Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Kampalassa Ugandassa vuonna 2010 järjestetyssä Kansainvälisen rikostuomioistuimen Rooman perussäännön tarkistuskonferenssissa hyväksytyt perussäännön muutokset sekä lain muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Lisäksi rikoslakia ja pakkokeinolakia ehdotetaan muutettaviksi. Perussäännön muutokset koskevat hyökkäysrikoksen määritelmää ja hyökkäysrikosta koskevan toimivallan käytön edellytyksiä sekä tiettyjen aseiden käytön kuulumista Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivaltaan kuuluviksi sotarikoksiksi myös valtionsisäisissä aseellisissa konflikteissa.

Hyökkäysrikos kuului jo alun perin Rooman perussääntöön kirjattuihin rikoksiin. Tuomioistuin ei kuitenkaan ole voinut käyttää hyökkäysrikosta koskevaa toimivaltaa ennen kuin perussäännön sopimusvaltiot ovat hyväksyneet hyökkäysrikosta koskevan määritelmän ja sopineet toimivallan käytön edellytyksistä.

Kampalassa perussääntöön hyväksytyn määritelmän mukaisesti hyökkäysrikoksella tarkoitetaan sellaisen hyökkäysteon suunnittelua, valmistelua, aloittamista tai toteuttamista, joka on luonteeltaan, vakavuudeltaan ja mittasuhteiltaan ilmeisellä tavalla Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan vastainen. Yksilön rikosoikeudelliseen vastuuseen johtavaan hyökkäysrikokseen voi syyllistyä vain sellaisessa asemassa oleva henkilö, joka voi tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä. Valtion hyökkäysteko on määritelty toisen valtion suvereniteettiin, alueelliseen koskemattomuuteen tai poliittiseen riippumattomuuteen kohdistuvaksi tai muulla tavoin Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan kanssa ristiriidassa olevaksi valtion aseellisen voiman käytöksi. Määritelmän lisäksi hyväksyttiin määräykset Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivallan käytön edellytyksistä. Esityksessä ehdotetaan muutosten johdosta rikoslakiin lisättäväksi kokonaan uusi hyökkäysrikosta koskeva rangaistussäännös.

Lisäksi perussääntöön hyväksyttiin muutos, joka koskee myrkyn tai myrkkyaseiden käyttämistä, tukehduttavien, myrkyllisten tai muiden kaasujen ja kaikkien vastaavien nesteiden, tarvikkeiden tai laitteiden käyttämistä ja ihmisen ruumiissa helposti laajentuvien tai litistyvien luotien käyttämistä. Tällaisten aseiden käyttö kuuluu jatkossa Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivaltaan sotarikoksena myös valtionsisäisissä aseellisissa konflikteissa. Vastaavat teot on jo aikaisemmin Rooman perussäännössä säädetty rangaistavaksi valtioiden välisten aseellisten konfliktien osalta. Nyt hyväksyttävänä olevan muutoksen tarkoituksena on laajentaa perussäännössä tarkoitetut sotarikokset vastaamaan kansainvälisen tapaoikeuden sisältöä, jossa näiden aseiden käyttö tunnustetaan humanitaarisen oikeuden vastaiseksi teoksi niin valtioiden välisissä kuin valtion sisäisissäkin aseellisissa konflikteissa. Suomen rikoslaissa on jo säädetty sotarikoksena rangaistavaksi edellä mainittujen aseiden käyttö kummassakin tapauksessa, joten muutosten hyväksyminen ei edellytä näiltä osin rikoslain muuttamista.

Rooman perussääntöön tehdyt muutokset tulevat voimaan kunkin muutoksen hyväksyneen tai ratifioineen sopimusvaltion osalta vuoden kuluttua sitoutumisasiakirjan tallettamisesta. Hyökkäysrikosta koskevien perussääntöön tehtyjen muutosten voimaantulosta sovittiin Kampalassa lisäksi, että Kansainvälinen rikostuomioistuin voi käyttää hyökkäysrikosta koskevaa toimivaltaansa vasta sen jälkeen, kun sopimusvaltiot ovat tehneet tätä koskevan erillisen päätöksen. Päätös voidaan tehdä aikaisintaan 1 päivänä tammikuuta 2017 edellyttäen, että vähintään 30 sopimusvaltiota on ratifioinut hyökkäysrikosta koskevat määräykset ja että nämä määräykset ovat myös tulleet voimaan näiden valtioiden osalta.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan kuin perussäännön muutokset tulevat voimaan Suomen osalta.

1.1 Kansainvälinen kehitys

Voimankäyttö ja valtion hyökkäysteko kansainvälisessä oikeudessa

Kampalan tarkistuskonferenssissa hyväksytyn määritelmän mukaisesti hyökkäysrikoksella tarkoitetaan sellaisen hyökkäysteon suunnittelua, valmistelua, aloittamista tai toteuttamista, joka on luonteeltaan, vakavuudeltaan ja mittasuhteiltaan ilmeisellä tavalla Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan (SopS 1/1956) vastainen. Yksilön vastuun perusteena oleva valtion hyökkäysteko puolestaan on määritelty toisen valtion suvereniteettiin, alueelliseen koskemattomuuteen tai poliittiseen riippumattomuuteen kohdistuvaksi tai muulla tavoin YK:n peruskirjan vastaiseksi valtion aseellisen voiman käytöksi.

Voimankäyttöä ja valtion hyökkäystekoa koskevat kansainvälisen oikeuden säännöt ovat tämän esityksen kannalta keskeisiä, sillä ne luovat sen kehyksen, jota vasten Kampalassa hyväksyttyä yksilön rikosvastuun aiheuttavaa hyökkäysrikosmääritelmää on tulkittava. Tässä esityksessä ei käsitellä ei-valtiollisten tahojen hyökkäystekoja tai niitä koskevaa kansainvälisoikeudellista keskustelua. Rooman perussääntöön hyväksytty hyökkäysrikosta koskeva määritelmä koskee vain valtion hyökkäystekoa ja osallisuutta siihen.

Voimankäyttöä koskeva kansainvälisoikeudellinen sääntely perustuu YK:n peruskirjaan. Peruskirjan lähtökohta on aseellisen voimankäytön kielto kansainvälisissä suhteissa. Peruskirjan 2 artiklan 4 kappaleen mukaisesti ”Kaikkien jäsenten on pidätyttävä kansainvälisissä suhteissaan väkivallalla uhkaamisesta tai sen käyttämisestä minkään valtion alueellista koskemattomuutta tai poliittista riippumattomuutta vastaan tai menettelemästä muulla tavalla, joka on ristiriidassa Yhdistyneiden Kansakuntien päämäärien kanssa.”

Voimankäytön kansainvälisen sääntelyn näkökulmasta peruskirja sisältää myös muita merkityksellisiä artikloita. YK:n jäsenvaltiot ovat peruskirjan määräysten mukaisesti antaneet YK:n turvallisuusneuvostolle ensisijaisen vastuun kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisessä (24 artikla). Turvallisuusneuvoston on todettava rauhan rikkoutumisen uhan, rauhan rikkomisen tai hyökkäysteon olemassaolo ja sen on esitettävä suosituksia tai tehtävä päätös siitä, mihin toimenpiteisiin on ryhdyttävä 41 ja 42 artiklan mukaisesti kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi (39 artikla). Turvallisuusneuvosto voi tämän toimivaltansa puitteissa antaa valtuutuksen sotilaallisen voiman käyttämiseksi (42 artikla). Kaikilla valtioilla on myös oikeus erilliseen tai yhteiseen puolustautumiseen aseellisen hyökkäyksen johdosta (51 artikla). YK:n peruskirjassa ei määritellä näissä artikloissa käytettyjä termejä, kuten voimankäyttö, hyökkäysteko tai aseellinen hyökkäys, joten termien sisältö on kehittynyt valtiokäytännön pohjalta.

Peruskirjan 2 artiklan 4 kappaleen mukaisen voimankäytön kiellon katsotaan koskevan vain aseellista voimankäyttöä. Poliittinen tai taloudellinen painostaminen ei näin ollen kuulu määräyksen soveltamisalaan. Peruskirjan 2 artiklan määräys kattaa kuitenkin paitsi suoran aseellisen voimankäytön, myös epäsuoran voimankäytön toista valtiota vastaan. Kansainvälinen tuomioistuin (International Court of Justice, ICJ) on Nicaragua-tuomiossa katsonut, että kielto kattaa epäsuorat toimet kuten hyökkäystä varten tapahtuvan palkkasoturijoukon organisoimisen tai tukemisen tai oman maan alueen luovuttamisen käytettäväksi toiseen valtioon kohdistettaviin hyökkäyksiin (Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, 1986). Peruskirjan 2 artiklan 4 kappaleen kielto kattaa lisäksi voimankäytöllä uhkaamisen.

Voimankäytön kieltoon liittyen on lisäksi huomionarvoista, että peruskirjan 2 artikla sanamuotonsa mukaisesti kieltää vain sellaisen voimankäytön tai sillä uhkaamisen, joka kohdistuu toisen valtion alueelliseen koskemattomuuteen tai poliittiseen itsenäisyyteen tai joka on muulla tavoin ristiriidassa YK:n päämäärien kanssa. Tätä on toisinaan käytetty argumenttina sille, että peruskirja sallisi voimankäytön, jolla ei ole kiellettyä päämäärää tai esimerkiksi voimankäytön humanitaaristen päämäärien saavuttamiseksi. ICJ on kuitenkin Nicaragua-tuomiossaan todennut, että yleistä oikeutta väliintuloon ei ole ja että aseellinen väliintulo ei tapauksen tosiseikkojen valossa ollut oikea tapa turvata ihmisoikeuksien täytäntöönpanoa. Myöskään peruskirjan valmisteluaineisto ei näyttäisi tukevan edellä mainittua tulkintaa. Kuten jäljempänä selostetaan, kysymys niin sanotusta humanitaarisesta interventiosta nousi esille myös hyökkäysrikoksen määritelmää koskevissa neuvotteluissa.

YK:n peruskirja tunnustaa voimankäytön kieltoa koskeviksi poikkeuksiksi ainoastaan turvallisuusneuvoston valtuuttamat kollektiiviset toimet (41 ja 42 artiklat) ja valtion oikeuden itsepuolustukseen (51 artikla).

YK:n peruskirjan mukaisten kollektiivisten toimien laukaisijana on 39 artiklan nojalla ja turvallisuusneuvoston päätöksestä riippuen joko hyökkäysteko, rauhan rikkominen tai rauhan rikkoutumisen uhka. Turvallisuusneuvoston harkintavalta 39 artiklan soveltamisedellytysten suhteen on laaja, eikä peruskirja määrittele mitään edellä mainituista perusteista. Käytännössä turvallisuusneuvoston päätökset on tehty pääasiassa rauhan rikkoutumisen uhkaan viitaten. Turvallisuusneuvosto nauttii laajaa harkintavaltaa myös niiden toimenpiteiden osalta, joihin jäsenvaltioiden on ryhdyttävä 41 ja 42 artiklan mukaisesti kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi.

YK:n peruskirjan 41 artiklan mukaan turvallisuusneuvosto voi päättää, mihin sellaisiin toimenpiteisiin, jotka eivät sisällä aseellisen voiman käyttöä, on ryhdyttävä sen päätösten tehostamiseksi. Toimenpiteisiin voi artiklan mukaan sisältyä taloudellisten suhteiden sekä rautatie-, meri-, ilma-, posti-, lennätin-, radio- ja muiden yhteyksien täydellinen tai osittainen keskeyttäminen sekä diplomaattisten suhteiden katkaiseminen.

Peruskirjan 42 artiklan mukaan turvallisuusneuvoston katsoessa, että 41 artiklan toimenpiteet olisivat riittämättömiä tai ovat osoittautuneet riittämättömiksi, se voi ryhtyä sellaiseen toimintaan ilma-, meri- tai maasotavoimien avulla, jota se pitää tarpeellisena kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi. Käytännössä turvallisuusneuvosto on käyttänyt 42 artiklan mukaista toimivaltaansa siten, että se on valtuuttanut jäsenvaltiot ryhtymään aseellisiin toimiin antamalla voimankäyttöön oikeuttavan päätöslauselman. Turvallisuusneuvosto ei vakiintuneen käytäntönsä mukaan tosin viittaa kriisinhallintaoperaatioita koskevissa päätöslauselmissaan nimenomaisesti peruskirjan 42 artiklaan, vaan peruskirjan VII lukuun kokonaisuutena. Peruskirja korostaa rauhanomaisten keinojen ensisijaisuutta ja riitojen rauhanomaista ratkaisemista. Turvallisuusneuvoston toimivalta päättää tarvittaessa aseellisista toimista ei merkitse, että voimakeinot olisivat automaattisesti käytettävissä. Peruskirjan mukaisesti 41 artiklassa tarkoitetut pakotetoimet ovat siis ensisijaisia suhteessa 42 artiklaan.

Itsepuolustusoikeutta koskevan YK:n peruskirjan 51 artiklan mukaan jos jokin YK:n jäsen joutuu aseellisen hyökkäyksen kohteeksi, sillä on luonnollinen oikeus erilliseen tai yhteiseen puolustautumiseen, kunnes turvallisuusneuvosto on ryhtynyt tarpeellisiin toimenpiteisiin kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Vaikka itsepuolustuksesta on paljon valtiokäytäntöä, yhtenäistä näkemystä itsepuolustusoikeuden sisällöstä ei ole. Valtiokäytännössä on usein vedottu peruskirjan artiklalle rinnakkaiseen tapaoikeudelliseen itsepuolustusoikeuteen, jonka ala on tulkinnanvarainen ja joka on perinteisesti kattanut varsin laajalti erilaisia yksipuolisia toimia. Peruskirjan 51 artikla rajoittaa itsepuolustusoikeuden alkavaksi tapahtuneesta hyökkäyksestä, kun taas tapaoikeudellinen itsepuolustusoikeus ei rajoittuisi ainoastaan jo tapahtuneisiin aseellisen hyökkäyksen tilanteisiin. Tapaoikeudellinen itsepuolustusoikeus ulottuu jo voimankäytön uhkaan mahdollistaen myös ennakoivan itsepuolustuksen. Edellytyksenä on kuitenkin tällöinkin pidetty sitä, että uhka on niin välitön, ettei sen rauhanomainen torjuminen ole mahdollista.

On myös kiistanalaista, kuinka voimakas itsepuolustusoikeuden käynnistävän aseellisen hyökkäyksen tulee olla. Voimankäytön tulee ylittää tietty kynnys, jotta teko voitaisiin katsoa aseelliseksi hyökkäykseksi 51 artiklan merkityksessä. ICJ on Nicaragua-tuomiossa määrittänyt tämän kynnyksen siten, että pelkät rajaselkkaukset eivät täyttäisi aseellisen hyökkäyksen vähimmäisvaatimusta. ICJ:n päätöstä on kuitenkin myös kritisoitu ja katsottu, että vähemmän intensiivisetkin selkkaukset voisivat oikeuttaa itsepuolustukseen. Aseellisen hyökkäyksen kynnyksen ylittyminen ja sen johdosta toteutettujen aseellisten vastatoimien katsominen oikeutetuksi tulevat näin ollen arvioitavaksi tapauskohtaisesti. Itsepuolustuksen oikeutuksen arvioinnissa tapaoikeudellisesti vakiintuneita kriteereitä ovat voimankäytön välittömyys, välttämättömyys ja suhteellisuus. Itsepuolustuksena oikeutettuja ovat siis ainoastaan toimet, jotka ovat välitön ja välttämätön vastaus hyökkäykseen. Lisäksi voimankäyttö on mitoitettava siten, että se on oikeassa suhteessa hyökkäykseen.

