Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta annettua lakia. Tutkimuslaitos yhdistettäisiin Helsingin yliopistoon ja sen nimi muuttuisi Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutiksi. Laitoksen tehtävät säilyisivät pääosin entisellään, ja laitoksen henkilöstö siirtyisi instituuttiin Helsingin yliopiston palvelukseen. Yhdistämisen tavoitteena on vahvistaa kriminologista ja muuta oikeuspoliittista tutkimusta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin päivitettäisiin tutkimuslaitoksen uusi nimi.

Esitys liittyy valtion vuoden 2015 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan vuoden 2015 alusta.

Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta annetun lain (1139/2007) 1 §:n mukaan oikeuspoliittisen tutkimuksen harjoittamista varten oikeusministeriön hallinnonalalla toimii Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Tutkimuslaitoksen tehtävänä on muun muassa harjoittaa riippumatonta oikeuspoliittista tutkimusta ottaen huomioon oikeusministeriön ja yhteiskunnan tietotarpeet, seurata oikeusoloja ja rikollisuutta sekä analysoida niitä ja raportoida niiden kehityspiirteistä sekä ylläpitää sille laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi tarvittavia tutkimusrekistereitä.

Laitoksessa harjoitettavan tutkimuksen leimallinen piirre on yhteiskuntatieteellisen ja oikeudellisen näkökulman yhdistäminen. Tutkimuslaitos tuottaa rikollisuutta ja oikeusoloja koskevaa perustietoa alan oikeuspoliittisen suunnittelun ja päätöksenteon pohjaksi. Se harjoittaa ainoana valtion tutkimuslaitoksena rikosten seuraamuksiin, oikeuskäytäntöihin ja uusintarikollisuuteen liittyvää sekä kriminologista perustutkimusta. Lisäksi laitos tekee muun muassa tuomioistuimiin ja oikeuslaitokseen, oikeusongelmiin ja lainsäädäntöön liittyvää tutkimusta sekä toteuttaa säädöshankkeiden seuranta- ja arviointitutkimuksia. Laitos tekee myös rikosuraan liittyvää tutkimusta ja laatii rikosoikeusjärjestelmän kustannuksia koskevia vaikutusarvioita ja ennusteita.

Perustutkimuksen lisäksi merkittävä osa tutkimuslaitoksen toiminnasta palvelee oikeusministeriön hallinnonalan pysyviä tieto- ja seurantatarpeita. Esimerkiksi rikollisuustilanteen perusseuranta on ollut laitoksen päätehtäviä sen perustamisesta alkaen.

Tutkimus- ja seurantatehtävien hoitaminen edellyttää pysyvien tietovarantojen ja seurantajärjestelmien ylläpitämistä. Näitä seurantajärjestelmiä ovat esimerkiksi vuodesta 1980 lähtien toteutettu kansallinen uhritutkimus, nuorisorikollisuuskyselyt, henkirikosten seurantajärjestelmä ja yritysuhritutkimus. Kysely- ja haastatteluaineistojen lisäksi tutkimuslaitos ylläpitää rikosten ja seuraamusten tutkimusrekisteriä, joka sisältää tiedot muun muassa poliisin tietoon tulleista rikoksista, rikostuomioista ja rangaistusmääräyksistä.

Tutkimuslaitoksen toiminnasta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta (1241/2007). Viranomaisten julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 28 kohdan mukaan Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimus- ja seurantatarkoituksia varten keräämät tiedot ovat salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja.

Tutkimuslaitoksen kokonaisrahoitus oli vuonna 2012 yhteensä 1,7 miljoonaa euroa, josta budjettirahoituksen osuus oli kolme neljännestä. Ulkopuolisella rahoituksella toteutetaan yhteisrahoitteisia projekteja, joissa rahoittajana on erityisesti oikeusministeriö. Tutkimuslaitoksella työskentelevän henkilökunnan määrä vaihtelee 20 ja 30 välillä.

Esityksen tavoitteena on vahvistaa kriminologista ja muuta oikeuspoliittista tutkimusta yhdistämällä Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos Helsingin yliopistoon Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituuttina. Esitys on osa valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistuksesta 5 päivänä syyskuuta 2013 annettua valtioneuvoston periaatepäätöstä. Periaatepäätöksen mukaan kriminologista ja muuta oikeuspoliittista tutkimusta vahvistetaan yhdistämällä

Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos Helsingin yliopistoon valtakunnalliseen erityistehtävään perustuvana erillisenä instituuttina tai -yksikkönä. Helsingin yliopistolle asetettaisiin valtakunnallinen erityistehtävä kriminologisen ja muun oikeuspoliittisen tutkimuksen ylläpitämiseen.

Esityksen tavoitteena on vahvistaa monitieteistä, korkeatasoista ja yhteiskunnan kannalta relevanttia tutkimusta sekä vapauttaa resursseja kiinteistä rakenteista ja tutkimuksen tukipalveluista tutkimustoimintaan.

Laki Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutista on tarpeen, jotta instituutin nykyisen kaltaiset tiedonsaantioikeudet ja rekisterinpitovelvollisuudet voidaan säilyttää. Instituutilla olisi lisäksi Helsingin yliopistoon siirtymisen jälkeen edelleen valtakunnallisia erityistehtäviä, jotka liittyvät oikeusolojen, rikollisuuden ja sen kontrollijärjestelmän seurantaan. Instituutti olisi siirron myötä hallinnollisesti osa Helsingin yliopistoa, joka on valtiosta erillinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö. Tutkimuslaitoksen seuranta- ja rekisterinpitotehtävät olisivat jatkossa julkisia tehtäviä, joista on säädettävä lailla. Koska tehtävät on tarkoitus säilyttää, niistä säädettäisiin edelleen laissa.

