteen lakiin, aerosolit eivät jatkossa enää kuuluisi rikoslain 44 luvun 12 §:n soveltamisalaan. Säännöksen soveltamisalaan kuulisivat jatkossa kemikaaliturvallisuuslain 5 luvun osalta ainoastaan 49 §:ssä säänneltävät vaarallisen kemikaalin säiliöt.

12 §. Muutoksenhaku. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin muutoksenhausta tavalla, jota vuoden 2020 alusta voimaan tullut laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa edellyttää. Näin ollen muutoksenhakusäännökseen ei enää ole tarpeen sisällyttää esimerkiksi valituslupaa koskevaa säännöstä, koska muutoksenhakua koskevassa yleislaissa säädetään asiasta.

Hallintolainkäytön yleissääntelyä koskevan uudistuksen tarkoituksena on, että oikaisuvaatimus olisi muutoksenhaun ensi vaiheena käytössä mahdollisimman laajasti. Oikaisuvaatimusta tulisi käyttää esimerkiksi oikeudellisesti yksinkertaisissa asioissa. Oikaisuvaatimussääntelyn ulkopuolelle on tarkoituksenmukaista jättää vain ne asiat, joihin oikaisuvaatimus ei sovellu. Näitä ovat esimerkiksi hallinnollisia pakkokeinoja koskevat asiat, joissa on oikeusturvasyistä tarpeen päästä viivytyksettä tuomioistuimeen (HaVM 3/2010 vp). Ehdotetun lain muutoksenhakusäännös tulisi sovellettavaksi lopputarkastuksessa sovelletun testausmenetelmän hyväksymispäätöksiin. Näiden päätösten voidaan katsoa olevan luonteeltaan sellaisia, joihin oikaisuvaatimus soveltuisi.

13 §. Voimaantulo. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin lain voimaantulosta siten, että ehdotettu laki olisi tarkoitettu tulemaan voimaan x päivänä kuuta 2020. Markkinavalvonta-asetuksen 44 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on sovellettava asetuksen säännöksiä 16 päivästä heinäkuuta 2021.

Pykälän 2 momentin mukaan lailla kumottaisiin voimassa oleva aerosoliasetus (1433/1993). Aerosolien vaatimustenmukaisuudesta säädettäisiin tässä laissa ja sen nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa.

Pykälän 3 momentin siirtymäsäännöksenä säädettäisiin siitä, että ennen ehdotetun lain voimaantuloa markkinoille saatetut lain soveltamisalaan kuuluvat aerosolit, joiden vaatimustenmukaisuus on varmistettu ehdotetun lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, saavat olla markkinoilla tämän lain voimaan tultua. Myös ennen ehdotetun lain voimaantuloa annetut lopputarkastusmenetelmien hyväksynnät jäisivät voimaan.

7.2 Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta

1 luku. Yleisiä säännöksiä

5 §. Suhde muuhun lainsäädäntöön. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi viittaus aerosolien vaatimustenmukaisuudesta annettavaan lakiin.

Viittaus on tarpeen, koska kemikaaliturvallisuuslakiin sisältyvät aerosolien tuotevaatimussäännökset siirrettäisiin ehdotettuun aerosolilakiin ja sen nojalla annettavaan valtioneuvoston asetukseen. Kemikaaliturvallisuuslain säännöksiä vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista, siirrosta sekä säilytyksestä sovellettaisiin kuitenkin, kuten tähänkin asti myös vaarallista kemikaalia sisältäviin aerosoleihin.

5 luku. Vaarallisiin kemikaaleihin liittyvät tuotteet

48 §. Aerosolien vaatimukset. Pykälä kumottaisiin, koska aerosolien tuoteturvallisuudesta säädettäisiin aerosolilaissa. Kemikaaliturvallisuuslakiin jäisivät edelleen aerosolien teollisen käsittelyyn, varastointiin ja säilytykseen liittyvät säännökset.

50 §. Vaatimustenmukaisuuden osoittaminen. Pykälän 1 momentin viittaus lain pykäliin muutettaisiin koskemaan vain 49 §:ä, koska aerosoleja koskeva 48 § kumottaisiin.

51 §. Ohjeet ja merkinnät. Pykälän 1 momentin viittaus lain pykäliin muutettaisiin koskemaan vain 49 §:ä, koska aerosoleja koskeva 48 § kumottaisiin.

52 §. Vaarallisiin kemikaaleihin liittyviä tuotteita koskeva asetuksenantovaltuus. Pykälän 1 momentin viittaus lain pykäliin muutettaisiin koskemaan vain 49 §:ä, koska aerosoleja koskeva 48 § kumottaisiin.

