Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ilmansuojelulakia. Ilmansuojelulain mukainen ilmoitusmenettely korvattaisiin lupamenettelyllä. Kuten aikaisempaa ilmoitusta, myös ilmalupaa koskevat asiat käsiteltäisiin ympäristölupamenettelylain mukaisesti yhdessä jätelain mukaisen jäteluvan, terveydensuojelulain mukaisen sijoitusluvan ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain mukaisen sijoituspäätöksen kanssa. Ilmoituksesta lupaan siirtymisen tärkein sisällöllinen muutos olisi mahdollisuus hylätä ympäristölupaa koskeva hakemus ilmansuojelulain perusteella. Ilmansuojelulaissa säädettäisiin luvan myöntämisen edellytyksistä.

Ilmansuojelussa omaksuttaisiin parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaate, jota sovellettaisiin sekä ilmalupaa myönnettäessä että annettaessa valtioneuvoston yleisiä ohjeita ja määräyksiä ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi. Valtioneuvoston toimivaltaa antaa ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi yleisiä ohjeita ja määräyksiä vahvistettaisiin. Osa toimivallan laajennuksista liittyisi Euroopan yhteisön ilmansuojelua koskevien säännösten täytäntöönpanoon. Osa taas lisäisi ilmansuojelun keinovalikoimaa. Ympäristöministeriö voisi ehdotetun lain mukaan antaa määräyksiä asioista, jotka olisivat luonteeltaan vähemmän merkityksellisiä kuin ne asiat, joista valtioneuvosto päättäisi. Ympäristöministeriön toimivallan laajennus liittyisi erityisesti tarpeeseen panna täytäntöön Euroopan yhteisön ilmansuojelusäädösten luonteeltaan teknisiä säännöksiä.

Ympäristölupamenettelylakiin ehdotetaan tehtäväksi muutokset, jotka aiheutuvat ilmoituksen muuttamisesta luvaksi.

Rikoslakia ehdotetaan muutettavaksi otsonikerrosta heikentävistä aineista annetun Euroopan yhteisön asetuksen täytäntöönpanon edellyttämällä tavalla.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan kolmen kuukauden kuluttua niiden hyväksymisestä ja vahvistamisesta.

Ilmansuojelu Suomessa on kehittynyt myönteisesti vuonna 1982 voimaan tulleen ilmansuojelulain (67/82) myötä. Teollisuuden, energiantuotannon ja liikenteen päästöt, etenkin hiukkas-, rikki- ja typpipäästöt, ovat vähentyneet. Kehitykseen ovat vaikuttaneet lainsäädännön luomien velvoitteiden ohella teollisuuden ja energiantuotannon rakenteelliset muutokset.

Huomattava uudistus ilmansuojelulain toteuttamisessa oli vuonna 1992 voimaan tullut ympäristölupamenettelylaki (735/91). Päästöjä aiheuttavien lähteiden ilmansuojeluasioiden tarkastelu ja ratkaiseminen laitoskohtaisessa käsittelyssä yhdistettiin jätehuoltolain, joka nyttemmin on kumottu jätelailla (1072/ 93), terveydenhoitolain, joka nyttemmin on kumottu terveydensuojelulailla (763/94), ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/20), jäljempänä naapuruussuhdelaki mukaisten menettelyiden kanssa.

Ilmansuojelulain mukainen ilmoitus ympäristölupamenettelylain soveltamisessa, kun sitä käsitellään osana lupaa ja lupamenettelyä, aiheuttaa pulmia. Ilmoituksen muuttaminen myös lakiteknisesti aidoksi luvaksi osana ympäristölupaa on omiaan vähentämään näitä ongelmia. Aitoa ennakkolupaa edellyttää myös Euroopan yhteisön (EY) ilmansuojelun lainsäädäntö.

Euroopan yhteisön ilmansuojelusäädökset velvoittavat Suomea. Samoin tulevat uudet säännökset vastedes noudatettaviksi. Jotta EY:n säännösten toimeenpano olisi tehokasta, on tarpeen laajentaa ilmansuojelulain valtuussäännöksiä.

Uudistuksessa omaksuttaisiin nimenomainen parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaate ilmansuojelulakiin. Periaate on jo ilman varsinaista säännöstäkin vaikuttanut tärkeimpien nykyisten ilmansuojeluohjelmien, kuten rikki- ja typpipäästöjen vähennysohjelmien, laatimiseen.

2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

Yleistä

Ilmansuojelulain tavoite on ehkäistä ilman pilaantuminen jo ennakolta eli ilman pilaantumista ehkäiseviin toimiin on ryhdyttävä ennen kuin laissa tarkoitettuja pilaantumisen merkkejä on ympäristössä havaittavissa. Tämä velvollisuus on sekä ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittajilla että ilmansuojelulaissa tarkoitetuilla viranomaisilla.

Ilmansuojelulain tärkeimmät keinot ovat valtioneuvoston päätökset sekä laitosten ilmansuojeluasioiden käsittely ympäristölupamenettelyssä.

Valtioneuvoston päätökset

Ilmansuojelulain 9 §:n mukaan valtioneuvosto voi antaa yleisiä ohjeita ja määräyksiä:

1) aineen enimmäispitoisuudesta ilmassa ja aineen enimmäismäärästä laskeumassa,

2) aineen enimmäispitoisuudesta ilmaan tulevassa päästössä tai ilmaan tulevan aineen enimmäismäärästä,

3) valmistettavan, maahantuotavan, luovutettavan tai käytettävän aineen, valmisteen tai tuotteen koostumuksesta,

4) aineen, valmisteen tai tuotteen tunnistamiseksi tarvittavasta merkitsemisestä,

5) moottoriajoneuvojen joutokäynnin rajoittamisesta muualla kuin tieliikennelainsäädännössä tarkoitetulla tiellä sekä

6) jätteenpolttolaitosten polttouunien ja kattiloiden poltto-olosuhteista sekä niistä toimista, joihin on ryhdyttävä jätteenpolttolaitosten polttouunien ja kattiloiden päästöjä rajoittavien puhdistus- ja erotuslaitteiden mentyä epäkuntoon.

Lisäksi valtioneuvosto voi antaa ilmansuojelulain 9 a §:n perusteella ilmakehän suojelemiseksi tarpeellisia yleisiä ohjeita ja määräyksiä aineen, valmisteen tai tuotteen valmistuksen, maahantuonnin, luovuttamisen ja käytön rajoittamisesta tai kieltämisestä.

Lain 9 §:n nojalla annettuja valtioneuvoston päätöksiä on voimassa 17. Päätökset koskevat ilmanlaatua, hiukkas-, rikki- ja typpipäästöjen vähentämistä, polttoaineiden laatuvaatimuksia, moottoriajoneuvojen joutokäynnin rajoittamista, jätteenpolttoa ja öljyjätteen polton rajoittamista.

Lain 9 a §:n nojalla annettuja päätöksiä on annettu kuusi. Päätökset koskevat otsonikerrokselle haitallisten aineiden valmistuksen, maahantuonnin ja käytön sääntelyä.

Valtioneuvoston päätökset ovat joko ohjeellisia tai sitovia. Ohjeellisesta päätöksestä tulee toiminnanharjoittajaa velvoittava, kun lupaviranomainen lupamenettelyssä antaa yleisen ohjeen perusteella velvoittavan erityisen määräyksen.

Ilmansuojelu ympäristölupamenettelyssä

Ilmansuojelulain mukaisen ilmansuojeluilmoituksen käsittely muuttui 1 päivä syyskuuta 1992 alkaen. Tällöin ilmansuojeluilmoituksesta tehtävästä päätöksestä tuli osa ympäristölupaa ja ilmoitusmenettelystä osa lupamenettelyä, josta on säädetty ympäristölupamenettelylaissa ja -asetuksessa (772/92).

Ympäristölupamenettelylailla yhdistettiin eräiden ympäristönsuojelua koskevien lupien ja ilmoitusten käsittely samaan menettelyyn. Naapuruussuhdelain mukainen niin sanottu immissiolupa, jätelain mukainen jätelupa, terveydensuojelulaissa tarkoitettu sijoituslupa sekä ilmansuojelulain mukainen ilmoitus käsitellään yhdessä. Ilmansuojelua koskevat laitoksen asiat ratkaistaan kuitenkin edelleen ilmansuojelulain ja -asetuksen (716/82) nojalla.

Ilmansuojeluasetuksessa tarkemmin säädetyille ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttaville toiminnoille on haettava lupa asianomaiselta ympäristölupaviranomaiselta, joko alueelliselta ympäristökeskukselta tai kunnan ympäristölupaviranomaiselta. Lupapäätöksessä voidaan toiminnanharjoittajalle määrätä ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisia velvoitteita.

Päästöjä ja ilmanlaatua koskevat, ilmansuojelulain nojalla annetut valtioneuvoston määräykset tai ohjeet ovat ympäristölupaviranomaisen päätöksen tärkeitä perusteita. Määräykset ovat sellaisenaan, ilman vahvistusta ympäristöluvassa, toiminnanharjoittajaa velvoittavia. Erityisen painavasta syystä ympäristölupaviranomainen voi lupapäätöksessä antaa määräyksen, joka poikkeaa valtioneuvoston yleisestä määräyksestä. Ankarampi peruste voi tulla kysymykseen siitä syystä, että paikalliset olot asettavat ilmanlaadulle erityisiä vaatimuksia. Valtioneuvoston yleiset ohjeet eivät ole sitovia vaan toimintaa ohjaavia, joten niistä voi poiketa muistakin kuin vain erityisen painavista syistä.

2.2. Kansainvälinen kehitys ja ulkomaidenlainsäädäntö

Ilmansuojelun kansainväliset sopimukset

Koska ilman epäpuhtaudet kulkeutuvat maasta toiseen, on ilmansuojelussa jo aina 1970-luvun loppupuolelta alkaen neuvoteltu ja solmittu kansainvälisiä sopimuksia. Vanhin ilmansuojelusopimus on valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskeva yleissopimus (SopS 15/83). Sen nojalla on rajoitettu happamoittavia päästöjä ja alailmakehän otsonipitoisuuksien nousua aiheuttavia päästöjä.

Ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumissopimukseen liittyvistä pöytäkirjoista ensimmäinen oli heinäkuussa 1985 Helsingissä allekirjoitettu pöytäkirja rikkipäästöjen tai valtiosta toiseen kulkeutuvan rikkivuon vähentämisestä vähintään 30 prosenttia (SopS 50/87).

Vuoden 1985 rikkipöytäkirjan tavoitevuosi oli 1993. Vuonna 1994 allekirjoitettiin Oslossa uusi pöytäkirja rikkipäästöjen vähentämisestä edelleen. Pöytäkirjan mukaan osapuolten pitkänajan tavoite on, että rikkilaskeumat eivät ylitä asiantuntijoiden kullekin alueelle määrittämää kriittistä kuormitusta. Pöytäkirjaa valmisteltaessa pyrittiin aluksi siihen, että kriittisen kuormituksen ylittävää rikkilaskeumaa vähennettäisiin kaikkialla vähintään 60 prosenttia vuoteen 2000 mennessä. Lopulta pöytäkirjan osapuolet kuitenkin sitoutuivat vähentämään päästöjään pöytäkirjan liitteessä luetelluin osuuksin, mikä ei johda mainittuun tavoitteeseen. Suomi pyrkii omalta osaltaan suureen rikkilaskeuman vähennykseen ja Suomi onkin ilmoittanut vähentävänsä rikkipäästöjään 80 prosenttia vuoden 1980 määrästä vuoteen 2000 mennessä.

Vuonna 1988 tehtiin yleissopimukseen liittyvä pöytäkirja typen oksidien päästöjen tai niiden valtiosta toiseen kulkeutuvan vuon rajoittamisesta (SopS 46/91). Pöytäkirjan allekirjoittajat sitoutuivat siihen, ettei typen oksidien päästö tai niiden rajan yli kulkeutuva vuo vuoden 1994 jälkeen ole suurempi kuin kalenterivuoden 1987 tai pöytäkirjassa määritellyn jonkin aikaisemman vuoden päästö tai vuo. Lisäksi osapuolet sitoutuivat viimeistään kahden vuoden kuluttua pöytäkirjan voimaantulosta ottamaan käyttöön parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan perustuvia päästömääräyksiä.

Työ typpiyhdisteitä koskevan pöytäkirjan uudistamiseksi on aloitettu ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevan yleissopimuksen toimeenpanoelimissä.

Vuonna 1991 Suomi allekirjoitti pöytäkirjan haihtuvien orgaanisten yhdisteiden tai niiden valtiosta toiseen kulkeutuvan vuon rajoittamisesta. Pöytäkirja edellyttää, että osapuolet rajoittavat haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC-yhdisteiden) päästöjä tai niiden valtiosta toiseen kulkeutuvaa vuota jollakin pöytäkirjassa määritellyistä vaihtoehtoisista tavoista. Tarkoituksena on saavuttaa pääsääntöisesti 30 prosentin vähennys vuoteen 1999 mennessä perusvuoden päästöistä. Suomi on valinnut perusvuodeksi vuoden 1988.

VOC-pöytäkirja edellyttää myös, että kussakin maassa otetaan erilaisia päästöjen lähteitä varten käyttöön omia vähennysnormeja, joiden tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. VOC-pöytäkirja ei ole vielä tullut voimaan.

Yläilmakehän otsonikerroksen suojeluun pyritään kansainvälisen otsonikerrosta heikentäviä aineita koskevan Montrealin pöytäkirjan (SopS 66/88) perusteella. Pöytäkirja liittyy otsonikerroksen suojelua koskevaan Wienin yleissopimukseen (SopS 51/88). Montrealin pöytäkirjaa on sittemmin muutettu kaksi kertaa, Lontoossa vuonna 1990 (SopS 68/92) ja Kööpenhaminassa vuonna 1992 (SopS 63/93 ja 45/94).

Montrealin pöytäkirjassa on sovittu otsonikerrosta heikentävien aineiden käytön rajoittamisesta. Tällä hetkellä pöytäkirja koskee täysin halogenoituja kloorifluorihiilivetyjä, niin sanottuja haloneita, hiilitetrakloridia, 1,1,1-trikloorietaania, osittain halogenoituja kloorifluorihiilivetyjä, bromifluorihiilivetyjä ja metyylibromidia. Muiden yhdisteiden kuin metyylibromidin käytön lopettamisesta on sovittu aivan vähäisin poikkeuksin.

Montrealin pöytäkirjassa on määräyksiä myös otsonikerrosta heikentävien aineiden kaupan kieltämisestä sellaisten maiden kanssa, jotka eivät ole pöytäkirjan osapuolia.

Ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimus (SopS 61/94) tehtiin New Yorkissa toukokuussa 1992. Suomi on ratifioinut yleissopimuksen ja se on tullut Suomea velvoittavasti voimaan 1 päivänä elokuuta 1994.

Yleissopimuksen tavoite on ilmastonmuutosta kiihdyttävien ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuuksien vakiinnuttaminen siten, että ihmisen toiminnasta ei aiheudu vaarallisia häiriöitä ilmastojärjestelmässä. Sopimus hahmottaa ilmastonmuutosta koskevaa kansainvälistä yhteistyötä. Se sisältää kasvihuonekaasujen päästöjen yleisen vakiinnuttamisvelvoitteen, mutta ottaa kansalliset erityisolot huomioon päästöjen rajoittamisessa. Sopimus asettaa erikseen luetelluille teollisuusmaille, joihin Suomi kuuluu, erityisvelvoitteita panna täytäntöön kansallisia ilmastonmuutosta hidastavia ohjelmia, jotka vähentävät kasvihuonekaasujen päästöjä ja lisäävät niiden nieluja ja varastoja. Ohjelmista on myös toimitettava tietoja sopimuspuolten konferenssille.

Eräät merensuojelua koskevat kansainväliset sopimukset asettavat velvoitteita myös ilmansuojelulle. Vuonna 1992 allekirjoitettiin Helsingissä uudistettu Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelusopimus, vuoden 1992 Helsingin sopimus. Sopimuksen mukaan sopimuspuolet sitoutuvat ehkäisemään Itämeren alueen pilaamista ja lopettamaan sen käyttämällä muun muassa parasta käyttökelpoista tekniikkaa kuormituksen pistelähteisiin ja ympäristön kannalta parasta käytäntöä kuormituksen kaikkiin lähteisiin. Sopimus koskee myös ilman kautta tapahtuvaa meren kuormitusta. Sopimuksen mukaan maalta peräisin olevan pilaantumisen ehkäisemisvelvoite koskee toimia koko valuma-alueella. Sopimus sisältää määräyksiä muun muassa aluksista aiheutuvan pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnoista avomerellä, jätteiden mereen upottamisen kiellosta ja jätteiden merellä polttamisen kiellosta.

Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelua koskeva yleissopimus, jolla yhdistettiin aluksista ja ilma-aluksista tapahtuva jätteen mereen laskemisen mereen aiheuttavan meren pilaantumisen ehkäisemiseksi tehty yleissopimus, Oslon sopimus (SopS 36/79), sekä maalta peräisin olevan meren pilaantumisen ehkäisemistä koskeva yleissopimus, Pariisin sopimus, allekirjoitettiin vuonna 1992.

Sopimuksella säädellään maalta mereen tulevia päästöjä, myös ilman kautta leviävää pilaantumista ja jätteiden upottamista mereen, sekä kielletään jätteiden polttaminen merellä. Yleissopimus on suurelta osin Helsingin sopimuksen kaltainen. Suomen pohjoisimmilta alueilta Jäämereen laskevat vesistöt sekä Vienanmeren kautta Jäämereen laskevat Kuusamon vedet kuuluvat sopimuksen vaikutusalueeseen.

Suomi on ratifioinut Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskevan sopimuksen ja Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelua koskevan yleissopimuksen, mutta ne eivät ole vielä tulleet voimaan.

Euroopan yhteisön ilmansuojelulainsäädäntö

Euroopan yhteisössä on voimassa parisenkymmentä direktiiviä, asetusta ja päätöstä, joilla on merkitystä ilmansuojelulle. Ne koskevat laitosten lupavelvollisuutta, päästöjen vähentämistä, ilmanlaatua, polttoaineita ja otsonikerrokselle haitallisten aineiden käytön rajoituksia.

Ilmansuojelun perusdirektiivi on vuonna 1984 hyväksytty direktiivi teollisuuslaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen estämisestä (84/360/ETY). Direktiivissä säädetään tietyt vähimmäisvaatimukset eräiden direktiivin liitteessä lueteltujen teollisuuslaitosten lupamenettelyä ja päästöjen rajoittamista koskeville jäsenmaiden säännöksille. Direktiivi edellyttää, että laitoksilta, joita direktiivi koskee, on vaadittava toimivaltaisen viranomaisen lupa ennen kuin laitoksen toiminta alkaa tai sitä muutetaan olennaisesti.

Direktiivin mukaan lupa voidaan myöntää, jos tarpeelliset toimet ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi, mihin kuuluu parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttäminen, on tehty. Laitos ei liioin saa aiheuttaa merkittävää ilman pilaantumista, sovellettavia päästöraja-arvoja ei saa ylittää ja sovellettavat ilmanlaadun raja-arvot tulee ottaa huomioon.

Tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan pääsevien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta annettua direktiiviä (88/609/ETY) sovelletaan energiantuotantolaitoksiin, joiden polttoaineteho on vähintään 50 MW.

Direktiivin liitteissä on maittain määrätty ennen 1 päivä heinäkuuta 1987 toimintansa aloittaneiden laitosten rikkidioksidipäästöille ja typen oksidien päästöille koko maata koskevat enimmäispäästöt ja suhteelliset vähennystavoitteet. Uusien laitosten rikkidioksidipäästöille, typen oksidien päästöille ja hiukkaspäästöille direktiivissä annetaan päästörajoitukset, jotka on määritelty polttoaineen mukaan. Jäsenvaltiot voivat asettaa myös tiukempia rajoituksia kuin direktiivi edellyttää.

Myös yhdyskuntajätteen polttolaitoksille on asetettu päästörajoituksia kahdessa direktiivissä. Yhdyskuntajätteiden uusien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä annettu direktiivi (89/369/ETY) koskee laitoksia, jotka ovat saaneet toimilupansa joulukuun 1 päivän 1990 jälkeen. Yhdyskuntajätteiden olemassaolevien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä annettu direktiivi (89/429/ETY) koskee laitoksia, jotka ovat saaneet toimilupansa ennen joulukuun 1 päivää 1990.

Direktiiveissä asetetaan enimmäispitoisuusrajat eräille savukaasujen sisältämille haitallisille aineille. Direktiiveissä säädetään myös siitä, kuinka laitoksen käyttöolot määritellään sekä päästöjen tarkkailu- ja laskentamenetelmistä.

Vanhoja laitoksia koskevan direktiivin tavoitteet ja vaatimukset ovat pitkälti samanlaiset kuin uusille laitoksille asetetut. Tavoitteena on, että vanhat polttolaitokset määrätyn siirtymäajan jälkeen pääosiltaan täyttävät uusille laitoksille asetetut vaatimukset.

Ilmanlaadusta EY:ssä on voimassa neljä direktiiviä. Ilmanlaadun raja- ja ohjearvoista rikkidioksidille ja leijumalle annetussa direktiivissä (80/779/ETY), jota on muutettu direktiiveillä 81/857/ETY ja 89/427/ETY, on annettu raja-arvot, joita ei tule ylittää, sekä ohjearvot pitkän ajan suunnittelua varten ilmakehän rikkidioksidipitoisuuksille ja leijumalle. Lisäksi direktiivissä määrätään tarkkailusta ja mittauksista.

Ilmassa olevan lyijyn raja-arvosta annetussa direktiivissä (82/884/ETY) määrätään ilmassa olevalle lyijylle raja-arvot, joita ei tule ylittää, erityisesti ihmisten suojelemiseksi ympäristössä olevan lyijyn vaikutuksilta. Direktiivissä määrätään myös näytteenotto- ja analyysimenetelmistä.

Ilmanlaatustandardeista typpidioksidille annetussa direktiivissä (85/203/ETY), jota on muutettu direktiivillä 85/580/ETY, annetaan raja-arvo typpidioksidille erityisesti ihmisten suojelemiseksi sekä ohjearvot terveyden suojelemiseksi ja ympäristönsuojelun edistämiseksi pitkällä aikavälillä. Kuten muissakin ilmanlaatudirektiiveissä, tässäkin direktiivissä on määräyksiä tarkkailusta ja analyysimenetelmistä.

Otsonin aiheuttamasta ilman pilaantumisesta annetun direktiivin (92/72/ETY) tarkoituksena on luoda järjestelmä alailmakehän otsonipitoisuuksien seurannan järjestämiseksi. Direktiivi edellyttää jäsenvaltioiden toimittavan tietoja otsonipitoisuuksien mittaustuloksista komissiolle. Lisäksi direktiivissä edellytetään jäsenvaltioiden viranomaisten tiedottavan väestölle ja varoittavan sitä, kun direktiivissä määrätyt otsonipitoisuuksien kynnysarvot ylittyvät.

Yhteisön hiilidioksidipäästöjen ja muiden kasvihuonekaasupäästöjen valvontajärjestelmästä annetulla neuvoston päätöksellä (93/389/ETY) on luotu hiilidioksidin ja muiden kasvihuonekaasujen päästöjen seurantajärjestelmä. Päätös velvoittaa jäsenvaltioita panemaan täytäntöön päästöjen vähennysohjelmia, joilla vaikutetaan unionin kokonaispäästöjen jäädyttämiseen vuoden 1990 määrään vuoteen 2000 mennessä edellyttäen, että muut teollisuusmaat tekevät päätöksiä vastaavista toimista.

Otsonikerrosta heikentävistä aineista annetussa Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 3093/94 säädetään otsonikerrosta heikentävien aineiden tuonnin, viennin, tuotannon ja kulutuksen rajoituksista. Asetus koskee täysin ja osittain halogenoituja kloorifluorihiilivety-yhdisteitä (CFC, HCFC), niin sanottuja haloneita, tetrakloorimetaania, 1,1,1-trikloorietaania ja metyylibromidia. Asetuksessa on säädetty, mihin mennessä muiden yhdisteiden paitsi metyylibromidin käyttö on lopetettava EU-maissa.

Bensiinin lyijypitoisuutta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetussa direktiivissä (85/210/ETY), jota on muutettu direktiivillä 87/416/ETY, määrätään lyijyä sisältävän ja lyijyttömän bensiinin lyijypitoisuuksista ja varmistetaan, että lyijytöntä bensiiniä on riittävästi saatavilla kaikissa jäsenvaltioissa.

Tiettyjen nestemäisten polttoaineiden rikkipitoisuudesta annetussa direktiivissä (93/12/ ETY) määrätään kevyen polttoöljyn ja dieselöljyn rikkipitoisuudesta. Direktiivin mukaan jäsenmaat eivät saa rikkipitoisuuden perusteella estää öljytuotteiden myyntiä, jos tuotteet ovat tämän direktiivin mukaisia.

Haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC) päästöjen vähentämiseksi bensiinin varastoinnissa ja jakeluasematoimituksissa annettua direktiiviä (niin sanottu Stage I-direktiivi, 94/63/EY) sovelletaan kaikkiin toimintoihin, laitoksiin, kulkuvälineisiin ja aluksiin, joita käytetään bensiinin varastointiin, lastaukseen ja kuljetukseen öljynjalostamoista tai välivarastoista jakeluasemille. Direktiivi tulee panna täytäntöön viimeistään 1 päivänä tammikuuta 1996.

Useisiin ilmansuojelua koskeviin direktiiveihin valmistellaan muutoksia. Teollisuuslaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen estämisestä annetun direktiivin sisältöön ja olemassaoloon vaikuttaa komission ehdotus direktiiviksi yhtenäisestä ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä ja valvonnasta (COM (93) 423 final) eli niin sanottu IPPC-direktiiviehdotus. Valmistuessaan direktiivi edellyttäisi yhtenäistä ympäristönsuojelun lupa-asioiden käsittelyä, mikä tarkoittaisi ilma-, vesi-, jäte- ja muiden päästöjen yhdennettyä arviointia ja rajoittamista.

Myös ilmanlaatua koskevia direktiivejä uudistetaan. Asiasta on valmistunut komission ehdotus direktiiviksi ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta (COM (94) 109 final). Direktiivin tarkoituksena olisi muun muassa luoda puitteet vastedes annettaville uusille ilman epäpuhtauksien raja-arvoille ja varmistaa, että tietoja ilmanlaadusta arvioidaan samalla tavoin eri jäsenvaltioissa.

Tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan pääsevien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta annetun direktiivin, tiettyjen nestemäisten polttoaineiden rikkipitoisuudesta annetun direktiivin ja yhdyskuntajätteen polttoa koskevien kahden direktiivin uudistamista valmistellaan komissiossa. Lisäksi valmistellaan kahta direktiiviehdotusta, joilla vähennettäisiin haihtuvien orgaanisten yhdisteiden eli niin sanottujen VOC-yhdisteiden päästöjä yhä enemmän.

2.3. Nykytilan arviointi

Ilmansuojelulakiin on tehty useita muutoksia. Lain perusrakenne, mihin kuuluvat valtioneuvoston yleiset ohjeet ja määräykset yhtäällä sekä lupaviranomaisten laitoskohtaiset ilmansuojelupäätökset toisaalla, on säilynyt ennallaan ja osoittanut, että laki on pääpiirteissään ollut varsin käyttökelpoinen.

Ympäristölupamenettelylain ja ilmansuojelulain sovittaminen yhteen aiheuttaa tulkinta- ja soveltamisvaikeuksia. Ympäristölupamenettelylain 2 §:n 1 momentin nojalla lain mukaisen käsittelyn perusteella myönnettyä lupaa nimitetään ympäristöluvaksi. Ympäristölupaan kuuluu muun muassa ilmansuojelulain 4 luvussa tarkoitettu ilmansuojeluilmoituksen tarkastamista koskeva ratkaisu. Ilmansuojelulain 11 §:ssä säädetään puolestaan, että ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta, asetuksella tarkemmin säädettävästä toiminnasta on tehtävä ilmoitus lääninhallitukselle. Lain 13 §:n viittaussäännöksen mukaan ilmoituksia koskevat asiat käsitellään ympäristölupamenettelylaissa säädetyssä järjestyksessä. Käsitepari ympäristölupa ― ilmansuojeluilmoitus aiheuttaa epäselvyyttä, koska ilmoitus on osa lupaa. Ilmoituksen suhde ympäristölupamenettelylaissa edellytettyyn ympäristölupaan ei täytäkään lainsäädännön selkeyden vaatimuksia.

Jätelain säätäminen muutti suuresti jätehuollon lupajärjestelmää. Kiinteistön jätehuoltosuunnitelman ja ongelmajätteiden käsittelyluvan korvasi jätelupa, joka on osa yhtenäistä ympäristölupaa. Muutoksen jälkeen ilmansuojeluilmoitus jäi ympäristöluvan ainoaksi sellaiseksi osaksi, joka ei ole varsinainen lupa ja joka ei muodollisesti mahdollista ympäristöluvan epäämistä. EY:n ilmansuojeludirektiivien tehokas täytäntöönpano edellyttää kuitenkin selkeitä ja kiistattomia säännöksiä siitä, että ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavien laitosten toiminnan aloittamiseksi on oltava sellainen ennakkolupa, jota koskeva hakemus voidaan myös hylätä.

Ympäristöluvassa lupaviranomainen voi antaa ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi erityisiä määräyksiä, jotka ovat rinnastettavissa lupaehtoihin. Määräyksiä ei voida nykyisen lain mukaan perustaa velvollisuuteen käyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisia ratkaisuja.

Useat nykyiset Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet kuitenkin edellyttävät parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteen omaksumista entistä selkeämmin myös ilmansuojelussa. Tällaisia velvoitteita asettavat direktiivi teollisuuslaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen estämisestä annettu direktiivi, tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan pääsevien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta annettu direktiivi sekä yhdyskuntajätteiden uusien ja olemassa olevien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä annetut direktiivit.

Euroopan yhteisöjen komission ehdotus direktiiviksi yhdennetystä ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä ja valvonnasta edellyttää myös parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteen soveltamista ympäristön pilaantumisen ehkäisemisessä.

Itämeren alueen ja Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelua koskevissa yleissopimuksissa on myös omaksuttu parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaate. Itämeren suojelusopimuksen mukaan osapuolet sitoutuvat ehkäisemään Itämeren meriympäristön pilaantumista ja lopettamaan maalta peräisin olevan pilaamisen käyttämällä parasta käyttökelpoista tekniikkaa päästöjen pistelähteisiin. Sopimuksen liitteessä on parhaan käyttökelpoisen tekniikan määritelmä. Sopimus koskee myös ilmasta peräisin olevaa meren kuormitusta.

Ilmansuojelua koskevissa EY:n direktiiveissä ja eräissä valmisteilla olevissa direktiiviehdotuksissa, etenkin ehdotuksessa direktiiviksi haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen eli niin sanottujen VOC-päästöjen vähentämisestä, on runsaasti määräyksiä, jotka asettavat erilaisia teknisiä vaatimuksia laitoksille. Lisäksi määrätään yksityiskohtaisesti valvonnasta, tarkkailusta ja mittauksista. Tällaisten direktiivien määräysten voimaanpano Suomessa nykyisen lainsäädännön perusteella tuottaa ongelmia, koska Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaan ei riitä, että se tehdään hallinnollisin ohjein ja ilmansuojelulakiin perustuvan hallinto- ja lupakäytännön nojalla. Ilmansuojelulain 9 §:n 1 momentin 6 kohdan lisääminen on jo mahdollistanut jätteenpolttolaitosten päästöihin vaikuttavien eräiden teknisten määräysten antamisen. Lakiin tarvittaisiinkin selkeät toimivaltuudet panna täytäntöön Euroopan yhteisön ilmansuojelua koskevat säädökset.

Nykyiset määräyksinä annetut valtioneuvoston päätökset ovat eräissä tapauksissa osoittautuneet joustamattomiksi, kun kyseessä ovat olleet tuotteiden laatua tai koostumusta koskevat vaatimukset. Lakiin tarvittaisiinkin selkeästi määritelty ja rajattu mahdollisuus myöntää yksittäistapauksissa poikkeuksia valtioneuvoston päätöksistä.

Otsonikerrosta heikentäviä aineita koskevan Montrealin pöytäkirjan toimeenpano ei ole mahdollista ilmansuojelulain nojalla tapauksissa, joissa on pantava täytäntöön vientikieltoja. Näissä tapauksissa on ollut välttämätöntä turvautua kemikaalilain (744/89) mukaisiin toimivaltuuksiin säänneltäessä otsonikerrokselle haitallisia kemikaaleja.

