JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 8 päivänä lokakuuta 1998 lähettänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen laiksi järjestyksenvalvojista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 148/1998 vp).

Lausunto

Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon (PeVL 44/1998 vp), joka on tämän mietinnön liitteenä.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

• poliisijohtaja Jorma Toivanen , lainsäädäntöneuvos Tarja Oksanen , poliisiylitarkastaja Jorma Vuorio , sisäasiainministeriö
• erityisasiantuntija Tuula Majuri , oikeus­ministeriö
• apulaisosastopäällikkö Raimo Kurki , liiken­ne­ministeriö
• neuvotteleva virkamies Kari Paaso , sosiaali- ja terveysministeriö
• kansliapäällikkö Sakari Vanhala , korkein hallinto-oikeus
• lääninoikeudentuomari Sampo Jokinen , Uudenmaan lääninoikeus
• poliisitarkastaja Kari Hemminki , Etelä-Suomen lääninhallitus
• ylikomisario Teuvo Saikkonen , Helsingin kihlakunnan poliisilaitos ja Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry
• valvontapäällikkö Juha-Pekka Laaksonen , Helsingin kaupungin pelastuslaitos
• hallintopäällikkö, varapuheenjohtaja Lauri Jääskeläinen , Helsingin kaupunki ja Rakennustarkastusyhdistys
• johtava lakimies Alf Henriksson , Suomen Kuntaliitto
• johtaja Pentti Mäkinen , Keskuskauppakamari
• päälakimies Risto Airikkala , Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry
• projektipäällikkö Kerstin Ekman , Suomen Liikunta ja Urheilu SLU ry
• hallituksen puheenjohtaja Erkki Aurejärvi , Stadion-säätiö
• varapuheenjohtaja, poliisipäällikkö Veli-Erkki Wäre , Poliisi-, ulosotto-, syyttäjä-, ja maistraattilakimiesten edunvalvontajärjestö PUSH ry
• toimitusjohtaja Jarmo Mahonen , kilpailunjohtaja Simo Lampinen , oikeustieteen kandidaatti Suvi Lahti-Leeve , AKK Sports Oy
• turvapäällikkö Björn Åkerblom , apulaisturvapäällikkö Erkki Gustafsson , Helsinki Halli Oy
• professori Olli Mäenpää
• professori Kaarlo Tuori.

Lisäksi ulkoasiainministeriö, opetusministeriö, Ahvenanmaan maakuntahallitus, Suomen ortodoksisen kirkkokunnan kirkollishallitus, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto TT ry, Suomen Palopäällystöliitto ry, Suomen Merimies-Unioni ry, Suomen Rauhanyhdistysten Keskusyhdistys ry, Suomen Teatteriliitto ry ja Mainostajien Liitto ry ovat antaneet kirjalliset lausunnot.

HALLITUKSEN ESITYS

Hallituksen esitys

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki järjestyksenvalvojista. Lailla korvattaisiin yleisiä kokouksia ja julkisia huvitilaisuuksia koskevaan nykyiseen lainsäädäntöön sisältyvät säännökset järjestysmiehistä.

Esitys liittyy hallituksen esitykseen kokoontumislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Kokoontumislailla korvattaisiin yleisistä ko­kouksista annettu laki sekä julkisista huvitilaisuuksista annettu laki. Kokoontumislakiehdotuksen säännöksillä turvattaisiin hallitusmuodossa säädetyn kokoontumisvapauden käyttämistä sekä ohjattaisiin järjestyksenpitoa yleisissä kokouksissa ja yleisötilaisuuksissa. Järjestyksenvalvojia koskevaan lakiehdotukseen puolestaan sisältyisivät säännökset kokoontumislain tai muun säädöksen perusteella järjestystä valvomaan asetetun yksityishenkilön erityisistä toimivaltuuksista ja toimimisvelvollisuuksista sekä tällaisen henkilön hyväksymisestä tehtäväänsä.

Ulkoilulakia ja merimieslakia ehdotetaan samalla muutettaviksi siten, että niihin tulisi järjestyksenvalvojista annettavassa laissa omaksutun systematiikan edellyttämät yhdenmukaiset säännökset järjestyksenvalvojan asettamisesta ja toimialueesta. Kun järjestyksenvalvojia koskeva lakiehdotus sisältää myös voimankäyttösäännökset, rikoslakiin ehdotetaan tehtäväksi tästä johtuva lakitekninen muutos.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan samanaikaisesti kokoontumislain ja siihen liittyvien lakien kanssa.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä ehdotetuin muutoksin ja esitetyin kannanotoin.

Valiokunta toteaa, että järjestyksenvalvojista annettavat säännökset ovat yhteydessä kokoontumislainsäädännön uudistamista koskevaan hallituksen esitykseen (HE 145/1998 vp). Hallintovaliokunta viittaa esillä olevaan uudistuskokonaisuuteen liittyen hallituksen esitykseen 145/1998 vp perustuslakivaliokunnalle anta­maansa lausuntoon (HaVL 29/1998 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausunto ja säätämisjärjestys

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Perustuslakivaliokunta katsoo kuitenkin, että järjestyksenvalvojalle ei pidä uskoa kiinniottamisen ja säilössäpidon kaltaisia pitkälle meneviä valtuuksia silloin, kun hänet on asetettu pitämään järjestystä kokoontumisvapautta käytettäessä. Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotusta on välttämätöntä muuttaa tällä tavoin. Hallintovaliokunta on ottanut huomioon tämän valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen. Hallintovaliokunta viittaa muutoinkin valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin osalta, millä arvoinnilla on merkitystä lainsäädännön soveltamisessa, perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyyn.

Yksityiskohtaiset perustelut

1 §. Soveltamisala.

Lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin kolmannen virkkeen mukaan merimieslain (423/1978) 1 §:ssä tarkoitettuun työntekijään, joka merimieslain nojalla on asetettu järjestyksenvalvojaksi, sovelletaan tämän lain lisäksi merimieslakia. Valiokunta ehdottaa selvyyden vuoksi sanotun virkkeen loppuun lisättäväksi viittauksen, jonka mukaan virkkeessä mainittuun työntekijään sovelletaan esillä olevan lakiehdotuksen ja merimieslain lisäksi myös muita merityöstä annettuja säännöksiä.

5 §. Sivullisten ja ympäristön turvaaminen.

Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin mukaan järjestyksenvalvojan on valvottava, ettei tilaisuudesta aiheudu vaaraa eikä kohtuutonta häiriötä sivullisille, liikenteelle taikka kotirauhalle. Lisäksi pykälän 2 momentin mukaan järjestyksenvalvojan tulee toimialueellaan myös valvoa, ettei toisten omaisuutta vahingoiteta eikä aiheuteta ympäristölle muuta vahinkoa, kuin mitä voidaan pitää hyväksyttävänä tilaisuuden tarkoitus ja muut olosuhteet huomioon ottaen.

Lakiehdotuksen 5 §:n 4 momentin mukaan järjestyksenvalvojan on ilmoitettava vaarasta, häiriöstä tai vahingosta poliisille ja tarpeen vaatiessa pelastusviranomaisille, jos tilaisuuden järjestäjän tai alueen haltijan ja järjestyksenvalvojan toimenpiteet sivullisille ja ympäristölle aiheutuvan vaaran, häiriön tai vahingon estämiseksi eivät ole olleet riittäviä. Valiokunta ehdottaa sivullisten ja ympäristön turvaamista koskevan 5 §:n 4 momentin täsmentämistä siten, että siinä viitataan 5 §:n 1 ja 2 momentista ilmeneviin valvontatehtäviin.

7 §. Henkilön poistaminen, kiinniottaminen ja säilössäpito.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että kokoontumislakiehdotuksen 19 §:n mukaan poliisin tehtävänä on turvata kokoontumisvapauden käyttämistä. Tämän säännöksen periaatteellista tärkeyttä korostaen perustuslakivaliokunta katsoo, että järjestyksenvalvojalle ei pidä uskoa kiinniottamisen ja säilössäpidon kaltaisia pitkälle meneviä valtuuksia silloin, kun hänet on asetettu pitämään järjestystä kokoontumisvapautta käytettäessä. Tällöin vain poliisilla tulee olla mainitut valtuudet ja niihin liittyvät oikeudet käyttää voimakeinoja. Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotusta on välttämätöntä muuttaa tällä tavoin.

Hallintovaliokunta ehdottaakin, että 7 §:n 2 momenttia muutetaan siten, että järjestysmiehellä ei ole oikeutta henkilön kiinniottamiseen yleisessä kokouksessa. Tästä muutoksesta seuraa, että järjestyksenvalvojalla ei ole myöskään hallituksen esityksen 7 §:n 4 momentista ilmenevää oikeutta henkilön säilöönottamiseen. Valiokunnan lakiehdotuksen 7 §:n 2 momenttiin ehdottamilla muutoksilla on luonnollisesti suora yhteys voimakeinojen käyttöä koskevaan lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentin kiinniottoa koskevaan säännökseen.

8 §. Kielletyt esineet ja aineet.

Hallituksen esitykseen HE 145/1998 vp sisältyvän kokoon­tumislakiehdotuksen 23 §:n 4 momentin perus­teella järjestäjä ja poliisi voivat tilaisuuskoh­taisesti määrätä järjestyksenvalvojan tarkastamaan osanottajien mukana olevat tavarat. Nyt esillä olevan järjestyksenvalvojia koskevan lain 8 §:n mukaan järjestyksenvalvoja voi lisäksi tehdä henkilön tarkastuksen metallinilmaisimella tai muulla vastaavalla teknisellä laitteella. Hallintovaliokunta on hallituksen esityksestä HE 145/1998 vp perustuslakivaliokunnalle antamassaan lausunnossa huomauttanut, että kumpikaan lakiehdotus ei oikeuta tekemään tilaisuuskohtaisesti kaikille osanottajille pakkokeinolain (450/1987) 5 luvun 9 §:n tarkoittamaa henkilöntarkastukseen rinnastettavaa tarkastusta, jossa henkilö tarkastetaan sen tutkimiseksi, mitä hänellä on vaatteissaan tai muutoin yllään (HaVL 29/1998 vp).

Nykyisin muun muassa eräissä konserteissa ja urheilutapahtumissa noudatetaan käytäntöä, jossa tavaran tarkastuksen lisäksi myös tilaisuuden osanottajat tarkastetaan vaatteiden päältä tunnustelemalla. Kansainväliset urheilujärjestöt tai tilaisuuksissa esiintyvät taiteilijat saattavat edellyttää järjestäjältä tällaisen tarkastuksen tekemistä. Nykyisen tarkastuskäytännön voidaan katsoa perustuvan sopimuksenvaraiseen järjestelyyn eikä sillä ole lainsäädännön tukea.

Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tällaisesta tarkastusoikeudesta on välttämättä säädettävä lain tasolla (PeVM 13/1998 vp). Tätä edellyttää hallitusmuodon 6 §:n 3 momentti, jonka mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Asiasta on perusteltua säätää perustuslakivaliokunnan kannan mukaan kokoontumislaissa eikä järjestyksenvalvojista annettavassa laissa, sillä kysymys on vain yleisissä kokouksissa tai yleisötilaisuuksissa tietyin edellytyksin järjestettävästä tarkastuksesta eikä järjestyksenvalvojan kaikkia toimialueita kattavasta tarkastusoikeudesta. Perustuslakivaliokunta on mietinnössään PeVM 13/1998 vp muuttanut 23 §:n 4 momenttia edellä mainituista syistä.

Edellä mainitun muutoksen takia hallintovaliokunta toteaa, että on syytä tarkistaa järjestyksenvalvojia koskevan lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentin viimeistä virkettä.

9 §. Voimakeinojen käyttö.

Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan tavoin, että lakiehdotuksen 9 § järjestyksenvalvojan voimakeinojen käytöstä on kirjoitettu lähes täysin poliisilain (493/1995) 27 §:ää vastaavalla tavalla. Hallintovaliokunta korostaa, että esimerkiksi hallinto-oikeudellinen suhteellisuusperiaate merkitsee tällaisessa yhteydessä muun muassa sitä, että järjestyksenvalvoja voi ryhtyä ankarampiin voimakeinoihin — kiinniottoon ja säilössäpitoon — vain silloin, jos välitön turvautuminen niihin poliisin toimenpiteitä odottamatta on välttämätöntä esimerkiksi paikalta poistettavan muille henkilöille tai omaisuudelle aiheuttaman vakavan vaaran takia. Samalla hallintovaliokunta huomauttaa, että järjestyksenvalvojat ovat rikosoikeudellisessa mielessä virkamiehiä.

10 §. Järjestyksenvalvojaksi hyväksyminen.

Lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin mukaan järjestyksenvalvojaksi voidaan enintään viideksi vuodeksi kerrallaan hyväksyä tehtävään sopiva täysivaltainen henkilö, joka on saanut ministeriön hyväksymän koulutuksen. Esityksen perusteluista ilmenee, että pelkkä järjestyksenvalvojan koulutus kestäisi käytännössä enintään kaksi kokonaista päivää. Järjestyksenvalvojan valtuudet ja voimakeinojen käyttöoikeus huomioon ottaen hallintovaliokunta ei pidä perustuslakivaliokunnan tavoin mahdollisena, että näin lyhyessä ajassa voidaan antaa sellainen koulutus, jota järjestyksenvalvojan tehtävän vaativuus muun muassa perusoikeusmerkityksensä vuoksi välttämättä edellyttää. Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että sisäasiainministeriö valmistelee järjestyksenvalvojan tehtävän edellyttämän laaja-alaisen koulutusaineiston, joka on koko maassa käytettävissä ja että ministeriö myös varmistuu siitä, että järjestyksenvalvojat saavat tehtävän edellyttämän koulutuksen.

Muun ohella edellä mainittu lähtökohta huomioon ottaen hallintovaliokunta katsoo, että tehtävään hyväksyminen voidaan antaa hallituksen esityksen mukaisesti enintään viideksi vuodeksi kerrallaan.

12 §. Rangaistussäännös.

Hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 12 §:n 3 momentin muuttamista vastaamaan uutta rikoslain 17 luvun 6 §:ää (563/1998) seuraavasti:"Järjestyksenvalvojan vastustamisesta säädetään rangaistus rikoslaissa."

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella hallintovaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,

että 2.—4. lakiehdotukset hyväksytään muuttamattomina ja

että 1. lakiehdotus hyväksytään muutettuna seuraavasti:

1.

Laki

järjestyksenvalvojista

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

Soveltamisala

(1 mom. kuten HE)

Tätä lakia sovelletaan myös henkilöön, jonka vartioimisliikelain (237/1983) 3 §:ssä tarkoitetun toimeksiannon johdosta on asetettu suorittamaan 1 momentissa mainittuun säädökseen perustuvaa järjestyksenvalvontatehtävää. Vartijaan ei tällöin sovelleta vartioimisliikelain 4—6 §:ää. Merimieslain 1 §:ssä tarkoitettuun työntekijään, joka merimieslain nojalla on asetettu järjestyksenvalvojaksi, sovelletaan tämän lain lisäksi merimieslakia ja muita merityöstä annettuja säännöksiä.

(3 mom. kuten HE)

2—4 §

(Kuten HE)

5 §

Sivullisten ja ympäristön turvaaminen

(1—3 mom. kuten HE)

Jos tilaisuuden järjestäjän tai alueen haltijan tai järjestyksenvalvojan toimenpiteet 1 ja 2 momentissa tarkoitetun vaaran, häiriön tai vahingon estämiseksi eivät ole olleet riittäviä, järjestyksenvalvojan on ilmoitettava vaarasta, häiriöstä tai vahingosta poliisille ja tarpeen vaatiessa pelastusviranomaiselle.

6 §

(Kuten HE)

7 §

Henkilön poistaminen, kiinniottaminen ja säilössäpito

(1 mom. kuten HE)

Jos paikalta poistaminen on ilmeisesti riittämätön toimenpide eikä häiriötä tai vaaraa voida muutoin poistaa, järjestyksenvalvojalla on oi­keus ottaa henkilö kiinni, jos kiinniottaminen on välttämätöntä muille henkilöille tai omaisuudelle aiheutuvan vakavan vaaran torjumiseksi. Kiinni otettu on viipymättä luovutettava poliisin haltuun. Oikeutta henkilön kiinniottamiseen järjestyksenvalvojalla ei kuitenkaan ole yleisessä kokouksessa.

(3 ja 4 mom. kuten HE)

8 §

Kielletyt esineet ja aineet

Järjestyksenvalvojalla on oikeus metallinilmaisinta tai muuta sellaista teknistä laitetta käyttäen tarkastaa toimialueelleen pyrkivä tai siellä oleva henkilö sen varmistamiseksi, ettei hänellä ole yllään tai mukanaan sellaisia esineitä tai aineita, joilla voitaisiin aiheuttaa vaaraa järjestykselle tai turvallisuudelle taikka joiden hallussapito toimialueella on kielletty lain tai sen nojalla annetun määräyksen mukaan. Tilaisuuden järjestäjän tai poliisin kokoontumislain 23 §:n 4 momentin mukaan antaman määräyksen nojalla tai jos muusta syystä on perusteltua aihetta epäillä, että henkilöllä on hallussaan tällaisia esineitä tai aineita, saadaan henkilö ja hänen mukanaan olevat tavarat tarkastaa myös muulla sopivalla tavalla.

(2—4 mom. kuten HE)

9—11 §

(Kuten HE)

12 §

Rangaistussäännös

(1 ja 2 mom. kuten HE)

Järjestyksenvalvojan vastustamisesta (poist.) säädetään rangaistus rikoslaissa.

13 ja 14 §

(Kuten HE)

Helsingissä 12 päivänä helmikuuta 1999

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Matti Väistö /kesk
vpj. Kaarina Dromberg /kok
jäs. Ulla Juurola /sd
Timo Järvilahti /kesk
Reijo Kallio /sd
Toimi Kankaanniemi /skl
Juha Karpio /kok
Valto Koski /sd
Osmo Kurola /kok
Pehr Löv /r
Hannes Manninen /kesk
Jukka Mikkola /sd
Tuija Pohjola /sd
Iivo Polvi /vas
Veijo Puhjo /va-r