Tutkimuslaitoksen lakisääteisten tehtävien johdosta hallituksen esityksessä ehdotetaan lakiin sisällytettäväksi säännökset instituutin hallinnollisesta asemasta, tehtävistä, johtamisesta ja tiedonsaantioikeuksista. Instituutin lakisääteisten tehtävien toteuttamiseksi tarkoituksena on turvata instituutin asema niin, että lakisääteiset tehtävät ja erityisesti salassa pidettävien aineistojen luottamuksellisuus voidaan edelleen säilyttää. Mikäli asiaa ei tarkenneta laissa, yliopistolain (558/2009) ja yliopiston johtosäännön myötä voisi syntyä epäselvyyttä tutkimuslaitoksen asemasta ja tehtävistä. Seuranta- ja rekisterinpitotehtävien osalta instituuttiin sovelletaan hallinnon yleislakeja sekä virkavastuuta koskevia rikoslain 40 luvun säännöksiä esimerkiksi virkasalaisuuden rikkomisesta.

Perustuslain 123 §:n mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Säännös merkitsee, että yliopiston sisäisestä hallinnosta päättävät laissa säädetyin rajoituksin asianomaisen yliopiston omat eivätkä valtion yleiset hallintoviranomaiset (ks. HE 1/1998 vp). Yliopistojen hallinnon, organisaation ja toiminnan kannalta keskeiset säännökset tulee antaa lailla. Itsehallinto edellyttää tiettyä irrallisuutta ja riippumattomuutta valtion ohjaus- ja valvontasuhteista. Tarkoituksena ei ole esittää säännöksiä, jotka olisivat ristiriidassa perustuslain tai yliopistolain kanssa. Tästä syystä instituutilla olisi johtokunta, joka olisi Helsingin yliopiston toimielin, mutta jossa olisi edustettuna tarvittava ulkopuolinen asiantuntemus. Johtokunnasta määrättäisiin tarkemmin johtosäännössä.

Sääntelyn kannalta merkityksellinen on myös yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY (tietosuojadirektiivi), jonka 8 artiklan 5 kohdan mukaan rikoksiin, tuomioihin tai turvallisuutta koskeviin toimenpiteisiin liittyvää tietojenkäsittelyä voidaan suorittaa ainoastaan julkisen viranomaisen valvonnassa tai, jos kansallisessa lainsäädännössä säädetään erityisistä tarpeellisista suojatoimista, jäsenvaltion myöntämissä näiden suojatoimien kattamissa poikkeuksissa. Täydellistä rikosrekisteriä ei kuitenkaan saa pitää kuin julkisen viranomaisen valvonnassa. Instituutti toimisi rikoksia ja tuomioita koskevan rekisterinpidon osalta direktiivissä tarkoitettuna julkisena viranomaisena.

3.1 Taloudelliset vaikutukset

Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen rahoitus siirrettäisiin kokonaisuudessaan Helsingin yliopistolle. Samassa yhteydessä oikeuspoliittisen tutkimuksen voimavaroja vahvistetaan 500 000 eurolla, joka kootaan valtion tutkimuslaitoksilta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää yliopistoille perusrahoitusta laskennallisin perustein sekä muiden koulutuksen ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella (muun muassa valtakunnalliset erityistehtävät). Tarkoituksena on, että Helsingin yliopistolle osoitettaisiin vuosittain Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin valtakunnallisen erityistehtävän perusteella rahoitus instituutin tehtävien hoitamiseen. Rahoitus vastaisi Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen vuoden 2015 rahoitustasoa lisättynä edellä mainitulla 500 000 eurolla ja ottaen huomioon mahdolliset rahoituskehyksen muutokset. Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin valtakunnallisen erityistehtävän perusteella määräytyvässä rahoituksessa otettaisiin huomioon erityisesti instituutin yhteiskunnallinen vaikuttamistehtävä, instituutin seurantatehtävät sekä tietoaineistojen kerääminen ja ylläpito. Yliopisto kohdentaa valtakunnallisten tehtävien perusteella määräytyvän rahoitusosuuden instituutin toiminnan toteuttamiseen. Jos rahoitusta muutetaan, tarkoituksena on, että opetus- ja kulttuuriministeriö kuulee tavoitteiden ja rahoituksen yhteensovittamiseksi oikeusministeriötä.

3.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksen tavoitteena on vahvistaa kriminologista ja muuta oikeuspoliittista tutkimusta sekä vahvistaa tutkimuksen riippumatonta asemaa. Valtioneuvoston periaatepäätöksen tavoitteena on, että tutkimuksen monitieteisyys saa yliopistolla nykyistä laaja-alaisemman ja vahvemman pohjan, yliopisto tarjoaa laajemman tutkijayhteisön ja mahdollistaa tutkimuksen vahvistumisen. Myös korkeakoulutuksen ja tutkimuksen välinen yhteys vahvistuu.

Tietoon perustuva toimintapolitiikka sekä toiminnan tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden arviointi on korostunut oikeusministeriön strategisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa. Oikeusministeriöllä on suuri määrä tietoon ja tutkimukseen liittyviä tarpeita, jotka ovat tärkeitä myös muulle valtionhallinnolle ja koko yhteiskunnalle. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tuottamaa tutkimustietoa käytetään hyödyksi useiden eri hallinnonalojen päätöksenteossa. Lisäksi Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tuottama säännöllinen rikollisuuden ja oikeusolojen seuranta ja raportointi tukee oikeusministeriön päätöksentekoa ja tuottaa pohjatietoa julkiseen keskusteluun. Tutkimustiedon laadun ja ajantasaisuuden vuoksi tärkeää on tilasto- ja rekisterituotannon varmistaminen.