Nykyiset valtioneuvoston toimivaltuudet antaa yleisiä määräyksiä ja ohjeita ovat eräissä tapauksissa osoittautuneet riittämättömiksi. Tällaisia tapauksia ovat erityisesti sellaiset päästölähteiden ryhmät, joiden päästöjä ei voida luontevasti rajoittaa päästöraja-arvoin vaan päästöjen sääntelyssä olisi lähinnä siksi, että päästöt ovat luonteeltaan hajapäästöjä, turvauduttava teknisiin määräyksiin tai ohjeisiin. Tällaisia päästölähteitä ovat erityisesti viihtyisyyshaittaa aiheuttavat asfaltti- ja kivenmurskaamot. Näitä laitoksia on paljon ja ne ovat tekniikaltaan samantapaisia. Tällaisia päästölähteitä ovat myös maatalous, karjatalous ja turkistalous, joiden aiheuttamat ammoniumtypen päästöt viime kädessä aiheuttavat happamoitumista.

Otsonikerrosta heikentävistä aineista annettu neuvoston asetus tuli voimaan 23 päivänä joulukuuta 1994. Asetuksen toimeenpano Suomessa edellyttää säätämistä asetuksen mukaisista toimivaltaisista viranomaisista. Lisäksi asetuksessa edellytetään, että jäsenmaat säätävät rangaistuksista, joita seuraa asetuksen rikkomisesta.

3.1. Tavoitteet

Uudistuksen tavoite on saada Suomen ilmansuojelulainsäädäntö mukautetuksi Euroopan yhteisön nykyisen ja ennakoitavissa olevan lainsäädännön velvoitteisiin ja kansainvälisiin sopimuksiin. Tavoitteena on myös monipuolistaa ilmansuojelun keinovalikoimaa, jotta tärkeitä ilmansuojeluongelmia voitaisiin torjua entistä tehokkaammin.

3.2. Keskeiset ehdotukset

Ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimintojen ilmoitusmenettely, joka jo nykyisinkin on osa ympäristölupamenettelyä, korvattaisiin muodollisestikin ennakkolupamenettelyllä. Ilmalupa olisi vastedeskin osa ympäristölupaa ja se käsiteltäisiin ympäristölupamenettelylaissa säädetyssä järjestyksessä. Luvanhakuvelvollisuus perustuisi ilmansuojeluasetuksessa olevaan laitosluetteloon, kuten nykyisenkin lain mukainen ilmoitusvelvollisuus. Laitosluettelo säilyisi vähäisin muutoksin pääpiirteissään entisellään. Ilmansuojelulakiin kirjattaisiin säännökset ilmaluvan myöntämisedellytyksistä.

Ilmansuojelussa siirryttäisiin soveltamaan nykyistä täsmällisemmin parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatetta, jota koskeva määritelmäsäännös sisältyy ehdotettuun lainmuutokseen. Periaate otettaisiin huomioon valtioneuvoston yleisiä määräyksiä ja ohjeita annettaessa ja sitä sovellettaisiin tehtäessä päätöksiä yksittäisten laitosten ilmalupa-asioissa.

Vaikka parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaate omaksutaan nimenomaisesti, ei periaatteeseen vetoamalla kuitenkaan voitaisi välttää velvollisuutta ehkäistä ilman pilaantuminen.

Valtioneuvosto saisi uudistuksessa nykyistä laajemmat valtuudet antaa yleisiä ohjeita ja määräyksiä. Nykyisten valtuuksien lisäksi niitä voitaisiin antaa maatalouden, karjatalouden ja turkistalouden päästöjen vähentämiseksi tarpeellisista menetelmistä, laitteista, rakennuksista ja rakennelmista sekä asfalttiasemien ja kivenmurskaamojen päästöjen vähentämiseksi tarpeellisista toimista.

Euroopan yhteisön ilmansuojelusäädökset pantaisiin pääosiltaan täytäntöön ehdotetun lainmuutoksen nojalla annetuin valtioneuvoston määräyksin. Myös ympäristöministeriön ja eräissä yksittäistapauksissa lupaviranomaisten valtuuksia määräysten antamiseen laajennettaisiin nykyisestä.

Otsonikerrosta heikentävistä aineista annetun EY:n asetuksen mukaisiksi toimivaltaisiksi viranomaisiksi säädettäisiin ympäristöministeriö ja Suomen ympäristökeskus. Jotta asetuksen rikkomisesta voitaisiin rangaista, ehdotetaan muutettavaksi rikoslain uuden 48 luvun 1 §:n (578/95) säännöstä.

4.1. Taloudelliset vaikutukset

Esityksen toimeenpano ei sinänsä aiheuttaisi välittömiä, merkityksellisiä lisäkustannuksia toimeenpanijoille.

Parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteen sisällyttämisen ilmansuojelulakiin on pelätty lisäävän toiminnanharjoittajien kustannuksia. Asianlaita ei kuitenkaan välttämättä ole tällainen.

Parasta käyttökelpoista tekniikkaa sovellettaisiin erityisesti määrättäessä raja-arvoja päästöille yleisesti valtioneuvoston päätöksellä tai erityisesti yksittäisen laitoksen ympäristöluvassa. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteen määritelmään kuuluu, että periaatteen mukaisen tekniikan tulee olla teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoista, yleisesti eli kaupallisesti saatavilla sekä kustannuksiltaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen kannalta kohtuullista.

Kustannukset jäänevät vähäisiksi tai niitä ei aiheudu ollenkaan, koska jo nykyisen ilmansuojelulain nojalla parasta käyttökelpoista tekniikkaa on käytetty perusteena, kun on annettu joko yleisiä tai erityisiä päästömääräyksiä, vaikka asiasta ei ole ollutkaan nimenomaisia säännöksiä. Periaatetta on noudatettu etenkin yleisiä määräyksiä valmisteltaessa mutta myös yksittäisten laitosten lupapäätöksissä. Tämä on ollut heijastumaa ilmansuojelulain 7 §:stä, jonka mukaan toiminnanharjoittajan velvollisuuksia harkittaessa on otettu huomioon muun muassa ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimenpiteiden merkitys ilmansuojelun kannalta sekä näiden toteuttamisen tekniset ja taloudelliset edellytykset. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteen noudattaminen ei siten juurikaan aiheuttane muutoksia vallitsevaan käytäntöön ilmansuojelussa.

4.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Ehdotus on pääosiltaan laadittu nykyisen viranomaisorganisaation ja viranomaisten nykyisen tehtäväjaon mukaiseksi. Ilmansuojelun ylin johto, ohjaus ja kehittäminen kuuluisivat edelleen ympäristöministeriölle. Valtioneuvoston asema ilmansuojelulain toimeenpanossa vahvistuisi, kun iso osa Euroopan yhteisön ilmansuojeludirektiiveistä pantaisiin täytäntöön ilmansuojelulain nojalla annettavilla valtioneuvoston yleisillä määräyksillä. Ympäristöministeriön tehtävistä lisääntyisi etenkin direktiivien täytäntöönpanon edellyttämä valtioneuvoston päätösten valmistelu.

Ilmansuojelun lupaviranomaisina säilyisivät edelleenkin alueellinen ympäristökeskus ja kunnan määräämä ympäristölupaviranomainen. Ehdotuksen tullessa voimaan vireillä olevat asiat ratkaistaisiin entisten säännösten mukaisesti. Jos ilmansuojeluilmoituksesta on tehty päätös lakiehdotuksen tullessa voimaan voimassa olleiden säännösten mukaisesti, säädettäisiin asetuksessa aika, jonka kuluessa tällaiselle toiminnalle olisi haettava ilmalupa. Luvan hakemiseen asetuksessa varattava aika voisi olla eri pituinen erilaisille laitoksille. Aika olisi kuitenkin vähintään kolme vuotta ja enintään seitsemän vuotta.

Alueellisten ympäristökeskusten ja kuntien viranomaisten tehtävät lisääntynevät tulevaisuudessa jossakin määrin EY:n direktiivien täytäntöönpanemiseksi tarpeellisten säännösten ja määräysten valvonnan vuoksi.

Suomen ympäristökeskuksesta tehtäisiin ilmansuojeluasetuksen muutoksella ilmansuojelun asiantuntijaviranomainen. Erityisenä lain mukaisena velvoitteena Suomen ympäristökeskuksella olisi seurata parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymistä sekä tehdä selvityksiä siitä. Lisäksi Suomen ympäristökeskus toimisi toimivaltaisena viranomaisena otsonikerrosta heikentävistä aineista annetun EY:n asetuksen mukaisissa tietojenvaihtotehtävissä. Suomen ympäristökeskuksen tehtävät ilmansuojelussa lisääntyisivät ehdotuksen toteuttamisen myötä ja sen voimavaroja tulisi nykyistä enemmän suunnata ilmansuojeluun. Suomen ympäristökeskuksen ilmansuojelutehtävät lisääntynevät tulevaisuudessa myös muiden EY:n säädösten toteuttamiseen liittyvien tilastointi-, seuranta- ja selontekovelvoitteiden vuoksi.

4.3. Ympäristövaikutukset

Ilmansuojelulain muutoksen ympäristövaikutukset ovat välillisiä. Muutoksella tehostetaan ja monipuolistetaan sitä keinovalikoimaa, joka olisi käytettävissä ilman pilaantumisen ehkäisemisessä. Ilmoitusmenettelyä tehokkaammalla lupamenettelyllä ja valtioneuvoston yleisillä ohjeilla ja määräyksillä vaikutetaan ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttaviin toimintoihin pilaantumisen vähentämiseksi.

4.4. Vaikutukset eri kansalaisryhmien asemaan

Kansalaisten oikeus osallistua ympäristölupamenettelyyn säilyisi ennallaan. Kansalaisille ja eräille ympäristönsuojelua edistäville järjestöille säädettäisiin oikeus saattaa vireille ilmansuojelulain rikkomustapauksessa asiaa koskeva pakkokeinomenettely.

5.1. Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Ympäristöministeriö asetti 13 päivänä lokakuuta 1993 toimikunnan, jonka tehtävänä oli Euroopan yhteisöjen säännösten ja säännösehdotusten sekä Suomen nykyisten päästövähennysohjelmien aiheuttamien muutostarpeiden perusteella valmistella ehdotus ilmansuojelun lainsäädännön uudistamisesta. Toimikunnan tuli sisällyttää mietintöönsä ehdotus seuraavista seikoista:

― nykyistä täsmällisemmät säännökset ilmansuojeluilmoituksesta ennakollisena lupana

― ehdotus säännöksiksi parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttämisestä ilmansuojelussa

― tarvittavat valtuussäännökset antaa yleisiä määräyksiä Euroopan yhteisöjen säännösten tehokkaan täytäntöönpanon takaamiseksi, sekä

― muut säännökset, jotka ovat tarpeen ilmansuojelua koskevien velvoitteiden toteuttamiseksi.

Toimikunnan työ valmistui 31 päivänä elokuuta 1994.

Toimikunta päätyi ehdottamaan ilmansuojelulain muutosta eikä ehdottanut nykyisen lain kumoamista ja kokonaan uuden ilmansuojelulain säätämistä, vaikka merkittävä osa lain säännöksistä ehdotetaan muutettaviksi. Tämä johtui yhtäältä siitä, että uudistusta ei pidetty sisällöllisesti riittävän merkittävänä ja toisaalta siitä, että uudistus näytti mahdolliselta toteuttaa nykyisen ilmansuojelulain rakenteen puitteissa. Toimikunnan johtopäätökseen vaikutti myös se, että ympäristölupasäännösten kokonaisuudistusta valmisteltiin samanaikaisesti toisaalla ja ilmansuojelulain muutos olisi todennäköisesti vain välttämätön välivaiheen uudistus.

5.2. Lausunnot

Ilmansuojelulakitoimikunnan mietintö ''Ehdotus ilmansuojelulain muuttamisesta'' (komiteanmietintö 1994:13) oli syksyn 1994 aikana laajalla lausuntokierroksella. Ehdotukseen on lausuntojen perusteella tehty joitakin olennaisia ja joitakin pienehköjä muutoksia.

Ehdotuksesta poistettiin ympäristön kannalta parhaan käytännön määritelmä sekä kaikki tähän liittyvät velvoitteet, koska useat lausunnonantajat katsoivat periaatteen olevan vielä jäsentymätön ja vakiintumaton. Poisto tehtiin, vaikka Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskeva yleissopimus ja vuoden 1992 Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelua koskeva sopimus nimenomaan edellyttävät käytettäväksi ympäristön kannalta parasta käytäntöä.

Ehdotusta valtioneuvoston toimivaltaa koskevaksi säännökseksi muutettiin niin ikään lausuntojen perusteella. Useat lausunnonantajat katsoivat, että valtioneuvostolla ei ilmansuojelulain nojalla tulisi olla toimivaltaa antaa yleisiä ohjeita ja määräyksiä niin sanotuista kasvihuonekaasupäästöistä ilmastonmuutoksen torjumiseksi. Ehdotuksesta onkin poistettu tämä kohta.

Kolmas olennainen muutos on tehty siirtymäsäännösehdotukseen. Ehdotuksesta on poistettu mahdollisuus vaatia ilmalupa vanhalta laitokselta, jos lupa-asia tulee vireille muiden lupasäännösten, esimerkiksi jätelain siirtymäsäännösten, perusteella. Tämä on korvattu vanhojen laitosten ajallisesti porrastetulla velvollisuudella luvan hakemiseen. Ajankohdista säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

Esityksellä on liittymäkohtia ympäristölupaa koskevien säännösten uudistamiseen. Ympäristöministeriö asetti 13 päivänä huhtikuuta 1994 toimikunnan, jonka tehtävänä yhtäältä on tehdä ehdotukset lainsäädäntötoimiksi, jotka ovat tarpeen Euroopan yhteisössä valmisteltavana olevan yhtenäistä ympäristön pilaantumisen ehkäisy- ja valvontajärjestelmää koskevan direktiivin panemiseksi täytäntöön Suomessa, ja toisaalta selvittää vesilain mukaisten lupa-asioiden, erityisesti pilaamislupien, käsittelyä hallinnollisessa menettelyssä ja käsittelyn yhdentämistä ympäristölupa-asioiden käsittelyyn sekä ympäristölupia koskevan lainsäädännön muuta kehittämistarvetta ja tehdä tätä koskevat ehdotukset. Toimikunnan pidennetty määräaika päättyy 31 päivänä lokakuuta 1995.

Ympäristölupapäätöksistä tehtyjen valitusten käsittelyä selvitetään oikeusministeriön 13 päivänä maaliskuuta 1994 asettamassa toimikunnassa. Toimikunnan tulee selvittää vesituomioistuinten muuttaminen ympäristötuomioistuimiksi, tehdä ehdotus niiden toimialasta ja suhteesta muihin viranomaisiin siten, että ympäristötuomioistuimet voisivat mahdollisimman laaja-alaisesti toimia muutoksenhakuasteena ympäristöä koskevissa lupa-asioissa ja niihin rinnastettavissa asioissa, sekä selvittää muutoksen vaikutukset lainsäädännön eri aloilla.

Esitys liittyy myös valmisteilla olevaan luonnonsuojelulain kokonaisuudistukseen. Uudistusta on valmisteltu ympäristöministeriön 17 päivänä maaliskuuta 1993 asettamassa työryhmässä, jonka tulee muun muassa tarkastella sitä, miten mahdollisesta Euroopan yhteisöön liittymisestä johtuvat velvoitteet tulisi ottaa huomioon Suomen luonnonsuojelulainsäädännössä. Työryhmä on tarkastellut, mitä muutoksia luontotyyppien sekä luonnonvaraisten eläinten ja kasvien suojelusta annettu Euroopan yhteisön direktiivi (92/43/ETY) eli niin sanottu elinympäristödirektiivi aiheuttaisi luonnonsuojelulakiin ja muuhun ympäristönsuojelulainsäädäntöön.

1.1. Ilmansuojelulaki

1 §. Lain säännöstä täsmennettäisiin siten, että lain soveltamisalan ulkopuolelle jäisi vain nimenomainen säteilyvaaran torjuminen. Savukaasujen mahdollisesti sisältämät radioaktiiviset aineet eivät voisi estää ilmansuojelulain soveltamista.

2 §. Ilmansuojelulain tulkinnassa keskeinen säännös on 2 §:n määritelmä ilman pilaantumisesta. Nykyisen säännöksen mukaan ilman pilaantumisella tarkoitetaan sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa ilman koostumuksen tai sen ominaisuuksien muuttumista, josta joko välittömästi tai välillisesti aiheutuu haittaa terveydelle, merkittävää haittaa elollisen luonnon toiminnoille, muun ympäristön merkittävää vahingollista muuttumista, merkittävää taloudellista vahinkoa tai merkittävää viihtyisyyden vähentymistä taikka muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Ilman pilaantumisen määritelmästä poistettaisiin haitan merkittävyyttä korostavat ilmaisut. Muutoksen jälkeen terveydelle aiheutuvan haitan arviointi ei määritelmän tasolla enää olisi eri asemassa kuin muiden haittojen arviointi. Samalla säännökseen kuitenkin lisättäisiin terveydellisen haitan oheen maininta vaaran aiheuttamisesta terveydelle. Muutettavaan säännökseen siirrettäisiin siten nykyisen määritelmäsäännöksen sisältö, joka on johdettu ilmansuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 35/1981 vp) perusteluista. Niissä todetaan, että terveydellinen haitta voi ilmetä yleisen terveydentilan vaarantumisena tai vaarana riskiryhmille, kuten vanhuksille ja lapsille sekä allergiasta kärsiville, taikka henkilöiden sairastumisena tai vammautumisena. Terveydellisen haitan käsitteeseen on siten katsottu sisältyvän paitsi konkreettisesti ilmenevät haitat, kuten sairaudet, myös sairastumisen riskin kasvaminen.

Myös jätelain useissa säännöksissä on omaksuttu käsitteet vaara tai haitta terveydelle. Toisin on menetelty terveydensuojelulaissa. Terveydensuojelulain tarkoituksena on väestön ja yksilön terveyden ylläpitäminen ja edistäminen sekä ennalta ehkäistä, vähentää ja poistaa sellaisia elinympäristössä esiintyviä tekijöitä, jotka voivat aiheuttaa terveyshaittaa. Terveyshaitalla tarkoitetaan ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriötä tai sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveellisyyttä. Terveydensuojelulakia ja lakia ympäristölupamenettelylain 2 §:n muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 42/1994 vp) perusteluissa todetaan, että terveyshaitta voisi ilmetä pitkäaikaisena tai lyhytaikaisena altistumisena terveydelle haitalliseksi tai myrkylliseksi tunnetulle kemialliselle aineelle siinä määrin, että sairauden tai muun terveyshaitan syntyminen on mahdollista.

Ilman pilaantumisen määritelmää muutettaisiin myös siten, että pilaantumisena pidettäisiin paitsi haitan myös vaaran aiheuttamista elollisen luonnon toiminnoille. Muutos korostaisi sitä seikkaa, että ilman epäpuhtauksien elollisessa luonnossa aiheuttamat muutokset tapahtuvat yleensä vähitellen hyvin pitkän ajan kuluessa.

Lisäksi säännöstä muutettaisiin siten, että määritelmässä tarkoitetun viihtyisyyden vähentymisen tulisi olla yleistä. Aivan yksittäiset viihtyisyyden loukkaukset, johon voitaisiin soveltaa eräistä naapuruussuhteista annetun lain mukaisia menettelyjä, eivät täyttäisi ehdotetun lain muutoksen mukaista yleistä viihtyisyyden vähentymisen määritelmää.

Vaatimus, että haitta on merkittävä, toimenpidekynnyksenä päästöjä rajoittaviin toimiin ryhtymiselle, siirrettäisiin luvan myöntämisedellytyksiä koskevaan lain 14 §:ään. Sen mukaan luvan myöntämisen yhtenä edellytyksenä olisi, että toiminta ei aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle eikä muutoin merkittävää ilman pilaantumista. Luvanhakuvelvollinen toiminta voisi siten aiheuttaa merkittävää vähäisempää muuta kuin terveysvaaraa tai -haittaa aiheuttavaa ilman pilaantumista. Terveysvaara ja -haitta tulisi ehkäistä.

Myös lain 9 §:ää muutettaisiin vastaavasti. Valtioneuvosto voisi antaa yleisiä määräyksiä ja ohjeita terveysvaaran tai terveyshaitan taikka muutoin aiheutuvan merkittävän ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi. Samoin kirjoitettaisiin 21 a §, joka koskee viranomaisen mahdollisuutta puuttua kielloin ja rajoituksin ilmaa pilaavaan toimintaan.

Ilman pilaantumisen määritelmässä säilyisi edelleenkin sekä haitan välittömyys että välillisyys. Muun muassa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumisen vuoksi haittojen välillisyyden merkitys korostuu. Haitat voivat ilmetä kaukanakin päästölähteestä, muissa maissa tai esimerkiksi sitä kautta, että ilmaan johdettavat päästöt pilaavat vesistöjä tai meriä. Myös maapallon laajuiset ongelmat kuten otsonikerroksen ohentuminen ja kasvihuoneilmiön voimistuminen merkitsevät haittojen välillisyyden korostumista.

Ilmansuojelulaki on tarkoitettu antamaan suojaa ulkoilman pilaantumista vastaan. Tämä lain perusajatus on ilmennyt lain 2 §:n 2 momentista. Nyt maininta ulkoilmasta siirrettäisiin ilman pilaantumisen määritelmään 2 §:n 1 momenttiin, jolloin maininta siitä voitaisiin poistaa 2 momentista. Maininnalla ulkoilmasta ilmaistaan se, ettei ilmansuojelulakia sovelleta välittömästi sisäilman suojelussa, jota tarkoitusta varten on omaa lainsäädäntöä. Viittauksella ulkoilmaan tarkoitetaan ilmansuojelulaissa paitsi ilmaa alailmakehässä, esimerkiksi taajamailmaa, myös ilmaa ilmakehän ylemmissä kerroksissa. Näin ollen muutoksella ei tarkoiteta muuttaa ilmansuojelulain nykyistä soveltamisalaa.

Ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää 2 §:n 2 momentissa laajennettaisiin koskemaan paitsi rakennuksen ja laitoksen käyttämistä myös alueen käyttämistä taikka muun toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ilman pilaantumista. Tämä mahdollistaisi kaikkien ilmansuojelulain mukaisten sääntelykeinojen käytön esimerkiksi tiettyihin liikenteen päästöjen kannalta merkittäviin alueisiin, kuten liikennevarikoihin ja pysäköintitaloihin. Näiden aiheuttamat päästöt voivat merkitykseltään täysin rinnastua erilaisten teollisten toimintojen päästöihin. Muutos korostaisi myös, että ilmansuojelulain mukaisia sääntelykeinoja on voitava käyttää erilaisten hajapäästöjen sääntelyssä.

Lain 9 §:n mukainen valtioneuvoston toimivalta on yleinen eikä ole sidottu ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmän mukaisiin toimintoihin.

2 a §. Uudessa 2 a §:ssä määriteltäisiin paras käyttökelpoinen tekniikka. Kyseistä tekniikkaa sovellettaisiin uutena periaatteena ilmansuojelulain nojalla annettavissa valtioneuvoston yleisissä ohjeissa ja määräyksissä sekä lupamenettelyssä. Periaatetta käytettäisiin tällöin määrättäessä päästöille raja-arvoja joko valtioneuvoston päätöksellä tai yksittäisen laitoksen lupapäätöksessä.

Olennaista periaatteen toteuttamisessa olisi, että määritelmän mukaiset tekniset ratkaisut eivät olisi ennalta määrättyjä. Määrättyä olisi sen sijaan se määrä, johon saakka päästöjä voitaisiin vähentää tai rajoittaa parhaan käyttökelpoisen tekniikan avulla. Vaihtoehtoiset tekniikat, joilla tämä taso voitaisiin saavuttaa, toteuttaisivat parhaan käyttökelpoisen tekniikan.

Parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaate liittyy kahteen muuhun ympäristönsuojelun periaatteeseen eli ennaltaehkäisyn periaatteeseen ja varovaisuusperiaatteeseen. Taustana näissä periaatteissa on yhtäältä se, että ympäristön laatutavoitteita, esimerkiksi happamoitumisen kannalta kriittistä kuormitusta tai terveydelle haitattomia ilman epäpuhtauspitoisuuksia, ei aina voida määritellä täysin täsmällisesti ja toisaalta se, että ympäristöön joutuvien lukuisten epäpuhtauksien kaikkia pitkäaikaisvaikutuksia ei kyetä ennustamaan riittävän hyvin. Lisäksi useille ympäristöä kuormittaville aineille ei nykytietämyksen mukaan edes voida asettaa mitään hyväksyttävää kynnysarvoa tai ympäristön laatutavoitetta. Näin päästöt tulisi aina pyrkiä vähentämään niin pieniksi kuin se teknistaloudellisesti on mahdollista.

Useat Suomea velvoittavat kansainväliset sitoumukset edellyttävät parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamista muun muassa ilmansuojelussa ja ilmansuojelun lupamenettelyissä. Tällaisia ovat EY:n direktiivi teollisuuslaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen estämisestä, direktiivi tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan pääsevien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta sekä direktiivit yhdyskuntajätteiden uusien ja olemassa olevien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä.

Myös komission ehdotus direktiiviksi yhtenäisestä ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä ja valvonnasta edellyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatteen soveltamista ympäristön pilaantumisen ehkäisyssä. Näin lakiehdotus ennakoi myös tämän direktiivin toimeenpanoa. Komission ehdotus sisältää parhaan käyttökelpoisen tekniikan määritelmän, jota on käytetty yhtenä perusteena esityksessä.

Lisäksi velvoittavat vuoden 1992 Itämeren alueen ja Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelua koskevat yleissopimukset Suomea soveltamaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatetta maalta pistelähteistä peräisin olevan, ilman kautta kaukokulkeutuvan merta pilaavan kuormituksen ehkäisemisessä. Näiden sopimusten ratifioimiseksi on säädetty uusi merensuojelulaki (1415/94) ja muutettu vesilakia (264/61, muut. 1416/94). Säädöksiin on omaksuttu parhaan käyttökelpoisen tekniikan määritelmät ja periaatteet. Ilmansuojelulakiin nyt ehdotettava määritelmä on samanlainen kuin nämä voimassa olevat määritelmät.

Parhaalla käyttökelpoisella tekniikalla tarkoitettaisiin varsinaisten käytettävien tuotanto- ja puhdistusmenetelmien lisäksi näiden hallinta- ja seurantajärjestelmiä, kuten prosessien ja päästöjen tarkkailulaitteita ja päästötietojen käsittelymenetelmiä. Tekniikkaan kuuluisivat tässä myös kaikki ne toimintatavat, joilla laitos suunnitellaan ja rakennetaan, joilla sitä käytetään ja pidetään yllä sekä joilla se poistetaan käytöstä, jos ne voivat vaikuttaa hankkeesta aiheutuvaan ympäristön pilaantumisen vaaraan.

Jotta ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien päästöjen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi käytettävä tekniikka olisi parasta, sen tulee olla asianomaisella toimialalla prosessiltaan ja toimintatapojensa menetelmäkehityksen puolesta mahdollisimman tehokas ja kehittynyt. Tekniikan tulee myös soveltua mahdollisimman hyvin tarkasteltavina olevien päästöjen vähentämiseen mahdollisimman pieniksi, koska eri teollisuuden- ja tuotannonalojen, eri epäpuhtauspäästöjen sekä uusien ja vanhojen laitosten ilmansuojeluratkaisut ja niiden soveltamismahdollisuudet voivat poiketa toisistaan huomattavasti.

Toisessa momentissa määriteltäisiin toteuttamiskelpoiseksi tekniikka, joka on kehittynyt niin pitkälle, että se on teollisesti ja tuotannollisesti sovellettavissa ja yleisesti saatavissa siihen toimintaan, mistä kulloinkin on kysymys. Näin ollen määritelmä ei sisällä tutkimus-, kehittely- tai koevaiheessa olevia teknisiä ratkaisuja.

Tekniikan on myös oltava taloudellisesti toteuttamiskelpoista ja mahdollista. Tätä arvioitaessa otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen. Tekniikan käyttökelpoisuutta tulee yleensä arvioida toimialoittain. Tällöin harkitaan, mikä tekniikka keskimäärin on kullakin teollisuuden- ja tuotannonalalla teknisesti toteutettavissa ja taloudellisesti mahdollista. Jos tekniikka yleensä on käyttökelpoista teollisuudenalalla, samanveroista tekniikkaa tulisi edellyttää kaikilta samankaltaisilta laitoksilta.

3 §. Ympäristöministeriön ilmansuojelutehtävien kuvausta uudistettaisiin vastaamaan jätelaissa olevaa luonnehdintaa ympäristöministeriön tehtävistä jätehuollossa.

Alueellisen ympäristökeskuksen tehtäviä täsmennettäisiin siten, että se myös edistäisi ilmansuojelulaissa ja alemmanasteisissa säännöksissä ja määräyksissä tarkoitettujen tehtävien hoitamista. Lisäksi alueellisen ympäristökeskuksen velvollisuutena olisi valvoa säännösten ja määräysten noudattamista.

4 §. Ilmansuojelulain mukainen kunnan valvontavelvollisuus sidottaisiin ilmansuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamisen valvontaan kunnassa.

Toisessa momentissa ei enää viitattaisi ympäristönsuojelulautakuntaan vaan kunnan ilmansuojelutehtäviä hoitaisi kunnan määräämä viranomainen (kunnan ilmansuojeluviranomainen). Viranomaisena ei voisi toimia kunnanhallitus. Lisäksi viitattaisiin ympäristölupamenettelylakiin kunnan ympäristölupaviranomaisen tehtävien osalta.

Säännöksessä oleva käsite ilman laatu ehdotetaan kirjoitettavan yhteen (ilmanlaatu) nykyisen kielenparren mukaisesti.

5 §. Nykyisen säännöksen mukaan kunnat voivat hoitaa ilmansuojelun seuranta-, tutkimus- ja suunnittelu- sekä koulutus- ja valistustehtäviä osittain myös yhteistoiminnassa.

Säännös on tarpeeton. Sen poistaminen ei rajoittaisi vaan pikemminkin laajentaisi kuntien mahdollisuuksia hoitaa yhdessä säännöksessä mainittuja tehtäviä. Kuntien yhteistoimintaa sääntelevät kuntalain (365/95) 10 luvun säännökset. Kuntalain 76 §:n mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Sopimuksella voidaan tehtävä antaa jonkin kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman muun kunnan puolesta. Samoin voidaan sopia, että tehtävän hoitaa kuntayhtymä.

Kuntien yhteistoimintasäännöksen tilalle lakiin lisättäisiin ympäristöministeriötä, alueellista ympäristökeskusta ja ilmansuojeluasioita hoitavia kuntien viranomaisia koskeva velvollisuus olla selvillä parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta. Velvollisuus ei olisi yleinen vaan se määräytyisi sen mukaan, mitä kunkin viranomaisen tehtävät edellyttävät.

Yksittäisiä toiminnanharjoittajia ja niiden hankkeita koskeva tieto parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta on yleensä toiminnanharjoittajalla itsellään. Viranomaiset joutuvat kuitenkin ottamaan kannan tähän hoitaessaan ilmansuojelulain mukaisia tehtäviään. Säännös ei siten tarkoittaisi sitä, että toiminnanharjoittajalla itsellään ei olisi velvollisuutta olla selvillä parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta ja sen kehityksestä.

Parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskeva viranomaisten seurantavelvollisuus sisältyy ehdotukseen yhtenäistä ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä ja valvontaa koskevaksi Euroopan unionin direktiiviksi.

Suomen ympäristökeskuksen tulisi seurata parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymistä sekä tehdä selvityksiä siitä.

Suomen ympäristökeskus säädettäisiin ilmansuojelulain 6 §:ssä tarkoitetuksi ilmansuojelun asiantuntijaviranomaiseksi ilmansuojeluasetuksen muutoksella.

5 a §. Otsonikerrosta heikentävistä aineista annetun Euroopan yhteisön asetuksen 6 ja 17 artikloissa tarkoitetuksi toimivaltaiseksi viranomaiseksi säädettäisiin Suomen ympäristökeskus. Tämän tulisi ottaa vastaan jäljennökset otsonikerrosta heikentäviä aineita koskevista, Euroopan yhteisöjen komission myöntämistä tuontiluvista sekä jäljennökset vuosittaisista ilmoituksista, joita otsonikerrosta heikentävien aineiden valmistajat, maahantuojat ja maastaviejät toimittavat komissiolle.

7 §. Toiminnanharjoittajan yleistä huolehtimisvelvollisuutta koskevasta säännöksestä poistettaisiin maininta ilman pilaantumisen ehkäisemisestä vain kohtuullisessa laajuudessa. Kohtuus korvattaisiin maininnalla velvollisuudesta ehkäistä ilman pilaantumista mahdollisuuksien mukaan. Eri toiminnanharjoittajien mahdollisuudet ovat erilaisia. Luvanhakuvelvollisten toiminnanharjoittajien velvollisuus ehkäistä ilman pilaantuminen olisi ehdottomampi ja määräytyisi lakiehdotuksen 4 luvun säännösten perusteella.

Lupamenettelyssä ei sovellettaisi 7 §:n 1 momentin säännöstä, koska luvan myöntämisen yhtenä edellytyksenä olisi, ettei toiminnasta aiheutuisi vaaraa tai haittaa terveydelle taikka muutoin merkittävää ilman pilaantumista. Välitön vaatimus ilmansuojelutoimien kohtuullisuudesta ei sovi yhteen lupamenettelyn periaatteiden kanssa. Jos luvan myöntämisedellytyksiä ei ole, lupahakemus täytyy voida hylätä.

Toiminnanharjoittajille säädettäisiin velvollisuus olla selvillä toiminnan vaikutuksista ympäristöön, ei pelkästään ilmanlaatuun. Tämä olisi johdonmukaista myös ilman pilaantumisen määritelmässä mainittujen oikeushyvien kannalta.

Yleistä huolehtimisvelvollisuutta arvioitaessa olisi otettava huomioon useita seikkoja, jotka mainitaan nykyisessäkin ilmansuojelulaissa. Tällaisia ovat sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ilmansuojelun kannalta sekä toimien toteuttamisen tekniset ja taloudelliset edellytykset. Säännöksestä poistettaisiin maininnat toiminnan harjoittamisen yleisistä edellytyksistä ja toiminnan merkityksestä yleisen edun kannalta.

Säännöksessä olevat käsitteet toiminnan harjoittaja ja ilman laatu ehdotetaan kirjoitettavan nykyisen kielenparren mukaisesti yhdyssanoiksi (toiminnanharjoittaja, ilmanlaatu).

7 a §. Alueelliselle ympäristökeskukselle ja kunnalle säädettäisiin velvollisuus antaa määräyksiä liikenteen rajoittamisesta taikka muista tarpeellisista toimista ilmanlaadun parantamiseksi, jos valtioneuvoston antamia yleisiä määräyksiä ilmanlaadusta ei alueellisen ympäristökeskuksen toimialueella tai kunnassa saavutettaisi.

Voimassa olevat ilmanlaatua koskevat EY:n direktiivit edellyttävät jäsenvaltioiden laativan ja panevan täytäntöön suunnitelmia ilmanlaadun parantamiseksi tilanteissa, joissa direktiivien mukaisia ilmanlaadun raja-arvoja ei noudateta. Jäsenvaltion on toimitettava komissiolle suunnitelmat tällaisten alueiden ilmanlaadun jatkuvasta parantamisesta. Suunnitelmissa, jotka on laadittu ilman pilaantumisen luonteeseen, alkuperään ja kehitykseen liittyvän olennaisen tiedon perusteella, on kuvattava toimet, joihin on ryhdytty tai ryhdytään, sekä menettelyt, jotka jäsenvaltio on pannut toimeen tai panee toimeen.

Nykyiset valtioneuvoston päätöksen mukaiset ilmanlaadun ohjearvot ylitetään aika ajoin eräillä paikkakunnilla Suomessa. Rikkidioksidin ohjearvojen ylityksiä on viime vuosina esiintynyt yhä vähenevässä määrin. Ylitykset koskevatkin yleensä leijuma- ja häkäpitoisuuksia suurimmilla paikkakunnilla. Ylitykset aiheuttaa suurimmaksi osaksi liikenne.

Säännöksen soveltaminen edellyttäisi, että ilmanlaadusta on annettu määräysluonteisia raja-arvoja. Sekä ilmanlaadun ohjearvoissa että raja-arvoissa määritellään terveysvaikutusten, luontoon kohdistuvien vaikutusten tai muun perusteen nojalla sekä pitoisuus eli ohjearvon lukuarvo, tarkasteluajanjakso että sallittujen ylitysten määrä. Sallimalla määrätty määrä ylityksiä poistetaan lyhytaikaisten pitoisuushuippujen vaikutus ohjearvon tai raja-arvon ylittymiseen. Sallimalla tietty määrä ylityksiä voidaan säädellä keskimääräistä kuormitusta mutta samalla joudutaan sallimaan joitakin, joskus suuriakin, lukuarvon ylittäviä arvoja.

8 §. Viranomaisten olisi otettava ilmansuojelu huomioon tehtävissään mahdollisuuksien mukaan ja siinä tarkoituksessa pidettävä yhteyttä edellä 3 ja 4 §:ssä mainittuihin viranomaisiin. Säännöksen muutos ei aiheuttaisi merkittäviä muutoksia nykytilaan verrattuna.

8 a §. Luvanhakuvelvollisiin toimintoihin sovellettaisiin lain 4 luvun säännöksiä, joissa näiden toimintojen velvollisuuksista säädettäisiin yksityiskohtaisemmin. Lupamääräyksiä annettaessa olisi otettava huomioon lain 7 §:n 2 momentissa mainitut seikat.

Lain 9 ja 10 § sijoitettaisiin omaan uuteen lukuun valtioneuvoston ja ympäristöministeriön yleiset ohjeet ja määräykset.

9 §. Ilmansuojelulain 9 ja 9 a §:n nojalla annettavat yleiset ohjeet ja määräykset ovat ilmansuojelun tärkeä ohjausväline.

Lain 9 §:n nojalla annettuja päätöksiä on voimassa 17. Päätökset koskevat ilmanlaatua, voimalaitosten hiukkas-, rikki- ja typenoksidipäästöjen vähentämistä, kivihiilen, raskaan polttoöljyn sekä dieselöljyn ja kevyen polttoöljyn rikkipitoisuuden rajoittamista, rikkipäästöjen vähentämistä sulfaattisellutehtaista, rikkihappotehtaista ja öljynjalostamoista, yhdyskuntajätteen polttoa, öljyjätteen polton rajoittamista, moottoribensiinin lyijy- ja bentseenipitoisuutta sekä moottoriajoneuvon joutokäynnin rajoittamista. Nykyisen 9 a §:n nojalla annettuja päätöksiä on voimassa kuusi. Päätökset koskevat otsonikerrokselle haitallisten aineiden valmistuksen, maahantuonnin, käytön ja luovuttamisen rajoittamista ja kieltämistä.

Valtioneuvosto voisi yleisistunnossaan antaa yleisiä ohjeita ja määräyksiä terveysvaaran tai terveyshaitan taikka muutoin merkittävän ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi. Päätöksenteon edellytyksiä muutettaisiin edellä 2 §:ään ehdotettavan muutoksen vuoksi. Näin kynnys valtioneuvoston yleisille ohjeille ja määräyksille säilyisi samana kuin se on nykyisessä ilmansuojelulaissa.

Päätöksiä antaessaan valtioneuvoston tulisi ottaa huomioon paras käyttökelpoinen tekniikka, joka on määritelty lakiehdotuksen 2 a §:ssä. Periaate olisi soveltuvin osin otettava huomioon kaikissa valtioneuvoston päätöksissä mutta keskeinen se olisi annettaessa päätöksiä päästöistä tai erikseen rajattujen toimivaltuuksien perusteella teknisistä menetelmistä vähentää päästöjä.

Määräyksiä ja ohjeita voisi antaa ilmanlaadusta ja laskeumasta (1 momentin 1 kohta). Määräykset ja ohjeet voisivat siten edelleenkin kohdistua aineen enimmäispitoisuuteen ilmassa tai enimmäismäärään laskeumassa. Lakiehdotuksen 7 a §:ään sisältyy alueellista ympäristökeskusta ja kunnan ilmansuojeluviranomaista koskeva velvoite ryhtyä toimiin ilmanlaadun parantamiseksi, jos määräyksiä ei saavuteta kunnassa. EY:n voimassa olevat direktiivit edellyttävät viranomaisten muun muassa laativan ja panevan täytäntöön suunnitelmia ilmanlaadun parantamiseksi tilanteissa, joissa direktiivien mukaisia ilmanlaadun raja-arvoja ei noudateta.

Määräyksiä ja ohjeita voisi antaa päästöistä ilmaan (1 momentin 2 kohta). Nykyisen säännöksen mukaan määräyksiä ja ohjeita voidaan antaa aineen enimmäispitoisuudesta ilmaan tulevassa päästössä tai ilmaan tulevan aineen enimmäismäärästä. Säännöksen nojalla annetut normit ovat olleet luonteeltaan päästön määrän suurimpia sallittuja enimmäisarvoja. Rajoittavan sanamuodon mukaan valtioneuvosto ei ole esimerkiksi voinut antaa määräystä velvollisuudesta johtaa laitoksessa syntyvät savukaasut savupiipun kautta ulos. EY:n ilmansuojeludirektiiveissä sen sijaan on tällaisia määräyksiä, jotka liittyvät ilmaan johdettavien päästöjen sääntelyyn päästön enimmäisarvoa väljemmin ilman, että kyseessä ovat varsinaiset määräykset laitoksessa käytettävästä valmistus- tai puhdistustekniikasta.

Muutoksen tarkoitus ei ole, että valtioneuvosto ryhtyisi yleisesti antamaan ohjeita ja määräyksiä laitosten valmistus- ja puhdistusteknisistä menetelmistä. Näistä valtioneuvostolla olisi toimivaltuus antaa päätöksiä vain säännöksessä erikseen mainituissa tilanteissa eli maatalouden päästöjen sääntelemiseksi sekä asfalttiasemien ja kivenmurskaamojen päästöjen rajoittamiseksi.

Päästörajoitusten lukuarvoja valmisteltaessa tulisi ottaa huomioon paras käyttökelpoinen tekniikka. Sitä käytettäisiin päästöarvojen valmistelun tärkeänä lähtökohtana. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaate saisi sisällön ja sovelluksensa ilmansuojelussa yleisesti sitä kautta, että päästöarvot pohjautuisivat siihen.

Valtioneuvosto voi nyt antaa määräyksiä ja ohjeita valmistettavien, maahan tuotavien, luovutettavien ja käytettävien aineiden, valmisteiden ja tuotteiden koostumuksesta. Nyt ehdotetaan, että valtioneuvosto vastedes voisi antaa määräyksiä ja ohjeita myös maasta vietävien aineiden, valmisteiden ja tuotteiden koostumuksesta (1 momentin 3 kohta). Viennin rajoittamiseen kohdistuvia toimia Suomelta edellyttää otsonikerrosta heikentäviä aineita koskevan Montrealin pöytäkirjan velvoitteiden toimeenpano. Vientiin kohdistuvia velvoitteita on toistaiseksi annettu kemikaalilain nojalla.

Lain 9 §:n 1 momentin 4, 5 ja 6 kohdat säilyisivät entisen sisältöisinä.

Happamoituminen on merkityksellinen ilmansuojeluongelma Suomessa. Tehtyjen selvitysten mukaan rikin ja typen happamoittavan laskeuman niin sanottu kriittinen kuormitus ylittyy eniten Etelä-Suomessa, missä laskeumatkin ovat suurimmat. Kriittinen kuormitus, millä tarkoitetaan yhden tai useamman epäpuhtauden kvantitatiivista arvoa, jota pienemmät kuormitusarvot eivät tietyissä herkissä ympäristön osissa nykytietämyksen valossa aiheuta merkityksellisiä haitallisia vaikutuksia, ylittyy huomattavan paljon myös Pohjois-Suomessa. Eteläisimmässä Suomessa kriittinen kuormitus ylittyy kaikilla metsämailla sekä jopa neljässä viidesosassa järvistä. Rikkilaskeuman osuus happamoittavasta kuormituksesta on Suomessa noin 50 prosenttia, nitraattilaskeuman osuus noin 30 prosenttia ja ammoniumlaskeuman osuus noin 20 prosenttia.

Suomen rikkipäästöt ovat vähentyneet vuodesta 1980 lähes 80 prosenttia. Rikkipäästöjen ei myöskään aiota antaa kasvaa vaan niiden tulisi pysyä nykyisellään tai vielä vähän pienempinäkin, kuten valtioneuvoston 17 päivänä tammikuuta 1991 tekemä rikkipäästöjen 80 prosentin vähentämistä koskeva periaatepäätös edellyttää, mikä saavutettaneenkin rikkitoimikunta II:n vähennysohjelman (komiteanmietintö 1993:6) mukaisin toimin. Suomi on allekirjoittanut pöytäkirjan rikkipäästöjen edelleen vähentämisestä kesäkuussa 1994 Oslossa. Pöytäkirjassa Suomi sitoutuu vähentämään rikkipäästöjään 80 prosenttia vuoteen 2000 mennessä vuoden 1980 määrästä.

Suomi on kansainvälisesti sitoutunut jäädyttämään typen oksidien päästöt viimeistään vuonna 1995 siihen määrään, joka vallitsi vuonna 1987. Typen oksidien päästöjen tai niiden valtiosta toiseen kulkeutuvan vuon rajoittamista koskeva pöytäkirja allekirjoitettiin lokakuussa 1988 Sofiassa. Tällöin Suomi yhdessä 11 muun Euroopan maan kanssa lisäksi ilmoitti vähentävänsä typen oksidien päästöjään noin 30 prosenttia vuoden 1980 määrästä vuoteen 1998 mennessä. Typenoksiditoimikunnan (komiteanmietintö 1990:11) mietinnön ehdotusten toteuttamisen on arvioitu merkitsevän energiantuotannon ja liikenteen päästöjen vähenemistä noin 15 prosenttia. Ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumissopimuksen toimeenpanoelimissä on ryhdytty valmistelemaan uutta typpiyhdisteiden päästöjen vähennyspöytäkirjaa.

Ympäristöministeriön ammoniakkityöryhmä (ympäristöministeriö, työryhmän mietintö 58:1991) arvioi, että Suomen ammoniumtyppilaskeumasta noin kolmannes on peräisin kotimaasta ja yli kolmannes naapurimaistamme. Suomen ammoniakkipäästöistä arvioitiin 1980-luvulla tulevan lähes 80 prosenttia kotieläinten lannasta ja virtsasta, vajaa 10 prosenttia turkistarhauksesta, alle 10 prosenttia väkilannoitteista ja loput prosessiteollisuudesta.

Ammoniakkityöryhmä päätyi ehdottamaan, että karjanhoidon ja turkistarhauksen ammoniakkipäästöjä rajoitettaisiin ottamalla käyttöön päästöjä vähentäviä menettelyjä ruokinnassa, eläinsuojissa, lannan käsittelyssä ja varastoinnissa sekä lantaa pellolle levitettäessä. Työryhmän mietintöön ei sisältynyt säädösehdotuksia. Samat toimet vähentäisivät ympäristön kuormitusta vähentämällä päästöjä sekä ilmaan että veteen.

Vesi- ja ympäristöhallituksen maaliskuussa 1994 asettamassa projektiryhmässä on laadittu ehdotus vesi- ja ympäristöhallituksen toimintaohjelmaksi kotieläintalouden ammoniakkipäästöjen vähentämiseksi. Työryhmän mietinnössä todetaan, että koska maatalouden päästöt ovat hajapäästöjä, on vaikeaa antaa sellaisia ohjeita tai määräyksiä, jotka olisivat suoraan sidottuja yhden yksikön päästöihin. Tavoitteita olisikin parempi tarkastella työmenetelmien, laitteiden, rakennusten ja rakennelmien antamien edellytysten kautta, joiden muutokset, uusimiset ja korjaamiset ovat maatalouden ympäristöohjelmaa parastaikaa toteutettaessa koko ajan tekeillä. Jos kuitenkin näyttää siltä, että ammoniakkipäästöt eivät esitetyillä toimenpiteillä vähene tavoitteen mukaisesti vuoteen 2000 mennessä, tulee työryhmän mukaan hyvissä ajoin ennen vuotta 2000 harkita myös tarpeellisia hallinnollisia ohjauskeinoja.

Ilmansuojelulain muutoksessa varauduttaisiin siihen periaatteelliseen mahdollisuuteen, että maatalouden päästöjen vähentämiseksi tarvittaisiin normiohjausta. Tämän mukaisesti valtioneuvostolle säädettäisiin toimivaltuus antaa yleisiä ohjeita ja määräyksiä maatalouden, karjatalouden ja turkistalouden päästöjen vähentämiseksi tarpeellisista menetelmistä, laitteista, rakennuksista ja rakennelmista (1 momentin 7 kohta). Toimivaltuus määriteltäisiin ehdotetulla tavalla, koska maatalouden päästöt ovat hajapäästöjä, joista ei voida määrätä antamalla lukuarvoihin sidottuja päästöjen enimmäisarvoja.

Asfalttiasemien ja kivenmurskaamojen päästöjen vähentämisestä ei myöskään ole järkevää antaa päästömääräyksiä, jotka perustuvat päästön enimmäisarvoihin. Tähän tulokseen tuli ilmansuojelun neuvottelukunta vuonna 1984 laatimassaan selvityksessä. Neuvottelukunta esitti tällöin, että ympäristöministeriö valmistelisi asfalttiasemien ja kivenmurskaamojen haittojen estämistä ja valvontaa koskevia ohjeita siten, että ne perustuisivat pölynpoistomenetelmien ja suojaetäisyyksien mukaiseen asemien luokitteluun.

Valtioneuvostolla ei ole ollut toimivaltuutta antaa ilmansuojelun neuvottelukunnan esittämiä ohjeita tai määräyksiä asfalttiasemille ja kivenmurskaamoille. Lakiehdotuksen mukaan valtioneuvosto voisi antaa yleisiä määräyksiä ja ohjeita näiden laitosten päästöjen vähentämiseksi tarpeellisista menetelmistä, laitteista, rakennuksista ja rakennelmista (1 momentin 7 kohta).

Asfalttiasemien ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelussa on toistaiseksi käytännössä nojauduttu Tielaitoksen laatimiin oppaisiin. Koska asfalttiasemat ja kivenmurskaamot ovat kohtalaisen yhtenäinen suurehko laitosryhmä, olisi järkevää ja samalla lupaviranomaisten työtä säästävää päättää näiden laitosten ilmansuojelusta yleisin ohjein tai määräyksin.

Valtioneuvosto voisi 9 §:n 2 momentin mukaan antaa yleisiä ohjeita ja määräyksiä muista 1 momentin kohtiin rinnasteisista seikoista sekä muista päästöjen vähentämiseksi tarpeellisista toimista, jos ohjeet ja määräykset ovat tarpeen Suomen kansainvälisten velvoitteiden panemiseksi täytäntöön.

Kansainvälisillä velvoitteilla tarkoitetaan tässä erityisesti Suomea velvoittavia Euroopan yhteisön asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä. Toimivaltuus ei rajaudu pelkästään näihin vaan sitä voitaisiin käyttää myös muiden Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten panemisessa täytäntöön, jos kysymyksessä on riittävän täsmällinen ja yksityiskohtaisesti määritelty velvoite.

Ohjeet ja määräykset voitaisiin tarpeen vaatiessa antaa erilaisina eri alueille. Aikaisemmin vain ohjeet voitiin antaa erilaisina eri alueille. EY:n ilmansuojeludirektiiveissä on useita määräyksiä, joiden perusteella jäsenvaltio niin halutessaan voi käyttää tarpeen mukaan oikeutta antaa erilaisia määräyksiä eri alueille. Teollisuuden eri toimialoille annettavia erilaisia yleisiä ohjeita ja määräyksiä koskeva mahdollisuus on kirjattu lakiin tulkintaepäselvyyksien poistamiseksi.

Osa valtioneuvoston toimivaltuuksista nykyisessä laissa ja myös ehdotetuissa muutoksissa on sellaisia, että ne voivat vaikuttaa tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen aiheuttamalla kaupan teknisiä esteitä. Nämä seikat olisi tarkoin selvitettävä ja otettava huomioon tällaisten yleisten määräysten valmistelussa.

Hallitusmuodon 40 §:n muutoksen (1119/93) mukaan valtioneuvostolla tarkoitetaan kokonaisuutta, joka koostuu valtioneuvoston yleisistunnosta ja ministeriöistä. Ratkaisuvallan jaosta yleisistunnon ja ministeriöiden kesken säädetään valtioneuvostosta annetun lain (1120/93) mukaan viime kädessä valtioneuvoston ohjesäännössä. Sanotun lain 5 § ei ainakaan yksiselitteisesti osoita yleisiä ohjeita valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan kuuluviksi. Hallitusmuodon 40 §:n 2 momentin mukaan yleisistunto ratkaisee laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. Maininta yleisistunnosta 9 §:ssä osoittaisi, että toimivalta aina kaikissa säännöksen mukaisissa asioissa olisi valtioneuvoston yleisistunnolla.

Suomen säädöskokoelmasta annetun asetuksen (696/80) mukaan lain ja asetuksen täytäntöönpanoa koskevat valtioneuvoston päätökset on julkaistava säädöskokoelmassa. Tämä velvoite koskee myös ilmansuojelulain 9 §:n nojalla annettuja päätöksiä.

9 a §. Nykyistä säännöstä täydennettäisiin siten, että valtioneuvosto voisi antaa yleisiä määräyksiä tai ohjeita aineen, valmisteen tai tuotteen maastaviennin rajoittamisesta tai kieltämisestä. Tällaiset määräykset olisivat olleet tarpeen otsonikerrosta heikentäviä aineita koskevan Montrealin pöytäkirjan täytäntöönpanemiseksi. Nykyisin tarpeelliset määräykset on annettu kemikaalilain nojalla.

10 §. Voimassa olevan ilmansuojelulain mukaan ympäristöministeriö voi antaa ohjeita ilmanlaadun ja päästöjen tarkkailusta, ilmansuojeluviranomaisten tehtävien suorittamisesta sekä muista näihin rinnastettavista seikoista. Toimivaltaa antaa määräyksiä ympäristöministeriöllä ei nykyisen lain mukaan ole.

Ympäristöministeriö on antanut ohjeita ilmoitusmenettelystä, ilmanlaadun seurannasta, ilmanlaadun mittaamisesta ja mittaustulosten vertaamisesta ohjearvoihin, lääninhallitusten ja kuntien ilmansuojelutehtävistä, päästöjen tarkkailusta sekä eräiden valtioneuvoston päätösten täytäntöönpanosta.

Olennaisinta ehdotetussa muutoksessa olisi ympäristöministeriön mahdollisuus antaa yleisiä määräyksiä säännöksessä mainituissa tapauksissa. Toisin kuin valtioneuvoston toimivaltuus ympäristöministeriön toimivaltuus koskisi teknisluonteisia seikkoja, joilla ei olisi samanlaista periaatteellista merkitystä kuin valtioneuvostossa päätettävillä asioilla. Ympäristöministeriön päätösten taloudelliset vaikutukset olisivat myös selvästi vähäisempiä. Näistä syistä päätösvalta säännöksessä mainituissa asioissa kuuluisi ympäristöministeriölle eikä valtioneuvoston yleisistunnolle.

Ehdotuksen mukaan ympäristöministeriö voisi antaa yleisiä määräyksiä ja ohjeita päästöjen ja niiden vaikutusten sekä ilmanlaadun tarkkailusta (1 kohta). Ympäristöministeriö on antanut näistä asioista kolme ohjekirjettä. Määräykset ilmanlaadun ja päästöjen tarkkailusta ovat yleisiä EY:n direktiiveissä, jotka koskevat ilmanlaadun seurantaa ja päästöjen vähentämistä. Ohjekirjeillä ei voida kuitenkaan panna täytäntöön direktiiveissä olevia tällaisia määräyksiä, koska direktiivit on pantava täytäntöön sitovin säännöksin tai määräyksin kussakin jäsenmaassa.

Ympäristöministeriö voisi antaa määräyksiä ja ohjeita viranomaisille siitä, miten ilman epäpuhtauksista ja niiden vaikutuksista tiedotetaan yleisölle (2 kohta). Euroopan yhteisön direktiivi otsonin aiheuttamasta ilman pilaantumisesta edellyttää, että valtio järjestää tiedottamisen, kun alailmakehän otsonipitoisuudet kohoavat direktiivissä annettuja niin sanottuja kynnysarvoja suuremmiksi. Ympäristöministeriö ja Ilmatieteen laitos ovat kesäkuussa 1994 tehneet sopimuksen kohonneita alailmakehän otsonipitoisuuksia koskevan tiedottamisen järjestämisestä. Sopimuksen mukaan Ilmatieteen laitos huolehtii tiedottamisesta väestölle.

Ympäristöministeriö voisi myös määrätä, mitä standardia on käytettävä lain ja sen nojalla annettujen säännösten, määräysten ja ohjeiden soveltamisessa (3 kohta). Standardien laatiminen ja hyväksyminen perustuu vapaaehtoiseen standardointityöhön. Ympäristöministeriö ei toimivaltuutensa nojalla hyväksyisi standardeja vaan voisi vain määrätä olemassa olevien standardien käyttämisestä tarpeen mukaan. Velvoittavat standardiviittaukset ovat yleisiä EY:n direktiiveissä, joissa säännellään ilmanlaadun mittaamista, päästöjen vähentämistä ja päästöjen tarkkailua sekä polttoaineiden laatuvaatimuksia.

Ympäristöministeriö voisi antaa tarkempia ohjeita lain nojalla annettavan asetuksen tai valtioneuvoston yleisen määräyksen soveltamisesta taikka myöntää poikkeuksia niistä siinä laajuudessa kuin asetuksessa säädetään tai valtioneuvoston päätöksessä määrätään (4 kohta). Ympäristöministeriön poikkeustoimivalta näissä tapauksissa rajattaisiin selkeästi ylemmänasteisessa säännöksessä. Poikkeuksen myöntäminen valtioneuvoston päätöksestä voisi olla tarpeellista esimerkiksi tilanteissa, joissa säännellään tuotteiden laatuvaatimuksia, jolloin yleiset normit saattaisivat johtaa turhan jäykkään sääntelyyn. Tällöin voisi olla tarpeellista poiketa yleisestä tuotteen laatuvaatimuksia koskevasta valtioneuvoston päätöksen määräyksestä esimerkiksi silloin, kun terveys- tai turvallisuuspoliittiset syyt vaativat ilman, että kuitenkaan samalla aiheutetaan ilman tai muun ympäristön pilaantumista.

Ympäristöministeriö voisi myös antaa ohjeita lain 3 ja 4 §:ssä tarkoitetuille viranomaisille näiden tehtävien hoitamisesta (5 kohta).

10 a §. Säännöksessä ehdotetaan, että ympäristöministeriö toimisi otsonikerrosta heikentävistä aineista annetun EY:n asetuksen 3 ja 4 artiklan mukaisena toimivaltaisena viranomaisena. Asetuksen 3 artiklan mukaan toimivaltainen viranomainen voisi myöntää poikkeuksia asetuksen mukaisista kielloista ja rajoituksista valmistaa otsonikerrosta heikentäviä aineita. Vastaavasti 4 artiklan mukaan toimivaltainen viranomainen voisi myöntää poikkeuksia myynnin rajoituksista ja kielloista. Poikkeusten myöntämisen edellytykset on säännelty EY:n asetuksessa.

Ympäristöministeriö ehdotetaan toimivaltaiseksi viranomaiseksi näissä tapauksissa, koska toimivalta rinnastuu edellä 10 §:n 4 kohdan mukaiseen toimivaltaan.

11 §. Nykyinen lain mukainen ilmoitus ehdotetaan korvattavaksi uudella ilmaluvalla. Muodollisesti ilmoitusmenettely on jo nykyisinkin osa ympäristölupamenettelyä. Ympäristölupamenettelyyn sisältyvät ilmansuojelulain mukaisen ilmoituksen lisäksi terveydensuojelulain mukainen sijoituslupa, jätelain mukainen jätelupa ja naapuruussuhdelain mukainen sijoituslupa. Ilmansuojelulain mukainen menettely poikkeaa muista siinä, että se on muodollisesti ja lakiteknisesti ilmoitusmenettely, kun taas muut itsessäänkin ovat varsinaisia lupamenettelyjä.

Luvanhakuvelvollisista toiminnoista säädettäisiin, kuten nykyisinkin, asetuksella. Luvanhakuvelvollisuus koskisi, kuten voimassa olevan lain ilmoitusvelvollisuuskin, toiminnan aloittamista ja sen olennaista muuttamista.

Luvanvaraisuus merkitsee käytännössä sitä, että toimintaa ei saa aloittaa ilman lainvoimaista lupaa. Lupamenettelyssä lupahakemus voidaan hylätä, jos luvan edellytykset eivät täyty, ja siten estää aiottu toiminta. Ilmoitusmenettelyssä sen sijaan viranomaisen päätöksen puuttuminen ei estä toiminnan aloittamista eikä ilmansuojelulain mukaisen ilmoituksen johdosta tehdyllä päätöksellä voida myöskään kieltää toimintaa. Näin ollen ympäristölupaa ei nykyisin voida evätä ilmansuojelulain nojalla. Toimintaa voidaan kuitenkin nykyisinkin säännellä ilmansuojelulain 15 §:n mukaisin erityisin määräyksin. Ainakin periaatteessa toimintaa koskevat erityiset määräykset voidaan antaa niin ankarina, että toiminta käytännössä estyy.

Ympäristölupamenettelyn yhtenäistämiseksi ja ilmansuojelun merkityksen vahvistamiseksi laitosten ympäristölupakäytännössä olisi tarpeen muuttaa myös ilmansuojelulain mukainen ratkaisu luparatkaisuksi.

Suomea velvoittava, teollisuuslaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen estämistä koskeva EY:n direktiivi edellyttää, että ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavalle toiminnalle on saatava ennakkolupa ja toiminta on tarvittaessa voitava myös kieltää ilmansuojeluperusteilla. Myös Itämeren alueen ja Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelua koskevat yleissopimukset edellyttävät, että ilman kautta meren pilaantumista aiheuttaville toiminnoille on oltava ennakkolupa.

Ilmaluvanhakuvelvollisten laitosten luetteloon saattaa vastedes vaikuttaa EY:n direktiivi luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläinten ja kasvien suojelusta. Direktiivin mukaan hanke, jolla todennäköisesti on merkityksellinen vaikutus direktiivin mukaiseen luonnonsuojelualueeseen, tulee alistaa erityiseen vaikutusten arviointiin ja lupamenettelyyn.

12 §. Ehdotettavan säännöksen mukaisesti ympäristöministeriö voisi edelleenkin yksittäistapauksissa määrätä, että ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan olisi haettava ilmalupa, vaikkei luvanhakuvelvollisuutta olisi asetuksella säädetty.

Nykyisen lain mukaista mahdollisuutta määrätä yksittäinen laitos ilmoitusvelvolliseksi ympäristöministeriö on käyttänyt ainoastaan 15 kertaa. Päätökset ovat koskeneet erilaisia liuottimia käyttäviä tuotantolaitoksia, valimoa, puukipsilevytehdasta, rehutehdasta, öljynpuristamoa, teräsrakenteiden hiekkapuhaltamoa, metalliromun briketöintilaitosta ja fenolimuovieristetehdasta. Säännöksen säilyttäminen ilmansuojelulaissa on edelleen tarpeen sen varmistamiseksi, että viranomaisilla olisi vastedeskin riittävät mahdollisuudet puuttua ennalta arvaamattomiin ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttaviin toimintoihin.

Lupavelvolliseksi määräämisessä ei yleensä ole kysymys siitä, että ympäristölupavelvolliseksi tulisi toiminta, joka on ollut kokonaan ympäristölupamenettelyn ulkopuolella. Todennäköisesti tällaiseen toimintaan on jo sovellettu ympäristölupaa koskevia säännöksiä jonkin muun lain perusteella ja ilmalupavelvolliseksi määräämisessä olisi kysymys lupaharkinnan ratkaisuperusteiden laajentamisesta.

Ympäristölupamenettelyasetuksen 1 §:ssä on säädetty, minkä laitosten ympäristölupahakemukset käsittelee alueellinen ympäristökeskus. Näiden laitosten aiheuttama ympäristön pilaantumisen vaara on suuri ja lisäksi niiden vaikutukset ovat laajoja. Muut, tässä laitosluettelossa mainitsemattomien laitosten lupahakemukset käsittelee kunnan ympäristölupaviranomainen. Lupavelvolliseksi määräämistä koskevaa säädöstä jouduttaisiin poikkeuksetta soveltamaan tapauksissa, joissa ilman pilaantumisen vaara on suuri. Asian käsittely vaatisi tällöin myös varsin hyvää asiantuntemusta. Tämän takia olisi asianmukaista, että kaikkien erikseen luvanhakuvelvolliseksi määrättyjen laitosten lupa-asiat käsiteltäisiin ympäristölupamenettelyasetuksen säännöksistä riippumatta alueellisessa ympäristökeskuksessa.

Lupavelvolliseksi määrättävä toiminnan harjoittaja ei yleensä ole hanketta suunnitellessaan ja toteuttaessaan voinut ottaa ennakolta huomioon toiminnan luvanvaraisuutta ja lupamenettelyn vaatimaa käsittelyaikaa. Laitos on myös saattanut jo aloittaa toimintansa, ennen kuin sen aiheuttama ilman pilaantumisen vaara tiedostetaan tai havaitaan. Luvanhakuvelvolliseksi määräämistä koskevasta päätöksestä ei ehdotettavan 24 §:n muutoksen perusteella saisi erikseen valittaa. Edellä esitetyn perusteella olisi toiminnanharjoittajan kannalta kohtuullista, että erikseen luvanvaraiseksi määrätty toiminta saataisiin aloittaa tai jo aloitettua toimintaa jatkaa, kunnes lupa-asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Toiminnasta mahdollisesti aiheutuva akuutti ja merkittävä ilman pilaantuminen voitaisiin kuitenkin tarvittaessa estää ilmansuojelulakiin ehdotettavan uuden 21 a §:n nojalla.

Säännöstä voitaisiin harkita sovellettavaksi myös sellaisiin hankkeisiin, joita säännellään edellä 11 §:n perusteluissa mainitussa luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläinten ja kasvien suojelua koskevassa direktiivissä.

13 §. Ilmalupaa koskevat hakemukset käsiteltäisiin ympäristölupamenettelylaissa säädetyssä järjestyksessä samalla tavalla kuin nykyisen lain mukaista ilmansuojeluilmoitusta koskevat asiat.

14 §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 14 § aikaisemmin kumotun säännöksen tilalle. Uudessa säännöksessä säädettäisiin ilmaluvan myöntämisen yleiset edellytykset.

Jotta edellytysten täyttyminen voitaisiin varmistaa, lupaviranomainen voisi lakiehdotuksen 15 §:n nojalla antaa tarpeellisia lupamääräyksiä.

Luvanhakijan olisi riittävän luotettavasti osoitettava, että hakemuksessa tarkoitettu toiminta täyttää ilmansuojelulaissa ja sen nojalla säädetyt ja määrätyt vaatimukset. Tärkeimmät sovellettavat säädökset olisivat lakiehdotuksen 3 a luvun tarkoittamat valtioneuvoston ja ympäristöministeriön yleiset ohjeet ja määräykset.

Toiminnasta ei saisi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle eikä muutoin merkittävää ilman pilaantumista. Sanamuodolla on haluttu tähdentää terveysvaaran tai -haitan ehkäisyn tärkeyttä. Terveydellisen vaaran tai haitan mahdollisuutta ei siten saisi missään tilanteessa syntyä. Muiden ilmansuojelulain 2 §:n mukaisesta ilman pilaantumisesta aiheutuvien vaikutusten osalta ehkäisyvaatimus ei olisi aivan yhtä ehdoton. Haitta tai vaara elolliselle luonnolle, muu ympäristön vahingollinen muuttuminen, taloudellinen vahinko, yleinen viihtyisyyden vähentyminen tai muu näihin rinnastettava haitta ei kuitenkaan saisi olla merkittävää. Ilman pilaantumisen kriteereinä käytetään myös erilaisia laatumääritelmiä, kuten ilmanlaadun ohjearvoja ja kriittisiä kuormituksia.

Luvanvaraisen toiminnan tulisi myös noudattaa päästöjen rajoittamisessa parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaista vaatimustasoa. Kuten ehdotettavan 2 a §:n mukaisen parhaan käyttökelpoisen tekniikan määritelmästä ilmenee, tällainen tekniikka voi eri tilanteissa olla huomattavan erilaista. Arvioinnissa tulisi olla selvillä uusista tutkimustiedoista ja tekniikan edistymisestä.

Parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamista harkittaessa tulisi aina kuitenkin varmistua siitä, että ympäristölle määriteltyjä laatutavoitteita, esimerkiksi ilmanlaadun ohjearvoja, ei ylitetä. Jos ilmanlaadun ohjearvot edellyttävät esimerkiksi ankarampia päästörajoituksia, kuin parhaalla käytettävissä olevalla tekniikalla voidaan saavuttaa, toiminnalta tulee edellyttää muita toimia tai viime kädessä lupa on evättävä ja rajoitettava näin ilman pilaantumisen vaaraa aiheuttavien laitosten lukumäärää alueella. Jos toisaalta ympäristön tila alueella on hyvä ja toiminnan päästöjen aiheuttama lisäkuormitus on ilmanlaadun kannalta merkityksetön, parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksesta olisi mahdollista myös joustaa, jos sen soveltaminen lisäksi olisi katsottava taloudellisesti kohtuuttomaksi.

Ilmansuojelulain 9 §:n nojalla annettavat valtioneuvoston määräykset ovat sellaisinaan velvoittavia eikä niiden toimeenpano edellytä muita hallintopäätöksiä. Sen sijaan tämän lainkohdan nojalla annettavat valtioneuvoston ohjeet eivät välittömästi sido toiminnanharjoittajia, vaan niitä sovelletaan ilmalupaa myönnettäessä. Pykälän toisen momentin tarkoituksena on korostaa sitä, että lupaviranomaisen on päätöksenteossa otettava huomioon valtioneuvoston ohjeet. Tämä edellyttää käytännössä, että lupaviranomaisen on ainakin perusteltava poikkeamista näistä ohjeista.

15 §. Muutettavassa 15 §:ssä säädettäisiin lupapäätöksessä annettavista tarpeellisista lupamääräyksistä, joilla luvanvarainen toiminta voidaan saada lain 14 §:ssä vaadittujen luvan myöntämisen edellytysten mukaiseksi. Jos luvan myöntämisen edellytyksiä ei voida lupamääräyksilläkään täyttää, lupahakemus tulee hylätä.

Kuten nykyisin ilmoituksen johdosta tehtävässä päätöksessä annettavia erityisiä määräyksiä myös ehdotuksessa tarkoitettuja lupamääräyksiä voitaisiin antaa päästöjen rajoittamisesta, muista päästöjä koskevista suojelutoimista sekä tarkkailusta ja valvonnasta. Lupaviranomaisen toimivalta ei siten tältä osin muuttuisi.

Uusi periaate ilmansuojelussa olisi parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaate. Sen omaksuminen ei kuitenkaan merkitsisi sitä, että lupamääräyksillä voitaisiin velvoittaa toiminnan harjoittajaa käyttämään ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi nimenomaan jotakin prosessi-, poltto- taikka muuta tekniikkaa tai menetelmää, raaka- tai polttoainetta tahi toimintatapaa. Lupaviranomainen voi tarvittaessa rajoittaa päästöjä, mutta luvansaajalla on oikeus valita menetelmät ja toimintatavat, joilla asetetut päästörajat saavutetaan.

Tuotantoprosessien ja puhdistuslaitteiden häiriö- ja poikkeustilanteiden aikaisilla päästöillä on yleensä suuri vaikutus ilmanlaatuun. Lisäksi häiriöpäästöt muodostavat usein huomattavan osan laitosten kokonaispäästöistä.

Suomea velvoittavat Euroopan yhteisön direktiivit tietyistä suurista polttolaitoksista ilmaan pääsevien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta ja yhdyskuntajätteiden uusien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä edellyttävät, että lupaviranomaisella on valtuudet määrätä häiriötilanteissa ja raja-arvojen ylittyessä tarpeellisista toimista.

Voimassa olevan ilmansuojelulain 9 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan valtioneuvosto voi määrätä toimista, joihin on ryhdyttävä jätteenpolttolaitosten polttouunien ja kattiloiden päästöjä rajoittavien puhdistus- ja erotuslaitteiden mentyä epäkuntoon. Luontevampaa olisi, että kyseisiä määräyksiä antaisi lupaviranomainen eikä valtioneuvosto. Lisäksi olisi asianmukaista ulottaa mahdollisuus antaa määräyksiä myös muista prosesseista ja laitoksista.

Edellä esitetyn perusteella pykälään ehdotetaan erityistä säännöstä lupamääräyksistä, joilla säädeltäisiin toimenpiteitä häiriötilanteissa, missä asetetut päästörajat mahdollisesti ylittyvät. Tällaiset lupamääräykset voisivat koskea muun muassa toiminnan rajoittamista tai keskeyttämistä taikka poltto- ja raaka-aineiden vaihtamista.

Vastauksessaan hallituksen esitykseen ilmansuojelulain muuttamisesta (HE 33/1989 vp) eduskunta edellytti, että lääninhallituksille, jotka silloisten säännösten nojalla käsittelivät ilmansuojeluilmoituksia, annetaan yhtenäiset ohjeet toiminnanharjoittajain velvollisuudesta ilmoittaa asianomaisille lääninhallituksille ja kuntien ympäristönsuojelulautakunnille, jos laiterikosta tai muusta sellaisesta poikkeuksellisesta tapahtumasta saattaa aiheutua ilman pilaantumista. Samalla eduskunta edellytti, että lääninhallitukset voisivat antaa ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi tarvittavia määräyksiä päästöjen rajoittamisesta ja määrätä suoritettavaksi muitakin toimenpiteitä, jotka poikkeuksellisen tapahtuman vuoksi ovat tarpeellisia.

Lupamääräyksiä asetettaessa olisi otettava huomioon myös lain 7 §:n 2 momentissa mainitut seikat.

Voimassa olevan lain 15 §:n 3 momentin mukaan ympäristölupaviranomainen voi määrätä toiminnan harjoittajan tekemään päästöjä ja ilmansuojelutoimenpiteitä sekä niiden vaikutuksia ilmanlaatuun koskevan selvityksen, jos sillä on katsottava olevan olennaista merkitystä harkittaessa ilmoituksen johdosta annettavien erityisten määräysten tarpeellisuutta. Säännös on ollut tarpeellinen ja käyttökelpoinen ilmoitusmenettelyssä. Lupamenettelyssä päätöksen kannalta olennaiset seikat tulisi kuitenkin selvittää ennen luvan myöntämistä. Siksi säännös ehdotetaan poistettavaksi ilmansuojelulaista.

Nykyiseen 15 §:n 2 momenttiin on kirjattu säännös siitä, että lupaviranomainen voi erityisen painavasta syystä poiketa valtioneuvoston antamasta yleisestä määräyksestä.

Sanamuoto mahdollistaa poikkeamisen molempiin suuntiin, sekä lievempään että ankarampaan. Euroopan yhteisön ilmansuojelua koskevat direktiivit pannaan yleensä täytäntöön valtioneuvoston määräyksinä. Ilmansuojelua koskevat direktiivit ovat niin sanottuja ''minimidirektiivejä'', vähimmäisnormeja, joista kyllä voidaan kussakin jäsenmaassa poiketa ankarampaan, muttei lievempään suuntaan.

Siten ehdotetaan, että lupaviranomainen voisi asettaa lupamääräyksen, joka poikkeaa lain 9 §:n nojalla annetuista yleisistä määräyksistä, joskin vain ankarampaan suuntaan. Tällainen lupamääräys voitaisiin asettaa vain lain 14 § 1 momentin 2 kohdassa mainittujen luvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi. Säännöksessä edellytetään, ettei toiminta aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai muutoin merkittävää ilman pilaantumista.

15 a §. Säännöksessä täsmennettäisiin, että valtioneuvoston antama yleinen määräys korvaisi samaa asiaa koskevan lupamääräyksen, jos yleinen määräys olisi lupamääräystä tiukempi.

15 b §. Uudessa 15 b §:ssä säädettäisiin luvan voimassaolosta ja lupamääräysten tarkistamisesta. Säännös vastaisi vesilain 10 luvun 24 b §:n säännöstä.

Uusia tutkimustuloksia päästöjen vaikutuksista syntyy jatkuvasti. Prosessi- ja puhdistustekniikka kehittyvät. Siksi sekä tarpeet että mahdollisuudet vähentää päästöjä muuttuvat koko ajan. Lupamääräykset saattavat näin ollen nopeastikin vanhentua ja niiden uusintakäsittely olisi tarpeen.

Suomea sitovista kansainvälisistä sopimuksista sekä Itämeren alueen että Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelua koskevat yleissopimukset sisältävät vaatimuksen ennakkoluvan ajoittaisesta tarkistamisesta. Myös Euroopan yhteisön direktiiviehdotus yhdennetystä ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä ja valvonnasta edellyttää päästölupien tarkistamista määräajoin.

Ehdotuksen mukaan ilmalupa myönnettäisiin yleensä toistaiseksi. Luvan myöntäminen määräaikaisena voisi tulla kysymykseen silloin, kun toiminnan tilapäinen luonne edellyttäisi luvan määräaikaisuutta tai erityisestä syystä silloin, kun päätöksen vaikutukset eivät olisi riittävästi selvillä päätöstä tehtäessä. Erityinen syy voisi olla myös kansainvälisestä sopimuksesta tai sitoumuksesta johtuva velvoite. Vaikka lupa olisi myönnetty toistaiseksi, lupaviranomainen voisi velvoittaa luvan hakijan tarvittaessa määräajoin esittämään uuden hakemuksen ja tarpeelliset selvitykset 15 §:ssä tarkoitettujen lupamääräysten tarkistamiseksi.

Määräaikaiseksi tai tarkistettavaksi määrätyssä luvassa olisi todettava, mihin mennessä uutta lupaa olisi haettava. Vanha lupa olisi määräyksineen voimassa siihen saakka, kunnes uusi lupa on myönnetty, jotta vältyttäisiin toiminnan haitallisilta keskeytyksiltä. Jos lupavelvollinen ei olisi määräajassa tehnyt uutta hakemusta, lupaviranomainen voisi määrätä luvan rauenneeksi.

16 §. Nykyistä säännöstä tarkennettaisiin siten, että pykälässä tarkoitettu useamman kuin yhden toiminnanharjoittajan järjestämä tarkkailu tarkoittaisi nimenomaan ilmanlaadun tarkkailua, ei laitosten päästöjen tarkkailua.

17 §. Nykyisen lain mukaan viranomainen voi muuttaa ilmansuojeluilmoituksen johdosta annettua päätöstä, jos sitä annettaessa vallinneet olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet tai jos päätöksen perusteiden myöhemmin todetaan olleen olennaisesti toisenlaiset kuin päätöstä annettaessa on edellytetty.

Säännöksen tavoite ja tarkoitus pysyisi ehdotuksessa pääosiltaan muuttumattomana. Pykälään kuitenkin lisättäisiin erityinen maininta siitä, että lupaa voidaan muuttaa myös, jos osoittautuu, että toiminnasta aiheutuva vaara tai haitta on olennaisesti odotettua suurempi. Tämä voisi käydä ilmi esimerkiksi laitoksen ympäristö- ja terveyshaittoja koskevasta uudesta selvityksestä.

Muita perusteltuja syitä luvan muuttamiseksi voisivat olla esimerkiksi uuden, aikaisempaa olennaisesti puhtaamman tekniikan vakiintuminen käyttöön, taloudellisten edellytysten muuttuminen tai tiedot toiminnan turvallisuuden tai ympäristön vaarantumisesta.

Pykälää tarkennettaisiin lisäksi siten, että lupapäätöstä voitaisiin muuttaa myös, jos se olisi tarpeen Suomen kansainvälisen velvoitteen panemiseksi täytäntöön. Tällaisia sopimuksia olisivat myös esimerkiksi EY:n asetukset, direktiivit ja päätökset. Sopimukselta edellytettäisiin riittävää yksilöintiä ja täsmällisyyttä, jotta luvan muuttamista voitaisiin perustella sillä.

Luvan muuttaminen olisi käsiteltävä soveltuvin osin samoin kuin menetellään lupaa myönnettäessä. Käytännössä tämä tapahtuisi siten, että viranomainen kehottaa luvan haltijaa hakemaan muutosta lupaan. Varsinaisessa käsittelyssä noudatettaisiin ympäristölupamenettelylain säännöksiä.

17 a §. Ehdotetussa 17 a §:ssä säädettäisiin lupaviranomaisen toimivallasta peruuttaa ilmalupa määräajaksi tai kokonaan, jos säännöksiä tai määräyksiä on rikottu siten, että toiminnasta aiheutuu olennaista vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Luvan peruuttaminen olisi kaikissa tapauksissa valvonnallinen hallintotoimi, josta voitaisiin valittaa ilmansuojelulain 24 §:n nojalla. Luvan peruuttaminen ei luonteeltaan olisi rangaistuksen kaltainen. Virheellinen menettely saattaisi kuitenkin johtaa ilmansuojelulain 6 luvussa säädettyihin seuraamuksiin siitä riippumatta, peruutetaanko lupa vai ei.

17 b §. Ehdotetussa 17 b §:ssä säänneltäisiin kokeilutoimintaa ilmaluvan saaneessa laitoksessa. Ilmaluvassa, kuten nykyisessä ilmansuojeluilmoitusta koskevassa ratkaisussakin, yksilöidään tarkasti toiminnassa käytettävät prosessit, poltto- ja raaka-aineet sekä savukaasujen puhdistusmenetelmät. Nämä seikat ovat päätöksen tärkeitä perusteita, joilla on oleellinen vaikutus laitoksen päästöihin. Ne ovat tärkeitä myös harkittaessa perusteita, kun laitoksen toiminnassa tapahtuu niin olennainen muutos, että se edellyttää luvan muuttamista.

Ilmansuojelua edistävien prosessien, puhdistusmenetelmien ja raaka-aineiden kehittäminen ja niiden käytännön soveltuvuuden selvittäminen vaatii myös laajahkoja, toimivissa laitoksissa tehtäviä kokeiluja. Jos ilmalupa olisi kirjoitettu hyvin yksityiskohtaisesti, saattaisi esimerkiksi lyhytaikainen kokeilu uudella polttoaineella edellyttää luvan uusimista tältä osin. Tämä olisi usein kohtuuttoman raskas menettely. Tästä syystä ehdotetaan, että säädettäisiin kevyempi ilmoitusmenettely lyhytaikaisille kokeiluille, jotka koskisivat poltto- ja raaka-aineiden käyttöä, valmistus- ja polttomenetelmiä taikka puhdistuslaitteita niiden vaikutusten, käyttökelpoisuuden tai muun näihin rinnastettavan seikan selvittämiseksi.

Tällaisesta kokeilusta olisi ilmoitettava hyvissä ajoin, kuitenkin viimeistään yhtä kuukautta ennen sen aloittamista asianomaisen laitoksen ilmaluvan myöntäneelle viranomaiselle. Ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi lupaviranomainen voisi tarvittaessa antaa toimintaa koskevia määräyksiä ja ohjeita tai kieltää kokeilun.

17 c ja 18 §. Säännöksiä tarkennettaisiin viittaussäännösten osalta. Tietojensaantioikeus ja tarkastusoikeus olisi alueellisella ympäristökeskuksella, kunnan ilmansuojeluviranomaisella, kunnan ympäristölupaviranomaisella ja tullilaitoksella. Tarkastusoikeus olisi 18 §:n mukaan myös viranomaisten määräämillä virkamiehillä ja viranhaltijoilla.

Lisäksi 18 §:n säännöksestä poistettaisiin turhana maininta, että viranomainen voi käyttää tarkastukseen liittyvän tutkimuksen suorittamisessa apuna asiantuntijaviranomaista tai -laitosta. Näin voidaan menetellä ilman nimenomaista säännöstäkin. Ilmansuojeluasetuksessa mainittavat asiantuntijaviranomaiset ja -laitokset ovat oikeutettuja ja myös velvoitettuja erikseen säädettyä korvausta vastaan antamaan asetuksessa tarkoitettua asiantuntija-apua. Viranomaiset voivat käyttää tarkastuksissa ja tutkimuksissa myös muuta tarpeellista asiantuntija-apua.

19 ja 20 §. Säännöksiin tehtäisiin lähinnä kirjoitusteknisiä muutoksia.

21 §. Säännöksessä olisi nimenomainen kielto vahingoittaa, aiheettomasti poistaa paikaltaan ja siirtää ilmanlaadun mittauslaitteita tai muita tutkimusvälineitä sekä kielto haitata niiden toimintaa. Kiellon rikkomustapauksessa voitaisiin käyttää lain 22 §:n mukaisia pakkokeinoja.

21 a §. Alueellinen ympäristökeskus ja kunnassa ilmansuojeluasioita hoitava viranomainen voisivat toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa yksittäisiä kieltoja ja määräyksiä, jotka olisivat välttämättömiä äkillisesti ilmenevän merkittävän ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi. Kieltoja ja määräyksiä voitaisiin antaa toiminnoille, jotka eivät ole luvanhakuvelvollisia. Luvanhakuvelvollisten laitosten toimintaan puuttumisesta säädettäisiin lain 4 luvussa.

Säännöksen nojalla voitaisiin määrätä rajoituksista ja kielloista, jos jokin lyhytaikainen toiminta tai muu toiminta lyhytaikaisesti ja äkillisesti aiheuttaisi merkittävää ilman pilaantumista. Tällaisia tilanteita voi syntyä monenlaisissa toiminnoissa. Tyypilliset tässä tarkoitetut toiminnot aiheuttavat ilman pilaantumista vähentämällä ympäristön viihtyisyyttä joko hiukkas- tai hajupäästöjen vuoksi. Jos pilaantumista aiheuttaa pitempiaikainen ja tehdasmaisempi toiminta normaalioloissaan, tulee tällainen toiminta määrätä luvanhakuvelvolliseksi lain 12 §:n nojalla. Samanlainen säännös on terveydensuojelulain 51 §:ssä.

22 §. Paitsi alueellinen ympäristökeskus myös lain 4 §:ssä mainitut kunnan viranomaiset voisivat päätöksellään 1 momentin mukaisesti velvoittaa asianomaisen määräajassa oikaisemaan sen, mitä on oikeudettomasti tehty tai lyöty laimin. Samoin voisivat säännöksen 2 momentissa tarkoitettuja pakkokeinoja käyttää alueellisen ympäristökeskuksen ohella myös kunnan viranomaiset. Oikeus pakkokeinojen käyttöön olisi rinnakkaisesti sekä alueellisella ympäristökeskuksella että kunnallisella viranomaisella.

Kun ilmansuojelulaki vuonna 1982 säädettiin, kuntien ympäristöhallinto oli vasta kehittymässä. Ilmansuojelulaki ei antanut varsinaista päätösvaltaa kuntien viranomaisille vaan ilmoitusmenettelyssä tehtävät päätökset keskitettiin lääninhallituksiin. Vapaakuntakokeilu ja sittemmin erityisesti ympäristölupamenettelylain säätäminen muuttivat tilanteen ja kuntien viranomaisille siirrettiin päätösvaltaa laitosten ilmansuojeluasioissa. Tämä on tehnyt tarpeelliseksi ulottaa oikeus pakkokeinojen käyttöön myös kuntien viranomaisille.

Uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevassa asiassa sovellettaisiin muutoin, mitä uhkasakkolaissa (1113/90) säädetään.

22 a §. Haittaa kärsivällä henkilöllä olisi oikeus saattaa 22 §:ssä tarkoitettua velvoitetta tai pakkokeinoa koskeva asia vireille toimivaltaisessa viranomaisessa, jos vireillepanon tarkoituksena olisi ehkäistä ilman pilaantumista. Sama oikeus olisi kunnalla sen alueella ilmenevän ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Rekisteröity yhdistys, jonka pääasiallisena tarkoituksena on edistää ympäristönsuojelua, elinympäristön terveellisyyttä tai viihtyisyyttä taikka muutoin kestävää kehitystä, voisi toiminta-alueellaan niin ikään saattaa asian vireille. Laajuudeltaan tai muuten merkitykseltään vähäisissä tapauksissa ei yhdistyksellä tällaista vireillepano-oikeutta olisi.

Samankaltainen säännös on nykyisessä jätelaissa.

23 §. Säännöksen 2 momenttiin korjattaisiin viittaukset ilmalupaa koskeviin pykäliin ja siihen lisättäisiin viittaus lain 7a, 10, 17 b ja 21 a §:iin, joiden nojalla annettujen määräysten rikkominen olisi myös rangaistavaa. Lisäksi säännöstä täsmennettäisiin siten, että 2 momentissa ei enää viitattaisi lain 9 §:n 1 kohdan nojalla annettuihin yleisiin määräyksiin ilmanlaadusta ja laskeumasta.

Ilmanlaadusta ja laskeumasta vastedes mahdollisesti annettavat yleiset määräykset eivät kohdistaisi tietylle taholle tai henkilölle konkreettisesti määrättyä velvollisuutta toimia tai jättää toimimatta tietyllä tavalla. Ilmanlaadun määräykset lähinnä määrittelevät suurimmat hyväksyttävät ilman epäpuhtauspitoisuudet, joiden rajoissa pysymisestä ilmansuojelusta vastaavien viranomaisten tulee huolehtia käytettävissä olevin keinoin. Ilmanlaadun määräysten toteuttamisessa keskeisiä säännöksiä olisivat yhtäältä ehdotettava 7 a § ja toisaalta 4 luvun säännökset ilmaluvasta. Ehdotettavan 7 a §:n nojalla kunnan ilmansuojeluviranomaisen tai alueellisen ympäristökeskuksen ilmanlaadun määräysten toteuttamiseksi antaman paikallisen tai alueellisen määräyksen rikkomisesta tulisi voida rangaista. Tästä syystä ehdotettavaan 23 §:n 2 momentin säännökseen otettaisiin viittaus 7 a §:ään.

Säännökseen lisättäisiin viittaus otsonikerrosta heikentäviä aineita koskevaan EY:n asetukseen, jonka rikkominen voitaisiin tuomita ilmansuojelurikkomuksena. Asetukseen viitattaisiin myös ympäristön turmelemista koskevassa rangaistussäännöksessä rikoslaissa.

Säännökseen lisättäisiin myös viittaus rikoslain säännöksiin salassapitovelvollisuuden rikkomisesta.

24 §. Muutosta ilmalupaan ja ilmalupaa koskeviin 16―17 a §:ssä tarkoitettuihin päätöksiin ja 17 b §:ssä tarkoitettuun päätökseen haettaisiin noudattamalla, mitä ympäristölupamenettelylaissa säädetään.

Luvanhakuvelvollisuuden määräämistä koskevaan 12 §:n mukaiseen ympäristöministeriön päätökseen saisi hakea muutosta vain lupapäätöstä koskevan valitusasian yhteydessä.

Muutoin ilmansuojelulain nojalla tehtyihin päätöksiin haettaisiin muutosta noudattaen, mitä muutoksenhausta hallintoasioissa annetussa laissa (154/50) säädetään. Pakkokeinoja koskevissa asioissa noudatettaisiin uhkasakkolaissa olevia säännöksiä muutoksenhausta.

25 §. Säännös kumottaisiin, koska ilmansuojelulaissa ei muutosten jälkeen enää olisi sellaisia päätöksiä, joissa valitusoikeus olisi syytä rajata nimenomaisella säännöksellä vain toiminnanharjoittajaan tai maanomistajaan.

26 §. Säännöstä päätöksen määräämisestä noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta voitaisiin soveltaa sekä uhkasakon että muiden uhkien tuomitsemista koskeviin päätöksiin. Valitusviranomainen voisi määrätä asiasta toisin. Muutoksen johdosta tarpeettomaksi käynyt 2 momentti kumottaisiin. Lisäksi säännöstä voitaisiin soveltaa 19 ja 20 §:ssä tarkoitettuihin tarkkailua koskeviin päätöksiin ja 21 a §:n nojalla tehtyihin päätöksiin.

27 §. Velvollisuus pitää ilmansuojelun tietorekisteriä siirrettäisiin ympäristöministeriöltä Suomen ympäristökeskukselle, jolle tehtävä luonteensa mukaisesti paremmin sopii. Jo nykyisinkin Suomen ympäristökeskus on huolehtinut suuresta osasta ilmansuojelun tietorekisterin ylläpitoon liittyviä tehtäviä.

28 §. Säännös ilmansuojelun neuvottelukunnasta kumottaisiin. Neuvottelukunnasta säädettäisiin pelkästään asetuksessa, kuten neuvottelukunnista on tapana säätää.

33 a ja 35 §. Jos asetuksella säädettäisiin luvanhakuvelvolliseksi toiminta, joka ei ole aikaisemmin voimassa olleiden säännösten mukaan ollut ilmoitus- tai luvanhakuvelvollista ja joka on aloitettu tai jonka aloittamisen kannalta olennaisiin toimiin on ryhdytty ennen asetuksen voimaantuloa, olisi asetuksella samalla säädettävä luvan hakemiseen varattavasta ajasta, joka ei saisi olla yhtä vuotta lyhyempi luvanhakuvelvollisuutta koskevan asetuksen voimaantulosta lukien.

Samaa tarkoittava säännös on nykyisessä ilmansuojelulain 35 §:n 2 momentissa, mitä tulee asetuksen muutoksella ilmoitusvelvollisiksi säädettävään toimintaan. Säännös kumottaisiin ja sen asiallinen sisältö, joka koskee luvanhakuvelvollisia laitoksia, siirrettäisiin ehdotettavaan 33 a §:ään. Säännös sopii luontevammin lukuun erinäisistä säännöksistä kuin voimaantulosäännöksiin.

Nykyinen 33 a §:n viittaussäännös alueellisiin ympäristökeskuksiin tulee tarpeettomaksi näitä viranomaisia koskeviin säännöksiin ehdotettavien muutosten vuoksi.

Samalla kumottaisiin selvyyden vuoksi ja tarpeettomana myös 35 §:n 1 momentti, joka on liittynyt ilmansuojelulain ja -asetuksen voimaantuloon.

Lain siirtymäsäännöksen mukaan käsiteltäisiin ja ratkaistaisiin ennen ehdotetun lain muutoksen voimaantuloa vireille tulleet asiat lain muutoksen voimaantullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Erityisesti tämä koskisi lupaviranomaisissa vireillä olevia ilmansuojeluilmoituksia.

Sellaista toimintaa varten, jonka ilmansuojeluilmoituksesta on tehty päätös tämän lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, olisi haettava ilmalupa asetuksella säädettävän määräajan kuluessa, joka ei saa päättyä ennen kuin lain voimaantulosta on kulunut vähintään kolme vuotta ja enintään seitsemän vuotta. Luvan hakemiseen varattava aika voisi olla eri pituinen erilaisille laitoksille siten kuin asetuksella tarkemmin säädettäisiin.

1.2. Ympäristölupamenettelylaki

Ilmansuojelulaissa tarkoitettu ilmansuojeluilmoituksen tarkastamista koskeva ratkaisu käsitellään ympäristölupamenettelylaissa säädetyssä järjestyksessä. Ilmansuojeluilmoitus korvattaisiin ilmaluvalla. Näistä syistä ympäristölupamenettelylain 1 §:ään, 2 §:n 2 momenttiin ja 3 §:ään ehdotetaan tehtäväksi vastaavat muutokset.

1.3. Rikoslaki

Rikoslain uuden 48 luvun 1 §:n säännöstä ympäristön turmelemisesta ehdotetaan täydennettäväksi viittauksella otsonikerrosta heikentävistä aineista annettuun Euroopan yhteisön asetukseen. Asetuksen 19 artiklassa säädetään, että jäsenmaan tulee säätää rangaistavaksi asetuksen velvoitteiden rikkominen.

EY:n asetusta koskeva rangaistussäännös on otettu sekä rikoslakiin että ilmansuojelulain 23 §:ään, koska asetuksessa säänneltyjen kieltojen rikkominen voi tekotavaltaan rinnastua joko rikoslain tai ilmansuojelulain mukaisiin tekotapoihin.

Rikoslain 48 luvun 1 §:n 1 momentin 3 kohtaa täydennettäisiin viittauksella maastavientikieltoihin, joita muutettavaksi ehdotetun ilmansuojelulain nojalla voitaisiin antaa valtioneuvoston päätöksissä.

Ilmansuojelulain nojalla annettuun ilmansuojeluasetukseen olisi tarkoitus tehdä vähäisiä tarkistuksia. Ne liittyisivät lähinnä luetteloon laitoksista, jotka olisivat luvanhakuvelvollisia ilmansuojelulain nojalla. Luvanhakuvelvollisiksi säädettäisiin muutamat laitosryhmät, kuten pienehköt kattilalaitokset, kaikki kivenmurskaamot ja asfalttiasemat, eräät valimot sekä eräät haihtuvia liuottimia käyttävät laitokset. Näiden laitosten ympäristölupa-asioita käsitellään jo muiden ympäristölupamenettelyssä sovellettavien lakien nojalla, joten uudesta lupavelvollisuudesta ei olisi kysymys.

Valtioneuvosto antaisi eräitä täydentäviä päätöksiä Euroopan yhteisön ilmansuojelusäädösten panemiseksi täytäntöön Suomessa. Lähiaikoina tulisivat Suomessakin täytäntöönpantaviksi valtioneuvoston laajennetun toimivaltuuden nojalla kaksi direktiiviä, jotka koskevat haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen (VOC-päästöjen) vähentämistä bensiinin varastoinnista, kuljetuksesta ja jakelusta sekä direktiivi teollisuuslaitosten aiheuttamien VOC-päästöjen vähentämisestä. Ensinmainittu on jo hyväksytty. Jälkimmäistä valmistellaan komissiossa.

Ympäristöministeriö antaisi niin ikään määräyksiä eräiden Euroopan yhteisön ilmansuojelusäädösten täytäntöönpanosta. Näitä tarvittaisiin etenkin ilmanlaadun seurannasta ja päästöjen tarkkailusta.

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan kolmen kuukauden kuluttua niiden hyväksymisestä ja vahvistamisesta.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: