Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettua lakia. Lain tarkoituksena on selkeyttää ja täsmentää valvontalain markkinavalvontaa eli tuotteiden turvallisuuden valvontaa koskevia säännöksiä. Tuotteiden turvallisuuden valvontaan esitetään uutena keinona tuotteen hävittämistä, joka perustuu Euroopan unionin akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetukseen. Tuotteen väliaikaista luovutuskieltoa, tiedottamista sekä tuotteen kustannusten korvaamista koskevien säännösten sanamuotoja täsmennettäisiin. Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi säännökset suositusluonteisten neuvojen antamisesta tarkastuskertomuksessa sekä ennakkoilmoitusvelvollisuudesta yksityisiä työvoimapalveluja tarjoavan toiminnan aloittamisesta. Lisäksi lakiin lisättäisiin niin kutsutun työelämäryhmän loppuraporttiin sisältynyt ehdotus työssä jatkamista tukevien kehittämistavoitteiden ja -ohjelmien sisällyttämisestä yhteistoiminnassa käsiteltäviin asioihin.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

1.1 Lainsäädäntö

Yleistä

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettu laki (44/2006, jäljempänä valvontalaki) tuli voimaan 1.2.2006. Laki on keskeisin työsuojeluviranomaisen ja tarkastajan toimivaltuuksia ja tehtäviä koskeva säädös.

Valvontalailla kumottiin työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annettu laki (131/1973) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Taustana valvontalain kokonaisuudistukselle oli vuonna 2003-2004 tehtyyn tulopoliittiseen sopimukseen sisältynyt esitys kolmikantaisen toimikunnan asettamisesta valmistelemaan työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetun lain uudistamista (Työsuojelun valvontalakitoimikunnan mietintö, sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2004:19; Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 94/2005 vp).

Valvontalain 2 §:n mukaan työsuojeluviranomaisella tarkoitetaan aluehallintovirastoa sekä sosiaali- ja terveysministeriötä (ministeriö) sen hoitaessa tuotteiden turvallisuuden valvontaan liittyviä tehtäviä. Tarkastajalla tarkoitetaan työsuojeluviranomaiseen virkasuhteessa olevaa, jolla on toimivaltuudet suorittaa valvontalaissa tarkoitettuja valvonta- ja tarkastustehtäviä. Ennen vuotta 2010 valtakunnan alue oli jaettu työsuojelun alueellista ohjausta ja tarkastusta varten työsuojelupiireihin, joissa kussakin oli työsuojelutoimisto. Suomessa toimi kahdeksan työsuojelupiiriä. Aluehallintouudistuksen myötä työsuojelupiirit lakkasivat ja niiden tehtävät siirtyivät vuoden 2010 alusta perustettuihin aluehallintovirastoihin (laki aluehallintovirastoista 896/2009, HE 95/2009 vp). Työsuojelun tehtäviä hoitavia vastuualueita on viidessä aluehallintovirastossa (Sosiaali- ja terveysministeriön asetus eräiden aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueiden toimialueista 930/2009).

Valvontalaissa säädetään menettelystä työsuojeluviranomaisen valvoessa työsuojelua koskevien säännösten noudattamista. Säädöksen tai sen osan kuulumisesta työsuojeluviranomaisen valvontaan säädetään kussakin valvottavassa laissa erikseen. Työsuojeluviranomaisen valvottava lainsäädäntö on laajentunut jatkuvasti. Työsuojeluviranomaisen valvottavana on säännöksiä noin sadassa laissa tai niiden nojalla annetuissa alemmanasteisissa säädöksissä.

Toimivallan käyttö

Tarkastajan ja työsuojeluviranomaisen käytettävissä olevista toimenpiteistä tilanteessa, jossa työnantaja ei ole noudattanut hänelle työsuojeluviranomaisen valvontaan kuuluvissa säännöksissä asetettuja velvollisuuksia, säädetään valvontalain 3 luvussa. Valvontalain kokonaisuudistuksella otettiin käyttöön uusina valvontakeinoina toimintaohje ja kirjallinen kehotus. Lakia uudistettaessa pyrittiin tehostamaan ja selkeyttämään viranomaistoiminnan etenemistä silloin, kun valvontakohteessa on havaittu valvottavan lainsäädännön vastaisia puutteita. Myös valvontatoiminnan ennakoitavuus edellytti, että työsuojeluviranomaisten toimenpiteiden johdonmukainen eteneminen oli säännöksistä selvästi todettavissa. Tarkoituksena on ollut, että työsuojeluviranomaisen ja tarkastajan käytössä oleva keinovalikoima etenisi yleensä tarkastajan antamasta toimintaohjeesta kehotuksen kautta viranomaisen tekemään velvoittavaan päätökseen. Se, mitä keinoa kussakin yksittäisessä tilanteessa käytetään, jää soveltavan työsuojeluviranomaisen tai tarkastajan harkittavaksi. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti on valittava ne keinot, jotka parhaiten johtavat tavoiteltuun lopputulokseen ja ovat tavoitteen kannalta perusteltuja, kuitenkaan puuttumatta toimenpiteen kohteen oikeuksiin enempää kuin on välttämätöntä.

Valvontalain 13 §:ssä säädetään oikeudellisesti sitomattomista toimenpiteistä, joihin tarkastaja voi ryhtyä, jos työnantaja ei ole noudattanut valvottavassa laissa säädettyjä velvollisuuksia. Pykälän mukaan, jos työnantaja ei noudata hänelle säädettyjä velvollisuuksia, tarkastajan on annettava työnantajalle kirjallinen toimintaohje poistaa tai korjata säännösten vastainen olotila. Toimintaohje on lievin käytettävissä oleva lainvastaisen olosuhteen korjaamiseen tähtäävä toimenpide. Se on tarkoitettu annettavaksi vähäisen ja yksittäisen puutteellisuuden tai epäkohdan korjaamiseksi. Toimintaohjetta voidaan käyttää valvontatoimenpiteenä minkä tahansa työsuojeluviranomaisen valvottavana olevan säännöksen rikkomistapauksissa.

Jos säännösten vastaisesta olotilasta johtuva vaara tai haitta on valvontalain 13 §:n 3 momentissa tarkoitetuissa asioissa vähäistä suurempi, tarkastajan on annettava toimintaohjeen sijasta kirjallinen kehotus poistaa tai korjata säännösten vastainen olotila. Tarkastaja voi antaa kirjallisen kehotuksen myös, jos työnantaja ei noudata 13 §:n 1 momentissa tarkoitettua toimintaohjetta. Lain 13 §:n 3 momentin mukaan kehotus voidaan antaa asiassa, joka koskee: työympäristöön ja työyhteisön tilaan liittyvää työntekijän turvallisuuteen ja terveyteen vaikuttavaa seikkaa; työaika- tai vuosilomakirjanpitoa tai muuta kirjaamisvelvoitetta; työsopimuslaissa tarkoitetun palkkalaskelman, työtodistuksen taikka työnteon keskeisiä ehtoja koskevan kirjallisen selvityksen antamista; työterveyshuollon järjestämistä; yksityisen työvoimapalvelun valvontaa; taikka valvontalaissa säädettyä velvollisuutta. Kirjallinen kehotus on, kuten toimintaohjekin, oikeudellisesti sitomaton. Se eroaa toimintaohjeesta siten, että valvontalain 14 §:n 1 momentin mukaan tarkastajan on seurattava, onko työnantaja noudattanut kehotusta määräajassa. Edelleen kirjallinen kehotus eroaa toimintaohjeesta siten, että jos kirjallisessa kehotuksessa määrättyjä toimenpiteitä ei ole suoritettu, tarkastajan on viivytyksettä saatettava asia työsuojeluviranomaisen käsiteltäväksi. Valvontalain 13 §:n 3 momentin 3 kohtaa on muutettu lailla 1334/2007.

Valvontalain 14 §:n 2 momentin mukaan jos tarkastaja havaitsee, että toimintaohjeen tai kehotuksen antaminen ei ilmeisesti johda säännösten vastaisen olotilan korjaamiseen tai poistamiseen taikka asia ei siedä viivytystä, tarkastaja voi saattaa asian työsuojeluviranomaisen käsiteltäväksi toimintaohjetta tai kehotusta antamatta.

Valvontalain 15 §:n mukaan työsuojeluviranomainen voi velvoittaa työnantajan korjaaman tai poistamaan säännösten vastaisen olotilan asettamassaan määräajassa. Työsuojeluviranomaisen päätös on oikeudellisesti sitova, ja työsuojeluviranomainen voi määrätä päätöksessä asetetun velvollisuuden tehosteeksi uhkasakon tai teettämis- tai keskeyttämisuhkan siten kuin uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään. Työsuojeluviranomaisen päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla.

Työsuojeluhallinnosta annetussa laissa (16/1993) todetaan, että työsuojeluhallinnon tehtävänä on muun muassa kehittää työn turvallisuutta ja terveyttä sekä antaa ohjeita, neuvoja ja lausuntoja työsuojelusta annettujen säännösten ja määräysten soveltamisesta. Hallintolain (434/2003) 8 §:ssä on säädetty viranomaisen yleisestä neuvontavelvollisuudesta, joka koskee ennen kaikkea hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa. Valvontalain 11 §:n 2 momentin mukaan tarkastaja voi tarvittaessa tarkastuskertomuksessa tai muutoin antaa suositusluonteisia neuvoja työsuojelun edistämiseksi. Tässä on kyse neuvojen antamisesta esimerkiksi hyvistä toimintatavoista tai käytännöistä tilanteessa, jossa työpaikan olosuhteissa ei ole todettu mitään lain vastaista.

Hallinnollisten toimenpiteiden rinnalla voidaan käyttää muitakin keinoja. Toimintaohjeen ja kehotuksen käyttö ei estä esimerkiksi rikosilmoituksen tekemistä, jos lain vastaisen olotilan epäillään täyttävän rikoslain 47 luvussa tai asiasta riippuen muualla rangaistavaksi säädetyn teon tai laiminlyönnin tunnusmerkistön. Lisäksi tiettyjen erimielisyyksien tai rahasaamisten ratkaiseminen on ollut tarkoituksenmukaista jättää tuomioistuimen käsittelyyn. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi työsuhteen irtisanomisen tai purkamisen oikeellisuuteen liittyvät riita-asiat. Valvontalain 13 §:n 3 momentin kehotuksen käyttöä koskevalla rajauksella on haluttu jättää tällaiset asiat hallintomenettelyn ulkopuolelle.