Esityksen tavoitteena on varmistaa oikeusministeriön ja koko yhteiskunnan mahdollisuudet tutkimustiedon ja seurantamekanismien saatavuuteen uudessa toimintaympäristössä.

Instituutin toimintaa ohjattaisiin opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Helsingin yliopiston välisellä sopimuksella, joka sisältäisi määräykset instituutin toiminnan tavoitteista. Siltä osin kuin se on instituutin tehtävien kannalta tarkoituksenmukaista, instituutin toiminnan tavoitteet määrittäisi valtioneuvoston työnjaon mukaisesti oikeusministeriö, osaksi opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Helsingin yliopiston välistä sopimusta. Tavoitteilla tarkoitetaan tässä muun muassa tutkimuksen, seurannan, analyysin ja rekisterinpidon yleisluontoisia tavoitteita, jotka tarkentaisivat lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettua tehtävää. Tavoitteet voisivat koskea esimerkiksi tiettyä rikollisuuden alaa, lainsäädäntöhankkeita, oikeusoloja koskevan tutkimuksen kohteena olevia instituutioita tai rekisterinpidon suuntaamista. Tavoitteista sovittaisiin useammalle vuodelle, mutta niitä voitaisiin tarvittaessa tarkistaa kesken sopimuskauden.

3.3 Vaikutukset henkilöstöön

Uudistus toteutetaan niin, että Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen nykyisen henkilöstön palvelussuhteiden jatkuvuus turvataan. Henkilöstön määrää ei ole tarkoitus vähentää. Tutkimuslaitoksen virat lakkaisivat ilman irtisanomista ja henkilöstö siirtyisi työsuhteeseen Helsingin yliopiston palvelukseen. Siirtoon sovellettaisiin valtion virkamieslain (750/1994) 5 e ja 5 f §:ien ja työsopimuslain (55/2001) liikkeenluovutusta koskevia säännöksiä. Henkilöstön palkat säilyisivät, koska henkilöstön kanssa tehdään ennen lain voimaantuloa työsopimukset, joissa sovitaan muun muassa henkilöstön nykyisestä euromääräisestä palkasta. Jatkossa henkilöstöön sovellettaisiin virkamieslain asemesta työsopimuslakia.

Liikkeen luovutusta koskevista säännöksistä seuraa, että liikkeen luovutuksen piirissä olevat henkilöt siirtyvät luovutuksensaajan palvelukseen. Näin ollen Oikeuspoliittisen tutkimuskeskuksen henkilöstö siirtyy Helsingin yliopiston palvelukseen. Siirtyvien henkilöiden palvelussuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet sekä niihin liittyvät työ- ja virkasuhde-edut siirtyvät niin ikään sanottujen lakien perusteella suoraan liikkeen luovutuksensaajalle. Luovutuksen saaja eli Helsingin yliopisto on velvollinen noudattamaan siirtyvään henkilöstöön luovutushetkellä voimassa olevien työ- ja virkaehtosopimusten määräyksiä kuluvan sopimuskauden loppuun. Tämän jälkeen henkilöstön työsuhteissa sovelletaan Helsingin yliopistoa sitovaa Yliopistojen yleistä työehtosopimusta.

Uudistuksella ei olisi olennaisia vaikutuksia henkilöstön eläketurvaan. Siirtyvän henkilöstön eläketurva määräytyisi yliopistolain voimaanpanosta annetun lain (559/2009) 11 §:n mukaisesti. Henkilöihin, jotka ovat syntyneet ennen tammikuun 1 päivää 1980, sovellettaisiin valtion eläkelakia (1295/2006). Muihin henkilöihin sovellettaisiin 1 päivästä tammikuuta 2015 alkaen työntekijän eläkelakia (395/2006). Valtion eläkejärjestelmän piiriin ennen vuotta 1993 tulleet henkilöt säilyttäisivät siten valtion lisäeläketurvansa, koska he ovat syntyneet ennen vuotta 1980. Vuoden 1979 jälkeen syntyneillä ei ole suojattavaa eläkekarttumaa, joten heidän eläketurvassaan ei tapahdu menetyksiä, vaikka heihin siirron yhteydessä sovelletaankin työntekijän eläkelakia. Lähtökohtana on muutenkin, että siirtyvien henkilöiden eläkkeet turvataan. Tähän mahdollisesti liittyvät avoimet kysymykset ja yksityiskohdat ratkaistaan siirtymävaiheen aikana.

Uudistuksen valmistelussa ja käytännön toimeenpanossa noudatetaan valtion hyvää henkilöstöpolitiikkaa. Henkilöstön edustajat ovat osallistuneet uudistuksen valmisteluun, ja siirtoon liittyviä asioita on käsitelty yhteistoimintamenettelyssä. Valmistelussa on otettu soveltuvin osin huomioon valtioneuvoston periaatepäätös valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaation muutostilanteissa ja siihen liittyvät soveltamisohjeet (26.2.2012, VM/201/00.00.02/2012).