Ei myöskään ole selvää, mikä on 51 artiklassa tarkoitetun aseellisen hyökkäyksen suhde 39 artiklan mukaiseen hyökkäystekoon tai 2 artiklan 4 kappaleen mukaiseen voimankäyttöön. Voimankäytön määritelmän voidaan katsoa olevan hyökkäystekoa laajempi, mutta hyökkäysteon määritelmä osaltaan valaisee myös kiellettyä voimankäyttöä.

YK:n yleiskokous hyväksyi vuonna 1974 päätöslauselman 3314 (XXIX), jolla määriteltiin hyökkäysteko. Päätöslauselman sisältämä hyökkäysteon määritelmä perustuu suurelta osin YK:n peruskirjan 2 artiklan 4 kappaleen mukaiseen aseellisen voimankäytön kieltoon. Päätöslauselman 3 artikla sisältää viitteellisen luettelon hyökkäysteoiksi katsottavista teoista. Sen mukaan hyökkäystekoja voivat lähtökohtaisesti olla – turvallisuusneuvoston yksittäistapauksellisesta harkinnasta riippuen – muun muassa seuraavat teot: a) valtion asevoimat tunkeutuvat tai hyökkäävät toisen valtion alueelle, tai tällainen tunkeutuminen tai hyökkäys johtaa, vaikka väliaikaisestikin, sotilaalliseen miehitykseen, tai valtio liittää voimankäytön avulla toisen valtion alueen kokonaan tai osittain omaan alueeseensa; b) valtion asevoimat pommittavat toisen valtion aluetta, tai valtio käyttää aseita toisen valtion aluetta vastaan; c) valtion asevoimat saartavat toisen valtion satamat tai rannikot; d) valtion asevoimat hyökkäävät toisen valtion maa-, meri- tai ilmavoimien joukkoja tai laivastoa ja lentokalustoa vastaan; e) valtion asevoimia, jotka ovat toisen valtion alueella tämän valtion suostumuksella, käytetään asiaa koskevan sopimuksen ehtojen vastaisesti, tai näiden asevoimien pitämistä kyseisellä alueella jatketaan asiaa koskevan sopimuksen päätyttyä; f) valtio, joka on antanut alueensa toisen valtion käyttöön, sallii tämän toisen valtion käyttää aluetta kolmanteen valtioon kohdistuvaan hyökkäystekoon; g) valtio tai joku muu sen puolesta lähettää aseistautuneita joukkoja, ryhmiä, asevoimiin kuulumattomia joukkoja tai palkkasotureita, jotka suorittavat toista valtiota vastaan sellaisia asevoimien toimiin verrattavia toimia, jotka vastaavat vakavuudeltaan edellä lueteltuja tekoja, tai osallistuu merkittävästi tällaisiin toimiin.

YK:n yleiskokouksen päätöslauselman sisältämä määritelmä koskee ainoastaan valtion hyökkäystekoa, eikä sillä ole tarkoitus ottaa kantaa yksilön rikosoikeudelliseen vastuuseen. Huomionarvoista on myös, että päätöslauselma on alun perin tarkoitettu ainoastaan turvallisuusneuvoston ohjeistamiseksi ja että se käsittelee YK:n peruskirjan 39 artiklan mukaista hyökkäystekoa, eikä esimerkiksi itsepuolustusoikeuden 51 artiklan mukaisesti edellyttämää aseellista hyökkäystä.

Päätöslauselman sisältämään määritelmään on viitattu myös ICJ:n oikeuskäytännössä. Nicaragua-tapauksessa ICJ totesi päätöslauselman määritelmän muodostuneen ainakin tietyiltä osin tapaoikeudellisesti sitovaksi.

Viime vuosikymmenten teknologinen kehitys on johtanut siihen, että erilaiset tietotekniset ratkaisut ovat tänä päivänä olennainen osa lähestulkoon kaikkea asevoimien toimintaa. Tämän kehityksen myötä myös kysymys voimankäyttöä koskevan kansainvälisen oikeuden soveltumisesta niin sanottuun kybervoimankäyttöön on ajankohtainen. Kehitys vaikuttanee voimankäyttöä koskevien kansainvälisten normien tulkintaan. Kybervoimankäyttöä koskevat kysymyksenasettelut saattavat tulevaisuudessa tulla ratkaistaviksi myös kansainvälisissä ja kansallisissa tuomioistuimissa.

YK:n peruskirjan mukaista voimankäyttöä koskevan sääntelyn osalta todettakoon yhteenvetona, että rajanveto voimankäytön kiellon ja sitä koskevien poikkeuksien kesken on valtiokäytännönkin perusteella tulkinnanvaraista. Kampalassa hyväksytty rikosmääritelmä sisältää lisäksi tapaoikeuteen verrattuna uuden kriteerin, jonka mukaan hyökkäysteon tulee olla luonteeltaan, vakavuudeltaan ja mittasuhteiltaan ilmeisellä tavalla YK:n peruskirjan vastainen, jotta se voisi johtaa yksilön rikosoikeudellisen vastuun toteutumiseen. Tämän voidaan arvioida rajoittavan yksilön rikosoikeudellisen vastuun vain kaikkein selkeimpiin kansainvälisen oikeuden vastaisiin hyökkäystekoihin. Valtion vastuu kansainvälisen oikeuden vastaisesta hyökkäysteosta puolestaan määräytyy sitä koskevien kansainvälisoikeudellisten normien mukaisesti.

Yksilön rikosoikeudellinen vastuu hyökkäysteosta

Yksilön rikosoikeudellinen vastuu kansainvälisen oikeuden loukkauksista hyväksyttiin ensimmäisen kerran toisen maailmansodan jälkeen käydyissä Nürnbergin ja Tokion oikeudenkäynneissä. Nürnbergin tuomioistuimen toimivaltaan kuului sen perustamisasiakirjan mukaisesti kolme rikoskategoriaa, joihin syyllistyneet tuli rangaista sotarikollisina. Tuomioistuimen yksilöitä koskeva toimivalta käsitti rauhaa vastaan tehdyt rikokset, kuten hyökkäyksen ja sodan valmistelun, varsinaiset sotarikokset ja rikokset ihmisyyttä vastaan. Nürnbergin perustamisasiakirjan määräys yksilön vastuusta rauhaa vastaan tehdyistä rikoksista oli pohjana myös myöhemmälle yksilön hyökkäysrikosvastuuta koskevalle keskustelulle. Nürnbergin oikeudenkäyntien jälkeistä, merkittävää kansainvälistä oikeuskäytäntöä hyökkäysrikokseen liittyen ei juuri ole.

Kun pysyvän kansainvälisen rikostuomioistuimen perustamista valmisteltiin, Kansainvälisen oikeuden toimikunta (International Law Commission, ILC) ehdotti yksilön rikosoikeudelliseen vastuuseen johtavan hyökkäysrikoksen määrittelyä (Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind, 1996, 16 artikla). Varsinaiset hyökkäysrikosmääritelmää koskevat neuvottelut aloitettiin ajallisesti kuitenkin vasta lähempänä Rooman konferenssia 1998. Valtioiden näkemykset määritelmästä erosivat toisistaan suuresti. Kompromissina Roomassa päätettiin ottaa Rooman perussääntöön maininta hyökkäysrikoksen kuulumisesta Kansainvälisen rikostuomioistuimen (ICC) aineelliseen toimivaltaan, mutta päätöksentekoa rikoksen määritelmästä ja toimivallan käytön edellytyksistä lykättiin myöhempään ajankohtaan.

Historiallinen päätös hyökkäysrikoksen määritelmästä ja sitä koskevan ICC:n toimivallan edellytyksistä tehtiin lopulta Kampalan tarkistuskonferenssissa kesäkuussa 2010. Hyökkäysrikoksen määritelmä sisältää kaksi eri osaa – valtion hyökkäysteon ja yksilön rikosoikeudellisen vastuun aiheuttavan teon määrittelyt. Valtion hyökkäysteon osalta neuvotteluissa suurimmat haasteet liittyivät siihen kysymykseen, tulisiko hyökkäysteko määritellä Rooman perussäännössä edellä selostetun kansainvälisen tapaoikeuden pohjalta vai tulisiko perussääntöön sisällytettävän määritelmän olla laajempi. Tältä osin oli ratkaistava, tulisiko hyökkäysrikoksen koskea ainoastaan aseellista voimankäyttöä vai kattaa muukin voimankäyttö. Erityisesti turvallisuusneuvoston pysyvät jäsenet ajoivat mahdollisimman kapeaa ja siten tapaoikeuden mukaista hyökkäysteon määritelmää ja lähtivät lisäksi siitä, että YK:n turvallisuusneuvoston kannanottojen tulisi olla keskeisessä asemassa YK:n peruskirjan 39 artiklan mukaisesti hyökkäysteon määrittelyssä.

Yksilön rikosoikeudellista vastuuta koskevan teonkuvauksen osalta puolestaan korostettiin riittävän täsmällistä määrittelyä oikeudenkäytön ennustettavuuden ja rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täyttämiseksi.

Lopputuloksena Rooman perussääntöön hyväksytty hyökkäysrikosmääritelmä perustuu valtion hyökkäysteon osalta pitkälti kansainväliselle tapaoikeudelle. Toisaalta yksilön rikosoikeudellinen vastuu on rajoitettu edellä olevassa jaksossa kuvatuin määrein, joilla ei ole vastaavaa pohjaa kansainvälisessä tapaoikeudessa.

Rooman perussäännön 8 artiklan muutos ja kansainvälinen humanitaarinen oikeus

Vuonna 1998 hyväksytty Rooman perussäännön 8 artikla koskee tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvia sotarikoksia. Perussäännön 8 artiklan 2 kappale sisältää laajan ja yksityiskohtaisen luettelon kielletyistä teoista, joista osa soveltuu valtioiden välisiin konflikteihin ja osa kansainvälistä luonnetta vailla oleviin aseellisiin selkkauksiin. Luettelo pääasiallisesti vastaa Haagissa vuonna 1907 tehdyn maasodan lakeja ja tapoja koskevan yleissopimuksen (SopS 11/1924) sekä neljän Genevessä 12.8.1949 haavoittuneiden, sairaiden ja haaksirikkoutuneiden aseman parantamisesta, sotavankien kohtelusta ja siviilihenkilöiden suojelemisesta sodan aikana tehdyn sopimuksen (SopS 7–8/1955) sisältöä. Geneven sopimuksia on täydennetty lisäpöytäkirjoilla vuodelta 1977 (SopS 81–82/1980). Kussakin Geneven sopimuksessa on artikla, jossa määritellään törkeät rikokset suojeltavia ihmisiä vastaan. Geneven sopimuksia sovelletaan niiden yhteisen 3 artiklan mukaisesti ja tapaoikeuden nojalla myös kansainvälistä luonnetta vailla oleviin aseellisiin selkkauksiin.

Perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen e kohdassa luetellaan muita vakavia valtionsisäisissä selkkauksissa sovellettavan kansainvälisen oikeuden ja tapojen loukkauksia. Tarkistuskonferenssin päätöslauselmaan RC/Res. 5 perustuvalla, nyt hyväksyttävänä olevalla perussäännön muutoksella lisätään tähän luetteloon säännökset, jotka koskevat myrkyn tai myrkkyaseiden käyttämistä, tukehduttavien, myrkyllisten tai muiden kaasujen ja kaikkien vastaavien nesteiden, tarvikkeiden tai laitteiden käyttämistä ja ihmisen ruumiissa helposti laajentuvien tai litistyvien luotien käyttämistä valtionsisäisissä konflikteissa. Mainitut teot kuuluvat jo ennestään perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen b kohdan nojalla sotarikoksina ICC:n toimivaltaan valtioiden välisissä aseellisissa konflikteissa.

Punaisen Ristin kansainvälisen komitean (ICRC) kansainvälistä humanitaarista tapaoikeutta koskevan tutkimuksen (Henckaerts and Doswald-Beck: Customary International Humanitarian Law, 2005) sääntöjen 70 ja 71 mukaisesti liiallisia vammoja tai tarpeetonta kärsimystä aiheuttavien sodankäyntimenetelmien ja -keinojen sekä umpimähkäistä tuhoa aiheuttavien aseiden käytön kieltojen on katsottu olevan tapaoikeuden sääntöjä, jotka koskevat kaikkia aseellisia konflikteja. Perussäännön 8 artiklaan lisätyt tiettyjen aseiden käytön kiellot heijastavat ICRC:n tutkimuksessa identifioituja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden tapaoikeudellisia sääntöjä, jotka soveltuvat kaikkiin aseellisiin selkkauksiin. Lisäksi kansainvälisen tapaoikeuden mukaan edellä mainittujen aseiden käytön kieltojen rikkominen johtaa rikosoikeudelliseen vastuuseen. ICRC:n tapaoikeutta koskevan tutkimuksen mukaan kiellettyjen aseiden käyttö on sotarikos myös kansainvälistä luonnetta vailla olevissa aseellisissa selkkauksissa.

Rooman perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen e kohdan uusi xiii alakohta koskee myrkyn ja myrkkyaseiden käyttämistä. Kyseisten aseiden käyttö kiellettiin jo vuonna 1863 Yhdysvaltojen sisällissodassa sovelletussa Lieberin koodissa, jonka lisäksi kielto sisältyy vuoden 1907 Haagin maasodan lakeja ja tapoja koskevan ohjesäännön 23 (a) artiklaan. ICRC:n tapaoikeutta koskevan tutkimuksen mukaan myrkkyjen tai myrkytettyjen aseiden käyttö on kielletty tapaoikeuden nojalla sekä kansainvälisissä että kansainvälistä luonnetta vailla olevissa aseellisissa selkkauksissa (sääntö 72).

Samaan artiklaan lisätyn uuden xiv alakohdan kielto käyttää tukehduttavia, myrkyllisiä tai muita kaasuja ja vastaavia nesteitä, tarvikkeita tai laitteita sisältyi jo vuoden 1925 tukehduttavien, myrkyllisten tai muiden samankaltaisten kaasujen sekä bakteriologisten keinojen käytön kieltoa sodassa koskevaan Geneven pöytäkirjaan (SopS 23/1929). Lisäksi kaasut sisältyvät vuoden 1993 kemiallisten aseiden kehittämisen, tuotannon, varastoinnin ja käytön kieltämistä sekä niiden hävittämistä koskevan yleissopimuksen kieltoihin (SopS 17–19/1997). Kaikki Rooman perussäännön ratifioineet valtiot ovat yleissopimuksen osapuolia. Myrkkyjen osalta on vielä huomioitava, että ne on kielletty joko kemiallisia aseita koskevan yleissopimuksen määräyksillä tai vuoden 1972 bakteriologisten (biologisten) ja toksiiniaseiden kehittämisen, tuottamisen ja varastoimisen kieltämiseksi ja niiden hävittämiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 14–15/1975) määräyksillä. ICRC:n tapaoikeustutkimuksen mukaan sekä biologisten että kemiallisten aseiden käyttäminen on kiellettyä tapaoikeuden nojalla sekä kansainvälisissä että kansainvälistä luonnetta vailla olevissa aseellisissa selkkauksissa (säännöt 73 ja 74).

Perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen e kohdan uusi xv alakohta kieltää ihmisen ruumiissa helposti laajentuvien tai litistyvien luotien (ns. dum-dum -luodit) käyttämisen. Kyseisten aseiden kielto sisältyi jo Haagin ensimmäisessä rauhankonferenssissa vuonna 1899 hyväksyttyyn julistukseen koskien kieltoa käyttää sellaisia luoteja, jotka laajenevat tai litistyvät ihmisruumiissa. Sama periaate löytyy myös vuoden 1907 Haagin maasodan lakeja ja tapoja koskevan ohjesäännön 23 (e) artiklasta. ICRC:n tapaoikeutta koskevan tutkimuksen mukaan ihmisen ruumiissa helposti laajenevien tai litistyvien luotien käyttö on kielletty tapaoikeuden nojalla myös kansainvälistä luonnetta vailla olevissa aseellisissa selkkauksissa (sääntö 77).

Nyt hyväksyttävänä olevien 8 artiklan muutosten jääminen alkuperäisen Rooman perussäännön ulkopuolelle ei ollut tietoinen ratkaisu, vaan lähinnä neuvottelun lopputuloksena saavutettu kompromissi. Perussääntöä neuvoteltaessa keskityttiin aseiden käytön kriminalisoimiseen valtioiden välisissä konflikteissa ja kysymys tiettyjen aseiden käytön säätämisestä rangaistavaksi valtioiden sisäisissä konflikteissa jäi huomiotta. Nyt hyväksyttävänä olevalla muutoksella tasapainotetaan tätä alkuperäistä neuvottelutulosta.

1.2 Kansallinen lainsäädäntö

Suomi ratifioi Rooman perussäännön vuonna 2000 (SopS 55–56/2002, HE 161/2000 vp) ja se tuli voimaan sekä Suomen osalta että kansainvälisesti vuonna 2002. Myös Rooman perussäännön edellyttämät välttämättömät muutokset rikoslakiin saatettiin tuolloin voimaan (1285/2000). Rikoslain (39/1889) katsottiin riittävästi vastaavan perussäännön mukaisia sotarikoksia, joukkotuhontaa ja rikoksia ihmisyyttä vastaan koskevia rangaistussäännöksiä. Eduskunnan lakivaliokunta ja ulkoasiainvaliokunta pitivät kuitenkin tuolloin välttämättömänä, että Suomi valmistautuu muuttamaan kansallisia säännöksiä niin, että ne tositilanteessa vastaavat kansainvälisiä säännöksiä (LaVL 16/2000 vp, s. 3; UaVM 13/2000 vp, s. 5). Ulkoasiainvaliokunnan mukaan mahdolliset ICC:n toimivaltaan kuuluvia rikoksia koskevat oikeudenkäynnit pitää ensisijaisesti voida käydä Suomessa (UaVM 13/2000 vp, s. 5).

Rikoslain 11 lukua muutettiinkin vuonna 2008 voimaantulleella lailla (212/2008, HE 55/2007 vp) siten, että sen sisältämät määri-telmät aikaisempaa täsmällisemmin vastaavat Rooman perussäännön rangaistussäännöksiä. Muutosten tavoitteena oli, että Suomi sai aikaisempaa paremmat mahdollisuudet käsitellä itsenäisesti perussäännössä tarkoitettuja erittäin vakavia rikoksia. Kokonaan uusina rikoksina hyväksyttiin rikokset ihmisyyttä vastaan ja sotarikokset, joilla korvattiin aikaisemmin voimassa olleet ihmisoikeuksien loukkaamisrikokset poikkeuksellisissa oloissa ja sodankäyntirikokset. Myös joukkotuhonnan tunnusmerkistöön hyväksyttiin vähäisiä muutoksia. Rikoslain 11 lukuun sisällytettiin myös säännökset sotilaallisen ja muun esimiehen vastuusta sekä säännökset hallituksen määräyksestä ja esimiehen käskystä rikosoikeudellisesta vastuusta vapauttavana seikkana. Myös näillä säännöksillä oli tarkoituksena muuttaa rikoslakia aikaisempaa paremmin Rooman perussääntöä vastaavaksi.

Rooman perussääntöön oli kirjattu alun perinkin tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvaksi rikokseksi myös hyökkäysrikos. Rikoksen määritelmästä ei kuitenkaan ollut perussääntöä kansallisesti Suomessa hyväksyttäessä päästy yhteisymmärrykseen, joten hyökkäysrikosta koskevaa rangaistussäännöstä ei ole sisällytetty voimassa olevaan kansalliseen rikoslakiin. Rikoslaki sisältää kuitenkin jo nykyisellään joitakin hyökkäysrikosmääritelmän kannalta olennaisia säännöksiä. Erityisesti hyökkäysrikoksen näkökulmasta olennaisia säännöksiä sisältyy rikoslain 12 ja 13 lukuihin ja näiden säännösten tarkempaa sisältöä on selostettu jäljempänä yksityiskohtaisten perustelujen jaksossa 1.2. Kaikkiaan voidaan kuitenkin todeta, että rikoslaki ei kata perussääntöön lisättyä hyökkäysrikosmääritelmää.

Rooman perussäännön 8 artiklaan sisältyvä myrkyn tai myrkkyaseiden käyttämisen, tukehduttavien, myrkyllisten tai muiden kaasujen ja kaikkien vastaavien nesteiden, tarvikkeiden tai laitteiden käyttämisen ja ihmisen ruumiissa helposti laajentuvien tai litistyvien luotien käyttämisen kriminalisointi soveltui alun perin ainoastaan valtioiden välisiin konflikteihin. Kampalassa tähän artiklaan hyväksytyllä muutoksella edellä mainittujen aseiden käyttö kuuluu jatkossa Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivaltaan sotarikoksena myös valtionsisäisissä aseellisissa konflikteissa. Rikoslain 11 luvun 5 §:n 14 kohdassa on jo sotarikoksina säädetty rangaistavaksi edellä mainittujen aseiden käyttö niin kansainvälisissä kuin valtionsisäisissäkin aseellisissa konflikteissa.

Esityksen tavoitteena on hyväksyä Rooman perussääntöön vuonna 2010 tehdyt muutokset, jotka koskevat hyökkäysrikoksen määritelmää ja hyökkäysrikosta koskevan toimivallan käytön edellytyksiä sekä tiettyjen aseiden käytön kuulumista perussäännön 8 artiklan nojalla Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivaltaan sotarikoksina myös valtionsisäisissä aseellisissa konflikteissa.

Esityksen tavoitteena on lisäksi säätää hyökkäysrikos rangaistavaksi kansallisen rikoslain nojalla. Rooman perussääntö ei velvoita sen sisältämien rikosten kansalliseen täytäntöönpanoon. Vastuu Rooman perussäännön mukaisista rikoksista syyttämisestä on kansainvälisen oikeuden nojalla aina ensisijaisesti valtioilla itsellään. Rooman perussäännön 17 artiklaan perustuvan toissijaisuusperiaatteen mukaisesti ICC ei voi ottaa käsiteltäväksi tapausta, joka on toimivaltaisessa valtiossa kansallisesti käsiteltävänä tai käsitelty, ellei valtiota katsota haluttomaksi tai kykenemättömäksi tehokkaasti huolehtimaan tutkinnasta ja syyttämisestä. Mikäli sopimusvaltio ei ole täytäntöönpannut perussäännön rikosmääritelmiä riittävällä tavalla kansallisesti, se voitaisiin katsoa kyvyttömäksi näiden rikosten kansalliseen käsittelyyn ja ICC:n toimivalta voisi aktivoitua.

Hyökkäysrikosta koskevan uuden rangaistussäännöksen lisääminen rikoslakiin mahdollistaa sen, että hyökkäysrikosta koskeva oikeudenkäynti tulee toissijaisuusperiaatteen mukaisesti käsiteltäväksi ensisijaisesti kansallisissa tuomioistuimissa silloin, kun teko kuuluisi Suomen rikoslain soveltamisalaan. Kaikki Rooman perussäännön mukaiset rikokset sisältyvät tällä hetkellä rikoslain 11 lukuun. Tämän luvun sisältämien rikosten tausta ja luonne poikkeavat muista rikoslain kriminalisoinneista. Rikoslain 11 luvun sisäinen johdonmukaisuus edellyttää, että myös nyt hyväksyttävänä oleva perussäännön uusi hyökkäysrikosta koskeva määritelmä sisällytetään siihen.

Perussäännön 8 artiklaan tehdyn muutoksen osalta ICC voi käyttää toimivaltaansa ainoastaan sellaisen sopimusvaltion alueella tapahtuneisiin rikoksiin tai sellaisen sopimusvaltion kansalaisen osalta, joka on hyväksynyt muutoksen. Suomen rikoslaki jo nykyisellään kattaa 8 artiklan muutosten sisällön, joten sitä koskeva uusi rangaistussäännös ei ole tarpeen.

Nyt hyväksyttävänä olevia rikosmääritelmiä koskevat myös perussääntöön alun perin kirjatut rikosoikeuden yleiset periaatteet, jotka määrittävät vastuun kohdentumisen sekä vastuusta vapauttavat seikat. Perussääntöön hyväksyttyjä uusia kriminalisointeja koskee myös perussäännön 27 artikla, jonka mukaan perussääntöä sovelletaan kaikkiin henkilöihin virallisesta asemasta riippumatta. Hyökkäysrikos on kriminalisointina korostetusti sellainen, johon voi ylipäätään syyllistyä vain sellaisessa asemassa oleva henkilö, joka määrää valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä. Suomessa tällaisessa asemassa perustuslain näkökulmasta olisi ainakin tasavallan presidentti, joka perustuslain 93 §:n mukaisesti eduskunnan myötävaikutuksella päättää sodasta ja rauhasta. Myös valtioneuvoston jäsen tai muu valtion ylimpään poliittiseen tai sotilaalliseen johtoon kuuluva henkilö voisi asemansa puolesta syyllistyä hyökkäysrikokseen.

Hyökkäysrikosta koskevan uuden rangaistussäännöksen johdosta rikoslakiin ehdotetaan tehtäväksi myös muita tarpeellisia muutoksia. Muun muassa syyteoikeutta koskien ehdotetaan lisättäväksi rikoslain 11 lukuun uusi 14 a §, jossa todettaisiin, että hyökkäysrikosta ja sen valmistelua koskevasta syytteestä päättäisi valtakunnansyyttäjä. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi pakkokeinolain (806/2011) 10 luvun 3 (telekuuntelu) ja 17 §:ää (asuntokuuntelu).

Rooman perussääntöön tehtyjen muutosten hyväksymisen ja voimaansaattamisen lisäksi rikoslain 15 luvun törkeän rikoksen ilmoittamatta jättämistä koskevaan 10 §:ään ehdotetaan lisättäväksi jalkaväkimiinakiellon rikkominen rikoksena, jonka hankkeilla olosta on rangaistuksen uhalla ilmoitettava viranomaisille tai sille, jota vaara uhkaa, kun rikos on vielä estettävissä. Jalkaväkimiinakiellon rikkomista koskeva rangaistussäännös (11 luvun 7 a §) lisättiin rikoslakiin lailla 1466/2011. Tuolloin 15 luvun 10 §:ää ei kuitenkaan muutettu.

Kaikkein vakavimpiin kansainvälisiin rikoksiin, mukaan lukien joukkotuhontaan, rikoksiin ihmisyyttä vastaan ja sotarikoksiin syyllistyneiden rankaisemattomuuden vähentäminen on yksi Suomen painopistealueista kansainvälisen oikeuden alalla. Suomi on kuulunut alusta lähtien ICC:n aktiivisten tukijoiden joukkoon: Suomi osallistui aktiivisesti perussääntöneuvotteluihin ja ratifioi nopeasti sekä perussäännön että tuomioistuimen erioikeuksia ja vapauksia koskevan sopimuksen (SopS 38/2005). Pian perussäännön ratifioinnin jälkeen Suomi myös saattoi sen mukaiset rangaistussäännökset osaksi kansallista rikoslakia. Rooman perussäännön ratifioinnin vaikutuksia arvioitiin laajalti perussäännön hyväksymisestä annetussa hallituksen esityksessä (HE 161/2000 vp).

Suomi tuki alusta alkaen myös hyökkäysrikoksen sisällyttämistä perussääntöön ja osallistui aktiivisesti hyökkäysrikosmääräyksiä koskeneisiin neuvotteluihin. Perussääntöön vuonna 2010 hyväksyttyjen muutosten hyväksyminen ja kansallinen voimaansaattaminen ensimmäisten valtioiden joukossa on luonnollista jatkoa Suomen rankaisemattomuuden vastaiselle politiikalle ja johdonmukaiselle ICC-tuelle. Uudella rangaistussäännöksellä voidaan arvioida olevan rikoksia ennalta ehkäisevää vaikutusta ja sen voidaan arvioida edistävän kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta.

Esityksellä varmistetaan se, että Suomi voi käyttää ensisijaista toimivaltaansa kaikkien ICC:n toimivaltaan kuuluvien rikosten suhteen. Samalla esityksellä hyväksytään myös Suomen osalta ICC:n hyökkäysrikosta koskevan toimivallan käyttäminen.

Suomi vastaa oikeusavun antamisesta ja ICC:n tuomioiden täytäntöönpanosta Rooman perussäännön 9 ja 10 osien määräysten mukaisesti. Lisäksi tuomioiden täytäntöönpanoa koskee sopimus Kansainvälisen rikostuomioistuimen ja Suomen hallituksen välillä Kansainvälisen rikostuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanosta (SopS 38/2011). Suomessa täytäntöön pantavien vankeusrangaistusten lukumäärän on ylipäänsä arvioitu jäävän pieneksi, sillä ICC:n tuomiot on tarkoitus panna täytäntöön useammassa valtiossa. Mahdollisten hyökkäysrikostuomioiden ei odoteta merkittävästi muuttavan arvioita. Oletettavaa on, että hyökkäysrikosta koskevien oikeudenkäyntien johdosta Suomelle esitettävien oikeusapu- ja täytäntöönpanopyyntöjen määrä jäisi alhaiseksi. Muutosten hyväksyminen ei myöskään vaikuta Suomen jäsenmaksuvelvoitteeseen. On lisäksi epätodennäköistä, että esityksestä aiheutuisi merkittäviä taloudellisia vaikutuksia kansallisten tuomioistuinkäsittelyjen kautta. Näin ollen esityksen mahdolliset taloudelliset vaikutukset ovat vähäiset.

Esityksestä ei aiheudu organisaatio- tai henkilöstövaikutuksia. Esityksellä ei ole vaikutusta viranomaisten menettelytapoihin eikä se vaikuta viranomaisten keskinäisiin toimivaltasuhteisiin.

4.1 Perussäännön muutosten valmistelu

Hyökkäysrikos kuului jo alun perin Rooman perussääntöön kirjattuihin rikoksiin. Tuomioistuin ei kuitenkaan ole voinut käyttää toimivaltaa hyökkäysrikoksen suhteen ennen kuin sopimusvaltiot ovat hyväksyneet sitä koskevan määritelmän ja toimivallan käytön edellytykset. Perussäännön 123 artiklan mukaisesti sitä koskevia muutoksia voitiin tehdä aikaisintaan seitsemän vuotta perussäännön voimaantulon jälkeen järjestettävässä tarkistuskonferenssissa. Perussäännön tarkistuskonferenssi järjestettiin vuonna 2010 Kampalassa Ugandassa. Hyökkäysrikoksen määritelmästä ja sitä koskevan toimivallan edellytyksistä Kampalassa aikaansaatua ratkaisua edelsivät lähes kymmenen vuoden neuvottelut vuonna 2002 perussäännön sopimusvaltioiden kokouksen päätöksellä perustetussa hyökkäysrikostyöryhmässä (Special Working Group for the Crime of Aggression). Työryhmä toimi aina vuoteen 2009 asti, jolloin se hyväksyi hyökkäysrikoksen määritelmän. Epävirallisia ja teknisluonteisempia keskusteluja hyökkäysrikosmääritelmästä käytiin myös vuosina 2004–2007 niin sanotussa Princetonin prosessissa.

