Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia, viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annettua lakia, maankäyttö- ja rakennuslakia, ilmailulakia, liikennejärjestelmästä ja maanteistä annettua lakia, maa-aineslakia, ratalakia sekä ympäristönsuojelulakia.

Esityksen mukaan Suomen ympäristökeskukselle siirrettäisiin ympäristöministeriöllä olevat valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät, joista säädetään ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa, viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa sekä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain sekä suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskeviin menettelysäännöksiin esitetään joitain käytännön kannalta tarkoituksenmukaisia tarkennuksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettuun lakiin ehdotetut muutokset edellyttäisivät lisäksi muutoksia ilmailulakiin, liikennejärjestelmästä ja maanteistä annettuun lakiin, maa-aineslakiin, ratalakiin ja ympäristönsuojelulakiin, joissa viitataan tällä esityksellä muutettavia ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain säännöksiä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettuun lakiin lisättäisiin vanhojen asiakirjojen julkaisemista koskevat säännökset, jotka mahdollistaisivat asiakirjoihin sisältyvien välttämättömien henkilötietojen julkaisemisen yleisessä tietoverkossa.

Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 4 §:ssä olevaa valtuutussäännöstä muutettaisiin niin, että sen nojalla annettava valtioneuvoston asetus voisi koskea aiempaa laajempaa joukkoa laissa tarkoitetun ympäristöarvioinnin piiriin kuuluvia viranomaisen suunnitelmia ja ohjelmia. Lisäksi laista poistettaisiin vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman sekä niiden toimenpideohjelmien ympäristövaikutusten arviointia koskeva poikkeus niin, että jatkossa vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelmat olisivat viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain soveltamisalaan kuuluvia.

Esitys liittyy vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023.

1.1 Tausta

1.1.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017, jäljempänä YVA-laki) 5 luvussa, viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (200/2005, jäljempänä SOVA-laki) 10 §:ssä sekä maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 26 a luvussa säädetään menettelystä tilanteessa, jossa Suomessa toteutettavalla YVA-lain mukaisella hankkeella, SOVA-lain mukaisen suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella taikka maankäyttö- ja rakennuslain mukaan laadittavan kaavan toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion alueelle. YVA-lain 5 luvussa ja SOVA-lain 10 a §:ssä säädetään menettelystä tilanteessa, jossa Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai toisen Euroopan unionin jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella toteutettavalla hankkeella taikka viranomaisen suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella.

Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat menettelyt sisältävät tiedottamiseen ja lausuntopyyntöihin liittyviä viranomaistehtäviä, jotka ovat voimassa olevissa YVA-laissa, SOVA-laissa ja maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetty ympäristöministeriön vastuulle. Vahvasti operationaalisten viranomaistehtävien hoitaminen ei vastaa tyypillistä ministeriöiden tehtäväkenttää, minkä takia niiden vastuutahoa esitetään muutettavaksi.

1.1.2 YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

Ympäristöhallinto edistää ympäristötiedon saatavuutta jakamalla yleisölle tietoa sähköisesti yleisessä tietoverkossa. YVA-lain mukaisia tehtäviä hoitavat viranomaiset ovat julkaisseet vuodesta 2006 alkaen julkisessa tietoverkossa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä laadittavia asiakirjoja ympäristötiedon saatavuuden parantamiseksi. Lakiin lisättiin 1.1.2020 voimaan tulleella lailla 1408/2019 henkilötietojen viranomaisen verkkosivuilla julkaisemista koskevat erityissäännökset. Lain 13 §:ssä säädetään arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa annettavan päätöksen julkaisemisesta, 17 §:ssä arviointiohjelman julkaisemisesta 18 §:ssä yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta antaman lausunnon julkaisemisesta ja 23 §:ssä perustellun päätelmän julkaisemisesta. Ne sisältävät erityissäännöksiä, jotka mahdollistavat henkilötiedoiksi katsottavien hankkeesta vastaavan nimen ja hankkeen sijaintia koskevan tiedon julkaisemisen viranomaisen verkkosivuilla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) 16 §:n 3 momentissa sekä hallintolain (434/2003) 62 b §:ssä säädetystä poikkeavasti. Edellä mainitun erityissääntelyn osalta on jäänyt epäselväksi, tuleeko niitä soveltaa myös jo ennen lain 1408/2019 voimaantuloa julkaistuihin asiakirjoihin.

1.1.3 SOVA-lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta viranomaisen suunnitelmasta ja ohjelmasta on tehtävä ympäristöarviointi, jos kyse on maa-, metsä- tai kalataloutta, energiahuoltoa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, aluekehitystä, alueidenkäyttöä, ympäristönsuojelua taikka luonnonsuojelua varten laadittavasta suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille. Säännöksen 2 kohdan mukaan lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta viranomaisen suunnitelmasta ja ohjelmasta on lisäksi tehtävä ympäristöarviointi, jos suunnitelmaa tai ohjelmaa koskee luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:ssä tarkoitettu arviointivelvollisuus. Lisäksi SOVA-lain 5 §:n mukaan muilla kuin 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuilla aloilla valmisteltavasta lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, on tehtävä ympäristöarviointi silloin, kun suunnitelmalla tai ohjelmalla tai sen muutoksella harkitaan olevan todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

SOVA-lain ympäristöarviointia koskevat säännökset perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista antamaan direktiiviin (2001/42/EY, jäljempänä SOVA-direktiivi). SOVA-direktiivin ja sitä myötä SOVA-lain ympäristöarviointia koskevien velvoitteiden ei ole perinteisesti katsottu soveltuvan lainsäädäntöön. Euroopan unionin tuomioistuimen viimeaikaisen oikeuskäytännön mukaan SOVA-direktiivin ympäristöarviointivelvoite voi soveltua kuitenkin myös asetuksiin silloin kun ne täyttävät SOVA-direktiivissä asetetut soveltamisehdot. Oikeuskäytännön myötä kansalliset ministeriöiden tai valtioneuvoston asetukset voivat tietyissä tilanteissa edellyttää SOVA-direktiivissä ja SOVA-laissa tarkoitettua ympäristöarviointia. Koska SOVA-lain soveltamisalaa koskeva 4 § ja sen nojalla annettu viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun asetuksen (347/2005, jäljempänä SOVA-asetus) 1 § on säädetty ennen mainittua Euroopan unionin tuomioistuimen uutta oikeuskäytäntöä, ne edellyttävät tarkentavaa sääntelyä ympäristöarvioinnin piiriin kuuluvien asetusten osalta. Lisäksi SOVA-lain soveltumisalan määrittelyssä on tunnistettu muita tarkentamistarpeita.

SOVA-lain 7 §:ssä oleva vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman sekä niiden toimenpideohjelmien ympäristövaikutusten arviointia koskeva poikkeus ei vastaa käytäntöä, minkä takia se edellyttää selkeyttävää muutosta.

1.2 Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu ympäristöministeriössä. Viranomaistehtävien siirtoa koskevista periaatteista on sovittu yhteistyössä ympäristöministeriön ja Suomen ympäristökeskuksen (jäljempänä SYKE) kesken. Hallituksen esityksen tausta-aineisto on saatavilla ministeriön internetsivuilla tunnuksella YM014:00/2022.

YVA-lain vanhojen asiakirjojen julkaisemista koskevat säännökset on valmisteltu saman periaatteen mukaan ja lähes saman sisältöisinä kuin ympäristönsuojelulain (527/2014) muuttamisesta annetun lain 490/2022 ja vesilain (587/2011) muuttamisesta annetun lain 491/2022 vanhojen päätösten julkaisemista koskevat säännökset. Ympäristönsuojelulain ja vesilain säännökset on valmisteltu virkatyönä yhteistyössä ympäristöministeriön ja oikeusministeriön kesken.

Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausuntokierroksella Lausuntopalvelu.fi –palvelussa 6.6. – 17.7.2022. Lausunnot hallituksen esitysluonnoksesta pyydettiin 56 taholta, joihin lukeutuivat muut ministeriöt, valtionhallinnon virastoja, maakunnan liitot, Kuntaliitto, tuomioistuimia, yliopistoja, ympäristöjärjestöjä, ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn liittyviä edunvalvontajärjestöjä, yhdistyksiä ja yrityksiä. Esitysluonnoksesta saatiin lausuntoja 30 kappaletta, joista 13 tahoa ilmoitti, ettei heillä ole huomautettavaa, tai eivät anna lausuntoa. Lausunnon antoivat valtioneuvoston kanslia, Bioenergia ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Uudenmaan ELY-keskus, tietosuojavaltuutetun toimisto, Keski-Pohjanmaan liitto, Turun hallinto-oikeus, Uudenmaan liitto, liikenne- ja viestintäministeriö, Suomen luonnonsuojeluliitto, Suomen Kuntaliitto ry - Yhdyskunta ja ympäristö -yksikkö, puolustusministeriö, Itä-Suomen hallinto-oikeus, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, korkein hallinto-oikeus, Pohjois-Savon liitto, Yva ry, Pohjois-Karjalan maakuntaliitto, Helsingin hallinto-oikeus, Lapin liitto, Kymenlaakson liitto, Varsinais-Suomen liitto, sosiaali- ja terveysministeriö, Metsähallitus, Metsäteollisuus ry, Suomen ympäristökeskus, Väylävirasto, oikeusministeriö, valtiovarainministeriö ja yksityishenkilö. Lausuntojen perusteella hallituksen esityksen perusteluihin tehtiin joitain muutoksia.

Esitys tarkastettiin oikeusministeriön laintarkastusyksikössä. Laintarkastuksen kommenttien seurauksena säädösehdotuksiin tehtiin joitain lähinnä teknisiä muutoksia. Lisäksi SOVA-lain 4 §:ään esitettävää muutosta muokattiin vastaamaan paremmin SOVA-lain logiikkaa.

2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

2.1.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

YVA-direktiivi

YVA-lain, SOVA-lain ja maankäyttö- ja rakennuslain valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat säännökset perustuvat tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (2011/92/EU, muutettuna direktiivillä 2014/52/EU, jäljempänä YVA-direktiivi) sekä viranomaisten suunnitelmia ja ohjelmia koskevaan SOVA-direktiiviin. Lisäksi ne perustuvat YK:n Euroopan talouskomission valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnin yleissopimukseen (E/ECE/1259, Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, Espoo Convention, jäljempänä Espoon sopimus) ja siihen liitettyyn strategista ympäristöarviointia koskevaan pöytäkirjaan (jäljempänä SOVA-pöytäkirja). Suomella on lisäksi Viron kanssa vuonna 2002 tehty kahdenvälinen sopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista (jäljempänä Suomi-Viro YVA-sopimus).

Ympäristövaikutusten arvioinnista on säädetty alun perin Euroopan unionissa vuonna 1985 tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetulla neuvoston direktiivillä 85/337/ETY. EU-maissa tästä tuli lainsäädäntöä 3.7.1988. Direktiiviä on muutettu kolmesti vuosina 1997, 2003 ja 2009 (Euroopan neuvoston direktiivi 97/11/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivit 2003/35/EY ja 2009/31/EY). Alkuperäinen direktiivi muutoksineen kodifioitiin yhdeksi direktiiviksi antamalla uusi YVA-direktiivi vuonna 2011, ja tätä direktiiviä on sovellettu 17.2.2012 alkaen. YVA-direktiiviä muutettiin jälleen 2014 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU. Direktiivi tuli saattaa osaksi EU-maiden lainsäädäntöä 16.5.2017 mennessä.

YVA-direktiivissä edellytetään ennakollista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (jäljempänä YVA-menettely) sen liitteessä I mainituille hankkeille. Liitteessä II mainittujen hankkeiden ympäristövaikutukset tulee arvioida, mikäli niillä on laatunsa, kokonsa ja sijaintinsa vuoksi todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia liitteen III arviointiperusteet huomioon ottaen. Olemassa olevien hankkeiden muutokset ja laajennukset ovat myös arvioinnin piirissä, jos esimerkiksi kapasiteettilisäys ylittää hankeluettelon kokorajan. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että YVA-direktiivissä mainitut hankkeet alistetaan lupamenettelyyn. Lupamenettelyssä ja luvassa on otettava YVA-menettelyssä saadut tiedot huomioon ja kirjattava tämä lupapäätökseen. YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvat YVA-menettelyn lisäksi myös YVA-direktiivin alaisiin hankkeisiin liittyvät lupamenettelyt.

Direktiivi edellyttää yleisölle tiedottamista sekä asianosaisille tarjottua mahdollisuutta osallistumiseen. Jäsenvaltioiden edellytetään määrittelevän yksityiskohtaiset järjestelyt tiedottamisen ja kuulemisen järjestämiseksi. Huomautukset ja mielipiteet tulee voida esittää vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna. Direktiivin 7 artiklassa säädetään menettelystä tilanteessa, jossa jäsenvaltiossa toteutettavalla hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia toisessa jäsenvaltiossa. Jos hankkeella on toisen jäsenvaltion alueelle todennäköisesti kohdistuva merkittävä vaikutus, on tämän jäsenvaltion viranomaisille ja kansalaisille annettava mahdollisuus osallistua hankkeen arviointimenettelyyn. Sama velvollisuus koskee tilannetta, jossa jäsenvaltio, johon todennäköisesti kohdistuu merkittävä vaikutus, sitä vaatii. Menettelyyn liittyy myös velvoite neuvottelujen järjestämiselle muun muassa hankkeen mahdollisista rajat ylittävistä vaikutuksista ja tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi suunnitelluista toimenpiteistä. Lupamenettelyssä ja luvassa on huomioitava myös muissa jäsenmaissa järjestettyjen kuulemisten ja muiden maiden kanssa käytyjen neuvottelujen tulokset. Lupahakemuksen ja -päätöksen keskeinen sisältö on toimitettava osallistuneelle jäsenvaltiolle. YVA-direktiivin vaatimukset on pantu kansallisesti täytäntöön YVA-lailla sekä sektorikohtaisilla lupamenettelyjä säätelevillä laeilla.

SOVA-direktiivi

SOVA-direktiivi edellyttää, että sen soveltamisalaan kuuluvien suunnitelmien ja ohjelmien sekä niiden kohtuullisten vaihtoehtojen ympäristövaikutukset selvitetään ja arvioidaan suunnitelman tai ohjelman valmistelun aikana ja ennen sen hyväksymistä.

Direktiivin 4–9 artikloissa annetaan tarkemmat säännökset suunnitelman tai ohjelman ympäristöarvioinnista. Direktiivin 7 artiklassa säädetään menettelystä tilanteessa, jossa jäsenvaltion aluetta koskevan, valmisteilla olevan suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia toisen jäsenvaltion ympäristöön.