Tutkimus- ja innovaationeuvosto asetti 15 päivänä joulukuuta 2011 asiantuntijaryhmän tekemään ehdotuksen valtion tutkimuslaitoskentän kokonaisuudistuksesta. Asiantuntijaryhmän mietintö julkaistiin 20 päivänä syyskuuta 2012. Mietinnössä ehdotettiin, että kriminologinen ja muu oikeuspoliittinen tutkimus siirrettäisiin Helsingin yliopiston osaksi yliopistoinstituuttina tai erillislaitoksena. Mietinnöstä järjestettiin laaja lausuntokierros. Oikeuspoliittisen tutkimuksen osalta Helsingin yliopisto, Turun yliopisto ja Elinkeinoelämän tutkimuslaitos kannattivat yhdistämistä, opetus- ja kulttuuriministeriö, ympäristöministeriö, Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, Suomen ympäristökeskus ja Pardia esittivät varauksia ja oikeusministeriö vastusti fuusiota. Valtioneuvoston kanslia on julkaissut lausunnoista yhteenvedon (muistio 12.12.2012).

Valtioneuvosto teki mietinnön pohjalta 5 päivänä syyskuuta 2013 periaatepäätöksen valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistukseksi. Periaatepäätöksen mukaan kriminologista ja muuta oikeuspoliittista tutkimusta vahvistetaan yhdistämällä Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos Helsingin yliopistoon valtakunnallisena erityistehtävään perustuvana erillisenä instituuttina tai -yksikkönä.

Tutkimuslaitoksen yhdistäminen yliopistoon perustuu mainittuun periaatepäätökseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti 15 päivänä tammikuuta 2014 työryhmän valmistelemaan yhdistämistä. Työryhmässä olivat edustettuina opetus- ja kulttuuriministeriö, oikeusministeriö, Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos ja Helsingin yliopisto. Hallituksen esitys on valmisteltu työryhmässä.

Esityksestä pyydettiin lausunto oikeusministeriön lainvalmisteluosastolta ja oikeushallinto-osastolta, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, sisäministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, valtioneuvoston kanslialta, valtiovarainministeriöltä, The European Institute for Crime Prevention and Controlilta (HEUNI), Oikeusrekisterikeskukselta, Rikosseuraamuslaitokselta, tietosuojavaltuutetulta, Valtakunnansyyttäjänvirastolta, Valtakunnanvoudinvirastolta, Helsingin yliopistolta, Itä-Suomen yliopistolta, Jyväskylän yliopistolta, Lapin yliopistolta, Tampereen yliopistolta, Turun yliopistolta, Vaasan yliopistolta, Suomen Akatemialta, Poliisiammattikorkeakoululta, Poliisihallitukselta, Rajavartiolaitokselta, Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, Tullilta, Valtiokonttorilta, Valtiontalouden tarkastusvirastolta, Helsingin sovittelutoimistolta, Suomen yliopistot UNIFI ry:ltä ja Tutkimuslaitosten johtajien neuvostolta (TUNE).

Lausunnot saatiin 21 taholta. Lausunnoista on laadittu yhteenveto. Lausunnonantajat kiinnittivät huomiota ennen kaikkea henkilötietojen suojaan ja laitoksen ohjausjärjestelmään. Lausunnoissa esitetyt huomiot ja muutokset on mahdollisuuksien mukaan otettu huomioon esityksen jatkovalmistelussa. Muun muassa salassa pidettävien henkilötietojen osalta perusteluja on tarkennettu siten, että tietoja saisi käsitellä vain henkilöstö, jonka tehtäviin kuuluu instituutin lakisääteisten tehtävien hoitaminen. Myös instituutin johtokunnan roolia ja toimivaltaa on tarkennettu.

Esitys liittyy valtion vuoden 2015 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

1.1 Laki Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta

1 §. Hallinnollinen asema ja tehtävät. Pykälässä ehdotetaan, että Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos siirretään Helsingin yliopiston yhteyteen opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle ja tutkimuslaitoksen nimi muutetaan Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutiksi. Yli puolet tutkimuslaitoksen resursseista on suunnattu kriminologiseen tutkimukseen, ja kriminologian asemaa selvennettäisiin lisäämällä kriminologia myös laitoksen nimeen. Sana 'tutkimuslaitos' korvattaisiin sanalla 'instituutti', jotta laitoksen nimike vastaisi Helsingin yliopiston yksikköjen nimeämiskäytäntöä.

Säännöksen 2 momentissa säädettäisiin instituutin tehtävistä. Instituutilla olisi valtakunnallinen erityistehtävä harjoittaa riippumatonta kriminologista ja muuta oikeuspoliittista tutkimusta. Säännöksen muotoilulla on tarkoitus korostaa instituutin erityistä yhteiskunnallista palvelutehtävää, velvollisuutta toimia vuorovaikutuksessa muun yhteiskunnan kanssa sekä tuottaa yhteiskunnallisesti vaikuttavaa ja merkityksellistä tutkimusta.

Tehtävissä mainittaisiin kuten nykyäänkin oikeusministeriön tietotarpeet, joiden huomioiminen edellyttää instituutin johtokunnasta annettavaa säännöstä. Oikeusministeriö osallistuu johtokunnan kautta instituutin ohjaukseen. Siltä osin kuin se on 1 §:n 2 momentin mukaisten tehtävien kannalta tarkoituksenmukaista, instituutin toiminnan tavoitteet määrittäisi valtioneuvoston työnjaon mukaisesti oikeusministeriö, osaksi opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Helsingin yliopiston välistä sopimusta. Valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:n 1 momentin mukaan kukin ministeriö käsittelee muun muassa oman toimialansa tutkimusta koskevat asiat.

Yhteiskunnan tietotarpeilla tarkoitettaisiin ennen kaikkea valtioneuvoston, eduskunnan, tuomioistuinten, oikeuslaitoksen ja -hallinnon, rangaistusten täytäntöönpanon tiedonintressejä. Instituutin tulisi toimia läheisessä vuorovaikutuksessa lainvalmistelun kanssa, ja tutkimuksen tulisi tukea myös oikeusministeriön strategista suunnittelua ja päätöksentekoa. Tämän ohella tutkimuksen tulosten tulisi palvella laajemmin ymmärretyn kansalaisyhteiskunnan tarpeita sekä tarjota välineitä kriittiseen kansalaiskeskusteluun.

Pykälän 2 momentin 2 kohdassa mainittaisiin selvyyden vuoksi myös rikollisuuden kontrollin ja seuraamusjärjestelmän toiminta sekä lainsäädännön vaikutukset. Momentin 3—5 kohdat kumottaisiin. Kysymyksistä määrättäisiin jatkossa johtosäännössä (ks. jäljempänä 5 §).

2 §. Johtaminen ja ohjaus. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on nykyisin päällikkövirasto, jota johtaa ylijohtaja. Tarkoituksena on, että instituutilla olisi jatkossa johtokunta ja johtaja, joiden tehtävistä määrättäisiin tarkemmin johtosäännössä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin instituutin johtokunnasta. Instituutilla ehdotetaan olevan johtokunta, joka koostuu yhdeksästä jäsenestä sisältäen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Johtokunnan asettaisi Helsingin yliopiston rehtori. Instituutin valtakunnallisen erityistehtävän vuoksi nähdään kuitenkin tarpeelliseksi, että oikeusministeriö nimeäisi johtokunnan jäsenistä neljä ja opetus- ja kulttuuriministeriö yhden. Instituutin henkilökunta valitsisi keskuudestaan yhden jäsenen.

Nykyisen ylijohtajan asemesta instituutilla olisi johtaja, joka johtaa ja kehittää instituutin toimintaa sekä vastaa toiminnan tuloksellisuudesta ja tavoitteiden saavuttamisesta.

Säännöksen 3 momentin mukaan Helsingin yliopisto määräisi johtokunnan ja johtajan tehtävistä tarkemmin instituutin johtosäännöllä. Tarkoituksena on, että johtokunta käsittelisi instituutin toiminta-, henkilöstö- ja taloussuunnitelmat ja toiminta- ja talouskertomukset sekä päättäisi vuosittain instituutin tavoitteiden mukaan määräytyvistä tutkimuksen aihealueista, teemoista ja niihin osoitettavan rahoituksen suuntaamisen periaatteista. Lisäksi johtokunta osallistuisi instituutin toiminnan tavoitteiden määrittelyyn osana yliopiston määrittämää toiminnanohjaus-, budjetointi- ja suunnitteluprosessia.

3 §. Sopimusten tekeminen. Säännös kumottaisiin tarpeettomana. Helsingin yliopisto on itsenäinen oikeushenkilö (yliopistolaki 5.1 §), joka voi tehdä sitoumuksia muun muassa tutkimusten tekemisestä ja rahoituksesta. Instituutin tutkimustoimintaan voitaisiin siten hankkia täydentävää rahoitusta esimerkiksi strategisen tutkimuksen rahoitusvälineestä, valtioneuvoston päätöksentekoa tukevan tutkimus-, arviointi-, ennakointi- ja selvitystoiminnan tutkimusvaroista tai oikeusministeriön sitomattomista tutkimus-määrärahoista.

Salassapitovelvollisuutta koskevia säännöksiä olisi noudatettava myös jatkossa. Tietojen luovuttamista tai vaihtoa koskevien sopimusten osalta on huomattava, että niitä rajoittaisi edelleen 4 b §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan instituutti voi luovuttaa salassa pidettäviä henkilötietoja tieteellistä tutkimusta varten ainoastaan vastavuoroisen yhteistyösopimuksen mukaisesti. Tietojen luovuttamisesta 4 b §:n säännöksen nojalla olisi siten päätettävä instituutissa.

4 §. Lahjoitukset ja testamentit. Säännös lahjoituksista ja testamenteista kumottaisiin tarpeettomana. Helsingin yliopisto voi valtiosta erillisenä oikeushenkilönä ottaa vastaan lahjoituksia, testamentteja ja muita varallisuuden luovutuksia yliopistolain 5 §:n 2 momentin mukaisesti. Helsingin yliopiston lahjoitus- ja testamenttivarojen hoidosta päättää yliopiston hallitus (yliopistolaki 75 § 2 momentti). Lahjoittaja tai testamentintekijä voisi edelleen asettaa luovutukselle ehtoja, joiden mukaan varat tai niiden tuotto tulee esimerkiksi ohjata oikeuspoliittiseen tutkimukseen.