Näissä Kampalan tarkistuskonferenssiin johtaneissa neuvotteluissa esitettiin eri vaihtoehtoja hyökkäysteon määritelmän oikeudelliseksi perustaksi. Lopulta YK:n yleiskokouksen vuonna 1974 hyväksymä valtion hyökkäystekoa koskeva päätöslauselma 3314 (XXIX) sai eniten kannatusta. Vaihtoehtoisena ratkaisuna ehdotettiin myös, että hyökkäysteon määritelmä olisi sidottu YK:n turvallisuusneuvoston yksittäistapauksessa YK:n peruskirjan nojalla tekemään päätökseen. Tämä, erityisesti turvallisuusneuvoston pysyvien jäsenmaiden ajama vaihtoehto ei kuitenkaan ollut valtaosalle neuvotteluihin osallistuneista valtioista hyväksyttävissä, koska turvallisuusneuvostolla ei, huolimatta peruskirjan 39 artiklan mukaisista toimivaltuuksista, katsottu olevan yksinoikeutta hyökkäystekoa koskevan oikeudellisen arvion tekemiseen. Myös Nürnbergin oikeudenkäynneissä sovellettua hyökkäyssodan (war of aggression) käsitettä ehdotettiin hyökkäysteon oikeudelliseksi pohjaksi, mutta tämä vaihtoehto olisi johtanut yksilövastuun syntymisen kannalta hyvin korkeaan kynnykseen. Nürnbergissä omaksutussa määritelmässä valtion ja yksilön teot oli lisäksi nivottu yhteen. Kampalaan johtaneissa neuvotteluissa oli kuitenkin alusta asti selvää, että nämä tulee selkeästi erottaa toisistaan.

Alusta lähtien Kampalassa vallitsi laaja yhteisymmärrys hyökkäysrikoksen määritelmästä sellaisena kuin se oli hyväksytty hyökkäysrikostyöryhmässä vuonna 2009. Konferenssin harkittavaksi myös esitettiin useita hyökkäysrikoksen määritelmää ja ICC:n toimivallan käytön edellytyksiä koskevia yhteisymmärryksiä (understandings), joita muokattiin käydyissä keskusteluissa. Yhteisymmärrykset hyväksyttiin hyökkäysrikosta koskevan päätöslauselman liitteenä (RC/Res.6, liite III). Yhteisymmärrysten avulla onnistuttiin saavuttamaan konsensus tiettyjen kysymysten tulkinnasta. Kampalan neuvotteluissa ei keskusteltu tai tehty päätöksiä yhteisymmärrysten oikeudellisesta merkityksestä, mutta huomioiden niiden merkitys hyökkäysrikosta koskevaan ratkaisuun pääsemiseksi neuvotteluissa, ne on nähtävä lähinnä hyökkäysrikosmääritelmän tulkintaa ohjaavana valmisteluasiakirjana.

Hyökkäysrikosta koskevan toimivallan käytön edellytysten osalta oli jo hyökkäysrikostyöryhmässä saavutettu yhteisymmärrys siitä, että YK:n turvallisuusneuvosto voisi siirtää hyökkäysteon tuomioistuimen tutkittavaksi ilman lisäedellytyksiä.

Tarkistuskonferenssissa avoimena kysymyksenä kuitenkin oli ICC:n toimivallan käyttö tilanteissa, joissa sopimusvaltio on siirtänyt tilanteen syyttäjän käsiteltäväksi tai tutkinta on käynnistynyt syyttäjän omasta aloitteesta ja joissa turvallisuusneuvosto ei ole todennut hyökkäystekoa tapahtuneeksi. Suurimman kannatuksen näiden osalta sai vaihtoehto, jonka mukaan ICC:n esitutkintaosasto tekisi päätöksen hyökkäysrikosta koskevan tutkinnan aloittamisesta siinä tapauksessa, että turvallisuusneuvosto ei kykenisi toteamaan hyökkäystekoa tapahtuneeksi tietyn määräajan puitteissa.

Tarkistuskonferenssissa pohdittiin myös sitä, tuleeko hyökkääjävaltion suostumusta vaatia ICC:n toimivallan käyttämisen edellytyksenä. Osana viime hetkillä tehtyä puheenjohtajan kompromissiehdotusta päätettiin, että ICC ei voi käyttää toimivaltaansa hyökkäysrikokseen, jonka on tehnyt ei-sopimusvaltion kansalainen tai joka on tapahtunut ei-sopimusvaltion alueella, paitsi jos YK:n turvallisuusneuvosto siirtää tilanteen ICC:n käsiteltäväksi. Kompromissiin kuului myös, että sopimusvaltio voi jo ennen perussääntömuutosten ratifiointia ilmoittaa ICC:n kirjaajalle annettavalla julistuksella, että se ei hyväksy ICC:n toimivallan käyttöä omien kansalaistensa tai omalla alueellaan tapahtuvien hyökkäysrikosten osalta. Ehdotus hyväksyttiin lopulta konsensuksella, vaikka useat valtiot pitivät ongelmallisena muun muassa sitä, että ICC ei voisi käyttää hyökkäysrikoksen osalta toimivaltaansa ei-sopimusvaltioihin samalla tavalla kuin muiden perussäännön mukaisten rikosten osalta.

Osana kompromissia perussääntömuutosten voimaantulosta päätettiin, että ICC voi käyttää toimivaltaa hyökkäysrikoksen osalta vasta sen jälkeen, kun sopimusvaltiot ovat aikaisintaan 1.1.2017 päättäneet aloitusajankohdasta ja kun vähintään 30 sopimusvaltiota on ratifioinut hyökkäysrikosta koskevat määräykset. Yksi kompromissin elementeistä oli myös, että hyökkäysrikosta koskevat perussääntömuutokset tarkistetaan seitsemän vuoden kuluttua siitä, kun tuomioistuimen toimivalta on käynnistynyt.

Kampalan tarkistuskonferenssiin osallistui 85 sopimusvaltiota ja 30 ei-sopimusvaltiota huomioitsijoina. Kaiken kaikkiaan Kampalaan kokoontui noin 4600 valtioiden ja järjestöjen edustajaa. Suomi osallistui hyökkäysrikosta koskeviin neuvotteluihin aktiivisesti ja näkyvästi. Suomi toimi jo tarkistuskonferenssia edeltäneissä neuvotteluissa samoin kuin konferenssissa osana samanmielisten maiden ryhmää, jonka pyrkimyksenä oli löytää mahdollisimman monelle valtiolle hyväksyttävä hyökkäysrikosmääritelmää koskeva ratkaisu. Suomi korosti myös mahdollisimman tarkkarajaisen rikosmääritelmän tärkeyttä rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen vaatimusten täyttämiseksi.

4.2 Kansainvälistä vertailua

Rooman perussäännön muutokset on tämän esityksen antamishetkellä hyväksynyt 19 valtiota hyökkäysrikoksen ja 21 valtiota 8 artiklan muutosten osalta. Kaikki Kampalassa sovitut muutokset ratifioineita valtioita ovat Andorra, Belgia, Botswana, Espanja, Itäval-ta, Kroatia, Kypros, Latvia, Liechtenstein, Luxemburg, Puola, Saksa, Samoa, San Mari-no, Slovakia, Slovenia, Trinidad ja Tobago, Uruguay ja Viro. Näiden lisäksi Mauritius ja Norja ovat toistaiseksi ratifioineet perussäännön muutokset 8 artiklan osalta. Osassa muutokset ratifioineista valtioista on lisäksi annettu kansallista täytäntöönpanolainsäädäntöä.

Ainakin Belgia, Liechtenstein, Saksa ja Viro ovat hyväksyneet Rooman perussäännön muutokset ilman kansallista täytäntöönpanolainsäädäntöä. Saksa, joka ratifioi muutokset 3.6.2013, saattoi sekä hyökkäysrikosta että 8 artiklaa koskevat muutokset voimaan yhdellä blankettilailla. Hallituksen esityksessä todetaan lyhyesti, että 8 artiklan rikokset on jo kriminalisoitu Saksan lainsäädännössä. Tällä viitataan vuonna 2002 Rooman perussäännön voimaansaattamisen yhteydessä säädettyyn lakiin (Völkerstrafgesetzbuch, BGBI I 2002, 2254). Hallituksen esityksellä ei vielä saatettu hyökkäysrikosmääritelmää kansallisesti voimaan. Saksan perustuslain 26 artikla kuitenkin osittain kattaa hyökkäysrikoksen elementtejä kieltämällä perustuslain vastaisina toimet, jotka ovat omiaan häiritsemään kansojen rauhanomaista yhteiseloa, erityisesti hyökkäyssodan valmistelun. Rikoslaissa tarkennetaan tätä kieltämällä sellaisen hyökkäyssodan valmistelu, jossa Saksa olisi osallisena, jos se asettaa Saksan konkreettiseen vaaraan joutua sotaan. Myös julkinen kiihottaminen sotaan on kielletty. Hyökkäysrikoksen määritelmän täytäntöönpano kansallisessa lainsäädännössä edellyttäisi kuitenkin rikoslainsäädännön muutosta, jonka valmistelua ei ainakaan toistaiseksi ole aloitettu.

Euroopan unionin jäsenvaltioista ainakin Luxemburg, Slovenia ja Kroatia ovat ratifioinnin yhteydessä uudistaneet rikoslainsäädäntöään sisällyttämällä siihen Kampalan määritelmän hyökkäysrikoksesta. Esimerkiksi Kroatiassa hyökkäysrikoksen määritelmä saatettiin vastaamaan Kampalan muutoksia 1.1.2013 voimaan tulleen rikoslain kokonaisuudistuksen yhteydessä. Myös Taekin tasavallassa rikoslakia on muutettu vastaamaan Kampalan muutoksia, vaikkakin muutosten ratifiointiprosessi on vielä kesken.

Kampalan muutosten voimaansaattaminen on tiettävästi valmistella yli 30 maassa. Ainakin Alankomaissa ja Sveitsissä ratifiointiprosessi on jo loppusuoralla. Lisäksi useat maat ovat julkisesti sitoutuneet Kampalan muutosten ratifiointiin.

Pohjoismaista Suomi on edennyt Kampalan muutosten hyväksymisessä nopeammassa aikataulussa kuin muut. Myös Ruotsissa on alustavasti keskusteltu ratifiointivalmisteluiden aloittamisesta kummankin muutoksen osalta. Sisällöllisesti Ruotsin lainsäädäntö jo vastaa 8 artiklan muutoksia. Norja puolestaan on jo ratifioinut 8 artiklaan tehdyt sotarikoksia koskevat muutokset. Norja ja Tanska eivät ole ainakaan vielä käynnistäneet prosessia hyökkäysrikosta koskevien muutosten hyväksymiseksi.

4.3 Kansallinen valmistelu

Ulkoasiainministeriö asetti keväällä 2013 työryhmän valmistelemaan Rooman perussääntöön Kampalan tarkistuskonferenssissa vuonna 2010 hyväksyttyjen muutosten kansallista hyväksymistä ja voimaansaattamista laatimalla luonnos tätä koskevaksi hallituksen esitykseksi. Työryhmään kutsuttiin jäseniksi myös oikeusministeriön sekä puolustusministeriön edustajat. Työryhmän toimikaudeksi asetettiin 1.6.2013 – 31.3.2014 ja sitä jatkettiin myöhemmin 30.9.2014 saakka. Työryhmä kuuli asiantuntijoina professori Tuomas Ojasta, professori Veli-Pekka Viljasta, professori Kimmo Nuotiota, professori Bengt Bromsia sekä tasavallan presidentin kansliaa.

Työryhmän valmistelemasta luonnoksesta hallituksen esitykseksi pyydettiin lausunnot oikeusministeriöltä, puolustusministeriöltä, sisäministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, Keskusrikospoliisilta, Poliisihallitukselta, pääesikunnalta, Rikosseuraamuslaitokselta, Suojelupoliisilta, Tasavallan presidentin kanslialta, Valtakunnansyyttäjänvirastolta, valtioneuvoston kanslialta, Helsingin yliopiston oikeustieteelliseltä tiedekunnalta, Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitokselta, Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnalta, Turun yliopiston oikeustieteelliseltä tiedekunnalta, Åbo Akademilta, Maanpuolustuskorkeakoululta, Amnesty International/Suomen osastolta sekä Suomen Punaiselta Ristiltä. Lausunnon antoivat oikeusministeriö, puolustusministeriö, sisäministeriö, valtiovarainministeriö, Keskusrikospoliisi, Rikosseuraamuslaitos, Suojelupoliisi, Valtakunnansyyttäjänvirasto, valtioneuvoston kanslia sekä Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta. Suurimmalla osalla lausunnonantajista ei ollut huomautettavaa esityksen sisältöön. Lausunnoissa todettiin ehdotetun uuden rangaistusmääräyksen olevan kannatettava ja tehostavan rikosvastuun toteutumista. Suojelupoliisin lausunnossa nähtiin riittäväksi, että hyökkäysrikoksen rangaistavuudelta edellytetään sen toteutumista. Valtakunnansyyttäjänviraston ja Suojelupoliisin lausunnoissa pidettiin myös perusteltuna, että hyökkäysrikosta ei katsota rikoslain 1 luvun 7 §:n mukaiseksi tekopaikastaan riippumatta rangaistavaksi kansainväliseksi rikokseksi. Valtakunnansyyttäjälle annettu rooli hyökkäysrikosta koskevien syytteiden nostamisessa nähtiin niin ikään perustelluksi.

Esityksessä käytetyn aseellista voimankäyttöä koskevan käsitteistön osalta Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan lausunnossa esitettiin kysymys siitä, mahtuuko kyberhyökkäyksen käsite sen yleiskielellisen merkityksen mukaisesti aseellisen voimankäytön käsitteen piiriin. Lausunnossa ehdotettiin, että voisi olla perusteltua mainita kyberhyökkäys erikseen hyökkäysrikoksen tunnusmerkistössä, jotta varmistuttaisiin siitä, että myös se voidaan ennakoitavalla tavalla katsoa valtion hyökkäysteoksi hyökkäysrikosmääritelmän mukaisesti. Vaikka tätä ei ole katsottu tarpeelliseksi, esityksessä lähdetään siitä, että niin sanottu kyberhyökkäys voi seurauksistaan riippuen ylittää aseellisen hyökkäyksen kynnyksen. Tämä koskee etenkin sellaisia kyberiskuja, joilla aiheutetaan välitöntä aineellista vahinkoa tai kuolonuhreja.

Valtakunnansyyttäjänviraston lausunnossa ehdotettiin myös hyökkäysrikoksen rangaistusasteikon soveltamiseksi esityksessä annettavaksi yksityiskohtaisempia suuntaviivoja. Jatkovalmistelussa ei tältä osin katsottu tarpeelliseksi tehdä tätä koskevia muutoksia esitykseen. Rikoksen erityinen luonne huomioiden yksityiskohtaista soveltamisohjeistusta olisi haasteellista ennakollisesti antaa. Vastaavia suuntaviivoja ei ole annettu myöskään muiden Rooman perussäännön mukaisten rikosten osalta.