Markkinavalvonta

Valvontalain 4 luvussa säädetään työsuojeluviranomaisen tuotteiden turvallisuuden valvonnassa eli markkinavalvonnassa käytössä olevista valvontakeinoista. Markkinavalvonnalla tarkoitetaan viranomaisen suorittamaa tiettyihin tuotteisiin kohdistuvaa valvontaa pääsääntöisesti silloin, kun tuote on luovutettu markkinoille tai käyttöön. Tuotteella tarkoitetaan valvontalaissa konetta, työvälinettä, henkilönsuojainta tai muuta teknistä laitetta taikka esinettä sekä kemikaalia taikka kemikaalia sisältävää laitetta tai esinettä.

Valvontalain 18 §:n mukaan, jos aluehallintovirasto on valvonnassaan havainnut, ettei markkinoille tai käyttöön tarkoitettu tuote ole säädettyjen vaatimusten mukainen tai se on muuten omiaan aiheuttamaan vaaraa henkilölle tai omaisuudelle, aluehallintoviraston on tarpeelliselta osin siirrettävä asia ministeriön (sosiaali- ja terveysministeriö) käsiteltäväksi. Ministeriö voi kieltää tuotteen luovuttamisen markkinoille tai käyttöön, kunnes tuote on saatettu vaatimusten mukaiseksi. Kiellon sijasta voidaan määrätä rajoituksia tai ehtoja luovuttamiselle.

Tarkastaja voi antaa 18 §:ssä tarkoitetun kiellon väliaikaisena, jos tuote käyttöön otettuna voi aiheuttaa välitöntä vaaraa työntekijöiden turvallisuudelle tai terveydelle. Tarkastajan on siirrettävä asia aluehallintovirastolle, joka saattaa asian ministeriön käsiteltäväksi. Tarkastajan, aluehallintoviraston ja ministeriön on toimittava asiassa kiireellisesti.

Valvontalain 19 §:n mukaan ministeriö voi valvontalain 18 §:ssä tarkoitetussa päätöksessään velvoittaa tuotteen valmistajan, maahantuojan tai myyjän taikka muun, joka on luovuttanut tuotteen markkinoille tai käyttöön, poistamaan sen markkinoilta ja, jos tuote on luovutettu käyttöön, ryhtymään tarpeellisiin toimenpiteisiin sen poistamiseksi käytöstä. Valvontalain 20 §:n mukaan ministeriö voi tekemässään päätöksessä asettaa lisäksi velvoitteen tiedottaa sopivalla tavalla päätöksen edellyttämistä toimenpiteistä ja tuotteen haltijan oikeuksista. Päätöksen tehosteeksi voidaan määrätä uhkasakko tai teettämis- tai keskeyttämisuhka siten kuin uhkasakkolaissa säädetään.

Valvontalain 20 §:n 3 momentin mukaan ministeriön on ilmoitettava 18 §:n 2 momentissa tarkoitetusta päätöksestä Euroopan yhteisöjen komissiolle ja tarvittaessa muille Euroopan unionin jäsenvaltioille siten kuin ilmoittamisesta yhteisön lainsäädännössä tai muualla säädetään.

Valvontalain 21 §:n mukaan ministeriöllä on oikeus ottaa tutkittavaksi tuotteen valmistajan, maahantuojan, myyjän taikka muun, joka on luovuttanut tuotteen markkinoille tai käyttöön, hallussa oleva tuote, jos se on tuotteen turvallisuuden valvonnan kannalta tarpeellista. Jos tuote on vaatimusten vastainen, ministeriö voi velvoittaa tuotteen markkinoille tai käyttöön luovuttaneen korvaamaan valtiolle tuotteen tutkimuksesta tai testauksesta aiheutuneet kohtuulliset kustannukset.

Yhteistoiminnassa käsiteltävät asiat

Valvontalain 5 luku sisältää säännökset työsuojelun yhteistoiminnasta työpaikalla. Yhteistoiminnan tavoitteena on edistää työnantajan ja työntekijöiden välistä vuorovaikutusta ja tehdä mahdolliseksi työntekijöiden osallistuminen ja vaikuttaminen työpaikan turvallisuutta ja terveellisyyttä koskevien asioiden käsittelyyn. Valvontalain 26 §:ssä luetellaan, mitkä asiat on käsiteltävä työnantajan ja työntekijöiden välisessä yhteistoiminnassa. Yhteistoiminnassa käsiteltävät asiat on käsiteltävä niiden valmistelu- ja toteuttamisaikataulu huomioon ottaen yhteistoiminnan tavoitteiden kannalta riittävän ajoissa.

Yhteistoiminnassa käsiteltäviä asioita ovat ensinnäkin työntekijän turvallisuuteen ja terveyteen välittömästi vaikuttavat asiat ja niitä koskevat muutokset sekä periaatteet ja tapa, joiden mukaan työpaikan vaarat ja haitat selvitetään sekä edellä tarkoitetussa selvityksessä ja työterveyshuollon tekemässä työpaikkaselvityksessä esille tulleet työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen yleisesti vaikuttavat seikat. Yhteistoiminnassa on käsiteltävä myös työkykyä ylläpitävään toimintaan liittyvät ja muut työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen vaikuttavat kehittämistavoitteet ja -ohjelmat; työntekijöiden turvallisuuteen, terveyteen ja työkykyyn vaikuttavat työn järjestelyyn ja mitoitukseen sekä niiden olennaisiin muutoksiin liittyvät asiat; työsuojeluviranomaisen valvontaan kuuluvassa laissa tarkoitetun työntekijöille annettavan opetuksen, ohjauksen ja perehdyttämisen tarve ja järjestelyt sekä työhön, työympäristöön ja työyhteisön tilaan liittyvät, työn turvallisuutta ja terveellisyyttä kuvaavat tilasto- ja muut seurantatiedot. Yhteistoiminta-asioita ovat myös edellä mainittujen asioiden toteutumisen ja vaikutusten seuranta.

Valvontalain 48 §:n 1 momentin mukainen ilmoitusvelvollisuus

Valvontalain 7 luvussa säädetään ilmoituksista työsuojelua varten. Lain 48 §:n 1 momentin mukaan sen, joka päätoimialanaan tarjoaa julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain (1295/2002) 4 luvun 8 §:n 1 momentissa tarkoitettuja yksityisiä työvoimapalveluja, on velvollinen ilmoittamaan toiminnan aloittamisesta työsuojeluviranomaiselle. Julkisista työvoimapalveluista annetun lain mukaan yksityisillä työvoimapalveluilla tarkoitetaan työvoimaviranomaisista riippumattomia yksityisen tai oikeushenkilön tarjoamia työnvälityspalveluja ja työvoiman vuokrausta sekä muita työnhakuun liittyviä palveluja.

Valvontalain tarkoittamaan ilmoitusmenettelyyn siirryttiin, kun työvoiman vuokrausliikkeen harjoittajan elinkeinolupamenettelystä luovuttiin (HE 103/1993 vp). Vuodesta 1986 työvoiman vuokrausta ei saanut harjoittaa ilman työvoimaviranomaisen lupaa. Toiminnan luvanvaraisuudella oli pyritetty ensisijaisesti elinkeinon sääntelyyn. Valvonnalla oli pyritty ensisijaisesti varmistamaan työvoiman vuokrausliikkeen harjoittajien vakavaraisuudesta ja muusta luotettavuudesta, jottei väärinkäytöksiä, kuten verojen ja muiden työnantajavelvoitteiden laiminlyöntiä tapahtuisi. Lupamenettelystä luopuminen oli osa tarpeettoman lupahallinnon purkamista ja sitä perusteltiin myös sillä, ettei valvonta johtanut työntekijän suojelun valvonnan kannalta tavoiteltuun päämäärään. Järjestelmän toimivuutta heikensi myös se, että osa vuokraustoiminnasta jäi valvonnan ulkopuolelle, sekä työvoimaviranomaisen aseman ristiriitaisuus, koska työvoimaviranomainen toimeenpani myös sellaisia työvoimapalveluja, jotka olivat työvoiman vuokraustoiminnan luonteisia.

Kyseistä ilmoitusvelvollisuutta koskevaa säännöstä on muutettu hallituksen esityksellä 267/1998 vp, jotta voitiin ratifioida Kansainvälisen työjärjestön ILO:n vuonna 1997 hyväksymä yksityisiä työnvälitystoimistoja koskeva yleissopimus nro 181. Muutoksella laajennettiin yksityisiä työvoimapalveluja koskevan lain soveltamisalaa, ja ilmoitusvelvollisuus sidottiin kyseiseen lakiin. Lisäksi muutoksen perusteluissa todettiin, että ILO:n yksityisiä työnvälitystoimistoja koskevan yleissopimuksen 3 artiklan 2 kohta edellyttää viranomaisilta jonkinasteista pysyvää seurantajärjestelmää. Kyseisen kohdan mukaan jäsenvaltion on määriteltävä yksityisten työnvälitystoimistojen toimintaa koskevat ehdot lupa- tai kelpuutusmenettelyllä, jollei niitä ole kansallisessa lainsäädännössä tai käytännössä muuten tarkoituksenmukaisella tavalla säännelty tai määritelty. Koska Suomessa ei ole mitään lupa- tai kelpuutusmenettelyä, ilmoitus on ollut se kansallisessa lainsäädännössä oleva tarkoituksenmukainen menettely, joka on ilmoitettu ILO:lle. Valvontalain kokonaisuudistuksessa ilmoitusvelvollisuus säilytettiin ennallaan, mutta perusteluiden mukaan ilmoitusvelvollisuus koski myös ulkomailta toimivia yksityisiä työnvälitystoimistoja.

1.2 Kansainvälinen kehitys ja EU:n lainsäädäntö

Euroopan unionin sisämarkkinalainsäädännön tarkoituksena on turvata muun muassa tavaroiden vapaa liikkuvuus Euroopan unionin rajojen sisäpuolella. Sisämarkkinalainsäädännöllä pyritään varmistamaan, että tuotteet ovat niitä koskevien yhdenmukaistettujen vaatimusten mukaisia ja turvallisia. Toisaalta pyritään varmistamaan, ettei tuotteiden vapaata liikkuvuutta rajoiteta enempää kuin sisämarkkinalainsäädännössä on sallittu.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 765/2008 tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta (jäljempänä akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetus) määrätään akkreditoinnista, markkinavalvonnasta, kolmansista maista tuotavien tuotteiden valvonnasta ja CE-merkinnästä. Markkinavalvonta on määritelty akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksessa viranomaisten toiminnaksi tai toimenpiteiksi sen varmistamiseksi, että tuotteet ovat asiaa koskevassa yhteisön yhdenmukaistamislainsäädännössä asetettujen vaatimusten mukaisia eivätkä vaaranna terveyttä, turvallisuutta tai muita yleisten etujen suojeluun liittyviä seikkoja. Markkinavalvonnan avulla varmistetaan, että tuotteet, jotka saattavat heikentää käyttäjien terveyttä ja turvallisuutta tai jotka muulla tavalla eivät täytä yhdenmukaistamislainsäädännössä vahvistettuja vaatimuksia, poistetaan markkinoilta tai kielletään tai niiden saatavuutta markkinoilla rajoitetaan. Lisäksi kansalaisille, komissiolle ja muille jäsenvaltioille on tiedotettava markkinavalvontatoimenpiteistä. Asetusta on tullut soveltaa vuoden 2010 alusta lukien.

Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 19 artiklassa määrätään markkinavalvontatoimenpiteistä. Yhtenä mahdollisena markkinavalvontatoimenpiteenä on todettu tuotteiden hävittäminen. Asetuksen 19 artiklan 1 kohdassa todetaan, että markkinavalvontaviranomaiset voivat hävittää tai muulla tavalla tehdä käyttökelvottomiksi vakavan riskin aiheuttavat tuotteet, jos ne pitävät sitä tarpeellisena. Oikeus tuotteiden hävittämiseen sisältyy myös Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2001/95/EY yleisestä tuoteturvallisuudesta. Sen 8 artiklan mukaan jäsenvaltion toimivaltaisilla viranomaisilla on toimivalta kaikkien markkinoilla jo olevien vaarallisten tuotteiden osalta määrätä tai koordinoida tai tarvittaessa huolehtia tuottajien ja jakelijoiden kanssa siitä, että kuluttajat palauttavat jo toimitetut tuotteet ja että kyseiset tuotteet hävitetään asianmukaisella tavalla.

Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 19 artiklan 2 kohdan mukaan markkinavalvontaviranomaisen on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varoittaakseen kohtuullisen ajan kuluessa alueillaan olevia käyttäjiä mihin tahansa tuotteeseen liittyvästä vaarasta, jonka ne ovat todenneet, pienentääkseen loukkaantumisen tai muun haitan riskiä.

Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 22 artikla sisältää tietojenvaihtoa ja yhteisön tietojenvaihtojärjestelmää koskevan säännöksen. Tuoteturvallisuuden tehokas valvonta Euroopassa edellyttää nopeaa tuoteturvallisuutta koskevaa tietojenvaihtojärjestelmää. Vakavaa vaaraa aiheuttavia tuotteita koskeva tietojenvaihtojärjestelmä (nk. Rapex-järjestelmä) perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin yleisestä tuoteturvallisuudesta. Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetus on laajentanut Rapex-järjestelmän soveltamisalaa. Asetuksen mukaan ilmoitus on tehtävä siinä tarkoitetuista markkinavalvontatoimenpiteistä, jotka kohdistuvat vakavan riskin aiheuttaviin tuotteisiin silloinkin, kun kysymys ei ole kulutustavarasta.

Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 22 artiklaan liittyy vuoden 2010 alusta voimaan tullut laki eräiden riskin aiheuttavien tuotteiden markkinavalvontaan liittyvien tietojen ilmoittamisesta Euroopan yhteisöjen komissiolle (1197/2009). Lain mukaan kun markkinavalvontaviranomainen toteuttaa tai aikoo toteuttaa pakottavia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on estää tai rajoittaa tuotteen markkinoille saattamista, kaupan pitämistä tai käyttöä sen vuoksi, että tuote aiheuttaa vakavan riskin, tästä on ilmoitettava Euroopan yhteisöjen komissiolle. Vastaava ilmoitus on tehtävä, kun vastaavia toimenpiteitä suositellaan toiminnanharjoittajille tai niistä sovitaan heidän kanssaan. Laissa säädetään myös toimenpiteistä, joihin Suomessa on ryhdyttävä Euroopan yhteisöjen komission mainittujen säännösten nojalla jäsenvaltioille lähettämien ilmoitusten nojalla. Lisäksi laki koskee markkinavalvontaviranomaisen velvollisuutta välittää komissiolle eräitä tietoja riskin aiheuttamista tuotteista. Suomen kansallinen yhteisviranomainen on Turvatekniikan keskus, jolle markkinavalvontaviranomainen antaa tiedon. Turvatekniikan keskus lähettää ilmoituksen komissiolle.

Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 27 - 29 artiklat koskevat ulkorajatarkastuksia eli kolmansista maista tuotavien tuotteiden valvontaa. Artikloissa säädetään ulkorajatarkastuksista vastaavan viranomaisen, joka Suomessa on tulli, ja markkinavalvontaviranomaisten välisestä yhteistyöstä. Ulkorajatarkastuksista vastaavan viranomaisen on keskeytettävä tuotteen luovuttaminen vapaaseen liikkeeseen yhteisön markkinoilla, jos tarkastuksissa havaitaan, että tuote oletettavasti aiheuttaa vakavan riskin terveydelle, turvallisuudelle, ympäristölle tai muulle yleiselle edulle. Tuotteen luovuttaminen vapaaseen liikkeeseen on keskeytettävä myös, jos tuotteen mukana ei ole yhteisön yhdenmukaistamislainsäädännössä edellytettyjä asiakirjoja tai sitä ei ole merkitty kyseisen lainsäädännön mukaisesti taikka jos tuotteen CE-merkintä on virheellinen tai harhaanjohtava. Ulkorajatarkastuksista vastaavan viranomaisen on ilmoitettava keskeyttämistapauksista välittömästi asianomaiselle markkinavalvontaviranomaiselle. Jos ilmoitusta mistään markkinavalvontaviranomaisen toteuttamasta toimenpiteestä ei tule kolmen työpäivän kuluessa, ulkorajatarkastuksista vastaava viranomainen luovuttaa tuotteen vapaaseen liikkeeseen.

Suomi on ratifioinut Kansainvälisen työjärjestön ILO yleissopimuksen nro 181 Yksityiset työnvälitystoimistot vuodelta 1997 (HE 268/1998 vp). Yleissopimuksen tarkoituksena on sallia yksityisten työnvälitystoimistojen toiminta määräysten puitteissa ja samalla suojella niiden palveluja käyttäviä työntekijöitä. Yleissopimuksen 3 artiklan mukaan yksityisten työnvälitystoimistojen oikeudellinen asema on määriteltävä kansallisen lain ja käytännön mukaisesti sekä edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kanssa neuvotellen. Kolmannen artiklan toisen kohdan mukaan jäsenvaltion on määriteltävä yksityisten työnvälitystoimistojen toimintaa koskevat ehdot lupa- tai kelpuutusmenettelyllä, jollei niitä ole kansallisessa lainsäädännössä tai käytännössä muuten tarkoituksenmukaisella tavalla säännelty tai määritelty.

Palveludirektiivillä (2006/123/EY) edistetään palvelujen vapaata liikkuvuutta, joka jaetaan EY:n perustamissopimuksen 43 artiklan mukaiseen sijoittautumisvapauteen ja 49 artiklan mukaiseen oikeuteen tarjota palveluja yhteisössä (Lissabonin sopimuksen myötä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 49 ja 56 artiklat). Palveludirektiivin 5 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus tarkastella menettelyjä ja muodollisuuksia, joita sovelletaan palvelutoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen. Tarvittaessa niitä tulee yksinkertaistaa. Palveludirektiivin 2 artiklan mukaisesti sitä ei sovelleta työvoimanvuokrausyritysten palveluihin.

1.3 Nykytilan arviointi ja ehdotetut muutokset

Valvontalaki on tullut voimaan helmikuussa 2006. Sen toimivuutta on pyritty seuraamaan muun muassa työsuojelupiireiltä, nykyisiltä aluehallintovirastoilta, saatujen tietojen ja kokemusten avulla. Valvontalain toimivuutta ja vaikuttavuutta on selvitetty tutkimuksessa Työsuojelun valvontalain vaikutus työsuojelun viranomaisvalvontaan (STM:n selvityksiä 2010:20). Tutkimuksessa selvitettiin valvontalain vaikutuksia työsuojelun viranomaisvalvontaan työsuojelutarkastajan työn näkökulmasta.

Suositusluonteiset neuvot

Valvontalain 11 §:n 2 momentin mukaan tarkastaja voi tarkastuskertomuksessa tai muutoin antaa suositusluonteisia neuvoja työsuojelun edistämiseksi. Kyse on tällöin tilanteesta, jossa ei ole todettu mitään lain vastaista, vaan tarkastaja voi esimerkiksi neuvoa hyvistä käytännöistä.

Valvontalain toimivuutta ja vaikutuksia koskevassa tutkimuksessa Työsuojelun valvontalain vaikutus työsuojelun viranomaisvalvontaan kysyttiin suositusluonteisten neuvojen antamisen säilyttämisen tärkeyttä valvontalaissa. Työsuojelutarkastajien vastaukset jakaantuivat tasan: 46 %:ia vastanneista piti tärkeänä, että säännös on valvontalaissa ja saman verran vastanneista piti sitä tarpeettomana. Neuvontaa pidettiin tärkeänä osana viranomaistoimintaa, mutta ohjeiden ja neuvojen kirjaamista tarkastuskertomukseen pidettiin kyseenalaisena, koska velvoitteiden ja suositusten ero voi hämärtyä työpaikoilla. Vastaajista 37 %:ia katsoi, että työpaikoilla ymmärretään hyvin suositusluonteisen neuvon ja toimintaohjeen ero. Vastanneista ainoastaan 17 %:ia kirjasi antamansa suositusluonteiset neuvot aina tarkastuskertomukseen. Ylipäänsä vain 25 %:ia vastanneista antoi usein suositusluonteisia neuvoja työpaikoilla.

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi valvontalain 11 §:n 2 momentin säännös. Suositusluonteisen neuvon kirjaaminen tarkastuskertomukseen on aiheuttanut jossain määrin sekaannusta työpaikoilla. Suositusluonteinen neuvo on mahdollista sekoittaa valvontalain 13 §:n 1 momentin mukaiseen kirjalliseen toimintaohjeeseen, jolloin kyse on kuitenkin jo lainvastaisesta tilasta. Ohjeiden ja neuvojen antaminen on yksi työsuojeluviranomaisen tehtävä. Koska ohjeiden ja neuvojen antamisesta on säännökset työsuojeluhallinnosta annetussa laissa sekä hallintolaissa, valvontalaissa oleva suositusluonteisten ohjeiden antamista koskeva säännös on tarpeeton. Tarkoituksena ei olisi siis poistaa työsuojeluviranomaisen tehtäviin kuuluvaa mahdollisuutta antaa suositusluonteisia neuvoja ja ohjeita. Valvontalain 11 §:n 2 momentin poistamisella suositusluonteisia ohjeita ei kuitenkaan enää kirjattaisi tarkastuskertomukseen.