4 a §. Instituutin tiedonsaantioikeus. Säännöksen viittaukset tutkimuslaitokseen muutettaisiin viittauksiksi instituuttiin. Tarkoituksena on ennen kaikkea säilyttää nykyiset tiedonsaantioikeudet, eikä säännökseen tehtäisi asiallisia muutoksia. Tiedonsaantioikeus olisi ainoastaan instituutilla sen tutkimus- ja seurantatehtävien hoitamiseksi eikä oikeus koskisi yleisesti Helsingin yliopistoa. Tutkimus- ja seurantatehtävillä tarkoitettaisiin ainoastaan instituutin lakisääteisiä (1 §:n 2 momentin 1—3 kohta) tutkimus- ja seurantatehtäviä, ei muuta tutkimusta taikka instituutille sen johtosäännössä mahdollisesti asetettavia muita tehtäviä kuten opetusta. Lakisääteisten tutkimus- ja seurantatehtävien hoitamista ovat vain sellaiset tehtävät, joista on päätetty instituutissa asianmukaisessa järjestyksessä sen johtosäännön mukaisesti. Kuten nykyisinkin, nämä hankkeet ilmenisivät käytännössä instituutin tutkimusohjelmasta tai muista asiakirjoista, joiden avulla myös instituutin henkilöstö voi selvästi tunnistaa tiedonsaantioikeuden piiriin kuuluvat tehtävät. Instituutin henkilöstön mahdollisesti tekemä muu tutkimus jää tiedonsaanti- ja käsittelyoikeuden ulkopuolelle, ja sitä varten on hankittava erikseen tarvittavat tutkimusluvat.

4 b §. Tietojen käsittely ja salassapito. Säännöksen viittaukset tutkimuslaitokseen muutettaisiin viittauksiksi instituuttiin. Säännökseen ei tehtäisi asiallisia muutoksia. Säännös mahdollistaa edelleen myös pysyvän tutkimusrekisterin ylläpitämisen, ja osa kerätyistä tiedoista tallennetaan pysyvästi rikosten ja seuraamusten tutkimusrekisteriin. Rekisteröitävien henkilötietojen sisällöstä säädetään 4 a §:n 1 momentissa. Tietoja saisi myös jatkossa käsitellä vain Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutti. Käsittelijöiden olisi oltava henkilöstöä, jota johtaa instituutin johtaja ja jonka tehtäviin kuuluu instituutin lakisääteisten tehtävien hoitaminen. Selvyyden vuoksi voidaan todeta, että tämä ei kuitenkaan estäisi esimerkiksi yliopiston teknisen henkilökunnan toimesta tapahtuvaa tietojenkäsittelytehtävien edellyttämää käsittelyä.

Tietoja ei voisi käyttää yleisesti Helsingin yliopiston tehtävien hoitamiseen. Säännöksen 3 momentin säännös tietojen luovuttamisesta koskisi myös luovutuksia yliopiston muille yksiköille. Tietoja voitaisiin luovuttaa niille ainoastaan samoilla edellytyksillä kuin muille tutkimusta harjoittaville tahoille. Mikäli säännöksessä tarkoitetut luovutuksen edellytykset eivät täyty, tulee tietoja pyytää niiden alkuperäisiltä luovuttajilta. Instituutti voi tällöin alkuperäisen rekisterinpitäjän luvalla toimia tarvittaessa luovutettavan tiedon teknisenä kokoajana ja vastata luovutuksen teknisestä täytäntöönpanosta. Selvyyden vuoksi voidaan lisäksi todeta, että instituutti ei voi luovuttaa tietoihin parempaa oikeutta kuin sillä itsellään niihin on. Käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimus koskee myös säännöksessä tarkoitettuja vastavuoroisia yhteistyösopimuksia, ja tietoja voidaan säännöksen nojalla luovuttaa ainoastaan sellaisissa yhteishankkeissa, jotka koskevat instituutin 1 §:n 2 momentin 1—3 kohdassa tarkoitettuja tutkimus- ja seurantatehtäviä. Luovutuksiin liitetään lisäksi yleisen ja yksityisen edun suojaamiseksi tarpeelliset määräykset (ks. HE 184/2012 vp, 4 b §:n yksityiskohtaiset perustelut).

5 §. Johtosääntö. Tutkimuslaitosta koskee nykyään valtioneuvoston asetus Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta (1241/2007), jossa säädetään laitoksen jakautumisesta toimintayksiköihin, henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista, ylijohtajan ja yksiköiden johtajien tehtävistä, tutkimuslaitoksen neuvottelukunnasta, henkilöstön nimittämisestä, asioiden ratkaisemisesta ja työjärjestyksestä.

Asetuksen säännökset korvautuisivat johtosäännöllä, työjärjestyksellä tai muilla Helsingin yliopiston sisäisillä määräyksillä. Instituutin hallinnosta, taloudesta ja mahdollisista muista tehtävistä kuten osallistumisesta tutkijakoulutukseen määrättäisiin sen johtosäännössä ottaen huomioon instituutin asema oikeusolojen, rikollisuuden ja sen kontrollijärjestelmän seurantaviranomaisena. Asema olisi otettava huomioon esimerkiksi henkilöstön ottamista koskevien menettelyiden ja ratkaisuvallan sekä henkilöstön johdon ja valvonnan osalta. Tarkoituksena on, että oikeus käsitellä tiedonsaantioikeuden perusteella saatuja salassa pidettäviä tietoja olisi ainoastaan instituutin henkilöstöllä, joka on myös tosiasiallisesti instituutin johtokunnan ja johtajan johdon ja valvonnan alaisena. Henkilöstön valinnassa käytettäisiin tarvittaessa turvallisuusselvitysmenettelyä turvallisuusselvityksistä annetun lain (177/2002) mukaisesti. Yliopistolain 17 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan yliopiston rehtorin tehtävänä on päättää henkilöstön ottamisesta, mutta säännöksen 4 momentin mukaan rehtori voi siirtää henkilöstön ottamisen yliopiston muun toimielimen tai henkilön ratkaistavaksi. Helsingin yliopiston rehtori on delegoinut henkilöstön ottamiseen liittyvää päätösvaltaansa muun muassa tiedekunnan laitoksen johtajalle. Laitoksen johtaja toimii kiinteässä yhteydessä laitoksen yksiköiden kuten Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin kanssa, kun yksikköön rekrytoidaan henkilöstöä. äännös merkitsisi myös, että yliopiston olisi turvattava instituutin tehtävien kannalta tarvittava oikeudellinen osaaminen.