Jos suunnitelmaa tai ohjelmaa valmisteleva jäsenvaltio katsoo, että valmisteilla olevan suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia toisen jäsenvaltion ympäristöön, on tähän jäsenvaltioon toimitettava jäljennös suunnitelma- tai ohjelmaluonnoksesta ja asiaankuuluvasta ympäristöselostuksesta ennen suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä tai sitä koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamista. Asiakirjat on toimitettava toiseen jäsenvaltioon myös silloin, jos jäsenvaltio, jolle todennäköisesti aiheutuu merkittäviä ympäristövaikutuksia, sitä pyytää. Jos jäsenvaltio, johon asiakirjat on toimitettu, haluaa neuvotella asiasta, asianomaisten jäsenvaltioiden on aloitettava neuvottelut suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen aiheuttamista todennäköisistä rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista ja tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi suunnitelluista toimenpiteistä. Jos tällaisia neuvotteluja käydään, kohdejäsenvaltion viranomaisille ja yleisölle tulee ilmoittaa asiasta ja antaa tilaisuus esittää mielipiteensä. SOVA-direktiivi on täytäntöönpantu kansallisesti SOVA-lailla ja SOVA-asetuksella sekä kaavojen osalta maankäyttö- ja rakennuslailla sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksella (895/1999).

Espoon sopimus

Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia säätelevän Espoon sopimuksen osapuolina olevilla valtioilla on oikeus osallistua toisessa valtiossa käynnissä olevaan YVA-menettelyyn, mikäli ehdotetulla hankkeella on todennäköisesti valtion rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Espoon sopimus solmittiin vuonna 1991. Siinä määritellään menettelyt valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioimiseksi. Suomi ratifioi sopimuksen vuonna 1995, ja sopimus saatettiin voimaan asetuksella valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 67/1997). Espoon sopimusta muutettiin vuonna 2004. Nämä muutokset saatettiin Suomessa voimaan vuonna 2017 valtioneuvoston asetuksella valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehdyn yleissopimuksen muuttamisesta (SopS 81/2017). Espoon sopimuksen vaatimukset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä pääasiassa YVA-lailla ja menettelyyn osallistuvien valtioiden palautteen huomioonoton osalta eri sektoreiden lupalaeilla. Euroopan unioni on Espoon sopimuksen osapuoli, ja sopimus on saatettu Euroopan unionissa voimaan YVA-direktiivillä.

SOVA-pöytäkirja

Espoon sopimukseen liitetyn strategisesta ympäristöarvioinnista tehdyn SOVA-pöytäkirjan tavoitteet ja pääasiallinen sisältö ovat samat kuin SOVA-direktiivissä. Pöytäkirja hyväksyttiin vuonna 2003, ja se saatettiin kansallisesti voimaan vuonna 2010 (SopS 69/2010). Euroopan unioni on SOVA-pöytäkirjan osapuoli, ja pöytäkirja on saatettu Euroopan unionissa voimaan SOVA-direktiivillä. SOVA-pöytäkirjan määräykset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä pääosin SOVA-lailla. Kaavoituksen osalta SOVA-pöytäkirja on saatettu kansallisesti voimaan maankäyttö- ja rakennuslailla ja maankäyttö- ja rakennusasetuksella.

SOVA-pöytäkirjan 10 artiklan mukaan valtioiden välinen yhteistyö on tarpeen silloin, kun ympäristöarvioinnin kohteena olevalla suunnitelmalla tai ohjelmalla, mukaan lukien maankäytön suunnitelmat, on todennäköisesti merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia. Lisäksi yhteistyö on tarpeen silloin, kun vaikutusten kohteena oleva valtio sitä pyytää.

Suomi-Viro YVA-sopimus

Espoon sopimuksen lisäksi Suomi on sitoutunut Viron kanssa vuonna 2002 tehtyyn kahdenväliseen sopimukseen valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista. Suomi hyväksyi sopimuksen 3. päivänä toukokuuta 2002, ja se tuli voimaan 6 päivänä kesäkuuta 2002. Sopimus on saatettu voimaan tasavallan presidentin asetuksella Viron kanssa valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehdyn sopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 51/2002). Sopimuksen tavoitteena on tehostaa kahdenkeskistä yhteistyötä hankkeita koskevassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Sopimuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan sitä sovelletaan sopimuksen liitteen I hankeluettelossa mainittuihin hankkeisiin, jotka todennäköisesti aiheuttavat merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Sopimuksen velvoitteet vastaavat pitkälti Espoon sopimusta.

Sopimusten määräysten toteuttamista valvoo ympäristövaikutusten arviointikomissio (jäljempänä YVA-komissio). Sillä on neuvonantajan rooli, ja se toimii tietojen vaihtamiseksi ja riitojen ratkaisemiseksi. YVA-komission tehtävänä on muun muassa tehdä sopimuksen edistämiseen, toimeenpanoon ja kehittämiseen tähtääviä ehdotuksia, perustaa tarvittaessa ad hoc -työryhmiä valvomaan ja seuraamaan yksittäisten hankkeiden valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia, tai muita tämän sopimuksen tarkoituksia varten ja harkita yhteisten ympäristövaikutusten arviointien tarpeellisuutta ja ehdottaa niitä sopimuspuolten toimivaltaisille viranomaisille. Sekä Suomen että Viron puolelta komission puheenjohtajina toimivat maiden ympäristöministeriöiden edustajat ja jäseninä edustajat alueellisista ympäristöviranomaisista (Suomessa Kaakkois-Suomen, Uudenmaan sekä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista). Suomen osapuolen sihteerinä toimii Suomen ympäristökeskus.

YVA-laki

YVA-lain 28 §:n mukaan ympäristöministeriö huolehtii Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen mukaisten tehtävien hoidosta, jos Suomessa toteutettavalla hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen osapuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella. Lain 30 §:n mukaan ympäristöministeriö huolehtii Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen mukaisten tehtävien hoidosta toisen valtion ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, jos sopimuksen osapuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella toteutettavalla hankkeella on Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalle alueelle kohdistuvia todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

YVA-lain mukaiset ympäristöministeriön vastuulla olevat tehtävät pitävät sisällään kansallisesti toteutettavia hankkeita koskevien tietojen ja asiakirjojen toimittamista Suomen YVA-menettelyyn osallistuvaan toiseen valtioon sekä toisesta valtiosta saatujen tietojen ja asiakirjojen toimittamista edelleen Suomen YVA-menettelyn toimivaltaiselle yhteysviranomaiselle eli alueelliselle elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskukselle (jäljempänä ELY-keskus) ja ydinenergialaissa (990/1987) tarkoitetuissa ydinlaitoshankkeissa sekä muissa sellaisissa laitoksissa, jossa käsitellään tai varastoidaan tai jonne loppusijoitetaan ydinjätteitä, työ- ja elinkeinoministeriölle. Lisäksi ympäristöministeriön vastuulle kuuluu rajat ylittäviä vaikutuksia koskevien neuvottelujen järjestäminen ja luvan toimittaminen. Tilanteessa, jossa toisessa valtiossa toteutettavalla hankkeella on Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalle alueelle kohdistuvia todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ympäristöministeriön tehtäviin kuuluu vastata toiselle valtiolle, aikooko Suomi osallistua hankkeen YVA-menettelyyn, huolehtia toisen valtion toimittamien valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointiin liittyvien asiakirjojen tiedottamisesta ja niihin liittyvän julkisen kuulemisen järjestämisestä, huolehtia Suomessa annetun palautteen toimittamisesta toiselle valtiolle, vastata neuvotteluista toisen valtion kanssa sekä laittaa toisen valtion antama ja toimittama lupa nähtäville.

SOVA-laki

SOVA-lain 10 §:n mukaan, jos suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion alueelle, ympäristöministeriön on huolehdittava suunnitelman tai ohjelman ympäristöarviointiin liittyvistä tiedottamis- ja neuvottelutehtävistä kyseisen valtion kanssa. Lain 10 a §:n mukaan, jos Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai toisen Euroopan unionin jäsenvaltion viranomaisen suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella, ympäristöministeriö vastaa toisen valtion suunnitelman tai ohjelman ympäristöarviointiin liittyvistä tiedottamis- ja neuvottelutehtävistä.

SOVA-lain mukaiset ympäristöministeriön vastuulla olevat rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät pitävät sisällään kansallisesti valmisteltavaa suunnitelmaa tai ohjelmaa ja sen ympäristövaikutuksia koskevien tietojen ja asiakirjojen toimittamisen Suomen ympäristöarviointiin osallistuvaan toiseen valtioon sekä suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen aiheuttavia todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia koskevien neuvottelujen järjestämisen sekä suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä tiedottamisen toiselle valtiolle. Toisessa valtiossa valmisteltavan suunnitelman tai ohjelman osalta ympäristöministeriön tehtäviin kuuluu ilmoittaa toiselle valtiolle, haluaako se neuvotella suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen aiheuttamista todennäköisistä rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista sekä vastata suunnitelmaa tai ohjelmaa ja sen ympäristövaikutuksia koskevan tiedottamisen ja julkisen kuulemisen järjestämisestä sekä toimittaa saadut tiedot toiseen valtioon.

Maankäyttö- ja rakennuslaki

Kaavoituksen osalta SOVA-direktiivi on saatettu kansallisesti voimaan maankäyttö- ja rakennuslailla ja maankäyttö- ja rakennusasetuksella. Tämä todetaan suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 7 §:n 2 momentissa, jonka mukaan ympäristöarviointia vastaavasta ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 26 a -luvussa. Luku sisältää säännökset Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvästä ilmoitus- ja neuvotteluvelvollisuudesta ja -menettelystä sekä kaavan hyväksymiseen liittyvästä tiedottamisesta. Ympäristöministeriö vastaa luvussa säädetyistä toimenpiteistä.

Ilmailulaki

Lain 80 ja 81 b §:ssä olevissa YVA-lain 29 a §:ään koskevissa viittaussäännöksissä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksen mukaisten asiakirjojen vastaanottavana tahona.

Laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä

Lain 29 § olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona.

Maa-aineslaki

Lain 13 ja 19 §:ssä olevissa YVA-lain 29 a §:ää koskevissa viittaussäännöksissä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksissä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona.

Ratalaki

Lain 24 §:ssä olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona.

Ympäristönsuojelulaki

Lain 212 §:ssä olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä mainitaan ympäristöministeriö viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona.

2.1.2 YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

YVA-lain mukaisia tehtäviä hoitavat viranomaiset ovat julkaisseet vuodesta 2006 alkaen julkisessa tietoverkossa YVA-menettelyssä laadittavia asiakirjoja ympäristötiedon saatavuuden parantamiseksi. Lakiin lisättiin 1.1.2020 voimaan tulleella lailla 1408/2019 henkilötietojen viranomaisen verkkosivuilla julkaisemista koskevat erityissäännökset. Säännökset eivät kuitenkaan sovellu ennen 1.1.2020 voimaan tulleita säännöksiä julkaistuihin tietoihin.

Kun viranomainen julkaisee yleisessä tietoverkossa henkilötietoja sisältäviä asiakirjoja, tulee sen huomioida julkisuuslain asettamat edellytykset henkilötietojen luovuttamiselle. Asiakirjoissa julkaistavat henkilötiedot saattavat olla osa viranomaisen henkilörekisteriä. Julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetään viranomaisen henkilörekisterin henkilötietoja sisältävän tiedon luovuttamistavasta ja luovuttamisen edellytyksistä. Julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Kun tieto luovutetaan yleisen tietoverkon kautta, viranomainen ei voi varmistua luovutuksensaajan oikeudesta henkilötiedon käyttämiseen eikä tiedon myöhemmistä käyttötarkoituksista, koska tieto on kenen tahansa yleisen tietoverkon käyttäjän saatavissa.

Hallintolain 62 b §:n mukaan asiakirjan nähtäville asettamista koskevan ilmoituksen sekä julkisen kuulutuksen ja kuulutettavan asiakirjan tiedot saadaan julkaista, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu. Henkilötiedoista julkaistaan kuitenkin ainoastaan tiedonsaannin kannalta välttämättömät henkilötiedot ja ne voidaan julkaista sen estämättä, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentissa säädetään. Asiakirjan nähtäville asettamista koskevan ilmoituksen sekä julkisen kuulutuksen ja kuulutettavan asiakirjan sisältämät henkilötiedot on poistettava yleisestä tietoverkosta viranomaisen verkkosivuilta hallintolain 62 §:n 3 momentissa ja 62 a §:n 2 momentissa tarkoitetun nähtävillä pitoajan kuluttua.

Voimassa olevan YVA-lain 17 §:n 2 momentin mukaan arviointiohjelmasta kuultaessa sovelletaan hallintolain 62 a §:n 3 momentin sijaan tätä pykälää. Kuulutuksessa ja kuulutetuissa asiakirjoissa julkaistut henkilötiedoiksi katsottavat hankkeesta vastaavan nimi ja hankkeen sijaintia koskevat tiedot on hallintolain 62 b §:ssä säädetystä poiketen poistettava viranomaisen verkkosivuilta tämän lain 23 §:n 3 momentissa tarkoitetun perustellun päätelmän nähtävilläoloajan päätyttyä.

Lain 18 §:n 2 momentin mukaan yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta antamaa lausuntoa koskevat asiakirjat, jotka julkaistaan yhteysviranomaisen verkkosivuilla, voivat sisältää julkisuuslain 16 §:n 3 momentin estämättä hankkeesta vastaavan nimen ja hankkeen sijaintia koskevat tiedot. Verkkosivuilla julkaistut henkilötiedot on poistettava verkkosivuilta YVA-lain 23 §:n 3 momentissa tarkoitetun yhteysviranomaisen perustellun päätelmän nähtävilläoloajan päätyttyä. Lain 23 §:n 3 momentin mukaan yhteysviranomaisen perusteltua päätelmää koskeva kuulutus ja kuulutetut asiakirjat on hallintolain 62 a §:ssä säädetystä poiketen pidettävä viranomaisen verkkosivuilla yleisesti nähtävillä 30 päivää. Kuulutuksessa ja kuulutetuissa asiakirjoissa julkaistut henkilötiedoiksi katsottavat hankkeesta vastaavan nimi ja hankkeen sijaintia koskevat tiedot on mainitun lain 62 b §:ssä säädetystä poiketen poistettava viranomaisen verkkosivuilta perustellun päätelmän nähtävilläoloajan päätyttyä.

Ympäristöhallinnon yhteiselle verkkosivustolle (ymparisto.fi) on viety tiedot vireille tulleista YVA-hankkeista. Verkkosivustolla asiakirjoja on etsittävä verkkosivuston hakemistorakenteen mukaisesti tai sivustolla olevan yleisen hakutoiminnon avulla. YVA-hankehakutoiminnossa haku voidaan tehdä hakusanan, hankkeen tilan, hanketyypin, kunnan, ja yhteysviranomaisena toimivan perustella. ELY-keskuksen YVA-menettelyn soveltamista yksittäistapauksessa koskevia päätöksiä voidaan hakea ainoastaan toimivaltaisen ELY-keskuksen perusteella.

2.1.3 SOVA-lain soveltamisala

SOVA-direktiivi

SOVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien suunnitelmien ja ohjelmien sekä niiden kohtuullisten vaihtoehtojen ympäristövaikutukset tulee selvittää ja arvioida suunnitelman tai ohjelman valmistelun aikana ennen sen hyväksymistä. Direktiivin suunnitelmilla ja ohjelmilla tarkoitetaan sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia sekä niitä koskevia muutoksia, jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät. Euroopan Unionin tuomioistuin on tulkinnut säännöstä niin, että ”edellytettyinä” pidetään sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä säännellään kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely.

SOVA-direktiivi edellyttää suunnitelmilta ja ohjelmilta automaattisesti ympäristöarviointia silloin, kun (a) niitä valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja kun niissä vahvistetaan puitteet direktiivin 85/337/ETY (alkuperäinen YVA-direktiivi) liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai (b) niiden on katsottu edellyttävän direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 tai 7 artiklan mukaista arviointia sen todennäköisen vaikutuksen johdosta, joka niillä on mainituissa artikloissa tarkoitetuilla alueilla.

Perinteisesti SOVA-direktiivin tarkoittamien viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ei ole katsottu pitävän sisällään lainsäädäntötoimia. Euroopan unionin tuomioistuin on kuitenkin viime vuosina antanut useamman tuomion (mm. asiat C-24/19, C-290/15 ja C300/20), joilla se on vahvistanut suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen voivan kattaa myös normatiivisia toimia, jotka on annettu laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä. Tuomioistuimen päätökset ovat koskeneet jäsenvaltioissa annettuja hallituksen asetuksia (Belgia) ja pääministerin asetuksia (Italia). Euroopan tuomioistuin on tuomioillaan vahvistanut, että SOVA-direktiivissä tarkoitettuna ympäristöarvioitavana suunnitelmana tai ohjelmana voidaan pitää asetuksia. Kansallisesti tällaisia voivat olla ministeriöiden ja valtioneuvoston asetukset.

SOVA-laki

SOVA-lain 4 §:ssä säädetään ympäristöarvioinnin soveltamisalasta. Pykälän 1 momentin mukaan lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta viranomaisen suunnitelmasta ja ohjelmasta on tehtävä ympäristöarviointi, jos (1) kyse on maa-, metsä- tai kalataloutta, energiahuoltoa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, aluekehitystä, alueidenkäyttöä, ympäristönsuojelua taikka luonnonsuojelua varten laadittavasta suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille; taikka (2) suunnitelmaa tai ohjelmaa koskee luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:ssä tarkoitettu arviointivelvollisuus.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista lakiin tai asetukseen perustuvista suunnitelmista ja ohjelmista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tämän nojalla on säädetty SOVA-asetuksen 1 §, jossa on luettelo lakiin tai asetukseen perustuvista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka edellyttävät ympäristöarviointia. SOVA-lain 4 §:n 2 momentin tarkoituksena on sen esitöiden (HE 243/2004 vp, yksityiskohtaiset perustelut) mukaan ollut, että sen nojalla annettu SOVA-asetuksen 1 § sisältäisi kaikki sellaiset lakeihin ja asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, jotka täyttävät SOVA-lain 4 §:n 1 momentin soveltamisehdot ja näin ollen edellyttävät ympäristöarviointia. Valtuutussäännöksen nojalla annettu säännös on tarkoitettu koskemaan ainoastaan lakeihin ja asetuksiin, ei hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia.

SOVA-lain 4 §:n 1 momentin mukaan lain soveltamisalaan voi kuulua myös hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia. Lain 4 §:n esitöiden (HE 243/2004 vp, yksityiskohtaiset perustelut) mukaan hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia ei voida etukäteen yksilöidä samalla tavalla kuin lakiin ja asetukseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia, minkä takia niiden osalta ympäristöarvioinnin tarve ratkaistaan esitöiden mukaan tapauskohtaisesti tällaisen määräyksen mahdollisen antamisen yhteydessä. Asiasta ei kuitenkaan säädetä SOVA-laissa.

SOVA-lain 7 §:ssä säädetään lain soveltamisalan rajauksesta ja suhteesta muuhun lainsäädäntöön. Pykälän 2 momentin mukaan SOVA-lain mukaista ympäristöarviointia vastaavasta ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman sekä niiden toimenpideohjelmien laatimisen yhteydessä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa (1299/2004). Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 11 §:n 3 momentissa puolestaan todetaan, että vesienhoitosuunnitelman osana on esitettävä ympäristöselostus ja että ympäristöselostuksesta säädetään viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa. Merenhoitosuunnitelmaa koskevasta vastaavasta velvoitteesta säädetään kyseisen lain 26 b §:n 3 momentissa.

SOVA-asetus

SOVA-asetuksen 1 §:ssä on annettu SOVA-lain 4 §:n 2 momentin valtuutussäännöksen nojalla luettelo niistä lakiin tai asetukseen perustuvista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka edellyttävät aina ympäristöarviointia. Luettelo on tarkoitettu sisältämään sen ohella, mitä erikseen säädetään tai määrätään, kaikki ne lakiin tai asetukseen perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, jotka edellyttävät SOVA-laissa tarkoitettua ympäristöarviointia. Listaus on näin ollen tarkoitettu olemaan tyhjentävä, tosin se mahdollistaa sen, että muussa lainsäädännössä erikseen säädetään taikka muulla tavalla erikseen määrätään ympäristöarviointivelvoitteesta.

2.2 Nykytilan arviointi

2.2.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Ympäristöministeriö on Espoon sopimuksen ja SOVA-pöytäkirjan mukainen toimivaltainen viranomainen Suomessa, ja se vastaa sopimuksen toimialaan kuuluvista tiedottamis-, kuulemis- ja neuvottelutehtävistä. Ahvenanmaalla ei ole itsenäistä asemaa Espoon sopimuksen osapuolena eikä omaa Espoon sopimuksen yhteystahoa, vaan sen osallistuminen sopimuksen ja pöytäkirjan mukaisiin kansainvälisiin ympäristövaikutusten arviointeihin tapahtuu ympäristöministeriön kautta.

Suomessa toteutettavien hankkeiden sekä suunnitelmien ja ohjelmien osalta edellytetään, että sopimuksen osapuolena olevan toisen valtion viranomaisille sekä yleisölle, jota asia koskee, ilmoitetaan asiasta ja annetaan tilaisuus osallistua ympäristövaikutusten arviointiin, jos hankkeen ympäristövaikutukset todennäköisesti kohdistuvat kyseisen valtion alueelle (Suomi aiheuttajaosapuolena).

Toisessa valtiossa toteutettavan hankkeen, suunnitelman ja ohjelman ympäristövaikutusten osalta toimivaltaisen viranomaisen on huolehdittava kuulemisen järjestämisestä Suomessa sekä mahdollisista neuvotteluista muun muassa ehdotetun hankkeen mahdollisista valtioiden rajat ylittävistä vaikutuksista sekä toimista tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi (Suomi kohdeosapuolena).

Tehtäviä on hoidettu ympäristöministeriössä sopimusten voimaantulosta lähtien eli YVA-hankkeiden osalta vuodesta 1997 ja suunnitelmien ja ohjelmien osalta vuodesta 2010 lähtien. Vireille tulleiden menettelyjen määrässä on ollut huomattavaa vuotuista vaihtelua. Hankkeita koskevia kansainvälisiä menettelyjä on ollut vähimmillään 1–2 vuodessa ja enimmillään 8–11 vuodessa. Alussa kansainvälisiä menettelyjä oli hyvin vähän, mutta vuonna 2007 menettelyjen määrä lisääntyi selvästi. SOVA-pöytäkirjan mukaista kansainvälistä menettelyä on SOVA-lain mukaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointien osalta sovellettu 18 kertaa. Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena kuuden suunnitelman tai ohjelman ympäristöarvioinnissa sekä kohdeosapuolena 12:ssa ympäristöarvioinnissa. Kaavojen osalta menettelyitä on ollut keskimäärin kaksi kappaletta vuodessa.

Vuoden 2021 loppuun mennessä hankkeita koskevaa Espoon sopimusta oli sovellettu Suomessa 81 hankkeessa. Näistä Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena 40 hankkeessa (hanke Suomessa) ja kohdeosapuolena 41 hankkeessa (hanke toisessa valtiossa). Esimerkkejä valtioiden rajat ylittävistä hankkeista ovat kaasuputkihankkeet Itämerellä (Nord Stream, Balticconnector), useat ydinlaitoshankkeet (mm. Olkiluoto 3 ja 4 -reaktorit, Loviisan ydinvoimalan käyttöiän pidentäminen ja käytetyn ydinjätteen loppusijoitus) sekä lukuisat tuulivoimala- ja kaivoshankkeet.

Kuva 1. Kaavio kuvaa ympäristöministeriön työmäärää vuosina 1996–2021, kun Suomessa toteutettuihin YVA-hankkeisiin sovellettiin Espoon sopimusta 40 kertaa (Suomi aiheuttajaosapuolena). Vuosittainen vaihtelu on ollut yhdestä kahdeksaan hanketta per vuosi, vain kahtena vuonna tällaisia hankkeita ei ole ollut ollenkaan. Työhön on kuulunut arviointiohjelman (I vaihe) ja arviointiselostuksen (II vaihe) kuulemisten hoitaminen muiden maiden suuntaan. Allekirjoittajamaat olivat sitoutuneet soveltamaan sopimuksen periaatteita jo ennen sen virallista voimaantuloa, mikä selittää sopimuksen soveltamisen kahteen hankkeeseen vuonna 1996.

Suomella on ollut eniten kansainvälisiä hankkeita koskevia arviointimenettelyjä Ruotsin suuntaan (31 ilmoitusta YVA-menettelyyn osallistumisen mahdollisuudesta). Virolle on lähetetty ilmoitus 20 hankkeesta. Venäjälle on lähetetty ilmoitus 17 hankkeesta. Latviaan, Liettuaan, Puolaan, Tanskaan ja Saksaan on kaikkiin lähetetty ilmoitus 9 hankkeesta sekä Norjaan 7 hankkeesta. Itävalta on pyytänyt saada osallistua viiteen ja Hollanti yhteen ydinenergiahankkeeseen. Suomen lukuisat ydinenergiahankkeet näkyvätkin Suomen hankkeisiin osallistuneiden maiden laajana joukkona. Myös Itämerelle suunniteltujen kaasuputkien YVA-menettelyyn on osallistunut lukuisia maita. Suomen ilmoittamissa hankkeissa on ollut eniten ydinlaitoksia (10 hanketta), tuulivoimaloita (8 hanketta) ja energiansiirtoon ja energian varastointiin liittyviä hankkeita (7 kpl). Näiden lisäksi hankkeina on ollut kaivoksia, väyliä ja tehdashankkeita sekä lukuisia yksittäisiä muita hankkeita.

Suomi on saanut eniten ilmoituksia YVA-menettelyyn osallistumisen mahdollisuudesta Ruotsilta (19 hanketta). Viro on lähettänyt ilmoituksen Suomelle 8 hankkeessa, Tanska 5, Norja 4, Puola 3, Saksa 3, Venäjä 3 ja Liettua 2 hankkeessa. Muiden valtioiden YVA-hankkeissa on ollut eniten tuulivoimaloita (13 hanketta), kaivoksia (6 hanketta), ydinlaitoksia (5 hanketta) ja kaasuputkia (5 hanketta).

Kuva 2. Kaavio kuvaa muiden maiden YVA-hankkeita, joiden kuulemisen ympäristöministeriö on järjestänyt Suomessa vuosina 1996–2021 (Suomi kohdeosapuolena). Hankkeita on ollut yhteensä 41. I vaihe kuvaa arviointiohjelmasta ja II vaihe arviointiselostuksesta järjestettyä kuulemista. Kuulemisia on järjestetty vuosittain noin yhdestä viiteen kertaa. Kahtena vuonna ei tällaisia hankkeita ollut ollenkaan.

Kansainvälistä menettelyä koskevat soveltamistilanteet SOVA-lain mukaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointien osalta, joissa Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena (6 kpl) ovat koskeneet merenhoitosuunnitelmia ja tiettyjä rajavesistöjä koskevia vesienhoitosuunnitelmia. Ympäristöarvioinnit, joissa Suomi on ollut kohdeosapuolena (12 kpl) ovat koskeneet merialueilla tapahtuvaa suunnittelua (esimerkiksi naapurimaiden merialuesuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelmat) tai ydinvoimaan liittyvää suunnittelua (esimerkiksi Puolan ydinvoimaohjelma).

Kansainvälisten YVA-menettelyjen ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointien hoitaminen on luonteeltaan operatiivinen viranomaistehtävä, joka ei sovellu erityisen hyvin ministeriössä hoidettavaksi. Tehtävän hoitaminen vie ympäristöministeriöltä kohtuuttomasti voimavaroja sille ensisijaisesti kuuluvista yhteiskunnallisesti merkittävistä laaja-alaisista ja strategisista tehtävistä. Menettelyjen vireilletulon ennakoimattomuus ja niihin liittyvät tiukat aikatauluvaatimukset ovat merkittävästi vaikeuttaneet ympäristöministeriölle säädettyjen YVA- ja SOVA-lain yleiseen ohjaukseen ja seurantaan sekä vaikutusten arvioinnin yleiseen kehittämiseen liittyvien tehtävien hoitamista.

Viranomaistehtävien siirtäminen pois ympäristöministeriöltä merkitsisi niiden ydinenergialaissa tarkoitettujen hankkeiden osalta, joissa YVA-laissa tarkoitettuna yhteysviranomaisena toimii työ- ja elinkeinoministeriö, sitä, että rajat ylittävässä menettelyssä tapahtuva yhteistyö yhteysviranomaisen ja rajat ylittäviä viranomaistehtäviä hoitavan tahon kesken ei enää tapahtuisi ensisijaisesti työ- ja elinkeinoministeriön ja ympäristöministeriön välillä. Menettelyyn liittyvän yhteistyön katsotaan kuitenkin olevan mahdollista järjestää yhtä toimivaksi myös uuden rajat ylittävistä viranomaistehtävistä vastaavan tahon kanssa. Lisäksi ympäristöministeriö voi tarvittaessa jatkossakin osallistua menettelyihin lausuntomenettelyn sekä YVA-lain 32 §:ssä tarkoitetun YVA-lain täytäntöönpanoa koskevan yleisen ohjauksen ja seurannan kautta.

2.2.2 YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

YVA-lain muutoksella 1408/2019 lakiin lisättiin henkilötiedoiksi katsottavien hankkeesta vastaavan nimen ja hankkeen sijaintia koskevien tietojen julkaisemisesta koskevat säännökset. Niiden voidaan kuitenkin katsoa koskevan vain voimaantulonsa jälkeen julkaistuja asiakirjoja. Oikeustilan selventämiseksi lakiin tulee lisätä tarpeelliset säännökset viranomaisen tehtävän täsmentämiseksi sekä henkilötietojen suojan järjestämiseksi.

2.2.3 SOVA-lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:n 2 momentin tarkoituksena on alun perin ollut, että sen nojalla annetun SOVA-asetuksen 1 §:n luettelo sisältäisi, sen ohella, mitä erikseen säädetään tai määrätään, kaikki ympäristöarviointia edellyttävät lakeihin ja asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat. Käytännössä SOVA-asetuksen 1 §:n luetteloa ei ole kuitenkaan voitu pitää niin hyvin ajan tasalla, että se varmasti pitäisi aina sisällään kaikki voimassa oleviin lakeihin tai asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, jotka täyttävät pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaiset soveltamisehdot. Tämän takia on huomattu tarve säätää suunnitelmaa tai ohjelmaa koskevasta ympäristöarviointivelvollisuuden toteamisesta niissä tapauksissa, joissa suunnitelma tai ohjelma täyttää ympäristöarvioinnin soveltamisehdot, mutta sitä ei ole sisällytetty pykälän nojalla annettuun valtioneuvoston asetukseen.

SOVA-laissa tarkoitettu ympäristöarviointi soveltuu sanamuotonsa mukaan lain 4 §:n 1 momentissa asetetut edellytykset täyttäviin suunnitelmiin ja ohjelmiin. Euroopan unionin tuomioistuimen uuden oikeuskäytännön mukaan SOVA-direktiivissä tarkoitettu suunnitelma tai ohjelma voi soveltuvissa tapauksissa olla myös asetus. Koska asetuksia ei ole suljettu SOVA-lain 4 §:ssä lain soveltamisalan ulkopuolelle, myös SOVA-lain 4 §:n 1 momentin voidaan uuden tulkinnan mukaisesti katsoa soveltuvan myös asetuksiin. Aivan kuten SOVA-direktiivissä tarkoitetun suunnitelman tai ohjelman voidaan jatkossa tulkita tarkoittavan soveltuvissa tapauksissa asetuksia, myös SOVA-lain 4 §:ssä tarkoitetun suunnitelman tai ohjelman voidaan soveltuvissa tapauksissa tulkita tarkoittavan myös asetuksia. SOVA-lain 4 §:n 1 momentti ei näin ollen edellytä Euroopan unionin tuomioistuimen uuden tulkinnan seurauksena välittömiä muutoksia. Asetuksia ei kuitenkaan pystytä ennen niiden antamista yksilöimään sillä tarkkuudella, että ne voitaisiin etukäteen sisällyttää edellä käsiteltyyn SOVA-asetuksen 1 §:n luetteloon. Oikeustilan selventämiseksi SOVA-lainsäädäntöä tulisi tältä osin tarkentaa. Myöskään hallinnolliseen määräykseen perustuvien suunnitelmien ja ohjelmien osalta ympäristöarvioinnin tarvetta ei pystytä etukäteen sillä tavalla yksilöimään, että ne voitaisiin sisällyttää SOVA-asetuksen 1 §:n luetteloon. Myös niiden osalta oikeustilaa tulee tarkentaa.

SOVA-lain 7 §:ssä oleva vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettua lakia koskeva soveltamisalapoikkeus on epäselvä. Vaikka SOVA-lain 7 §:ssä suljetaan vesienhoitosuunnitelmat, merenhoitosuunnitelmat ja niiden toimintaohjelmat SOVA-lain ulkopuolelle, vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 11 §:ssä ja viittaussäännöksen kautta 26 b §:ssä kuitenkin asetetaan velvollisuus esittää vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman osana SOVA-lain mukainen ympäristöselostus. SOVA-lain ja vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain yhteys jää näin ollen epäselväksi, ja edellyttää selkeyttämistä. Käytännössä vesienhoitosuunnitelmien ja merenhoitosuunnitelman yhteydessä on toteutettu ympäristöarviointi SOVA-lain mukaisesti.

SOVA-lain 11 §:n 3 momentti edellyttää, että ympäristöarvioitu suunnitelma tai ohjelma sekä sen hyväksymistä koskeva päätös annetaan tiedoksi julkisella kuulutuksella. Tämä ei ole tarkoituksenmukainen toimintatapa silloin, kun ministeriön tai valtioneuvoston asetus Euroopan unionin SOVA-direktiivin soveltamisalaa koskevan oikeuskäytännön mukaan kuuluu SOVA-lain soveltamisalaan. Ministeriöiden ja valtioneuvoston asetusten julkaisemisesta säädetään Suomen säädöskokoelmasta annetussa laissa 188/2000, minkä säännökset ovat osittain päällekkäisiä SOVA-lain 11 §:n 3 momentin vaatimuksen kanssa.

3.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevien viranomaistehtävien siirron tavoitteena on mahdollistaa ympäristöministeriön resurssien keskittäminen sille ensisijaisesti kuuluviin yhteiskunnallisesti merkittäviin laaja-alaisiin ja strategisiin tehtäviin valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevien vahvasti operationaalisten viranomaistehtävien sijaan. Lisäksi tavoitteena on selkeyttää ympäristöministeriön roolia vastata toimialansa asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Edelleen tavoitteena on siirtää vastuu tehtävistä sellaiselle viranomaiselle, jolta löytyy asiaan liittyvä riittävä asiantuntemus ja jonka tehtävänkuvaan operationaaliset viranomaistehtävät soveltuvat ympäristöministeriötä paremmin.

3.2 Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

Sääntelyn tarkoituksena on edistää ympäristötiedon saatavuutta sekä turvata vanhoihin päätöksiin sisältyvien asianosaisten henkilötietojen suoja rajaamalla yleisen tietoverkon kautta nähtävillä olevien henkilötietojen julkaiseminen ainoastaan välttämättömiin tietoihin. Tarkoituksena on selkeyttää voimassa olevaa lainsäädäntöä lisäämällä tarpeellinen säännös YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niiden sisältämien välttämättömien henkilötietojen julkaisemiseksi yleisessä tietoverkossa. Vanhoilla asiakirjoilla tarkoitettaisiin asiakirjoja, jotka on julkaistu nykyisen YVA-lain tai kumotun, vuoden 1994 ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain nojalla ennen 1.1.2020.

3.3 Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain soveltamisala

Tavoitteena on sen varmistaminen, että kaikki ympäristöarviointivelvoitteen soveltamisehdot täyttävät suunnitelmat ja ohjelmat voidaan sisällyttää SOVA-asetuksen 1 §:ssä tarkemmin säädeltyyn ympäristöarvioinnin soveltamisalaan.

Erityisesti tavoitteena on mahdollistaa se, että SOVA-asetuksen 1 §:ssä voidaan säätää ympäristöarviointivelvoitteen olemassaolosta silloin, kun kyseessä on ministeriön tai valtioneuvoston asetus tai hallinnolliseen määräykseen perustuva suunnitelma tai ohjelma, sekä lisäksi silloin, kun mikä tahansa muukin suunnitelma tai ohjelma täyttää ympäristöarvioinnin soveltamisehdot, mutta sitä ei ole voitu etukäteen yksilöidä SOVA-asetuksen 1 §:n aina ympäristöarviointia edellyttävien suunnitelmien ja ohjelmien listaan.

Lisäksi tavoitteena on selkeyttää SOVA-lain ja vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain keskinäistä yhteyttä vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman ympäristöarviointien laatimisessa.

4.1 Keskeiset ehdotukset

4.1.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Ympäristöministeriössä hoidettavat valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät ehdotetaan siirrettäväksi ympäristöministeriöltä SYKElle.

SYKEllä on pitkäaikaista asiantuntemusta Espoon sopimuksesta ja sen käytännön soveltamiseen liittyvistä tehtävistä. Se on ollut valmistelemassa Espoon sopimuksen käytännön soveltamisen opasta (Guidance on the Practical Application of the Espoo Convention, 2002), joka on edelleen käytössä. Espoon sopimuksen hankkeiden kuulemisiin liittyviä tehtäviä on hoidettu SYKEssä ympäristöministeriön apuna. Lisäksi SYKE toimii jaksossa 2.1.1 mainitun Suomi-Viro YVA-sopimuksen toimielimen (YVA-komissio) Suomen osapuolen sihteerinä ja on hoitanut tehtävää vuodesta 2002, jolloin sopimus astui voimaan. Suomen ympäristökeskus toimii parhaillaan YVA-komission nimeämän Tallinnan tunnelihankkeen YVA-menettelyä koordinoivan kahdenvälisen ad hoc –työryhmän sihteerinä. Aiemmin SYKE on toiminut Balticconnector-hankkeen vastaavanlaisen ad hoc –työryhmän sihteerinä.

SYKEn monipuolinen ja korkeatasoinen osaaminen varmistaisi asiantuntemuksen erilaisten hankkeiden, suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutuksista ja SYKE olisi selkeä taho myös Espoon sopimuksen maiden kannalta. SYKE valtakunnallisena ja kansainvälisesti arvostettuna asiantuntijalaitoksena omaisi valmiudet tehtävän hoidolle.

Tehtävien siirtäminen ympäristöministeriöltä vastaisi valtioneuvoston viime vuosien kehityssuuntaa siirtää viranomaistehtävät pois ministeriötasolta alemmalle hallinnolle.

Samalla, kun säädettäisiin tehtävien siirtämisestä ympäristöministeriöltä SYKElle, ilmailulaissa, liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetussa laissa, maa-aineslaissa, ratalaissa sekä ympäristönsuojelulaissa olevat YVA-lain 29 a §:ää koskevat viittaussäännökset edellyttäisivät muutosta siltä osin, kuin niissä voimassa olevissa muodoissaan todetaan, että YVA-lain 29 a §:ssä tarkoitetut asiakirjat tulee toimittaa ympäristöministeriöön.

4.1.2 YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

YVA-lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 38 a §, joka mahdollistaa henkilötiedoiksi katsottavien hankkeesta vastaavan nimen ja toiminnan sijaintipaikan tietojen julkaisemisen viranomaisen verkkosivuilla myös ennen 1.1.2020 julkaistujen asiakirjojen osalta. Laissa säädettäisiin myös ajankohdasta, jolloin asiakirjoihin sisältyvät henkilötiedot olisi poistettava tietoverkosta.

Kyseessä olisi erityissäännös julkisuuslain 16 §:n 3 momenttiin ja hallintolain 62 b §:än nähden. Säännös olisi tarpeen, sillä asiakirjoissa julkaistavat henkilötiedot saattavat olla osa viranomaisen henkilörekisteriä. Kun tieto luovutetaan yleisen tietoverkon kautta, viranomainen ei voi julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaisesti varmistua luovutuksensaajan oikeudesta henkilötiedon käyttämiseen eikä tiedon myöhemmistä käyttötarkoituksista, koska tieto on kenen tahansa yleisen tietoverkon käyttäjän saatavissa. Erityissäännös olisi tarpeen myös hallintolain 62 b §:ssä säädetystä velvoitteesta poikkeamiseksi, sillä sen mukaan asiakirjan nähtäville asettamista koskevan ilmoituksen sekä julkisen kuulutuksen ja kuulutettavan asiakirjan sisältämät henkilötiedot on poistettava yleisestä tietoverkosta viranomaisen verkkosivuilta lain 62 §:n 3 momentissa ja 62 a §:n 2 momentissa tarkoitetun nähtävilläpitoajan kuluttua. YVA-lain muutoksilla mahdollistettaisiin asiakirjojen sisältämien välttämättömien henkilötietojen pitäminen viranomaisen verkkosivuilla myös nähtävilläpitoajan jälkeen.

Hankkeesta vastaavan nimeä ja hankkeen sijaintipaikan tietoja pidetään tiedottamisen kannalta välttämättöminä tietoina, sillä niiden perusteella YVA-lain mukainen asia tulee riittävästi yksilöidyksi niin, että asianosaiset ja yleisö pystyvät arvioimaan hankkeen vaikutuksia sen sijaintipaikan ympäristössä. Jos hankkeesta vastaava on esimerkiksi toiminimellä tai henkilöyhtiön muodossa toimintaa harjoittava yksityishenkilö, on nimi henkilötieto. Toiminnan sijaintipaikka voi olla sama kuin henkilön asuinpaikka ja siten henkilöä koskeva tunnistetieto. Tietoja julkaistaessa viranomaisen on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, ettei yleisessä tietoverkossa julkaista salassa pidettäviä tietoja.

4.1.3 SOVA-lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:n valtuutussäännöstä muutettaisiin niin, että sen nojalla annettu SOVA-asetuksen 1 § voisi koskea myös sellaista mainitun lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua suunnitelmaa tai ohjelmaa, jota ei voida etukäteen yksilöidä SOVA-asetuksen 1 §:n luettelossa ympäristöarvioitavista suunnitelmista ja ohjelmista. Erityisesti tämä on tarkoitettu koskemaan 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainituilla aloilla valmisteltavia ministeriön ja valtioneuvoston asetuksia sekä hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia tai ohjelmia, mutta se voi koskea myös muita SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainituilla aloilla valmisteltavia suunnitelmia ja ohjelmia, joita ei esimerkiksi aikataulusyistä ole ennen niiden antamista sisällytetty SOVA-asetuksen 1 §:n luetteloon.

Lisäksi laissa säädettäisiin, että SOVA-lain 11 §:n 3 momentin velvoite antaa ympäristöarvioitu suunnitelma tai ohjelma sekä sen hyväksymistä koskeva päätös tiedoksi julkisella kuulutuksella ei koskisi ministeriöiden ja valtioneuvoston asetuksia. Ministeriöiden ja valtioneuvoston asetusten julkaisemisesta säädetään Suomen säädöskokoelmasta annetussa laissa (188/2000), minkä mukaisten menettelyiden voidaan katsoa olevan riittävät niin, että ministeriöiden ja valtioneuvoston asetuksia ei olisi tarve sen lisäksi antaa tiedoksi hallintolain mukaisella julkisella kuulutuksella. Edelleen 11 §:n 3 momentista poistettaisiin nykykäytännön valossa tarpeeton velvollisuus lähettää suunnitelmat ja ohjelmat, niitä koskevat päätökset ja ympäristöselostukset tiedoksi Suomen ympäristökeskukselle.

Lisäksi SOVA-lain 7 §:n mukaisista soveltamisalan rajoituksista poistettaisiin vesienhoitosuunnitelmaa ja merenhoitosuunnitelmaa sekä niiden toimenpideohjelmia koskeva rajaus niin, että niiden laatiminen olisi jatkossa SOVA-lain soveltamisalassa. Tämä selkeyttäisi mainittujen lakien suhdetta ja mahdollistaisi myös sen varmistamisen, että vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman laatimisessa täytetään varmasti SOVA-direktiivin vaatimukset.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

4.2.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Kyse on tällä hetkellä ympäristöministeriössä hoidettavien tehtävien siirrosta SYKEen, eikä lakiesityksellä ole valtion menoja lisääviä vaikutuksia. Ehdotetut muutokset lisäisivät SYKEn viranomaistehtäviä, mikä aiheuttaa SYKElle henkilöstöön ja joihinkin hallinnollisiin kuluihin liittyvän voimavaratarpeen. SYKElle siirrettävät tehtävät edellyttävät SYKEltä arviolta kuuden henkilötyökuukauden vuosittaisen panoksen. Muiden, hallinnollisten kulujen kanssa tehtävien arvioidaan aiheuttavan SYKElle yhteensä 78 000 € vuosittaisen määrärahatarpeen. Tämä määräraha esitetään siirrettäväksi ympäristöministeriön toimintamenomomentilta SYKEn toimintamenomomentille talousarvioesityksessä 2023. Vastaava määrärahasiirto otetaan huomioon vuosia 2024-2027 koskevan julkisen talouden suunnitelman valmistelussa.

Muutoksen ei katsota olevan sellainen olennainen hallinnollinen uudistus, että siitä tulisi tehdä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 5 §:ssä tarkoitettu muutosvaikutusten arviointi.

4.2.2 YVA-lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

Ehdotetut muutokset turvaisivat osaltaan YVA-lain mukaisten asiakirjojen saatavuutta asianosaisille ja muille niitä tarvitseville tahoille. Samalla varmistettaisiin asiakirjoihin sisältyvien henkilötietojen asianmukainen käsittely.

Lakimuutokset eivät edellytä uusien tietojärjestelmien rakentamista tai olemassa oleviin tietojärjestelmiin tai rajapintoihin sellaisia teknisiä muutoksia, joista aiheutuisi viranomaisille kustannuksia. Yleisessä tietoverkossa yleisesti saataville julkaistujen asiakirjojen osalta edellytetään niissä olevien muiden kuin välttämättömien henkilötietojen peittämistä, joka lisää ympäristöviranomaisten työmäärää. Siltä osin, kuin uudessa säännöksessä määritetty välttämättömienkin henkilötietojen poistamiselle säädetty määräaika on kulunut, myös välttämättömät henkilötiedot tulee poistaa tietoverkosta.

Viranomaisille aiheutuvaan työmäärään vaikuttavat useat tekijät, minkä vuoksi työmäärän lisääntymisen arviointi on hankalaa. Sääntelyn soveltamisalaan kuuluvia asiakirjoja on periaatteessa huomattavan suuri määrä, ja yksittäiseen asiakirjaan sisältyvien henkilötietojen peittämiseen kuluva aika riippuu asiakirjan laajuudesta ja siihen sisältyvien henkilötietojen määrästä. Jälkikäteen poistettavien henkilötietojen määrää voidaan kuitenkin vähentää jo asiakirjojen laatimisvaiheessa esimerkiksi erilaisia viittaustekniikoin. Ympäristöministeriön ja asiakirjojen tietoverkkoon asettamisesta vastaavien viranomaisten kesken on tarkoitus yhdessä määritellä tietoverkossa julkaistujen henkilötietojen poistamisen järjestäminen. Tehtävät voidaan kuitenkin hoitaa olemassa olevien määrärahojen ja muiden resurssien puitteissa.

Muutos ei ole sellainen tiedonhallintamallin sisältöön vaikuttava olennainen hallinnollinen uudistus tai tietojärjestelmien käyttöönottoa koskeva hallinnollinen uudistus, että siitä tulisi tehdä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 5 §:ssä tarkoitettu muutosvaikutusten arviointi.

4.2.3 SOVA-lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:n ehdotettu säännösmuutos mahdollistaisi sen, että kaikki SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttävät viranomaisen suunnitelmat ja ohjelmat varmasti tulisivat ympäristöarviointivelvoitteen piiriin. Tämä lisäisi oikeusvarmuutta. Muutos mahdollistaisi SOVA-asetuksen 1 §:n muutoksen, joka selkeyttäisi ympäristöarviointivelvoitteen syntymistä koskevaa tarkasteluvastuuta. Tarkasteluvastuun kohdistuessa entistä vahvemmin kutakin suunnitelmaa ja ohjelmaa valmistelevaan viranomaiseen valmistelevalle viranomaiselle voi aiheutua asiasta hallinnollista taakkaa sen suhteen, että asiaa tulee tarkastella ja ympäristöarvioinnin soveltamisehtoihin perehtyä.

EU-tuomioistuimen SOVA-direktiiviä koskevasta oikeuskäytännöstä seuraava ympäristöarvioinnin soveltuminen joihinkin ministeriöiden ja valtioneuvoston asetuksiin lisää ympäristöarviointivelvoitteen realisoituessa asetusten valmistelun hallinnollista taakkaa, kun asetuksesta tulee ennen sen hyväksymistä tehdä SOVA-lain ja -asetuksen vaatimukset täyttävä ympäristöarviointi, muun muassa laatia ympäristöselostus ja järjestää kaksi kuulemiskierrosta. Ympäristöarvioinnin toteuttaminen voisi viivästyttää jonkin verran asetusten valmistelua. Lisäksi se voi aiheuttaa asetuksia valmisteleville tahoille kustannuksia silloin, kun ympäristöarvioinnin ja siihen sisältyvän ympäristöselostuksen laatiminen edellyttää niihin liittyvien ostopalveluiden käyttämistä. SOVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien asetusten ympäristöarviointivelvoite on kuitenkin välittömästi seurausta EU-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, eikä siitä voida kansallisella sääntelyllä poiketa.

5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.1.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Valmistelussa on harkittu valitun vaihtoehdon lisäksi myös sitä, että viranomaistehtävät pysytettäisiin ympäristöministeriössä sekä sitä, että ne siirrettäisiin ELY-keskuksen hoidettavaksi.

Ympäristöministeriön roolin pysyttämisen ennallaan on todettu olevan huono vaihtoehto siksi, että se kuormittaa suhteettomasti ympäristöministeriötä tehtävien yhteiskunnalliseen vaikutukseen nähden. Valmistelussa ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena sitä, että suuri osa ympäristöministeriön ympäristövaikutusten arviointiin allokoiduista resursseista kuluu valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevien operatiivisten tehtävien hoitoon, vieden resursseja pois esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointia koskevan lainsäädännön kehittämistehtävistä. Silloin, kun Suomi on ympäristövaikutusten aiheuttajaosapuolena, ympäristöministeriö on toiminut käytännössä postitoimistona, mikä ei vastaa ministeriölle ensisijaisesti kuuluvia ohjaus-, seuranta- ja kehitystehtäviä. Roolin pysyttämisessä ennallaan on tunnistettu kuitenkin myös joitain vahvuuksia; esimerkiksi jos rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttavalla hankkeella tai suunnitelmalla tai ohjelmalla on valtakunnallisia vaikutuksia, ympäristöministeriöllä on parhaat valmiudet arvioida asian valtakunnallista merkitystä. Tämä voidaan kuitenkin varmistaa jatkossakin esimerkiksi valtakunnallisesti merkittäviä asioita koskevalla lausuntomenettelyllä. Lisäksi vahvuudeksi on tunnistettu ympäristöministeriössä jo oleva tehtäviä koskeva käytännön asiantuntemus, jota voidaan kuitenkin siirtää SYKEen koulutuksen kautta.

Valmistelussa on tarkasteltu myös vaihtoehtoa, jossa yksi ELY-keskus hoitaisi rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevia viranomaistehtäviä. ELY-keskukset ovat toimivaltaisia viranomaisia kansallisissa YVA-menettelyissä ja niillä on myös SOVA-lain mukaisia lausunto- ja neuvontatehtäviä. Niillä on näin ollen vahva asiantuntemus kansallisissa YVA-menettelyissä ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinneissa. Tämän vaihtoehdon osalta on tunnistettu kuitenkin heikkouksia. ELY-keskusten ympäristövastuualueet kärsivät jo valmiiksi liian vähäisistä resursseista aina vaan lisääntyviin tehtäviin nähden, ja ympäristöministeriöllä on rajalliset mahdollisuudet vaikuttaa ELY-keskusten resursseihin työ- ja elinkeinoministeriön toimiessa ELY-keskusten yleishallinnollisesta ohjauksesta vastaavana tahona. Lisäksi ongelmallisena on tunnistettu se, että kansainvälinen yhteistyö ei lähtökohtaisesti kuulu ELY-keskusten tehtäväkenttään, eikä se näin ollen istuisi ELY-keskuksen muuhun työhön erityisen hyvin.

SYKEn osalta heikkouksina on tunnistettu sen resurssien riittäminen tehtävien hoitoon. Resurssien riittäminen voidaan kuitenkin varmistaa ympäristöministeriön tulosohjauksessa SYKEn ollessa suoraan ympäristöministeriön alaisuudessa toimiva laitos. SYKEn vahvuuksina viranomaistehtävien hoitamisessa on tunnistettu se, että kansainväliset tehtävät sopisivat luonteensa puolesta hyvin SYKElle. SYKEstä löytyy lisäksi asiantuntemusta eri hanketyyppeihin liittyen. Koko maan kattavan toimialueensa puolesta SYKE olisi selkeä taho yhteydenottoja varten myös muita maita ajatellen.

5.1.2 SOVA-lain soveltamisala

Valmistelussa on ollut vielä lausuntokierroksella versio, jossa muiden kuin SOVA-asetuksen 1 §:ssä mainittujen SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttävien suunnitelmien ja ohjelmien kuulumisesta ympäristöarvioinnin piiriin olisi säädetty SOVA-lain tasolla sen muutetussa 4 §:ssä. Tämä olisi kuitenkin ollut ristiriidassa SOVA-lain 4 §:n muun muotoilun sekä siinä olevan valtuussäännöksen kanssa. Jatkovalmistelussa on päädytty esittämään SOVA-lain 4 §:ssä olevaan valtuussäännökseen muutosta niin, että sen nojalla annettava säännös voisi jatkossa kattaa myös sellaiset ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttävät suunnitelmat ja ohjelmat, joita ei voida etukäteen yksilöidä. Näin kaikki ympäristöarviointia edellyttävät viranomaisen suunnitelmat ja ohjelmat voitaisiin sisällyttää SOVA-lain 4 §:n nojalla annettuun SOVA-asetuksen 1 §:ään.

SOVA-lain soveltamisalaan kuuluvien asetusten osalta valmistelussa on tarkasteltu myös sitä mahdollisuutta, että jatkossa myös ympäristöarvioitavat hallinnollisiin määräyksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat sekä asetukset yksilöitäisiin SOVA-asetuksen 1 §:n luettelossa. Tämä on todettu kuitenkin käytännössä toimimattomaksi ratkaisuksi, sillä esimerkiksi valtioneuvoston ja ministeriöiden asetusten valtuutussäännökset on kirjoitettu lähtökohtaisesti niin yleisellä tasolla, että niiden perusteella ei ole mahdollista ainakaan kaikissa tilanteissa ennen asetuksen valmistelun aloittamista määritellä valtuutussäännöksen nojalla annettavan asetuksen mahdollista ympäristöarvioinnin piiriin kuulumista. Seuraava vaihe, jossa voidaan tunnistaa velvollisuuden piiriin kuuluminen, seuraa vasta tilanteessa, jossa asetusta aletaan valmistella ja sen pääasiallinen sisältö ja tavoitteet ovat tiedossa. Tässä vaiheessa ei olisi kuitenkaan enää mahdollista valmistella vaadittavaa SOVA-asetuksen muutosta. Lisäksi ympäristöarvioitavan asetuksen yksilöiminen SOVA-asetuksen luettelossa olisi käytännössä mahdotonta ennen asetuksen antamista. Hallinnolliseen määräykseen perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat on samasta syystä alun perin SOVA-lain ja SOVA-asetuksen säätämisen yhteydessä jätetty pois SOVA-asetuksen 1 §:n soveltamisalasta.

Lain tasolla olevan säännöksen osalta tarkasteltiin myös vaihtoehtoa, jossa uusi säännös koskisi ainoastaan ministeriöiden ja valtioneuvoston asetuksia. Tämä olisi tuonut selkeämmin esille EU-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraavan uuden tilanteen koskien sitä, että ympäristöarviointivelvoite voi koskeva myös asetuksia. Pelkästään ministeriön ja valtioneuvoston asetuksia koskeva säännös olisi kuitenkin jättänyt avoimeksi hallinnolliseen määräykseen perustuvien suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointivelvoitteen tarkastelun.

5.2 Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

5.2.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Vertailussa tarkasteltiin viranomaistehtävien hoitoa Pohjoismaissa ja Itämeren rantavaltioissa. Muissa Pohjoismaissa sopimuspuolten viranomaistehtäviä ei hoideta ministeriötasolla. Ruotsissa tehtävää hoitaa Ruotsin luonnonsuojeluvirasto (Naturvårdsverket), Norjassa ympäristövirasto (Miljødirektoratet) ja Tanskassa ympäristöhallitus (Miljøstyrelsen). Itämeren alueen maista ministeriötasolla tehtäviä hoidetaan Virossa, Latviassa, Liettuassa ja Venäjällä (Venäjä allekirjoittajamaa, muttei osapuoli). Saksassa liittovaltion ympäristöministeriö on sopimuksen kontaktipiste, josta käytännön tehtävät delegoidaan osavaltioille.

5.2.2 SOVA-lain soveltamisala

Vertailua varten tarkasteltiin SOVA-direktiivin mukaisen ympäristöarviointivelvoitteen täytäntöön panemiseksi annettuja säännöksiä Ruotsissa, Tanskassa ja Saksassa. Vertailun tarkoituksena on todeta, miten näissä maissa säännellään SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointivelvoitetta ja mahdollistaako sääntely ympäristöarviointivelvoitteen tapauskohtaisen toteamisen suunnitelman tai ohjelman valmistelussa.

Ruotsissa merkittävä osa ympäristösääntelystä on ympäristökaaressa (Miljöbalk (1998:808)). YVA-menettelystä ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista säädetään ympäristökaaren 6 luvussa. Ympäristökaaren 6 lukua tarkentamaan on lisäksi säädetty ympäristövaikutusten arviointia koskeva asetus (Miljöbedömningsförordning (2017:966)), joka sisältää tarkempia säännöksiä YVA-menettelystä ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista. Ympäristövaikutusten arviointia koskevan asetuksen 2 §:ssä on luettelo niistä SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toimialoille kuuluvista suunnitelmista ja ohjelmista, joita koskee suora ympäristöarviointivelvoite. Ympäristövaikutusten arviointia koskevan asetuksen 2 §:n luettelossa on kuitenkin määräys siitä, että luettelossa mainittujen suunnitelmien ja ohjelmien lisäksi mikä tahansa muu pykälässä tarkoitettuja toimialoja koskeva suunnitelma tai ohjelma kuuluu ympäristöarviointivelvoitteen soveltamisalaan puite-ehdon täyttyessä. Luetteloa ei täten ole tarkoitettu tyhjentäväksi, jolloin ympäristöarviointivelvoitteen tapauskohtainen soveltaminen SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toimialoilla valmisteltavien suunnitelmien ja ohjelmien yhteydessä on mahdollista muiden kuin ympäristövaikutusten arviointia koskevan asetuksen 2 §:n luettelossa listattujen suunnitelmien ja ohjelmien kohdalla.

Tanskassa SOVA-direktiivin mukaisesta ympäristöarviointivelvollisuudesta säädetään ympäristöarviointilaissa (Miljøvurderingsloven (2021:1976)). Tarkempaa sääntelyä suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista on lisäksi annettu ympäristöarviointiasetuksessa (Miljøvurderingsbekendtgørelsen (2021:1376)). Tanskan ympäristöarviointilaissa tai sen nojalla annetussa ympäristöarviointiasetuksessa ei ole tyhjentävästi listattu ympäristöarviointivelvoitteen alaisia suunnitelmia ja ohjelmia. Ympäristöarviointilain mukaan ympäristöarviointivelvoite koskee kaikkia SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan tarkoittamilla toimialoilla laadittavia suunnitelmia ja ohjelmia, jotka täyttävät puite-ehdon. Ympäristöarviointilaista annetussa viranomaisohjeistuksessa (Vejledning til lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter 2018 (VVM)) on täsmennetty sääntelyä antamalla esimerkkejä alueellisten viranomaisten, kuntien ja valtion laatimista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka voivat kuulua ympäristöarviointivelvoitteen soveltamisalaan. Annettuja esimerkkejä ei kuitenkaan ole tarkoitettu tyhjentäviksi, jolloin sääntely mahdollistaa ympäristöarviointivelvoitteen tapauskohtaisen soveltamisen kaikkien SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toimialoilla valmisteltavien suunnitelmien ja ohjelmien osalta.

Saksassa ympäristöarviointivelvollisuudesta säädetään liittovaltion laissa ympäristövaikutusten arvioinnista (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (2021:540)). Tämän lisäksi ympäristöarviointivelvoitteesta voi olla täsmentävää sääntelyä osavaltiotasolla. Laissa ympäristövaikutusten arvioinnista on tyhjentävästi listattu ne suunnitelmat ja ohjelmat, joista on aina laadittava ympäristöarviointi, sekä ne suunnitelmat ja ohjelmat, joista on laadittava ympäristöarviointi siinä tapauksessa, että ne asettavat tai vahvistavat puitteita tulevia hankkeita koskeville lupapäätöksille. Liittovaltion sääntely ei näin ollen mahdollista tapauskohtaista ympäristöarviointivelvoitteen toteamista niiden SOVA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toimialoilla valmisteltavien suunnitelmien ja ohjelmien kohdalla, joita ei ole listattu ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa.

6.1 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat viranomaistehtävät

Lausunnonantajista Pohjois-Savon liitto, Lapin liitto, Keski-Pohjanmaanliitto, Suomen luonnonsuojeluliitto, Bioenergia ry, liikenne- ja viestintäministeriö, Yva ry ja Uudenmaan ELY-keskus totesivat kannattavansa valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevien viranomaistehtävien siirtoa ympäristöministeriöltä SYKElle. Yksikään lausunnonantaja ei vastustanut viranomaistehtävien siirtoa. Useat lausunnonantajat painottivat SYKElle varattavien resurssien riittävyyden tärkeyttä. Lisäksi joissain lausunnoissa kiinnitettiin huomiota tarpeeseen varmistaa SYKEn riittävä osaaminen tehtävien hoitamiseksi. Ympäristöministeriö toteaa, että tehtävien hoidon edellyttämää resurssitarvetta on käsitelty säännösten valmistelussa yhteistyössä SYKEn kanssa. Myös muutokseen liittyvät koulutustarpeet suunnitellaan yhteistyössä SYKEn kanssa. Uudenmaan liitto sekä Kymenlaakson liitto kiinnittivät lisäksi huomiota alueidenkäytön suunnittelun kokonaisuutta koskevan osaamisen riittävyyteen sekä siihen liittyvän yhteistyön tärkeyteen. Ympäristöministeriö katsoo, että nykyisenkaltaista yhteistyötä voidaan jatkaa myös SYKEn ja alueidenkäytön suunnittelusta vastaavien tahojen välillä.

Työ- ja elinkeinoministeriö toi lausunnossaan esiin, ettei esityksessä ole riittävällä tarkkuudella arvioitu muutoksen vaikutusta ydinvoimalahankkeiden osalta, joissa työ- ja elinkeinoministeriö toimii YVA-yhteysviranomaisena. Esityksen perusteluita on tämän osalta tarkennettu jatkovalmistelussa. Lisäksi se toi esille myös muita YVA-lakiin liittyviä muutostarpeita, jotka eivät kuitenkaan ole olennaisia nyt esitettävien muutosten kannalta.

6.2 Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaisten vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

YVA-lakiin esitetystä uudesta 38 a §:stä antoivat lausunnon valtiovarainministeriö, oikeusministeriö, tietosuojavaltuutetun toimisto ja Uudenmaan ELY-keskus. Lausunnonantajat suhtautuivat myönteisesti esitettyyn muutokseen. Valtiovarainministeriö, oikeusministeriö ja tietosuojavaltuutetun toimisto esittivät kuitenkin täsmennyksiä esitetyn muutoksen perusteluihin ja vaikutusten arviointiin. Tietosuojavaltuutetun toimiston mukaan vaikutusten arvioinnissa tulee ottaa paremmin huomioon etenkin mahdollisen turvakiellon vaikutus henkilötietojen julkaisemiseen sekä hankkeesta vastaavan informointi. Esityksen perusteluissa tulee tietosuojavaltuutetun toimiston mukaan myös täsmentää henkilötietojen nähtävilläpitoaikaa. Valtiovarainministeriö esitti täsmennyksiä tiedonhallinnon muutosvaikutusten arviointia koskien. Oikeusministeriö esitti täsmennyksiä etenkin sääntelytarpeen arvioinnin, suojatoimien arvioinnin sekä henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteiden osalta. Tämän lisäksi ministeriö pyysi täsmennyksiä tietojen julkaisemisesta ja poistamisesta vastaavan rekisterinpitäjän tunnistamiseen sekä niiden vaikutusten arviointiin, joita syntyy henkilötietojen käsittelystä muuhun kuin alkuperäiseen tarkoitukseen tai siitä, että julkaistavat henkilötiedot ovat osa viranomaisen henkilörekisteriä. Hallituksen esityksen perusteluja on sen jatkovalmistelussa tarkennettu.

6.3 Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain soveltamisala

SOVA-lain 4 §:ään esitettyä muutosta kommentoivat Suomen luonnonsuojeluliitto ja Uudenmaan ELY-keskus. Suomen luonnonsuojeluliitto totesi lausunnossaan kannattavansa SOVA-lain soveltamisalan muutosta todeten lisäksi, että viranomaisten resurssien riittävyydestä ja koulutuksesta ympäristövaikutusten arvioinnissa tulee huolehtia. Uudenmaan ELY-keskuksen mukaan esityksessä tulee tarkemmin arvioida ELY-keskusten työmäärän lisääntymistä, ympäristöarvioinnin piiriin tulevien uusien asetusten määrää sekä ympäristöarvioinnin vaikuttavuutta. Uudenmaan ELY-keskus totesi lisäksi, että asetusten ympäristöarviointivelvoitteen arvioimiseksi tulee laatia selkeät ohjeet. Ympäristöministeriö toteaa, että ympäristöarvioinnin piiriin kuuluvien asetusten, kuten muidenkaan ympäristöarvioinnin piiriin kuuluvien suunnitelmien ja ohjelmien määrää ei voida etukäteen arvioida. Se huomauttaa lisäksi, että ympäristöön vaikuttavat asetukset on yleensä lähetetty jo aiemminkin ELY-keskuksille lausuttavaksi, vaikkakin kyse ei tuolloin ole ollut SOVA-lain mukaisesta lausuntopyynnöstä. Ympäristöministeriö vastaa asetusten ympäristöarviointiin liittyvästä ohjeistuksesta.

Lausuntokierroksella ollutta säännösmuutosehdotusta on jatkovalmistelussa muutettu niin, että SOVA-lain 4 §:ään esitetään ainoastaan muutosta niin, että sen nojalla annettu SOVA-asetuksen 1 § voisi jatkossa koskea myös niitä ympäristöarvioitavia suunnitelmia ja ohjelmia, joita ei etukäteen voida SOVA-asetuksen 1 §:n luettelossa yksilöidä. SOVA-asetuksen 1 §:ään on tarkoitus SOVA-lain valtuussäännöksen muutoksen vahvistamisen yhteydessä valmistella lausuntokierroksella ollutta SOVA-lain 4 §:ää koskevaa säännösmuutosta sisällöltään vastaava säännösmuutos.

7.1 Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä

28 §. Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella toteutettavat hankkeet. Pykälään esitetään muutosta, jossa 1 momentin yleinen vastuu huolehtia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen mukaisten tehtävien hoidosta, jos Suomen lainkäyttövallan alueella toteutettavalla hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia toisen valtion alueella, olisi ympäristöministeriön sijaan Suomen ympäristökeskuksella. Kansainvälisillä sopimuksilla tarkoitetaan tässä yhteydessä Espoon sopimusta ja valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista tehtyä kahdenvälistä sopimusta Suomen ja Viron välillä. Koska myös YVA-direktiivi sisältää velvoitteita asiaan liittyen, koskee velvoite myös Euroopan unionin jäsenvaltioita. Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella tarkoitetaan Suomen valtion aluetta ja talousvyöhykettä.

Pykälän 2 momenttiin esitetään vastaavaa muutosta, jossa Suomen ympäristökeskukselle säädettäisiin velvollisuus antaa toisen valtion viranomaisille, yhteisöille ja säätiöille sekä kaikille niille, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, tilaisuus osallistua arviointimenettelyyn. Lisäksi pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisäystä niin, että Suomen ympäristökeskuksen olisi varattava pykälässä tarkoitettu tilaisuus osallistua arviointimenettelyyn myös silloin, jos sellainen Euroopan unionin jäsenvaltio, johon todennäköisesti kohdistuu merkittävä ympäristövaikutus, sitä vaatii. Tämä lisäys perustuu YVA-direktiivin 7 artiklaan.

29 §. Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella toteutettaviin hankkeisiin liittyvä kansainvälinen kuuleminen. Pykälään on koottu toimivaltaisia viranomaisia ja menettelyjä koskevat säännökset tilanteissa, joissa Suomi toimii aiheuttajaosapuolena valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttavissa hankkeissa. Yhteysviranomainen toimittaisi arviointiohjelman, arviointiselostuksen, arviointiohjelmasta antamansa lausunnon ja perustellun päätelmän jatkossa ympäristöministeriön sijaan Suomen ympäristökeskukselle. Myös muut säännöksessä ympäristöministeriölle säädetyt tehtävät siirtyisivät Suomen ympäristökeskuksen hoidettavaksi. Suomen ympäristökeskus toimittaisi toiselle valtiolle annettavan ilmoituksen jatkossa tiedoksi ulkoministeriön lisäksi ympäristöministeriölle.

Pykälän 4 momentista poistettaisiin velvoite lähettää yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta antama lausunto tiedoksi kaikille valtioille. Velvoite perustuu YVA-direktiiviin, joten se soveltuisi jatkossa vain tapauksiin, joissa osallistuva valtio on Euroopan unionin jäsenvaltio. Ohjelmalausunnon lähettämistä koskeva velvoite olisi jatkossa Euroopan unionin jäsenvaltioihin soveltuvassa 5 momentissa, kuten perusteltua päätelmää koskeva velvoitekin.

29 a §. Lupaviranomaisen velvollisuudet valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttavissa hankkeissa. Pykälässä säädetään velvoitteista lupahakemuksen toimittamiseksi YVA-menettelyyn osallistuvalle toiselle jäsenvaltiolle sekä lupapäätöksen toimittamiseksi YVA-menettelyyn osallistuneelle toiselle valtiolle. Jos arviointimenettelyyn on osallistunut Euroopan unionin jäsenvaltio, lupaviranomaisen olisi toimitettava 28 §:ssä tarkoitettua hanketta koskeva lupahakemus ja sen olennaisia osia koskevat käännökset ympäristöministeriön sijaan jatkossa Suomen ympäristökeskukselle. Lupahakemuksen olennaisia osia voidaan katsoa olevan ainakin ne osat, joiden perusteella toisen valtion viranomaiset ja ne, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, voivat tunnistaa sen, minkälaisia rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia hankkeella voi olla ja miten sen aiemmissa vaiheissa antamat kommentit on otettu huomioon. Lisäksi lupaviranomaisen olisi toimitettava antamansa lupapäätös ja sen olennaisia osia koskevat käännökset Suomen ympäristökeskukselle. Suomen ympäristökeskus toimittaisi lupahakemuksen tiedoksi arviointimenettelyyn osallistuneelle Euroopan unionin jäsenvaltiolle ja lupapäätöksen tiedoksi arviointimenettelyyn osallistuneelle toiselle valtiolle. Lupapäätöksen toimittamista koskeva velvoite perustuu Espoon sopimukseen, minkä takia se soveltuu kaikkiin menettelyyn osallistuneisiin valtioihin. Lupahakemusta koskeva velvoite perustuu YVA-direktiiviin, minkä takia sitä koskeva velvoite soveltuu ainoastaan Euroopan Unionin jäsenvaltioihin.

30 §. Toisen valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella toteutettavat hankkeet. Pykälässä säädetään toisen valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella toteutettavien hankkeiden toimivaltaisesta viranomaisesta Suomessa sekä sen järjestämästä kuulemismenettelystä, jos Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalle alueelle kohdistuisi todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Toimivaltainen viranomainen olisi jatkossa Suomen ympäristökeskus ja se huolehtisi Suomea velvoittavan sopimuksen mukaisten tehtävien hoidosta toisen valtion ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Kuulemisajan pituus Suomessa määräytyy toisen valtion esittämän määräajan mukaisesti. Toisen valtion on määräajan määrittelyssään huomioitava Espoon sopimuksen edellytys, että sen pitää antaa yhtäläinen mahdollisuus yleisölle Suomessa osallistua hankkeen YVA-menettelyyn kuin se antaa omalle yleisölleen (Espoon sopimuksen 2 artiklan 6 kohta). Velvoite yleisön kuulemisen järjestämisestä koskee myös kohdeosapuolta (Espoon sopimuksen artiklat 3.8 ja 4.2).

Pykälän 2 momentin 1 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että Suomen ympäristökeskus toimittaisi jatkossa momentin mukaisen ilmoituksen sekä ulkoministeriölle että ympäristöministeriölle. Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin myös täysin uusi 2 kohta, jonka mukaan toisen valtion niin pyytäessä Suomen ympäristökeskuksen tulisi toimittaa sille kohtuudella saatavissa olevat tiedot siitä Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvasta ympäristöstä, johon ehdotettu hanke todennäköisesti tulee vaikuttamaan, jos nämä tiedot ovat tarpeellisia ympäristövaikutusten arviointiin liittyvien asiakirjojen laadintaa varten. Velvoite perustuu Espoon sopimukseen. Tämän seurauksena voimassa olevan pykälän 2 momentin 2 kohta muuttuisi momentin 3 kohdaksi. Sitä täsmennettäisiin siten, että toisen valtion toimittamat valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointiin liittyvät asiakirjat tulisi Suomessa antaa tiedoksi hallintolaissa tarkoitetulla julkisella kuulutuksella. Vastaavasti voimassa olevan pykälän 2 momentin 5 kohta muuttuisi momentin 6 kohdaksi ja myös sitä täsmennettäisiin siten, että toisen valtion toimittama hanketta koskeva lupa tulisi antaa tiedoksi julkisella kuulutuksella.

38 a §. Vanhojen asiakirjojen julkaiseminen. Lakiin esitetään lisättäväksi uusi 38 a §, jossa säädettäisiin ennen 1.1.2020 julkaistujen YVA-lain mukaisten asiakirjojen julkaisemisesta yleisessä tietoverkossa. Säännös koskisi myös kumotun ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukaisesti julkaistuja asiakirjoja. Julkaistut asiakirjat saisivat sisältää hankkeesta vastaavan nimen sekä hankkeen sijaintia koskevat tiedot (esimerkiksi kiinteistöjen nimet ja kiinteistötunnukset). Säännöksissä säädettäisiin myös henkilötietojen poistamisvelvollisuudesta.