Markkinavalvontaa koskevat säännökset

Valvontalain 18 §:n 4 momentin perusteella tarkastaja voi antaa väliaikaisen kiellon, jos tuote käyttöön otettuna voi aiheuttaa välitöntä vaaraa työntekijöiden turvallisuudelle tai terveydelle. Valvontalain kokonaisuudistuksessa tarkoituksena oli ehdottaa vastaavaa oikeutta väliaikaisen kiellon antamiseen kuin vanhassa laissa. Vanhassa valvontalaissa todettiin, että tarkastaja voi, jos asia ei siedä viivytystä, antaa väliaikaisen kiellon, jos valvonnassa tai muutoin havaitaan, että tuote ei täytä sille asetettuja vaatimuksia, tai jos on perusteltua syytä epäillä tuotetta määräysten vastaiseksi. Käytännön valvontatoiminnassa sanamuodon muutoksen on tulkittu kaventaneen väliaikaisen kiellon antamisen mahdollisuuksia. Välittömän vaaran on katsottu edellyttävän konkreettista käsillä olevaa suurta ja usein vakavaa tapaturman ja terveyden menettämisen riskiä, jolloin tuotteessa pitäisi olla havaittavissa selvä puute. Selvän puutteen todentaminen voi vaatia tuotteen tutkimista ja selvityksen hankkimista valmistajalta. Nykyistä säännöstä on myös tulkittu siten, että pelkästään CE-merkinnässä tai asiakirjoissa oleva puute ei aiheuta sellaista välitöntä vaaraa työntekijöiden turvallisuudelle tai terveydelle, mitä laissa tarkoitetaan.

Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksessa säädetty ulkorajavalvonta edellyttää nopeaa toimintavalmiutta markkinavalvontaviranomaiselta. Kun ulkorajatarkastuksista vastaava viranomainen ilmoittaa keskeyttäneensä tuotteen luovuttamisen vapaaseen liikkeeseen, markkinavalvontaviranomaisen on kolmen työpäivän aikana ilmoitettava, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt. Tuote on voitu pysäyttää joko siksi, että se oletettavasti aiheuttaa vakavan riskin terveydelle, turvallisuudelle, ympäristölle tai muulle yleiselle edulle, tai siksi, että tuotteen mukana ei ole yhteisön yhdenmukaistamislainsäädännössä edellytettyjä asiakirjoja tai sitä ei ole merkitty kyseisen lainsäädännön mukaisesti taikka jos tuotteen CE-merkintä on virheellinen tai harhaanjohtava. Edellä mainittu väliaikaista kieltoa koskeva tulkinta johtaisi siihen, että väliaikaista kieltoa ei tarkastajan toimesta voitaisi antaa, jos asiakirjoissa tai merkinnöissä olisi puutteita, mikä vaikeuttaisi markkinavalvontaviranomaisen tulliyhteistyötä.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valvontalain 18 §:n 4 momentin väliaikaista kieltoa koskevaa sanamuotoa. Markkinavalvonnan tarkoituksena on varmistaa, että tuotteet ovat niitä koskevien vaatimusten mukaisia ja etteivät ne vaaranna työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta. Väliaikaisella kiellolla voidaan nopeasti estää vaatimustenvastaisten ja vaarallisten tuotteiden leviäminen markkinoille. Tarkoituksena on muuttaa momentin sanamuotoa niin, että markkinavalvontaviranomainen voi vastata akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen ulkorajatarkastuksia koskevaan yhteistyöhön sekä että ylipäänsä voidaan puuttua ilmeisiin puutteisiin vaatimustenmukaisuudessa tai turvallisuudessa myös silloin, kun CE-merkinnässä tai asiakirjoissa on puutteita.

Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksessa on todettu mahdollisena markkinavalvontatoimenpiteenä tuotteiden hävittäminen. Valvontalaissa ei ole ollut työsuojeluviranomaisen käytössä mahdollisuutta tarvittaessa hävittää tuote. Sen sijaan kansallisessa lainsäädännössä eri markkinavalvontaviranomaisille on säädetty mahdollisuudesta hävittää tuotteita tarvittaessa. Kulutustavaroiden ja kuluttajapalvelusten turvallisuudesta annetun lain (75/2004) 26 §:ssä on säädetty viranomaisen mahdollisuudesta määrätä tuote hävitettäväksi, tai jos tätä ei katsota tarkoituksenmukaiseksi, määrätä, miten tavaran suhteen on muutoin meneteltävä. Huomattavaa on, että tiettyjä tuotteita, esimerkiksi työkaluja, käyttävät sekä kuluttajat että työntekijät. Tällöin olisi tarkoituksenmukaista, että osittain samoja tuotteita valvovien markkinavalvontaviranomaisten käytettävissä olevat valvontakeinot olisivat vastaavat. Myös useissa muissa tuotteiden vaatimustenmukaisuuden valvontaa sisältävissä laessa on tuotteiden hävittämistä koskeva säännös, esimerkiksi sähköturvallisuuslain (410/1996) 27 §, eräiden huviveneiden turvallisuudesta ja päästövaatimuksista annetun lain (621/2005) 26 § ja tuotteiden ekologiselle suunnittelulle ja energiamerkinnälle asetettavista vaatimuksista annetun lain (1005/2008) 34 §.

Valvontalain 4 luvun markkinavalvontaa koskeviin säännöksiin ehdotetaan lisättäväksi säännös tuotteiden hävittämisestä. Perustuslain 2 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Työsuojeluviranomaisen toimivallan markkinavalvonnassa ja käytettävissä olevien keinojen tulee ilmetä laista siitä huolimatta, että akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksessa todetaan tuotteiden hävittäminen.

Nykyisen valvontalain 20 §:n 1 momentin mukaan ministeriö voi valvontalain 18 §:n mukaisessa tuotteen luovuttamiskieltoa tai 19 §:n mukaisessa markkinoilta ja käytöstä poistamista koskevassa päätöksessään asettaa velvoitteen tiedottaa sopivalla tavalla päätöksen edellyttämistä toimenpiteistä ja tuotteen haltijan oikeuksista. Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 19 artiklan 2 kohdan mukaan markkinavalvontaviranomaisen on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varoittaakseen kohtuullisen ajan kuluessa alueillaan olevia käyttäjiä mihin tahansa tuotteeseen liittyvästä vaarasta, jonka ne ovat todenneet, pienentääkseen loukkaantumisen tai muun haitan riskiä. Nykyisen säännöksen perusteluissa on mainittu tuotteen puutteista ilmoittaminen, mikä käytännössä sisältää myös tuotteen mahdollisista käyttäjälleen aiheutuvista vaaroista ilmoittamisen. Nykyisestä lakitekstistä ei kuitenkaan käy selkeästi ilmi, että tiedottamisen yksi tärkeä osa olisi juuri tuotteeseen tai sen käyttämiseen liittyvästä vaarasta ilmoittaminen. Tämän vuoksi sanamuotoa tarkennettaisiin.

Nykyisin mahdollisuus asettaa tiedottamisvelvoite on sidottu ministeriön valvontalain 18 tai 19 §:n mukaisiin päätöksiin. Toisin sanoen ministeriön on päätöksessään esimerkiksi kiellettävä tuotteen luovuttaminen markkinoille ja samalla velvoitettava valmistajaa tms. tiedottamaan päätöksen aiheuttamista toimenpiteistä ja tuotteen haltijan oikeuksista. Käytännössä voi kuitenkin olla tapauksia, jolloin kieltoa ei ole tarkoituksenmukaista määrätä sen vuoksi, että kysymyksessä olevia tuotteita ei ole enää valmistajan, valtuutetun edustajan tai markkinoille saattamisesta vastaavan henkilön hallussa. Vastaava säännös on esimerkiksi kuluttajapuolella: kulutustavaroista ja kuluttajapalvelusten turvallisuudesta annetun lain 30 §:n mukaan tiedottamista koskeva määräys voidaan antaa myös silloin, kun valmistus- tai luovutuskieltoa ei voida määrätä sen vuoksi, että kysymyksessä olevia kulutustavaroita ei ole enää elinkeinonharjoittajan hallussa taikka että elinkeinonharjoittaja tai muun palvelun tarjoaja ei enää suorita kysymyksessä olevia kuluttajapalveluksia, ja kun tiedottamisen asettamiselle on painavia syitä. Valvontalain 20 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus asettaa velvoite tiedottaa myös silloin, kun valvontalain 18 §:n mukaista kieltopäätöstä ei tehtäisi. Tiedottamisvelvoitteen asettaminen edellyttäisi aina, että viranomainen on pitänyt tuotetta vaatimustenvastaisena.

Valvontalain 20 §:n 3 momentin mukaan ministeriön on ilmoitettava 18 §:n 2 momentissa tarkoitetusta päätöksestä Euroopan yhteisöjen komissiolle ja tarvittaessa muille Euroopan unionin jäsenvaltioille. Mainitussa 18 §:n 2 momentissa on kyse vaatimustenvastaisen tuotteen markkinoille luovuttamisen kieltämisestä. Kyse on eri tuotteita koskeviin direktiiveihin sisältyvästä nk. suojalausekemenettelystä. Esimerkiksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/42/EY koneista ja direktiivin 95/16/EY muuttamisesta 11 artikla koskee suojalausekemenettelyä. Sen sijaan laki eräiden riskin aiheuttavien tuotteiden markkinavalvontaan liittyvien tietojen ilmoittamisesta Euroopan yhteisöjen komissiolle koskee ns. vakavan riskin tuotteita. Laki koskee myös pääasiassa työssä käytettäviä tuotteita, joita työsuojeluviranomaiset valvovat. Valvontalain 20 §:n 3 momentti ei nykyisellään koske vakavan riskin tuotteista ilmoittamista. Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi virke, jolloin ilmoittamisvelvoite kattaisi myös vakavan riskin aiheuttavat tuotteet.

Valvontalain 21 §:n 2 momenttiin lisättäisiin mahdollisuus velvoittaa tuotteen markkinoille tai käyttöön luovuttanut korvaamaan myös tuotteen hankinnasta aiheutuneet kohtuulliset kustannukset tuotteen tutkimuksesta tai testauksesta aiheutuneiden kustannusten lisäksi. Kustannuksia voitaisiin periä ainoastaan, jos tuote osoittautuu vaatimusten vastaiseksi. Pykälän 1 momentin mukaan tuote on korvattava käyvän hinnan mukaan, jos tuotteen haltija sitä vaatii, jollei osoittaudu, että tuote on vaatimusten vastainen. Käytännössä tuote hankitaan tarkempaa selvitystä varten ja vasta myöhemmin osoittautuu, onko tuote vaatimusten vastainen. Näin ollen on tarkoituksenmukaista lisätä tuotteen hankinnasta aiheutuneiden kohtuullisten kustannusten korvaamismahdollisuus säännökseen. Vastaava sanamuoto on kulutustavaroiden ja kuluttajapalvelusten turvallisuudesta annetun lain 18 §:n 3 momentissa.