Siirtymäsäännökset. Säännöksen 1 momentti sisältää voimaantulosäännöksen. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.

Säännöksen 2 momentissa säädetään Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen oikeuksien ja velvoitteiden siirtymisestä Helsingin yliopistolle Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin hallintaan. Myös tutkimuslaitoksen hallussa olevat rekisterit sekä niiden aineistot samoin kuin suostumuksen perusteella kerätyt tutkimus- ja muut aineistot siirtyisivät yliopistolle. Instituutille siirtyisi myös oikeus käsitellä Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen keräämiä rekistereitä ja aineistoja entisin edellytyksin ja rajoituksin. Säännös sisältäisi lisäksi tarkoitemääräyksen, jonka mukaan siirtyviä rekistereitä ja aineistoja saisi käyttää ainoastaan tämän lain mukaisten tutkimus- ja seurantatehtävien hoitamiseen. Tarkoituksena on, ettei tietojen suojaustaso muutoksen johdosta laske.

Tutkimuslaitoksen henkilöstö siirtyisi Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituuttiin lain voimaantulopäivästä lukien. Tutkimuslaitoksen siirtoon sovellettaisiin valtion virkamieslain (750/1994) 5 e ja 5 f §:n sekä työsopimuslain (55/2001) 1 luvun 10 §:n säännöksiä liikkeenluovutuksesta. Tutkimuslaitoksen virat lakkaisivat ilman irtisanomista 31 päivänä joulukuuta 2014 ja henkilöstö otettaisiin työsuhteeseen Helsingin yliopistoon 1 päivästä tammikuuta 2015 lukien. Virkojen lakkaaminen ja virkasuhteiden päättyminen ei edellyttäisi suostumusta. Työsuhteiset tehtävät ja niissä oleva henkilöstö siirtyisi Helsingin yliopistoon työsuhteeseen 1 päivänä tammikuuta 2015. Määräaikainen virka- ja työsuhteinen henkilöstö siirtyisi määräaikansa osoittamaksi ajaksi Helsingin yliopiston palvelukseen määräaikaiseen työsuhteeseen. Palvelussuhteen lajin muuttuminen ei vaikuttaisi palvelussuhteen jatkuvuuteen.

Luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyisivät Helsingin yliopistolle. Helsingin yliopisto olisi velvollinen noudattamaan luovutushetkellä voimassa olleen virkaehtosopimuksen määräyksiä, kuten työehtosopimuslain (436/1946) 5 §:ssä säädetään.

Laki ei sisältäisi takuupalkkoja koskevaa siirtymäsäännöstä. Tarkoituksena kuitenkin on, että siirtyvien virkamiesten ja työntekijöiden kanssa tehdään ennen lain voimaantuloa uudet työsopimukset, joissa palkaksi sovitaan heidän nykyinen euromääräinen palkkansa. Siirtyvän henkilöstön palkat perustuvat näin työsopimukseen, eikä nykyisen virkaehtosopimuksen päättymisellä ole palkan määräytymisen kannalta merkitystä. Selvyyden vuoksi voidaan todeta, että työntekijä ja työnantaja voisivat sopia työsuhteen ehdoista.

Säännöksen 4 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa voitaisiin ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin. Näitä toimenpiteitä olisivat esimerkiksi uusien työsopimusten tekeminen.

1.2 Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta

24 §. Salassa pidettävät viranomaisen asiakirjat. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 28 kohdan mukaan Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimus- ja seurantatarkoituksia varten keräämät tiedot ovat salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja. Säännökseen muutettaisiin tutkimuslaitoksen uusi nimi, Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutti.

Nykyinen valtioneuvoston asetus Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta (1241/2007) kumottaisiin muutoksen voimaantulon yhteydessä. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos mainitaan lisäksi seuraavissa säännöksissä: valtioneuvoston asetus oikeusministeriöstä (543/2003) 2 §, oikeusministeriön asetus oikeusministeriön työjärjestyksestä (110/2012) 21 § 1 mom., oikeusministeriön asetus oikeusministeriön ja eräiden hallinnonalalla toimivien viranomaisten maksuista vuosina 2014—2015 (1020/2013) 1 §, valtion virkaehtosopimusasetus (1203/1987) 10 § 3 mom. 6 k, valtion virkamiesasetus (971/1994) 3 § 2 mom. 1 k. Maininnat on tarkoitus poistaa muuttamalla mainittuja asetuksia.

Lait ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015. Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta annetun lain muuttamista koskevan lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin voitaisiin kuitenkin ryhtyä jo ennen kuin laki tulee voimaan.

Perustuslain 123 §:n 1 momentin mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Instituutin toimintaa ohjaisi ja valvoisi johtokunta, joka olisi Helsingin yliopiston toimielin, mutta jossa olisi edustettuna myös ulkopuolista asiantuntemusta. Lisäksi instituuttia ohjattaisiin yliopistolain 48 §:n mukaisesti opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Helsingin yliopiston välisellä sopimuksella. Ohjausjärjestelmä ei siten olisi ristiriidassa perustuslaissa turvatun itsehallinnon kanssa.

Esityksen kannalta merkityksellinen on myös perustuslain säännös tieteen vapaudesta. Perustuslain 16 §:n 3 momentin mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu. Tieteen vapauteen kuuluu sen harjoittajan oikeus valita tutkimusaiheensa ja menetelmänsä, ja tieteen suuntautumisen tulee toteutua ensisijaisesti tieteellisen yhteisön harjoittaman tieteen kritiikin kautta (HE 309/1993 vp).

Säännös on merkityksellinen myös Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen nykyisen aseman kannalta. Tutkimuslaitoksen lakisääteisenä tehtävänä on harjoittaa riippumatonta oikeuspoliittista tutkimusta (laki Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta 1 §:n 1 momentin 2 kohta). Esitöiden mukaan tämä merkitsee, että laitoksen tulee olla toiminnallisesti riittävän itsenäinen ja riippumaton hallinnon hetkellisistä pyrkimyksistä ja että itsenäisyys on tarpeen tutkimuksen tieteellisen laadun ja toiminnan pitkäjänteisyyden vuoksi (HE 104/2007 vp, 1 §:n yksityiskohtaiset perustelut). Tutkimuksen vapautta ei nykyistä Oikeuspoliittista tutkimuslaitosta koskevissa säännöksissä kuitenkaan ole turvattu yksittäisten virkamiesten tasolla, vaan kyse on ennen kaikkea laitoksen institutionaalisesta riippumattomuudesta.

Yliopistoissa tutkimuksen vapaus sitä vastoin on turvattu myös yksittäisille työntekijöille, ja työnantajan direktio-oikeutta on tämän vuoksi rajoitettu (SiVM 5/2009 vp, jakso Henkilöstö). Yliopistolain (558/2009) 6 §:n mukaan yliopistoissa vallitsee tutkimuksen, taiteen ja opetuksen vapaus. Lain 32 §:n 3 momentin mukaan työnantaja ei saa menetellä työsuhteessa tavalla, joka voi vaarantaa 6 §:n mukaista tutkimuksen, taiteen tai opetuksen vapautta.

Instituutille ehdotetut lakisääteiset tutkimusvelvoitteet eivät kuitenkaan ole ristiriidassa tutkimuksen vapauden kanssa. Instituutin on tutkimustoimintansa kohdentamisessa otettava huomioon lakisääteiset velvoitteensa, ja instituutti voi käyttää työnantajan direktio-oikeutta henkilöstöönsä nähden näiden velvoitteiden hoitamiseksi. Tutkimuksen vapaus ei ole ehdotonta, vaan tutkimuksen harjoittamiseen voi myös yliopistossa kohdistua muodoltaan ja sisällöltään erilaista ohjausta. Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Olli, 2009. Yliopistolaki, s. 79) on muun muassa katsottu, että tutkimusprojektiin osallistuva tutkija ei projektiin osallistumisen vuoksi menetä yksilöllistä tutkijan vapauttaan. Osallistuminen projektiin on vapaaehtoista, mutta projektiin osallistuvan tutkijan voidaan myös edellyttää sitoutuvan noudattamaan sen toimintaa koskevia sopimuksia, suosituksia ja toimintaperiaatteita. Myös tutkimusresurssien jakoon voi sisältyä tutkimuksen painotusta ja kohdentamista koskevia priorisointeja. Tutkimuksen ulkopuoliseen ohjaukseen kuuluvat muun muassa tutkimusohjelmat, joilla ohjataan tutkimusresurssien jakoa ja joihin sisältyviä ohjauksellisia piirteitä voidaan perustella sillä, että tutkimuksella pitää joka tapauksessa olla ennalta määritellyt ja ennakoitavat tavoitteet.

Lisäksi on huomattava, että instituutin seurantatehtävät ja rekisterien ylläpito eivät ole luonteeltaan tieteellistä tutkimusta. Tutkimuksen vapaus ja työnantajan direktio-oikeuden rajoitukset eivät siten koskisi näitä seuranta- ja viranomaistehtäviä.

Esityksen kannalta merkityksellisiä ovat myös perustuslain 10 §:n säännös yksityiselämän suojasta ja 124 §:n säännös hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään lailla. Kuten nykyisinkin, instituutilla olisi oikeus saada ja käsitellä henkilötietoja tutkimustarkoituksia varten. Henkilötietojen suojaa koskevia säännöksiä ei ole tarkoitus asiallisesti muuttaa, ja niiden suhdetta perustuslakiin on selostettu tarkemmin hallituksen esityksen 184/2012 vp säätämisjärjestysperusteluissa. Henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeussäännöksen kannalta tärkeät sääntelykohteet (PeVL 14/1998 vp) kuten rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, henkilötietojen sallitut käyttötarkoitukset, luovutettavuus, säilytysaika ja oikeusturva säilyvät esityksen johdosta ennallaan.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Edellä jaksossa 2 kuvatuin tavoin rikoksia ja tuomioita koskevan tutkimusrekisterin pitäminen olisi julkinen hallintotehtävä, josta on säädettävä lailla. Siirtoa yliopistolle voidaan pitää tutkimustoiminnan kannalta tarkoituksenmukaisena eikä se vaaranna hyvän hallinnon vaatimuksia. Yliopiston työntekijöihin sovelletaan muun muassa virkasalaisuuden rikkomisen ja tuottamuksellisen virkasalaisuuden rikkomisen osalta rikosoikeudellista virkavastuuta (rikoslain 40 luvun 11 §:n 3 kohta ja 12 §:n 2 momentti). Kysymys ei myöskään ole merkittävästä julkisen vallan käytöstä.

Hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset