Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rakennusperinnön suojelemisesta annettua lakia ja rikoslakia. Esityksen tavoitteena on edistää rakennussuojelun, suojelusta poikkeamisen ja muutoksenhaun menettelyjä sekä selkeyttää viranomaisten välistä työnjakoa ja asianosaisten asemaa.

Rakennusperinnön suojelemisesta annettua lakia muutettaisiin siten, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tekemien rakennussuojelupäätösten alistamisesta ympäristöministeriön vahvistettaviksi luovuttaisiin. Päätöksistä valitettaisiin kaikissa tilanteissa ympäristöministeriön sijasta suoraan alueelliseen hallinto-oikeuteen. Valitusoikeutta koskevaa sääntelyä täsmennettäisiin.

Rakennusperinnön suojelemisesta annettuun lakiin lisättäisiin säännökset mahdollisuudesta hakea elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta lupaa poiketa suojelupäätöksestä. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle säädettäisiin velvollisuus ilmoittaa lain vastaisista teoista esitutkintaviranomaiselle. Suojeluesityksen tekemistä sekä asianosaisten ja viranomaisten kuulemista ja muuta menettelyä koskeviin säännöksiin ehdotetaan myös tarkennuksia ja lisäyksiä.

Rikoslaissa ja rakennusperinnön suojelemisesta annetussa laissa säädettyihin rangaistusperusteisiin ehdotetaan poikkeamisluvasta johtuvia täydennyksiä.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2021.

1.1 Tausta

Rakennusperinnön suojelemisesta annettuun lakiin (498/2010; rakennusperintölaki) perustuvien suojelumenettelyjen vuotuinen määrä on lain voimassaoloaikana kasvanut ja toisaalta yksittäisen suojeluasian käsittelyn kesto pidentynyt.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY-keskukset) tekemät suojelupäätökset alistetaan ympäristöministeriön vahvistettaviksi. Ministeriö on siten myös ensimmäinen muutoksenhakuaste. Ministeriön päätökseen haetaan muutosta valittamalla alueelliseen hallinto-oikeuteen, jonka päätöksestä voi edelleen hakea valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Suojeluasioiden määrän kasvun seurauksena alistusmenettely pidentää suojeluasian käsittelyn kestoa nykyisin 1–2 vuodella.

Hallinnon sisäisiä alistus- ja muutoksenhakumenettelyjä on viime vuosina vähennetty. Vuoden 2020 alussa voimaan tullutta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia (808/2019) ei sovelleta hallintoviranomaiselle tehtävään valitukseen, toisin kuin aiempaa hallintolainkäyttölakia (586/1996). Tarkoituksena on, että hallinnon sisäisestä muutoksenhausta pyrittäisiin luopumaan. Esimerkiksi maakuntakaavan vahvistamisesta ympäristöministeriössä luovuttiin jo vuonna 2016 voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) muutoksella. Lisäksi valmisteltavana olevan kirkkolain (1054/1993) muutosta koskevan esityksen mukaan kirkon hallinnossa luovuttaisiin kokonaisvaltaisesti alistusmenettelyistä. Esitys koskee myös suojeltujen kirkollisten rakennusten muuttamista tai purkamista, joihin alistusmenettelyn sijaan ehdotetaan lupamenettelyä.

Rakennusperintölain voimaantulon jälkeen on myös pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaisesti laadittu ensimmäinen valtakunnallinen Kulttuuriympäristöstrategia 2014–2020, jonka valtioneuvosto hyväksyi periaatepäätöksellä 20.3.2014. Strategian päätavoitteiden mukaan kulttuuriympäristö on merkittävä voimavara ja mahdollistaja, kulttuuriympäristön hoito on osa kestävää kehitystä ja hyvä hallinto mahdollistaa kokonaisvaltaisen kulttuuriympäristöpolitiikan. Tavoitteiden saavuttamiseksi muun muassa selkiytetään valtionhallinnon sisäistä sekä valtionhallinnon ja alueellisten viranomaisten välistä työnjakoa ja yhteistyötä kulttuuriympäristöasioissa.

Alistusmenettelyn purkamisen lisäksi ympäristöministeriössä on havaittu muitakin rakennusperintölakiin liittyviä täydennys- ja selkeyttämistarpeita. Keskeinen lisäys on laista nykyisin puuttuva poikkeamislupamenettely. Muut tarpeet koskevat täsmennyksiä asianosaisten asemaan ja viranomaisten toimivaltuuksiin erityisesti rikosasioissa. Vuonna 2015 valmistuneen ympäristörikostorjunnan strategian ja toimenpideohjelman (ympäristöministeriön raportteja 16/2015) linjausten mukaan on arvioitava riittävin väliajoin, että kansallinen lainsäädäntö tukee ympäristörikosten havaitsemista ja selvittämistä. Osallistumista ja suojelua koskevien ratkaisujen tekemistä ohjaavassa sääntelyssä otetaan huomioon pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman tavoitteet erityisesti kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytyksien vahvistamisesta sekä ikääntyneiden ja vammaisten ihmisten oikeuksien tosiasiallisesta toteutumisesta. Suomi on vuonna 2016 saattanut voimaan vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn YK:n yleissopimuksen (SopS 27/2016) ja vuonna 2018 kulttuuriperinnön yhteiskunnallisesta merkityksestä tehdyn EN:n puiteyleissopimuksen (SopS 50/2018; Faron sopimus). Viranomaisten toimivaltuuksia ja osallistumista koskevassa sääntelyssä otetaan huomioon myös vuoden 2020 alussa voimaan tullut museolaki (314/2019) sekä tietosuojaa koskeva lainsäädäntö.

1.2 Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu ympäristöministeriössä. Valmisteltaessa luonnosta hallituksen esitykseksi on tehty yhteistyötä erityisesti ELY-keskusten, Museoviraston ja Suomen Kuntaliitto ry:n kanssa.

Lisäksi valmistelussa on hyödynnetty edellisen hallituskauden aikana tehtyä valmistelutyötä. Esitysluonnos oli osittain saman sisältöisenä lausuntokierroksella vuonna 2018, mutta esityksen antaminen siirtyi uudelle hallituskaudelle.

Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausuntokierroksella Lausuntopalvelu.fi -palvelussa 13.5.–24.6.2020. Lausuntoa pyydettiin yli 200 taholta ja lausuntoja saatiin lähes 80. Lisäksi seitsemän tahoa ilmoitti, ettei anna lausuntoa asiassa. Lausuntopyyntö lähetettiin asian kannalta keskeisille valtion viranomaisille ja ministeriöille, valtion ja yliopistojen kiinteistönhallintayksiköille sekä valikoimalle kuntia. Lisäksi lausuntopyyntö lähetettiin useille oppilaitoksille ja tutkimuslaitoksille, asiantuntijajärjestöille sekä kiinteistöjen omistajia ja käyttäjiä edustaville järjestöille. Esitysluonnoksesta saivat antaa lausunnon muutkin kuin lausuntopyynnön jakelussa nimenomaan mainitut. Lausunnoista on laadittu lausuntotiivistelmä, joka on saatavilla valmisteluasiakirjoissa.

Saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 9 §:n mukainen neuvottelu pidettiin 22.6.2020. Lisäksi lausunnonantajiin on tarvittaessa oltu yhteydessä esityksen jatkovalmistelun aikana.

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=YM017:00/2019.

Soveltamisala

Rakennusperinnön suojelemisesta annettu laki tuli voimaan 1.7.2010 ja sillä kumottiin silloinen rakennussuojelulaki (60/1985). Rakennusperintölain tavoitteena on turvata rakennetun kulttuuriympäristön ajallinen ja alueellinen monimuotoisuus, vaalia sen ominaisluonnetta ja erityispiirteitä sekä edistää sen kulttuurisesti kestävää hoitoa ja käyttöä. Rakennusperintölain nojalla voidaan suojella rakennuksia, rakennelmia, rakennusryhmiä tai rakennettuja alueita, joilla on merkitystä rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen tai rakennuksen käytön tai siihen liittyvien tapahtumien kannalta.

Rakennusperintölaki on yleislaki, jota sovelletaan rakennusperinnön suojelemiseen, ellei muuta säädetä. Asemakaava-alueella ja alueella, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimista varten, sovelletaan rakennusperinnön suojelemiseen maankäyttö- ja rakennuslakia. Erikseen säädettyjen edellytysten täyttyessä voidaan kuitenkin asemakaava-alueellakin soveltaa rakennusperintölakia. Rakennusperintölain ja maankäyttö- ja rakennuslain rajapinnan toimivuutta tarkastellaan vireillä olevan maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksen yhteydessä. Kiinteiden muinaisjäännösten suojelemisesta säädetään muinaismuistolaissa (295/1963) ja kirkollisten rakennusten suojelemisesta kirkkolaissa sekä ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa (985/2006).

Rakennusperintölain ja sitä edeltäneiden lakien nojalla on heinäkuun loppuun 2020 mennessä annettu yhteensä 335 rakennussuojelun vahvistavaa päätöstä. Näistä 48:ssa on sovellettu nykyistä rakennusperintölakia. Päätöksistä voimassa on edelleen 328. Päätös voi koskea myös rakennusryhmää tai rakennettua aluetta, joten rakennusperintölailla tai sitä edeltäneillä laeilla suojeltuja yksittäisiä rakennuksia on yhteensä yli tuhat. Lisäksi valtion omistamien rakennusten suojelusta annetulla asetuksella (480/1985) ja sitä edeltäneillä asetuksilla on suojeltu yhteensä vajaat 800 rakennusta. Suurin osa suojelluista rakennuksista Suomessa on kuitenkin suojeltu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvalla asemakaavalla. Asemakaavalla suojeltuja rakennuksia on rakennusperintölakia säädettäessä arvioitu olleen noin 15 000–20 000. Tarkemmin lukumäärää pystytään seuraamaan rakennetun ympäristön tietojärjestelmän toteutuessa.

EU ja kansainväliset sopimukset

EU:lla ei ole lainsäädäntöä rakennussuojelusta, joskin rakennussuojelun, samoin kuin muun kulttuuriperinnön vaalimisen, tavoitteet otetaan huomioon eräissä unionin säädöksissä. Suomi on liittynyt moniin kulttuuri- ja rakennusperintöä koskeviin YK:n kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestö Unescon ja EN:n sopimuksiin. Näistä merkittävimpiä ovat Unescon yleissopimus maailman kulttuuri- ja luonnonperinnön suojelemisesta (maailmanperintösopimus, 1972), Unescon yleissopimus kulttuuriomaisuuden suojelemisesta aseellisen selkkauksen sattuessa (Haagin sopimus, 1954) II lisäpöytäkirjoineen, EN:n Euroopan rakennustaiteellisen perinnön suojelua koskeva yleissopimus (Granadan sopimus, 1985), EN:n maisemaa koskeva eurooppalainen yleissopimus (Firenzen sopimus, 2000) ja EN:n puiteyleissopimus kulttuuriperinnön yhteiskunnallisesta merkityksestä (Faron sopimus, 2011). Suomen nykyinen rakennussuojelua koskeva lainsäädäntö ja nyt ehdotetut säännökset ovat sopusoinnussa näiden sopimusten kanssa.

Viranomaisten tehtävät, suojeluasian vireilletulo ja asianosaiset

Rakennusperintölain 4 §:n mukaan rakennusperinnön säilyttämisen yleinen kehittäminen ja ohjaus kuuluvat ympäristöministeriölle. Rakennusperintölain nojalla tapahtuvaa rakennusperinnön säilyttämistä edistävät ja valvovat ELY-keskukset ja Museovirasto. Museovirasto toimii asiantuntijana rakennusperinnön säilyttämiseen liittyvissä kysymyksissä. Saamelaista rakennusperintöä koskevissa asioissa asiantuntijana toimii yhteistyössä Museoviraston kanssa Saamelaismuseo Siida.

Rakennusperintölain 5 §:n mukaan rakennuksen suojelua koskeva asia tulee ELY-keskuksessa vireille sille tehdystä esityksestä tai sen omasta aloitteesta. Esityksen rakennuksen suojelemisesta saa tehdä omistaja, valtion viranomainen, kunta, jonka alueella rakennus sijaitsee, maakunnan liitto ja toimialueellaan sellainen rekisteröity yhteisö, jonka toimialaan kuuluu kulttuuriperinnön vaaliminen.

Säännökset mahdollistavat sen, että valtakunnallisissa inventoinneissa merkittäviksi todettujen rakennusten suojelu tai sellaisten merkittävien valtion rakennusten suojelu, joiden omistuksesta valtio aikoo luopua, pannaan vireille ELY-keskuksen omasta aloitteesta tai Museoviraston esityksestä. Lisäksi ELY-keskus voi ottaa purettavaksi aiotun rakennuksen suojeluasian oma-aloitteisesti tutkittavaksi. Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/2000) sisältää säännökset purkamisilmoituksen ja purkamisluvan toimittamisesta ELY-keskuksen tietoon.

Rakennusperintölain mukaisista suojeluasioista noin puolet on viranomaisaloitteisia ja puolet omistajien tai yhteisöjen tekemiä suojeluesityksiä. Yhdistykset ovat keskeinen esityksentekijäryhmä. Voimassa olevan lain aikana jonkin verran tulkintaepäselvyyksiä on aiheutunut rekisteröityjä yhteisöjä koskevasta toimialavaatimuksesta. Eräät yleishyödylliset yhdistykset ovat muuttaneet sääntöjään voidakseen tehdä rakennussuojeluesityksiä. Muutoksenhaussa ympäristöministeriö on myös palauttanut joitakin tutkimatta jätettyjä esityksiä uudelleen käsiteltäviksi katsottuaan, että toimialavaatimusta oli tulkittu liian suppeasti.

ELY-keskuksen on rakennusperintölain 7 §:n 1 momentin mukaan ennen rakennuksen suojelua koskevan päätöksen tekemistä varattava rakennuksen ja kiinteistön omistajalle, rakennuksen haltijalle sekä viereisen kiinteistön omistajalle ja haltijalle tilaisuus tulla kuulluksi. Lausunnot on pyydettävä rakennuksen sijaintikunnalta ja Museovirastolta. Kunnan lausunnon antaa useimmiten kaavoitusviranomainen. Museovirasto arvioi lausunnossaan muun muassa laissa säädettyjen suojelun edellytysten täyttymistä, suojelun kohdentamista ja tarvittavia suojelumääräyksiä. Pykälän 2 momentin mukaan voidaan lisäksi järjestää tilaisuus, jossa rakennuksen ja kiinteistön omistajalla ja haltijalla, suojeluesityksen tekijällä, valtion viranomaisella, maakunnan liitolla, kunnalla, jonka alueella rakennus sijaitsee, sekä niillä, joiden oloihin tai etuihin asia saattaa huomattavasti vaikuttaa, on mahdollisuus tuoda esiin suojelun tarpeeseen, tavoitteisiin ja keinoihin liittyviä näkökohtia. Lisäksi rakennusperintölain 10 §:n 1 momentin mukaan suojelumääräykset on, mikäli mahdollista, laadittava yhteisymmärryksessä rakennuksen omistajan ja haltijan kanssa.

Asianosaisten kuulemista koskevia säännöksiä on tarpeen täsmentää. Käytännön puute on se, että säännökset eivät riittävästi kata kiinteistön haltijaa, joka kuitenkin saattaa olla eri taho kuin kiinteistön omistaja. Epäselvyyttä voi aiheuttaa myös viereisen kiinteistön omistajan ja haltijan käsite, joka on suppeampi kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa omaksuttu naapurin käsite. Lisäksi säännösten soveltamista hankaloittaa se, että harkinnanvaraista kuulemistilaisuutta koskevassa 2 momentissa luetellaan osin eri tahoja kuin varsinaista kuulemista koskevassa velvoittavassa 1 momentissa. Myös pykälän perustelut (HE 101/2009 vp, s. 26–27) poikkeavat sen säännöksistä.

Koska asiantuntijatehtävät on keskitetty Museovirastolle, ei maakuntamuseoita pääsääntöisesti ole kuultu suojelumenettelyssä eivätkä ne ole tehneet suojeluesityksiä. Joskus maakuntamuseon näkemys on sisältynyt kunnan lausuntoon tai suojeluesitystä edeltäneen purkamisasian käsittelyasiakirjoihin. Maakuntamuseoilla on ollut lakisääteinen tehtävä ainoastaan suojelua koskevien määräysten rikkomisepäilyä koskevaa 18 §:n mukaista tarkastusta suoritettaessa, jolloin niillä Museoviraston määrääminä museoviranomaisina on ollut oikeus päästä rakennukseen tai sen huonetiloihin. Tarkastusta vaatineita tilanteita on ollut suhteellisen harvoin ja niissä tarkastuksen on suorittanut ELY-keskus yhteistyössä Museoviraston ja kunnan rakennusvalvontaviranomaisen kanssa.

Maakuntamuseot on lakkautettu 1.1.2020 voimaan tulleella museolailla. Lainuudistuksen jälkeen alueellisina kulttuuriympäristön asiantuntijoina toimivat alueelliset vastuumuseot. Pääosin alueellisia vastuumuseoita ylläpitävät kunnat tai kuntayhtymät. Ylläpitäjä voi kuitenkin olla myös yksityinen yhteisö tai säätiö. Uudistuksessa museoiden kulttuuriympäristöä koskevat asiantuntijatehtävät sisällytettiin lakiin ottaen huomioon julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevat vaatimukset. Muita alueellisia vastuumuseotehtäviä ovat museotoiminnan edistäminen sekä aluetaidemuseona toimiminen. Alueellisten vastuumuseoiden lisäksi on valtakunnallisia vastuumuseoita, jotka toimivat erikoisalojensa kulttuuriperinnön valtakunnallisina asiantuntijoina. Museon nimeämistä vastuumuseoksi voi hakea neljän vuoden välein opetus- ja kulttuuriministeriön ilmoittamana hakuaikana. Opetus- ja kulttuuriministeriö myös arvioi neljän vuoden välein, täyttääkö vastuumuseoksi nimetty museo edelleen vastuumuseoksi nimeämisen edellytykset ja onko museo huolehtinut vastuumuseolle säädetyistä tehtävistä. Ministeriö voi museon ylläpitäjää kuultuaan peruuttaa vastuumuseoksi nimeämisen, jos museo ei enää täytä vastuumuseoksi nimeämisen edellytyksiä tai jos vastuumuseolle säädettyjen tehtävien hoitamisessa on ollut olennaisia puutteita. Museon ylläpitäjä voi myös luopua vastuumuseotehtävästä seuraavan nelivuotiskauden alusta lukien ilmoittamalla tästä kirjallisesti opetus- ja kulttuuriministeriölle viimeistään vuotta aikaisemmin.

Saamelainen rakennusperintö

Jos asia koskee saamelaisten kotiseutualueella olevaa saamelaista rakennusperintöä, ELY-keskuksen on ennen suojelua koskevan päätöksen tekemistä pyydettävä lausunto saamelaiskäräjiltä. Lisäksi Museovirasto tekee saamelaista rakennusperintöä koskevissa lausuntoasioissa yhteistyötä Saamelaismuseo Siidan kanssa. Toistaiseksi on suojeltu pääasiassa valtion mailla sijaitsevaa saamelaista rakennusperintöä valtion omistamien rakennusten suojelusta annetun asetuksen nojalla.

Suojeluasian vireilletuloa ja lausuntomenettelyä koskevissa säännöksissä ei kaikilta osin ole johdonmukaisesti huomioitu saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevaa lainsäädäntöä. Saamelaiskäräjistä annetun lain 5 §:n mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Tehtäviinsä kuuluvissa asioissa saamelaiskäräjät voi tehdä viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja. Saamelaiskäräjillä tulisi siten olla oikeus paitsi tulla kuulluksi myös tehdä esityksiä rakennusperinnön suojelemisesta. Lisäksi kolttien kyläkokouksen asemaa kolttasaamelaista kulttuuriperintöä koskevissa asioissa ei ole huomioitu. Kolttalain (253/1995) 44 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 56 §:n 1 momentin nojalla valtion viranomaisten käsiteltävinä olevissa kolttien elinkeinoja ja elinolosuhteita koskevissa laajakantoisissa tai periaatteellisissa asioissa viranomaisten on varattava kolttien kyläkokoukselle ja kolttaneuvostoille tilaisuus lausunnon antamiseen ja kolttien kyläkokous voi myös tehdä esityksiä tällaisissa asioissa.

Suojelua koskeva päätös ja muutoksenhaku

Rakennusperintölain 8 §:n mukaan rakennus voidaan suojella, jos se on valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai paikallisesti merkittävä. Suojelemisesta päättää rakennusperintölain 9 §:n nojalla ELY-keskus. Suojeltavaksi määräämistä koskeva päätös toimitetaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Jos vahvistettua suojelupäätöstä on myöhemmin tarvetta muuttaa, noudatetaan samaa päätöksentekomenettelyä kuin suojelusta päätettäessä.

Rakennusperintölain 21 §:n mukaan muutosta ELY-keskuksen rakennuksen suojelua koske-vaan päätökseen haetaan ympäristöministeriöltä. Muilta osin muutoksenhaussa noudatetaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia, jonka 2 §:n 5 momentin mukaan muulle kuin tuomioistuimelle tai valitusasioita käsittelemään perustetulle lautakunnalle tehtävän valituksen käsittelystä säädetään hallintolain (434/2003) 3 a §:ssä. Siten ympäristöministeriölle tehdyn valituksen käsittelyyn sovelletaan hallintolain 3 a §:n nojalla hallintolain oikaisuvaatimusta koskevia säännöksiä. Hallintolakia sovelletaan 1.1.2020 tai sen jälkeen annettaviin ELY-keskusten päätöksiin, joista valitetaan ympäristöministeriöön. Ennen vuotta 2020 annettuja ELY-keskusten päätöksiä koskevat valitukset käsitellään ympäristöministeriössä hallintolainkäyttölain mukaisesti. Heinäkuussa 2020 ministeriössä oli vireillä kuusi hallintolainkäyttölain mukaisesti käsiteltävää valitusta ja yksi hallintolain mukaisesti käsiteltävä valitus.

Ympäristöministeriön päätökseen haetaan muutosta valittamalla alueelliseen hallinto-oikeuteen. Toimivaltainen hallinto-oikeus on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä rakennus sijaitsee. Valitusoikeus määräytyy oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n mukaan. Hallinto-oikeuden antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Muutoksenhakutie pidentyi vuonna 2016 kolmiportaiseksi hallintolainkäyttölain 7 §:n muutoksen (891/2015) myötä, sillä aiemmin ministeriön päätöksestä valitettiin suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslupamenettely laajentui koskemaan rakennusperintölain mukaisia asioita vuoden 2020 alussa.

Ympäristöministeriöllä on rakennusperintölain mukaisissa suojeluasioissa kaksoisrooli. Yhtäältä ministeriö kehittää ja ohjaa rakennusperinnön säilyttämistä ja vastaa sitä koskevan lainsäädännön valmistelusta. Toisaalta ministeriö toimii sekä alistusviranomaisena että ensi asteen muutoksenhakuviranomaisena rakennussuojelua koskevissa päätöksissä. Lainvalmisteluviranomaisen ja ohjaavan viranomaisen asema saattaa vaarantaa luottamuksen ministeriön riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen erityisesti valituksia käsittelevänä elimenä. Riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimukset puolestaan estävät joissakin tilanteissa ministeriön alaisen hallinnon ohjaamisen kannalta tarpeellista kanssakäyntiä.

Vahvistettavia ELY-keskusten suojelupäätöksiä oli heinäkuussa 2020 ympäristöministeriössä vireillä 26. Lisäksi vireillä oli seitsemän valitusta ELY-keskusten kielteisistä päätöksistä. Ympäristöministeriössä vireille tulevien asioiden vuotuinen määrä on vuodesta 2016 lähtien huomattavasti lisääntynyt aiempiin vuosiin verrattuna. Tämä johtuu pitkälti valtion kiinteistövarallisuuden lisääntyneistä luovutuksista ja niistä seuranneesta suojelupäätösten uusimistarpeesta sekä vuosina 2014–2016 toteutetusta hankkeesta, jossa kehitettiin rakennusperintölain soveltamiskäytäntöjä valtakunnallisesti merkittävien kohteiden suunnitelmallisella suojelemisella. Kuitenkin myös ELY-keskusten kielteisistä päätöksistä tehtyjen valitusten määrä on lisääntynyt, minkä arvioidaan johtuvan kasvavasta kiinnostuksesta tehdä suojeluesityksiä ja vaikuttaa omaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. ELY-keskuksissa oli heinäkuussa 2020 vireillä yhteensä 52 rakennusperintölain mukaista asiaa, joista 22 oli valtion omistuksesta luovutettujen kohteiden suojeluasioita ja 30 yhteisöjen tai luonnollisten henkilöiden tekemiä esityksiä.

Vuosina 2011–2019 käsitellyistä asioista on vahvistus- ja valitusprosessin aikana muuttunut noin 20 prosenttia. Näistä puolet on palautettu ympäristöministeriöstä ELY-keskukseen uudelleen käsiteltäviksi ja puolet jätetty osittain tai kokonaan vahvistamatta. Lisäksi useisiin vahvistettuihin päätöksiin on tehty ympäristöministeriössä teknisiä korjauksia täsmällisyyden ja yksiselitteisyyden varmistamiseksi. Alistusmenettelyn avulla on siten ollut mahdollista linjata lain soveltamista ja valvoa suojelupäätösten teknistä laatua.

Vireille tulevien asioiden edellyttämän työmäärän suhde ympäristöministeriön käytettävissä oleviin voimavaroihin on kuitenkin pitkittänyt asioiden käsittelyä. Oikeudenkäyntiä hallintoasioissa koskeva lakiuudistus edellyttää ministeriötä jatkossa käsittelemään valitukset oikaisuvaatimusten tavoin, mikä edelleen vaatisi voimavarojen lisäämistä nykyiseen verrattuna. Tällä hetkellä alistusmenettely viivästyttää päätösten voimaantuloa 1–2 vuodella. Keskimääräinen käsittelyaika ympäristöministeriössä vuonna 2019 oli 20 kuukautta. Muutoksenhakuprosessi yksittäisessä asiassa voi siten kestää yhteensä jopa 3–4 vuotta.

Muutoksenhaun kesto pidentää myös ELY-keskuksen mahdollisesti määräämän vaarantamiskiellon voimassaoloaikaa. Rakennusperintölain 6 §:n nojalla ELY-keskus voi suojelua koskevan asian vireillä ollessa määrätä kiellon ryhtyä rakennuksen kulttuurihistoriallista merkitystä vaarantaviin toimenpiteisiin. Vaarantamiskieltoa koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla alueelliseen hallinto-oikeuteen. Kielto on voimassa, kunnes suojelua koskeva asia on lainvoimaisesti ratkaistu, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Vaarantamiskielto on siten tarkoitettu väliaikaiseksi keinoksi turvata kohteen arvojen säilyminen.

Vaarantamiskielto muutettiin rakennusperintölain voimaan tullessa harkinnanvaraiseksi. Tästä on käytännössä aiheutunut tilanteita, joissa ELY-keskuksen asettamaa vaarantamiskieltoa ei ole ollut voimassa eikä ympäristöministeriöllä ole ollut lain suomia valtuuksia asettaa sellaista, vaikka asettaminen olisi tullut ajankohtaiseksi esimerkiksi samaan aikaan käsittelyssä olevan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen purkamislupamenettelyn johdosta. Ympäristöministeriö ei myöskään voi suojeluasiaa koskevaa valitusta käsitellessään antaa vaarantamiskiellon voimassaoloa koskevia määräyksiä, jos vaarantamiskieltoa koskeva valitus on samaan aikaan vireillä hallintotuomioistuimessa.

Poikkeaminen suojelupäätöksestä

Rakennusperintölaissa ei ole säädetty mahdollisuudesta poiketa rakennuksen suojelupäätöksestä. Suojelupäätöksen muuttaminen tapahtuu noudattamalla samaa menettelyä kuin suojelusta päätettäessä. Edellisen rakennussuojelulain mukaan suojelupäätöksessä voitiin antaa Museovirastolle oikeus myöntää suojelumääräyksistä vähäisiä poikkeuksia, mutta tästä luovuttiin lainuudistuksen yhteydessä viranomaisten keskinäisen toimivallan jaon selkeyttämiseksi.

Suojelupäätöksen puitteissa rakennusta kunnostetaan ja usein voidaan myös toteuttaa tarvittavia muutoksia. Rakennusperintölain voimassa ollessa on silti tullut esille tilanteita, joissa olosuhteiden muuttuminen on johtanut tarpeeseen muuttaa suojelupäätöstä sen varmistamiseksi, että suojeltu rakennus voidaan säilyttää käytössä. Esimerkiksi Helsingin Olympiastadionin ja Jyväskylän Valtiontalon suojelupäätöksiä on muutettu korjaushankkeiden johdosta. Tilanteiden voidaan olettaa lisääntyvän suojeltujen rakennusten määrän kasvaessa ja rakennusten käyttötarkoitusten muuttuessa. Aina rakennuksen muutostarve ei ole niin laaja, että suojelupäätöksen muuttaminen olisi tarkoituksenmukaista, mutta muutos olisi kuitenkin selkeästi suojelupäätöksen vastainen. Suojelupäätöksen tulkitsemisen ja muuttamisen väliin asettuva rajattu poikkeaminen olisi siten tarpeellinen menettely.

Korvaukset ja avustukset

Jos rakennuksen suojelusta tai vaarantamiskiellosta aiheutuu rakennuksen omistajalle tai haltijalle merkityksellistä vahinkoa tai haittaa, hänellä on rakennusperintölain 13 §:n mukaan oikeus saada siitä valtiolta täysi korvaus. Korvausvelvollisuutta ja korvauksen määrää harkittaessa korvattaviksi kustannuksiksi ei katsota maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesta korjausvelvollisuudesta tai muutoin rakennuksen tavanomaisesta kunnossapidosta aiheutuvia kustannuksia. Jos omistajan on suojelumääräysten johdosta ryhdyttävä erityisiin toimiin rakennuksen kulttuurihistoriallisen arvon säilyttämiseksi, tästä aiheutuvat kustannukset on korvattava valtion varoista. Vahingon tai haitan merkityksellisyyttä arvioitaessa otetaan huomioon suojelumääräyksen tai vaarantamiskiellon sisältö ja kesto.

Rakennusperintölain korvaussäännösten perusteella voidaan suorittaa korvausta myös asemakaavassa suojellun rakennuksen omistajalle tai haltijalle. Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 3 momentin mukaan asemakaavaan voidaan kaavamääräysten kohtuullisuusvaatimuksesta poiketen ottaa rakennusperintölaissa tarkoitetun kohteen suojelemiseksi tarpeelliset määräykset, jolloin oikeudesta korvaukseen on voimassa, mitä rakennusperintölaissa säädetään. Korvausvelvollinen muun kuin valtakunnallisesti merkittävän kohteen suojelun osalta on kuitenkin kunta.

Ympäristöministeriö edustaa valtiota korvausasioissa. Korvauksen määrästä pyritään rakennusperintölain 15 §:n mukaan sopimaan korvaukseen oikeutetun tahon kanssa. Jos korvauksesta ei voida sopia, toimitusta korvauksen määräämiseksi voi hakea Maanmittauslaitokselta kahden vuoden kuluessa siitä, kun päätös, johon korvausvaatimus perustuu, sai lainvoiman. Käytännössä epäselvyyttä on aiheutunut siitä, mistä päätöksestä kanneaika lasketaan, jos vaatimus perustuu vaarantamiskieltoon. Menettelyyn Maanmittauslaitoksessa sovelletaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia (603/1977; lunastuslaki).

Rakennusperintölain nojalla ei sen voimassaoloaikana ole toistaiseksi maksettu korvauksia. Yksi korvausvaatimus on syyskuussa 2020 vireillä Maanmittauslaitoksessa. Edellisen rakennussuojelulain nojalla on maksettu korvauksia kaksi kertaa korkeimman oikeuden päätöksellä (KKO:1993:16 ja KKO:2003:85), kerran Museoviraston ja suojellun kohteen omistajan välisellä sopimuksella sekä kerran maaoikeuden päätöksellä vaarantamiskiellosta (silloinen toimenpidekielto). Lisäksi käsittelyssä on ollut muutamia korvausta koskevia vaatimuksia, jotka eivät ole johtaneet korvauksen maksamiseen.

Rakennusperintölain 14 §:n mukaan, jos olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta rakennuksen suojelusta aiheutuu sellaista merkityksellistä vahinkoa tai haittaa, jota suojelua koskevaa korvausta määrättäessä ei ole otettu huomioon, on rakennuksen omistajalla oikeus saada tästä korvaus. Korvausvelvollisuuteen ja korvauksen määrään sovelletaan, mitä 13 §:ssä säädetään. Lain esitöiden (HE 101/2009 vp, s. 28) mukaan pykälän soveltaminen voisi tulla kysymykseen esimerkiksi tilanteessa, jossa ilmaston muuttumisen myötä rakennuksen kulttuurihistoriallisten arvojen kunnossapitäminen edellyttää enemmän tai vaativampaa kunnossapitoa kuin varsinaista korvausta määrättäessä voitiin ennakoida. Oikeus korvaukseen voisi olla myös, jos rakennusta ei voitaisi hyödyntää entiseen tapaan esimerkiksi muuttuneiden lainsäädännöllisten vaatimusten vuoksi eivätkä suojelumääräykset mahdollistaisi tarpeellisten muutosten tekemistä. Pykälää ei ole lain voimassa ollessa sovellettu. Myöskään edellisen lain vastaavaa säännöstä ei ole sovellettu. Lunastuslaissa on myös yleissäännökset jälki- ja lisäkorvauksista. Lunastuslain 39 §:n mukaan kohtuuttomina pidettävät haitat ja vahingot, jotka syntyvät lunastuspäätöksen julistamisen jälkeen ja joita ei päätöksentekohetkellä voida pitää todennäköisinä, tulee korvata täysimääräisinä, jos ne ovat syntyneet ennen kuin kymmenen vuotta on kulunut lunastuspäätöksen julistamisesta. Lunastuslain 45 §:n mukaan jos jotakin haittaa tai vahinkoa, jonka aiheutumista on pidettävä todennäköisenä, ei voida ennakolta riittävän tarkasti arvioida, korvausta on määrättävä sen verran, mihin korvauksen on katsottava vähintään nousevan. Vaatimus lisäkorvauksesta on esitettävä lunastuspäätöksessä määrätyssä enintään kolmen vuoden pituisessa ajassa luettuna siitä, kun päätös on saanut lainvoiman.

Suojeltujen rakennusten omistajille myönnetään vuosittain valtionavustuksia. Tämä perustuu rakennusperintölain 16 §:ään, jonka mukaan ELY-keskus ja Museovirasto voivat myöntää suojeltavaksi määrätyn rakennuksen omistajalle valtion talousarvion rajoissa avustusta rakennuksen hoitoa ja kunnossapitoa varten. Lakia säädettäessä katsottiin, että rakennussuojelun kannalta lähtökohtaisesti tarkoituksenmukaista olisi toteuttaa suojelua enemmän rakennusperinnön hoitoon osoitettujen avustusten kuin korvausten varassa (YmVM 3/2010 vp). Avustusta voidaan myöntää kulttuurihistoriallisesti merkittävän rakennuksen omistajalle silloinkin, kun rakennusta ei ole määrätty suojeltavaksi rakennusperintölain nojalla.

ELY-keskusten jakamat avustukset suunnataan erityisesti kaavamääräyksin suojeltujen sekä valtakunnallisesti merkittävillä alueilla sijaitsevien kohteiden kunnostuksiin. Niihin on käytettävissä ympäristöministeriön pääluokassa valtion talousarvion momentilla 35.20.64 oleva kolmevuotinen siirtomääräraha (Avustukset rakennusperinnön hoitoon), jonka suuruus vuonna 2020 on 1,7 miljoonaa euroa. Sama määräraha on käytettävissä rakennusperintölain 13 §:n nojalla suoritettaviin korvauksiin. Lisäksi momenttia saa nykyisellään käyttää ELY-keskusten rakennusperintölain 17 §:n nojalla teettämien välttämättömien kunnostustöiden ja ennalleen saattamistöiden kustannuksiin ja muihin suojelun toteuttamisesta valtiolle aiheutuviin menoihin sekä avustuksiin kunnille niiden maksamiin korvauksiin. Koska rakennusperintölain nojalla ei sen voimassaoloaikana ole toistaiseksi maksettu korvauksia, on määräraha voitu käyttää pääasiassa ensisijaiseen käyttötarkoitukseen eli avustuksiin. Ennen vuonna 2020 tehtyä tasokorotusta on määrärahan suuruus ollut 0,85 miljoonaa euroa 2000-luvun alussa, 2,35 miljoonaa euroa vuosina 2006–2011 ja 1,35 miljoonaa euroa vuosina 2012–2014 sekä jälleen 0,85 miljoonaa euroa vuosina 2015–2019.

Rakennusperintölain nojalla suojeltujen kohteiden kunnostuksia avustetaan pääasiassa opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokassa valtion talousarvion momentilla 29.80.52 olevasta arviomäärärahasta (Rahapelitoiminnan tuotot taiteen edistämiseen). Näihin Museoviraston jakamiin entistämisavustuksiin on viime vuosina ollut käytettävissä noin 1,5 miljoonaa euroa vuodessa. Rakennusperintölailla suojelluista kohteista on viime aikoina keskimäärin kaksikymmentä hakenut ja saanut avustuksia vuosittain.

ELY-keskuksen myöntämän avustuksen maksamista, maksatuksen keskeytystä ja takaisinperintää koskevat tehtävät on keskitetty ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskukselle (kehittämis- ja hallintokeskus). Museovirasto hoitaa keskitetysti myöntämiensä avustusten maksatuksen. Muutoksenhakuun sovelletaan valtionavustuslain (688/2001) 34 §:ää, jonka mukaan valtionapuviranomaisen päätökseen saa vaatia oikaisua siten kuin hallintolaissa säädetään. Haettaessa muutosta oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen noudatetaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Haettaessa muutosta hallinto-oikeuden päätökseen noudatetaan valituslupamenettelyä avustuksen maksatuksen keskeyttämistä tai takaisinperintää koskevia päätöksiä lukuun ottamatta.

Rikosasiat

Jos rakennuksen omistaja on laiminlyönyt säilyttämisen ja suojelun tarkoituksen edellyttämän hoidon ja kunnostuksen taikka rakennusperintölain tai siihen perustuvan kiellon tai määräyksen vastaisesti muuttanut tai siirtänyt rakennusta tai purkanut sen, ELY-keskus voi rakennusperintölain 17 §:n nojalla velvoittaa hänet määräajassa ryhtymään tarpeellisiin toimiin rakennuksen kunnostamiseksi tai saattamiseksi ennalleen sakon uhalla tai uhalla, että ELY-keskus teettää työn hänen kustannuksellaan.

Museovirastolla, sen määräämällä museoviranomaisella ja ELY-keskuksella on rakennusperintölain 18 §:n nojalla oikeus tarkastaa suojeltu rakennus tai sen huonetilat, jos on perusteltu syy epäillä, että rakennuksen suojelua tai vaarantamiskiellon yhteydessä annettuja määräyksiä on rikottu. Suojeltavaksi määrätyn rakennuksen omistajalla tai haltijalla on rakennusperintölain 19 §:n mukaan velvollisuus ilmoittaa rakennuksen vahingoittumisesta tai tuhoutumisesta ELY-keskukselle.

Rakennussuojelurikoksesta säädetään rikoslain (39/1889) 48 luvun 6 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan joka tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta ilman laissa edellytettyä lupaa purkaa, hävittää, turmelee tai peittää rakennettuun ympäristöön kuuluvan kohteen, joka on maankäyttö- ja rakennuslaissa tai sen nojalla annetulla määräyksellä suojeltu tai rakennusperintölain nojalla suojeltu tai päätetty asettaa vaarantamiskieltoon, on tuomittava rakennussuojelurikoksesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Rakennussuojelurikkomuksesta säädetään rakennusperintölain 23 §:ssä. Joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo 6 §:ssä tarkoitettua vaarantamiskieltoa tai 10 §:ssä tarkoitettuja rakennuksen suojelua koskevia määräyksiä taikka laiminlyö 19 §:ssä tarkoitetun vahingosta ilmoittamisen, on tuomittava, jollei teosta muualla laissa ole säädetty ankarampaa rangaistusta, rakennussuojelurikkomuksesta sakkoon.

Valtakunnansyyttäjäviraston tilaston mukaan rakennussuojelurikoksena on vuosina 2011–2019 edennyt syyteharkintaan yhteensä kaksikymmentä asiaa koko maassa. Näistä suurin osa on muinaismuistolain vastaisia tekoja, jotka myös sisältyvät rakennussuojelurikoksen tunnusmerkistöön. Rakennussuojelurikkomuksena ei ole edellä mainittuna aikana edennyt syyteharkintaan lainkaan asioita.

ELY-keskuksille on siten kertynyt hyvin vähän tai ei lainkaan kokemuksia rakennussuojelun rikosasioista. Välttämättömiin kunnostustöihin velvoittamista koskevia säännöksiä on rakennusperintölain voimassaoloaikana sovellettu kahdessa suojelukohteessa. Käytännössä rakennussuojelupäätöksen vastaisia tekoja on saatettu käsitellä viranomaisissa maakäyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä. Eri viranomaisten rooleista tilanteessa, jossa ilmenee rakennusperintölain nojalla annetun päätöksen vastaista toimintaa, voi esiintyä epäselvyyttä, joka hidastaa tilanteeseen puuttumista.

Viranomaisen asian käsittelemiseksi tarvitsemat tiedot

Rakennusperintölain mukaisiin asioihin liittyvään henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan tietosuoja-asetusta (EU) 2016/679 ja tietosuojalakia (1050/2018). Tietosuoja-asetus mahdollistaa yleisesti sovellettavien säännösten täydentämisen erityissäännöksillä, jos henkilötietojen käsittely perustuu 6 artiklan 1 kohdan c tai e alakohtaan. Rakennusperintölain mukaisiin asioihin liittyvän henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohta, jonka mukaan henkilötietoja saa käsitellä kyseisen alakohdan mukaisesti, jos käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Rakennusperinnön suojelua pidetään yleistä etua koskevana tehtävänä. Siltä osin, kuin viranomaisen on rakennusperintölaissa säädetyn nimenomaisen tehtävän hoitaakseen käsiteltävä henkilötietoja, on oikeusperusteeksi täydentävästi katsottava tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta, jonka mukaan henkilötietoja saa käsitellä, jos se on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi.

Voimassa oleva rakennusperintölaki ei sisällä erityissäännöksiä henkilötietojen käsittelystä. Lain nojalla vireille tulevien asioiden hoitamiseen liittyy kuitenkin henkilötietojen käsittelyä. ELY-keskuksen on ensinnäkin selvitettävä, mitä rakennuksia, kiinteistöjä ja muita alueita asia koskee. Asianosaisten yksilöimiseksi ja tavoittamiseksi ELY-keskuksen on käsiteltävä heidän henkilötietojaan. Näitä ovat asianosaisen nimi, henkilötunnus, yhteystiedot sekä äidinkieli ja asiointikieli. Lisäksi ELY-keskus joutuu tarvittaessa käsittelemään tietoa muun muassa asianosaisen edunvalvonnasta ja laillisesta edustajasta taikka kuolemasta tai kuolleeksi julistamisesta sekä siitä, ketkä ovat hänen kuolinpesänsä osakkaita.

Tietosuojalain 29 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla henkilötunnusta saa käsitellä, jos rekisteröidyn yksiselitteinen yksilöiminen on tärkeää laissa säädetyn tehtävän suorittamiseksi. Saman pykälän 4 momentin mukaan henkilötunnusta ei tule merkitä tarpeettomasti henkilörekisterin perusteella tulostettuihin tai laadittuihin asiakirjoihin. Rakennusperintölain mukaisissa asioissa viranomaisen on henkilötunnuksen avulla varmistettava asianosaisasema. Henkilötunnusta ei kuitenkaan useimmiten ole tarpeellista kirjata kuulemisasiakirjoihin tai päätösasiakirjoihin. Vaarantamiskieltoa ja suojelua koskevat päätökset on olennaista yksilöidä koskemaan tiettyä rakennusta ja kiinteistöä, kun taas henkilöt, joita tällainen päätös velvoittaa, voivat päätöksen voimassa ollessa vaihtua. Sen sijaan esimerkiksi lain 17 §:n mukaisessa välttämättömiin kunnostustöihin velvoittavassa päätöksessä voi olla tarpeellista yksilöidä velvoitettu henkilö henkilötunnuksella.

ELY-keskus saa tarvittavat tiedot pääasiassa Maanmittauslaitoksen ylläpitämästä kiinteistötietojärjestelmästä. Tarvittaessa tietoja on täydennettävä Digi- ja väestötietoviraston ylläpitämästä väestötietojärjestelmästä. Kuolinpesän osakkaiden selvittämisessä voi olla vaikeuksia, ellei vainajan henkilötunnus ole tiedossa. Luotettavan tiedon hankkiminen saattaa edellyttää sukuselvitystä vainajasta. Jos asianosainen on yhteisö, ELY-keskuksen on selvitettävä yhteisön puolesta toimivien henkilöiden asema ja nimenkirjoitusoikeus Patentti- ja rekisterihallituksen ylläpitämästä yhteisötietojärjestelmästä. Usein ajantasaisia tietoja joudutaan pyytämään myös asianosaisilta. Tarvittaessa ELY-keskus pyytää kunnan kaavoitus- ja rakennusvalvontaviranomaiselta tiedot suojeluesityksen kohdetta koskevista maankäyttö- ja rakennuslainsäädännön mukaisista suunnitelmista, kaavamerkinnöistä ja lupa-asioista. Asiakirjoihin voi sisältyä asianosaisten henkilötietoja.

ELY-keskuksen lisäksi myös Museovirasto, muu valtion viranomainen ja kunta joutuvat käsittelemään edellä mainittuja tietoja suorittaessaan rakennusperintölaissa säädettyjä lausuntotehtäviään. Museovirasto, samoin kuin valtionavustusten maksatustehtäviä hoitava kehittämis- ja hallintokeskus, voivat myös oma-aloitteisesti valvontatehtäviä suorittaessaan joutua selvittämään asianosaisten henkilötietoja sekä muita edellä mainittuja tietoja. Lisäksi Maanmittauslaitos voi joutua selvittämään tietoja korvausvaatimusta käsitellessään.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999; julkisuuslaki) 29 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon sellaisista osoite- tai muista yhteystiedoista, jotka ovat 24 §:n 1 momentin 31 kohdan mukaan salassa pidettäviä. Tällä tarkoitetaan asiakirjoja, jotka sisältävät tiedon henkilön ilmoittamasta salaisesta puhelinnumerosta tai tiedon matkaviestimen sijaintipaikasta, samoin kuin asiakirjat, jotka sisältävät tiedon henkilön kotikunnasta ja hänen siellä olevasta asuinpaikastaan tai tilapäisestä asuinpaikastaan samoin kuin puhelinnumerosta ja muista yhteystiedoista, jos henkilö on pyytänyt tiedon salassapitoa ja hänellä on perusteltu syy epäillä itsensä tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi.

Väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 29 §:n mukaan väestötietojärjestelmästä luovutetaan tuomioistuin- ja hallintomenettelyyn, viranomaisen suunnittelu- ja selvitystehtävään sekä muuhun näitä vastaavaan viranomaistehtävään laissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa säädetyt tiedot sekä laissa tai sen nojalla säädetyn tai määrätyn tehtävän, toimenpiteen tai toimeksiannon hoitamisessa tarpeelliset tiedot samoin kuin tarpeelliset tiedot, jos käsittelyn perusteena on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c tai e alakohta. Lisäksi Digi- ja väestötietoviraston eräistä henkilörekistereistä annetun lain (1156/2019) 10 §:n 4 momentin nojalla valtion tai kunnan viranomaisella on oikeus salassapitosäännösten ja muiden tiedonsaantia koskevien rajoitusten estämättä saada tehtäviensä hoitamiseksi välttämättömät tiedot holhousasioiden rekisteristä. Holhousasioiden rekisterissä on muun muassa tiedot henkilön toimintakelpoisuuden rajoittamisesta sekä määrätystä edunvalvojasta ja tämän tehtävästä.

Kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetun lain (453/2002) 6 §:n 3 momentin mukaan Maanmittauslaitos saa teknisen käyttöyhteyden avulla luovuttaa tietoja kiinteistötietojärjestelmästä muun muassa ELY-keskukselle ja kunnalle. Lisäksi hakemuksen perusteella Maanmittauslaitos saa myöntää luvan tietojen saamiseen ja välittämiseen teknisen käyttöyhteyden avulla. Lupaa ei kuitenkaan tarvita kiinteistötunnusta ja kiinteistöjaotusta koskevan tiedon saamiseen ja välittämiseen teknisen käyttöyhteyden avulla. Kiinteistötietojärjestelmän suoritteista ja tietopalveluista peritään lain 7 §:n mukaan valtiolle ja kunnalle maksuja. Julkishallinnon sisäiset vakiomuotoiset tietoluovutukset viranomaistoimintaa varten teknisen käyttöyhteyden kautta ovat maksuttomia.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain (1346/1999) 4 §:n mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on laissa erikseen säädetyin poikkeuksin pidettävä salassa. Tällainen asiakirja on esimerkiksi perukirja, joka kuolinpesän on perintökaaren (40/1965) ja perintö- ja lahjaverolain (378/1940) nojalla toimitettava Verohallinnolle perintöverotusta varten. Lisäksi Verohallinnon verotusjärjestelmään voi olla merkittynä esimerkiksi perukirjan toimittamisen jälkeen saatuja tietoja kuolinpesän hallinnosta ja yhteystiedoista tai niissä tapahtuneista muutoksista. Verohallinto voi käsitellä ja antaa tietoja salassa pidettävästä verotusasiakirjasta salassapitovelvollisuuden estämättä siten kuin verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa säädetään. Lain 20 § sisältää säännöksiä Verohallinnon hallussa olevien tietojen antamisesta eräille viranomaisille, mutta säännökset eivät koske rakennusperintölaissa tarkoitettujen viranomaisten tietotarpeita.

Yritys- ja yhteisötietolain (244/2001) 16 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada yritys- ja yhteisötunnusrekisterin merkinnöistä tietoja, otteita ja todistuksia. Sen estämättä, mitä julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetään, yritys- ja yhteisötunnusrekisteristä voidaan luovuttaa tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla tai muuten sähköisesti. Tietojen hankkiminen yritys- ja yhteisötunnusrekisteristä yleisten tietoverkkojen kautta on maksutonta. Muutoin perittävien maksujen osalta noudatetaan, mitä valtion maksuperustelaissa (150/1992) erikseen säädetään.

Rakennusperintölaissa ei ole säännöksiä viranomaisen oikeudesta saada toiselta viranomaiselta tietoja salassa pidettävistä asiakirjoista. Asianosaisen salassa pidettävät yhteystiedot sekä tiedot toimintakelpoisuuden rajoittamisesta ja edunvalvonnasta rakennusperintölain mukaisia tehtäviä hoitavilla viranomaisilla on kuitenkin edellä todetuin tavoin oikeus saada julkisuuslain sekä Digi- ja väestötietovirastoa koskevan lainsäädännön nojalla. Siten sääntelyä on tarpeen täydentää vain siltä osin kuin viranomainen voi yksittäisen asian hoitamiseksi tarvita asianosaisen yksityiselämää koskevaa tietoa, joka on salassa pidettävää julkisuuslain 24 §:n 23 kohdan ja verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n nojalla. Tällä tarkoitetaan tietoja oikeuksista kuolinpesässä.

Asian käsittelemistä varten hankittujen tietojen hallinnasta ja tietoturvallisesta käsittelystä säädetään julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019). Lain nojalla viranomaisen on muun muassa ylläpidettävä käsittelyssään olevista ja olleista asioista asiarekisteriä, johon rekisteröidään asiaa, asian käsittelyä ja asiakirjoja koskevat tiedot. Tietoaineistojen ja tietojärjestelmien tietoturvallisuus on varmistettava koko niiden elinkaaren ajan.

Rakennusperintölakiin ehdotettavien muutosten keskeisinä tavoitteina on edistää rakennussuojelun menettelyjen sujuvuutta sekä selkeyttää eri viranomaisten rooleja ja toimivallan rajoja rakennussuojeluasioissa.

ELY-keskuksen rooli suojelupäätöksen tekijänä ja vastuullisena valvontaviranomaisena painottuisi. Menettelysäännöksiä täsmentämällä ja täydentämällä tuettaisiin päätöksenteon sujuvuutta.

Ympäristöministeriön rooli alistus- ja valitusviranomaisena päättyisi. Tämä mahdollistaisi ministeriön keskittymisen rakennusperinnön säilyttämisen yleiseen kehittämiseen ja ohjaamiseen lainsäädäntötyön, viranomaisohjauksen ja yleisen informaatio-ohjauksen keinoin. Samalla yhden viranomaisvaiheen poistuminen nopeuttaisi rakennussuojeluprosessia.

Rakennussuojeluasioiden osallisten kannalta muutoksilla pyritään ensinnäkin selkeyttämään sitä, ketkä ovat kulloinkin asianosaisia ja kenellä on oikeus valittaa päätöksistä. Toiseksi tarkoitus on luoda suojelupäätöksistä poikkeamista varten menettely, jonka avulla voidaan olosuhteiden muuttuessa hakea rakennuksen säilymisen turvaavaa ratkaisua ilman, että joudutaan käymään läpi enemmän aikaa vievä suojelupäätöksen muuttamismenettely. Samalla selkeytetään sitä, missä tilanteissa noudatetaan korvaussääntelyä, poikkeamislupasääntelyä tai suojelupäätöksen muuttamissääntelyä.

4.1 Keskeiset ehdotukset

Asian vireilletulo

Rekisteröityjen yhteisöjen esityksenteko-oikeutta laajennettaisiin. Yhteisöjä koskevaan toimialavaatimukseen lisättäisiin kulttuuriperinnön vaalimisen rinnalle rakennetun ympäristön laatuun vaikuttaminen. Lisäyksen jälkeen laki vastaisi paremmin jo nykyistä soveltamiskäytäntöä ja mahdollistaisi selkeämmin suojeluesitysten tekemisen paitsi asiantuntijayhteisöille myös esimerkiksi erilaisille asukasyhdistyksille. Muutoksella toteutettaisiin perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädettyä velvoitetta turvata jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon sekä Faron sopimuksen mukaista demokraattista osallistumista. Oikeuskäytännössä yhteisöjen toimialan perusteella määräytyviä osallistumisoikeuksia on tulkittu oikeuksia edistävällä tavalla, joten lainsäädäntö olisi syytä saattaa vastaamaan yleistä tulkintakäytäntöä (esimerkiksi KHO 31.1.2020/433 ja KHO:2018:1).

Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskeva yleissääntely otettaisiin nykyistä paremmin huomioon lisäämällä saamelaiskäräjille oikeus tehdä suojeluesitys saamelaista rakennusperintöä edustavista kohteista. Vastaava oikeus olisi myös kolttien kyläkokouksella kolttasaamelaista rakennusperintöä koskevissa asioissa.

Myös museolain nojalla alueellisia asiantuntijatehtäviä hoitavat vastuumuseot voisivat jatkossa tehdä suojeluesityksiä. Vastuumuseoilla olisi edellytykset valmistella toimialueensa rakennusperinnön ja olosuhteiden syvälliseen tuntemiseen perustuvia esityksiä. Joissakin tilanteissa ne voisivat edistää käsittelyä, jos suojeluasian tutkittavaksi ottaminen ELY-keskuksen omastakin aloitteesta olisi tarpeen.

Asianosaisten kuuleminen ja lausunnot

Asianosaisten kuulemista ja lausuntoja koskevaa sääntelyä ehdotetaan selkeytettäväksi siten, että rakennusperintölain 7 §:ssä erotettaisiin selkeästi yhtäältä asianosaiset ja viranomaiset, joita on kuultava yleisen hallintolainsäädännön mukaisesti, ja toisaalta laissa erityisesti säännelty kuulemistilaisuus, jonne on tarkoitus kutsua myös muita kuin asianosaiset ja kuultavat viranomaiset. Kuultavan naapurin käsite yhtenäistettäisiin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa lupa-asioissa kuultavan naapurin käsitteen kanssa siten, että kuultavia olisivat paitsi viereisten myös vastapäisten kiinteistöjen tai muiden alueiden omistajat ja haltijat.

Lisäksi kuultavat tahot jaettaisiin kahteen ryhmään. Rakennuksen ja kiinteistön omistajalle ja haltijalle, naapurille, Museovirastolle ja rakennuksen sijaintikunnalle olisi aina varattava tilaisuus tulla kuulluksi. Muun yhteisön kuulemisen tarpeellisuus taas olisi asiaa käsittelevän viranomaisen harkinnan varassa. Harkinnassa huomioitaisiin muun muassa suojeluesityksen kohteen erityispiirteiden ja käyttötarkoituksen edellyttämä asiantuntemuksen tarve.

Saamelaisten kotiseutualuetta ja saamelaista rakennusperintöä koskevissa suojeluasioissa kuultavaksi tahoksi lisättäisiin saamelaiskäräjien ohelle Saamelaismuseo Siida. Edelleen lisättäisiin, että suojelumenettelyn koskiessa koltta-aluetta tai kolttasaamelaista rakennusperintöä kolttien kyläkokoukselta olisi pyydettävä lausunto. Saamelaista rakennusperintöä koskevien esitysten ohella lausunnon antamisen mahdollisuus olisi varattava aina, kun suojeluesityksen kohde sijaitsisi mainitulla alueella, jolloin lausunnon antaja voisi arvioida, onko asialla vaikutusta saamelaiseen kulttuuriperintöön.

Suojelua koskeva päätös ja muutoksenhaku

Ympäristöministeriöltä ehdotetaan poistettavaksi yksittäisiin suojelua koskeviin päätöksiin liittyvät tehtävät. Myönteistä suojelupäätöstä ei enää alistettaisi ympäristöministeriön vahvistettavaksi eikä ministeriö toimisi myöskään muutoksenhakuviranomaisena. Siten ELY-keskuksen tekemä päätös jäisi lainvoimaiseksi, ellei siihen haettaisi muutosta. Suojelupäätöstä olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei muutoksenhakutuomioistuin toisin määräisi.

Ehdotettu muutos nopeuttaisi päätösten voimaantuloa ja vähentäisi suojeluasian keskeneräisyydestä eri toimijoille aiheutuvaa epävarmuutta. Ehdotus noudattaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaista linjausta hallinnon sisäisten valitusmenettelyjen vähentämisestä sekä yleistä suuntausta luopua alistusmenettelyistä hallintoasioissa. Muutoksenhaku tapahtuisi valittamalla alueelliseen hallinto-oikeuteen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisella hallintovalituksella. Valittaa voisi siten sillä perusteella, että ELY-keskuksen päätös olisi lainvastainen. Toimivaltainen olisi se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä asianomainen rakennus sijaitsee. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen edellyttää voimassa olevan lain mukaan korkeimman hallinto-oikeuden myöntämää valituslupaa.

Muutoksenhaku ohjautuisi samaan hallinto-oikeuteen, jossa kohdetta koskevat mahdolliset muutkin maankäytön muutoksenhakuasiat käsiteltäisiin. Jos hallinto-oikeudessa olisi yhtä aikaa vireillä samaa rakennusta koskevat valitukset maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa lupa- tai kaava-asiassa ja rakennusperintölain mukaisessa suojeluasiassa, hallinto-oikeus voisi esimerkiksi käsitellä asiat yhdessä ja antaa tarvittavia täytäntöönpanoa koskevia määräyksiä. Ehdotetut muutokset poistaisivat toimivallan katkeamisen ongelman, joka liittyy vaarantamiskiellon harkinnanvaraisuuteen ja siihen, että vaarantamiskiellon asettamisen toimivalta on säädetty vain ensi asteen päätöksentekoviranomaiselle. Ehdotettujen muutosten myötä vähenisivät myös tilanteet, joissa vaarantamiskieltoa ja suojelua koskevat muutoksenhaut olisivat yhtä aikaa vireillä eri muutoksenhakuelimissä.

Lakia ehdotetaan selkeytettäväksi muutoksenhakuun oikeutettujen osalta siten, että lakiin otettaisiin säännökset asianosaisen, suojeluesityksen tekijän, kohteen sijaintikunnan, Museoviraston ja muun asiassa yleistä etua valvovan viranomaisen, saamelaiskäräjien sekä kolttien kyläkokouksen valitusoikeudesta suojelua ja siitä poikkeamista koskevista päätöksistä. Muista rakennusperintölain nojalla tehtävistä päätöksistä valitusoikeus määräytyisi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain yleissäännöksen nojalla, samoin kuin ELY-keskuksen valitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksestä, jos hallinto-oikeus olisi muuttanut ELY-keskuksen päätöstä tai kumonnut sen.

Selvyyden vuoksi lakiin lisättäisiin valtionavustuspäätösten muutoksenhakua koskeva viittaus valtionavustuslakiin ja korvaustoimitusten muutoksenhakua koskeva viittaus lunastuslakiin.

Poikkeaminen suojelupäätöksestä

Rakennusperintölakiin ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus poiketa suojelupäätöksestä. Tilanteissa, joissa olosuhteiden muutokset merkittävästi vaikeuttavat suojelupäätöksen noudattamista, mahdollisuus poiketa suojelupäätöksestä vastaisi usein sekä rakennuksen että sen käyttäjien tarpeita. Suojelumääräyksiä ei voida aina laatia siten, että ne joustavat riittävästi myöhemmissä soveltamistilanteissa. Asianosaisten oikeusturvan ja rakennuksen kulttuurihistoriallisen merkityksen turvaamisen kannalta suojelumääräyksiltä edellytetään paitsi joustavuutta myös täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Suojelupäätöksen tulkinnallisen selkeyden kannalta nykyistä parempi sääntelytilanne olisi se, että suojelupäätöksissä voitaisiin esimerkiksi suojelun kohde määritellä mahdollisimman täsmällisesti ja ennakoimattomien tilanteiden aiheuttamiin muutostarpeisiin olisi mahdollisuus vastata paitsi päätöksen tulkinnalla myös poikkeamismenettelyllä, joka olisi suojelupäätöksen muuttamista kevyempi menettely.

Vaikka poikkeamista koskevan hakemuksen voisi panna vireille vasta ehdotettujen lakimuutosten voimaantulosta alkaen, voisi hakemus silti koskea myös ennen lakimuutosten voimaantuloa rakennusperintölailla tai sitä edeltäneillä laeilla suojeltuja rakennuksia. Poikkeamismenettely ei kuitenkaan koskisi suojelupäätöksiä, jotka perustuvat valtion omistamien rakennusten suojelusta annettuun asetukseen tai sitä edeltäneisiin valtion omistamien rakennusten suojelua koskeneisiin asetuksiin. Valtion omistuksessa olevien rakennusten suojelupäätökset eivät sisällä varsinaisia suojelumääräyksiä ja niiden soveltaminen tapahtuu valtion kiinteistönhaltijoiden ja Museoviraston yhteisin vakiintunein menettelytavoin. Rakennuksen siirtyessä pois valtion omistuksesta se saatetaan rakennusperintölain menettelyjen piiriin. Suojelupäätöksen uusiminen voidaan panna vireille jo ennen luovutustakin.

Edellytykset poikkeamiselle liittyisivät rakennuksen käytössä pysymisen ja siten myös suojelun toteutumisen turvaamiseen. Esimerkiksi rakennuksen osan vahingoittuminen tai alkuperäisen käyttötarkoituksen mukaisen käytön estyminen olisivat sellaisia syitä, joiden vallitessa poikkeaminen suojelupäätöksestä olisi mahdollista. Myös muu erityisen painava rakennusperinnön käyttöä tai hoitoa edistävä peruste voisi olla perusteena luvalle poiketa suojelupäätöksestä. Käyttäjän olosuhteiden ja yhdenvertaisuuden kannalta esimerkiksi rakennuksen esteettömyyden välttämättömät parannukset voisivat olla poikkeamisen perusteena.

Poikkeaminen ei saisi johtaa siihen, että rakennus ei enää täyttäisi laissa säädettyjä suojelun edellytyksiä. Suojelupäätöksen voimassaolo olisi poikkeamisesta huolimatta edelleen perusteltua. Tältä osin sääntely ei täysin vastaisi esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeamista, joka mahdollistaa poikkeamisen myös kaavaan sisältyvästä rakennuksen purkamiskiellon sisältävästä suojelumääräyksestä voiden siten johtaa suojelun päättymiseen. Rakennusperintölain 10 §:ssä säädetään, että suojeltua rakennusta ei saa purkaa. Tämän lähtökohdan turvaamiseksi poikkeamismahdollisuutta ei voida ulottaa rakennuksen purkamiseen. Kuitenkin esimerkiksi sellaisen osan, johon suojelu muun ohella kohdistuu, poistaminen tai uusiminen vahingoittumisen perusteella voisi olla mahdollista poikkeamalla suojelupäätöksestä.

Poikkeamista koskeva päätös olisi sidoksissa toimenpidesuunnitelmaan, joka olisi liitettävä hakemukseen. Päätös olisi voimassa määräajan, joka voisi olla enintään neljä vuotta. Näin varmistettaisiin se, että poikkeamislupa ei jäisi voimaan siinä tapauksessa, että sen hakija ei toteuttaisikaan hakemuksen mukaisia muutoksia rakennukseen. Poikkeamisluvan ja sitä vastaavan rakennus- tai toimenpideluvan voimassaolon päätyttyä voimassa olisi siten vain suojelupäätös, josta poikkeamiseen voisi tarvittaessa uudestaan hakea lupaa.

Ennen poikkeamista koskevan päätöksen tekemistä tulisi kuulla asiantuntijaviranomaisena Museovirastoa sekä saamelaisten kotiseutualueella tai saamelaista rakennusperintöä koskevissa asioissa myös saamelaiskäräjiä ja Saamelaismuseo Siidaa. Hakemuksen koskiessa koltta-aluetta tai kolttasaamelaista rakennusperintöä tulisi myös kolttien kyläkokousta kuulla. Lisäksi rakennuksen sijaintikunnalta tulisi pyytää lausunto. Muiden tahojen kuuleminen määräytyisi tapauskohtaisesti.

Poikkeamisluvan noudattamista valvoisivat Museovirasto ja ELY-keskus. Poikkeamista koskeva päätös olisi kuitenkin toimitettava tiedoksi myös kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle. Rakennusperintölain mukaisen poikkeamisluvan lisäksi hakijan olisi useimmiten haettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupaa hankkeelleen. Viimeksi mainittu lupa olisi haettava poikkeamisluvan voimassa ollessa ja poikkeamislupaa sisällöllisesti noudattaen.

Valvonnan mahdollistamiseksi ehdotetaan lakiin lisäystä valvontaviranomaisten toimivaltuudesta tarkastaa rakennus myös poikkeamisluvan ehtojen osalta sekä lisäystä siitä, että lupaehtojen rikkominen tai ilman lupaa toimiminen voi tulla rakennussuojelurikkomuksena rangaistavaksi.

Myös rikoslain 48 luvun 6 §:ään ehdotetaan lisättäväksi rangaistusperusteeksi laissa edellytettyä lupaa koskevan päätöksen ehtojen rikkominen. Tämä estäisi rikoslain mukaisen rangaistusvastuun kiertämisen hakemalla lupaa poiketa suojelupäätöksestä ja jättämällä sen ehdot noudattamatta. Sääntelyä myös täydennettäisiin maininnalla suojelua koskevista määräyksistä, jotta itse suojelupäätöksen määräykset olisivat rikostunnusmerkistössä vastaavassa asemassa kuin suojelupäätöksestä poikkeamisen lupaehdot. Lisäykset kattaisivat sekä rakennusperintölain että maankäyttö- ja rakennuslain nojalla suojellut rakennukset, joita molempia rikoslain säännös koskee.

Korvaukset

Ympäristöministeriö edustaisi edelleen valtiota korvausasioissa. Korvauksen hakemisen määräaikaa ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että se alkaa suojelua koskevasta päätöksestä silloinkin, kun vaatimus perustuu vaarantamiskieltoon. Lisäksi sääntelyssä ohjattaisiin harkitsemaan lunastuslaissa tarkoitettujen asiantuntijoiden käyttämistä korvaustoimituksessa.

Voimassa olevan rakennusperintölain 14 §:n erityissäännös jälkikorvauksesta ehdotetaan poistettavaksi. Jälkikorvausta koskevia säännöksiä ei ole toistaiseksi sovellettu myöskään edeltäneen rakennussuojelulain aikana. Korvauksen määräämiseen sovelletaan lunastuslain käytäntöjä ja se sisältää yleissäännökset jälki- ja lisäkorvauksista ennakoimattomien haittojen ja vahinkojen varalle tai sen varalle, että korvauksen määrää ei pystytä kerralla arvioimaan.

Olosuhteiden muutoksista johtuvat käyttötarpeiden muutokset on sekä rakennusperinnön että omaisuuden arvon säilyttämisen kannalta tarkoituksenmukaista käsitellä ehdotetussa poikkeamislupamenettelyssä. Lainsäädännön vaatimusten muuttuessa taas suojeltujen rakennusten kulttuurihistoriallisen merkityksen säilyminen voidaan turvata poikkeussäännöksillä, kuten on toimittu esimerkiksi energiatehokkuutta koskevassa sääntelyssä, ja tällaisten säännösten puuttuessa voidaan soveltaa ehdotettua suojelupäätöksestä poikkeamista. Onnettomuuksien aiheuttamiin taloudellisiin vahinkoihin varautuminen kuuluu yleisesti vakuutusten piiriin. Valtio ei esimerkiksi tulvista aiheutuvia rakennus- ja irtaimistovahinkoja ole korvannut enää vuoden 2013 jälkeen. Suojeltujen rakennusten osalta on kuitenkin syytä lain toimeenpanossa vaikuttaa siihen, että rakennusten omistajat ja vakuutusyhtiöt osaisivat mahdollisimman hyvin ottaa rakennusten erityispiirteet vakuutusturvassa huomioon. Myös suojelupäätöksiä annettaessa on syytä kiinnittää erityistä huomiota esimerkiksi ilmasto-olosuhteista johtuvien tapauskohtaisten riskien arviointiin. Rakennuksen vahingoittuessa niin laajasti, että poikkeamismenettely ei sovellu, arvioidaan suojelun tarkoituksenmukaisuus 19 §:ssä säädetyn ilmoituksen saamisen jälkeen.

Muulta osin korvaussääntelyyn ei ehdoteta muutoksia. Valmistelussa on tunnistettu tarpeita korvausperusteiden tarkistamiseen ja sääntelyn täsmentämiseen. Tarkastelua on tältä osin kuitenkin katsottu tarkoituksenmukaiseksi jatkaa maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksen yhteydessä. Asiaa on käsitelty tarkemmin 6 luvussa.

Menettely rikosasioissa

ELY-keskukselle ehdotetaan ensisijaista valvontaviranomaisen vastuuasemaa rakennusperintölain vastaisten rakennussuojelurikosten ja -rikkomusten käsittelyssä. ELY-keskuksella olisi velvollisuus tehdä ilmoitus poliisille esitutkintaa varten, jos olisi aihetta epäillä edellä mainittua tekoa. Ilmoitus voitaisiin kuitenkin rakennussuojelurikkomusten osalta jättää tekemättä, jos tekoa olisi pidettävä olosuhteet huomioon ottaen vähäisenä eikä yleinen etu vaatisi ilmoituksen tekemistä. Lisäksi ehdotetaan, että rakennusperintölain suojaamaa kohdetta koskevaa rakennussuojelurikosta tai -rikkomusta käsiteltäessä olisi ELY-keskukselle varattava tilaisuus tulla kuulluksi.

Lisäyksillä selkeytettäisiin valvovien viranomaisten ELY-keskuksen ja Museoviraston vastuunjakoa siten, että ELY-keskuksella olisi nimenomainen toimintavastuu, vaikka Museovirastokin voisi ilmoituksen rikosepäilystä tehdä. Museovirastolla olisi kuitenkin edelleen käytännön vastuu suorittaa valvontaa hoitaessaan asiantuntijatehtäviä kohteissa. Rikosasioista lausuessaan ELY-keskus tekisi Museoviraston kanssa yhteistyötä.

Viranomaisen asian käsittelemiseksi tarvitsemat tiedot

Siltä osin, kuin yleislainsäädännössä ei ole asiasta riittäviä säännöksiä, rakennusperintölakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös ELY-keskuksen oikeudesta saada laissa säädettyjen tehtäviensä suorittamiseksi välttämättömät tiedot maksutta ja salassapitosäännösten estämättä muilta viranomaisilta. Tämä koskisi asianosaisena olevan kuolinpesän osakkaita ja hallintoa koskevia Verohallinnolla olevia tietoja. Myös Museovirastolla, kehittämis- ja hallintokeskuksella sekä Maanmittauslaitoksella olisi laissa säädettyjen tehtäviensä suorittamiseksi oikeus saada edellä mainitut tiedot.

Sääntely on tarpeen esimerkiksi tilanteessa, jossa suojeluesitys, poikkeamista koskeva hakemus tai tarkastus koskee usean kiinteistön laajuista rakennettua aluetta tai kohteella on lukuisia naapurikiinteistöjä. Jokin näistä kiinteistöistä voi kuulua kuolinpesälle. Ehdotetulla säännöksellä varmistetaan se, että tällainen asianosainen tavoitetaan ja asianosaisella on mahdollisuus valvoa etuaan asiassa. Sääntelyä ei uloteta muihin kuin tämän tarkoituksen kannalta välttämättömiin henkilötietoihin. Henkilötiedot saadaan tiettyä rakennusperintölaissa säädettyä tehtävää varten ja niiden käsittelyyn ja julkisuuteen tiedot saaneessa viranomaisessa sovelletaan julkisuuslakia sekä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettua lakia.

Kuten edellä 2 luvussa on todettu, rakennusperintölain mukaisiin asioihin liittyvän henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohta, jonka mukaan henkilötietoja saa käsitellä kyseisen alakohdan mukaisesti, jos käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi tarpeellisen henkilötietojen käsittelyn oikeusperustaksi voidaan täydentävästi katsoa tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta. Saman artiklan 3 kohdan mukaan tällaisen käsittelyn perustasta on säädettävä joko unionin oikeudessa tai rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä. Kyseinen käsittelyn oikeusperuste voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan yleisen tietosuoja-asetuksen sääntöjen soveltamista, muun muassa yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta, käsiteltävien tietojen tyyppiä, asianomaisia rekisteröityjä, yhteisöjä joille ja tarkoituksia joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa, käyttötarkoitussidonnaisuutta, säilytysaikoja tai käsittelytoimia ja -menettelyjä. Jäsenvaltion lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Ehdotettu sääntely perustuu tähän tietosuoja-asetuksessa säädettyyn kansalliseen sääntelyliikkumavaraan. Mahdollinen käsittelymenettelyjä koskeva erityissääntely on tarkoituksenmukaista toteuttaa rakennetun ympäristön tietojärjestelmää koskevan sääntelyn yhteydessä.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset

Kokonaisuutena arvioiden esitetty menettelyvaiheiden vähentäminen ja muutoksenhaun perustaminen tavanomaiselle hallintovalitusmenettelylle nopeuttaisi suojeluasioiden käsittelyä ja merkitsisi käsittelyyn käytettävien voimavarojen säästöä niin osallisten kuin käsittelevien viranomaisten kannalta. Kuntien kannalta esityksellä arvioidaan olevan myönteisiä taloudellisia vaikutuksia myös maankäytön hankkeiden nopeutumisen myötä.

ELY-keskuksissa rakennusperintölain mukaisten tehtävien hoitoon olisi kuitenkin tarpeellista kohdentaa kussakin ELY-keskuksessa vähintään yhtä paljon voimavaroja kuin nykyisinkin. Lisäksi ehdotettujen muutosten tasapuolisen toimeenpanon varmistamiseksi osaamista ja käytäntöjen valtakunnallista tasalaatuisuutta olisi tarpeen turvata toimenpiteillä, kuten koulutus- ja kehityshankkeilla. Määräaikaisten toimenpiteiden lisäksi olisi tärkeää myös varmistaa pysyvien voimavarojen riittävyys tulevaisuudessa. Vuosina 2016–2019 rakennusperintölain mukaisiin tehtäviin on kaikissa ELY-keskuksissa yhteensä kohdentunut keskimäärin 2,6 henkilötyövuotta. Tällä voimavaramäärällä ELY-keskukset käytännössä ovat hoitaneet vireille tulleet asiat, mutta voimavarojen niukkuus on monissa tilanteissa hidastanut käsittelyä ja vaikeuttanut oma-aloitteista lain soveltamista ja siten lain tavoitteiden toteuttamista.

Ehdotetun poikkeamismenettelyn tarkoitus on ensisijaisesti ehkäistä suojeltujen rakennusten jäämistä pois käytöstä, mikä edistäisi rakennusten arvon säilymistä taloudellisestakin näkökulmasta. Jos rakennus kuitenkin vahingoittuisi niin, ettei sen arvoa voitaisi poikkeamisluvan tai suojelupäätöksen muuttamisen avulla turvata, olisi haettava suojelupäätöksen kumoamista. Voimassa olevan lain mukaan ELY-keskus voi vahinkoilmoituksen perusteella itsekin panna vireille suojelupäätöksen muuttamisen tai kumoamisen. Tällaisten vahinkotilanteiden aiheuttamien taloudellisten menetysten varalta on tärkeää lisäksi huolehtia riittävästä vakuutusturvasta. Esityksen mukaan poikkeamislupahakemukseen annettavasta päätöksestä voitaisiin periä maksu, kun taas suojelua koskevat päätökset säilyisivät maksuttomina.

Kumottavaksi esitetty jälkikorvaussäännös koskee sellaisia jo määrättyjä korvauksia, joita on suojelupäätökseen perustuen toistaiseksi määrätty kaksi kertaa edellisen lain nojalla. Siten esitys vaikuttaisi pääasiassa vastaisuudessa annettaviin suojelupäätöksiin ja olisi otettavissa huomioon niistä korvauksia määrättäessä. Jälkikorvaussääntelyn perustuminen jatkossa lunastuslain yleissäännöksiin parantaisi valtion korvausvastuiden ennakoitavuutta.

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Alistusmenettelyn poistuminen korostaisi ELY-keskuksissa suoritettavan kokonaisharkinnan merkitystä, sillä muutoksenhaussa tarkasteltaisiin vain päätösten lainmukaisuutta. Kuitenkin ELY-keskukset jo nykyisin ratkaisevat suojeluasiat kokonaisharkinnan perusteella. Koska rakennusperintölain mukaisia asioita käsitellään kolmessatoista ELY-keskuksessa, on säännönmukainen yhteydenpito ja yhteinen kehittämistyö tärkeää, jotta soveltamiskäytännöt eivät perusteettomasti eriydy.

Nykytilan perusteella rakennusperintölain mukaiset suojeluesitykset saattavat tulevina vuosina edelleen lisääntyä. Pääasialliseksi syyksi arvioidaan lisääntyvä kiinnostus vaikuttaa omaan elinympäristöön. Esityksen mukaisen rekisteröityjen yhteisöjen toimialavaatimuksen laajentamisen ei arvioida aiheuttavan merkittävää suojeluesitysten määrän lisääntymistä, koska lainkohtaa tulkitaan jo nykyisin niin, että se mahdollistaa esityksen tekemisen asian kannalta keskeisille yhteisöille. Suojeluesitysten lisäksi ELY-keskusten on tärkeää pystyä myös oma-aloitteisesti reagoimaan valtakunnallisesti merkittävien ja entisten valtion arvokohteiden suojelutarpeissa sekä purkamistilanteissa. Rakennusperintölain mukaisten asioiden pitämisen hajautetusti kunkin alueen omassa ELY-keskuksessa arvioidaan turvaavan oma-aloitteista reagointia. Alueellisen vastuumuseon mahdollisuus tehdä suojeluesityksiä voi myös olla avuksi, sillä esitysten ennakoidaan koskevan paljolti sellaisia kohteita, joiden suojelukysymys olisi joka tapauksessa viranomaisaloitteisesti arvioitava.

Ehdotettu uusi poikkeamismenettely lisäisi ELY-keskusten rakennussuojeluasioihin tarvittavaa työmäärää. Kun otetaan huomioon rakennusperintölailla suojeltujen kohteiden kokonaismäärä ja poikkeamismenettelyn soveltamisala, voidaan arvioida, että poikkeamishakemusten määrä valtakunnallisesti olisi muutamia vuodessa. ELY-keskusten arvioidaan siten pystyvän hoitamaan kuhunkin ELY-keskukseen vireille tulevat rakennusperintölain mukaiset asiat nykyisillä voimavaroilla. Kuitenkin voimavarojen niukkuuden vuoksi ennakoiva lainsoveltaminen sekä rakennusperinnön tilaa koskevan tiedon saavutettavuus kansalaisille ja muille viranomaisille eivät toteudu tasalaatuisesti joka alueella. Lisäksi ehdotettujen muutosten toimeenpano edellyttää yhteisten menettelytapojen ja soveltamiskäytäntöjen kehittämistä ja ylläpitoa, minkä osalta valtakunnallista koordinaatiota olisi välttämätöntä vahvistaa. Suojelukohteita koskevan tiedon ylläpitoa on kehitettävä rakennetun ympäristön tietojärjestelmän muodostamisen yhteydessä.

Esityksen myötä ympäristöministeriön tehtävistä poistuisi rakennussuojelupäätösten vahvistaminen ja niihin liittyvien valitusten ratkaiseminen. Annettujen päätösten määrä ministeriössä on vaihdellut vuosittain 2 ja 18 välillä ajalla 2010–2019. Vireille tulevien asioiden määrä on tänä aikana kasvanut vuosi vuodelta. Käytettävissä tähän tehtävään on vakituisesti noin 0,4 henkilötyövuotta. Vuosina 2019–2020 tehtävään on jouduttu palkkaamaan määräaikainen henkilövoimavara. Vuonna 2019 keskimääräinen käsittelyaika ministeriössä oli tästä huolimatta 20 kuukautta. Kun otetaan huomioon, että ministeriö ei nykyisessä työtilanteessa ole voinut käyttää riittävästi resursseja rakennussuojelupäätösten vahvistamiseen ja niihin liittyvien muutoksenhakuasioiden käsittelyyn, ei esitys pienennä ministeriön henkilöstötarpeita. Ympäristöministeriön rakennussuojelua koskevissa tehtävissä korostuisi jatkossa entisestään rakennusperinnön suojelun ja sitä koskevan lainsäädännön yleinen kehittäminen sekä vuorovaikutus muiden valtion viranomaisten ja kuntien kanssa rakennetun kulttuuriympäristön suojelun osalta. Lain voimaantulon jälkeen ministeriön olisi käsiteltävä vireillä olevat rakennussuojeluasiat. Samaan aikaan ministeriön on tuettava ELY-keskuksia lain soveltamisessa sekä yhteisten käytäntöjen ja sähköisen asioinnin kehittämisessä. Ministeriöllä on myös edelleen oltava valmius hoitaa vireille tulevat korvausasiat, jotka ovat tyypillisesti pitkäkestoisia ja sitovat resursseja. Jos rakennusperintölakiin perustuvat suojeluesitykset lisääntyvät, on mahdollista, että myös korvausvaatimusten määrä lisääntyy.

Ympäristöministeriön vahvistusasioissa tekemistä päätöksistä on vuoden 2016 alusta valitettu alueelliseen hallinto-oikeuteen. Vuosina 2016–2019 hallinto-oikeuksissa on tullut vireille yhteensä viisi rakennusperintölain mukaista suojeluasiaa. Lisäksi hallinto-oikeudet käsittelevät vuosittain muutamia vaarantamiskieltoa koskevia valituksia. Ympäristöministeriön jääminen pois muutoksenhakuketjusta ja poikkeamislupamenettelyn lisääminen lakiin todennäköisesti lisäävät alueellisiin hallinto-oikeuksiin tehtäviä valituksia. Ehdotetuista muutoksista riippumaton suojeluesitysten määrän kasvu voi myös vaikuttaa hallinto-oikeuksien työmäärään. Yhtä hallinto-oikeutta kohti valitusten määräksi arvioidaan jatkossa muutamia vuosittain. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen on ajalla 2010–2019 saapunut keskimäärin 1–2 rakennusperintölain tai sitä edeltäneen rakennussuojelulain mukaista asiaa vuodessa. Vuoden 2020 alussa voimaan tullutta valituslupamenettelyä ei ole vielä sovellettu, mutta arvion mukaan sen johdosta korkeimman hallinto-oikeuden työmäärä ei lisääntyisi rakennusperintölain osalta. Hallintotuomioistuinten työmäärän ei siten arvioida merkittävästi kasvavan ehdotusten johdosta.

Museoviraston rooli valtakunnallisena asiantuntijaviranomaisena säilyisi ennallaan. Rakennusperintölain nojalla suojeltujen kohteiden määrän pikkuhiljaa kasvaessa lisääntyvät myös suojelupäätösten soveltamista koskevat neuvonta-, lausunto- ja valvontatehtävät. Jotkut näistä tehtävistä liittyisivät käyttöön otettavaan uuteen poikkeamismenettelyyn. Vuoden 2020 alusta lukien alueelliset vastuumuseot kuitenkin hoitavat aiempaa enemmän muiden lakien mukaisia asiantuntijatehtäviä, joten Museoviraston arvioidaan voivan hoitaa rakennusperintölain mukaiset tehtävänsä nykyisin voimavaroin. Alueellisten vastuumuseoiden osalta ehdotetut muutokset eivät merkitsisi olennaista muutosta niiden tehtäviin. Suojeluesitysten tekemistä vastuumuseot voisivat harkita käytettävissään oleviin voimavaroihin nähden.

Rikosepäilyjen osalta ehdotetut muutokset selkeyttäisivät valvovien viranomaisten keskinäistä vastuunjakoa. ELY-keskuksen vastuulla olisi päättää tarvittavista toimista, tehdä ilmoitukset esitutkintaviranomaisille sekä välittää suojeluviranomaisten näkemykset rikosasioiden käsittelyyn. Käytännössä rakennusten muutos- ja korjaushankkeissa Museovirasto kuitenkin edelleen ensi kädessä valvoisi suojelupäätösten noudattamista. Voimassa olevien suojelupäätösten määrän vähittäinen kasvu voi lisätä myös lain rikkomistilanteita.

Kuntien toimintaan ehdotetuilla muutoksilla arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia, sillä sujuvammat rakennusperintölain mukaiset prosessit nopeuttaisivat samoihin kohteisiin kohdistuvien kaavoitushankkeiden ja muiden maankäyttöhankkeiden etenemistä. Myös kunnat antaisivat lausuntonsa uuden menettelyn mukaisista poikkeamislupahakemuksista ja ottaisivat poikkeamisluvat huomioon samaa kohdetta tai hanketta koskevia muuhun lakiin perustuvia maankäyttöasioita käsitellessään.

Ympäristövaikutukset

Ehdotettu mahdollisuus poiketa suojelupäätöksestä helpottaa tietyin edellytyksin rakennusten korjaamista ja muutostöiden tekemistä. Poikkeamismahdollisuuden arvioidaan siten parantavan suojeltujen rakennusten kuntoa ja edistävän niiden käyttöä. Tällä arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia ympäristön viihtyisyyteen. Poikkeamista koskevan sääntelyn tarkoitus on osaltaan turvata muutostöiden hallittua vaikutusta kulttuurihistoriallisiin arvoihin. Myös rakennussuojelun viranomaisprosessien nopeutumisella arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia suojeltujen rakennusten kuntoon ja siten ihmisten lähiympäristön viihtyisyyteen.

Yhteiskunnalliset vaikutukset

Ehdotusten arvioidaan nopeuttavan ja keventävän hallinnollisia prosesseja. Osallisten näkökulmasta rakennussuojelumenettely myös yksinkertaistuisi ja selkeytyisi. Lain säännöksistä kävisi nykyistä selkeämmin esille, ketkä prosesseihin osallistuvat ja millä tavoin viranomainen voi vireillä olevia asioita käsitellessään ja valvontaa suorittaessaan menetellä. Alistusmenettelyn purkaminen sekä poikkeamismenettelyn käyttöön ottaminen edistäisivät asianosaisten oikeusturvaa siinä mielessä, että ratkaisut rakennuksen suojelusta ja siihen mahdollisesti suunniteltujen toimenpiteiden sallittavuudesta saataisiin nopeammin.

Ehdotus suojeluesityksen tekemiseen oikeutettujen rekisteröityjen yhteisöjen toimialan laajentamiseksi ei nykyiseen soveltamiskäytäntöön nähden toisi olennaisesti lisää yhteisöjä lain piiriin, mutta se selventäisi niiden asemaa ja siten helpottaisi asukkaiden osallistumista päätöksentekoon niiden kautta.

Rakennusperintölain mukaisessa toiminnassa noudatetaan yhdenvertaisuuslakia (1325/2014). Ehdotettu poikkeamismenettely mahdollistaisi poikkeamisen myös sellaisista rakennussuojelupäätöksistä, jotka on tehty ennen yhdenvertaisuuslain voimaantuloa. Tämän arvioidaan parantavan saavutettavuuden toteutumista tällaisissa suojelluissa kohteissa. Poikkeamislupahakemuksia ja uusia suojelupäätöksiä annettaessa sääntelyllä myös ohjattaisiin nimenomaisesti kiinnittämään huomiota rakennuksen käyttäjäryhmien kuulemiseen. Näiltä osin ehdotettu sääntely edistäisi rakennusten parempaa soveltuvuutta kaikille ja siten myös ihmisten yhdenvertaisia mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnan toimintoihin. Ehdotettu poikkeamismenettely edistäisi yhdenvertaisuuden toteutumista myös siten, että suojelusta poikkeaminen olisi käytettävissä oleva menettelytapa riippumatta siitä, onko rakennus suojeltu rakennusperintölain vai maankäyttö- ja rakennuslain nojalla.

Ehdotettujen muutosten arvioidaan kokonaisuutena edistävän saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon huomioon ottamista. Suojeluesityksen tekemiseen oikeutettujen tahojen laajentaminen saamelaiskäräjiin ja kolttien kyläkokoukseen lisäisi näiden tahojen mahdollisuuksia vaikuttaa siihen, mitkä saamelaiset ja kolttasaamelaiset rakennusperintökohteet tulevat suojelumenettelyn piiriin. Kuulemisvelvollisuuden ulottaminen koskemaan kaikkia saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella vireille tulevia suojeluesityksiä sekä saamelaiskäräjien ohella myös Saamelaismuseo Siidaa ja kolttien kyläkokousta varmistaisi kaikkien keskeisten tahojen kuulemisen niin saamelaisen ja kolttasaamelaisen rakennusperinnön osalta kuin sen osalta, miten suojeluesitykset vaikuttavat kulttuuri-itsehallinnon toteutumiseen laajemminkin. Samoin säännökset saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen valitusoikeuksista tehostaisivat heidän mahdollisuuksiaan vaikuttaa omaa kulttuuriaan koskevaan päätöksentekoon.

Esityksessä ei ehdoteta muutoksia saamelaishallinnon ja valtion hallinnon toimivaltasuhteisiin saamelaista rakennusperintöä koskevan päätöksenteon osalta. Esitys ei siten merkitse saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon dynaamista kehittämistä sillä tavoin kuin olisi mahdollista ottaen huomioon muun muassa hallituksen esityksen saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien säännösten ottamisesta Suomen Hallitusmuotoon ja muuhun lainsäädäntöön (HE 248/1994 vp). Nyt ehdotetuilla muutoksilla vain täydennettäisiin osallistumisoikeuksia koskevaa sääntelyä saamelaiskäräjien kanssa edellisessä valmisteluvaiheessa vuonna 2018 käydyn neuvottelun ja tämän esityksen yhteydessä käydyn neuvottelun jälkeisen yhteistyön pohjalta. Tämä esityksen rajaaminen johtuu siitä, että esityksellä pyritään korjaamaan rakennusperintölain menettelysäännöksiin nykyisin liittyviä ongelmia, jotka ruuhkauttavat viranomaisia, lainvalmisteluviranomainen ympäristöministeriö mukaan lukien, ja hidastavat asioiden käsittelyä. Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon kehittämistä on kuitenkin tarkasteltava viimeistään rakennusperintölakia kokonaisuutena uudistettaessa. Tähän voidaan valmistautua muiden kulttuuriympäristön kannalta keskeisten lakien, kuten maankäyttö- ja rakennuslain, luonnonsuojelulain (1096/1996) ja muinaismuistolain kokonaisuudistusten yhteydessä. Lisäksi rakennusperintölakiin ehdotettujen muutosten toimeenpanossa ja lain soveltamisen kehittämisessä voidaan edistää kulttuuri-itsehallintoa yhteistyössä saamelaishallinnon kanssa.

Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat suojelun kohteena olevan rakennuksen omistajan ja haltijan oikeusasemaan. Alistusmenettelyn purkaminen samoin kuin menettelysäännösten ehdotetut muutokset selkeyttäisivät ja nopeuttaisivat suojeluprosessia myös keskeisten asianosaisten kannalta. Toisaalta päätöksentekoprosessin ELY-keskuksessa tulisi varmistaa asianosaisen huolellinen kuuleminen ja osallistuminen suojelun sisällön harkintaan, sillä alistusmenettelyssä tapahtuvaa uutta tarkoituksenmukaisuusharkintaa ei enää olisi. ELY-keskuksen päätöksestä asianosaisella olisi laillisuusperustein valitusmahdollisuus hallinto-oikeuteen ja hallinto-oikeuden päätöksestä valitusluvalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Siten ELY-keskuksen päätöksen saisi nykyistä ripeämmin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Suojelua koskevan päätöksen tultua lainvoimaiseksi omistaja tai haltija voisi vaatia korvausta voimassa olevan lain mukaisesti. Jollei korvausta olisi haettu tai määrätty, voisi rakennuksen kunnostukseen hakea valtionavustusta. Erityisesti Museoviraston entistämisavustukset on tarkoitettu rakennusperintölailla suojelluille kohteille. Korvauksen hakemiselle säädetyn kahden vuoden määräajan jälkeen rakennuksen myöhemmällä omistajalla ei voimassa olevan lain mukaan ole oikeutta korvaukseen, mutta hänkin voi hakea valtionavustusta. Rakennuksen vahingoittuessa, sen käytön estyessä tai muusta erityisen painavasta syystä voitaisiin hakea lupaa poiketa suojelupäätöksestä.

Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen mukaisesti poikkeamisluvan ehtojen noudattamatta jättäminen tai ilman lupaa toimiminen on sisällytettävä rakennussuojelurikkomuksen ja rakennussuojelurikoksen tunnusmerkistöihin, jotta siitä voitaisiin tuomita rangaistukseen. Samoin poikkeamisluvan rikkomiseen liittyvien epäilyjen selvittämiseksi on säädettävä valvovan viranomaisen tarkastustoimivallan ulottumisesta myös näihin tilanteisiin. Ehdotetun sääntelyn arvioidaan riittävästi turvaavan poikkeamiselle säädettyjen edellytysten tarkoituksen toteutumisen ja vaikuttavan siten myönteisesti rakennusperinnön säilymiseen.

5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Rakennusperintölain mukaisia asioita käsitellään kaikissa 13 ELY-keskuksessa, joissa on ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue. Lain keskeinen periaate on viranomaisen laaja harkintavalta. Laki ei velvoita suojelemaan suojelun edellytykset täyttävää kohdetta, vaan suojelu ratkaistaan yksittäistapauksellisesti kokonaisharkinnan pohjalta. Harkinnassa keskeisessä asemassa ovat kohteen kulttuurihistoriallisen merkityksen lisäksi muun muassa kohteen ja sen omistajan olosuhteet sekä kohdetta koskeva kaavoitus- ja lupatilanne.

Alistusmenettelyn tarkoituksena on ollut turvata soveltamiskäytännön yhtenäisyyttä valtakunnallisesti ja seurata valtion korvausvelvollisuutta. Tämän vuoksi valmistelussa on harkittu vaihtoehtona rakennusperintölain mukaisten asioiden keskittämistä yhteen tai muutamaan ELY-keskukseen. Keskittäminen edistäisi soveltamiskäytännön yhtenäisyyttä ja vähentäisi tarvetta ylläpitää prosessiin liittyvän osaamisen tarvetta jokaisessa ELY-keskuksessa.

Valmistelussa on kuitenkin päädytty esittämään tehtävän säilyttämistä kaikissa nykyisinkin tehtävää hoitavissa ELY-keskuksissa. Keskittämisen on todettu edellyttävän tiivistä yhteydenpitoa niiden ELY-keskusten kanssa, joiden alueilla tehtäviä hoidettaisiin. Kaksinkertaista työtä aiheutuisi siltä osin kuin asioita käytäisiin läpi yhteistyönä alueellisen tuntemuksen ja maankäytön tilanteita koskevan tiedonkulun varmistamiseksi. Etenkin purkamis- ja valvonta-asioista saatavan tiedon välittäminen ja siihen reagoiminen ajoissa olisi haasteellista. Purkamisasioissa reagointiaika ennen purkamisen toteuttamista tai luvan myöntämistä jää nykyoloissakin lyhyeksi. Alueen omassa ELY-keskuksessa olisi siten säilytettävä valmiuksia edistää ja valvoa rakennusperintölain tavoitteiden toteutumista. Tämä vaikeuttaisi tarvittavien henkilöresurssien kokoamista keskitettyä tehtävää hoitaviin ELY-keskuksiin. Toimivaltaisen henkilöstön niukkuus tekisi järjestelmästä haavoittuvaisen ja saattaisi ruuhkauttaa asioiden hoitamista. Keskittämiselle on myös teknisiä esteitä suojelukohteita koskevan paikkatiedon ollessa ELY-keskuskohtaista ja yhteisten sähköisten asiointialustojen toistaiseksi puuttuessa.

Ehdotetussa vaihtoehdossa kullakin alueella säilyisi toimivalta soveltaa rakennusperintölakia kokonaisuudessaan. Käytettävissä olisi kunkin ELY-keskuksen moniammatillinen osaaminen, alueellisten olosuhteiden ja erityispiirteiden asiantuntemus sekä tieto ajankohtaisesta maankäytön tilanteesta. Rakennusperintölain soveltaminen olisi edelleen osa ELY-keskuksen alueidenkäyttöä ja kulttuuriympäristöä koskevaa tehtäväkokonaisuutta, jolloin ELY-keskuksella olisi mahdollisuus ennen ratkaisujen tekemistä arvioida ja yhteen sovittaa kaikkien käytettävissä olevien toimenpiteiden vaikutukset. Soveltamiskäytännön yhtenäisyyttä edistettäisiin koordinoivalla toiminnalla, joka tarkoittaisi muun muassa yhteisiä menettelytapoja ja –ohjeita, koulutusta ja säännöllistä yhteydenpitoa. ELY-keskusten päätökset toimitettaisiin ympäristöministeriölle tiedoksi, jolloin ministeriö voisi seurata soveltamiskäytäntöä vastaista lainsäädännön kehittämistä silmällä pitäen.

Rakennusperintölain mukaisten suojelu- ja valvontatehtävien uudelleen järjestämisen edellytyksiä olisi tarkoituksenmukaista tarkastella aluehallinnon muun uudistamisen yhteydessä. Rakennettua ympäristöä koskevan sähköisen tietojärjestelmän ja sähköisen asioinnin toteutuminen on keskeinen edellytyksiin vaikuttava tekijä.

ELY-keskuksen päätöksiä koskevan muutoksenhakutien lähtökohdaksi on otettu ympäristöministeriön alistus- ja muutoksenhakuviranomaisasemasta luopuminen. Näin ollen muutoksenhakutie kulkee ELY-keskuksesta alueelliseen hallinto-oikeuteen ja sen jälkeen valitusluvalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valmistelussa on tarkasteltu vaihtoehtona oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöön ottamista suojelua koskevien päätösten osalta. Vaarantamiskieltoa koskevissa asioissa oikaisuvaatimusmenettelyä ei ole pidetty tarpeellisena tarkastella vaarantamiskiellon väliaikaisen luonteen vuoksi.

Oikaisuvaatimusmenettelyn soveltuvuutta arvioitaessa on otettu huomioon kriteerit, jotka on mainittu eräiden hallintoasioiden muutoksenhakua koskevien säännösten tarkistamista koskeneesta hallituksen esityksestä (HE 230/2014 vp) annetussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 55/2014 vp). Oikaisuvaatimusmenettely soveltuisi rakennussuojelua koskeviin päätöksiin korvaavana menettelynä ympäristöministeriölle tehtävän valituksen sijasta. Oikaisuvaatimus osoitettaisiin alkuperäisen päätöksen tehneelle viranomaiselle. Puoltavana seikkana on muun kuin oikeudellisen erityisasiantuntemuksen merkitys päätöksenteossa. Puoltavana seikkana voidaan pitää myös päättävän viranomaisen rakennusperintölain mukaista laajaa harkintavaltaa sekä sitä, että rakennussuojeluasioissa saattaa tulla esille lisää selvitystä valitusvaiheessa. Sen sijaan oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöönottoa ei puolla se, että rakennussuojelussa on kysymys omistusoikeuden rajoittamisesta ja näin ollen asia on selvitettävä perusteellisesti sekä perusteltava kattavasti hallintomenettelyssä asiaa ensimmäistä kertaa ratkaistaessa. Oikaisuvaatimuksen käsittelisi uudelleen sama taho, joka on tehnyt ensi vaiheen päätöksen. Rakennussuojeluprosessissa on myös useita asianosaisia ja se on tyypillisesti suhteellisen pitkäkestoinen prosessi. Vaikka oikaisuvaatimus todennäköisesti käsiteltäisiin nopeammin kuin valitus, viivästyttäisi se kuitenkin varsinaista pääsyä tuomioistuimeen. Näillä perusteilla on päädytty esittämään, että oikaisuvaatimusmenettelyä ei otettaisi käyttöön ELY-keskuksen ratkaisemissa rakennusperintölain mukaisissa asioissa.

Valituslupamenettely on tullut voimaan jo 1.1.2020 rakennusperintölain nojalla tehtävien päätösten osalta. Asiaa koskevassa harkinnassa on päädytty siihen, että oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetyt perusteet valitusluvan myöntämiselle turvaavat riittävästi asianosaisten mahdollisuuksia saada asia tuomioistuimen käsiteltäväksi tilanteessa, jossa hallinto-oikeus on jo tutkinut ELY-keskuksen päätöksen lainmukaisuuden.

Muutoksenhakumahdollisuuksien riittävyyttä kokonaisuutena harkittaessa on otettu huomioon myös uusi poikkeamismenettely. Poikkeamislupahakemuksen kautta rakennuksen omistajalla ja haltijalla on mahdollisuus saattaa suojelupäätöksen jälkeen ilmenevät olosuhteiden muutokset viranomaisen harkittavaksi. Lupapäätöksestä voi valittaa hallintotuomioistuimiin samoin kuin suojelupäätöksestä.

Lisäksi valmistelussa on harkittu muutoksenhaun keskittämistä yhteen alueelliseen hallinto-oikeuteen, jolla olisi rakennusperintölain mukaisissa asioissa valtakunnallinen toimivalta. Vaikka hallinto-oikeuksissa vuosittain vireille tulevien rakennusperintölain mukaisten asioiden määrä on suhteellisen vähäinen, ei asiaryhmän erityisosaamista ole katsottu olevan tarkoituksenmukaista koota yhteen hallinto-oikeuteen. Tämä johtuu siitä, että rakennussuojelu on osa alueidenkäytön kokonaisuutta, jota koskevia, etenkin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia, asioita käsitellään kaikissa hallinto-oikeuksissa. Keskittämisratkaisu aiheuttaisi myös sen, että samaa rakennusta koskevia asioita voisi olla yhtä aikaa vireillä eri hallinto-oikeuksissa.

Rakennussuojelurikosten ja -rikkomusten osalta on tarkasteltu ELY-keskuksen ja Museoviraston roolia esitutkinnassa, syyteharkinnassa ja tuomioistuinkäsittelyssä. On pohdittu, tulisiko valvovalla viranomaisella olla prosessissa asianomistajan asema. Tarkastelussa on päädytty esittämään kuultavan asemaa valvontaa koordinoivalle ELY-keskukselle. Rakennussuojelu voidaan toteuttaa joko rakennusperintölailla, jolloin valvontavastuu on ELY-keskuksella ja Museovirastolla, tai maankäyttö- ja rakennuslailla, jolloin valvontavastuu on kunnan rakennusvalvontaviranomaisella. Valvovan viranomaisen mahdollista asianomistaja-asemaa on syytä tarkastella kokonaisuutena, jotta sääntely ei tältä osin perusteettomasti eriydy. Maankäyttö- ja rakennuslain ollessa parhaillaan uudistettavana ei rakennusperintölakiin tässä vaiheessa esitetä sääntelyä valvovan viranomaisen asianomistajuudesta. Erityissäännöstä valvovan viranomaisen kuulemisesta pidetään kuitenkin tarpeellisena rakennussuojelua koskevien rikosasioiden harvinaisuuden ja niiden käsittelyn vaatiman erikoisasiantuntemuksen vuoksi.

Lisäksi on arvioitu mahdollisuuksia valtuuttaa ELY-keskuksen ja Museoviraston ohella myös alueellinen vastuumuseo suorittamaan tarkastus rakennuksessa tai sen huonetiloissa, jos on perusteltu syy epäillä, että määräyksiä on rikottu. Kiireellisissä tilanteissa tämä voisi edistää tarkastuksen oikea-aikaista toimittamista. Valmistelussa on kuitenkin päädytty rajaamaan tarkastuksen toimittaminen ELY-keskuksen ja Museoviraston tehtäviksi, koska erityisesti huonetiloissa tarkastus saattaa sisältää perustuslain 124 §:ssä tarkoitettua merkittävää julkisen vallan käyttöä, joka voidaan antaa vain viranomaisen tehtäväksi. Tarkastuksia on toistaiseksi jouduttu toimittamaan verrattain harvoin, ja ELY-keskusten alueellisina viranomaisina arvioidaan pystyvän riittävällä tavalla suoriutumaan myös kiireellisistä tarkastuksista. Alueellinen vastuumuseo voisi kuitenkin tarvittaessa osallistua kutsuttuna asiantuntijana tarkastukseen.

5.2 Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Ruotsi, Norja ja Tanska

Ruotsissa rakennuksia voidaan suojella rakennusmuistomerkkeinä (byggnadsminnen). Valtion omistamien rakennusten suojelusta päättää hallitus. Muut rakennukset voidaan suojella rakennusmuistomerkkeinä Ruotsin kulttuuriympäristölain (kulturmiljölag 1988:950) nojalla. Rakennussuojelun kohteena on rakennus, jolla on merkittävää kulttuurihistoriallista arvoa tai joka sisältyy sellaisia arvoja omaavaan alueeseen. Lääninhallitus päättää rakennuksen määräämisestä rakennusmuistomerkiksi esityksestä tai omasta aloitteestaan. Kiinteistön omistaja ja erityisen oikeuden haltija on oikeutettu korvaukseen valtiolta, jos suojelumääräykset estävät rakennuksen purkamisen ja siitä johtuva vahinko on merkittävä suhteessa asianomaisen kiinteistön osan arvoon, tai jos suojelumääräykset muutoin huomattavasti vaikeuttavat asianomaisen kiinteistön osan vallitsevaa maankäyttöä. Lääninhallitus voi erityisestä syystä antaa luvan muuttaa rakennusmuistomerkiksi määrättyä rakennusta sen suojelumääräysten vastaisesti. Lääninhallituksen päätöksestä määrätä rakennus rakennusmuistomerkiksi voi valittaa yleiseen hallintotuomioistuimeen. Jatkovalitus väliasteen hallintotuomioistuimena toimivaan kamarioikeuteen edellyttää valituslupaa.

Norjan laki kulttuurimuistomerkeistä (lov om kulturminner) on vuodelta 1979. Lain tarkoituksena on suojella kulttuurimuistomerkit ja kulttuuriympäristöt osana kulttuuriperintöä ja identiteettiä sekä ympäristöä ja resursseja. Ennen vuotta 1537 rakennetut kohteet ovat automaattisesti suojeltuja, kuten myös vuonna 1917 tai sitä ennen rakennetut saamelaiset kohteet. Vuosilta 1537–1649 peräisin olevat rakenteet ovat automaattisesti suojeltuja, ellei toisin päätetä. Viranomainen voi suorittaa tarvittavia toimenpiteitä automaattisesti rauhoitetuille kohteille, jolloin omistajalle tai haltijalle voidaan määrätä korvaus arvion mukaan. Automaattisen suojelun lisäksi kulttuurimuistomerkkiasioita hoitava valtakunnallinen viranomainen (Riksantikvaren) voi päättää kulttuurihistoriallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaiden rakennusten tai kohteiden ja niiden osien suojelusta. Päätöksestä voi valittaa ilmasto- ja ympäristöministeriölle (Klima- og miljødepartementet). Maakuntahallinto (fylkeskommune) voi myöntää poikkeuksen suojelupäätöksestä tai -määräyksistä sellaisille toimenpiteille, jotka eivät merkittävällä tavalla kajoa suojeltuun kohteeseen. Poikkeamista koskeva päätös voi tietyin edellytyksin johtaa hyvitykseen omistajalle tai haltijalle. Saamelaisten kohteiden osalta poikkeuksen myöntää saamelaiskäräjät. Päätöksestä voi valittaa päätöksen tehneelle viranomaiselle. Mikäli päätös pysytetään, päätöksen tehnyt viranomainen lähettää valituksen edelleen kulttuurimuistomerkkiasioita hoitavan valtakunnallisen hallintoviranomaisen käsiteltäväksi.

Tanskan rakennussuojelua koskeva laki (lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljøer) tuli voimaan vuonna 1980 (konsolidoitu 2007). Suojelun kohteena ovat rakennustaiteellista, kulttuurihistoriallista tai ympäristöllistä arvoa omaavat vanhat rakennukset, jotka valottavat asuin-, työ-, tuotannollisia tai muita yhteiskunnallisen kehityksen olennaisia piirteitä. Suojelun kohteena ovat ensisijaisesti yli 50 vuotta vanhat rakennukset. Iästä riippumatta voidaan suojella rakennuksia, joilla katsotaan olevan erityisiä arvoja tai joiden suojelulle on muita erityisiä syitä. Suojelusta päättää Linna- ja kulttuurihallitus (Slots- og kulturstyrelsen). Suojelupäätöksestä voi valittaa kulttuuriministerille. Suojeltuun rakennukseen tehtävät rakennustyöt edellyttävät pääsääntöisesti lupaa, jos kyse on muusta kuin tavanomaiseen kunnossapitoon kuuluvasta toimenpiteestä. Kunnossapitoon voidaan myöntää valtiontukea ja rakennus voidaan lunastaa.

Kaikissa tarkastelluissa maissa on käytössä menettelyjä, jotka mahdollistavat muutosten tekemisen suojeltuun kohteeseen ilman, että suojelupäätöstä kokonaisuudessaan olisi muutettava. Lakeja ei ole kokonaisuutena uudistettu pitkään aikaan, mutta ainakin Norjan hallitus on vuonna 2020 asettanut tavoitteeksi kulttuurimuistomerkeistä annetun lain uudistamisen. Tarkastelluista maista Ruotsin muutoksenhakujärjestelmä rakennussuojeluasioissa vastaa lähinnä tässä esityksessä ehdotettua muutoksenhakutietä. Ruotsin tuomioistuinjärjestelmä muistuttaa eniten Suomen tuomioistuinjärjestelmää tarkastelluista maista siinä mielessä, että Ruotsissa on Suomen tavoin jako yleisiin tuomioistuimiin ja hallintotuomioistuimiin.

Lausuntokierroksen perusteella esityksen tavoitetta lisätä rakennussuojelun menettelyjen sujuvuutta kannatetaan laajasti. Myös keskeiset ehdotetut keinot, alistusmenettelyn purkaminen ja poikkeamismenettelyn käyttöönottaminen, saivat yleisellä tasolla laajan kannatuksen.

Monet lausunnonantajista kertoivat kokeneensa rakennusperintölain mukaisen suojelumenettelyn liian aikaa vievänä. Muina perusteina kannattaa alistusmenettelyn purkamista nousivat esille muun muassa viranomaisten tehtäväkenttien selkeytyminen ja alueellisen viranomaistyön vaikuttavuuden paraneminen. Muussa ympäristölainsäädännössä jo käytössä olevan hallintovalitustien katsottiin yleisesti soveltuvan myös rakennussuojeluasioihin. Muutoksenhakusäännöksiin esitettiin kuitenkin teknisluonteisia korjauksia. Lisäksi valitusoikeussäännöksiä pidettiin yleisesti tarpeellisina, joskin esille nousi Museoviraston ja suojeluesityksen tekijän valitusoikeuden ongelmallisuus rakennuksen omistajan kannalta.

Poikkeamislupamenettely nähtiin lausunnoissa yleisesti tarpeellisena. Perusteina esitettiin muun muassa joustavuuden lisääntyminen, rakennuksen käytön keskeisyys suojelun onnistumisen kannalta, muussa lainsäädännössä asetettujen vaatimusten huomioiminen ja korjausrakentamisen menetelmien kehittyminen. Lausunnoissa esitettiin kuitenkin tarpeita edelleen täsmentää poikkeamisen soveltamisalaa ja edellytyksiä.

Myönteisen palautteen ohella lukuisissa lausunnoissa nostettiin esille tarve varmistaa niin ELY-keskusten kuin alueellisten hallinto-oikeuksien voimavarojen ja asiantuntemuksen riittävyys, jotta esityksen tavoitteet voidaan tosiasiallisesti saavuttaa. ELY-keskusten toiminnan koordinointia pidettiin tärkeänä. Myös kiinteistönomistajien neuvonnan ja tuen tarve nousi esille. Joissakin lausunnoissa arvioitiin ehdotettujen muutosten kokonaisuutena saattavan lisätä erityisesti ELY-keskusten työmäärää. Yksittäisissä lausunnoissa tuotiin esille myös alistusmenettelyn myönteisiä puolia tai toivottiin ympäristöministeriön panostavan lainsoveltamisen koordinoimiseen sekä koulutuksen järjestämiseen.

Esitysluonnos sisälsi myös ehdotuksen korvaussääntelyn uudistamisesta siten, että laissa olisi omat säännöksensä suojelusta ja vaarantamiskiellosta johtuvasta korvauksesta. Korvausoikeuden perusteita ja suhdetta maankäyttö- ja rakennuslakiin täsmennettäisiin ja siirryttäisiin suojelupäätösten osalta kohtuulliseen korvaukseen. Tältä osin lausuntopalautteessa oli eniten hajontaa. Täyden korvauksen muuttamista kohtuulliseksi korvaukseksi vastustivat useat kiinteistönomistajia edustavat lausunnonantajat, ja myös osa viranomaisista kritisoi kohtuullisen korvauksen käsitettä tai pohti ehdotuksen suhdetta omaisuudensuojaan ja arvioi sen voivan vaikuttaa kielteisesti suojeluhalukkuuteen. Korvaus- ja poikkeamismenettelyjen suhteen todettiin vaativan selvennystä. Sääntelyä suhteessa maankäyttö- ja rakennuslakiin esitettiin pidettäväksi ennallaan. Eräissä lausunnoissa katsottiin, että jos korvauksen perusteita uudistetaan, asiaa olisi valmisteltava laajapohjaisemmin ja sidoksissa maankäyttö- ja rakennuslain sekä lunastuslain uudistuksiin. Monissa viranomaisten ja asiantuntijajärjestöjen lausunnoissa toisaalta kannatettiin ehdotettuja korvaussääntelyn muutoksia ja katsottiin niiden selkeyttävän sääntelyä. Noin puolessa lausunnoista ei otettu asiaan kantaa.

Suojeluesityksen tekijöitä koskevan sääntelyn osalta lausuntopalaute oli suhteellisen runsasta. Rekisteröityjen yhteisöjen toimialan laajentamista koskeva ehdotus perustui aiemman esitysluonnoksen lausuntokierroksella esille tulleeseen tarpeeseen. Sitä pidettiin edelleen monissa lausunnoissa tarpeellisena, ja katsottiin sen toteuttavan viimeaikaisia kansallisia ja kansainvälisiä tavoitteita. Muutamissa erityisesti kiinteistönhaltijatahojen lausunnoissa kuitenkin vastustettiin ehdotusta ja arvioitiin sen johtavan perusteettomien suojeluesitysten lisääntymiseen. Lisäksi joissakin lausunnoissa pidettiin ehdotettua toimialan määritelmää tulkinnanvaraisena. Lukuisissa lausunnoissa (23) katsottiin, että alueellisilla vastuumuseoilla tulisi olla nimenomaisesti säädetty esityksenteko-oikeus. Tätä mieltä olivat useat ELY-keskukset, vastuumuseot, kunnat, Museovirasto, opetus- ja kulttuuriministeriö ja asiantuntijajärjestöt.

Suojeluesityksestä kuulemisen menettelyjä koskevia täydennys- ja muutosehdotuksia pidettiin lausuntokierroksella yleisesti selkeyttävinä. Tältäkin osin lausunnoissa nousi jonkin verran esille alueellisen vastuumuseon asiantuntemuksen hyödyntäminen. Myös valtakunnallisten vastuumuseoiden asiantuntemuksen hyödyntämistä eri vaiheissa pidettiin tarpeellisena.

Ehdotettua viranomaisten välistä vastuunjakoa rikosepäilyjen valvontatoimissa kannatettiin lausuntokierroksella yleisesti. Tältäkin osin ELY-keskuksen riittävien resurssien ja asiantuntemuksen turvaaminen tuli kuitenkin esille. Poliisihallitus esitti ilmoitusvelvollisuuden rajaamista epäillyistä rakennussuojelurikoksista vastaavasti kuin epäillyistä rakennussuojelurikkomuksista. ELY-keskuksista kaksi katsoi, että rikosmenettelyssä ELY-keskuksen olisi tarkoituksenmukaisempaa olla kuultavan sijaan asianomistajan asemassa. Syyttäjälaitos esitti ELY-keskuksen kuulemisen ulottamista esitutkinnan ja syyteharkinnan lisäksi tuomioistuinkäsittelyyn, kun taas oikeusministeriö ei kannattanut kuulemisvelvollisuuden kirjaamista lakiin lainkaan. Oikeusministeriö myös esitti tarpeita tarkentaa rangaistavuuden alaa. Lisäksi lausunnoissa tuotiin esille kysymys hallinnollisten sanktioiden mahdollisuudesta.

Viranomaisen oikeutta henkilötietojen saamiseen toiselta viranomaiselta kommentoitiin tarkemmin lähinnä asian kannalta keskeisten viranomaisten lausunnoissa, joiden perusteella ehdotetun säännöksen laajuutta oli vielä tarkasteltava ja perusteluja täsmennettävä. Yleisesti lausuntokierroksella pidettiin myönteisenä, että asiaa oli esitysluonnoksessa käsitelty.

Saamelaiskäräjät katsoi, ettei esitysluonnos edistä saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa, joka on tarkoitettu dynaamiseksi ja jota saamelaiset voisivat itse kehittää. Kirjallisen lausunnon lisäksi tämä esitettiin saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaisessa neuvottelussa. Saamelaisten kulttuuriperinnöstä päättäminen on saamelaisten itsemääräämisoikeuden ja itsehallintoaseman ydintä eikä näitä tehtäviä voi hoitaa ELY-keskus. Tarkoituksenmukaisinta tässä yhteydessä olisi lausunnon mukaan, että valtion viranomainen ja saamelaiskäräjät yhdessä päättäisivät suojelusta, jolloin päätöksenteko perustuisi kaikkiin saatavissa oleviin tietoihin sekä mahdollisimman laajaan asiantuntijuuteen.

Myös muutamissa muissa lausunnoissa esitettiin esitysluonnosta laajempia näkökantoja rakennussuojelun kehittämiseen ja viitattiin muun muassa tarpeisiin jatkaa asian tarkastelua maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksessa. Myös maailmanperintöstrategian toimeenpano nousi esille.

Ympäristöministeriössä on palautteen saamisen jälkeen päädytty pitämään esityksen sisällöllinen rajaus suurelta osin ennallaan. Ehdotettua laajemmat rakennussuojelun päätöksenteon organisoimista koskevat muutokset jäisivät siten myöhemmissä lainmuutoksissa valmisteltaviksi. Syynä tähän on nykyisen alistus- ja muutoksenhakumenettelyn aiheuttama suojeluasioiden pitkittyminen, johon on ripeästi puututtava. Osa esille tulleista tarpeista on jo sisällytetty käynnissä oleviin muihin lainsäädäntöhankkeisiin. Rakennusperintölain soveltamista asemakaava-alueilla tarkastellaan maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksessa, samoin kuin maailmanperintöstrategian toimeenpanoa. Rakennussuojelua koskevan tiedon saavutettavuutta ja sähköistä asiointia tarkastellaan rakennetun ympäristön tietojärjestelmää koskevan sääntelyn yhteydessä.

Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon kehittämisessä on katsottu tarkoituksenmukaiseksi seurata maankäyttö- ja rakennuslain, luonnonsuojelulain sekä muinaismuistolain kokonaisuudistusten yhteydessä tehtäviä ratkaisuja ennen kuin nyt ehdotettua laajempia muutoksia tehdään rakennusperintölakiin. Asiaa on käsitelty tarkemmin 4.2 luvussa.

Esityksen sisältöä on kuitenkin supistettu rajaamalla suojelun ja vaarantamiskiellon perusteella määrättävän korvauksen kynnystä ja määrää koskevat ehdotukset 13 §:n muuttamisesta ja 13 a §:n lisäämisestä pois esityksestä. Koska voimassa olevaa korvaussääntelyä sovelletaan myös maankäyttö- ja rakennuslain nojalla suojeltuihin rakennuksiin, voidaan sen tarkastelu siirtää maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksen yhteyteen, jolloin valmistelua on mahdollisuus jatkaa syksyn 2020 aikana yhteistyössä sidosryhmien kanssa.

Lausuntopalautteen perusteella esitystä on kehitetty seuraavasti.

Suojeluesityksen tekijöihin on lisätty alueelliset vastuumuseot. Rekisteröityjä yhteisöjä koskeva toimialavaatimus on säilytetty ennallaan, mutta asiaa koskevia perusteluja on täydennetty esimerkein ja viittauksin oikeuskäytäntöön. Sääntelyn arvioidaan siten kattavan rakennusperinnön kannalta keskeiset asiantuntijayhteisöt ja kansalaisjärjestöt. Muutoin viranomaisten ja kuultavien työnjako ja asema on säilytetty ennallaan ja sääntelyä on vain korjattu teknisesti. Säännöskohtaisia perusteluja on täydennetty erityisesti valtakunnallisten vastuumuseoiden ja yhdenvertaisuuden kannalta kuultavien tahojen osalta. Yksityiskohtaisemmin kuulemiskäytäntöjä voidaan kehittää soveltamisohjeiden avulla.

Saamelaiskäräjien, Saamelaismuseo Siidan ja kolttien kyläkokouksen osallistumisoikeuksia koskevaa sääntelyä on kehitetty tarkastelemalla sitä, milloin osallistuminen on syytä kohdistaa alueellisesti ja milloin asiallisesti. Muutosten jälkeen sääntely velvoittaa lausunnon pyytämiseen suojeluesityksistä ja poikkeamishakemuksista paitsi saamelaisen rakennusperinnön osalta aina saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella esityksen kohteesta riippumatta. Valitusoikeus on lisätty myös kolttien kyläkokoukselle ja sekin koskee saamelaista rakennusperintöä sekä saamelaisten kotiseutualuetta tai koltta-aluetta.

Poikkeamisluvan edellytyksiä koskevia säännöksiä on selkeytetty teknisluonteisin korjauksin. Perusteluja on täydennetty, jotta poikkeamisluvan käyttöala olisi selkeämpi suhteessa muun muassa rakennuksen purkamiseen. Rakennuksen esteettömyyden huomioon ottamista ei perusteluissa ole rajattu enää vain asuinrakennuksiin. Kumottavan olosuhdemuutoksia koskevan jälkikorvaussäännöksen perusteluja on täydennetty tarkastelemalla muutoksen suhdetta poikkeamismenettelyyn ja yleislainsäädäntöön.

Muutoksenhakua koskeviin säännöksiin on tehty teknisluonteisia korjauksia. Yleissäännösten perusteella tarpeettomia säännösehdotuksia on karsittu. Toimivaltaista tuomioistuinta ja suojelupäätöksen noudattamista muutoksenhausta huolimatta koskevat erityissäännökset on kuitenkin katsottu tarpeelliseksi säilyttää.

Säännöstä menettelystä rikosasioissa on täsmennetty. Ympäristörikosten ilmoituskynnyksiä ja lievien ympäristörikosten sanktiointia on selvitetty vuonna 2018 ( Ympäristöministeriön raportteja 1/2018). Selvityksen perusteella valvontaviranomaiselle ei ole syytä jättää harkintavaltaa rikoslaissa kriminalisoitujen tekojen ilmoittamisesta esitutkintaviranomaiselle, joten ilmoituskynnystä ei ole ulotettu rakennussuojelurikoksia koskeviin epäilyihin. Selvityksessä mainituin perustein ja soveltamistilanteiden harvinaisuuden vuoksi myöskään hallinnollisten sanktioiden mahdollisuutta ei ole erikseen harkittu tämän esityksen yhteydessä. Rakennussuojelurikoksen ja -rikkomuksen tunnusmerkistöjä on täydennetty siten, että molemmissa huomioidaan sekä suojelumääräysten että lupaehtojen vastainen toiminta. Säännösten perusteluja on täydennetty ottaen huomioon erityisesti lupahakemuksesta ilmenevien seikkojen merkitys rikostunnusmerkistön täyttymisessä. ELY-keskuksen asemaa rikosasioita käsiteltäessä on täydennetty lisäämällä kuulemisvelvollisuus myös tuomioistuimelle. Asianomistajan asemaa ELY-keskukselle ei kuitenkaan esitetä. Asiaa on käsitelty tarkemmin 5.1 luvussa.

Säännöstä viranomaisen oikeudesta saada henkilötietoja toiselta viranomaiselta on supistettu koskemaan kuolinpesää koskevia tietoja, sillä holhousasioita koskevien tietojen saaminen on riittävästi turvattu muussa lainsäädännössä. Asiaa koskevia perusteluja on täydennetty. Säännöksen muotoilua on kehitetty siten, että oikeus kohdistetaan tietoihin asiakirjojen sijasta ja tiedon saamiseen oikeutettuihin viranomaisiin on lisätty Maanmittauslaitos.

7.1 Laki rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain muuttamisesta

4 §. Viranomaiset. Pykälän 1 ja 2 momentti vastaisivat voimassa olevaa lakia. Pykälän 3 momenttiin lisättäisiin säännös siitä, että alueelliset vastuumuseot voisivat tarvittaessa toimia asiantuntijoina yhteistyössä Museoviraston kanssa. Lisäksi momentin kirjoitusasua tarkistettaisiin. Alueellisilla vastuumuseoilla ei olisi vastaavaa yleistä toimivaltaa tämän lain mukaisissa asioissa kuin Museovirastolla, vaan ne voisivat ELY-keskuksen tai Museoviraston pyynnöstä esimerkiksi antaa lausuntoja ja neuvontaa tai osallistua 18 §:n mukaiseen tarkastukseen yksittäisessä asiassa. Käytännössä pyyntö voitaisiin esittää sellaiselle alueelliselle vastuumuseolle, jonka tehtäviin sisältyvät kulttuuriympäristön, mukaan luettuna rakennetun ympäristön, asiantuntijatehtävät. Lisäys koskisi myös Saamelaismuseo Siidaa, joka saamelaisten kotiseutualueella toimii alueellisena vastuumuseona sen lisäksi, että se on valtakunnallinen asiantuntija saamelaista rakennusperintöä koskevissa asioissa.

5 §. Asian vireilletulo. Pykälän 1 momentti vastaisi voimassa olevaa lakia. Pykälän 2 momentti muotoiltaisiin uudelleen siten, että tahot, jotka voivat tehdä esityksen rakennuksen suojelemisesta, esitettäisiin luettelona. Momentin 2 kohtaan lisättäisiin alueellinen vastuumuseo. Alueellinen vastuumuseo voisi toimialueellaan tehdä rakennussuojeluesityksen riippumatta siitä, sisältyykö sen tehtäviin kulttuuriympäristön asiantuntijatehtävä, alueellisen museotoiminnan edistämistehtävä, alueellinen taidemuseotehtävä vai kaikki edellä mainitut tehtävät. Lisäksi 3 kohdassa mainittujen rekisteröityjen yhteisöjen toimialaa laajennettaisiin siten, että kulttuuriperinnön vaalimista edistävien yhteisöjen lisäksi esityksen rakennuksen suojelemisesta saisivat tehdä toimialueellaan sellaiset yhteisöt, joiden toimialaan kuuluu vaikuttaminen rakennetun ympäristön laatuun. Siten esimerkiksi asukasyhdistykset voisivat tehdä suojeluesityksiä. Rakennettu ympäristö on esimerkiksi kylä, kaupunginosa tai muu rakentamalla ja istuttamalla muodostettu alue, joka sijaitsee yhteisön toimialueella ja jota yhteisön toiminta koskee. Säännöksen soveltamisessa olisi otettava huomioon perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädetty velvollisuus turvata jokaisen mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Säännös koskee kuitenkin myös valtakunnallisesti toimivia rekisteröityjä yhteisöjä, joiden toimialaa on kulttuuriperinnön vaaliminen tai esimerkiksi tietyn erikoisalan rakennetut ympäristöt. Luettelon 4 ja 5 kohta olisivat sisällöltään uusia. 4 kohdassa säädettäisiin, että esityksen rakennuksen suojelemisesta voisi tehdä saamelaiskäräjät, kun on kyse saamelaisesta rakennusperinnöstä. Vastaavasti 5 kohdassa säädettäisiin kolttien kyläkokouksen esityksenteko-oikeudesta, kun on kyse kolttasaamelaisesta rakennusperinnöstä. Esityksenteko-oikeuksia ei olisi rajattu saamelaisten kotiseutualueelle tai koltta-alueelle, jotta esitys olisi tarvittaessa mahdollisuus tehdä myös muualla sijaitsevasta saamelaisesta tai kolttasaamelaisesta rakennusperinnöstä. Käytännössä esityksentekijä esittäisi perusteet, joiden nojalla kysymys olisi saamelaisesta tai kolttasaamelaisesta rakennusperinnöstä.

Pykälän 3 momentissa säädetään rakennuksen suojelemista koskevan esityksen muodosta ja sisällöstä vastaavasti kuin voimassa olevassa laissa. Säännöksessä tarkoitetun kirjallisen muodon täyttymisessä sovelletaan sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003), jonka mukaan vaatimuksen kirjallisesta muodosta täyttää myös viranomaiselle toimitettu sähköinen asiakirja.

Pykälän 4 momenttiin otettaisiin valtuus antaa valtioneuvoston asetuksella tarkempia säännöksiä esityksen sisällöstä.

7 §. Asianosaisten kuuleminen ja lausunnot. Pykälän 1 momentissa säädettyä kuulemisvelvollisuutta laajennettaisiin voimassa olevaan lakiin verrattuna koskemaan suojeluasian kohteena olevan rakennuksen sijaintikiinteistön haltijaa, jos tämä on eri kuin kiinteistön omistaja, sekä vastapäätä olevien kiinteistöjen omistajia ja haltijoita. Kiinteistöjen ohella olisi huomioitava myös viereiset tai vastapäätä olevat muut alueet. Naapurien osalta kuultavat asianosaiset olisivat lisäyksen jälkeen yhteneväiset maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista luvista kuultavien naapurien kanssa. Momenttiin myös lisättäisiin, että saamelaisten kotiseutualueella ja saamelaista rakennusperintöä koskevissa asioissa tulisi lausunto pyytää saamelaiskäräjien lisäksi Saamelaismuseo Siidalta. Koltta-alueella ja kolttasaamelaista rakennusperintöä koskevissa asioissa olisi lisäksi kolttien kyläkokoukselta pyydettävä lausunto. Sääntelyä muutettaisiin siten, että kuulemisvelvollisuus olisi aina saamelaisten kotiseutualueella ja koltta-alueella. Tällöin kuultavilla lausuntopyyntöön vastatessaan olisi mahdollisuus ottaa kantaa siihen, onko asialla vaikutusta saamelaiseen tai kolttasaamelaiseen kulttuuriperintöön. Lisäksi lausunto pyydettäisiin näiden alueiden ulkopuolella olevaa saamelaista tai kolttasaamelaista rakennusperintöä koskevissa asioissa. Momenttiin lisättäisiin vielä, että muilta kuin siinä mainituilta yhteisöiltä olisi tarvittaessa pyydettävä lausunto. Lausunto voisi olla tarpeen esimerkiksi alueelliselta vastuumuseolta, kyseessä olevan erikoisalan valtakunnalliselta vastuumuseolta, maakunnan liitolta ja muulta alueellisiin olosuhteisiin tai tiettyyn rakennusperinnön osa-alueeseen perehtyneeltä yhteisöltä. Myös rakennuksen käyttöön liittyvä asiantuntemus olisi otettava huomioon. Erityisesti kun on kyse yleisön käyttöön tarkoitetuista tiloista, olisi yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta usein tarpeen kuulla esteettömyyden asiantuntijaa, kuten esimerkiksi vammaisneuvostoa ja muita liikkumis- ja toimimisesteisiä henkilöitä edustavia tahoja. Kuulemisessa noudatettaisiin hallintolain säännöksiä.

Pykälän 2 momentissa säädetään mahdollisuudesta järjestää suojeluasian vireilletulon jälkeen erityinen tilaisuus, jossa voidaan käsitellä eri näkökohtia suojeluun liittyen. Tilaisuuden tarkoituksena ei ole korvata 1 momentissa tarkoitettua kuulemista tai hallintolain mukaista katselmusta, vaan tarjota muillekin kuin asianosaisille ja kuultaville viranomaisille tai yhteisöille mahdollisuus osallistua. Tämän tarkoituksen selventämiseksi momenttia muutettaisiin siten, että siinä viitattaisiin 1 momentissa tarkoitettuihin kuultaviin, joiden lisäksi tilaisuuden todettaisiin olevan tarkoitettu myös muille, joiden oloihin asia saattaa huomattavasti vaikuttaa. Tilaisuus voitaisiin järjestää esimerkiksi, kun vireillä olisi erityisten ympäristöarvojensa tai paikallishistorian kannalta paikkakunnalla tai kaupunginosassa yleisesti tunnetun rakennuksen suojeluasia.

Pykälän 3 momentissa oleva säännös 2 momentissa tarkoitettuun tilaisuuteen kutsumisesta yhdistettäisiin 2 momenttiin. Sen tilalle 3 momenttiin lisättäisiin säännös siitä, että tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetun kuulemisen ja 2 momentissa tarkoitetun tilaisuuden järjestämisestä voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksella.

9 §. Suojelua koskeva päätös. Pykälän otsikkoa tarkistettaisiin siten, että se selkeämmin kattaa suojelupäätökset ja suojeluesitysten hylkäämispäätökset sekä suojelupäätöksen muuttamista tai kumoamista koskevat päätökset.

Pykälän 1 momenttia muutettaisiin niin, että suojeltavaksi määräämistä koskevaa päätöstä eli suojelupäätöstä ei enää toimitettaisi ympäristöministeriön vahvistettavaksi. ELY-keskuksen päätös tulisi siten lainvoimaiseksi, ellei siihen haettaisi muutosta. Momentin kirjoitusasua myös tarkistettaisiin.

Pykälän 2 momentti vastaisi voimassa olevaa lakia, mutta sen kirjoitusasua tarkistettaisiin.

Pykälään lisättäisiin 3 momentti, jossa säädettäisiin ELY-keskuksen velvollisuudesta toimittaa suojelua koskeva päätös tiedoksi ympäristöministeriölle. Ympäristöministeriö tarvitsisi tiedon päätöksestä muuan muassa siksi, että se edustaa valtiota mahdollisissa korvausvaatimuksissa. Muulta osin päätöksen tiedoksi antamisessa noudatettaisiin hallintolakia.

10 a §. Poikkeaminen suojelupäätöksestä. Lakiin lisättäisiin uusi 10 a §, jossa säädettäisiin luvasta poiketa rakennuksen suojelupäätöksestä. Pykälää sovellettaisiin vain suojelupäätöksiin, ei vaarantamiskieltoa koskeviin päätöksiin tai muihin tämän lain nojalla annettaviin päätöksiin.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin poikkeamisluvan myöntämisestä ja edellytyksistä. ELY-keskus voisi hakemuksesta myöntää luvan poiketa suojelupäätöksestä. Poikkeamisluvalla suojeltua kohdetta voitaisiin siten korjata tai muuttaa suojelumääräysten vastaisesti. Lupaa poikkeamiseen voisi hakea rakennuksen omistaja tai haltija ja myös rakennuksen sijaintikiinteistön omistaja tai haltija. Poikkeamisluvan tarkoitus olisi ehkäistä tilanteita, joissa rakennus jää pitkiksi ajoiksi käyttämättä suojelun tavoitteiden samalla vaarantuessa. ELY-keskus voisi määrätä poikkeamiselle ehtoja. Momentin 1 kohdan mukaan lupa poiketa suojelupäätöksestä voitaisiin myöntää tilanteissa, joissa suojellun rakennuksen osa vahingoittuisi siten, että sitä ei olisi mahdollista suojelupäätöksen edellyttämällä tavalla säilyttää vaarantamatta rakennuksen käyttötarkoituksen mukaista käyttöä tai suojelun perusteena olevien arvojen säilymistä. Lainkohtaa siis sovellettaisiin, kun vahingoittunut osa olisi suojelupäätöksen vastaisesti poistettava tai muutettava. Pääsääntöisesti kyseessä olisi rakennusosa, kun taas poikkeaminen kokonaisen rakennuksen tai rakennelman säilyttämisestä edellyttäisi suojelupäätöksen muuttamista. Poikkeuksellisesti laajan suojellun kohteen osan poistaminen voisi kuitenkin käydä päinsä poikkeamisluvalla, vaikka kyseinen osa olisi itsenäinen rakennus tai rakennelma. Lainkohtaa sovellettaessa olisi huomioitava, että 3 §:n 3 momentin mukaisesti rakennuksella tarkoitetaan tässä laissa myös muita suojelun kohteita. Momentin 2 kohdan mukaan lupa voitaisiin myöntää myös, jos suojelupäätöstä noudattaen rakennuksen käyttäminen käyttötarkoitukseensa sekä muuttaminen uuteen soveltuvaan käyttötarkoitukseen muutoin estyisi. Muussa lainsäädännössä asetettujen vaatimusten muuttuminen voisi johtaa lainkohdassa tarkoitettuun tilanteeseen, ellei vaatimuksista poikkeaminen suojelun perusteella olisi sallittua. Tällainen tilanne saattaisi koskea esimerkiksi pelastusturvallisuusvaatimuksia. Huomioon olisi myös otettava rakennuksen käyttäjän olosuhteet. Esimerkiksi rakennuksen esteettömyydessä olevat puutteet voisivat johtaa käytön estymiseen. Momentin 1 ja 2 kohdassa rakennuksen käyttötarkoituksella viitataan käyttötarkoitukseen, joka rakennuksella on suojelupäätöstä annettaessa ollut tai johon se on suojelupäätöstä noudattaen muunnettu. Momentin 3 kohdan mukaan poikkeamisluvan myöntäminen olisi mahdollista, jos luvan myöntämiselle olisi muu erityisen painava rakennusperinnön käyttöä tai hoitoa edistävä peruste. Lainkohdan nojalla ELY-keskus voisi tapauskohtaisesti myöntää poikkeamisluvan muustakin kuin 1 tai 2 kohdassa säädetystä syystä. Luvan myöntämisen olisi kuitenkin edistettävä kyseessä olevan rakennuksen käyttöä tai hoitoa ja siten tämän lain tavoitteita.

Pykälän 2 momentin mukaan poikkeamislupaa ei kuitenkaan saisi myöntää, jos rakennus ei sen seurauksena enää täyttäisi suojelun edellytyksiä. Esimerkiksi rakennuksen uuden käyttötarkoituksen ja sitä varten tehtävien muutosten tulisi sopeutua rakennuksen ominaisluonteeseen ja erityispiirteisiin siten, että suojelun edellytykset poikkeamisluvan mukaisen toimenpiteen jälkeenkin olennaisilta osin täyttyisivät. Koska poikkeamislupa voisi perustua myös esimerkiksi vahingoittuneen osan poistamistarpeeseen, ei suojelun edellytysten täyttymistä koskeva vaatimus voisi koskea rakennusta tältä osin. Lainkohdassa tarkoitetaan siis suojelun edellytysten täyttymistä kokonaisuutena tarkastellen niin, että suojelupäätöksen voimassaolo on edelleen perusteltua. Suojelun edellytysten täyttymistä arvioitaessa ensisijaisesti tulisi tarkastella suojelupäätöksessä todettuja suojelun perusteita. Etenkin vanhemmissa suojelupäätöksissä perustelut saattavat olla niukat, jolloin arviota voisi olla tarpeen jossain määrin täydentää lain 8 §:ssä säädettyjen suojelun edellytysten pohjalta. Jos edellytykset eivät enää toimenpiteen seurauksena täyttyisi, poikkeamismenettelyn käyttäminen ei olisi mahdollista, vaan silloin tulisi kyseeseen suojelupäätöksen muuttaminen. Suojelun edellytysten täyttymistä voitaisiin turvata lupapäätöksessä asetettavien ehtojen avulla.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin poikkeamisluvan määräaikaisuudesta. Lupapäätöksessä tulisi määrätä aika, jonka kuluessa olisi haettava toimenpiteen toteuttamiseksi muussa laissa edellytettyä lupaa tai, ellei toimenpide edellyttäisi tällaista lupaa, saatettava toimenpide loppuun. Useimmiten toimenpiteen toteuttaminen edellyttäisi maankäyttö- ja rakennuslain mukaista rakennus- tai toimenpidelupaa, jota myönnettäessä olisi varmistettava, että lupa vastaa poikkeamislupaa tarpeellisilta osin. Poikkeamislupa olisi määräaikainen, koska se olisi sidottu hakemuksen mukaiseen toimenpidesuunnitelmaan eikä sillä otettaisi kantaa rakennuksen suojelun sisältöön siinä tapauksessa, että suunnitelma jäisi toteuttamatta. Määräaika voisi olla enintään kaksi vuotta ja se alkaisi poikkeamislupapäätöksen lainvoimaiseksi tulosta. ELY-keskus voisi kuitenkin hakemuksesta jatkaa määräaikaa enintään kaksi vuotta siten, että poikkeamislupa voisi olla voimassa yhteensä enintään neljä vuotta. Määräajan jatkamista voisi hakea poikkeamisluvan saaja.

10 b §. Menettely haettaessa poikkeamista suojelupäätöksestä. Lakiin lisättäisiin uusi 10 b §, jossa säädettäisiin menettelystä 10 a §:n mukaista poikkeamisasiaa käsiteltäessä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin poikkeamista koskevan hakemuksen muodosta ja siihen välttämättä sisällytettävistä tiedoista. Hakemuksen tulisi olla kirjallinen. Kirjallisen muodon täyttymisessä sovellettaisiin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia, jonka mukaan vaatimuksen kirjallisesta muodosta täyttää myös viranomaiselle toimitettu sähköinen asiakirja. Hakemus olisi perusteltava eli siitä olisi käytävä ilmi hakemuksen perusteena oleva syy poikkeamiselle. Lisäksi hakemuksessa olisi yksilöitävä, miltä osin suojelupäätöksestä on tarkoitus poiketa. Hakemukseen olisi myös liitettävä suunnitelma siitä toimenpiteestä, jonka hakija aikoo toteuttaa. Suunnitelman avulla arvioitaisiin 10 a §:ssä säädettyjen poikkeamisen edellytysten täyttymistä. Jos hakija ei olisi rakennuksen omistaja, olisi hakemukseen liitettävä rakennuksen omistajan suostumus hakemuksen mukaiseen poikkeamiseen. Hakemisessa noudatettaisiin lisäksi hallintolain säännöksiä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kuulemisesta poikkeamista koskevaa päätöstä valmisteltaessa. Ennen päätöksen tekemistä olisi aina pyydettävä Museoviraston lausunto, jotta Museovirasto rakennusperinnön asiantuntijana voisi ottaa kantaa muun muassa suojelun edellytysten täyttymiseen siinä tapauksessa, että lupa hakemuksen mukaiseen poikkeamiseen myönnettäisiin, sekä päätöksessä tarvittaviin ehtoihin. Myös rakennuksen sijaintikunnalta tulisi pyytää asiassa lausunto. Lisäksi saamelaisten kotiseutualueella ja saamelaista rakennusperintöä koskevissa asioissa olisi aina pyydettävä saamelaiskäräjien ja Saamelaismuseo Siidan lausunto, kuten suojeluesityksistäkin. Koltta-alueella ja kolttasaamelaista rakennusperintöä koskevan poikkeamisasian yhteydessä olisi lisäksi pyydettävä lausunto kolttien kyläkokoukselta. Muille sellaisille tahoille, joita 7 §:n 1 momentin nojalla kuullaan ennen suojelua koskevan päätöksen tekemistä, varattaisiin tarvittaessa tilaisuus tulla kuulluksi. Rakennuksen ja kiinteistön omistajaa ja haltijaa olisi pääsääntöisesti tarpeen kuulla silloin, kun tämä ei olisi poikkeamista koskevan päätöksen hakija. Naapureita olisi tarpeen kuulla silloin, kun hakemus koskisi heidän etujaan ja oikeuksiaan siten, että heitä olisi pidettävä poikkeamisasian asianosaisina. Esimerkiksi rakennuksen sisätilojen suojelua koskeva poikkeaminen ei välttämättä koskisi naapurien etuja ja oikeuksia siten, että kuuleminen olisi tarpeen, kun taas ulkotilojen suojelua koskevassa asiassa mainittujen tahojen kuuleminen pääsääntöisesti olisi tarpeen. Muiden tahojen kuulemisen tarpeellisuus olisi harkittava niiden toimialan ja asian ratkaisemisessa tarvittavan selvityksen perusteella. Yleisön käyttöön tarkoitettujen rakennusten osalta etenkin sisäänkäynteihin ja sisätiloihin tehtävillä muutoksilla voi olla vaikutuksia rakennusten käytettävyyteen yhdenvertaisuuden kannalta. Tällaisissa tilanteissa esimerkiksi esteettömyyden asiantuntijan, kuten vammaisneuvoston ja muita liikkumis- ja toimimisesteisiä henkilöitä edustavan tahon kuuleminen olisi usein tarpeellista. Kuulemisessa noudatettaisiin myös hallintolain säännöksiä.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että poikkeamista koskeva päätös olisi toimitettava tiedoksi rakennuksen sijaintikunnan rakennusvalvontaviranomaiselle. Koska kunnan 2 momentissa tarkoitetun lausunnon voisi valmistella esimerkiksi kaavoitusviranomainen, olisi tiedoksianto erikseen rakentamista koskevien säännösten noudattamista valvovalle kunnan viranomaiselle tarpeen. Muutoin tiedoksiannossa noudatettaisiin hallintolain säännöksiä ja päätös annettaisiin siten tiedoksi kaikille 2 momentin ja hallintolain nojalla kuulluille tahoille.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että tarkempia säännöksiä poikkeamista koskevan hakemuksen sisällöstä ja kuulemisen järjestämisestä voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksella.

10 c §. Poikkeamista koskevan päätöksen maksullisuus. Lakiin lisättäisiin uusi 10 c §, joka sisältäisi viittauksen valtion maksuperustelakiin. Poikkeamista koskevasta päätöksestä voitaisiin periä valtiolle maksu, jonka suuruus määrättäisiin siten kuin maksuperustelaissa ja sen nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa säädetään.

14 §. Olosuhteiden muutos. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Pykälän mukaista mahdollisuutta saattaa korvausta koskeva asia uudelleen käsiteltäväksi olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta ei ole sovellettu rakennusperintölain tai sitä edeltäneen lain voimassa ollessa. Korvauksen määräämiseen sovelletaan lunastuslakia ja sen soveltamisessa vakiintuneita arviointikäytäntöjä. Lunastuslain 39 ja 45 §:ssä säädetään lisäkorvauksista, jos korvattavia haittoja ja vahinkoja tai niistä aiheutuvien kustannusten määrää ei ole kaikilta osin pystytty ennakoimaan. Kumottava sääntely on lisäksi tarkoitettu tilanteeseen, jossa rakennusta ei voitaisi hyödyntää entiseen tapaan eivätkä suojelumääräykset mahdollistaisi tarpeellisten muutosten tekemistä. Ehdotetun 10 a §:n mukainen poikkeamislupa olisi jatkossa sovellettavissa näihin tilanteisiin ja turvaisi rakennusperinnön säilymistä käytössä, mikä on myös kumottavan sääntelyn tavoite. Jos muutostarve olisi niin suuri, että se vaarantaisi suojelun edellytykset, olisi harkittava suojelupäätöksen muuttamista tai kumoamista 9 §:n 2 momentissa säädetyn menettelyn mukaisesti.

15 §. Korvauksen määrääminen. Pykälän 1 momentissa säädetään ympäristöministeriön velvollisuudesta pyrkiä sopimukseen korvaukseen oikeutetun kanssa. Momentin kirjoitusasua tarkistettaisiin.

Pykälän 2 momentissa säädetään korvauksen hakemisesta Maanmittauslaitokselta, jollei korvauksesta ole voitu sopia. Säännöstä täsmennettäisiin siten, että hakemuksen tekemistä koskeva kahden vuoden määräaika alkaisi sen suojelua koskevan päätöksen, johon korvausvaatimus perustuu, saatua lainvoiman. Myös vaarantamiskieltoon perustuvan korvaushakemuksen määräaika laskettaisiin siten vasta suojelupäätöksen tai suojeluesityksen hylkäävän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta, jotta hakemusta tehtäessä ja käsiteltäessä olisi mahdollista arvioida vaarantamiskiellosta johtunut haitta ja vahinko kokonaisuudessaan.

Pykälän 3 momentissa säädetään siitä, että korvauksen määräämiseen sovelletaan lunastuslakia, jollei tästä laista muuta johdu. Käytännössä erityissäännökset, joita sovelletaan lunastuslain säännösten sijaan, koskevat korvausoikeuden syntymisen edellytyksiä, korvaukseen oikeutettuja, viranomaisten velvollisuuksia sekä korvaushakemuksen määräaikaa. Kirjoitusasua tarkistettaisiin ja momenttiin lisättäisiin, että harkittaessa lunastuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettujen asiantuntijoiden kutsumista olisi erityisesti otettava huomioon toimituksen tarkoitus. Rakennussuojelusta johtuvat korvausasiat ovat verrattain harvinaisia lunastusmenettelyssä, ja niissä on arvioitava suojelupäätöksen vaikutuksia omaisuuden käyttöön ja hoitoon. Tällaisessa tilanteessa tarvittavien erityisalojen asiantuntijoiden kutsuminen voisi olla tarpeen.

18 §. Tarkastusoikeus. Pykälän 1 momentissa säädetään viranomaisista, joilla on oikeus tarkastuksen toimittamiseksi päästä rakennukseen tai sen huonetiloihin, jos on perusteltu syy epäillä, että rakennuksen suojelua koskevia tai vaarantamiskiellon yhteydessä annettuja määräyksiä on rikottu. Momentin muotoilua tarkistettaisiin vastaamaan nykyistä sääntelykäytäntöä ja siihen lisättäisiin, että edellä mainittu oikeus toimittaa tarkastus olisi myös, jos on perusteltu syy epäillä, että poikkeamisluvan ehtoja on rikottu. Museoviraston määräämä museoviranomainen poistettaisiin viranomaisista, joilla on oikeus toimittaa tarkastus. Momenttiin lisättäisiin myös informatiivinen viittaus hallintolain tarkastusta koskevaan pykälään. Pykälä koskee tarkastuksesta ilmoittamista, asianosaisen oikeutta olla läsnä ja saada tietoja tarkastuksen aikana sekä tarkastuskertomuksen laatimista. Pykälää sovellettaisiin tässä laissa tarkoitettuja tarkastuksia toimitettaessa kokonaisuudessaan.

Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin, että tarkastuksen toimittava viranomainen voisi kutsua tarkastukseen asiantuntijaksi alueellisen vastuumuseon. Siten esimerkiksi ELY-keskuksella olisi mahdollisuus tarvittaessa hyödyntää alueellisen vastuumuseon asiantuntemusta, milloin tarkastuksen kiireellisyyden vuoksi tai muutoin Museoviraston asiantuntija ei olisi saatavilla.

21 §. Muutoksenhaku. Pykälän 1 momentissa viitattaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Sen mukaisesti rakennuksen suojelua koskevaan päätökseen ei enää haettaisi muutosta ympäristöministeriöltä, vaan muutosta kaikkiin ELY-keskuksen päätöksiin haettaisiin hallintovalituksella alueelliselta hallintotuomioistuimelta. Toimivaltainen hallintotuomioistuin olisi yleissäännöksistä poiketen kuitenkin se, jonka tuomiopiirissä päätöksen kohteena oleva rakennus sijaitsee. Myös valitettaessa alueellisen hallintotuomioistuimen päätöksestä noudatettaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Siten valitus voitaisiin tehdä sillä edellytyksellä, että korkein hallinto-oikeus myöntäisi valitusluvan.

Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että siinä säädettäisiin valitusoikeuksista 9 §:ssä tarkoitetun suojelua koskevan päätöksen sekä uudessa 10 a §:ssä tarkoitetun poikkeamista koskevan päätöksen osalta. Muulta osin valitusoikeudet rakennusperintölain mukaisissa asioissa määräytyisivät oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesti. Valitusoikeus suojelua ja poikkeamista koskevasta päätöksestä olisi asianosaisella, suojeluesityksen tekijällä, rakennuksen sijaintikunnalla, Museovirastolla ja muulla asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella. Suojeluesityksen voi ehdotetun 5 §:n 2 momentin nojalla muiden muassa tehdä toimialueellaan rekisteröity yhteisö, jonka toimialaan kuuluu kulttuuriperinnön vaaliminen tai rakennetun ympäristön laatuun vaikuttaminen. Valitusoikeus on perusteltu, jotta yhteisö voisi tehokkaasti toteuttaa tehtäviään ja valvoa tekemiensä suojeluesitysten käsittelyä. Sijaintikunnan valitusoikeus perustuu kunnan maankäytön suunnittelua sekä kulttuuriympäristön tilan ja kehityksen seurantaa koskeviin tehtäviin. Museoviraston osalta valitusoikeus on tarpeen, jotta se pystyisi tehokkaasti hoitamaan sille kuuluvaa rakennusperinnön säilyttämisen edistämis- ja valvontatehtävää. Säännöksessä mainittaisiin selvyyden vuoksi myös asianosaisen ja asiassa yleistä etua valvovan viranomaisen valitusoikeus, jota koskeva yleissäännös on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Lisäksi saamelaista rakennusperintöä edustavien rakennusten suojelua ja suojelusta poikkeamista koskevista päätöksistä valitusoikeus olisi myös saamelaiskäräjillä. Vastaava oikeus olisi kolttien kyläkokouksella kolttasaamelaista rakennusperintöä koskevista päätöksistä. Saamelaiskäräjät ja kolttien kyläkokous voisivat toimivaltaansa kuuluvissa asioissa valittaa myös muista saamelaisten kotiseutualuetta tai koltta-aluetta koskevista päätöksistä. Valitusoikeudet olisivat tarpeen, jotta voitaisiin tehokkaasti valvoa saamelaisen kulttuurin huomioon ottamista heidän rakennusperintöään edustavan kohteen suojeluarvojen arvioinnissa tai kun on kysymys muusta päätöksestä, joka vaikuttaa saamelaisten oikeuksien toteutumiseen.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin velvoitteesta noudattaa suojelupäätöstä muutoksenhausta huolimatta. Suojelupäätöksellä tarkoitetaan päätöstä, jolla ELY-keskus on hyväksynyt suojeluesityksen kokonaan tai osittain taikka suojellut rakennuksen omasta aloitteestaan. Suojelupäätöksen noudattaminen muutoksenhausta huolimatta on tarpeen, jotta päätöksen perusteena oleva kulttuurihistoriallinen merkitys säilyisi, kunnes asiasta olisi lainvoimainen päätös. Usein merkityksen säilyminen olisi turvattu 6 §:n mukaisella vaarantamiskiellolla, mutta vaarantamiskiellon harkinnanvaraisuuden vuoksi näin ei aina olisi. Muutoksenhakutuomioistuimella olisi kuitenkin aina oikeus antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevia määräyksiä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain nojalla.

Pykälän 4 momentti sisältäisi informatiivisen säännöksen siitä, että 16 §:ssä tarkoitettuja avustuksia koskeviin asioihin sovelletaan lisäksi valtionavustuslain muutoksenhakua koskevia säännöksiä. Muutoksenhaku voi koskea avustuksen myöntämistä, maksamista, maksatuksen keskeytystä tai avustuksen takaisinperintää. Valtionavustuslakia noudatetaan sekä ELY-keskusten että Museoviraston myöntämiä avustuksia käsiteltäessä.

Pykälän 5 momentti sisältäisi niin ikään informatiivisen säännöksen siitä, että muutoksenhakuun 15 §:n 2 momentissa tarkoitettua korvauksen määräämistä koskevissa asioissa sovelletaan lunastuslakia. Maanmittauslaitoksen korvausta koskevassa toimituksessa antamaan päätökseen ei sovelleta hallintovalitustietä, vaan muutosta haetaan maaoikeudelta, kuten lunastustoimituksissa.

23 §. Rakennussuojelurikkomus. Pykälässä säädetään rakennussuojelurikkomuksesta. Pykälän 2 kohdan kirjoitusasua tarkistettaisiin ja siihen tehtäisiin lisäys, jonka mukaan rakennuksen suojelua koskevan määräyksen rikkominen ilman tässä laissa edellytettyä lupaa täyttäisi rakennussuojelurikkomuksen tunnusmerkistön. Pykälään myös lisättäisiin 4 kohta, jossa rakennussuojelurikkomuksena säädettäisiin rangaistavaksi ehdotetussa 10 a §:ssä tarkoitetun poikkeamisluvan ehdon rikkominen. Lisäyksillä on tarkoitus ottaa huomioon poikkeamislupamenettely ja mahdollistaa sen valvominen, että poikkeamisluvan ehtoja noudatetaan ja poikkeamisluvan edellytykset täyttyvät tosiasiallisesti. Rakennussuojelurikkomuksen soveltamisala olisi rikoslaissa säädettyä rakennussuojelurikosta täydentävä, sillä rikkomuksena tulisi rangaistavaksi huolimattomuudesta tehty määräysten tai lupaehtojen rikkominen taikka rikkominen, jonka tekomuoto on muu kuin rikoslaissa tarkoitettu purkaminen, hävittäminen, turmeleminen ja peittäminen. Esimerkiksi turmelemista lievempi määräysten tai ehtojen vastainen teko taikka menettelyä koskevien määräysten tai lupaehtojen rikkominen voisi täyttää rakennussuojelurikkomuksen tunnusmerkistön. Korkeimman oikeuden ennakkopäätöksessä KKO:2019:102 todetun periaatteen mukaisesti ympäristöoikeudessa luvan myöntämisen edellytysharkinta perustuu keskeisesti luvan hakijan toimittamiin tietoihin. Lupaharkinnan perustuminen näihin tietoihin on luvan hakijan kannalta kohtuudella ennakoitavaa. Siten lupahakemuksen liitteenä 10 b §:ssä edellytetyn toimenpidesuunnitelman tai muun hakemusasiakirjan vastainen toiminta voisi täyttää rakennussuojelurikkomuksen tunnusmerkistön, jos lupa olisi myönnetty hakemuksen mukaiseen toimenpiteeseen.

23 a §. Menettely rikosasioissa. Lakiin lisättäisiin uusi 23 a §, jossa säädettäisiin ELY-keskuksen toimivallasta ja velvollisuuksista rikosasioissa. Rikoslain 48 luvun 6 §:ssä säädetyn rakennussuojelurikoksen osalta pykälää sovellettaisiin vain rakennusperintölain vastaisiin tekoihin.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin ELY-keskuksen velvollisuudesta tehdä poliisille ilmoitus esitutkintaa varten, jos olisi aihetta epäillä, että on tehty rakennusperintölain vastainen teko tai laiminlyönti, joka täyttää rikoslain 48 luvun 6 §:ssä rangaistavaksi säädetyn rakennussuojelurikoksen tunnusmerkistön.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin ELY-keskuksen velvollisuudesta tehdä ilmoitus poliisille, jos on aihetta epäillä 23 §:ssä säädettyä rakennussuojelurikkomusta. Ilmoitus voitaisiin kuitenkin tässä momentissa tarkoitetun teon tai laiminlyönnin osalta jättää tekemättä, jos sitä olisi pidettävä olosuhteet huomioon ottaen vähäisenä eikä yleinen etu vaatisi ilmoituksen tekemistä. Muista kuin vähäisenä pidettävistä teoista ja laiminlyönneistä tulisi tehdä ilmoitus myös silloin, kun yleinen etu ei sitä vaatisi. Sääntelyn tarkoitus on selkeyttää ELY-keskuksen asemaa viranomaisena, jolla on ensisijainen vastuu lain noudattamisen valvomisesta. Ilmoituksen 1–2 momentin mukaisessa asiassa voisi poliisille kuitenkin tehdä muukin viranomainen tai taho.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että rikoslain 48 luvun 6 §:ssä rangaistavaksi säädettyä rakennusperintölain vastaista tekoa tai laiminlyöntiä ja lain 23 §:ssä säädettyä tekoa tai laiminlyöntiä käsiteltäessä esitutkinnassa ja syyteharkinnassa olisi ELY-keskukselle varattava tilaisuus tulla kuulluksi. Velvollisuus huolehtia kuulemisesta olisi esitutkinta- ja syyttäjäviranomaisilla. Lisäksi tuomioistuimen olisi varattava ELY-keskukselle tilaisuus tulla kuulluksi tällaista asiaa käsitellessään. Kuulemistilaisuuden varaaminen olisi tarpeen, jotta ELY-keskus voisi ottaa kantaa teon merkitykseen siltä kannalta, miten teko vaikuttaa vaarantamiskiellon, suojelupäätöksen tai poikkeamispäätöksen toteuttamismahdollisuuksiin.

23 b §. Oikeus saada tietoja. Lakiin lisättäisiin uusi 23 b §, joka koskisi viranomaisten oikeutta saada asian käsittelemiseksi välttämättömät henkilötiedot toiselta viranomaiselta salassapitosäännösten estämättä ja maksutta. Tämä oikeus olisi ELY-keskuksella, Museovirastolla, kehittämis- ja hallintokeskuksella sekä Maanmittauslaitoksella niille laissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi. Tiedonsaantioikeus koskisi Verohallinnon hallussa olevia tietoja vainajan ja kuolinpesän osakkaan nimestä, kotipaikasta ja henkilötunnuksesta tai syntymä- ja kuolinpäivästä sekä tietoja perintökaaren 19 luvussa tarkoitetusta pesänselvittäjästä tai testamentin toimeenpanijasta ja 23 luvussa tarkoitetusta pesänjakajasta. Säännös koskisi siten tilannetta, jossa rakennusperintölaissa säädetyn hallintoasian asianosaisena on kuolinpesä ja hallintoasiaa käsittelevän viranomaisen on kuolinpesään yhteyden saadakseen selvitettävä, ketkä ovat kuolinpesän osakkaat tai miten kuolinpesän hallinto on järjestetty. Muilta osin välttämättömien henkilötietojen saaminen olisi 2 luvussa selostetuin tavoin turvattu yleislainsäädännössä.

7.2 Laki rikoslain 48 luvun 6 §:n muuttamisesta

6 §. Rakennussuojelurikos. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin maininta siitä, että myös luvan ehtojen tai muiden suojelua koskevien määräysten vastainen toiminta voisi täyttää rakennussuojelurikoksen tunnusmerkistön. Lisäyksellä saatettaisiin rikoslain rangaistusvastuun piiriin suojelupäätöksestä poikkeamista koskevan luvan ehtojen rikkominen. Lisäys kattaisi sekä rakennusperintölain että maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annettujen lupaehtojen rikkomisen. Jos säännöksessä tarkoitettu toiminta edellyttäisi suojelupäätöksestä poikkeamista koskevan luvan lisäksi tai sijasta muuta lupaa, esimerkiksi purkamislupaa, voisi myös tämän luvan ehtojen vastainen toiminta täyttää rakennussuojelurikoksen tunnusmerkistön. Korkeimman oikeuden ennakkopäätöksessä KKO:2019:102 todetun periaatteen mukaisesti ympäristöoikeudessa luvan myöntämisen edellytysharkinta perustuu keskeisesti luvan hakijan toimittamiin tietoihin. Lupaharkinnan perustuminen näihin tietoihin on luvan hakijan kannalta kohtuudella ennakoitavaa. Siten lupahakemuksen liitteenä 10 b §:ssä edellytetyn toimenpidesuunnitelman tai muun hakemusasiakirjan vastainen toiminta voisi täyttää rakennussuojelurikoksen tunnusmerkistön, jos lupa olisi myönnetty hakemuksen mukaiseen toimenpiteeseen. Muiden suojelua koskevien määräysten lisääminen säännökseen olisi tarpeen, koska suojelun sisältö tavanomaisesti ilmenee päätökseen sisältyvinä määräyksinä. Lisäyksen jälkeen rikostunnusmerkistö kattaisi siinä kuvatun toiminnan ilman lupaa, lupaehtojen vastaisesti ja suojelua koskevien määräysten vastaisesti. Vastaavasti voimassa olevat rakennussuojelurikkomuksen ja rakentamisrikkomuksen tunnusmerkistöt kattavat määräysten vastaisen toiminnan muulla kuin rakennussuojelurikoksen tunnusmerkistössä kuvatulla tavalla.

Rakennusperintölain 5 §:n 4 momenttiin, 7 §:n 3 momenttiin ja uuden 10 b §:n 4 momenttiin ehdotetaan otettavaksi valtuutus valtioneuvoston asetuksen antamiseen. Valtuutusten nojalla voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä rakennuksen suojelemista koskevan esityksen ja suojelupäätöksestä poikkeamista koskevan hakemuksen sisällöstä sekä kuulemisen järjestämisestä suojelua ja poikkeamista koskevia päätöksiä valmisteltaessa. Esityksen valmisteluvaiheessa ei ole todettu vielä tarvetta asetuksen antamiselle. Asetuksen antamista tarkastellaan valmisteltavana olevan rakennetun ympäristön tietojärjestelmän ja tämän esityksen toimeenpanosta saatavan kokemuksen perusteella.

Lakien ehdotetaan tulevan voimaan 1.1.2021.

Siirtymäsäännös on tarpeen antaa rakennusperintölain muuttamisesta annettavan lain voimaan tullessa vireillä olevista asioista esityksenteko-oikeutta ja kuulemista koskevien muutosten osalta. Muutettuja säännöksiä sovellettaisiin vain tämän lakimuutoksen voimaan tultua vireille tuleviin asioihin. Jo vireillä olevissa asioissa ei siten kesken asian käsittelyn laajennettaisi esityksen tekemiseen oikeutettujen tai kuultavien piiriä ehdotettujen säännösten mukaiseksi. Tämä koskisi 5 ja 7 §:n sekä uuden 23 a §:n 3 momentin soveltamista. Lisäksi jos lakimuutoksen voimaan tullessa olisi vireillä kumottavaksi esitetyn 14 §:n mukainen korvausasia, siihen sovellettaisiin lakimuutoksen voimaan tullessa voimassa ollutta säännöstä.

Siirtymäsäännös on tarpeen antaa myös niistä ELY-keskuksen päätöksistä, jotka on tehty ennen ehdotettujen muutosten voimaantuloa, mutta jotka eivät ole vielä lainvoimaisia. Nämä päätökset ovat jo vahvistus- tai valitusasioina vireillä ympäristöministeriössä tai hallintotuomioistuimessa taikka voivat tulla sellaisina ympäristöministeriössä vireille. Päätöksiin sovellettaisiin lakimuutosten voimaan tullessa voimassa olleita 9 ja 21 §:n säännöksiä suojelupäätösten vahvistamisesta ja muutoksenhausta. Jos tällainen päätös palautettaisiin muutoksenhakuviranomaisen päätöksellä ELY-keskuksen uudelleen käsiteltäväksi, ei ELY-keskuksen tämän johdosta antamaan päätökseen kuitenkaan enää sovellettaisi aiempaa alistus- ja muutoksenhakumenettelyä.

Muilta osin tässä esityksessä ehdotettuja muutoksia noudatettaisiin lakimuutoksen voimaantulosta alkaen. Esimerkiksi uuden 10 a §:n mukainen poikkeamisasia voisi tulla vireille lakimuutoksen voimaan tultua. Siirtymäsäännös on kuitenkin tarpeen antaa siitä, että poikkeamisasia voisi koskea myös ennen lakimuutoksen voimaantuloa annettuja suojelupäätöksiä. Tämä koskisi sekä voimassa olevan rakennusperintölain että sitä edeltäneiden lakien nojalla annettuja suojelupäätöksiä, ei kuitenkaan valtion omistamien rakennusten suojelua koskevien asetusten 278/1965 ja 480/1985 nojalla annettuja päätöksiä.

Ympäristöministeriö pitää ELY-keskusten kulttuuriympäristöasioista vastaavien asiantuntijoiden kanssa yhteyttä säännöllisten tapaamisten ja sähköisten kanavien avulla. Alistusviranomaisen roolista luovuttuaan ministeriö seuraisi edelleen rakennusperintölain toimeenpanoa sille tiedoksi lähetettävistä ELY-keskusten päätöksistä sekä tuomioistuinten käytännöstä ja voisi toteuttaa yhteistä ohjausta ja koulutusta. Ministeriöön voisi myös ottaa yhteyttä yksittäisissä lainsoveltamiskysymyksissä ja erityisesti valtion korvausvelvoitteiden ennakointikysymyksissä.

Lain toimeenpano on tarkoitus käynnistää soveltamisohjeiden ja suojelupäätösten kehittämistyöllä. Ministeriö aikoo järjestää erityistä koulutusta ELY-keskuksille ja Museovirastolle vuosina 2020 ja 2021. Lisäksi on välttämätöntä vahvistaa ELY-keskusten välistä koordinaatiota kehittämishankkein ja pitemmällä tähtäimellä riittävin pysyvin voimavaroin.

11.1 Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Esityksessä ehdotetaan rakennusperintölain 15 §:n 3 momenttiin otettavaksi viittaus lunastuslain 12 §:n 2 momenttiin. Jos valmisteilla olevassa lunastuslain muutosesityksessä esitetään mainitun säännöksen muuttamista, on tässä esityksessä ehdotettu säännös otettava huomioon.

Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n 1 ja 2 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Perustuslakivaliokunta on rakennusperintölakia koskevaa hallituksen esitystä (HE 101/2009 vp) käsitellessään kiinnittänyt huomiota siihen, että suojelun edellytysten täyttyminen ei välttämättä johda suojelupäätöksen tekemiseen, vaan päätös tehdään kokonaisharkinnan perusteella. Kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun kannalta on jossain määrin ongelmallista, jos suojelun taso muodostuu tämän vuoksi maan eri osissa hyvin erilaiseksi. Päätöksen vahvistamisen ympäristöministeriössä, Museoviraston lausunnon pakollisuuden samoin kuin mahdollisuuden saattaa suojelua koskeva päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi on katsottu kuitenkin turvaavan näkökohdan huomioon ottamista käytännössä. (PeVL 6/2010 vp.) Esityksen mukaan näistä yhdenvertaisuuden toteutumista turvaavista menettelyistä poistuisi yksi eli päätöksen vahvistaminen ympäristöministeriössä. Tämän vuoksi rakennusperintölain soveltamiskäytännön yhtenäisyys on tarkoitus varmistaa yhteistyömenettelyillä ja viranomaisohjauksella. ELY-keskusten välisellä säännöllisellä yhteydenpidolla, koulutuksella ja yhteisillä menettelytavoilla varmistetaan, ettei lain soveltaminen eriydy alueellisesti. Yhteistyön on tarpeen olla tiivistä myös Museoviraston kanssa. Ympäristöministeriö seuraa lain soveltamista tiedoksi saamistaan päätöksistä ja voi tarvittaessa järjestää yhteistä ohjausta tai koulutusta. Ministeriö voi myös tukea ELY-keskuksia yksittäisissä lainsoveltamiskysymyksissä. Näillä toimilla esitys ei kokonaisuutena muodostu ongelmalliseksi yhdenvertaisuuden kannalta. Asianosaisten oikeusturvan takaamiseksi on tärkeää, että ELY-keskuksella on toimivalta ottaa myös yksilölliset olosuhteet huomioon päätöstä tehdessään.

Esityksellä on tarkoitus myös edistää yhdenvertaisuuden toteutumista käytännössä. Esityksenteko-oikeuteen ehdotetut laajennukset, poikkeamisen edellytyksiä koskeva sääntely sekä kuulemista koskeva sääntely suojelu- ja poikkeamisasioita ratkaistaessa parantavat osallistumisen mahdollisuuksia ja eri käyttäjäryhmien huomioon ottamista rakennusperinnön suojelemisessa.

Yksityiselämän suoja

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Pykälän 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää myös perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä.

Esityksessä ehdotetaan valvovan viranomaisen tarkastusoikeuden ulottamista tilanteisiin, joissa olisi perusteltu syy epäillä, että poikkeamisluvan ehtoja on rikottu. Pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa tarkastus voitaisiin tällöinkin toimittaa vain, jos olisi epäilys sellaisesta rangaistavasta menettelystä, josta voi seurata vankeusrangaistus, ja jos se olisi rangaistavan menettelyn selvittämiseksi välttämätöntä. Käytännössä tarkastus voisi koskea epäilystä rikoslain 48 luvun 6 §:n 1 momentin mukaisesta rakennussuojelurikoksesta, josta enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta. Esityksen mukaan myös poikkeamisluvan ehtojen vastainen teko voisi täyttää rakennussuojelurikoksen tunnusmerkistön. Rakennusperintölakia aiemmin käsitellessään perustuslakivaliokunta on todennut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä rikosten selvittämiseksi, jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan (PeVL 6/2010 vp). Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi. Uudemmassa käytännössään perustuslakivaliokunta on edelleen painottanut, että jos tarkastukset mahdollistetaan myös kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, on tarkastusvaltuuksien edellytykset sidottava perustuslain 10 §:n 3 momentin vaatimusten mukaisesti ja niiden on oltava täsmälliset (esim. PeVL 44/2016 vp). Rakennusperintölain tarkastusoikeutta koskevan säännöksen arvioidaan ehdotettujen muutosten jälkeenkin täyttävän perustuslain yksityisyyden suojaa koskevat vaatimukset.

Tarkastuksen toimittamiseen oikeutetut viranomaiset ehdotetaan rajattavaksi ELY-keskukseen ja Museovirastoon. Alueellinen vastuumuseo voisi toimia tarkastuksessa kuitenkin asiantuntijana tarkastuksen toimittavan viranomaisen kutsusta. Asiaa on käsitelty tarkemmin esityksen 5.1 luvussa.

Esityksessä ehdotetaan myös säännöstä ELY-keskuksen, Museoviraston, ELY-keskusten ja TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen sekä Maanmittauslaitoksen oikeudesta saada niille laissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi salassapitosäännösten estämättä välttämättömät tiedot vainajan ja kuolinpesän osakkaiden henkilötiedoista ja kuolinpesän hallinnosta kuolinpesän ollessa asianosaisena. Säännöksellä täydennettäisiin yleislainsäädännössä säädettyjä tiedonsaantioikeuksia.

Perustuslakivaliokunta on viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta. (Esim. PeVL 62/2010 vp, PeVL 19/2012 vp ja PeVL 12/2014 vp.)

Tietosuojalakia arvioidessaan perustuslakivaliokunta on todennut, että kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee jatkossa suhtautua pidättyvästi ja rajata sellaisen säätäminen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen antaman kansallisen liikkumavaran puitteissa. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksen edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn kohdalla. (PeVL 14/2018 vp ja PeVL 23/2020 vp.)

Ehdotettu säännös viranomaisen oikeudesta saada edellä mainittuja henkilötietoja on sidottu nimenomaisiin tietosisältöihin ja lisäksi tietojen välttämättömyyteen. Säännös ei koske arkaluonteisia tai tietosuoja-asetuksen 9 artiklan mukaisia erityisiä henkilötietoja. Tietojen käyttötarkoitus on sidottu laissa säädetyn tehtävän hoitamiseen. Ehdotetun sääntelyn arvioidaan siten täyttävän perustuslain vaatimukset.

Omaisuuden suoja

Esityksen kokonaisuutta on syytä arvioida suhteessa perustuslain 15 §:ssä säädettyyn omaisuuden suojaan. Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Saman pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Rakennusperintölakia koskevaa hallituksen esitystä (HE 101/2009 vp) arvioidessaan perustuslakivaliokunta totesi, että ehdotetussa sääntelyssä kysymys oli omaisuuden käyttörajoituksesta, joka ei tosiasiallisilta vaikutuksiltaan rinnastu pakkolunastukseen. Sitä oli siten arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta, jolloin valtiosääntöoikeudellinen arviointi jää perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten varaan. (PeVL 6/2010 vp.)

Lausunto koski muun muassa rakennusperintölain korvaussääntelyä, jonka osalta perustuslakivaliokunta huomautti, ettei perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä. Toisaalta perustuslaista ei seurannut estettäkään sen edellyttämää paremmalle korvaussääntelylle etenkin, jos korvausten määrä ei muodostu niin korkeaksi, että perustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettua kulttuuriperinnön suojeluvastuuta jouduttaisiin tämän vuoksi olennaisesti rajoittamaan (PeVL 6/2010 vp). Myöhemmin valiokunta on vastaavalla tavalla kiinnittänyt huomiota mahdollisuuksiin toteuttaa perustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettua vastuuta luonnosta ja sen monimuotoisuudesta arvioidessaan turvetuotannon sijoittamista koskevan ympäristöluvan epäämistä koskevaa sääntelyä. Valiokunta on kuitenkin muistuttanut, että lainsäätäjällä on harkintavaltansa puitteissa mahdollista ottaa huomioon esimerkiksi se, että julkisen vallan kyky vastata suojelun kustannuksista voi olla yksityishenkilöä parempi. (PeVL 10/2014 vp.)

Omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on kuitenkin vain yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon arvioitaessa, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua. (Esim. PeVL 20/2010 vp, PeVL 24/2012 vp, PeVL 10/2014 vp ja PeVL 55/2018 vp.) Ympäristövastuun toteutumisen edistämiseen liittyviä omaisuudensuojan rajoituksia tarkasteltaessa perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota perustuslain omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen punnintaan perustuvaan keskinäissuhteeseen. Yhtäältä valiokunta on todennut, että perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeussäännös ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin. Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissaan antanut uudemmassa käytännössään erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille. (Ks. PeVL 55/2018 vp ja siinä viitattu lausuntokäytäntö.)

Rakennussuojeluprosessiin ehdotettujen muutosten toteutuessa prosessin vaiheet omistajan ja haltijan kannalta olisivat seuraavat: Suojeluesitys voisi rakennusperintölain 5 §:n mukaan tulla, kuten nykyisinkin, vireille muunkin kuin omistajan itsensä tai viranomaisen aloitteesta. Lain 7 §:n säännökset velvoittaisivat kuulemaan rakennuksen ja sen sijaintikiinteistön omistajaa ja haltijaa ennen suojelua koskevan asian ratkaisemista. Jos rakennuksen suojeleminen katsottaisiin perustelluksi, suojelupäätöksen laatimista koskeva 10 § velvoittaa laatimaan suojelumääräykset yhteisymmärryksessä omistajan ja haltijan kanssa sikäli, kuin se on mahdollista. Valmisteluun liittyy tavanomaisesti myös katselmus tai useampi tarkastelu paikan päällä. Jos omistaja tai haltija tästä huolimatta olisi päätökseen tai siinä sovellettuun menettelyyn tyytymätön, hän voi turvautua muutoksenhakuun lain 21 §:n säännösten mukaisesti. Suojelupäätöksen voimaan tultua rakennuksen kunnossapitoon on oikeus lain 4 §:n ja suojelumääräysten nojalla saada Museoviraston asiantuntija-apua. Taloudellisten menetysten johdosta on mahdollisuus hakea lain 13 §:n nojalla korvausta tai kunnostushankkeisiin lain 16 §:ssä tarkoitettuja valtionavustuksia. Olosuhteiden myöhemmin muuttuessa omistaja tai haltija voisi hakea ehdotetun 10 a §:n mukaisesti lupaa poiketa suojelupäätöksestä taikka suojelupäätöksen muuttamista tai kumoamista sekä valittaa näitä asioita koskevista päätöksistä.

Korvaussääntelyyn ehdotetut muutokset selventäisivät korvaustoimituksen hakuajan alkamisajankohtaa ja siirtäisivät mahdollisen jälkikorvauksen arvioitavaksi lunastuslain yleissäännösten nojalla, joihin liittyy määräaika. Toistaiseksi määrättyjen korvausten harvalukuisuuden vuoksi jälkikorvaussääntelyä koskevan muutoksen vaikutukset kohdistuisivat pääasiassa vastaisuudessa annettavista suojelupäätöksistä määrättäviin korvauksiin, joten sääntelyn muutos olisi otettavissa huomioon jo ennen suojelupäätöstä, jota se koskee. Ehdotus täydentää esityksen lähtökohtaa, että olosuhteiden pidemmän ajan kuluttua muuttuessa haettaisiin rakennuksen käytössä pysymistä turvaavaa ratkaisua, jossa otettaisiin huomioon sen arvon säilyminen sekä omaisuudensuojan että kulttuurihistoriallisen merkityksen säilymisen kannalta. Eduskunnan kannan (YmVM 3/2010 vp) mukaisesti suojellun rakennuksen kunnostamiseen on lisäksi käytettävissä valtionavustuksia, jotka kohdistuvat nimenomaan tarvittaviin korjauksiin ja joihin liittyy valvovan viranomaisen neuvonta.

Kokonaisuutena rakennusperintölakiin ehdotettujen muutosten arvioidaan olevan perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta hyväksyttäviä ottaen huomioon myös perustuslain 20 §:ään kiinnittyvät näkökohdat.

Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin

Saamelaisilla on kotiseutualueellaan perustuslain 121 §:n turvaama kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Kulttuuri-itsehallinnon sisältö käy ilmi perustuslain 17 §:n 3 momentista, jonka mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana ja eräillä muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan. Säännös ei esitöiden (HE 309/1993 vp) mukaan rajoitu pelkästään kielellisten oikeuksien turvaamiseen, vaan ulottuu laajemmin turvaamaan vähemmistöjen kulttuurimuotoja. Säännöksen turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvat esimerkiksi saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys. Säännös velvoittaa julkista valtaa sallimaan ja tukemaan siinä tarkoitettujen ryhmien oman kielen ja kulttuurin kehittämistä. Saamelaiskäräjistä annetun lain 5 §:n mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Tehtäviinsä kuuluvissa asioissa saamelaiskäräjät voi tehdä viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja. Lisäksi kolttalain 44 §:n ja 56 §:n nojalla valtion viranomaisten käsiteltävinä olevissa kolttien elinkeinoja ja elinolosuhteita koskevissa laajakantoisissa tai periaatteellisissa asioissa viranomaisten on varattava kolttien kyläkokoukselle ja kolttaneuvostoille tilaisuus lausunnon antamiseen ja kolttien kyläkokous voi myös tehdä esityksiä tällaisissa asioissa.

Rakennusperintö ilmentää osaltaan saamelaisia kulttuurimuotoja. On tärkeää varmistaa, että sääntely turvaa saamelaisten toimielinten ja asiantuntijana Saamelaismuseo Siidan osallistumisen saamelaisen rakennusperinnön suojelemista ja suojeluratkaisuja kotiseutualueella koskevaan päätöksentekoon. Ehdotettujen muutosten myötä rakennusperintölain säännökset saatettaisiin vastaamaan saamelaiskäräjistä annetusta laista ja kolttalaista ilmenevää lähtökohtaa. Rakennusperintölainsäädäntöä laajemmin uudistettaessa on kuitenkin tärkeää tarkastella myös perustuslain mukaisen kulttuuri-itsehallinnon dynaamista kehittämistä, kuten 4.2 luvussa todetaan.

Vastuu ympäristöstä

Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Esityksen mukaisilla muutoksilla laajennettaisiin erilaisten yhteisöjen mahdollisuuksia tehdä rakennussuojeluesitys ja parannettaisiin kuulemismenettelyjen kattavuutta. Tällä tavoin edistettäisiin jokaisen mahdollisuutta vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Esitys kokonaisuutena myös pyrkii edistämään kulttuuriperinnöstä kannettavan vastuun toteuttamista lisäämällä yhtäältä yksityisen mahdollisuuksia hakea rakennusperinnön säilymistä turvaavia ratkaisuja ja toisaalta viranomaisen edellytyksiä käsitellä hakemukset ja valvonta-asiat selkein menettelytavoin ja viivytyksettä.

Oikeusturva

Perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Lisäksi perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Esityksessä ehdotetaan täydentäviä säännöksiä suojeluasian käsittelemiseen ELY-keskuksessa sekä luopumista ympäristöministeriön asemasta alistusviranomaisena ja muutoksenhakuviranomaisena. Muutoksenhakutiestä poistuisi siten yksi porras, kun valittaminen ELY-keskuksen päätöksestä tapahtuisi hallintovalituksella alueelliseen hallinto-oikeuteen. Toisaalta vuoteen 2016 saakka valitustie oli kaksiportainen, kun ympäristöministeriön päätöksestä valitettiin suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Siten olennaisin muutos olisi alistusmenettelyn purkaminen, jolloin myönteisiä suojelupäätöksiä ei enää harkittaisi viran puolesta kahteen kertaan. Tämän vuoksi valmistelussa on harkittu tarvetta oikaisumenettelyn käyttöön ottamiseen perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 55/2014 vp esitettyjen kriteerien perusteella. Rakennussuojeluasioiden luonteen vuoksi niiden käsittely ELY-keskuksessa on kuitenkin perusteellista eikä oikaisuvaatimusmenettely siten olennaisesti lisäisi asianosaisen oikeusturvaa siihen nähden, että se viivästyttäisi asian käsittelyä ja hidastaisi pääsyä tuomioistuimeen. Asiaa on käsitelty tarkemmin esityksen 5.1 luvussa.

Muutoksenhakua hallinto-oikeuksien päätöksiin rakennusperintölain mukaisissa asioissa koskee vuoden 2020 alussa voimaan tulleen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesti valituslupamenettely. Hallinto-oikeudellisen valituslupajärjestelmän hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta perustuslain 21 §:n kannalta tarkastellessaan perustuslakivaliokunta on uudemmassa käytännössään painottanut varmistumista siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityisesti huomiota siihen, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta edeltävät muutoksenhakujärjestelyt asian laadun ja merkittävyyden edellyttämät oikeusturvatakeet. Merkitystä on annettu myös sille, riittääkö korkeimman hallinto-oikeuden velvollisuus tai mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen laissa säädettyjen perusteiden täyttyessä turvaamaan oikeusturvan saatavuuden. Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että alueellisten hallinto-oikeuksien asema on vahvistunut sekä lainsäädännöllisten toimenpiteiden että näiden tuomioistuinten asiantuntemuksen ja tehtävien lisääntymisen seurauksena. (PeVL 32/2012 vp, PeVL 33/2012 vp, PeVL 34/2012 vp, PeVL 36/2014 vp ja PeVL 50/2018 vp.)

Rakennusperintölain mukaisten asioiden osalta arvioidaan, että valitusten käsittely hallinto-oikeudessa turvaa riittävällä tavalla näiden asioiden edellyttämät oikeusturvatakeet. Alueelliset hallinto-oikeudet käsittelevät rakennussuojelua koskevia valitusasioita myös maankäyttö-ja rakennuslain nojalla. Lisäksi on otettu huomioon, että valituslupamenettelyn käyttöönotto korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei vaikuta oikeuteen valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, vaan siihen, missä määrin valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkitaan. Jos oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:ssä säädetty valituslupaperuste on olemassa, korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Muutoksenhakumahdollisuuksien riittävyyttä kokonaisuutena harkittaessa on otettu huomioon myös uusi poikkeamislupamenettely. Lupahakemuksen kautta rakennuksen omistajalla ja haltijalla on nykyistä enemmän mahdollisuuksia saattaa suojelupäätöksen jälkeen ilmenevät seikat viranomaisen harkittavaksi. Lupapäätöksestä voi valittaa hallintotuomioistuimiin samoin kuin suojelupäätöksestä.

Esityksessä ehdotetut muutokset suojeluasioiden käsittelyä koskeviin säännöksiin eivät rajoittaisi asianosaisten mahdollisuutta vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon taikka lausua käsityksensä laissa säädetyistä asioista niiden ollessa vireillä toimivaltaisissa viranomaisissa. Muutokset eivät myöskään perustuslain 21 §:n 1 momentin vastaisesti rajoittaisi jokaiselle turvattua oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa tai oikeutta saada oikeuksia ja velvollisuuksia koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että Museovirastolla, rakennuksen sijaintikunnalla ja muulla yleistä etua valvovalla viranomaisella olisi muutoksenhakuoikeus rakennuksen suojelua koskevasta päätöksestä sekä suojelupäätöksestä poikkeamista koskevasta päätöksestä. Tältä osin esitystä on syytä arvioida perustuslain 21 §:n edellyttämän asianmukaisen menettelyn kannalta, sillä perustuslakivaliokunta on katsonut viranomaisen yleisen valitusoikeuden saattavan johtaa siihen, että viranomainen nähtäisiin yksityisen asianosaisen vastapuolena (PeVL 47/2005 vp, PeVL 45/2006 vp, PeVL 22/2013 vp ja PeVL 48/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin hyväksynyt viranomaisen valitusoikeuden silloin, jos se on asioiden laatu ja luonne huomioon ottaen perusteltua (PeVL 58/2006 vp, PeVL 15/2011 vp). Ympäristölainsäädännössä yleistä etua valvovalla viranomaisella on usein valitusoikeus. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain (527/2014) 191 §:n mukaan valtion valvontaviranomainen, muu yleistä etua valvova viranomainen ja toiminnan sijaintikunta voivat valittaa aluehallintoviraston päätöksestä. Rakennusperintölain mukaan Museovirasto toimii rakennusperinnön säilyttämistä valvovana valtakunnallisena viranomaisena ja asiantuntijana. Museoviraston valitusoikeus on perusteltu, kun otetaan huomioon, että rakennussuojelupäätöksillä on myös laajempaa yleistä etua palvelevaa merkitystä rakennusperinnön säilyttämiseksi. Sijaintikunnalla on perusteltua olla valitusoikeus, sillä rakennuksen suojelua tai siitä poikkeamista koskeva päätös voi vaikuttaa kunnan maankäytön suunnitteluun. Kunnalla on myös velvollisuus huolehtia kulttuuriympäristön tilan ja kehityksen seurannasta alueellaan. Mainittujen viranomaisten valitusoikeus voi perustua myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin säännökseen, mutta valitusoikeuden kirjaamista rakennusperintölakiin pidetään tarpeellisena, jotta asia ei jäisi tulkinnanvaraiseksi.

Asetuksen antaminen ja lainsäädäntövallan siirtäminen

Esityksessä ehdotetut muutokset rakennusperintölain 5 ja 7 §:ään sekä uusi 10 b § sisältävät valtioneuvostolle osoitetut asetuksenantovaltuudet, joita on syytä arvioida perustuslain 80 §:n näkökulmasta. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtuuden säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (esim. PeVL 40/2002 ja PeVL 33/2004). Laista tulee käydä selvästi ilmi, mistä on tarkoitus säätää asetuksella. Esityksen asetuksenantovaltuuksien käyttämistä rajaavat ja ohjaavat maininnat siitä, mitä asetus voi koskea.

Ehdotetussa 5 §:n 3 momentissa säädettäisiin, missä muodossa suojeluesitys on tehtävä ja mitä tietoja siitä on ilmettävä. Pykälän 4 momentin mukaan asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä esityksen sisällöstä. Kuulemista koskevassa 7 §:ssä säädettäisiin niistä tahoista, joilta on pyydettävä lausunto tai joille on varattava tilaisuus tulla kuulluksi sekä viranomaisen harkinnassa olevasta kuulemistilaisuuden järjestämisestä. Asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä kuulemisen ja kuulemistilaisuuden järjestämisestä. Uudessa 10 b §:ssä säädettäisiin poikkeamislupahakemuksen muodosta ja sisältövaatimuksista sekä hakemuksen johdosta kuultavista tahoista. Asetuksella voitaisiin antaa hakemuksesta ja kuulemisen järjestämisestä tarkempia säännöksiä. Asetuksenantovaltuudet on sidottu asiaa koskeviin lain perussäännöksiin eivätkä ne siten ole ongelmallisia perustuslain 80 §:n kannalta.

Edellä kerrotuilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.