Valvontalain 21 §:n 2 momentissa viitataan verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annettuun lakiin (367/1961). Laki verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin on kumottu lailla verojen ja maksujen täytäntöönpanosta (706/2007). Momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että siinä viitattaisiin voimassa olevaan lakiin.

Lisäys yhteistoiminnassa käsiteltäviin asioihin

Hallitus ja työmarkkinajärjestöt sopivat 11.3.2009 tavoitteesta nostaa 25 vuotta täyttäneiden keskimääräistä eläkkeelle siirtymisiän odotetta 59,4 vuodesta kolmella vuodella vuoteen 2025 mennessä. Tätä tavoitetta koskevat ehdotukset sovittiin valmisteltaviksi kahdessa työryhmässä, eläkeneuvotteluryhmässä ja työelämäryhmässä. Työelämäryhmä antoi loppuraporttinsa 1.2.2010.

Työelämäryhmän loppuraportista ilmenee, että ryhmän esityksen tärkein tavoite on ollut alkavien työkyvyttömyyseläkkeiden määrän merkittävä vähentäminen. Raportissa todetaan, että tavoitteeseen pyritään paitsi tehokkaan ja kattavan työkykyä tukevan terveydenhuoltoyhteistyön keinoin, myös tarjoamalla välineitä työhyvinvoinnin kehittämiseen työpaikoilla. Raportissa todetaan, että työpaikkojen toiminnalla, työsuojelulla ja työterveyshuollolla sekä näiden toimivalla yhteistyöllä on keskeinen merkitys sellaisessa työkyvyttömyyden ehkäisyssä, joka voidaan tehdä työelämässä.

Työelämäryhmä jakaa esityksensä toimenpiteiksi työkyvyn edistämiseksi ja toimenpiteiksi työhyvinvoinnin edistämiseksi. Työkykypuolella esitetään tavoitteellisen työterveyshuoltoyhteistyön käynnistämistä työpaikoilla. Raportissa todetaan työhyvinvoinnin edistämisestä, että työssä jatkamisen tukeminen edellyttää muitakin kuin työterveyshuollon avulla tehtäviä suoraan työntekijöiden terveyteen liittyviä toimenpiteitä. Raportin mukaan toimenpiteiden vaikuttavuus edellyttää työyhteisön sitouttamista yhteisiin tavoitteisiin. Tämä puolestaan edellyttää sitä, että työntekijöillä on riittävä tieto työpaikan työssä jatkamista tukevista kehittämistavoitteista ja tavoitteiden saavuttamiseen tähtäävistä ohjelmista. Työelämäryhmä esitti, että työsuojelun valvontalakia täydennettäisiin niin, että käsiteltäviin yhteistoiminta-asioihin lisättäisiin työssä jatkamista tukevat kehittämistavoitteet ja ohjelmat. Työelämäryhmän esitys sisällytettäisiin ehdotettuun esitykseen muuttamalla valvontalain 26 §:ää.

Valvontalain 48 §:n 1 momentti

Valvontalain 48 §:n 1 momentin mukaisia ilmoituksia on tullut työsuojelupiireihin vähän. Kattavaa tilastotietoa ei ole saatavissa, mutta ohessa on viiden entisen työsuojelupiirin saamat ilmoitukset vuosilta 2007 - 2009.

* Uudenmaan tsp:n vuoden 2009 lukuun sisältyy useita aiemmin ilmoittaneita, jotka ovat uusineet ilmoituksen esimerkiksi nimenmuutoksen tai yhtiöjärjestelyiden vuoksi.

Valtioneuvosto hyväksyi 12.3.2009 periaatepäätöksen toimintaohjelmaksi yritysten hallinnollisen taakan vähentämiseksi vuosille 2009 - 2012. Taustalla on EU-tasoiset tavoitteet ja hankkeet paremmasta lainsäädännöstä ja hallinnollisen taakan keventämisestä. Euroopan unionin kuin myöskin kansallisena tavoitteena on yrityksille aiheutuvan hallinnollisen taakan vähentäminen 25 %:lla vuoteen 2012. Yritysten hallinnollisen taakan keventämiskeinoina ovat lainsäädännön yksinkertaistaminen sekä tietojen toimittamiseen ja viranomaisasiointiin liittyvien menettelyjen kehittäminen. Työ- ja elinkeinoministeriön on teettänyt selvityksen työnantajavelvoitteisiin liittyvistä hallinnollisista kustannuksista (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 7/2010). Valvontalain 48 §:n 1 momentin mukainen ilmoitusvelvollisuus ei ole sinänsä ollut selvityksessä erityisenä tutkimuskohteena. Paitsi hallinnollisen taakan vähentämishanke edellyttää lainsäädännön läpikäyntiä ja säännösten tarkoituksenmukaisuuden ja tarpeellisuuden arviointia, niin myös palveludirektiivi edellyttää palvelutoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien menettelyjen ja muodollisuuksien läpikäyntiä.

Valvontalain 48 §:n 1 momentin ilmoitusvelvollisuudella ei ole käytännössä ollut valvonnan suuntaamisen kannalta merkitystä. Ilmoituksia on tehty lukumääräisesti erittäin vähän, eikä työsuojeluviranomaisen tiedossa ole, kuinka moni jättää ilmoituksen tekemättä. Työsuojeluviranomaiset käyttävätkin valvonnan suuntaamiseen muita tapoja, esimerkiksi kaupparekisteristä ja yritys- ja yhteisötunnusrekisteristä saatavia tietoja. Lisäksi on huomattava, että valvontalain 48 §:n 1 momentin ilmoitusvelvollisuuden piirissä ovat ainoastaan ne, jotka päätoimialanaan tarjoavat julkisista työvoimapalvelusta annetussa laissa tarkoitettuja yksityisiä työvoimapalveluja. Ilmoitusvelvollisuus liittyy yritystoiminnan perustamiseen, ja se ei kata niitä, jotka sivutoimialanaan tarjoavat kyseisiä palveluja. Ilmoitusvelvollisuus ei myöskään koske esimerkiksi itse työntekijöiden vuokrauksesta ilmoittamista. Ilmoitusvelvollisuudelle ei ole asetettu mitään sisältövaatimuksia, ja käytännössä ilmoituksista ei käy ilmi mitään sellaista, jota ei ilmenisi kaupparekisteri-ilmoituksesta. Kun työvoiman vuokrausliikkeen harjoittajan elinkeinolupamenettelystä luovuttiin ja siirryttiin ilmoitusmenettelyyn, todettiin perusteluissa jo tuolloin, että työntekijän suojelutarpeen toteuttamiseksi tarpeellista valvontaa palvelevat tiedot ovat kaupparekisteriin tehtävässä perusilmoituksessa olemassa (HE 103/1993 vp). Vuokratyöntekijöiden työsuhteen ja työehtojen valvonta perustuu ao. substanssilainsäädäntöön (esimerkiksi työsopimuslaki (55/2001), työaikalaki (605/1996), vuosilomalaki (162/2005), työturvallisuuslaki (738/2002) ja työterveyshuoltolaki (1383/2001)), eikä työsuojeluviranomainen valvo yleisesti elinkeinonharjoittajan toimintaedellytyksiä tai vakavaraisuutta. Ilmoitusvelvollisuuden kumoaminen ei siten heikentäisi vuokratyöntekijöiden työsuhteen ja työehtojen valvontaa. Koska ilmoitusvelvollisuudella ei ole ollut lisäarvoa työsuojeluviranomaisen valvonnan kannalta, valvontalain 48 §:n 1 momentti ehdotetaan kumottavaksi.

Valvontalain 48 §:n 1 momentti on ilmoitettu ILO:lle yleissopimuksen nro 181 3 artiklan 2 kohdan mukaisena kansallisena seurantajärjestelmänä. Näin ollen valvontalain 48 §:n 1 momentin kumoamista on arvioiva myös ILO:n yleissopimuksen nro 181 perusteella siitä näkökulmasta, voidaanko yksityisten työnvälitystoimistojen toimintaa koskevien ehtojen katsoa olevan säännellyt tai määritellyt muutoin tarkoituksenmukaisella tavalla siten kuin yleissopimuksessa määrätään.

Yksityisen työnvälitystoimiston oikeudellinen asema määräytyy kansallisen yrityslainsäädännön mukaan, joka edellyttää muun muassa ilmoitusta julkiseen kaupparekisteriin. Tältä osin voidaan pitää riittävänä, että yksityisten työnvälitystoimistojen oikeudellinen asema on säädelty tarkoituksenmukaisella tavalla. Yleissopimuksen tarkoitus kuitenkin liittyy lähinnä työntekijöiden aseman ja vähimmäistyöehtojen varmistamiseen. Työnvälitystoimistojen palveluja käyttävien työntekijöiden työsuhteen ehtoihin sovelletaan pääsääntöisesti samoja työoikeudellisia säännöksiä kuin muihinkin työntekijöihin. Vuokratyöntekijän vähimmäispalkan määräytymisestä on myös säädetty lailla. Työsuojeluviranomaiset valvovat vuokratyöntekijöiden työsuhteen ehtojen toteutumista samoin kuin muidenkin työntekijöiden työehtoja. Näin ollen vuokratyöntekijöiden työehdoista ja niiden valvonnasta on katsottava säädetyn riittävällä tavalla.

Edellä esitetyn lisäksi on otettava huomioon, että vuoden 2007 alusta on tullut voimaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annettu laki (1233/2006). Se koskee erityisesti vuokratyövoimaa käyttäviä yrityksiä. Selvitysvelvollisuus koskee sitä, onko työvoimaa välittävä yritys merkitty ennakkoperintälain mukaiseen ennakkoperintärekisteriin, työnantajarekisteriin ja arvonlisäverolain mukaiseen arvonlisävelvollisten rekisteriin. Lisäksi käyttäjäyrityksen on hankittava työvoimaa välittävältä yritykseltä todistus verojen maksamisesta tai verovelkatodistus tai selvitys siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty sekä todistus eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvitys siitä, että erääntyneitä eläkemaksuja koskeva maksusopimus on tehty. Selvitysvelvollisuus kattaa myös selvityksen työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista. Ulkomaisen sopimuspuolen on annettava käyttäjäyritykselle edellä tarkoitettuja selvityksiä ja todistuksia vastaavat tiedot. Työsuojeluviranomaiset valvovat lain noudattamista. Selvitysvelvollisuuden laiminlyönnin johdosta tilaajalle voidaan määrätä maksettavaksi laiminlyöntimaksu, joka on vähintään 1 600 euroa ja enintään 16 000 euroa.

Työ- ja elinkeinoministeriö aikoo lisäksi säännöksen kumoamisen johdosta uudistaa valtioneuvoston asetuksen yksityisiä työvoimapalveluja koskevasta tietojenantovelvollisuudesta (1349/2002), jossa on tarkoitus säätää muun muassa kolmikantayhteistyöstä koskien yksityisten työnvälitystoimistojen tietojenantovelvollisuutta ja sen valvontaa.

Edellä mainituilla perusteilla yleissopimuksen velvoitteiden voidaan arvioida toteutuvan muulla tarkoituksenmukaisella tavalla, minkä vuoksi valvontalain säännöksen kumoaminen ei poistaisi sopimuksen ratifiointiedellytyksiä.

2.1 Yleistä

Esityksen pääasiallisena tarkoituksena on selkeyttää valvontalain markkinavalvontaa koskevien säännösten sanamuotoja. Kyseessä olisi nykyisten toimivaltuuksien täsmentäminen, jolloin muutoksilla ei olisi merkittävää vaikutusta viranomaisten eli sosiaali- ja terveysministeriön ja työsuojelun aluehallinnon toimintaan. Muutosten merkitystä ja niiden vaikutuksia on osittain käyty läpi kohdassa 1.3 Nykytilan arviointi ja ehdotetut muutokset.

2.2 Taloudelliset vaikutukset

Muutoksilla ei ole merkittäviä taloudellisia vaikutuksia.

2.3 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Tarkastuskertomukseen kirjattavien suositusluonteisten neuvojen kumoamisella ei ole merkittävää vaikutusta työsuojeluviranomaisen toimintaan, koska niitä voidaan edelleen antaa työsuojeluhallinnosta annetun lain sekä hallintolain nojalla. Valvontalakitutkimuksen perusteella vastanneista tarkastajista ainoastaan 17 % kirjasi antamansa suositusluonteiset neuvot aina tarkastuskertomukseen. Yritysten kannalta muutos poistaisi mahdollisuuden sekoittaa tarkastuskertomuksessa olevat kirjalliset toimintaohjeet suositusluonteisiin ohjeisiin, jolloin muutos selkeyttäisi yritysten toimintaa ja tätä kautta voisi vaikuttaa myös kustannuksia säästävästi.

Tuotteen hävittäminen olisi uusi keino työsuojeluviranomaiselle, ja se kirjattaisiin lakiin, koska julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Tuotteiden hävittämisellä puututtaisiin omaisuuden suojaan, mutta keinoa voitaisiin käyttää vasta, kun muita valvontalain tuotteen turvallisuuden valvontakeinoja ei voitaisi pitää riittävinä. Koska kaikkien keinojen käyttämisen edellytyksenä on, että tuote on todettu vaatimustenvastaiseksi, uusi keino ei toisi sosiaali- ja terveysministeriön menettelytapoihin merkittäviä muutoksia. Arvio on, että tuotteen hävittämistä käytettäisiin äärimmäisen harvoin. Tuotteen hävittäminen voisi aiheuttaa valmistajalle taloudellisia menetyksiä. On huomattava, että tällöin on kuitenkin kyse vaatimusten vastaisesta ja terveydelle ja turvallisuudelle vaarallisesta tuotteesta. Koska markkinavalvontaa koskevien säännösten tarkoituksena on taata sisämarkkinoiden sujuvuus Euroopan tasolla ja tätä kautta luoda yrityksille ja muille toimijoille tasavertaisia kilpailuedellytyksiä sekä parantaa sisämarkkinoiden toimivuutta, markkinavalvontaa koskevien säännösten merkitys koko yritystaloudelle sekä tuotteen käyttäjien turvallisuudelle ja terveydelle on otettava huomioon.

Väliaikaista luovutuskieltoa koskevan sanamuodon muutoksella pyritään poistamaan tulkintaepäselvyyksiä ja tätä kautta yhdenmukaistamaan työsuojelun aluehallinnon tulkintoja väliaikaisen kiellon käytöstä. Sanamuodon muutos mahdollistaisi myös tullin ja työsuojeluviranomaisten yhteistoiminnan paremmin akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen mukaisesti. Väliaikaisia luovutuskieltoja annetaan ylipäänsä melko vähän. Vaikka tarkkaa tilastotietoa asiasta ei ole, niin voidaan todeta, että väliaikaisia luovutuskieltoja on annettu viime vuosien aikana ainoastaan muutamia, 2-4 kappaletta, vuosittain kaikissa työsuojelupiireissä yhteensä. Muutoksen ei oleteta vaikuttavan väliaikaisten kieltojen määrän lisääntymiseen, vaan niiden määrän arvioidaan pysyvän noin viidessä vuosittain.

Tiedottamista koskevaan pykälään lisättäisiin mahdollisuus asettaa tiedottamisvelvoite erillään varsinaisesta kieltopäätöksestä. Tällä ei olisi vaikutusta ministeriön menettelytapoihin, koska myös tällaisessa tilanteessa olisi todettava tuotteen vaatimustenvastaisuus vastaavasti kuin tehtäessä kieltopäätöstä. Yrityksen kannalta käytettäisiin tarkoituksenmukaisempaa keinoa, kun tuotetta ei olisi enää valmistajan tai muun tuotteen markkinoille tai käyttöön luovuttaneen hallussa eikä siten tuotteen luovuttamista markkinoille olisi enää syytä kieltää.

Sosiaali- ja terveysministeriö on ilmoittanut tekemistään markkinavalvontatoimista, kuten kieltopäätöksistä, Euroopan komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Se, että ministeriö ilmoittaisi myös vakavan riskin aiheuttavista tuotteista, ei lisäisi huomattavasti ministeriön töitä. Tarkoituksenmukaista on, että yksi taho tekee keskitetysti kaikki työsuojeluun liittyvät markkinavalvontailmoitukset.

Tuotteen hankinnasta aiheutuneiden kustannusten perimismahdollisuus lisäisi yrityksille aiheutuvia kustannuksia, jos tuote olisi todettu vaatimustenvastaiseksi. Nykyisin voidaan periä tuotteen tutkimuksesta ja testauksesta aiheutuneet kustannukset. Lisäksi jo nykyäänkin valvontalaissa on todettu, että tuote on korvattava käyvän hinnan mukaan, jos tuotteen haltija sitä vaatii ja tuote ei osoittaudu vaatimusten vastaiseksi. Käytännössä muutos vaikuttaisi siihen, että työsuojeluviranomaisella olisi mahdollisuus periä takaisin tuotteen hankinnasta aiheutuneet kustannukset tuotteen ollessa vaatimustenvastainen.

Yhteistoiminnassa käsiteltäviin asioihin lisättävä työssä jatkamista tukevat kehittämistavoitteet ja -ohjelmat olisi yksi osa toimenpidekokonaisuutta, jonka niin kutsuttu työelämäryhmä on esittänyt. Ryhmän esityksillä pyritään pidentämään työuria, ja ryhmä on arvioinut, että toteutuessaan toimenpiteet nostaisivat eläkkeellesiirtymisikää. Työelämäryhmän tärkein tavoite on ollut alkavien työkyvyttömyyseläkkeiden määrän merkittävä vähentäminen. Ryhmä on katsonut, että työhyvinvointia työuran aikana koskevat työryhmän ehdotukset tukevat osaltaan työssä jatkamista ja eläkkeellesiirtymisiän nostamista. On mahdotonta arvioida, mikä merkitys yksistään työssä jatkamista tukevien kehittämistavoitteiden ja -ohjelmien lisäämisellä yhteistoiminnassa käsiteltäviin asioihin on mainittuihin tavoitteisiin. Lisäys vaikuttaa kuitenkin työpaikoilla siihen, että työssä jatkamista tukevat toimet olisivat entistä suunnitelmallisempia ja työpaikalla sitouduttaisiin yhteisiin tavoitteisiin.

Valvontalain 48 §:n 1 momentin mukaisten ennakkoilmoitusten määrät ovat olleet vähäisiä. Koska ilmoituksilla ei ole ollut työsuojeluviranomaiselle valvonnan suuntaamisen kannalta merkitystä eikä ilmoituksista ole ilmennyt mitään sellaista, jota ei kävisi ilmi esimerkiksi kaupparekisteri-ilmoituksista, ilmoitusvelvollisuuden poistamisen voidaan todeta vähentävän sekä yrityksille että viranomaiselle aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia ja hallinnollista taakkaa.

2.4 Ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset

Esityksellä ei ole ympäristövaikutuksia eikä muita yhteiskunnallisia vaikutuksia.

Lakiehdotus perusteluineen on valmisteltu työturvallisuussäännöksiä valmistelevan neuvottelukunnan valvontalakijaostossa, jossa ovat olleet jäseninä edustajat Elinkeinoelämän keskusliitto EK:sta, Suomen Ammattiliittojen Keskusliitto SAK:sta, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK:sta, Akavasta, Kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta, Valtion työmarkkinalaitoksesta sekä työsuojelun aluehallinnosta. Jaoston saatua työnsä valmiiksi ehdotus on käsitelty ja hyväksytty työturvallisuussäännöksiä valmistelevassa neuvottelukunnassa, jossa ovat edustettuina keskeisimmät työnantaja- ja työntekijäjärjestöt sekä muut yhteistyötahot.

Ehdotuksesta on pyydetty lausunto oikeusministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, Tullihallitukselta sekä kaikilta viideltä aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueilta. Lausunnon ovat antaneet pyydetyistä muut paitsi Pohjois-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue.

Lausunnoissa on lähtökohtaisesti suhtauduttu esitykseen myönteisesti. Valtiovarainministeriöllä, Tullihallituksella ja Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueella ei ole ollut esitykseen huomautettavaa. Itä-Suomen ja Lounais-Suomen aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueiden lausunnoissa kommentoitiin esitystä yleisellä tasolla, mutta ei ehdotettu siihen muutoksia.

Varsinaisia muutoksia esitykseen esittivät oikeusministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö sekä Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue. Näistä viimeksi mainitun lausunnossa esitettiin muutoksia ainoastaan väliaikaista luovutuskieltoa koskevan 18 §:n 4 momentin perusteluihin. Oikeusministeriö esitti lausunnossaan tuotteen hävittämistä koskevan ehdotetun 19 a §:n sanamuodon muuttamista. Ehdotetun pykälän mukaan ministeriö voisi tilanteessa, jossa hävittämistä ei pidetä tarkoituksenmukaisena, määrätä, miten tuotteen suhteen muutoin on meneteltävä. Lausunnon mukaan tällainen perusoikeuksien rajoittamisen mahdollistava toimivaltuus jää ongelmallisen avoimeksi. Oikeusministeriö ehdottaakin, että pykälän sanamuotoa muutettaisiin tältä osin muotoon, jonka mukaan voitaisiin määrätä tuotteen tekemisestä käyttökelvottomaksi tai muusta vastaavasta menettelystä. Lisäksi oikeusministeriö ehdottaa harkittavaksi, että ehdotetun lain 20 §:ssä tiedottamisvelvollisuuden laajuutta täsmennettäisiin esimerkiksi maininnoin tiedottamisen sopivasta suhteesta tuotteen yleisyyteen ja vaarallisuuteen. Se kuitenkin toteaa, että hallintolaissa ilmaistu suhteellisuusperiaate sitoo joka tapauksessa pykälässä tarkoitettua ministeriötä.

Työ- ja elinkeinoministeriön lausunnossa kiinnitetään huomiota valvontalain 48 §:n 1 momentin kumoamisen perusteluihin. Ministeriö pitää säännöksen kumoamista sinänsä perusteltuna ja toteaa, että asia on käsitelty kolmikantaisessa ILO-neuvottelukunnassa, jossa kumoamista on myös puollettu. Lausunnossa kuitenkin todetaan, että esityksessä on perusteltava paremmin valvontalain 48 §:n 1 momentin kumoamisen ja ILO:n yleissopimuksen nro 181 suhde, koska kumottavaksi ehdotettu säännös on sopimusta ratifioitaessa katsottu ratifioinnin edellytykseksi. Työ- ja elinkeinoministeriön lausunto sisältää ehdotuksen perusteluiksi näiltä osin. Lausunnossa on lisäksi kiinnitetty huomiota julkisista työvoimapalveluista annetun lain 11 luvun 5 §:n selkeyttämistarpeeseen ja ehdotettu, että kyseinen muutos valmisteltaisiin tämän hallituksen esityksen yhteydessä.

Saadut lausunnot on käsitelty työturvallisuussäännöksiä valmisteltavassa neuvottelukunnassa. Esitystä on muutettu oikeusministeriön lausunnon johdosta siten, että 19 a §:n sanamuotoa on muutettu oikeusministeriön ehdottamalla tavalla. Tämän johdosta on tehty myös vähäisiä muutoksia pykälän yksityiskohtaisiin perusteluihin. Lisäksi esityksen kohtaan 1.3 Nykytilan arviointi ja ehdotetut muutokset on lisätty työ- ja elinkeinoministeriön lausunnosta perustelut, jotka liittyvät valvontalain 48 §:n 1momenttin kumoamiseen. Muita ehdotettuja muutoksia ei ole neuvottelukunnassa pidetty tarpeellisina tai tarkoituksenmukaisina.

Lausuntokierroksen jälkeen esitykseen on lisätty virkatyönä työelämäryhmän esitys työssä jatkamista tukevien kehittämistavoitteiden ja -ohjelmien sisällyttämisestä valvontalain yhteistoiminnassa käsiteltäviin asioihin perusteluineen. Asia on käsitelty myös tältä osin työturvallisuussäännöksiä valmistelevassa neuvottelukunnassa, ja esitys kokonaisuudessaan on hyväksytty neuvottelukunnassa yksimielisenä.

18 §. Tuotteen luovuttamiskielto. Pykälän väliaikaista kieltoa koskevan 4 momentin sanamuotoa ehdotetaan muutettavaksi. Tarkastaja voisi nykyistä vastaavasti antaa kiireellisissä tapauksissa 2 ja 3 momentissa tarkoitetun kiellon väliaikaisena. Väliaikainen kielto olisi mahdollista antaa, jos markkinoille tai käyttöön tarkoitettu tuote ei olisi säädettyjen vaatimusten mukainen tai se voisi käyttöön otettuna aiheuttaa välitöntä vaaraa työntekijöiden turvallisuudelle tai terveydelle. Toimenpiteen tulisi aina olla valvonnan tarkoituksen toteutumisen kannalta välttämätön. Markkinavalvonnan tarkoituksena on varmistaa, että tuotteet ovat niitä koskevien vaatimusten mukaisia eivätkä ne saa vaarantaa käyttäjien terveyttä ja turvallisuutta. Väliaikaisella kiellolla pyritään estämään vaatimustenvastaisten tai vaarallisten tuotteiden jakelu käyttäjille tilanteessa, jossa puute tuotteessa on ilmeinen ja tuote oletettavasti olisi käyttöön otettuna vaarallinen. Mitä varhaisemmassa vaiheessa pystytään estämään vaatimustenvastaisten tai vaarallisten tuotteiden leviäminen markkinoille, sitä tehokkaammin voidaan ehkäistä tuotteiden mahdollisesti aiheuttamia vaaratilanteita.

Momentin sisältö pysyisi pääosin ennallaan. Väliaikaisen kiellon antamisessa tuotteen vaarallisuuden perusteella ei tapahtuisi muutosta. Sen sijaan momenttiin lisättäisiin mahdollisuus antaa väliaikainen kielto sen perusteella, että markkinoille tai käyttöön tarkoitettu tuote ei olisi säädettyjen vaatimusten mukainen, mikä sinänsä on ollut nykyistenkin säännösten tarkoitus. Lisäys poistaisi sen tulkintaepäselvyyden, voidaanko väliaikaista kieltoa käyttää silloin, jos tuotteen vaatimustenvastaisuus ilmenee ainoastaan sen merkinnöissä tai asiakirjoissa olevina puutteina. Väliaikainen kielto olisi mahdollista antaa esimerkiksi silloin, kun vaatimustenvastaisuus ilmenee CE-merkinnän tai vaatimustenmukaisuusvakuutuksen puuttumisena tai virheellisyytenä. Tällä säännöksellä voitaisiin erityisesti puuttua yksittäisiin tuotteisiin, jotka on alun perin suunniteltu muille kuin Euroopan unionin markkinoille ja puute tuotteessa on ilmeinen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti olisi kuitenkin aina mietittävä, onko toimenpide valvonnan toteutumisen kannalta välttämätön.

Sanamuodon muutos olisi myös linjassa akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 27 - 29 artiklojen kanssa, joiden mukaan tulli voisi keskeyttää tuotteen luovuttamisen vapaaseen liikkeeseen myös tuotteen merkinnöissä tai asiakirjoissa olevien puutteiden vuoksi. Käytännössä tulliyhteistyö toimisi niin, että sosiaali- ja terveysministeriö antaisi tullille tietoja tuoteluokista, joissa on havaittu vakava riski tai vaatimusten noudattamista jättämistä esimerkiksi jonkun toisen EU:n jäsenvaltion toimesta. Ministeriöltä saamiensa tietojen perustella tulli voisi keskeyttää tuotteen luovuttamisen vapaaseen liikkeeseen yhteisön markkinoille akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 27 artiklan mukaisesti. Tulli ilmoittaisi keskeyttämistapauksesta aluehallintovirastolle, jolloin aluehallintoviraston tarkastaja kävisi paikalla. Tarkastaja voisi antaa väliaikaisen tuotteen luovutuskiellon valvontalain mukaisesti eli jos markkinoille tai käyttöön tarkoitettu tuote ei olisi säädettyjen vaatimusten mukainen tai jos se käyttöön otettuna voisi aiheuttaa välitöntä vaaraa työntekijöiden turvallisuudelle tai terveydelle, ja jos toimenpide on valvonnan tarkoituksen toteutumisen kannalta välttämätöntä. Akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 28 artiklan mukaan markkinavalvontaviranomaisen toimenpiteestä on ilmoitettava tullille kolmen työpäivän kuluessa. Muuta valvontalain mukaista markkinavalvontatoimenpidettä ei käytännössä siten ehdittäisi tehdä. Jos tarkastaja pitää tuotetta vaatimustenmukaisena, tulee siitäkin ilmoittaa tullille, joka voisi luovuttaa tuotteen vapaaseen liikkeeseen, kunhan asianomaiset luovutusta koskevat vaatimukset ja muodollisuudet olisi täytetty.

Tarkastajan olisi, kuten nykyisinkin, siirrettävä väliaikaista kieltoa koskeva asia aluehallintovirastolle. Väliaikaiselle luovutuskiellolle olisi esitettävä riittävät perustelut. Pelkkä viittaus valvontalakiin ja tarkastajan käsitykseen esimerkiksi tuotteen merkintöjen puutteellisuudesta ei riittäisi, vaan tuotteen vaarallisuus tai vaatimustenvastaisuus sekä toimenpiteen välttämättömyys olisi yksilöitävä myös väliaikaisessa luovutuskiellossa. Selvitettyään asiaa riittävästi aluehallintovirasto siirtäisi asian ministeriön käsiteltäväksi. Sekä tarkastajan, aluehallintoviraston sekä ministeriön olisi toimittava asiassa kiireellisesti. Väliaikainen kielto raukeaisi, kun asia on lopullisesti ratkaistu tai kun tuote on saatettu vaatimustenmukaiseksi. Valvontalain 44 §:n mukaan väliaikaisen kiellon asettamiseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

19 a §. Tuotteen hävittäminen. Säännös olisi laissa uusi. Tuotteiden hävittämisellä pyritään siihen, että tuotteet eivät päätyisi uudelleen vientiin ja mahdollisesti saapuisi myöhemmin Euroopan unionin markkinoille jonkun toisen ulkorajoilla olevan saapumispisteen kautta. Ministeriöllä olisi työsuojeluviranomaisena mahdollisuus tarvittaessa määrätä tuote hävitettäväksi. Keino tulisi kyseeseen poikkeuksellisesti ja sitä voitaisiin käyttää vasta, jos valvontalain nykyisissä 18 tai 19 §:ssä säädettyjä tuotteen markkinoille tai käyttöön luovuttamisen kieltoa tai rajoittamista taikka tuotteen markkinoilta poistamista ei voitaisi pitää riittävinä keinoina.

