Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ydinenergialakia ydinlaitosten ydinturvallisuudesta annetun direktiivin edellyttämällä tavalla. Luvanhaltijan velvollisuuksiin lisättäisiin velvollisuus järjestää koulutusta ydinturvallisuuteen liittyviä tehtäviä hoitavalle henkilöstölleen. Lakiin kirjattaisiin myös kielto delegoida luvanhaltijalle kuuluvaa velvollisuutta huolehtia ydinenergian käytön turvallisuudesta.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2011.

1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Ydinenergialaki sisältää ydinenergian käyttöä koskevat säännökset. Ydinenergian käytöllä tarkoitetaan ydinenergialain soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, joka kattaa kaikki ydinenergiaan ja sen tuottamiseen liittyvät toiminnot uraanin tai toriumin tuotantoon tähtäävästä kaivos- ja rikastustoiminnasta aina ydinjätteiden loppusijoitukseen. Lakia tarkentavat säännökset on annettu ydinenergia-asetuksella (161/1988) sekä valtioneuvoston asetuksilla ydinvoimalaitoksen turvallisuudesta (733/2008), ydinenergian käytön turvajärjestelyistä (734/2008), ydinvoimalaitoksen valmiusjärjestelyistä (735/2008) ja ydinjätteiden loppusijoituksen turvallisuudesta (736/2008).

Ennen ydinenergialain voimaantuloa ydinenergian käyttöä koskevat säännökset olivat atomienergialaissa (356/1957) ja atomienergia-asetuksessa (75/1958). Atomienergialaki oli luonteeltaan puitelaki, josta paljolti puuttuivat ydinenergian käyttöä koskevat aineellisoikeudelliset säännökset.

Ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskee nykyisin edelleen ydinenergialaki (990/1987). Lain voimaantulon jälkeen on jo toiminnassa olevien neljän yksikön lisäksi yhtä uutta ydinvoimalaitosyksikköä (Olkiluoto 3) ryhdytty rakentamaan. Vuonna 2010 myönnettiin periaatepäätökset kahdelle uudelle yksikölle (Olkiluoto 4 ja Fennovoima).

Turvallisuutta koskeva sääntely uudistettiin lain säätämisen yhteydessä. Ydinenergialain voimaantulon jälkeen turvallisuutta koskevaa sääntelyä täydennettiin 81 §:ssä säädetyn valtuutuksen nojalla annetuilla valtioneuvoston päätöksillä, joiden soveltamisala kattoi ydinenergian käytön turvallisuuden eri osa-alueet. Nämä olivat ydinvoimalaitosten turvallisuutta koskevat yleiset määräykset (VNp 395/1991), ydinvoimalaitosten turvajärjestelyjä koskevat yleiset määräykset (VNp 396/1991), ydinvoimalaitosten valmiusjärjestelyjä koskevat yleiset määräykset (VNp 397/1991) ja ydinvoimalaitosten voimalaitosjätteiden loppusijoituslaitoksen turvallisuutta koskevat yleiset määräykset (VNp 398/1991). Myöhemmin sääntelyä täydennettiin vielä käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituksen turvallisuutta koskevilla määräyksillä (VNp 478/1999). Nämä päätökset on sittemmin kumottu ja korvattu edellä mainituilla valtioneuvoston asetuksilla ydinvoimalaitoksen turvallisuudesta (733/2008), ydinenergian käytön turvajärjestelyistä (734/2008), ydinvoimalaitoksen valmiusjärjestelyistä (735/2008) ja ydinjätteiden loppusijoituksen turvallisuudesta (736/2008).

Ydinturvallisuutta koskevia lain säännöksiä ja valtioneuvoston asetuksia tarkentavat edelleen Säteilyturvakeskuksen toimittamat ja julkaisemat yksityiskohtaiset turvallisuusvaatimukset. Nämä YVL-ohjeina tunnetuiksi tulleet tekniset säännöstöt ovat olennainen osa ydinturvallisuuden tehokasta toteuttamista, sillä niissä esitetään yksityiskohtaiset vaatimukset kaikille ydinenergian käytön turvallisuuden kannalta merkittäville osa-alueille. Säteilyturvakeskus antaa YVL-ohjeet ydinenergialain 55 § 2 momentin 3 kohdan nojalla. Säteilyturvakeskuksessa on käynnissä ohjeiston uudistamistyö, jonka tavoitteena on ajanmukaistaa ohjeiston rakenne ja toimittaa kokonaisuus uudelleen niin, että ohjeiden määrä vähenee arviolta puoleen.

Ydinenergia-asetus on luonteeltaan menettelytapasäädös, jossa on lakia tarkentavat säännökset muun muassa ydinenergian käyttöön oikeuttavien lupien hakemisesta ja käsittelystä, ydinjätehuollon suunnittelussa ja kustannuksiin varautumisessa noudatettavista menettelyistä sekä ydinenergian käyttöä valvoville viranomaisille ilmoitettavista tiedoista. Ydinenergia-asetuksessa on myös ydinenergialain soveltamisalan ja soveltamisen tarkaksi osoittamiseksi välttämättömät teknis-fysikaaliset määrittelyt, raja-arvot ja muut ydinenergialain reuna-alueiden yksityiskohtia tarkentavat säännökset.

Ydinenergian käytön turvallisuuden valvonta kuuluu ydinenergialain mukaan Säteilyturvakeskukselle. Säteilyturvakeskuksella on toimivalta velvoittaa luvanhaltija tai muu toiminnanharjoittaja toimittamaan turvallisuuden valvomiseksi tarvittavat tiedot ja selvitykset, tarkastaa näiden toimintaa sekä asettaa turvallisuuden varmistamiseksi tarpeellisia vaatimuksia ja antaa määräyksiä. Ydinenergialaissa on säädetty toimivaltuudet viranomaisille myös siltä varalta, että laissa tai sen nojalla säädetyn tai määrätyn noudattaminen laiminlyötäisiin.

Ydinenergialakia on muutettu useita kertoja sen säätämisen jälkeen. Viimeisimmät muutokset ovat vuodelta 2008, niiden joukossa mm. ydinturvallisuuden kannalta olennaisen 2 A –luvun (”Turvallisuutta koskevat vaatimukset”) lisääminen.

Ydinenergialainsäädäntö on käytännössä osoittautunut toimivaksi kokonaisuudeksi, eikä siinä ydinenergian käytön ja sen turvallisuuden tehokkaan valvonnan kannalta katsoen ole merkittäviä sisällöllisiä puutteita. Joitakin tarkistamistarpeita liittyy kuitenkin EU:ssa annettuun, 22.7.2009 voimaan tulleeseen ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan kansallisen kehyksen perustamista koskevaan neuvoston direktiiviin 2009/71/Euratom.

Ydinenergialain tarkoituksena on sen 1 §:n mukaan ydinenergian käytön pitäminen yhteiskunnan kokonaisedun mukaisena sekä sen varmistaminen, että ydinenergian käyttö on ihmisen ja ympäristön kannalta turvallista eikä edistä ydinaseiden leviämistä. Lain soveltamisalana on ydinenergian käyttö lain 2 ja 3 §:ien tarkoittamassa mielessä.

Ydinenergialain 3 § 1 momentin 5 kohta sisältää ydinlaitoksen määritelmän. Sen mukaan ydinlaitoksella tarkoitetaan ydinenergian aikaansaamiseen käytettäviä laitoksia, tutkimusreaktorit mukaan luettuina, ydinjätteiden laajamittaista loppusijoitusta toteuttavia laitoksia sekä ydinaineen ja ydinjätteen laajamittaiseen valmistamiseen, tuottamiseen, käyttämiseen, käsittelyyn tai varastointiin käytettäviä laitoksia. Ydinlaitoksella ei kuitenkaan tarkoiteta mm. uraanin tai toriumin tuottamiseen tarkoitettuja kaivoksia tai rikastuslaitoksia eikä sellaisia lopullisesti suljettuja tiloja, joihin ydinjätteitä on sijoitettu Säteilyturvakeskuksen pysyväksi hyväksymällä tavalla. Ydinenergialain rikastuskäsite tarkoittaa malminrikastusta, ei isotooppirikastusta (väkevöintiä), ja näin ollen rikastuslaitos on ydinenergialain käsitteistössä malminrikastuslaitos.

Lain 2 luku määrittelee lain yleiset periaatteet. Näitä ovat ydinräjähteiden maahantuonnin, valmistamisen, hallussapidon ja räjäyttämisen kielto, ydinenergian käytön yhteiskunnan kokonaisedunmukaisuus, turvallisuus, ydinjätteiden tuonti- ja vientikielto sekä turva- ja valmiusjärjestelyjen riittävyys. Lukuun sisällytetyn turvallisuutta koskevan periaatesäännöksen mukaan ydinenergian käytön on oltava turvallista eikä siitä saa aiheutua vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Lain perustelujen (HE 16/1985 vp) mukaan ydinenergian käytöstä aiheutuva radioaktiivisen säteilyn vaara on pidettävä mahdollisimman vähäisenä. Vaaran ja vahingon välttämiseksi vaadittavien toimenpiteiden merkityksen turvallisuuden takaamisen kannalta on kuitenkin oltava sellainen, että on perusteltua vaatia niitä toteutettaviksi niiden aiheuttamista kustannuksista ja haitoista huolimatta. Lain yleisiin periaatteisiin sisällytettiin myös vaatimus ydinenergian käytön riittävistä turva- ja valmiusjärjestelyistä.

Ydinenergian käytön turvallisuutta koskevat olennaisimmat säännökset ovat 2 A luvussa. 7 a §:n mukaan turvallisuutta koskevia johtavia periaatteita ovat se, että ydinenergian käytön turvallisuus on pidettävä niin korkealla tasolla kuin käytännöllisin toimenpitein on mahdollista, sekä se, että turvallisuuden edelleen kehittämiseksi on toteutettava toimenpiteet, joita käyttökokemukset ja turvallisuustutkimukset sekä tieteen ja tekniikan kehittyminen huomioon ottaen voidaan pitää perusteltuina. 7 b §:ssä säädetään syvyyssuuntaisesta turvallisuusperiaatteesta, jonka mukaan ydinlaitoksen turvallisuus on varmistettava peräkkäisillä ja toisistaan riippumattomilla suojauksilla. 7 c §:ssä on valtuussäännös koskien ydinlaitoksesta tai muusta ydinenergian käytöstä väestön yksilölle aiheutuvan säteilyaltistuksen enimmäisarvoista säätämistä ja ydinlaitoksen radioaktiivisten aineiden päästöjen raja-arvojen vahvistamista. 7 d §:n mukaan ydinlaitoksen suunnittelussa on varauduttava käyttöhäiriöiden ja onnettomuuksien mahdollisuuteen. Onnettomuuden todennäköisyyden on oltava sitä pienempi, mitä vakavampi onnettomuuden seuraus saattaisi olla ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Lainkohdan mukaan ensisijaisena tavoitteena on onnettomuuksien estäminen, minkä lisäksi onnettomuuksien hallintaa ja niiden seurausten lieventämistä varten on tehtävä tarpeelliset käytännön toimenpiteet. 7 e §:n mukaan ydinlaitoksen turvallisuutta koskevien vaatimusten täyttyminen on osoitettava luotettavasti, ja turvallisuus on arvioitava kokonaisuutena säännöllisin väliajoin.

Turvallisuuden on oltava etusijalla ydinlaitoksen rakentamisessa ja käytössä (7 f §). Laitoksen käytöstä poistamisen tulee tapahtua Säteilyturvakeskuksen hyväksymän suunnitelman mukaisesti (7 g §). 7 h §:ssä asetetaan vaatimuksia ydinaineiden ja ydinjätteiden käsittelylle ja varastoinnille laitoksessa. Vaatimuksia asetetaan myös laitoksen henkilöstön osalta (7 i §), johtamisjärjestelmän osalta (7 j §), vastuullisen johtajan osalta (7 k §), turvajärjestelyjen osalta (7 l §), turvavalvonnan osalta (7 m §), lainvastaisen toiminnan torjumiseen varautumisen osalta (7 n §), voimakeinojen käytön osalta (7 o §), ja valmiusjärjestelyjen osalta (7 p §).

Lisäksi annetaan valtioneuvostolle valtuudet antaa yleisiä turvallisuusmääräyksiä asetuksella tietyistä, laissa määritellyistä asioista (7 q §). Tämä on tehty valtioneuvoston asetuksilla 733—736/2008. Säteilyturvakeskukselle annetaan valtuus asettaa lain mukaisen turvallisuustason toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset turvallisuusvaatimukset (7 r §). Tämä on tehty Säteilyturvakeskuksen YVL-ohjeilla.

Ydinenergialain 3 luvussa on määritelty luvanvaraisesta toiminnasta johtuvat velvollisuudet. Näihin kuuluu mm. 8 § 1 momentissa lausuttu lähtökohta, jonka mukaan ydinenergian käyttö on kielletty ilman ydinenergialain mukaista lupaa.

Luvanhaltijan velvollisuudet on määritelty 9 §:ssä. Sen mukaisesti luvanhaltijan velvollisuutena on huolehtia ydinenergian käytön turvallisuudesta. Velvollisuus kattaa myös sellaisista turva- ja valmiusjärjestelyistä ja muista ydinvahinkojen rajoittamiseksi tarpeellisista järjestelyistä, jotka eivät kuulu viranomaisille, huolehtimisen. Lisäksi jätehuoltovelvollisen luvanhaltijan on huolehdittava kaikista näiden jätteiden ydinjätehuoltoon kuuluvista toimenpiteistä ja niiden asianmukaisesta valmistelemisesta sekä vastattava niiden kustannuksista.

4 ja 5 luvuissa säädetään periaatepäätös- ja lupamenettelyistä. Ydinjätehuoltoa koskevat 6 ja 7 luvut, ydinenergia-alan viranomaiset ja niiden toimivaltuudet samoin kuin ydinenergian käytön sääntelyn tueksi asetetut neuvottelukunnat taas on määritelty 8 luvussa. 8 lukuun kuuluvassa 54 §:ssä säädetään työ- ja elinkeinoministeriö (kauppa- ja teollisuusministeriö) vastuulliseksi ydinenergia-alan ylimmästä johdosta ja valvonnasta ja Euratom-sopimuksessa tarkoitetuksi Suomen toimivaltaiseksi viranomaiseksi.

9 luvussa on säännökset muun lainsäädännön soveltumisesta sekä viranomaisten välisestä yhteistyöstä, 10 luvussa valvonnasta ja pakkokeinoista. Seuraamussäännökset, mukaan lukien 69 §:n viittaussäännös rikoslakiin (39/1889), ovat 11 luvussa. Lisäksi 12 luvussa on säännöksiä mm. muutoksenhausta, maksuista, vaitiolovelvollisuudesta ja valtioneuvostolle myönnetystä asetuksenantovaltuudesta. 12 lukuun sisältyvän, vaitiolovelvollisuutta koskevan 78 §:n 1 momentin mukaan se, joka on saanut 2 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuun tietoaineistoon sisältyviä tietoja, ei saa ilmaista niitä sivulliselle. Samanlainen velvoite koskee myös tietoja 7 §:ssä tarkoitettuja turvajärjestelyjä koskevista suunnitelmista tai niiden valmistelussa syntyneestä aineistosta tai suunnitelmien nojalla laadituista asiakirjoista, jos näiden tietojen ilmaiseminen sivulliselle voi vaarantaa turvajärjestelyjen tarkoituksen. Pykälän 2 momentti viittaa asiakirjajulkisuuden osalta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (621/1999). Pykälän 3 momentissa on rangaistusta koskeva viittaussäännös rikoslakiin.

Ydinenergia-asetuksessa (161/1988) on ydinenergialakia tarkentavia säännöksiä. Ydinturvallisuusdirektiivin soveltamisalaan liittyviä säännöksiä on erityisesti asetuksen 3 luvussa (luvanvaraisuudesta vapautettu ydinenergian käyttö), 4, 5 ja 6 luvuissa (ydinlaitosten toimintaan liittyvät periaatepäätös- ja lupamenettelyt), 12 luvussa (ydinjätehuolto), 15 luvussa (valvonta) ja 16 luvussa (vastuullinen johtaja ja muu ydinenergian käytössä tarvittava henkilökunta). 15 lukuun kuuluvan 119 §:n mukaan Säteilyturvakeskus valvoo, että luvanhaltijan käytettävissä oleva organisaatio on tarkoituksenmukainen ja riittävä, että ydinenergian käyttöön osallistuvat henkilöt täyttävät asetetut kelpoisuusehdot ja että näille on järjestetty asianmukainen koulutus.