Hyökkäysrikoksen edellyttämän tahallisuuden osalta Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan lausunnossa ehdotettiin täsmennettäväksi esityksen yksityiskohtaisia perusteluita tahallisuusvaatimuksen kriteerien osalta. Lausunnon mukaan esityksessä tulisi tarkentaa, että tekijän tahallisuuden alaraja ei asetu tavanomaista korkeammalle, mutta tosiseikkojen on oltava tavanomaista selvemmät. Hyökkäysrikos olisi siis tahallinen, jos tekijä pitää vähintään varsin todennäköisenä sellaisten tosiseikkojen käsillä oloa, jotka ilmentävät ilmeistä YK:n peruskirjan vastaisuutta. Tältä osin esitystä on muutettu lausunnon huomioimiseksi.

Lisäksi Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan lausunnossa kiinnitettiin huomiota ehdotettuun rikoslain 11 luvun 4 a §:n tekotapakuvaukseen, jossa ei mainita Rooman perussäännön 8 artiklan mukaisesti hyökkäysteon suunnittelua, valmistelua, aloittamista ja toteuttamista erillisinä tekotapoina. Esityksen perusteluissa on katsottu, että kaikkia perussäännössä erikseen lueteltuja tekotapoja voidaan rikoslain mukaan arvioida tekijän- tai osallisuusvastuun mukaisesti. Lausunnossa todettiin tältä osin että Rooman perussäännön 8 a artikla vaikuttaisi vaativan, että hyökkäysteon toteuduttua sitä edeltänyt suunnittelu tai valmistelu on arvioitava nimenomaan tekijäntoimena eikä esimerkiksi avunantona. Jatkovalmistelussa teonkuvauksen muuttamista ei kuitenkaan tältä osin pidetty välttämättömänä. Ehdotetun muotoilun katsottiin paremmin soveltuvan rikoslain sisäiseen systematiikkaan. Rooman perussääntö ei myöskään nimenomaisesti edellytä, että tekotapa tulisi tarkasti rajata perussäännön teonkuvauksen mukaisesti.

Eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen esitys terrorismirikoksia koskevaksi lainsäädännöksi (HE 18/2014). Myös siinä esitetään muutettavaksi pakkokeinolain 10 luvun 3 §:n 2 momenttia, kuten tässä esityksessä. Nämä esitykset on siten tarvittaessa sovitettava yhteen.

1.1 Sotarikoksia koskevat muutokset

8 artikla. Kampalan tarkistuskonferenssissa sopimusvaltiot hyväksyivät Rooman perussäännön 123 ja 125 artiklan nojalla päätöslauselman RC/Res.5, jolla ne päättivät perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen e kohdan muuttamisesta. Päätöslauselman liitteen I mukaisesti myrkyn tai myrkkyaseiden käyttäminen, tukehduttavien, myrkyllisten tai muiden kaasujen ja kaikkien vastaavien nesteiden, tarvikkeiden tai laitteiden käyttäminen ja ihmisen ruumiissa helposti laajentuvien tai litistyvien luotien käyttäminen kuuluu jatkossa Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivaltaan sotarikoksena myös valtionsisäisissä aseellisissa konflikteissa. Vastaavat teot oli jo aikaisemmin määritelty sotarikoksiksi valtioiden välisissä aseellisissa konflikteissa. Päätöslauselmassa todetaan, että kielto käyttää edellä mainittuja aseita humanitaarisen oikeuden vastaisesti on kansainvälistä tapaoikeutta myös valtionsisäisten konfliktien osalta, joten perussäännön kriminalisointi on tarpeen ulottaa myös niihin.

Rikoslain 11 luvun 5 §:n 1 momentin 14 kohdan mukaan sotarikoksena on rangaistavaa, jos joku sodan tai muun kansainvälisen tai valtionsisäisen aseellisen selkkauksen tai miehityksen yhteydessä vastoin Geneven yleissopimuksia tai niiden lisäpöytäkirjoja taikka muita sotaa, aseellisia selkkauksia tai miehitystä koskevia kansainvälisen oikeuden sääntöjä ja tapoja käyttää myrkkyä tai myrkkyasetta, tukehduttavia tai myrkyllisiä kaasuja taikka muita vastaavia aineita, liiallisia vammoja tai tarpeetonta kärsimystä aiheuttavia aseita, ammuksia tai tarvikkeita taikka kemiallisia, biologisia tai muita kiellettyjä aseita tai taisteluvälineitä. Hallituksen esityksessä mainitaan kohdassa tarkoitettavan liiallisia vammoja tai tarpeetonta kärsimystä aiheuttavilla ammuksilla muun muassa ihmisen ruumiissa helposti laajentuvia tai litistyviä luoteja (HE 55/2007 vp, s. 29).

Kyseiseen 1 momenttiin on pyritty kokoamaan Rooman perussäännössä sotarikoksina mainitut keskeiset ja vakavat kansainvälistä oikeutta loukkaavat rikokset (HE 55/2007 vp, s. 27). Pykälä on hyvin kattava, sillä lisäksi 2 momentin mukaan sotarikoksesta tuomitaan se, joka tekee Rooman perussäännön 8 artiklassa sotarikokseksi määritellyn muun teon, taikka muulla tavoin rikkoo Suomea velvoittavan sotaa, aseellista selkkausta tai miehitystä koskevan kansainvälisen sopimuksen määräyksiä taikka yleisesti tunnustettuja ja vakiintuneita kansainvälisen oikeuden mukaisia sodan lakeja ja tapoja. Kun lisäksi otetaan huomioon, että säännös menee Rooman perussäännön alkuperäistä sisältöä pitemmälle sikäli, että se koskee myös valtionsisäisiä aseellisia selkkauksia (HE 55/2007 vp, s. 26), ei perussäännön 8 artiklan muutoksista seuraa tarvetta uudelle rangaistussäännökselle.

1.2 Hyökkäysrikoksen määritelmä ja sitä koskevan ICC:n toimivallan edellytykset

Kampalan tarkistuskonferenssissa sopimusvaltiot hyväksyivät Rooman perussäännön 5 artiklan 2 kappaleen, sekä 123 ja 125 artiklan nojalla päätöslauselman RC/Res.6, jolla ne päättivät muuttaa perussääntöä lisäämällä siihen uuden 8 a artiklan koskien hyökkäysrikoksen määritelmää, uuden 15 a artiklan koskien hyökkäysrikosta koskevan Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivallan käyttöä tilanteessa, jonka sopimusvaltio on siirtänyt syyttäjän käsiteltäväksi tai jossa tutkinta on käynnistynyt syyttäjän omasta aloitteesta sekä uuden 15 b artiklan koskien tuomioistuimen toimivallan käyttöä hyökkäysrikoksen osalta niissä tapauksissa, joissa YK:n turvallisuusneuvosto on siirtänyt tilanteen syyttäjän käsiteltäväksi.

8 a artikla. Artiklan 1 kappaleessa hyökkäysrikos määritellään sellaisen hyökkäysteon suunnitteluksi, valmisteluksi, aloittamiseksi tai toteuttamiseksi, joka on luonteeltaan, vakavuudeltaan ja mittasuhteiltaan ilmeisellä tavalla YK:n peruskirjan vastainen. Hyökkäysrikokseen voi syyllistyä vain sellaisessa asemassa oleva henkilö, joka voi tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä.

Artiklan 2 kappaleessa valtion hyökkäysteko määritellään toisen valtion suvereniteettiin, alueelliseen koskemattomuuteen tai poliittiseen riippumattomuuteen kohdistuvaksi tai muulla tavoin YK:n peruskirjan vastaiseksi valtion aseellisen voiman käytöksi. Kappaleessa viitataan lisäksi YK:n yleiskokouksen vuonna 1974 hyväksymään päätöslauselmaan 3314 (XXIX) ja todetaan, että mikä tahansa päätöslauselmassa luetelluista teoista katsotaan artiklassa tarkoitetuksi hyökkäysteoksi. Yleiskokouksen päätöslauselman kanssa yhdenmukaisesti 8 a artiklassa luetellaan seuraavat teot: a) valtion asevoimat tunkeutuvat tai hyökkäävät toisen valtion alueelle, tai tällainen tunkeutuminen tai hyökkäys johtaa, vaikka väliaikaisestikin, sotilaalliseen miehitykseen, tai valtio liittää voimankäytön avulla toisen valtion alueen kokonaan tai osittain omaan alueeseensa; b) valtion asevoimat pommittavat toisen valtion aluetta, tai valtio käyttää aseita toisen valtion aluetta vastaan; c) valtion asevoimat saartavat toisen valtion satamat tai rannikot; d) valtion asevoimat hyökkäävät toisen valtion maa-, meri- tai ilmavoimien joukkoja tai laivastoa ja lentokalustoa vastaan; e) valtion asevoimia, jotka ovat toisen valtion alueella tämän valtion suostumuksella, käytetään asiaa koskevan sopimuksen ehtojen vastaisesti, tai näiden asevoimien pitämistä kyseisellä alueella jatketaan asiaa koskevan sopimuksen päätyttyä; f) valtio, joka on antanut alueensa toisen valtion käyttöön, sallii tämän toisen valtion käyttää aluetta kolmanteen valtioon kohdistuvaan hyökkäystekoon; g) valtio tai joku muu sen puolesta lähettää aseistautuneita joukkoja, ryhmiä, asevoimiin kuulumattomia joukkoja tai palkkasotureita, jotka suorittavat toista valtiota vastaan sellaisia asevoimien toimiin verrattavia toimia, jotka vastaavat vakavuudeltaan edellä lueteltuja tekoja, tai osallistuu merkittävästi tällaisiin toimiin.

Rikoslaki sisältää jo nykyisellään joitakin hyökkäysrikosmääritelmän kannalta olennaisia säännöksiä. Erityisesti voidaan tarkastella lain 12 luvun säännöksiä. Suomen itsemääräämisoikeuden vaarantamista koskeva luvun 1 § ei kuitenkaan vaikuta soveltuvan hyökkäysrikokseen. Teon tavoitteena on Suomen tai osan Suomesta saattaminen vieraan valtion alaiseksi tai osan Suomesta irrottaminen muusta valtakunnasta taikka Suomen valtiollisen itsemääräämisoikeuden rajoittaminen muulla vakavuudeltaan näihin rinnastettavalla tavalla. Rikossäännöksen tarkoituksena on estää teot, joilla pyritään valtiosäännön vastaisesti supistamaan Suomen aluetta tai siihen rinnastettavalla tavalla rajoittamaan Suomen itsemääräämisoikeutta (HE 94/1993 vp), joten se ei vaikuta soveltuvan hyökkäystekoon, jossa päinvastoin saatetaan pyrkiä laajentamaan Suomen aluetta.

Rikoslain 12 luvun 2 § koskee sotaan yllyttämistä. Siitä tuomitaan se, joka Suomessa tai Suomen kansalainen Suomen ulkopuolella Suomea koskevan sotilaallisen tai kansainvälisen poliittisen kriisin aikana tai sellaisen välittömästi uhatessa, tarkoituksenaan saattaa Suomi sotaan tai sotatoimen kohteeksi, 1) julkisesti kehottaa vierasta valtiota hyökkäystekoon Suomea vastaan tai Suomea hyökkäystekoon vierasta valtiota vastaan, 2) julkisesti levittää lausumia tai muita ilmaisuja, joiden tarkoituksena on vaikuttaa yleisen mielipiteen kehittymiseen hyökkäystekojen käyttöä puoltavaksi, 3) järjestelmällisesti levittää ilmeisen perättömiä tai harhaanjohtavia tietoja Suomen puolustuksesta tai sotilas- tai puolustuspoliittisista aikomuksista taikka 4) oikeudettomasti suorittaa vieraaseen valtioon, sen edustajaan, alueeseen tai omaisuuteen kohdistuvan väkivaltaisen teon.

Ollakseen rangaistava, teon on kaikissa tapauksissa selvästi lisättävä Suomen sotaan tai sotatoimen kohteeksi joutumisen vaaraa. Rangaistus sotaan yllyttämisestä on vankeutta vähintään yhdeksi ja enintään kymmeneksi vuodeksi.

Pykälän 1 kohta koskee siis muun muassa henkilöä, joka kriisin aikana tai sellaisen välittömästi uhatessa julkisesti kehottaa Suomea hyökkäystekoon vierasta valtiota vastaan. Lisäksi vaaditaan, että hänen tarkoituksensa oli saattaa Suomi sotaan tai sotatoimen kohteeksi. Hallituksen esityksessä (HE 94/1993 vp) todetaan, että rangaistavuuden edellytyksenä ei olisi, että hyökkäysteko tehdään. Riittävää olisi, että kehotus selvästi lisää Suomen vaaraa joutua sotaan tai sotatoimen kohteeksi. Silloisen hallituksen esityksen mukaan hyökkäyssotaa pidettiin kansainvälisen oikeuden mukaan rikoksena rauhaa vastaan. Tältä osin sotaan yllyttämisen säätäminen rangaistavaksi merkitsi Suomen rikoslainsäädännön saattamista sopusointuun kansainvälisen oikeuden kanssa.

Hallituksen esityksessä viitattiin myös hyökkäyskäsitteen määrittelyn vaikeuteen ja silloista tilannetta ajatellen todettiin, että niin kauan kuin kansainvälisoikeudellinen tulkinnanvaraisuus on olemassa, rikossäännöstä on tulkittava tavanomaisten rikosoikeudellisten tulkintaperiaatteiden mukaan eli epäselvässä tapauksessa säännöstä on tulkittava syytetylle edullisella tavalla (HE 94/1993 vp).

Myös pykälän 2 kohta soveltuisi yllyttämiseen Suomen puolelta tehtävään hyökkäykseen, kun taas 3 kohta vaikuttaa koskevan yritystä saada vieras valtio hyökkäämään Suomeen. 4 kohdassa on kysymys vieraaseen valtioon, sen edustajaan, alueeseen tai omaisuuteen kohdistuvasta väkivaltaisesta teosta. Hallituksen esityksen perustelut ovat tältä osin lyhyet, mutta oikeuskirjallisuudessa (Lappi-Seppälä ym.: Rikosoikeus 2009, s. 284) tekoja luonnehditaan havainnollisesti provokaatioteoiksi. Kysymys ei siis voi 4 kohdassa olla laajamittaisesta Suomen tekemästä hyökkäyksestä, kun kerran teko vasta tavoittelee Suomen saattamista sotaan tai sotatoimien kohteeksi ja lisää Suomen sotaan tai sotatoimen kohteeksi joutumisen vaaraa.

Valtiopetosta ja törkeää valtiopetosta koskevat rikoslain 13 luvun 1 ja 2 § saattaisivat soveltua tilanteeseen, jossa joku tasavallan presidentin päätösvallan syrjäyttäen määrää hyökkäyksestä. Luvun 4 § koskee laitonta sotilaallista toimintaa, jonka tarkoituksena on vaikuttaa valtiollisiin asioihin. Tällainen toiminta saattaa sivuta hyökkäysrikosta.

Kaikkiaan voidaan todeta, että Suomen nykyinen rikoslaki ei kata perussääntöön lisättyä hyökkäysrikoksen määritelmää.

15 a artikla. Perussääntöön hyväksytty uusi 15 a artikla koskee sen 1 kappaleen mukaisesti Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivallan käytön edellytyksiä hyökkäysrikoksen osalta niissä tilanteissa, kun kysymys on tutkinnasta, joka on käynnistynyt sopimusvaltion siirrettyä tilanteen syyttäjän käsiteltäväksi tai syyttäjän omasta aloitteesta. Artiklan 2 kappaleen nojalla tuomioistuin käyttää toimivaltaansa ainoastaan sellaisiin hyökkäysrikoksiin, jotka on tehty vuosi sen jälkeen, kun 30 sopimusvaltiota on hyväksynyt sitä koskevan perussäännön muutoksen. Artiklan 3 kappaleessa todetaan lisäksi, että tuomioistuin voi käyttää toimivaltaansa vasta, kun sopimusvaltiot ovat tehneet sitä koskevan erillisen päätöksen. Päätös voidaan tehdä aikaisintaan 1.1.2017. Jos tässä päätöksenteossa ei päästä konsensukseen, päätös tehdään Rooman perussäännön muuttamisen edellytyksenä olevalla 2/3 määräenemmistöllä.

Artiklan 4 kappaleessa todetaan, että ICC voi toimivallan käynnistymisen jälkeen käyttää toimivaltaansa sellaisen sopimusvaltion hyökkäysteosta johtuvan hyökkäysrikoksen käsittelyyn, joka ei ole antanut erillistä julistusta, jolla se toteaa, ettei kyseinen valtio hyväksy ICC:n toimivaltaa hyökkäysrikoksen osalta (niin sanottu opt out -julistus). Julistus tulee tallettaa tuomioistuimen kirjaajalle. Julistus voidaan peruuttaa milloin tahansa ja julistuksen tehneen valtion tulee arvioida tekemäänsä julistusta uudelleen kolmen vuoden kuluttua sen tekemisestä. Opt out -mekanismin oikeudellisesta tulkinnasta on kuitenkin jonkin verran erimielisyyttä. Jotkut valtiot ovat katsoneet, että sopimusvaltioiden ei voida katsoa hyväksyneen hyökkäysrikosta koskevaa muutosta ilman erillistä perussäännön 121 artiklan 5 kappaleen mukaista tahdonilmaisua, eli sitoutumisasiakirjan tallettamista. Tämä tulkintaerimielisyys jäänee viime kädessä ICC:n itsensä ratkaistavaksi. Hyökkäysrikosmuutosta koskevissa kommentaareissa on kuitenkin pidetty tulkintaerimielisyyttä vähäisenä siinä mielessä, että se koskee ainoastaan sopimusvaltioita, jotka eivät hyväksy hyökkäysrikosmääräyksiä ja jotka eivät myöskään tee opt out -julistusta.

Artiklan 5 kappaleen nojalla ICC:llä ei ole hyökkäysrikoksen osalta toimivaltaa ei-sopimusvaltioihin nähden silloin, kun hyökkäysrikokseen on syyllistynyt ei-sopimusvaltion kansalainen tai kun hyökkäysrikos on tehty ei-sopimusvaltion alueella. Tämä edellytys merkitsee poikkeamista muihin perussäännössä tarkoitettuihin rikoksiin sovellettavista määräyksistä. Perussäännön 12 artiklan 2 kappaleen mukaan tuomioistuin voi muiden perussääntöön sisällytettyjen rikosten osalta käyttää toimivaltaansa tilanteessa, jonka sopimusvaltio on siirtänyt syyttäjän käsiteltäväksi tai jossa tutkinta on käynnistynyt syyttäjän aloitteesta, mikäli aluevaltio tai valtio, jonka kansalainen rikoksesta epäilty on, on perussäännön sopimusvaltio. Artikla on näin ollen tarjonnut muiden rikosten osalta sopimusvaltiolle turvaa myös ei-sopimusvaltion kansalaisen tekemän rikoksen johdosta. Myöskään 12 artiklan 3 kappaleen mukainen ei-sopimusvaltion erillinen hyväksyntä ei anna ICC:lle toimivaltaa yksittäistapauksessa hyökkäysrikoksen osalta.

Päätöslauselman RC/Res.6 mukaisesti uudella 15 a artiklalla on annettu YK:n turvallisuusneuvostolle erityinen rooli tuomioistuimen toimivallan käytön edellytyksenä silloin, kun on kysymys tilanteesta, jonka sopimusvaltio on saattanut syyttäjän käsiteltäväksi tai jossa tutkinta on käynnistynyt syyttäjän omasta aloitteesta.

Artiklan 6 kappaleen nojalla, kun syyttäjän mukaan on perusteltua syytä tutkia hyökkäysrikosta yksittäisessä tapauksessa, hänen tulee ensin selvittää, onko turvallisuusneuvosto kyseisessä tapauksessa todennut valtion hyökkäysteon olemassaolon. Syyttäjä ilmoittaa YK:n pääsihteerille tutkittavanaan olevasta tapauksesta ja toimittaa hänelle kaikki asian kannalta merkitykselliset tiedot ja asiakirjat.

Artiklan 7 kappaleen mukaisesti, jos turvallisuusneuvosto on todennut valtion hyökkäysteon olemassaolon, syyttäjä voi edetä kyseisessä tutkinnassa.

Jollei turvallisuusneuvosto totea hyökkäysteon olemassaoloa kuuden kuukauden kuluessa syyttäjän tiedoksiannosta, artiklan 8 kappaleen mukaan syyttäjä voi tässäkin tapauksessa edetä tutkinnassaan, edellyttäen kuitenkin lisäksi, että esitutkintajaosto hyväksyy kyseisen hyökkäysrikosta koskevan tutkinnan aloittamisen perussäännön 15 artiklan mukaisesti ja ettei YK:n turvallisuusneuvosto päätä toisin perussäännön 16 artiklan mukaisen oikeutensa nojalla.

Artiklan 9 kappaleen mukaisesti tuomioistuin ei ole sidottu sen ulkopuolisten toimielinten päätöksiin koskien hyökkäysteon olemassaoloa.

Artiklan 10 kappaleessa todetaan lisäksi, ettei näillä hyökkäysrikosta koskevilla toimivallan käytön edellytyksillä ole merkitystä muita perussäännön 5 artiklan mukaisia rikoksia koskevan toimivallan näkökulmasta.

15 b artikla. Rooman perussääntöön hyväksytyllä uudella 15 b artiklalla määrätään sen 1 kappaleen mukaisesti niistä edellytyksistä, joilla ICC voi käyttää toimivaltaansa hyökkäysrikoksen osalta tilanteessa, jonka YK:n turvallisuusneuvosto on päätöslauselmallaan siirtänyt syyttäjän käsiteltäväksi.

Artiklan 2 kappaleen mukaan tuomioistuin voi käyttää toimivaltaansa vain suhteessa sellaisiin rikoksiin, jotka on tehty vuoden kuluttua siitä, kun 30 sopimusvaltiota on hyväksynyt hyökkäysrikosmääräykset.

ICC voi artiklan 3 kappaleen nojalla käyttää toimivaltaansa ilman lisäedellytyksiä sellaisessa tilanteessa, jonka YK:n turvallisuusneuvosto on siirtänyt syyttäjän käsiteltäväksi jälkeen, kun ICC:n toimivalta hyökkäysrikoksen osalta on käynnistynyt aikaisintaan 1.1.2017 tehtävän erillisen päätöksen johdosta.

Artiklan 4 kappaleessa todetaan, että ICC ei ole sidottu tuomioistuimen ulkopuolisten toimielinten arvioihin valtion hyökkäysteon olemassaolosta. Tämän määräyksen tarkoituksena on varmistaa ICC:n itsenäisyys suhteessa ulkopuolisiin toimielimiin, kuten YK:n turvallisuusneuvostoon sekä erityisesti varmistaa syytettyjen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Tämä määräys koskee myös tutkintaa tilanteessa, jonka sopimusvaltio on siirtänyt syyttäjän käsiteltäväksi tai jossa tutkinta on käynnistynyt syyttäjän omasta aloitteesta.

Muut päätöslauselmalla RC/Res.6 perussääntöön tehdyt muutokset. Päätöslauselman RC/Res.6 mukaisesti muutetaan myös Rooman perussäännön 25 artiklaa, 9 artiklan 1 kappaletta sekä 20 artiklan 3 kappaletta.

Perussäännön 25 artiklaan lisätään uusi 3 a kappale, jossa todetaan, että hyökkäysrikokseen voi syyllistyä ainoastaan henkilö, joka voi tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä.

Perussäännön 9 artiklan 1 kappaleeseen sekä 20 artiklan 3 kappaleeseen lisätään viittaukset 8 a artiklan mukaiseen hyökkäysrikosmääritelmään.

Tulkintaohjeet. Päätöslauselmien RC/Res.5 ja RC/Res.6 liitteet II sisältävät myös edellä mainittujen muutosten johdosta tarpeelliset lisäykset perussäännön 9 artiklan mukaisiin tulkintaohjeisiin. Rooman perussäännön 9 artiklassa määrätään tulkintaohjeista, joita tuomioistuin käyttää apuna perussäännön 6–8 artiklojen rikosmääritelmien tulkinnassa ja soveltamisessa. Tulkintaohjeet hyväksyttiin alun perin joukkotuhontaa, rikoksia ihmisyyttä vastaan sekä sotarikoksia koskevien rikosmääritelmien osalta ensimmäisessä sopimusvaltioiden kokouksessa vuonna 2002. Tulkintaohjeet ovat perussäännölle alisteisia tarkennuksia (PeVL 45/2000 vp s. 7). Tulkintaohjeet on julkaistu Suomessa erillisenä ulkoasiainministeriön julkaisuna (Kansainvälisen rikostuomioistuimen Rooman perussäännön rikosten määritelmien tulkintaohjeet, Ulkoasiainministeriön julkaisuja 1/2004). Nyt hyväksyttävänä olevia rikosmääritelmiä koskevat uudet, edellä mainittuihin päätöslauselmiin sisältyneet tulkintaohjeet on tarkoitus kääntää suomeksi edellä mainitun julkaisun päivittämiseksi. Tulkintaohjeista ei aiheudu uusia velvoitteita perussäännön sopimusvaltioille, joten niitä ei ole tarkoitus saattaa eduskunnan hyväksyttäväksi. Hyökkäysrikoksen osalta tulkintaohjeiden (RC/Res.6 liite II) sisältöä avataan jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa asianomaisen rikoslain muutossäännöksen yhteydessä.

Sotarikoksia koskevan 8 artiklan muutokseen liittyvissä tulkintaohjeissa (RC/Res.5, liite II) täsmennetään, että kiellettyjen aineiden ja aseiden käyttäminen tapahtuu valtion sisäisen aseellisen konfliktin yhteydessä ja että tekijä on tietoinen aseellisen konfliktin olemassa olosta. Muutokset eivät näin ollen tule sovellettavaksi lainvalvontatoiminnassa. Tämän tulkintaohjeen mukaan kyseessä olevien aseiden käyttö esimerkiksi poliisivoimien toiminnassa tietyssä erityistehtävässä, joka ei ole yhteydessä aseelliseen konfliktiin eikä siten myöskään ole kansainvälisen humanitaarisen oikeuden soveltamisalaan kuuluva tilanne, on sallittua.

Yhteisymmärrykset. Hyökkäysrikosta koskevat yhteisymmärrykset (understandings) hyväksyttiin Kampalan tarkistuskonferenssissa vuonna 2010 hyökkäysrikosta koskevan päätöslauselman liitteenä (RC/Res.6, liite III). Yhteisymmärrysten avulla saavutettiin konsensus tiettyjen kysymysten tulkinnasta. Kampalan neuvotteluissa ei keskusteltu tai tehty päätöksiä yhteisymmärrysten oikeudellisesta merkityksestä, mutta huomioiden niiden merkitys hyökkäysrikosta koskevaan ratkaisuun pääsemiseksi neuvotteluissa, on ne nähtävä lähinnä hyökkäysrikosmääritelmän tulkintaa ohjaavana valmisteluasiakirjana eikä niitä ole tarkoitus saattaa eduskunnan hyväksyttäväksi.

2.1 Laki Kansainvälisen rikostuomioistuimen Rooman perussääntöön vuonna 2010 hyväksyttyjen muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

1 §. Pykälä sisältää säännöksen, jolla saatetaan voimaan Rooman perussääntöön vuonna 2010 hyväksyttyjen muutosten lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä selostetaan tarkemmin jäljempänä eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa.

2 §. Pykälän mukaan perussääntömuutosten muiden määräysten voimaansaattamisesta ja voimaansaattamislain voimaantulosta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Laki on tarkoitus saattaa voimaan samanaikaisesti kuin Rooman perussäännön muutokset tulevat Suomen osalta voimaan.

2.2 Rikoslaki

2 c luku Vankeudesta

11 §. Koko rangaistuksen suorittaminen vankilassa. Pykälän 1 momentissa luetellaan ne törkeät rikokset, joista tuomitun vankeusrangaistuksen voi joutua suorittamaan kokonaan vankilassa. Hyökkäysrikos on niin vakava rikos, että se sisällytettäisiin rikosluetteloon.

8 luku Vanhentumisesta

10 §. Tuomitun vankeusrangaistuksen raukeaminen. Rooman perussäännön 29 artiklan mukaan vanhentumisajat eivät koske tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvia rikoksia.

Hyökkäysrikosta koskevan syyteoikeuden vanhentumattomuus seuraisi luvun 1 §:n 1 momentin perusteella suoraan siitä, että oikeus syyttää rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on elinkautinen rangaistus, ei vanhennu. Rangaistuksen tuomitsemisen estävää vanhentumissäännöstäkään ei tästä syystä sovellettaisi, sillä 6 §:n 1 momentin mukaan oikeus tuomita rangaistus 1 §:n 1 momentissa tarkoitetusta rikoksesta ei vanhennu.

Sen sijaan 10 §:n 1 momenttia tulisi muuttaa. Tällä hetkellä siinä säädetään, että elinkautinen vankeusrangaistus ei raukea, ja lisäksi nimenomaisesti luetellaan ne 11 luvun rikokset, joista tuomittu määräaikainen vankeusrangaistus ei raukea. Tuohon luetteloon lisättäisiin hyökkäysrikos.

11 luku Sotarikoksista ja rikoksista ihmisyyttä vastaan

4 a §. Hyökkäysrikos. Lukuun lisättäisiin uusi hyökkäysrikosta koskeva pykälä, joka perustuisi Rooman perussääntöön lisättyyn hyökkäysrikosta koskevaan 8 a artiklaan. Sopimusvaltioilla on harkinnanvaraa kriminalisoinnin laajuuden osalta, mutta perussääntöön nähden suppeampi kriminalisointi vastaavasti supistaisi sitä, missä määrin hyökkäysrikosta voidaan käsitellä suomalaisissa tuomioistuimissa. Perussäännön mukainen rangaistussäännös myös mahdollistaa sen, että Suomessa voitaisiin tarvittaessa tukeutua ICC:n tulkintakäytäntöön.

Ehdotuksen 1 momentin mukaan jos henkilö, joka voi tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä, tekee hyökkäysteon, joka on luonteeltaan, vakavuudeltaan ja mittasuhteiltaan ilmeisellä tavalla Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan (SopS 1/1956) vastainen, hänet olisi tuomittava hyökkäysrikoksesta vankeuteen vähintään neljäksi vuodeksi tai elinkaudeksi.

Hyökkäysrikosta koskeva määritelmä on kaksiosainen, se sisältää sekä valtion hyökkäysteon että yksilön rikosoikeudellisen vastuun kattaman teon määrittelyt.

Niiden henkilöiden piiri, jotka voisivat hyökkäysrikokseen syyllistyä, rajattaisiin Rooman perussäännön mukaisesti valtion ylimpään poliittiseen ja sotilaalliseen johtoon. Heihin viitataan henkilöinä, jotka voivat tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä. Näiden henkilöiden piiriä ei ole tarpeen eikä mahdollistakaan määritellä etukäteen tyhjentävästi. Joka tapauksessa säännöksessä tarkoitettuun valtion ylimpään poliittiseen johtoon kuuluisivat Suomessa lähtökohtaisesti ainakin tasavallan presidentti ja valtioneuvoston jäsenet. Heidän syytteeseenpanonsa osalta noudatettaisiin niitä erityissäännöksiä, jotka ovat perustuslain 113–116 §:ssä. Perustuslain 113 §:n tulkintaa käsitellään myöhemmin yksityiskohtaisten perustelujen jaksossa 4.2. Jos kansanedustaja katsottaisiin hyökkäysrikoksesta epäillyksi, hänen osaltaan olisi noudatettava perustuslain 30 §:ää.

Arvioitaessa niiden henkilöiden piiriä, jotka voivat syyllistyä hyökkäysrikokseen, on ensinnäkin huomioitava tasavallan presidentin perustuslain mukainen kaksoisrooli valtion ulkopoliittisena johtajana ja sotilaallisena ylipäällikkönä. Perustuslain 128 §:ssä säädetään, että tasavallan presidentti on Suomen puolustusvoimien ylipäällikkö. Presidentti voi valtioneuvoston esityksestä poikkeusoloissa luovuttaa ylipäällikkyyden toiselle Suomen kansalaiselle. Huomionarvoista on lisäksi se, että tasavallan presidentin ollessa estyneenä hänen tehtäviään hoitaa perustuslain 59 §:n mukaisesti pääministeri tai tämänkin ollessa estyneenä pääministerin sijaisena oleva ministeri.

Edelleen perustuslain 129 §:n mukaan tasavallan presidentti päättää valtioneuvoston esityksestä puolustusvoimien liikekannallepanosta. Jollei eduskunta ole tällöin kokoontuneena, se on heti kutsuttava koolle.

Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan presidentti päättää sodasta ja rauhasta eduskunnan suostumuksella. Tasavallan presidentin päätösvalta sodasta ja rauhasta kuulunee perustuslain 58 §:n 1 momentin mukaisen menettelyn piiriin, jossa tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Saman pykälän 2 momentin mukaan jos presidentti ei päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti, asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi. Valtioneuvosto voi tällöin antaa eduskunnalle asiasta selonteon. Tämän jälkeen asiasta päätetään eduskunnan selonteon johdosta hyväksymän kannanoton mukaisesti, jos valtioneuvosto tätä ehdottaa.

Tasavallan presidentti ja valtioneuvosto käsittelevät ulko- ja turvallisuuspolitiikan kysymyksiä tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan yhteiskokouksissa. Valiokunta kokoontuu pääministerin tai tasavallan presidentin pyynnöstä. Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 25 §:n mukaan ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan jäseniä ovat pääministeri, ulkoasiainministeri, valtioneuvoston määräämä ulkoasiainministeriön toimialaan kuuluvia asioita käsittelemään määrätty ministeri, puolustusministeri ja enintään neljä muuta valtioneuvoston määräämää ministeriä. Valiokunnan on valmistelevasti käsiteltävä tärkeät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja muita Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevat asiat, näihin liittyvät tärkeät sisäisen turvallisuuden asiat sekä tärkeät kokonaismaanpuolustusta koskevat asiat. Valiokunta käsittelee myös sen tehtävien alaan kuuluvien asioiden yhteensovittamista koskevat kysymykset. Valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 12 §:n mukaan tasavallan presidentille tehtävät ratkaisuehdotukset ratkaistaan yleisistunnossa.

Myös nykyistä perustuslakia edeltäneessä Suomen Hallitusmuodossa (94/1919) oli säädetty, että sodasta ja rauhasta presidentti päättää eduskunnan suostumuksella (33 §:n 1 mom.). Tuolloin oikeuskirjallisuudessa arvioitiin, että eduskunnan suostumus voitaisiin hankkia silloisen valtiopäiväjärjestyksen 36 §:n mukaisella tiedonantomenettelyllä ja siihen liittyvällä luottamuslauseäänestyksellä (Jyränki: Sotavoiman ylin päällikkyys, 1967, s. 96–98). Nykyään vastaavasta tiedonantomenettelystä on säädetty perustuslain 44 §:ssä. Nykyisen perustuslain esitöissä tai perustuslakia käsittelevässä uudessa oikeuskirjallisuudessa ei ole käsitelty sitä, miten eduskunnan suostumus hankittaisiin.

Menettelyllisesti toinen vaihtoehto ilmeisesti olisikin, että Suomen toiminta luonnehdittaisiin puolustautumistoimeksi, josta päätettäisiin sotilaskäskyasiana. Perustuslain 58 §:n 5 momentin mukaan tasavallan presidentti päättää sotilaskäskyasioista ministerin myötävaikutuksella sen mukaan kun lailla tarkemmin säädetään. Sotilaskäskyasioita ei ole määritelty perustuslaissa tai sen esitöissä. Tyypillisinä sotilaskäskyasioina on pidetty muun muassa sotilaallisten toimenpiteiden valmistelua ja johtamista (Sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyä koskevan sääntelyn uudistaminen, työryhmän mietintö 2011, s. 10).

Puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 31 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti päättää valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteista sekä muista puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevista laajakantoisista tai periaatteellisesti merkittävistä sotilaskäskyasioista.

Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti ratkaisee 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut sotilaallisen puolustuksen keskeisiin perusteisiin kuuluvat sotilaskäskyasiat puolustusministerin esittelystä siltä osin kuin ne liittyvät puolustusministeriön strategiseen suunnitteluun. Päätökset varmentaa puolustusministeri. Pääministerillä ja puolustusvoimain komentajalla on tuolloin oikeus olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta. Edelleen 32 §:n 2 momentin mukaan presidentti ratkaisee muut sotilaskäskyasiat puolustusvoimain komentajan esittelystä. Päätökset varmentaa puolustusvoimain komentaja. Kun puolustusvoimain komentaja esittelee 31 §:n 1 momentissa tarkoitettua sotilaskäskyasiaa, puolustusministerin tulee olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta. Lisäksi pääministeri voi olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta.

Saman pykälän 3 momentin mukaan presidentti voi omasta aloitteestaan tai puolustusministerin esityksestä siirtää sotilaskäskyasian presidentin valtioneuvostossa ratkaistavaksi. Tällöin presidentti päättää asiasta puolustusministerin esittelystä ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Sotilaskäskyasiaa presidentille valtioneuvostossa esiteltäessä puolustusvoimain komentajalla on oikeus olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta.

Jos hyökkäystekoon ryhdyttäisiin ja asiasta päätettäisiin sotilaskäskyasiana, kaikki edellä mainitut kyseisessä tapauksessa päätöksentekoon osallistuvat henkilöt voisivat syyllistyä hyökkäysrikokseen, sillä he olisivat hyökkäysrikosmääritelmän mukaisesti henkilöitä, jotka voisivat tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista ja sotilaallisista toimista tai johtaa niitä.

Edellä selostettujen menettelyiden lisäksi myös muut päätöksentekomenettelyt saattaisivat tulla arvioitavaksi siitä näkökulmasta, kuka hyökkäysrikokseen yksittäisessä tapauksessa on syyllistynyt. Vaikka onkin etukäteen vaikeaa arvioida, tehtäisiinkö mahdollinen päätös hyökkäysteosta eduskunnan ja valtioneuvoston myötävaikutuksin perustuslain 93 §:n 1 momentin ja 58 §:n 1 momentin mukaisesti, sotilaskäskyasiana vai kokonaan jossain muussa menettelyssä, voidaan kuitenkin arvioida, että sikäli kun tasavallan presidentti, valtioneuvosto, eduskunta ja puolustusvoimain komentaja ovat osallistuneet päätöksentekoon ja kannattaneet hyökkäystä sekä ryhtyneet hyökkäyksen toteuttamiseen tai muihin hyökkäysrikosmääritelmän kattamiin toimiin, he voisivat syyllistyä hyökkäysrikokseen valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista määräävinä tai niitä johtavina henkilöinä. Tämä kuitenkin edellyttää, että muut hyökkäysrikosmääritelmän mukaiset kriteerit täyttyvät.

Hyökkäysrikokseen mahdollisesti syyllistyviltä henkilöiltä edellytetään lisäksi, että he ”tosiasiallisesti” voivat määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä. Sana ”tosiasiallinen” voi toimia sekä vastuuta muodollisesta asemasta laajentavana että sitä rajaavana. Rikoslain 11 luvun 12 §:ssä oleva ilmaisu ”tosiasiallisesti esimiehen määräysvallassa ja valvonnassa olevat” tarkoittaa perustelujensa (HE 55/2007 vp, s. 35) mukaan, että esimiehen vastuu ei edellytä virallista esimiesasemaa, vaan tosiasiallinen esimiesasema riittää. Myöskään nyt ehdotetun säännöksen tulkinnassa ei voida lähteä liikkeelle pelkästään päättäjän muodollisesta johtavasta asemasta, vaan päättäjänä voidaan pitää vähäisemmässäkin asemassa olevaa henkilöä, jonka tosiasiallinen vaikutus on ollut johtava.

Hyökkäysrikoksen tulkintaohjeiden mukaan arvio rikoksentekijän määräysvallasta on taaksepäin katsova: rikoksentekijänä oli henkilö, joka saattoi tosiasiallisesti määrätä hyökkäystekoon syyllistyneen valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä (”the perpetrator was a person in a position effectively – –”). Tämä huomioon ottaen voi olla, että muodollisesti merkittävässä asemassa oleva henkilö, esimerkiksi ministeri, on ollut hyökkäystekoa koskevasta päätöksenteosta niin sivussa, ettei häntä voida lukea tosiasiallisesti valtion ylimpään poliittiseen tai sotilaalliseen johtoon kuuluvaksi.

Johtotasoa alempia toimijoita ei voida tuomita hyökkäysrikoksesta. Perussäännön 25 artiklan mukaan tuomioistuimen toimivalta ulottuu sinänsä myös yllyttäjään ja avunantajaan, kun rikos tai sen yritys tehdään. Tätä perussäännön artiklaa täytynee kuitenkin tulkita yhdessä 8 a artiklan kanssa niin, että myös yllyttäjien ja avunantajien on oltava johtotasolla, jotta heidän tekonsa olisi perussäännön mukaan ICC:n toimivaltaan kuuluva hyökkäysrikos. Artiklaan lisätty uusi 3 a kappale vahvistaa tämän tulkinnan, sillä sen mukaan 25 artiklan määräyksiä sovelletaan hyökkäysrikoksen osalta ainoastaan sellaisiin henkilöihin, jotka voivat tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä.

Kansallisen lainsäädännön mukaan hyökkäysrikoksen rangaistavuus koskisi tavalliseen tapaan yllyttäjää ja avunantajaakin. Rikoslain 5 luvun 7 §:n 2 momentin mukaan yllyttäjää tai avunantajaa ei vapauta rangaistusvastuusta se, ettei häntä koske sellainen henkilöön liittyvä olosuhde, joka perustaa tekijän teon rangaistavuuden. Siten johtotasoa alempi toimija voidaan tuomita yllytyksestä tai avunannosta hyökkäysrikokseen, vaikka hyökkäysrikoksesta tai sen yrityksestä voitaisiin tuomita vain johtotasolla toiminut. Ei ole perusteita tehdä tässä yhteydessä poikkeusta tästä rikoslain säännöksestä, joka osoittaa, ketkä voidaan tuomita yllytyksestä tai avunannosta niin sanottuun erikoisrikokseen, jonka tekijäpiiri on rajattu. Näin huolimatta siitä, että tämä johtaa hyökkäysrikoksen yhteydessä yllyttäjien ja avunantajien tekijäpiirin laajentumiseen kansallisesti verrattuna siihen, mikä se on Rooman perussäännön mukaan. Yllytyksen tai avunannon kohteena on kuitenkin oltava henkilö, joka voitaisiin tuomita hyökkäysrikoksesta tekijänä, eli varsin suppeaan piiriin kuuluva henkilö.

Yllyttäjä vastaa siitä rikoksesta, minkä tekijä on tehnyt. Jos hyökkäysrikosta tai sen yritystä ei tehdä, ei yllyttäjää siis voida tuomita hyökkäysrikokseen yllyttämisestä. Sen sijaan häneen saattaa soveltua toinen rangaistussäännös, eli sotaan yllyttämistä koskeva rikoslain 12 luvun 2 §. Sen täyttyminen ei nimittäin edellytä, että hyökkäysteko toteutetaan. Toisaalta 12 luvun 2 § koskee lähinnä vain julkisesti tapahtunutta yllyttämistä. Kyseistä pykälää on käsitelty edellä yksityiskohtaisten perustelujen jaksossa 1.2.

Hyökkäysrikoksen suorittavalla tasolla olleita henkilöitä, jotka olisivat lähinnä sotilaita, ei voitane tuomita edes avunannosta hyökkäysrikokseen. Jos tällaisen sotilaan rikos tulisi Suomessa tutkittavaksi, sitä lienee pidettävä lähinnä (törkeänä) palvelusrikoksena. Tilanteessa olisi merkitystä myös rikoslain 45 luvun 26 b §:n säännöksellä esimiehen käskystä. Pykälän 1 momentin mukaan teosta, jonka sotilas on tehnyt esimiehensä käskystä, tuomitaan käskynalainen rangaistukseen vain, jos: 1) hän on käsittänyt, että hän käskyn täyttämällä toimisi lakia tai palvelusvelvollisuutta vastaan; tai 2) hänen olisi pitänyt ymmärtää käskyn ja sen edellyttämän teon oikeudenvastaisuus, kun otetaan huomioon käsketyn teon lainvastaisuuden ilmeisyys.

Kansainvälisen oikeuden mukainen hyökkäyssodan kielto on sen verran tunnettu, että voitaneen lähteä siitä, että tekijän olisi vähintään pitänyt ymmärtää teon oikeudenvastaisuus. Mutta ”rivimiehiin” voisi luultavasti tulla sovellettavaksi saman pykälän toinen momentti: Jos teko on tapahtunut olosuhteissa, joissa käskynalaiselta ei voitu kohtuudella edellyttää käskyn täyttämättä jättämistä, tekijä on kuitenkin rangaistusvastuusta vapaa. Hallituksen esityksen (HE 44/2002 vp) mukaan seikkoja, jotka tulee ottaa huomioon, ovat muun muassa tilanne, käskyn täyttämättä jättämisestä tekijälle aiheutuvat seuraukset sekä esimiehen ja käskynalaisen asema (ja niiden etäisyys).

Ehdotettu säännös koskisi myös ulkomaisia toimijoita silloin, kun rikokseen voitaisiin Suomen rikosoikeuden soveltamisalaa koskevan 1 luvun säännösten mukaisesti soveltaa Suomen lakia. Mainitun luvun 1 §:n 1 momentin mukaan Suomessa tehtyyn rikokseen sovelletaan Suomen lakia. Luvun 3 §:n mukaan Suomen ulkopuolella tehtyyn rikokseen, joka on kohdistunut Suomeen, sovelletaan Suomen lakia. Rikoksen katsotaan kohdistuneen Suomeen, 1) jos se on maan- tai valtiopetosrikos, 2) jos teolla muutoin on vakavasti loukattu tai vaarannettu Suomen valtiollisia, sotilaallisia tai taloudellisia oikeuksia tai etuuksia taikka 3) jos se on kohdistunut Suomen viranomaiseen. Luvun 6 §:n mukaan Suomen kansalaisen Suomen ulkopuolella tekemään rikokseen sovelletaan Suomen lakia, 11 §:n mukaisin kaksoisrangaistavuuden vaatimusta koskevin edellytyksin. Myös muut 1 luvun säännökset saattaisivat soveltua tekoon.