Ministeriön tulisi päätöksessään määrätä, miten tuote olisi hävitettävä. Hävittäminen voitaisiin määrätä joko elinkeinonharjoittajan itsensä toimeenpantavaksi tai se voitaisiin määrätä viranomaisen tehtäväksi. Tuote voitaisiin myös esimerkiksi määrätä ongelmajätteenä vietäväksi hävitettäväksi ongelmajätelaitokseen. Tuotteen hävittämispäätös koskisi paitsi niitä tuotteita, jotka ovat valmistajan tms. hallussa päätöksentekohetkellä, niin myös tuotteita, jotka olisivat päätöksen tekemisen jälkeen palautuneet valmistajalle. Jos tuotteen hävittämistä ei pidettäisi tarkoituksenmukaisena, ministeriö voisi määrätä tuotteen tekemisestä käyttökelvottomaksi tai muusta vastaavasta menettelystä. Tuotteen tekeminen käyttökelvottomaksi mahdollistaisi sen, että omistaja voisi esimerkiksi hyödyntää raaka-aineiden romuarvon tai käyttää tuotteen turvalliset osat varaosina. Tuotteen hävittämistä koskevaan päätökseen voisi hakea muutosta siten kuin valvontalain 44 §:ssä säädetään.

20 §. Tiedottaminen ja tehosteet. Pykälän 1 momentin sanamuotoa muutettaisiin. Ministeriö voisi tehdessään valvontalain 18, 19 tai 19 a §:n mukaisen päätöksen samalla velvoittaa tiedottamaan päätöksen edellyttämistä toimenpiteistä, tuotteeseen tai sen käyttämiseen liittyvästä vaarasta sekä tuotteen haltijan oikeuksista. Tuotteeseen tai sen käyttämiseen liittyvästä vaarasta tiedottaminen olisi muutos aiempaan, tarkoituksena olisi saattaa tiedottamisvelvoitteen sisältö vastaamaan akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 19 artiklan sanamuotoa. Tiedotteessa olisi esimerkiksi kerrottava, millä tavalla tuote olisi vaarallinen ja mitä tuotteen käyttämisestä voisi seurata. Päätöksessä asetettaisiin nykyistä vastaavasti määräaika, jonka kuluessa tiedottaminen olisi tehtävä. Ministeriö voisi määrätä tavasta, jolla tiedottaminen olisi tehtävä, esimerkiksi valtakunnallisesti ilmestyvässä sanomalehdessä tai jos tuotetta on luovutettu ainoastaan muutamia, voidaan esimerkiksi asiakasrekisteritietojen perustella lähestyä tuotteen hankkineita kirjeellä.

Ensimmäiseen momenttiin myös lisättäisiin mahdollisuus asettaa tiedottamisvelvollisuus tilanteessa, jolloin ei tehtäisi valvontalain mukaista päätöstä. Nykyisin mahdollisuus asettaa tiedottamisvelvollisuus on sidottu annettavaan kieltopäätökseen. Tiedottamisvelvollisuus voitaisiin asettaa silloinkin, kun kysymyksessä olevia tuotteita ei olisi enää valmistajan, valtuutetun edustajan tai markkinoille saattamisesta vastaavan henkilön hallussa, eikä siten olisi tarkoituksenmukaista enää kieltää tuotteen luovuttamista markkinoille tai käyttöön. Tällainen tilanne olisi esimerkiksi silloin, kun tuotetta ei enää tuoda maahan ja kaikki jo maahantuodut tuotteet ovat siirtyneet loppukäyttäjille. Ministeriö tekisi tällöin päätöksen tiedottamisvelvoitteen asettamisesta, ja siihen voitaisiin hakea muutosta valvontalain 44 §:n mukaan. Erillisen tiedottamisvelvollisuuden asettamisen edellytyksenä on, että ministeriö toteaa tuotteen vaaralliseksi tai vaatimustenvastaiseksi. Velvoite kohdennettaisiin siihen, joka on aiemmin valmistanut tai maahantuonut kyseistä tuotetta taikka joka on muutoin luovuttanut kyseisen tuotteen markkinoille. Jos asianomaista tahoa ei enää olisi olemassa, esimerkiksi valmistaja on tehnyt konkurssin, keinoa ei voitaisi käyttää. Tiedottamisvelvollisuuden asettaminen edellyttäisi aina painavia turvallisuuteen ja terveyteen liittyviä syitä, eli tuote olisi todettu vaaralliseksi ja olisi ilmeistä, että käyttäjät loukkaantuisivat tai heidän terveytensä muutoin vaarantuisi. Säännös vastaisi sisällöllisesti kulutustavaroista ja kuluttajapalvelusten turvallisuudesta annetun lain 30 §:ä.

Pykälän toiseen momenttiin ei esitettäisi muutosta, mutta lakiteknisesti olisi tarkoituksenmukaisempaa ehdottaa koko pykälää muutettavaksi.

Pykälän kolmanteen momenttiin lisättäisiin ministeriön velvollisuus huolehtia vakavan riskin aiheuttavia tuotteita koskevasta ilmoitusmenettelystä ja muusta tietojen vaihdosta. Vakavan riskin aiheuttavia tuotteita koskevasta ilmoitusmenettelystä säädetään laissa eräiden riskin aiheuttavien tuotteiden markkinavalvontaan liittyvien tietojen ilmoittamisesta Euroopan yhteisöjen komissiolle (1197/2009). Kyseisessä laissa viitataan akkreditointi- ja markkinavalvonta-asetuksen 22 artiklaan. Markkinavalvontaa suorittavat aluehallintovirastot sekä ministeriö. Tarkoituksena olisi, että ministeriö hoitaisi keskitetysti kaikkien markkinavalvontaan liittyvien ilmoitusten tekemisen. Lissabonin sopimuksen mukaisesti momentissa on korvattu Euroopan yhteisöt ilmaisulla Euroopan unioni.

21 §. Tuotteen tutkiminen ja kustannusten korvaaminen. Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin tuotteen hankinnasta aiheutuneiden kustannusten korvaamismahdollisuus. Jos tuote on vaatimusten vastainen, ministeriö voisi velvoittaa tuotteen markkinoille tai käyttöön luovuttaneen korvaamaan valtiolle tuotteen hankinnasta, tutkimuksesta ja testauksesta aiheutuneet kohtuulliset kustannukset. Pykälän 1 momentin mukaan tuote on korvattava käyvän hinnan mukaan, jos tuotteen haltija sitä vaatii eikä osoittaudu, että tuote on vaatimusten vastainen. Käytännössä tuote hankitaan juuri sen selvittämiseksi, onko tuote vaatimusten vastainen, mikä selviää useimmiten vasta tutkimusten ja testauksen jälkeen myöhemmin. Johdonmukaista on, että myös tuotteen hankinnasta aiheutuneet kohtuulliset kustannukset voidaan velvoittaa korvaamaan valtiolle, jos tuote osoittautuu vaatimusten vastaiseksi. Käytännössä tutkimuksia ja testausta varten ostetaan arvoltaan vähäisempiä sarjavalmisteisia tuotteita, kuten henkilönsuojaimia. Viranomainen harkitsee aina, mikä on tarkoituksenmukaisin tapa tuotteen vaatimustenmukaisuuden selvittämiseen ja onko tuotetta välttämätöntä ostaa vai voidaanko vaatimustenmukaisuus selvittää muulla tavoin. Sanamuoto vastaa kulutustavaroista ja kuluttajapalvelusten turvallisuudesta annetun lain 18 §:n 3 momenttia.

Pykälän toisessa momentissa ehdotetaan viitattavaksi verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annettuun lakiin. Kyseisellä lailla on kumottu laki verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annettu laki (367/1961),(korjattu, aik. muoto 367/2061).

26 §. Yhteistoiminnassa käsiteltävät asiat. Pykälässä säädetään, mitä asioita käsitellään työnantajan ja työntekijöiden välisessä yhteistoiminnassa. Sen 1 momentissa luetellaan keskeisimmät asiat, jotka kuuluvat yhteistoiminnassa käsiteltäviin, mutta luettelo ei ole tyhjentävä. Lisäksi työsuojelun yhteistoimintamenettelyyn kuuluvista asioita säädetään myös muualla lainsäädännössä, kuten esimerkiksi työturvallisuuslain 9 §:ssä (työsuojelun toimintaohjelma) sekä työterveyshuoltolain 8 §:ssä (työterveyshuollon järjestäminen ja toiminnan suunnittelu).

Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan yhteistoiminnassa käsiteltäviin asioihin kuuluu työkykyä ylläpitävään toimintaan liittyvät ja muut työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen vaikuttavat kehittämistavoitteet ja -ohjelmat. Kohtaa täydennettäisiin niin, että siihen lisättäisiin työssä jatkamista tukevat kehittämistavoitteet ja -ohjelmat.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian.

Valvontalaissa säädetään tarkastajan ja työsuojeluviranomaisen toimivallasta ja käytettävissä olevista keinoista. Perustuslain 2 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Työsuojeluviranomaisen toimivallan markkinavalvonnassa ja käytettävissä olevien keinojen tulee ilmetä laista. Esityksen pääasiallinen tarkoitus olisi selkeyttää nykyisiä toimivaltasäännöksiä. Uutena säännöksenä valvontalakiin ehdotettaisiin lisättäväksi ministeriölle työsuojeluviranomaisena mahdollisuutta tarvittaessa määrätä tuote hävitettäväksi.

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp) todetaan, että omaisuuteen voidaan edelleen puuttua tai sitä rajoittaa lain nojalla. Perusteluissa viitaan perustuslakivaliokunnan kannanottoihin, joiden mukaan vähäisemmästä puuttumisesta omaisuuteen voidaan säätää tavallisessa järjestyksessä, kun taas ankarammat ja syvemmälle käyvät puuttumiset ovat mahdollisia vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Myös rajoituksen taustalla olevan intressin tärkeydellä on merkitystä. Mitä voimakkaammasta ja pakottavammasta yleisestä edusta on kysymys, sitä pitemmälle menevästä puuttumisesta voidaan säätää tavallisella lailla. Myös omaisuuden käytön rajoituksista aiheutuvien menetysten korvaamisella ja rajoittamiseen liittyvillä oikeusturvajärjestelyillä on merkitystä säätämisjärjestyksen kannalta.

Tuotteen hävittämisellä puututaan voimakkaasti perustuslain takaamaan omaisuuden suojaan. Toisaalta perustuslain 18 §:n mukaan julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Tuotteen hävittäminen voisi tulla kyseeseen ainoastaan, jos tuote voi aiheuttaa vakavaa vaaraa henkilölle ja omaisuudelle. Ensisijaisesti olisi käytettävä tuotteen markkinoille luovuttamista koskevaa kieltopäätöstä ja päätöstä, jolla velvoitetaan poistamaan tuote markkinoilta. Tuotteen hävittämisen vaihtoehtona voitaisiin harkita tuotteen suhteen myös muita keinoja. Valvontalain 44 §:ssä säädetään muutoksenhakukeinoista ministeriön päätöksiin. Lisäksi kaikessa viranomaisen toiminnassa on otettava huomioon suhteellisuusperiaate eli viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Laki voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus