JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 8 päivänä helmikuuta 2000 lähettänyt puolustusvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen laeiksi val­miuslain, puolustustilalain ja pelastustoimilain muuttamisesta (HE 186/1999 vp) ja samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa puolustusvaliokunnalle.

Lausunnot

Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon (PeVL 1/2000 vp), joka on tämän mietinnön liitteenä.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

• lainsäädäntöneuvos Risto Eerola , oikeusministeriö
• hallitusneuvos, lainsäädäntöjohtaja Pekka Pitkänen , puolustusministeriö
• lainsäädäntöneuvos Tarja Oksanen , sisä­asiainministeriö
• jaostopäällikkö Rauli Parmes , liikenneministeriö
• ylijohtaja Tarmo Pukkila , apulaisosastopäällikkö Jorma Perälä , neuvotteleva virkamies Jouko Söder , sosiaali- ja terveysministeriö
• hallitusneuvos Klaus Frösén , ympäristöministeriö
• hallinnollinen sihteeri Matti Piispanen , puolustusneuvosto
• kenraalimajuri Kari Rimpi , Pääesikunta
• lakimies Reijo Hyvönen , Kansaneläkelaitos
• hallintojohtaja Pekka Haanmäki , Maatalousyrittäjien eläkelaitos
• apulaisjohtaja Hannes Kulmala , Huoltovarmuuskeskus
• johtaja Kari Nieminen , Eläketurvakeskus
• johtava lakimies Antero Oksanen , Suomen Kuntaliitto
• johtaja Lea Mäntyniemi , Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto
• varatuomari Arjo Suonperä , Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
• vastaava lakimies Jorma Skippari , Toimihenkilökeskusjärjestö STTK
• neuvottelupäällikkö Markku Lemmetty , AKAVA ry

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valmiuslakia ja puolustustilalakia vastaamaan toteutettua perusoikeusuudistusta ja uutta perustuslakia. Lisäksi esityksessä on otettu huomioon valmiussuunnittelun yhteydessä ilmenneet uudet tarpeet sekä tehty muut lainsäädännön muuttumisen vuoksi tarvittavat muutokset.

Valmiuslain poikkeusolojen määrittelyä ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että se vastaisi puolustusneuvoston kriisityyppiluokitusta. Esitykseen sisältyy myös ehdotus kumottuun hallitusmuodon 16 §:ään perustuneen puolustus­tilalain poikkeusolomäärittelyn muuttamisesta.

Valmiuslakiin ehdotetaan myös lisättäväksi toimivaltuudet, joilla väliaikaisesti voitaisiin puuttua poikkeusolojen aikaiseen rakentamiseen sekä tehdä poikkeuksia lakisääteiseen vakuutukseen tai sosiaaliavustukseen luettavien etuuksien ja toimeentulotuen määräytymisperusteista ja toimeenpanosta. Näistä etuuksia ja toimeentulotukea koskevista oikaisu- ja muutoksenhakumenettelyistä voitaisiin myös säätää poikkeuksia.

Pelastustoimen erityisiä toimivaltuuksia poikkeusoloissa koskevat säännökset ehdotetaan siirrettäviksi pelastustoimilaista valmius­lakiin.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan yhtä aikaa uuden perustuslain kanssa 1 päivänä maaliskuuta 2000.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Yleisperustelut

Ehdotusten yleisenä tavoitteena on, että val­miuslainsäädäntö jatkuvasti vastaisi sille asetettuja tavoitteita. Konkreettisesti ehdotusten taustalla on useista erilaisista syistä lähteneitä sääntelytarpeita.

Perusoikeuksiin liittyvät säännökset ehdotetaan muutettaviksi terminologialtaan perus­­­­­­oikeusuudistuksen ja siten myös uuden perustuslain mukaisiksi. Kirjoitustekniikkaa muutettaisiin siten, että perustuslain yksittäisiin pykäliin viittaamisen sijasta lakitekstissä yksilöitäisiin kulloinkin kysymyksessä olevat perusoikeudet.

Asetustoimivalta ehdotetaan delegoitavaksi jatkossakin tasavallan presidentille. Valtioneuvosto on perustuslain voimaan tultua ensisijainen asetustoimivallan käyttäjä. Kun valtioneuvosto toisaalta on poikkeusolojen toimivaltuuksien ensisijainen käyttäjä, on perusteltua, että se ei itse päätä toimivaltuuksien käyttöönotosta. Poikkeusolojen toimivaltuudet koskevat viime kädessä valtakunnan alueellisen koskemattomuuden ja itsenäisyyden turvaamista. Ne sivuavat siten tasavallan presidentille puolustusvoimien ylipäällikkönä kuuluvia valmiuden kohottamiseen liittyviä sotilaskäskyasioiden toimivaltuuksia. Onkin luontevaa, että presidentti päättää sekä valmiuslain ja puolustustilalain toimivaltuuksien käyttöönottoa merkitsevien asetusten antamisesta että puolustusvoimien val­miuden merkittävää kohottamista tarkoittavista sotilaskäskyasioista.

Saadun selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että valmiuslaki ja puolustustilalaki ovat osoittautuneet nykyisinkin toimivaltuuksiltaan edelleen tarkoituksenmukaisiksi. Ainoat toimivaltuuksia koskevat puutteet, jotka ovat johdonmukaisesti tulleet esille, ovat koskeneet rakentamista ja lakisääteistä vakuutusta, sosiaaliavustuksia ja toimeentulotukea samoin kuin rahoitusmarkkinoiden säännöstelemistä. Hallituksen esitys sisältää näistä kolmesta puuttuvasta toimivaltuudesta kaksi. Rahoitusmarkkinoiden säännöstelyjärjestelyjä koskeva selvitystyö on tällä hetkellä käynnissä.

Puolustusvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen lähtökohdat perustuvat yhtäältä ministeriöiden poikkeusoloihin varautumistyössä ilmi tulleisiin selkeisiin toimivaltuustarpeisiin sekä toisaalta Suomen aseman ja muuttuneen muun lainsäädännön mukanaan tuomiin tarpeisiin. Tarkoituksena on siis sekä säilyttää nykyinen tilanne muuttuneissa oloissa että poistaa selkeitä puutteita keskeisissä poikkeusolojen toiminnoissa.

Valiokunta pitää tärkeänä, että valmiuslainsäädäntö säädetään jo normaalioloissa eikä sitä jätetä vasta kriisitilanteen syntyvaiheessa toteutettavaksi. Tämä periaate on hyvin merkittävä sekä kansalaisten perusoikeuksien turvaamisen että viranomaisten toimintakyvyn varmistamisen näkökulmasta. Menettelyllä voidaan varmistaa se, että valmiuslainsäädäntö valmistellaan huolellisesti ja että voimassa oleva valmiuslainsäädäntö luo edellytykset valmiussuunnittelulle ja muulle varautumiselle.

Yksityiskohtaiset perustelut

Valmiuslaki

Poikkeusolomäärittelyt, toimivaltuudet.

Poikkeusoloihin varauduttaessa on pidetty ongelmallisena sitä, että poikkeusolomäärittelyyn ei tällä hetkellä sisälly kansainvälisen tilanteen kiristyminen. Sen vuoksi onkin hyvä, että valmiuslain sisältämää poikkeusolomäärittelyä ehdotetaan täydennettäväksi lisäämällä siihen maininta sodanuhkaa merkitsevästä vakavasta kansainvälisestä jännitystilasta, joka edellyttää välttämät­tömiä toimenpiteitä Suomen puolustusvalmiuden kohottamiseksi. Sen lisäksi, että muutos täsmentää valmiuslain poikkeusolomäärittelyä, se saattaa sen paremmin vastaamaan puolustusneuvoston kriisityyppiluokitusta.

Uuden perustuslain mukaisesti tasavallan presidentti päättää sodasta ja rauhasta eduskunnan suostumuksella. Tasavallan presidentti on myös puolustusvoimien ylipäällikkö. Lakiehdotuksen 3 §:n täsmentäminen siten, että valmiuslain soveltamisasetuksen anto-oikeus jää tasavallan presidentille, ei puolustusvoimien kannalta muuta valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönsaatavuutta.

Puolustusvaliokunta korostaa, että valtioneuvostolle annettavat toimivaltuudet on sekä laadultaan että laajuudeltaan aina suhteutettava käsillä olevaan kriisiin. Erilaisissa poikkeusoloissa käytetään siten erilaisia valtuuksia. Huomionarvoista on myös, että toimivaltuuksia saadaan käyttää ja panna täytäntöön vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi.

Valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöön ottamista tarkoittava tasavallan presidentin asetus annettaisiin edelleen määräajaksi, enintään vuodeksi kerrallaan. Tässä asetuksessa mainittaisiin ne toimivaltuudet, joita valtioneuvosto saa käyttää. Tasavallan presidentin asetus olisi saatettava heti eduskunnan käsiteltäväksi. Valtioneuvosto saisi ryhtyä käyttämään toimivaltuuksia vain siltä osin kuin eduskunta olisi päättänyt, ettei tasavallan presidentin asetusta ole kumottava. Kiireellisissä tilanteissa tasavallan presidentin asetuksella voidaan säätää, että valtioneuvosto saa käyttää siinä mainittuja toimivaltuuksia välittömästi. Tällainen asetus voidaan antaa vain kolmeksi kuukaudeksi ja sekin on saatettava välittömästi eduskunnan käsiteltäväksi.

Myös ne valtioneuvoston asetukset ja päätökset, jotka koskevat toimivaltuuksien käyttämistä, olisi toimitettava eduskunnan käsiteltäviksi ja ne olisi kumottava, jos eduskunta niin päättää.

Poikkeusolojen lakattua toimivaltuuksien käyttämiseen oikeuttava tasavallan presidentin asetus ja niiden käyttämistä tarkoittavat valtioneuvoston asetukset olisi kumottava. Valmiuslain sisältämällä mekanismilla on pyritty varmistamaan se, ettei poikkeusolojen aikaisia toimivaltuuksia voida käyttää kauemmin kuin on tarpeen.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että valmiuslain 1 §:n 1 momenttia ehdotetaan tarkistettavaksi poistamalla viittaus kansalaisuuteen perusoikeuksien henkilöllisen soveltamisalan määrittäjänä. Valiokunta viittaa perustuslain 22 ja 23 §:n säännöksiin ja katsoo, että valmiuslain 1 §:n 1 momenttiin on syytä ottaa viittaus myös ihmisoikeuksiin. Puolustusvaliokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin muuttamista perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla.

Samoin puolustusvaliokunta ehdottaa val­miuslakiehdotuksen 9 §:n 1 ja 2 momentin keskinäistä järjestystä muutettavaksi perustuslakivaliokunnan ehdottamalla tavalla.

Lakisääteinen vakuutus, sosiaaliavustukset ja toimeentulotuki.

Valmiuslaissa ei nykyisin ole siinä tarkoitetuissa poikkeusoloissa annettu valtioneuvostolle toimivaltaa säännellä lakisääteisiä vakuutuksia tai sosiaalisia tulonsiirtoja. Myöskään näitä etuuksia koskevassa erityislainsäädännössä ei ole varauduttu sellaiseen tilanteeseen, jossa etuuksien laskemiseen ja maksamiseen tarvittava järjestelmä ei olisi enää toimintakykyinen.

Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa se, että sosiaalietuuksia saavien perustoimeentulo pystytään turvaamaan myös krii­sien aikana. Nykyisin valmiuslain 16 § kyllä tekee mahdolliseksi tarvittaessa puuttua palkkoihinkin, mutta niiden sijaan tulevista sosiaalivakuutus- ja sosiaaliavustusetuuksista ja toimeentulosta ei ole säännöksiä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että väestön toimeentulo turvataan myös kriisitilanteissa yhtäläisten perusteiden mukaan, saavatpa kansalaiset toimeentulonsa ansiotulojen tai niiden sijaan tulevien erilaisten sosiaalietuuksien muodossa. Myös ne erityiset ongelmat, jotka liittyvät näiden etuuksien maksatukseen ja maksamisorganisaatioon on otettava ennakkosuunnittelussa asianmukaisella tavalla huomioon.

Valiokunta korostaa, että myös lakisääteisiä vakuutuksia ja sosiaalisia tulonsiirtoja koskevan säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa puuttuminen näihin etuuksiin vain silloin ja vain siinä laajuudessa kuin on välttämätöntä. Toimivaltuuksien lisääminen valmiuslakiin tekee mahdolliseksi poikkeusoloissa tarvittavat nopeat, väestön toimeentulon turvaamista koskevat päätökset. Valmiuslain mukainen toimivaltuuksien käyttöönottojärjestelmä takaa sen, että nämä toimenpiteet ovat jatkuvasti eduskunnan kontrollissa.

Valmiuslakia sovellettaessa ei puolustusvaliokunnan mielestä voida lähteä siitä, että yksityinen vakuutuslaitos saisi poikkeusoloissa taloudellista etua säännöstelyn kautta. Yksiselitteisesti ei voida lähteä myöskään siitä, ettei säästyneitä suorituksia tarvitsisi edes jälkikäteen poikkeusolojen päätyttyä korvata niihin oikeutetuille. Saadun selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että ehdotetut säännökset eivät sinänsä estä päättämästä suoritusten oikaisemisesta poikkeusolojen lakattua. Poikkeusolojen luonteesta luonnollisesti riippuu, onko tämä tosi­asiallisesti mahdollista. Hallituksen esityksen yleinen tarkoitus on, ettei toimenpiteitä milloinkaan viedä pidemmälle kuin on välttämätöntä. Jos kriisi ei aiheuta merkittävää pysyvää vauriota maan tuotantokoneistolle, tehdyt poikkeamat on tarkoitus korvata niille, jotka ovat joutuneet poikkeamien kohteiksi.

Valmiuslain 16 §:n 2 momenttiin on ehdotettu myös säännöstä, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää poikkeuksia säännöksessä tarkoitettuja etuuksia koskevista oikaisu- ja muutoksenhakumenettelyistä. Ehdotuksen taustalla on valiokunnan saaman selvityksen mukaan se, että poikkeusoloissa saatetaan väestön toimeentulon turvaamiseksi joutua esimerkiksi yhdistämään eri etuuslajeja. Tällöin yhdistettäviä etuuslajeja saattavat koskea erilaiset oikaisu- ja muutoksenhakujärjestelmät. Tämän vuoksi on välttämätöntä säätää, mitkä ovat tätä yksinkertaistettua järjestelmää noudatet­taessa sovellettavat oikeusturvamenettelyt. Oikeusturvamenettelyjen osalta tulee kuitenkin huomata, että sellaisia muutoksia, joiden voitaisiin katsoa vaikuttavan oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, voitaisiin ehdotetun 9 §:n mukaan toteuttaa vain Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen ja sodan aikana.

Mikäli valmiuslain 16 §:n 2 momenttia joudutaan soveltamaan käytännössä, on valiokunnan mielestä välttämätöntä, että sosiaali- ja terveysministeriön avuksi perustetaan sosiaalivakuutuksen kriisivalmiustyöryhmänkin edellyttämä poikkeusolojen toimeentuloturvatoimikunta. Tässä olisivat edustettuina kaikki tarpeelliset tahot, muun muassa keskeisimmät työmarkkinajärjestöt.

Rakentaminen.

Valmiuslain mukaan valtioneuvostolla on nykyisin poikkeusoloissa oikeus säännöstellä muun muassa rakennustarvikkeiden jakelua. Sen sijaan itse rakentamisen säännöstelyyn ei nykyisellään ole toimivaltuutta. Puolustusvaliokunta pitääkin asianmukaisena, että valtioneuvosto voisi poikkeusoloissa valvoa ja säännöstellä myös rakentamista, mikä käytännössä merkitsisi erityisen, poikkeusolojen aikaisen rakennuslupamenettelyn käyttöönottamista.

Muuta.

Hallitus ehdottaa valmiuslakiin lisättäväksi uuden 22 a §:n, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että jokainen Suomessa asuva, joka on täyttänyt 17, mutta ei 65 vuotta, on velvollinen tekemään väestön suojelemiseksi tarpeellista työtä. Vastaavantyyp­pinen säännös on nykyisin pelastustoimilain 65 §:n 1 momentissa. Ehdotetusta lisäyksestä johtuen ehdotetaan myös 23 §:ää muutettavaksi. Tässä säännöksessä asetetaan rajoituksia sille, millaiseen työhön henkilö voidaan määrätä ja mitä määräystä annettaessa on otettava huo­mioon. Samoin pykälässä säädetään työvelvollisen palkkaus- ja muista eduista sekä työvelvollisuussuhteessa noudatettavista ehdoista. Työvelvollisuuden täyttämättä jättämistä koskevaan kriminalisointiin ei ole katsottu olevan varsinaisesti syytä puuttua muutosehdotuksissa.

Lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentissa on säädetty, että työmääräystä annettaessa on otettava huomioon asianomaisen ikä, perhesuhteet ja terveydentila sekä muutkin olot. Säännöstä sovellettaessa on otettava huomioon myös ehdotettu 9 §:n 3 momentti, jonka mukaan valmiuslain nojalla ei voida rajoittaa perustuslaissa turvattua uskonnon ja omantunnon vapautta eikä kohdella ketään ihmisarvoa loukkaavasti.

Lakiehdotuksen 33 §:n mukaisesti puolustusministeriö ja liikenneministeriö oikeutetaan väliaikaisesti ottamaan hallintaansa sellaisia maa- ja vesialueita, rakennuksia sekä huone- ja varastotiloja, jotka ovat välttämättömiä puolustusvalmiuden kohottamiseksi. Tämä muutos on erityisen tärkeä puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän täyttämiseksi ja puolustusvalmiuden kohottamisen turvaamiseksi.

Puolustustilalaki

Valiokunta toteaa, että puolustustilalain muutosehdotukset ovat, jos mahdollista, vielä teknisempiä kuin valmiuslain muutokset. Näistä näkyvin on lain 1 §:ään sisältyvän poikkeusolomenettelyn uusi muotoilu.

Voimassa olevan pykälän mukaan puolustustila voidaan saattaa voimaan hallitusmuodon 16 §:ssä mainituissa poikkeusoloissa eli sodan tai kapinan aikana. Tämä hallitusmuodon pykälä kumottiin perusoikeusuudistuksen yhteydessä. Perustuslain 23 §:n mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksista sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin vakavuudeltaan aseelliseen hyökkäykseen lain mukaan rinnastettavien, kansakuntaa uhkaavien poikkeusolojen aikana. Näin ollen puolustustilalain 1 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että viittaus hallitusmuotoon korvataan pykälään sisältyvällä määrittelyllä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä muotoilu on myös Suomen ihmisoikeusvelvoitteiden mukainen.

Voimassa olevassa 12 §:ssä ei liikkumisrajoitusten asettamisen osalta sen paremmin kuin 16 §:ssä aseiden ja ampumatarvikkeiden luovutusvelvollisuuden osalta ole säädetty mitään edellytyksiä. Nyt molempiin säädettäisiin edellytykseksi väestön turvallisuus tai sotilaallisen maanpuolustuksen tärkeä etu. Väestön liikkumista tulee näillä perustelluilla syillä kyetä rajoittamaan. Perusteita voidaan pitää riittävinä.

Pelastustoimilaki

Ehdotuksen mukaan pelastustoimen erityisiä toimivaltuuksia koskevat säännökset pääosiltaan siirrettäisiin valmiuslakiin asianomaisiin yhteyksiinsä. Samalla pelastustoimilaki menettäisi luonteensa ns. poikkeuslakina. Valmiuslakiin ehdotetut säännökset vastaavat pelastustoimilaista kumottaviksi ehdotettuja säännöksiä.

Ehdotetut muutokset ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan tältäkin osin sellaisia, että ne eivät ole ristiriidassa puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien toteuttamisen kanssa. Olennaisinta on, että valtioneuvostolla ja asianomaisilla viranomaisilla valtioneuvoston päätöksen perusteella on riittävät toimivaltuudet ja edellytykset toimia poikkeusoloissa kansalaisten hyvinvoinnin ja turvallisuuden takaamiseksi.

Säätämisjärjestys

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti 2. ja 3. lakiehdotus voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Ensimmäinen lakiehdotus tulee käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Lisäksi puolustusvaliokunta ehdottaa, että lakiehdotus käsitellään valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla kiireellisenä.

Jos lakiehdotusten ensimmäinen käsittely alkaa Suomen perustuslain tultua voimaan, 2. ja 3. lakiehdotus on käsiteltävä perustuslain 72 §:ssä säädetyssä järjestyksessä ja 1. lakiehdotus perustuslain 73 §:n 2 momentissa säädetyssä järjestyksessä.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella puolustusvaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,

että 2. ja 3. lakiehdotus hyväksytään muuttamattomina,

että 1. lakiehdotus hyväksytään muutoin hallituksen esityksen mukaisena paitsi 1 §:n 1 momentti ja 9 § muutettuina (Valiokunnan muutosehdotukset) ja

että 1. lakiehdotus käsitellään valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n 2 momentissa säädetyssä järjestyksessä.

Valiokunnan muutosehdotukset

1.

Laki

valmiuslain muuttamisesta

1 §

Tämän lain tarkoituksena on poikkeusoloissa turvata väestön toimeentulo ja maan talouselämä, ylläpitää oikeusjärjestystä, perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus ja itsenäisyys.

9 §

(1 mom. kuten HE:n 2 mom.)

(2 mom. kuten HE:n 1 mom.)

(3 ja 4 mom. kuten HE)

Helsingissä 17 päivänä helmikuuta 2000

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Ilkka Kanerva /kok
vpj. Jaakko Laakso /vas
jäs. Klaus Bremer /r
Reijo Kallio /sd
Seppo Kanerva /kok
Antero Kekkonen /sd
Seppo Lahtela /kesk
Reijo Laitinen /sd (osittain)
Raimo Mähönen /sd
Tero Mölsä /kesk
Olli Nepponen /kok
Lauri Oinonen /kesk
Ismo Seivästö /skl
Anni Sinnemäki /vihr
Harry Wallin /sd
vjäs. Kari Myllyniemi /kesk