Vuonna 2008 annetuista valtioneuvoston asetuksista ydinturvallisuusdirektiivin kannalta keskeisin on VNA ydinvoimalaitoksen turvallisuudesta (733/2008). Sen 2 luvussa on yleisiä turvallisuutta koskevia säännöksiä, kuten turvallisuuden arviointia ja todentamista (3 §) sekä ikääntymisen (5 §) ja inhimillisten tekijöiden (6 §) hallintaa koskevat säännökset. 3 luvussa on säännökset säteilyaltistuksen ja radioaktiivisten aineiden päästöjen rajoittamisesta. 7 § koskee ydinvoimalaitoksen työntekijöiden säteilyturvallisuutta, ja 8-10 § määrittelevät raja-arvot normaalikäytölle (8 §), odotettavissa olevalle käyttöhäiriölle (9 §) ja onnettomuudelle (10 §).

4 luku koskee ydinturvallisuutta yleisesti. 11 §:ssä on ydinvoimalaitoksen sijoituspaikkaa koskeva säännös. Sen mukaan ydinvoimalaitoksen sijoituspaikan valinnassa on otettava huomioon paikallisten olosuhteiden vaikutus turvallisuuteen sekä turva- ja valmiusjärjestelyt. Sijoituspaikan on lainkohdan mukaan oltava sellainen, että laitoksen ympäristölleen aiheuttamat uhat ovat hyvin pienet ja laitoksen lämmönpoisto ympäristöön voidaan toteuttaa luotettavasti. 12 § koskee onnettomuuksien ennalta ehkäisemistä ja seurausten lieventämistä. Sen 1 momentti sisältää syvyyssuuntaisen turvallisuusperiaatteen. 2 momentti asettaa laitoksessa käytettävälle tekniikalle edellytyksiä ja ottaa lähtökohdaksi onnettomuuksien ennalta ehkäisemisen. 3 momentti edellyttää järjestelmiä käyttöhäiriöiden ja onnettomuustilanteiden havaitsemiseksi ja tilanteen vakavammaksi kehittymisen estämiseksi. Suuriin radioaktiivisten aineiden päästöihin johtavien onnettomuuksien on oltava erittäin epätodennäköisiä. 13 §:ssä säädetään radioaktiivisten aineiden leviämisen teknisistä esteistä, 14 §:ssä turvallisuustoiminnoista ja niiden varmistamisesta, 15 §:ssä polttoaineen käsittelystä ja varastoinnista, 16 §:ssä radioaktiivisten jätteiden käsittelystä ja varastoinnista, 17 §:ssä suojautumisesta ulkoisilta tapahtumilta ja 18 §:ssä suojautumisesta sisäisiltä tapahtumilta. Lisäksi 19 §:ssä asetetaan vaatimukset ydinvoimalaitoksen valvonnalle ja ohjaukselle, ja 20 §:ssä käytöstä poistamiselle.

5 ja 6 luvuissa annetaan tarkempia määräyksiä ydinvoimalaitoksen rakentamisesta, käyttöönotosta ja käytöstä. Näissä rakentamisen osalta rakentamisluvan haltijalla on 21 §:n mukaan vastuu siitä, että laitos rakennetaan ja toteutetaan hyväksyttyjen suunnitelmien ja menettelyjen mukaisesti. Vastuu ulottuu kattamaan myös laitostoimittajan ja turvallisuuden kannalta tärkeitä palveluja ja tuotteita tuottavien alihankkijoiden toiminnan. Vastaavasti käyttöluvan haltijalla on laitoksen käyttöönottovaiheessa vastuu siitä, että järjestelmät, rakenteet ja laitteet sekä laitos kokonaisuudessaan toimivat suunnitellulla tavalla (22 §). Käyttöluvan haltijalla on vastuu myös siitä, että ydinvoimalaitoksen käyttöä varten on olemassa tarkoituksenmukainen organisaatio, riittävästi ammattitaitoista henkilökuntaa ja käyttötarkoitukseensa soveltuva ohjeisto.

7 luku sisältää organisaatiota ja henkilöstöä koskevia säännöksiä. 28 §:n mukaan ydinvoimalaitosta suunniteltaessa, rakennettaessa, käytettäessä ja käytöstä poistettaessa on ylläpidettävä hyvää turvallisuuskulttuuria. 29 §:ssä säädetään turvallisuuden ja laadun hallinnasta. Lainkohta edellyttää mm. johtamisjärjestelmää, jolla huolehditaan turvallisuuden ja laadun hallinnasta. 30 § edellyttää johtosuhteiden, vastuiden ja asiantuntemuksen määrittelyä ja dokumentointia, sekä turvallisuuden kannalta merkittävien tehtävien nimeämistä. Näissä tehtävissä toimivien henkilöiden ammattitaidon kehittämiseksi ja ylläpitämiseksi on laadittava koulutusohjelmat, ja tehtävissä tarvittavien tietojen riittävä hallinta on todennettava.

Valtioneuvoston asetus ydinenergian käytön turvajärjestelyistä (734/2008) sisältää määräykset turvajärjestelyjen perusteista (2 luku), turvavalvonnasta (3 luku), turvahenkilöistä ja uhkatilanteisiin varautumisesta (4 luku), toiminnasta uhkatilanteessa (5 luku), ja ydinalan turvajärjestelyjen neuvottelukunnasta (6 luku). Valtioneuvoston asetus ydinvoimalaitoksen valmiusjärjestelyistä (735/2008) sisältää säännökset valmiusjärjestelyjen suunnittelusta (2 luku), valmiuden ylläpitämisestä (3 luku) ja toiminnasta valmiustilanteessa (4 luku). Valtioneuvoston asetus ydinjätteiden loppusijoituksen turvallisuudesta (736/2008) puolestaan sisältää säännökset ydinjätelaitoksen ja loppusijoituksen säteilyturvallisuudesta (2 luku), ydinjätelaitoksen suunnitteluvaatimuksista (3 luku), loppusijoituksen pitkäaikaisturvallisuudesta (4 luku), turvallisuusvaatimusten täyttymisen osoittamisesta (5 luku), ydinjätelaitoksen rakentamisesta ja käytöstä (6 luku) sekä organisaatiosta ja henkilöstöstä (7 luku).

Näiden lisäksi ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevaan säädöskehikkoon voidaan lukea kuuluviksi Säteilyturvakeskuksen antamat YVL-ohjeet.

Ydinturvallisuuden kannalta relevantteja säännöksiä on myös muussa kotimaisessa lainsäädännössä kuin varsinaisessa ydinenergian käyttöä koskevassa lainsäädännössä. Laki säteilyturvakeskuksesta (1069/1983) määrittää suomalaisen valvontaviranomaisen asemaa ja riippumattomuutta. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) säätää viranomaisten tiedotusvelvollisuuksista suhteessa väestöön.

1.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

EU:n puitteissa hyväksyttiin kesäkuussa 2009 direktiivi 2009/71/Euratom ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan yhteisön kehyksen perustamisesta. Kyseessä on ensimmäinen ydinturvallisuutta koskeva yhteisösäädös. Direktiivi tuli voimaan 22.7.2009.

Direktiivi määrittelee 1 artiklassaan tavoitteekseen ottaa käyttöön yhteisön kehys, jonka avulla pidetään yllä ja edistetään ydinturvallisuuden ja sen valvonnan jatkuvaa parantamista (a kohta), sekä varmistaa, että jäsenvaltiot huolehtivat asianmukaisista kansallisista järjestelyistä, joilla turvataan ydinturvallisuuden korkea taso työntekijöiden ja väestön suojelemiseksi ydinlaitosten ionisoivan säteilyn aiheuttamilta vaaroilta (b kohta). Direktiivin soveltamisalaksi määritellään 2 artiklassa luvan nojalla toimivat siviilikäyttöön tarkoitetut ydinlaitokset. Direktiivin sääntely on minimisääntelyä, joten direktiivissä asetettuja tiukemmat kansalliset vaatimukset ovat sallittuja.

Ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevalla kansallisella kehyksellä direktiivissä tarkoitetaan oikeudellista, valvonta- ja organisaatiokehystä, jonka avulla jaetaan vastuut ja huolehditaan asianomaisten valtion viranomaisten välisestä koordinoinnista. Kansallisessa kehyksessä vahvistetaan neljä vastuualuetta: kansallisten ydinturvallisuusvaatimusten vahvistaminen; sellaisesta järjestelmästä säätäminen, joka vastaa ydinlaitoksia koskevien lupien käsittelystä ja toimintakielloista luvan puuttuessa; ydinturvallisuuden valvontajärjestelmästä säätäminen; sekä täytäntöönpanon valvontaa koskevat toimet, kuten toiminnan keskeyttäminen ja luvan muuttaminen tai peruuttaminen. Jäsenvaltioiden on lisäksi varmistettava, että kansallista kehystä ylläpidetään ja tarvittaessa parannetaan laitosten käytöstä hankittujen kokemusten, toiminnassa olevia laitoksia koskevista turvallisuusanalyyseistä saatujen näkemysten, teknologian kehittymisen ja turvallisuutta koskevan tutkimustoiminnan tulosten perusteella.

Direktiivi edellyttää, että kukin jäsenvaltio perustaa ydinlaitosten ydinturvallisuudesta vastaavan toimivaltaisen valvontaviranomaisen ja ylläpitää sitä. Valvontaviranomaisen on oltava toiminnallisesti erotettu muista elimistä tai järjestöistä, jotka liittyvät ydinenergian edistämiseen tai käyttöön, mukaan lukien sähköntuotanto, sen todellisen riippumattomuuden suojaamiseksi asiattomalta vaikutukselta sen valvontatehtävään liittyvässä päätöksenteossa. Valvontaviranomaiselle on annettava sellaiset oikeudelliset valtuudet ja henkilöstö- ja taloudelliset voimavarat, jotka se tarvitsee täyttääkseen edellä 4 artiklan 1 kohdassa kuvattuun kansalliseen kehykseen liittyvät velvoitteensa. Näihin kuuluvat voimavarat ja valtuudet vaatia, että luvanhaltija noudattaa kansallisia ydinturvallisuusmääräyksiä ja asianomaisen luvan ehtoja; vaatia näyttöä tästä noudattamisesta; valvoa tätä noudattamista suorittamalla lakisääteistä arviointia ja tarkastuksia; ja ryhtyä noudattamisen varmistamiseksi viranomaistoimenpiteisiin mukaan lukien ydinlaitoksen toiminnan keskeyttäminen kansallisessa kehyksessä määriteltyjen edellytysten mukaisesti.

Direktiivin 6 artiklan mukaan päävastuu ydinlaitoksen ydinturvallisuudesta on luvanhaltijalla. Tämän vastuun delegointi on kielletty. Kansallisen kehyksen on edellytettävä, että luvanhaltijat arvioivat, valvovat ja parantavat toimivaltaisen valvontaviranomaisen valvonnassa jatkuvasti ydinlaitostensa ydinturvallisuutta järjestelmällisellä ja todennettavalla tavalla. Luvanhaltijoiden edellytetään myös perustavan ja panevan täytäntöön johtamisjärjestelmät, joissa ydinturvallisuus on etusijalla ja jotka toimivaltainen valvontaviranomainen todentaa säännöllisesti.

Direktiivin 7 artiklan mukaan kansallisessa kehyksessä on edellytettävä koulutusjärjestelyjä, joita kaikki osapuolet järjestävät ydinlaitosten ydinturvallisuudesta vastaavalle henkilöstölleen ydinturvallisuutta koskevan asiantuntemuksen ja taitojen ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi edelleen. 8 artiklan mukaan ydinturvallisuuden valvontaa koskevat tiedot ovat työntekijöiden ja väestön saatavilla. Valvontaviranomaisen on myös aktiivisesti tiedotettava väestölle toimivaltaansa kuuluvista asioista. Nämä tiedot on saatettava väestön saataville kansallisen lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti, edellyttäen, että tämä ei vaaranna muita kansallisessa lainsäädännössä tai kansainvälisissä velvoitteissa tunnustettuja intressejä, kuten muun muassa turvajärjestelyjä.

Raportointia koskevan 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kertomus direktiivin täytäntöönpanosta ensimmäisen kerran viimeistään 22.7.2014. Sen jälkeen kertomus toimitetaan joka kolmas vuosi ydinturvallisuutta koskevassa yleissopimuksessa määriteltyjä tarkasteluja ja selontekoja koskevia määräaikoja noudattaen. Jäsenvaltioiden on myös kymmenen vuoden välein toimitettava kansallisen kehyksensä ja toimivaltaisten valvontaviranomaistensa itsearviointi sekä pyydettävä kansallisen kehyksensä merkitseviä osia ja/tai viranomaisiaan koskeva kansainvälinen vertaisarviointi.

Direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset on saatettava voimaan viimeistään 22.7.2011.

Kansainvälisellä tasolla ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskee IAEA:n puitteissa vuonna 1994 solmittu ydinturvallisuutta koskeva yleissopimus (Convention on Nuclear Safety). Sen tavoitteena on oikeudellisesti sitovalla tavalla velvoittaa ydinenergiaa hyödyntävät valtiot ylläpitämään korkeaa turvallisuuden tasoa asettamalla valtioille hyväksyttäviä kriteerejä. Sekä Euratom että kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat sopijapuolina yleissopimuksessa.

Yleissopimuksen tavoitteena on sen 1 artiklan mukaan ydinturvallisuuden korkean tason saavuttaminen ja ylläpitäminen maailmanlaajuisesti, ydinlaitosten tehokas suojaus siten, että säteilystä ei aiheudu vaaraa ihmisille, yhteiskunnalle tai ympäristölle, sekä onnettomuuksien estäminen ja niiden seurausten lieventäminen. Yleissopimus kattaa suurelta osin samoja asioita kuin direktiivikin. Sen soveltamisalaksi on määritelty ydinlaitosten turvallisuus (3 artikla) ja se edellyttää kunkin sopijapuolen perustavan oman ydinturvallisuutta koskevan oikeudellisen ja valvontakehyksensä (7 artikla). Samoin yleissopimus edellyttää riittävillä toimivaltuuksilla varustettua valvontaviranomaista, joka on toiminnallisesti erotettu ydinenergiaa edistävistä organisaatioista. Yleissopimus myös edellyttää, että ensisijainen vastuu ydinlaitoksen ydinturvallisuudesta on luvanhaltijalla (8 artikla), sekä että ydinlaitoksen ydinturvallisuudesta huolehtimiseen on käytettävissä riittävät taloudelliset ja henkilöstövoimavarat (11 artikla).

1.3 Nykytilan arviointi

Ydinenergialakia on muutettu sen voimassa ollessa kaikkiaan 16 kertaa. Muutoksilla on ajantasaistettu ja täydennetty lakia tai ne ovat liittyneet kansallisen tai kansainvälisen säännösympäristön kehittymiseen. Suurin osa muutoksista on ollut luonteeltaan teknisiä, kuten EU:n menettelysäädösten täytäntöönpanoa. Yhteiskunnallisesti ehkä merkittävin oli vuonna 1994 tehty ydinjätehuollon periaatteiden linjaus: Suomessa tuotettujen ydinjätteiden huolto on toteutettava täällä, eikä muualla tuotettuja ydinjätteitä saa tuoda täällä käsiteltäväksi, varastoitavaksi tai loppusijoitettavaksi (ydinenergialain 6 a ja 6 b §). Linjaratkaisu merkitsi sitä, että Loviisan voimalaitoksen polttoainejätteen kuljetukset Venäjälle lopetettiin vuonna 1996.

Kokonaistarkastelua laille ei ole sen yli 20 vuotta kestäneen voimassaolon aikana tehty, koska ydinenergialain perusperiaatteita ja esimerkiksi yleiseltä merkitykseltään huomattaviin ydinlaitoksiin liittyviä menettelyjä pidetään edelleen laajalti hyväksyttyinä ja niihin myös kansainvälisesti kohdistuvat vaatimukset (esimerkiksi kansalaisten vaikutusmahdollisuuksista päätöksentekoon ympäristöasioissa) täyttävinä. Näin ollen ei nyt käsillä olevan, pääasiallisesti lainsäädäntötekniikkaan liittyvän esityksen, yhteydessä ole katsottu olevan aihetta uudistaa muodollisesti koko lakia. Lainsäädännön kokonaistarkastelu voi kuitenkin tulla lähivuosina ajankohtaiseksi, kun täydentämistarpeet eräiden periaatteellisesti tärkeiden osa-alueiden osalta tarkentuvat. Erityisesti näitä tarpeita saattaa liittyä ydinlaitosten teknisen käyttöiän päättyessä tapahtuvaan käytöstä poistamiseen.

Ydinturvallisuutta koskevan lainsäädännön nykytilassa ei sinänsä ole havaittu puutteita, ja jo nyt olemassa oleva sääntely täyttää direktiivin asettamat edellytykset lähes kaikilta osin. Joiltakin osin ydinturvallisuusdirektiivi kuitenkin saa aikaan muutostarpeita Suomen lainsäädännön EU-oikeudenmukaisuuden varmistamiseksi. Terminologinen muutostarve liittyy siihen, että direktiivi ja ydinenergialainsäädäntö käyttävät rikastus-termiä eri merkityksissä. Ydinenergialain rikastuskäsite tarkoittaa, kuten edellä on selostettu, malminrikastusta, ei isotooppirikastusta, ja näin ollen rikastuslaitos on ydinenergialain käsitteistössä malminrikastuslaitos. Ydinturvallisuusdirektiivi taas nimenomaisesti lukee rikastuslaitokset ydinlaitosmääritelmän piiriin, mutta tällöin rikastuslaitoksilla tarkoitetaan isotooppirikastusta harjoittavia laitoksia. Suomessa ei tähän asti ole ydinpolttoaineen valmistukseen liittyvää isotooppirikastusta lainkaan harjoitettu. Ydinenergialain terminologiassa isotooppirikastusta harjoittava laitos on kuitenkin luettavissa ydinaineen käsittelyä harjoittavaksi laitokseksi. Näin ollen Suomen lainsäädäntö täyttää direktiivin asettamat edellytykset. Selvyyden vuoksi käytettyä terminologiaa on kuitenkin syytä tarkistaa, jotta vältetään sekaannukset tulkintatilanteissa.

Sisällöllisempi muutostarve liittyy ydinturvallisuusvastuuseen. Ydinturvallisuusdirektiivin 6 artiklassa on ydinturvallisuusvastuun delegointia koskeva ehdoton kielto. Tällaista nimenomaisesti lausuttua kieltoa ei suomalaisessa ydinenergialainsäädännössä ole, joskin ydinenergialain 9 §:n 1 momentissa todetaan luvanhaltijan velvollisuutena olevan huolehtia ydinenergian käytön turvallisuudesta, ja ydinenergialakia koskevassa hallituksen esityksessä 16/1985 vp todetaan 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lakiehdotuksen systematiikan nojautuvan siihen, että lupa ydinenergian käyttöön on henkilö- tai yrityskohtainen, eikä sitä niin ollen voi siirtää toiselle edes viranomaisen luvalla. Vastuun delegointiin laki ei tekstissään eikä perusteluissaan kuitenkaan ota nimenomaisesti kantaa. Näin ollen on todettu tarpeelliseksi kirjata lakiin myös direktiivin mukainen nimenomainen kielto.

Kesällä 2009 Suomen ydinenergialainsäädännön arvioinut IAEA:n IPPAS-työryhmä (International Physical Protection Advisory Service) piti YEL 78 §:n vaitiolovelvollisuutta koskevaa säännöstä riittämättömänä. Ryhmän johtopäätösten mukaan tarvittaisiin vielä säännös, joka kattaa myös tiedon suojaamisen tiedon oikeudettoman luovuttamisen kieltämisen lisäksi.

Esityksen tavoitteena on panna täytäntöön Suomen osalta EU:n puitteissa hyväksytty direktiivi 2009/71/Euratom ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan yhteisön kehyksen perustamisesta. Ehdotetuilla lainmuutoksilla pyritään varmistamaan Suomen lainsäädännön EU-oikeudenmukaisuus.

Esityksen tavoitteena on niin ikään saattaa ydinenergialaki IAEA:n IPPAS-työryhmän suosituksissaan esittämän mukaiseksi.

Esitykseen sisältyy seuraavanlaisia ehdotuksia:

Rikastus-käsitteen osalta terminologiset tarkistukset ovat tarpeen, sillä ydinenergialaissa rikastuksella on tähän asti tarkoitettu malminrikastusta, direktiivissä taas isotooppirikastusta. Rikastus-termi ehdotetaan korvattavaksi termillä malminrikastus.

Direktiivi sisältää ehdottoman kiellon delegoida luvanhaltijalle kuuluva vastuu ydinlaitoksen ydinturvallisuudesta. Tällaista kieltoa ei ydinenergialaissa ole, vaikka vakiintunut käytäntö delegoinnin kieltääkin. Delegointikielto ehdotetaan lisättäväksi lain tekstiin.

Direktiivi edellyttää, että jäsenvaltiot varmistavat, että vahvistetussa kansallisessa kehyksessä edellytetään koulutusjärjestelyjä, joita kaikki osapuolet järjestävät ydinlaitosten ydinturvallisuudesta vastaavalle henkilöstölleen ydinturvallisuutta koskevan asiantuntemuksen ja taitojen ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi edelleen. Tältä osin ydinenergia-asetus edellyttää Säteilyturvakeskuksen valvovan mm., että ydinenergian käyttöön osallistuvat henkilöt täyttävät asetetut kelpoisuusehdot ja että näille on järjestetty asianmukainen koulutus. On kuitenkin tarpeen ottaa ydinenergialakiin luvanhaltijaan kohdistettu nimenomainen velvoite järjestää koulutusta henkilöstölleen.

Direktiiviin (9 artikla, 3 kohta) sisältyvä itsearviointivelvoite on niin ikään syytä kirjata lakiin. 54 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa itsearvioinnin järjestämisestä vastuulliseksi viranomaiseksi säädetään työ- ja elinkeinoministeriö.

IAEA:n IPPAS-työryhmä esitti 78 §:n mukaista vaitiolovelvollisuutta täydennettäväksi velvollisuudella suojata turvajärjestelyjä koskevat tiedot asianmukaisesti. 78 §:ään ehdotetaan lisättäväksi tätä koskeva 2 momentti.

Kokonaisuutena arvioiden lakiin ehdotettujen muutosten aineelliset vaikutukset ovat vähäiset. Tämä johtuu siitä, että kotimainen ydinenergialainsäädäntö jo nyt pääosin täyttää ydinturvallisuusdirektiivin asettamat vaatimukset, ja tarvittavat muutokset ovat lähinnä terminologisia tai muuten täsmentäviä. Esitys on siten vaikutuksiltaan neutraali, sillä esitettävät muutokset eivät vaikuttaisi ydinenergian käyttöä koskeviin velvoitteisiin, vaatimuksiin tai tehtäviin.