12 luku. Tarkastuslaitokset

100 §. Tarkastuslaitoksen hyväksyminen. Pykälän 1 momentin viittaus lain pykäliin muutettaisiin koskemaan vain 69 §:ä, koska aerosoleja koskeva 48 § kumottaisiin. Samalla korjattaisiin ATEX-lain ja kaasulaitelain valmistelussa tapahtuneet virheet, joiden johdosta kemikaaliturvallisuuslain 46 §:n ja 47 §:n kumoamista ei ole otettu huomioon tässä pykälässä.

102 §. Tarkastuslaitoksen tehtävät. Pykälän viittaus lain pykäliin muutettaisiin koskemaan 38 §:n ohella vain 49 §:ä ja 69 §:ä, koska aerosoleja koskeva 48 § kumottaisiin. Samalla korjattaisiin ATEX-lain ja kaasulaitelain valmistelussa tapahtuneet virheet, joiden johdosta kemikaaliturvallisuuslain 46 §:n ja 47 §:n kumoamista ei ole otettu huomioon tässä pykälässä.

15 luku. Pakkokeinot ja seuraamukset

125 §. Räjähdesäännösten rikkominen. Pykälän 1 momentin 5 kohdan viittaus lain pykäliin muutettaisiin koskemaan vain 49 §:ä, koska aerosoleja koskeva 48 § kumottaisiin. Samalla korjattaisiin räjähdelain valmistelussa tapahtunut virhe, jonka johdosta kemikaaliturvallisuuslain 69 a §:n kumoamista ei ole otettu huomioon tämän pykälässä 1 momentin 5 kohdassa.

16 luku. Muutoksenhaku

126 §. Muutoksenhaku ministeriön ja valvontaviranomaisen päätöksistä. Pykälä päivitettäisiin vastaamaan uutta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa kumosi hallintolainkäyttölain vuoden 2020 alusta lukien.

127 §. Muutoksenhaku tarkastuslaitoksen päätöksistä Pykälä päivitettäisiin uuden oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaiseksi. Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa kumosi hallintolainkäyttölain vuoden 2020 alusta lukien.

7.3 Laki eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta

1 §. Soveltamisala. Lain soveltamisalaa koskevan pykälän luetteloon lisättäisiin laki aerosolien vaatimustenmukaisuudesta.

Kemikaaliturvallisuuslain 5 luvun aerosolia koskevat säännökset on tarkoitus kumota, jolloin kemikaaliturvallisuuslain tuotevaatimusten noudattamisen valvontaa koskevat säännökset eivät enää olisi sovellettavissa aerosoleihin. Aerosolien tuotevaatimuksista säädettäisiin ehdotetussa aerosolilaissa sekä sen nojalla annettavassa aerosoliasetuksessa. Tuotevaatimussäännösten noudattamisen valvontaan sovellettaisiin markkinavalvontalakia ja NLF –asetusta sekä 16.7.2021 alkaen EU:n markkinavalvonta-asetusta.

29 §. Muutoksenhaku. Pykälä päivitettäisiin vastaamaan uutta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa kumosi hallintolainkäyttölain vuoden 2020 alusta lukien.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa esimerkiksi säädetään, että hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan (HOL 107 §). Tämän vuoksi valituslupamenettelystä ei tarvitse enää säätää pykälän 1 momentissa.

7.4 Painelaitelaki

3 §. Suhde muuhun lainsäädäntöön. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi viittaus aerosolien vaatimustenmukaisuudesta annettavaan lakiin. Kuten edellä kohdassa 2.4 on tarkemmin selvitetty, aerosolin voidaan katsoa olevan painelaitelain määritelmän mukainen painelaite. Viittaus on tarpeen, koska aerosolien tuotevaatimuksista, mukaan lukien turvallisuutta koskevat tuotevaatimukset, säädettäisiin jatkossa ehdotetussa aerosolilaissa ja sen nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa.

105 §. Muutoksenhaku ministeriön ja valvontaviranomaisen päätökseen. Pykälä päivitettäisiin vastaamaan uutta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa kumosi hallintolainkäyttölain vuoden 2020 alusta lukien.

106 §. Muutoksenhaku vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen, hyväksytyn laitoksen ja omatarkastuslaitoksen päätökseen. Pykälä päivitettäisiin uuden oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaiseksi. Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa kumosi hallintolainkäyttölain vuoden 2020 alusta lukien.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa esimerkiksi säädetään, että hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan (HOL 107 §). Tämän vuoksi pykälässä ei tarvitse enää säätää valituslupamenettelystä.

Kansallinen direktiiviä täytäntöönpaneva aerosoliasetus ehdotetaan kumottavaksi annettavalla lailla.

Aerosolidirektiivin tuotevaatimuksia koskevat perussäännökset ehdotetaan sisällytettävän ehdotettuun uuteen aerosolilakiin. Aerosolilain 5, 6 ja 7 §:n nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus antaa tarkempia säännöksiä tuotteiden olennaisista turvallisuusvaatimuksista, vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyistä, teknisistä asiakirjoista, sekä tuotteiden merkinnöille asetettavista vaatimuksista. Koska aerosolidirektiivin liite sisältää runsaasti yksityiskohtaisia, osin varsin teknisiä vaatimuksia muun muassa olennaisista turvallisuusvaatimuksista sekä rakenne- ja testausmenettelyistä ja luokitteluista, valtioneuvoston asetuksessa on tarkoitus säätää viittauksista direktiivin liitteeseen.

Esityksessä ehdotetaan, että uuteen aerosoliasetukseen sisällytettäisiin yksityiskohtaisten teknisten vaatimusten sijaan viittaukset aerosolidirektiivin liitteeseen, jossa kysymyksessä oleva tekninen vaatimus on kuvattu. Tällä tavoin aerosolidirektiivin edellyttämät aerosolien yksityiskohtaiset tekniset tuotevaatimukset pysyisivät katkeamatta osana kansallista lainsäädäntöä.

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan mahdollisimman pian.

Valmistelussa tai eduskunnan käsittelyssä on tällä hetkellä useita hallituksen esityksiä, joissa ehdotetaan muutettavaksi markkinavalvontalain 1 §:ää, jossa säädetään lain soveltamisalasta. Markkinavalvontalaki on yleislain luonteinen, jota sovelletaan 1 §:ssä mainituissa laeissa tarkoitettujen tuotteiden valvontaan. Markkinavalvontalain soveltamisalan laajentaminen koskemaan uusia lakeja ja tuotesektoreita on kannatettavaa erityisesti markkinavalvonta-asetuksen täytäntöönpanoa ajatellen. Tästä johtuen markkinavalvontalain 1 §:ään kohdistuu muutostarpeita useissa esityksissä.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle Euroopan unionin siviili-ilmailun turvallisuutta koskevaa asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi (HE 41/2020 vp) ehdotetaan lisättävän ilmailulaki markkinavalvontalain soveltamisalaan.

Markkinavalvonta-asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä on perusteltua antaa täydentävää sääntelyä vaiheittain. Ensimmäisessä vaiheessa kansalliseen sääntelyyn esitettäisiin budjettivaikutuksia sisältävät säädösmuutokset. Eduskunnalle annetaan syysistuntokaudella 2020 hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annetun lain muuttamisesta. Esityksissä ehdotetaan muutettavaksi lakia eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta. Esityksessä ehdotetaan säädettävän yhteyspisteen sekä tuoteyhteyspisteen tehtävien hoitamiseksi tarvittavasta sääntelystä Euroopan unionin markkinavalvonta-asetuksen ja vastavuoroisen tunnustamisen asetuksen täytäntöönpanemiseksi. Esitys liittyy valtion vuoden 2021 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Markkinavalvontalain 1 §.ää ehdotetaan muutettavaksi myös tässä esityksessä. Tämä tulee ottaa huomioon hallitusten esitysten eduskuntakäsittelyssä.

Esityksellä uudistetaan aerosolisäädökset vastaamaan perustuslain vaatimuksia. Eräät esitykseen sisältyvät säännökset ovat merkityksellisiä perustuslain kannalta.

11.1 Rangaistussäännös

Perustuslain 8 §:ssä säädetään rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta. Pykälän mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikoksesta ei saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä on laissa säädetty.

Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää lain täsmällisyyteen kohdistuvan erityisen vaatimuksen. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että lain sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin teko tai laiminlyönti rangaistavaa. Ehdotettavan aerosolilain 11 § sisältäisi säännöksen aerosolilain rikkomisesta. Säännöksestä kävisi myös ilmi, kenen velvollisuuksien rikkomisesta on kyse ja luonnehdittaisiin, mistä velvollisuudesta on kyse. Ehdotettavan rangaistussäännöksen sanamuodon perusteella on siten ennakoitavissa, mikä teko tai laiminlyönti on rangaistavaa, eikä sääntely olisi tältä osin ongelmallinen perustuslain 8 §:n kannalta.

Ehdotuksessa esitetään, että lain rikkomussäännöksissä edellytettäisiin syyksiluettavuudelta tahallisuutta tai huolimattomuutta. Sääntely vastaisi voimassa olevan kemikaaliturvallisuuslain 125 §:n 5 kohdan säännöstä. Huolimattoman menettelyn seuraukset voivat olla hyvin vakavia ja tästä syystä talouden toimijalta voidaan vaatia huolellisuutta tehtävien hoidossa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että aerosoleja koskevien tuotesäännösten rikkominen olisi rangaistavaa paitsi tahallisesti myös tuottamuksellisesti (huolimattomuus) tehtynä.

11.2 Yksityiselämän suoja

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.

Lakiehdotus ei sisällä henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä.