Uuden pykälän mukaan ennen 1.1.2020 julkaistut asiakirjat voisivat sisältää henkilötiedoiksi katsottavat hankkeesta vastaavan nimen ja hankkeen sijaintia koskevat tiedot sen estämättä, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentissa säädetään. Julkaistut henkilötiedot olisi poistettava verkkosivuilta sen jälkeen, kun YVA-lain 23 §:n 3 momentissa tarkoitetun perustellun päätelmän nähtävilläpitoaika on päättynyt tai kun ympäristövaikutusten arviointimenettely on vuoden 1994 ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 12 §:ssä tarkoitetulla tavalla päättynyt. Ensiksi mainittu määräaika soveltuisi hankkeisiin, jotka ovat voimassa olevan YVA-lain soveltamisalassa, ja jälkimmäisenä mainittu määräaika soveltuisi hankkeisiin, joihin soveltuu edelleen nyt jo kumottu vuoden 1994 laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä. Soveltuminen määritellään voimassa olevan YVA-lain siirtymäsäännöksissä.

Henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena ovat yleisen tietosuoja-asetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679) 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohdat, joiden mukaisesti kansallinen sääntelyliikkumavara perustuu perusteluissa mainitulla tavalla asetuksen 6 artiklan 2 ja 3 kohtiin. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohdan täyttyessä jäsenvaltio voi 6 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti pitää voimassa ja ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi määrittämällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevat erityiset vaatimukset, joilla varmistetaan laillinen ja asianmukainen tietojen käsittely. Sääntelyn tulee täyttää yleisen edun mukainen tavoite ja olla oikeasuhtaista tavoiteltuun päämäärään nähden. Ehdotuksen tarkoituksena on tässä tapauksessa edistää ympäristötiedon saatavuutta sekä turvata vanhoihin päätöksiin sisältyvien asianosaisten henkilötietojen suoja rajaamalla yleisen tietoverkon kautta nähtävillä olevien henkilötietojen julkaiseminen ainoastaan välttämättömiin tietoihin, joita voidaan katsoa olevan hankkeesta vastaavan nimi (vain harvoissa tapauksissa henkilötieto) sekä hankkeen sijainti.

Huomionarvoista on, että YVA-lain järjestelmässä julkaistavien asiakirjojen laatiminen on hankkeesta vastaavan vastuulla, joten hankkeesta vastaava on tietoinen asiakirjan sisältämistä henkilötiedoista. Asiakirjojen julkaiseminen ja niihin liittyvän kuulemisen järjestäminen on puolestaan yhteysviranomaisen vastuulla. YVA-menettely ja siihen liittyvä asiakirjojen julkaiseminen toteutetaan yhteistyössä hankkeesta vastaavan kanssa, joten hankkeesta vastaava saa oikea-aikaisen tiedon siitä, milloin hanketta koskevat asiakirjat ja sen mahdollisesti sisältämät henkilötiedot julkaistaan.

Tilanteissa, joissa hankkeesta vastaavalle on kirjattu väestötietojärjestelmään turvakielto, ei tietoja voida julkaista verkkosivuilla kuten edellä on esitetty. Turvakiellon alaiset tiedot ovat salassapidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 31 kohdan nojalla. Väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 37 §:n mukaan viranomainen, jolle väestötietojärjestelmästä on luovutettu turvakiellon kohteena olevia tietoja, ei saa luovuttaa tietoja edelleen eikä antaa niitä sivullisen nähtäväksi tai käsiteltäväksi, jollei laissa toisin säädetä. Viranomaisen on myös huolehdittava siitä, että tietoja saavat käsitellä vain sellaiset henkilöt, joiden tehtäviin kyseisten tietojen käsittely välittömästi kuuluu. Salassapidosta poikkeamiseen ja sen lakkaamiseen soveltuvat julkisuuslain 7 luvun säännökset. Tilanteiden, joissa hankkeesta vastaavalla olisi turvakielto ja tämä toimisi yksityisenä toiminnanharjoittajana omalla nimellään ja omalla kiinteistöllään, voidaan kuitenkin katsoa olevan harvinaisia. Kiinteistötunnuksen ei katsota olevan henkilötieto, mikäli henkilön kotiosoite ei sijaitse kiinteistöllä. Mikäli tällainen tilanne kuitenkin ilmenisi, tulisi sijainnin yksilöiminen hoitaa muulla tavalla.

7.2 Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista

4 §. Ympäristöarviointia edellyttävät suunnitelmat ja ohjelmat. Pykälän 2 momentin ensimmäisestä virkkeestä poistettaisiin lakeja ja asetuksia koskeva tarkennus. Valtuutussäännöstä ehdotetaan näin ollen muutettavaksi niin, että sen nojalla annettu säännös, SOVA-asetuksen 1 §, voisi jatkossa koskea myös hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia. Valtuutussäännöksen nojalla annettu SOVA-asetuksen 1 §:n ympäristöarvioitavia suunnitelmia ja ohjelmia koskeva luettelo sisältää voimassa olevassa muodossaan ainoastaan etukäteen yksilöitävissä olevat lakeihin ja asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, jotka tulee aina ympäristöarvioida. Näiden lisäksi siihen on SOVA-lain 4 §:n muutoksen vahvistamisen yhteydessä tarkoitus valmistella uusi kohta, joka koskisi lisäksi kaikkia muita viranomaisen lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia ja ohjelmia silloin, kun ne täyttävät SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainitut ympäristöarvioinnin soveltamisehdot.

Valtuutussäännöksen nojalla annetussa SOVA-asetuksen 1 §:ssä on alun perin (HE 243/2004 vp, yksityiskohtaiset perustelut) ollut tarkoitus luetella kaikki ne valtuussäännöksen säätämisen hetkellä voimassa oleviin lakeihin tai asetuksiin perustuneet suunnitelmat ja ohjelmat, joihin ympäristöarviointia aina sovelletaan. Asetuksen luetteloa oli perustelujen mukaan tarkoitus täydentää sitä mukaa, kun tulee uutta lainsäädäntöä, joka velvoittaa SOVA-lain soveltamisalaan kuuluvien suunnitelmien tai ohjelmin laatimiseen. Luettelon pitäminen ajan tasaisesti tyhjentävänä ei kuitenkaan ole käytännössä mahdollista, minkä takia edellä mainittu kaikkia muita ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttäviä suunnitelmia ja ohjelmia koskeva kohta on tarpeellinen sen varmistamiseksi, että kaikki ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttävät suunnitelmat ja ohjelmat varmasti kuuluvat ympäristöarvioinnin piiriin. Tällä pystytään poistamaan voimassa olevan sääntelyn mahdollistamat tilanteet, joissa suunnitelma tai ohjelma täyttää 4 §:n 1 momentissa tarkoitetut soveltamisehdot, mutta se ei sisälly pykälän nojalla annettuun SOVA-asetuksen 1 §:ään. Erityisesti muutos on tarkoitettu koskemaan 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainitut ympäristöarvioinnin soveltamisehdot täyttäviä ministeriön ja valtioneuvoston asetuksia sekä hallinnolliseen määräykseen perustuvia suunnitelmia tai ohjelmia, mutta se voi koskea myös muita SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainituilla aloilla valmisteltavia suunnitelmia ja ohjelmia. Käytännössä SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädettyjen soveltamisehtojen täyttymisen tarkastelu toteutettaisiin etukäteen yksilöimättömän suunnitelman tai ohjelman valmistelusta vastaavassa tahossa. Tämä mahdollistaisi parhaiten sen, että ympäristöarviointivelvoitteen soveltuminen tulisi tarkasteluun siinä vaiheessa ja sen tahon toimesta, jolla on paras tietämys asiaan vaikuttavista yksityiskohdista. Mikäli valmistelusta vastaava taho tarkastelun seurauksena huomaisi, että suunnitelma tai ohjelma täyttää kaikki SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetyt soveltamisehdot, sen tulisi käynnistää SOVA-lain mukainen ympäristöarviointi.

Ympäristöarviointivelvoitteen syntymisessä on keskeistä se, että kyseessä on viranomaisen suunnitelma tai ohjelma, joka perustuu lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen. Perustumisen edellytys täyttyy Euroopan Unionin tuomioistuimen mukaan silloin, suunnitelman ja ohjelman hyväksymistä säännellään kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely. Lisäksi se tulee laatia maa-, metsä- tai kalataloutta, energiahuoltoa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, aluekehitystä, alueidenkäyttöä, ympäristönsuojelua taikka luonnonsuojelua varten. Toimialaehtoa koskien EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu, että tämä ehto täyttyy myös silloin, kun nimellisesti jollekin toiselle alalle valmisteltava suunnitelma tai ohjelma sisältää mainittuja aloja koskevia toimenpiteitä.

Kolmantena ehtona ympäristöarvioinnin soveltumiselle on niin sanottu puite-ehto, eli se, että laadittava suunnitelma tai ohjelma luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille. Puite-ehtoa ei ole tarkemmin SOVA-direktiivissä määritelty. SOVA-direktiiviä koskevassa oikeuskäytännössään Euroopan unionin tuomioistuin on todennut suunnitelman tai ohjelman täyttävän puite-ehdon ainakin silloin, kun siinä vahvistetaan hankkeiden hyväksymistä ja toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus (asia C-290/15). Julkisasiamies on asiassa C-671/16 antamassaan ratkaisuehdotuksessaan todennut kyseessä olevan merkityksellinen kokonaisuus, jos hankkeiden ympäristövaikutukset ovat seurausta juuri kyseisistä kriteereistä tai yksityiskohtaisista säännöistä. Euroopan unionin tuomioistuin on todennut puite-ehdon täyttyvän, jos suunnitelmassa tai ohjelmassa vahvistetaan hankkeen hyväksymistä ja toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus erityisesti tällaisten hankkeiden sijainnin, luonteen, koon tai toimintaedellytysten osalta tai voimavaroja kohdentamalla (asia C-300/20). ”Hankkeella” tarkoitetaan tässä yhteydessä YVA-direktiivin määritelmän mukaista hanketta, jona pidetään ”töitä tai kajoamista, joilla muutetaan alueen fyysistä olotilaa” (asia C‑254/19, kohta 32).

7 §. Soveltamisalan rajaus ja suhde muuhun lainsäädäntöön. Pykälän 2 momentista poistettaisiin säännös, jonka mukaan SOVA-lain mukaista ympäristöarviointia vastaavasta ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään vesienhoitosuunnitelman ja merenhoitosuunnitelman sekä niiden toimenpideohjelmien laatimisen yhteydessä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa (1299/2004).

10 §. Valtioiden rajat ylittävät ympäristövaikutukset. Pykälässä säädetään viranomaistehtävistä sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien osalta, joilla voi olla valtioiden rajat ylittäviä merkittäviä ympäristövaikutuksia. Toimivaltainen viranomainen näissä tehtävissä olisi jatkossa Suomen ympäristökeskus. Pykälän 1–4 momentteihin tehtäisiin tätä vastaavat muutokset. Pykälän 3 momentin mukaan Suomen ympäristökeskuksen olisi jatkossa tiedotettava toiselle valtiolle toimitettavasta aineistosta sekä ulkoministeriön lisäksi ympäristöministeriölle.

Pykälän 4 momenttia muutettaisiin siten, että sellaisen valtion, jolle on toimitettu suunnitelma- tai ohjelmaluonnos ja ympäristöselostus, määräaika ilmoittaa halukkuutensa asiaa koskeviin neuvotteluihin olisi jatkossa sidottu pykälän 3 momentissa tarkoitetussa ilmoituksessa todettuun määräaikaan. Säännöksen voimassa olevan sanamuodon mukaisesti toisella valtiolla olisi aina jopa 60 päivää pelkälle ilmoitukselle neuvotteluhalukkuudestaan, mikä on käytännön kannalta ollut liian pitkä aika. Ehdotettu muutos sujuvoittaisi menettelyä.

10 a §. Toisen valtion suunnitelman tai ohjelman ympäristöarviointiin osallistuminen. Pykälässä säädetään toisen valtion suunnitelman tai ohjelman ympäristöarviointiin osallistumisesta siinä tapauksessa, että suunnitelmalla tai ohjelmalla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella, sekä osallistumiseen liittyvistä viranomaistehtävistä. Toimivaltainen viranomainen näissä tehtävissä olisi jatkossa Suomen ympäristökeskus. Pykälään tehtäisiin tätä vastaavat muutokset.

Pykälän 2 momentin 2 kohtaa muutettaisiin siten, että Suomen ympäristökeskuksen tulisi jatkossa toimittaa toiselle valtiolle annettu ilmoitus tiedoksi ulkoministeriön lisäksi ympäristöministeriölle. Tämän lisäksi pykälän 2 momentin 3 kohtaa muutettaisiin siten, että suunnitelma- ja ohjelmaluonnos ja ympäristöselostus tulisi jatkossa antaa yleisölle tiedoksi hallintolaissa tarkoitetulla julkisella kuulutuksella. Lisäksi täsmennettäisiin, että yleisölle tulee varata tilaisuus esittää asiakirjoista mielipiteensä kohtuullisessa ajassa. Kohtuullisen ajan määrittely tapahtuisi tapauskohtaisesti kukin suunnittelutilanne huomioiden. Hallintolain julkista kuulutusta koskevan yleissäännöksen 62 a §:n mukaisen 14 vuorokauden ei voida lähtökohtaisesti katsoa täyttävän kohtuullisuuden vaatimusta.

11 §. Suunnitelman tai ohjelman hyväksyminen ja päätöksen tiedoksianto. Pykälän 3 momenttia muutettaisiin niin, että siinä tarkoitettu julkista kuulutusta koskeva velvoite ei koskisi suunnitelmia ja ohjelmia, jotka annetaan ministeriön tai valtioneuvoston asetuksella. Lisäksi 3 momentista poistettaisiin velvoite toimittaa päätös sekä suunnitelma tai ohjelma ja ympäristöselostus tiedoksi Suomen ympäristökeskukselle.

7.3 Maankäyttö- ja rakennuslaki

206 a §. Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvä ilmoitus- ja neuvotteluvelvollisuus. Voimassa olevan säännöksen mukaan ympäristöministeriön on huolehdittava ilmoitusmenettelystä ja neuvottelujen käymisestä toisen jäsenvaltion kanssa. Säännös säilyisi muutoin voimassa olevan lain mukaisena, mutta pykälän 1 ja 2 momentista muutettaisiin tehtävä koskemaan Suomen ympäristökeskusta ympäristöministeriön sijaan. Direktiiviä 2001/42/EG koskevaan viittaukseen lisättäisiin direktiivin kutsumanimike. Lisäksi pykälän ruotsinkieliseen versioon lisättäisiin joitain voimassa olevan pykälän suomenkielisessä versiossa olevia sanoja, jotka puuttuvat sen voimassa olevasta ruotsinkielisestä versiosta.

206 b §. Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvä ilmoitus- ja neuvottelumenettely. Voimassa olevan pykälän 1 momentin mukaan kaavaa laativan viranomaisen tulee toimittaa ilmoitus kaavoituksen vireille tulosta ympäristöministeriölle. Säännös säilyisi muutoin voimassa olevan lain mukaisena, mutta säännöksen mukainen ilmoitus tulisi toimittaa Suomen ympäristökeskukselle.

Pykälän 2 momentti muutettaisiin vastaavalla tavalla koskemaan ympäristöministeriön sijasta Suomen ympäristökeskusta, muutoin säännös säilyisi voimassa olevan lain mukaisena.

206 c §. Kaavan hyväksyminen ja siitä tiedottaminen. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että kaavan laativan viranomaisen olisi viipymättä toimitettava tieto 206 b §:ssä tarkoitetun kaavan hyväksymisestä ympäristöministeriön sijaan Suomen ympäristökeskukselle. Viittausta 206 a §:ssä mainittuun direktiiviin muutettaisiin selkeämmäksi.

7.4 Ilmailulaki

Lain 80 ja 81 b §:ssä olevissa YVA-lain 29 a §:ää koskevissa viittaussäännöksissä oleva maininta ympäristöministeriöstä viittaussäännöksissä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona muutettaisiin Suomen ympäristökeskukseksi.

7.5 Laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä

Lain 29 § olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä oleva maininta ympäristöministeriöstä viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona muutettaisiin Suomen ympäristökeskukseksi. Lisäksi pykälässä olevaa viittausta yleis- ja tiesuunnitelmiin täsmennettäisiin.

7.6 Maa-aineslaki

Lain 13 ja 19 §:ssä olevissa YVA-lain 29 a §:ää koskevissa viittaussäännöksissä oleva maininta ympäristöministeriöstä viittaussäännöksissä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona muutettaisiin Suomen ympäristökeskukseksi.

7.7 Ratalaki

Lain 24 §:ssä olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä oleva maininta ympäristöministeriöstä viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona muutettaisiin Suomen ympäristökeskukseksi. Lisäksi pykälässä olevaa viittausta yleis- ja ratasuunnitelmiin täsmennettäisiin.

7.8 Ympäristönsuojelulaki

Lain 212 §:ssä olevassa YVA-lain 29 a §:ää koskevassa viittaussäännöksessä oleva maininta ympäristöministeriöstä viittaussäännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen vastaanottavana tahona muutettaisiin Suomen ympäristökeskukseksi.

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.1.2023.

Esitys liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen. Vaikutuksia on käsitelty tarkemmin luvussa 4.2.1. Esitys ei aiheuta lisämäärärahatarvetta, vaan kyse on tehtävien ja niihin liittyvien määrärahojen siirrosta viranomaistahojen välillä.

Suomen perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Perustuslakivaliokunta on tuonut esille, että yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tulee suhteuttaa toisiin perus- ja ihmisoikeuksiin sekä muihin painaviin yhteiskunnallisiin intresseihin. Lainsäätäjän tulee turvata yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Perustuslakivaliokunta on painottanut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojalla ei ole etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden. Arvioinnissa on kyse kahden tai useamman perusoikeussäännöksen yhteensovittamisesta ja punninnasta (PeVL 14/2018 vp, s. 8 sekä PeVL 54/2014 vp, s. 2/II ja PeVL 10/2014 vp s. 4/II).

Perustuslakivaliokunta on korostanut erityisesti asiakirjajulkisuuden ja henkilötietojen suojan välistä tasapainoa (PeVL 22/2008 vp, s. 4/I). Henkilötietojen suojaa koskevaa kansallista sääntelyä arvioitaessa huomioon tulee ottaa myös Euroopan unionin yleinen tietosuoja-asetus, joka on suoraan sovellettavaa oikeutta jäsenvaltioissa. Yleisessä tietosuoja-asetuksessa on tunnistettu, että viranomaisten on voitava luovuttaa hallussaan olevien asiakirjojen sisältämiä henkilötietoja, mikäli tästä säädetään erikseen laissa. Lainsäädännössä on tällöin yhteensovitettava asiakirjojen julkisuus sekä oikeus henkilötietojen suojaan. Euroopan unionin yleisessä tietosuoja-asetuksessa vahvistetaan henkilötietojen suojaa koskevat yleiset periaatteet, kuten tietojen minimoinnin periaate henkilötietojen käsittelyn tarkoitukseen nähden, jotka tulisi mahdollisimman tehokkaasti huomioida myös asiakirjajulkisuuden ja henkilötietojen suojan yhteensovittavassa lainsäädännössä.

Ehdotus sisältää henkilötietojen käsittelyä koskevaa erityissääntelyä siltä osin kuin on kyse vanhojen YVA-lain mukaisten sisältämien henkilötietojen käsittelystä yleisessä tietoverkossa. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan näkökulmasta hankkeesta vastaavaa koskevan tiedon käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi (c-alakohta) ja yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi (e-alakohta).

YVA-lain mukaisessa menettelyssä käsitellään henkilötietoja hankkeesta aiheutuvien, ympäristöön ja eri tahoihin ulottuvien vaikutusten kohdentamiseksi sekä asianosaisten tavoittamiseksi ja heille kuuluvien oikeuksien valvomiseksi. Kyse on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohdissa tarkoitetuista tilanteista. Siltä osin kuin asiassa on kyse kiinteistön yksilöivistä tiedoista, kyse on myös ympäristötietodirektiivin tarkoittamasta ympäristötiedosta. Rekisteröidyn tietosuoja-asetuksen mukaiset oikeudet ovat riippuvaisia käsittelyn oikeusperustasta. Mikäli kyseessä on käsittely rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi, on rekisteröidyllä oikeus saada informaatiota henkilötietojen käsittelystä, ellei laissa erikseen säädetty poikkeusta, oikeus saada pääsy tietoihin, oikeus oikaista tietoja, oikeus rajoittaa tietojen käsittelyä, henkilötietojen oikaisua tai käsittelyn rajoitusta koskeva ilmoitusvelvollisuus sekä oikeus olla joutumatta automaattisen päätöksenteon kohteeksi ilman lainmukaista perustetta. Mikäli käsittelyn oikeusperusteena on käsittely yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi, on rekisteröidyllä lisäksi oikeus vastustaa tietojen käsittelyä.

Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohdan täyttyessä jäsenvaltio voi 6 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti pitää voimassa ja ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi määrittämällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevat erityiset vaatimukset, joilla varmistetaan laillinen ja asianmukainen tietojen käsittely. Sääntelyn tulee täyttää yleisen edun mukainen tavoite ja olla oikeasuhtaista tavoiteltuun päämäärään nähden. Sääntelyn tarkoituksena on tässä tapauksessa edistää ympäristötiedon saatavuutta sekä turvata vanhoihin päätöksiin sisältyvien asianosaisten henkilötietojen suoja rajaamalla yleisen tietoverkon kautta nähtävillä olevien henkilötietojen julkaiseminen ainoastaan välttämättömiin tietoihin.

Jälkikäteen tapahtuvassa asiakirjaan sisältyvien henkilötietojen julkaisemisessa yleisessä tietoverkossa on kyse tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta toiminnasta, eli henkilötietojen käsittelystä muuta kuin sitä tarkoitusta varten, jonka vuoksi tiedot on kerätty. Sääntelyn tietosuoja-asetuksen mukaisuuden kannalta on merkityksellistä, että muuhun tarkoitukseen tapahtuva käsittely on yhteensopivaa sen tarkoituksen kanssa, jota varten tiedot alun perin kerättiin. Huomiota on tällöin kiinnitettävä asetuksen 6 artiklan 4 kohdan mukaan a) henkilötietojen keruun tarkoitusten ja aiotun myöhemmän käsittelyn tarkoitusten välisiin yhteyksiin, b) henkilötietojen keruun asiayhteyteen erityisesti rekisteröityjen ja rekisterinpitäjän välisen suhteen osalta, c) henkilötietojen luonteeseen, d) aiotun myöhemmän käsittelyn mahdollisiin seurauksiin rekisteröidyille, sekä e) asianmukaisten suojatoimien olemassaoloon.

Henkilötietojen myöhemmästä käsittelystä ei tässä tapauksessa arvioida aiheutuvan rekisteröidyille merkittäviä seurauksia. Välttämättömien tietojen julkaiseminen mahdollistaa yleisön tiedonsaannin ja vaikuttamisen ympäristön kannalta merkittäviin hankkeisiin. Tietosuoja-asetuksen riskiperustaisen lähestymistavan mukaan suojatoimien on oltava sitä vahvempia, mitä arkaluonteisemmista henkilötiedoista on kysymys. Ehdotettujen säännösten osalta kyse ei ole arkaluonteisista henkilötiedoista. Asianmukaisina suojatoimina voidaan pitää tietojen pseudonymisointia sen jälkeen, kun tietojen julkisena pitämiseen varattu määräaika on päättynyt. Minimoinnin periaatteen mukaisesti tiedot pidetään nähtävillä mahdollisimman lyhyen ajan. Yhteysviranomainen voi informoida rekisteröityjä siitä, mihin käyttötarkoitukseen tietoja käsitellään. Viranomainen ei voi kuitenkaan julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaisesti varmistua luovutuksensaajan oikeudesta henkilötiedon käyttämiseen eikä tiedon myöhemmistä käyttötarkoituksista, koska tieto on kenen tahansa yleisen tietoverkon käyttäjän saatavissa (ks. tältä osin perustelut HE 79/2019 vp, s. 37).

Asiakirjojen yleisessä tietoverkossa tapahtuvan julkaisemisen tarkoituksena on välittää ympäristötietoa sitä tarvitseville. Kyse on siten osin samasta tarkoituksesta, jota varten henkilötiedot on aikanaan kerätty. Asiakirjoihin sisältyvät henkilötiedot voivat olla kiinteistön ja sen omistajan yksilöiviä tietoja. Kyse ei ole tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitetuista erityisistä henkilötiedoista tai 10 artiklassa tarkoitetuista rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvistä henkilötiedoista. Ehdotettujen säännösten mukaan ainoastaan välttämättömät henkilötiedot voitaisiin julkaista. Näitä olisivat ehdotetun YVA-lain 38 a §:n mukaan hankkeesta vastaavan nimi ja hankkeen sijaintipaikan tiedot. Yleisessä tietoverkossa julkaistavissa asiakirjoissa on tarpeen ilmoittaa nämä tiedot, jotta asia tulisi riittävästi yksilöidyksi, ja jotta asianosaiset ja yleisö voisivat arvioida toiminnan ympäristövaikutuksia sen sijaintipaikan ympäristössä.

Jos tietoverkossa julkaistavat asiakirjat sisältävät henkilötietoja, julkaistavat henkilötiedot saattavat olla osa viranomaisen henkilörekisteriä. Perustuslakivaliokunta on käytännössään pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittua käyttötarkoitusta mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa. Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista (PeVL 14/2002 vp, s. 2, PeVL 27/2006, s. 2/I, PeVL 2/2008 vp, s. 2/II). Lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla (PeVL 12/2002 vp, s. 5). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Lailla säätämiseen kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Tätä on painotettu myös perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä. Valiokunta on muun muassa edellyttänyt, että sääntelyn kohderyhmän tulee kyetä ilman vaikeuksia soveltamaan säännöksiä (esim. PeVL 60/2014 vp, s. 3/I). Lisäksi perustuslakivaliokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti (PeVL 21/2001 vp, s. 4/I) tai muuten täsmällisesti (PeVL 47/2001 vp, s. 3/II).

Toisaalta perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään kiinnittänyt huomiota henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn raskauteen ja monimutkaisuuteen (ks. esim. PeVL 2/2018 vp, s. 4–8, 11, PeVL 49/2017 vp, s. 3, PeVL 31/2017 vp, s. 4 ja PeVL 71/2014 vp, s. 3). Valiokunta on katsonut, että henkilötietojen suojan toteuttaminen tulisi ensisijaisesti taata yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislain nojalla. Tähän liittyen tulisi välttää kansallisen erityislainsäädännön säätämistä sekä varata sellaisen säätäminen vain tilanteisiin, joissa se on yhtäältä sallittua tietosuoja-asetuksen kannalta ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi (PeVL 2/2018 vp, s. 5). Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee valiokunnan mukaan suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. esim. PeVL 20/2020 vp, s. 3, PeVL 26/2018 vp, s. 2–3 ja 14/2018 vp, s. 4–5). Valiokunta on uudemmassa käytännössään katsonut, ettei estettä ole sille, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös yleisellä Euroopan unionin asetuksella tai kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla. Erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn kohdalla. (Ks. PeVL 14/2018 vp ja siinä mainitut lausunnot). Käsillä olevaa YVA-lain ehdotusta, joka koskee vanhojen asiakirjojen ja niihin sisältyvien henkilötietojen julkaisemista yleisessä tietoverkossa, voidaan pitää välttämättömänä henkilötietojen suojan toteutumisen varmistamiseksi.

Henkilötietojen käsittelyn tulee olla asiallisesti perusteltua viranomaisen toiminnan kannalta. Ilman asianomaisen henkilön suostumusta henkilötietoja saa käsitellä vain, jos käsittelystä säädetään laissa tai käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta. Kaiken henkilötietojen käsittelyn on myös oltava oikeutettua ja tarpeellista koko sen ajan, jolloin tietoja käsitellään. Ehdotettavilla säännöksillä edistetään ympäristötiedon saatavuutta ja turvataan asianosaisten henkilötietojen suojan tarpeet sekä asiakirjoihin sisältyvien henkilötietojen asianmukainen käsittely.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen julkistamista julkisena tietopalveluna mahdollisena, jos sille on oikeusturvan takeiden ja perusoikeusjärjestelmän tavoitteiden kannalta hyväksyttävät perusteet (PeVL 2/2017 vp, s. 7, PeVL 65/2014 vp, s. 4/II—5/I, PeVL 32/2008 vp s. 2/I—3/II). Lisäksi perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään kiinnittänyt huomiota henkilötietojen suojan kannalta olennaiseen seikkaan, ettei internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä tule voida hakea tietoja erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina (PeVL 35/2020 vp, s. 4, PeVL 2/2018 vp, s. 7, PeVL 17/2016 vp, s. 7, PeVL 32/2008 vp, s. 3/I).

Ehdotus sisältäisi myös säännökset ajankohdasta, jolloin henkilötiedot olisi poistettava yleisestä tietoverkosta. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan henkilötietoja on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten. Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 39 kohdan mukaan henkilötietojen olisi oltava riittäviä ja olennaisia ja rajoituttava siihen, mikä on välttämätöntä niiden käsittelyn tarkoitusten kannalta. Tämä edellyttää erityisesti sitä, että henkilötietojen säilytysaika on mahdollisimman lyhyt. Perustuslakivaliokunta on pitänyt ratkaisukäytännössään viiden vuoden säilytysaikaa arkaluonteisten tietojen osalta pitkänä (PeVL 13/2017 vp, s.6) ja korostanut, että mitä pidemmäksi tietojen säilytysaika muodostuu, sitä olennaisempaa on huolehtia tietoturvasta, tietojen käytön valvonnasta ja rekisteröidyn oikeusturvasta (PeVL 28/2016 vp, s. 7). Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella voidaan todeta, että erityissääntelyä henkilötietojen säilytysajoista tulisi välttää, ellei kyse ole arkaluonteisista henkilötiedoista taikka muutoin käsittelystä, josta voi aiheutua korkea riski henkilön oikeuksille tai vapauksille. Kun kysymys on henkilötietojen käsittelystä yleisessä tietoverkossa, ovat käsittelyn aiheuttamat riskit korkeammat, minkä vuoksi ehdotettua poistoaikasääntelyä voidaan pitää tarpeellisena.

YVA-lain uuteen 38 a §:än sisällytettäväksi ehdotetuissa säännöksissä ei ole kyse arkaluonteisista henkilötiedoista. Lainkohdissa tarkoitettuja henkilötietoja ovat hankkeesta vastaavan nimi ja toiminnan sijaintipaikan kiinteistön yksilöivät tiedot.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.