Näin ollen esityksellä ei olisi taloudellisia vaikutuksia, vaikutuksia viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutuksia tai yhteiskunnallisia vaikutuksia.

4.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Esityksen valmistelu on tapahtunut virkatyönä työ- ja elinkeinoministeriössä yhteistyössä Säteilyturvakeskuksen kanssa. EU:n komission edustajien näkemyksiä on tiedusteltu ja otettu huomioon esityksen laadinnassa.

4.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Lausuntoja esityksestä on pyydetty Säteilyturvakeskukselta sekä ydinenergialain mukaisilta luvanhaltijoilta. Lausunnonantajat ovat pitäneet esitystä kokonaisuutena ottaen hyvänä. Muutoksia on ehdotettu lähinnä käytettyihin termeihin ja sanamuotoihin. Teollisuuden Voima Oyj ehdotti lausunnossaan, että 78 §:ään ehdotettua määräystä siitä, että Säteilyturvakeskus antaisi tarkempia määräyksiä salassa pidettävien tietojen suojaamisen menetelmistä, muutettaisiin siten, että Säteilyturvakeskus voisi antaa tarkempia määräyksiä tietojen suojaamistasosta, ei menetelmistä. Koska lakiin suunniteltu määräys on muotoilultaan varsin yleinen, on katsottu, ettei Teollisuuden Voima Oyj:n ehdotus anna aihetta muuttaa lakiehdotuksen tekstiä.

3 §. Määritelmät. Pykälän 1 momentin 11) kohdaksi esitetään lisättäväksi rikastuksen määritelmä, joka olisi malminrikastus. Direktiivin 3 artiklan määritelmissä ydinlaitoksiksi luetaan mm. rikastuslaitokset, kun taas ydinenergialain 3 § 5 kohta rajaa uraanin tai toriumin tuottamiseen tarkoitetut kaivokset ja rikastuslaitokset ydinlaitos-käsitteen ulkopuolelle. Ristiriita on kuitenkin näennäinen, sillä direktiivin valmisteluvaiheessa rikastuksella tarkoitettiin ydinpolttoaineen valmistusprosessiin kuuluvaa isotooppirikastusta (väkevöinti), ja ydinenergialaissa rikastuksella tarkoitetaan ydinpolttoainekierron varhaisemmassa vaiheessa tapahtuvaa malminrikastusta. Sekaannusten välttämiseksi terminologinen tarkistus on tarpeen.

7 i §. Henkilöstö. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jossa velvoitettaisiin luvanhaltija järjestämään ydinturvallisuuteen liittyviä tehtäviä hoitavalle henkilöstölleen säännöllisesti koulutusta asiantuntemuksen ja taitojen ylläpitämiseksi. Direktiivin 7 artikla edellyttää, että jäsenvaltion kansallisessa kehyksessä edellytetään koulutusjärjestelyjä, joita kaikki osapuolet järjestävät ydinlaitosten ydinturvallisuudesta vastaavalle henkilöstölleen ydinturvallisuutta koskevan asiantuntemuksen ja taitojen ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi edelleen.

9 §. Luvanhaltijan velvollisuudet. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että lisätään 1 momenttiin kielto delegoida luvanhaltijan velvollisuutta huolehtia ydinenergian käytön turvallisuudesta. Tällainen nimenomainen kielto on direktiivin 6 artiklassa, kotimaisesta lainsäädännöstä se puuttuu.

54 §. Ydinenergia-alan ylin johto ja valvonta. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa velvoitettaisiin työ- ja elinkeinoministeriö huolehtimaan siitä, että ydinturvallisuusdirektiivin 9 artiklan edellyttämä määräajoin tehtävä itsearviointi samoin kuin kansallisen kehyksen ja viranomaisten kansainvälinen vertaisarviointi tehdään. Työ- ja elinkeinoministeriö harkitsee, kuinka huolehtimisvelvollisuus täytetään. Ydinturvallisuutta koskevalla kansallisella kehyksellä tarkoitetaan ydinturvallisuutta koskevaa lainsäädäntöä, valvontaviranomaisen antamia ohjeita ja määräyksiä sekä ydinturvallisuuteen liittyvistä tehtävistä huolehtimaan luotua organisaatiota, mukaan lukien toimivaltaiset ministeriöt, Säteilyturvakeskus sekä mahdolliset muut mainitunlaisia tehtäviä hoitavat organisaatiot. Kansallisen kehyksen muodostavia säädöksiä ja organisaatioita ei ole tarkoituksenmukaista listata tyhjentävästi, jotta ydinturvallisuutta koskevan sääntelyn ulottuminen kaikkiin ydinturvallisuutta koskettaviin toimintoihin varmistetaan.

78 §. Vaitiolovelvollisuus. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa velvoitettaisiin se, jolla on 1 momentissa tarkoitettuja tietoja hallussaan, suojaamaan tiedot niin, etteivät sivulliset voi hankkia niistä oikeudettomasti tietoa. Lisäys täyttää IAEA:n IPPAS-työryhmän (International Physical Protection Advisory Service) suosituksen siitä, että sääntely kattaisi myös tiedon suojaamisen kolmansilta tahoilta tulevia oikeudettomia tiedonsaantiyrityksiä vastaan. Nykyisellään laki kattaa ainoastaan tiedon luvattoman ilmaisemisen. Se, miten tietojen suojaamisen tulee tapahtua, säänneltäisiin Säteilyturvakeskuksen ydinvoimalaitosohjein. Tästä pykälään ehdotetaan otettavaksi valtuutussäännös.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

              

                Lakiehdotus