Ehdotetulla lailla ei säädetä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä vaan tarkastustoimivaltuuksiin sovellettaisiin markkinavalvontalakia.

11.3 Elinkeinovapaus

Sääntely on merkityksellistä perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta.

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään pitänyt elinkeinovapautta pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraistamisen olevan poikkeuksellisesti mahdollista. Perustuslakivaliokunnan mukaan elinkeinon luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla, jonka tulee täyttää perusoikeuden rajoittamiselta vaadittavat yleiset edellytykset. Elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Niiden olennaisen sisällön, kuten rajoitusten laajuuden ja edellytysten, tulee ilmetä laista (PeVL 13/2014 ja siinä viitatut).

Ehdotus sisältää EU:n tuotesääntelyyn perustuvia velvoitteita talouden toimijoille, joilla korostetaan valmistajan ja tuotteita EU-alueelle maahantuovien vastuuta tuotteista sekä tarkennetaan myös tuotteita jakelevien velvoitteita. Velvollisuudet liittyvät erityisesti aerosolien testaamiseen ja tuotteiden merkitsemiseen sekä asiakirjojen säilyttämiseen.

Ehdotus on sisällöllisesti lakitekninen eikä sisällä asiamuutoksia valmistajan korostettuun rooliin varmistua tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta riittävällä huolellisuudella ennen tuotteiden markkinoille saattamista. Ehdotus ei sisällä muutoksia aerosolien teknisiin ja turvallisuutta koskeviin vaatimuksiin. Aerosoli voi virheellisesti toimiessaan aiheuttaa merkittäviä henkilö- ja omaisuusvahinkoja. Tästä näkökulmasta ehdotettuja elinkeinovapautta jossain määrin rajoittavia säännöksiä voidaan pitää perusteltuina.

Ehdotettua sääntelyä ei siten voida pitää ongelmallisena perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta.

11.4 Asetuksen antaminen

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Laissa oleva perussäännös sitoo ja rajaa asetuksenantajan toimivaltaa.

Valtuuden tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Lisäksi perustuslaista johtuu, että valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa. Myös perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan asetuksen antamiseen ja lainsäädäntövallan delegoimiseen liittyvien valtuutusten tulee olla riittävän täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Esimerkiksi lausunnossa PeVL 10/2014 vp painotetaan tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimuksia. Samassa lausunnossa perustuslakivaliokunta toteaa ympäristölainsäädännön osalta tyypilliseksi sen, että huomattava osa yksityiskohtaisesta sääntelystä jää lakia alemmanasteisiin säädöksiin. Tämä johtuu valiokunnan mukaan pitkälti siitä, että sääntelyn on tarpeen olla varsin yksityiskohtaista ja teknisluonteista. Lisäksi perustuslakivaliokunta toteaa vielä, että valtuudet ovat usein tarpeellisia Euroopan unionin runsaan ja yksityiskohtaisen lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi. Kaikki samat argumentit soveltuvat myös ehdotettuun aerosolilakiin. Valtuuden tulee perustuslain 80 §:n 2 momentin säännöksen mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu (PeVL 46/2001 vp, s. 3/I ja PeVL 16/2002 vp, s. 2/I).

Aerosolilainsäädännön uudistuksen eräs keskeisimpiä syitä on, ettei voimassa olevat aerosolisäädökset täytä perustuslain vaatimuksia. Voimassa olevissa aerosolisäädöksissä ei ole riittävän kattavasti säädetty yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista lain tasolla. Aerosolidirektiivi on toimeenpantu lähes kokonaan kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksella ja sen liitteellä.

Lakiehdotukseen sisältyy valtuuksia antaa alemmanasteisia säännöksiä. Ehdotetussa laissa valtuutussäännökset on sijoitettu ja asiallisesti kytketty säänneltävää asiaa koskevaan pykälään (ehdotuksen 5, 6 ja 7 §). Valtuutukset on laadittu tarkkarajaisiksi ja täsmällisiksi. Ehdotetussa laissa säädettäisiin yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Ehdotettuun lakiin sisältyy Euroopan unionin säädökseen kytkeytyviä asetuksenantovaltuuksia muun muassa 5 §:ssä aerosolien tuotevaatimuksista, 6 §:ssä vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyistä, testaamisesta, lopputarkastusmenettelyistä ja teknisistä asiakirjoista sekä 7 §:ssä tuotteisiin kiinnitettäville merkinnöille asetettavista vaatimuksista. Valtuuden kattamat asiat on määritelty laissa tarkasti ja valtuuden soveltamisala on rajattu perustuslain edellyttämällä tavalla. Lakiehdotuksen valtuutussäännökset eivät ole ristiriidassa perustuslain kanssa.

Lakiehdotuksella ei voida katsoa puututtavan perustuslailla suojattuihin seikkoihin. Hallituksen käsityksen mukaan esitykseen sisältyvä laki voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.