Hyökkäysrikos ei kuitenkaan olisi katsottavissa rikoslain 1 luvun 7 §:ssä tarkoitetuksi kansainväliseksi rikokseksi, joihin rangaistavuus ulotetaan tekopaikasta riippumatta. Kansainvälisinä rikoksina pidettävistä rikoksista säädetään tarkemmin 7 §:n soveltamisesta annetussa asetuksessa (627/1996). Vaikka hyökkäysrikos on vakavuudeltaan rinnastettavissa muihin Rooman perussäännön rikoksiin, se ei kansainvälisen oikeuden näkökulmasta ole tällä hetkellä kiistattomasti rikos, jota voitaisiin käsitellä kansallisissa tuomioistuimissa niin sanotun universaalitoimivallan perusteella. Universaaliperiaatteen nojalla kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen, vaikka rikoksella ei olisi liityntää kyseiseen valtioon. Universaaliperiaatteen ulottuvuus, eli sen piiriin kuuluvat rikokset määräytyvät suoraan kansainvälisen oikeuden nojalla, eikä kaikissa tapauksissa ole täysin yksiselitteistä, mihin rikoksiin universaaliperiaate voidaan liittää. Tarkoituksena ei ole hyökkäysrikoksen osalta ulottaa Suomen rikosoikeudellista toimivaltaa universaaliperiaatetta soveltamalla laajemmaksi kuin mitä kansainvälinen oikeus määrää. Esityksessä ei näin ollen ehdoteta muutettavaksi 7 §:n soveltamisesta annettua asetusta.

Hyökkäysrikokseen liittyvien yhteisymmärrysten kohdat 4–5 koskevat kansallista toimivaltaa hyökkäysrikoksen käsittelyyn. Näissä yhteisymmärryksissä todetaan, että hyökkäysteon ja hyökkäysrikoksen määritelmiä koskevien muutosten katsotaan olevan sovellettavissa ainoastaan perussääntöä sovellettaessa, eikä muutosten voida tulkita rajoittavan voimassa tai muodostumassa olevia kansainvälisen oikeuden sääntöjä tai vaikuttavan niihin muutoin kuin perussääntöä sovellettaessa. Lisäksi yhteisymmärrysten mukaan muutosten ei katsota olevan tulkittavissa siten, että ne luovat oikeuden tai velvollisuuden käyttää kansallista toimivaltaa toisen valtion tekemän hyökkäysteon käsittelyyn.

Harkittaessa säännöksen soveltamista ulkomaalaisiin on otettava huomioon myös kansainvälisen tapaoikeuden mukainen valtionjohdon rikosoikeudellinen koskemattomuus toisen valtion tuomioistuimessa. Tapaoikeuden voidaan katsoa tällä hetkellä lähtevän siitä, että virassa olevat valtion päämies, pääministeri ja ulkoministeri ovat toisten valtioiden kansallisissa tuomioistuimissa rikosoikeudellisesti koskemattomia kaikissa toimissaan riippumatta niiden luonteesta ja tekoajankohdasta. ICJ otti asiaan kantaa niin sanotussa Arrest Warrant -tuomiossa vuonna 2002 (Case Concerning the Arrest Warrant of 11 April 2000, Democratic Republic of the Congo v. Belgium, Judgment of 14 February 2002). Ratkaisussaan ICJ korosti kuitenkin, että henkilö voidaan koskemattomuuden estämättä asettaa syytteeseen toimivaltaisessa kansainvälisessä tuomioistuimessa.

Sen sijaan entisten valtionjohtajien osalta edellä mainittu sääntö saattaa syrjäytyä silloin, kun kyse on kaikkein vakavimmista kansainvälisistä rikoksista. Pinochet-ratkaisussa vuonna 1998 Ison-Britannian korkein oikeusaste House of Lords totesi, että entisellä valtiojohtajalla ei ollut koskemattomuutta kidutuksesta, johon hän oli syyllistynyt virassa ollessaan. Ranskan korkein oikeus päätyi samansuuntaiseen ratkaisuun vuoden 2001 Gaddafi-tapauksessa todetessaan, että terrorismi ei kuulu niihin vakaviin kansainvälisiin rikoksiin, joiden kohdalla voidaan poiketa valtiopäämiesten immuniteetista. Katsoessaan Gaddafin nauttivan koskemattomuutta istuvana valtion päämiehenä, Ranskan ylin oikeusaste siis kuitenkin samalla vahvisti Pinochet-ratkaisun tulkinnan, jonka mukaan virkatehtäviin liittyvään koskemattomuuteen ei ole mahdollista vedota vakavimpien kansainvälisten rikosten osalta. Vaikka hyökkäysrikokseen ei voida tällä hetkellä kiistattomasti soveltaa universaalitoimivaltaa, se voitaneen kuitenkin vakavuudeltaan rinnastaa muihin Rooman perussäännön rikoksiin, joiden osalta entisten valtionjohtajien koskemattomuus saattaisi väistyä toisen valtion kansallisessa tuomioistuimessa. Sen sijaan ICC:ssä syytetyn virallisella asemalla esimerkiksi valtionjohtajana ei ole merkitystä, sillä Rooman perussäännön 27 artiklan mukaan perussääntöä sovelletaan samalla tavalla kaikkiin henkilöiden heidän virallisesta asemastaan huolimatta.

Hyökkäysteko olisi rangaistava hyökkäysrikoksena vain silloin, kun se todella tehdään. Tämä ei käy perussäännön 8 a artiklan sanamuodosta selville muuten kuin epäsuorasti. Rikoksen määritelmän tulkintaohjeissa kuitenkin todetaan hyökkäysrikokseen kuuluvan, että hyökkäysteko toteutettiin (”the act of aggression – – was committed”). Siten pykälässä ei tarvitse välttämättä erikseen luetella tekotapoja, jotka perussäännön artiklassa mainitaan. Siinä erikseen mainitut tekotavat ovat suunnittelu, valmistelu, aloittaminen ja toteuttaminen. Kaikkia näitä perussäännössä erikseen lueteltuja tekotapoja voidaan Suomen rikoslain mukaan arvioida tekijän- tai osallisuusvastuun mukaisesti. Suunnittelun ja valmistelun mainitseminen säännöksessä erikseen voisi myös johtaa virheellisesti siihen tulkintaan, että pelkkä toteutumatta jääneen hyökkäysteon suunnitteleminen olisi tämän pykälän mukaan rangaistavaa.

Valtion hyökkäysteon olisi, johtaakseen rangaistavuuteen, oltava luonteeltaan, vakavuudeltaan ja mittasuhteiltaan ilmeisellä tavalla YK:n peruskirjan vastainen. Tämäkin edellytys olisi perussäännön mukainen; sen mukaan kyseessä olisi ”a manifest violation of the Charter of the United Nations”. Tämä edellytys rajaisi pykälän soveltamisalan ulkopuolelle vähäisimmät teot. Jos kyse on tällä perusteella pois hyökkäysrikoksen piiristä rajautuvasta teosta, se saattaa kuitenkin olla 12 luvun 2 §:n 4 kohdan mukaan rangaistava teko. Kyseistä lainkohtaa on käsitelty edellä yksityiskohtaisten perustelujen jaksossa 1.2.

Teko on hyökkäysrikoksena rangaistava hyökkäysteko vain jos se on ”ilmeisellä tavalla Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan vastainen”. Tekijän täytyy siis olla tietoinen tuosta peruskirjan vastaisuudesta. Hyökkäysrikosta koskeva tietoisuuskynnys on lähtökohtaisesti sama kuin muissa ICC:n toimivaltaan kuuluvissa rikoksissa. Rooman perussäännön 30 artiklan 1 kappaleessa asetetaan syyksiluettavuuden edellytykseksi vaatimus siitä, että henkilö on rikosoikeudellisessa vastuussa ja hänet voidaan tuomita rangaistukseen tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvasta rikoksesta ainoastaan, jos rikoksen tunnusmerkistö on toteutettu tahallaan ja tietoisesti. Artiklan 2 kappaleessa todetaan lisäksi, että artiklaa sovellettaessa tarkoitetaan henkilön toimivan tahallaan a) suhteessa toimintaan, kun hänen tarkoituksenaan on toimia kyseisellä tavalla; ja b) suhteessa seuraukseen, kun hänen tarkoituksenaan on aiheuttaa tuo seuraus tai hän on selvillä siitä, että toiminta tavallisesti aiheuttaa tuon seurauksen.

Hyökkäysrikosta koskevien tulkintaohjeiden mukaan ilmaus ”ilmeisellä tavalla” on objektiivinen luonnehdinta. Rikoksentekijän oli oltava tietoinen niistä tosiseikoista, joiden perusteella teko oli ilmeisellä tavalla YK:n peruskirjan vastaista. Näyttöä ei kuitenkaan edellytetä siitä, että rikoksentekijä on arvioinut oikeudelliselta kannalta, oliko teko tällainen.

Rooman perussäännön hyväksymisestä annetussa hallituksen esityksessä (HE 161/2000 vp) käsiteltiin myös syyksiluettavuuskysymystä. Esityksessä todettiin muun muassa, että kotimaisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa jutussa sovelletaan jatkossakin yleisten oppien tulkinnoissa kansallisessa oikeudessa vakiintuneita periaatteita, mutta esimerkiksi perussäännöllä voi silti olla vaikutusta myös kotimaisen tuomioistuimen ratkaisuihin yleisten laintulkintaperiaatteiden sallimissa rajoissa.

Kysymys hyökkäysrikoksen tahallisuuden arvioinnista määräytyisi sitä koskevien yleisten kotimaisten sääntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Kysymys YK:n peruskirjan vastaisuudesta koskee niin sanottua olosuhdetahallisuutta. Sangen vakiintunut korkeimman oikeuden käytännössä on olosuhdetahallisuuden arvioiminen siten, että tekijän tahallisuus suhteessa kysymyksessä olleen olosuhteen käsillä oloon määräytyy sen mukaan, oliko tekijä pitänyt tämän olosuhteen käsillä oloa varmana tai varsin todennäköisenä. Hyökkäysrikos olisi vastaavasti tahallinen, jos tekijä pitää vähintään varsin todennäköisenä sellaisten tosiseikkojen käsillä oloa, jotka ilmentävät ilmeistä YK:n peruskirjan vastaisuutta. Tekijän tahallisuuden alaraja ei siten asetu tavanomaista korkeammalle, mutta tosiseikkojen on oltava tavanomaista selvemmät. Hyökkäysrikoksesta voitaisiin tuomita vankeuteen vähintään neljäksi vuodeksi tai elinkaudeksi. Rangaistusasteikko olisi sama kuin joukkotuhonnassa mutta alarajaltaan lievempi kuin törkeässä rikoksessa ihmisyyttä vastaan ja törkeässä sotarikoksessa. Jos hyökkäysrikoksesta tuomittava olisi syyllistynyt myös muihin rikoksiin, kuten esimerkiksi juuri joukkotuhontaan, rikoksiin ihmisyyttä vastaan tai sotarikoksiin, hänet tuomittaisiin luonnollisesti myös niistä.

Ehdotetun 2 momentin mukaan hyökkäysrikoksen yritys olisi rangaistava. Vaikka hyökkäysrikosta koskevien tulkintaohjeiden mukaan mainittu rikos tulee toteuttaa, täytynee katsoa, että perussäännöstä seuraa velvollisuus kriminalisoida myös hyökkäysrikoksen yritykset. Näin päätellen siitä, että perussäännön mukaisia tekotapoja ovat (toteutuneen) hyökkäysteon valmistelu ja suunnittelukin. Lisäksi perussäännön 25 artikla henkilökohtaisesta rikosoikeudellisesta vastuusta koskee myös hyökkäysrikosta. Artiklan 3 kappaleen f kohdan mukaan rikosoikeudellinen vastuu ulottuu henkilöön, joka yrittää tehdä rikoksen ryhtymällä toimenpiteisiin, jotka olennaisella tavalla aloittavat sen täytäntöönpanon, mutta rikos jää täyttymättä henkilön tarkoitusperistä riippumattomien olosuhteiden vuoksi. Jos rikoksentekijä kuitenkin luopuu rikoksen yrityksestä tai muuten estää rikoksen täyttymisen, hän on rikosoikeudellisesta vastuusta vapaa. Suomen rikoslain säännökset yrityksestä ja yrityksestä luopumisesta vastaavat perussääntöä.

Teon vakavuutta ajatellen on myös kansallisen lainsäädännön kannalta perusteltua, että rangaistavuus ulottuu yritykseenkin.

Hyökkäysteon määritelmä. Pykälän kolmannessa momentissa määriteltäisiin, mitä tarkoitetaan 1 momentin hyökkäysteolla. Hyökkäysteolla tarkoitettaisiin tekoa, jossa valtio käyttää aseellista voimaa toisen valtion suvereniteettia, alueellista koskemattomuutta tai poliittista riippumattomuutta vastaan tai muulla tavoin YK:n peruskirjan vastaisesti. Valtion hyökkäysteon käsitettä ja sen suhdetta voimankäyttöä koskevaan kansainväliseen tapaoikeuteen sekä YK:n peruskirjaan käsitellään edellä yleisperustelujen jaksossa 1.1.

Rikoslakiin otettava määritelmä olisi perussäännön 8 a artiklan 2 kappaleeseen sisältyvän hyökkäysteon määritelmän mukainen. Määritelmä sisältäisi varsin yksityiskohtaisen tekotapojen luettelon, jota ei ole tarpeen toistaa tässä. Luettelo perustuu YK:n yleiskokouksen vuonna 1974 hyväksymän päätöslauselman 3314 (XXIX) 3 artiklaan.

On tulkinnanvaraista, onko tarkoitettu, että perussäännön 8 a artiklan 2 kappaleen mukainen määritelmä on tyhjentävä. (“Any of the following acts, regardless of a declaration of war, shall, in accordance with United Nations General Assembly resolution 3314 (XXIX) of 14 December 1974, qualify as an act of aggression”). Hyökkäysrikosta koskevissa tulkintaohjeissa todetaan ainoastaan, että kaikki 8 a artiklan 2 kappaleessa tarkoitetut teot katsotaan hyökkäysteoiksi. Toisaalta vuoden 1974 päätöslauselman 4 artiklasta ilmenee, että silloin hyväksytty vastaava tekotapojen luettelo ei ole tyhjentävä (“The acts enumerated above are not exhaustive and the Security Council may determine that other acts constitute aggression under the provisions of the Charter”). Rangaistussäännökseltä edellytettävän täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vuoksi on kotimaisessa valmistelussa kuitenkin lähdettävä siitä, että rikoslakiin otettava määritelmä on tyhjentävä. Useat luettelossa olevat tekotavat tosin sinänsä jättävät tulkinnalle tilaa.

Hyökkäysrikosneuvotteluissa oli alusta alkaen selkeää, että määritelmän mukainen valtion hyökkäysteko kattaisi ainoastaan aseellisen voimankäytön (use of armed force). Aseellisen voimankäytön käsitettä ei siinä yhteydessä lähemmin avattu. Myöhemmässä kansainvälisoikeudellisessa keskustelussa on kuitenkin pohdittu myös kyberhyökkäyksen asemaa aseellisena voimankäyttönä. Lähtökohtaisesti ratkaisevana on pidetty voimankäytön sotilaallista luonnetta ja sen seurauksia. Niin sanottu kyberhyökkäys voi seurauksistaan riippuen ylittää aseellisen hyökkäyksen kynnyksen, ja etenkin kyberiskut, joilla aiheutetaan välitöntä aineellista vahinkoa tai kuolonuhreja, voidaan katsoa kansainvälisessä oikeudessa kielletyksi voimankäytöksi.

Ensimmäisen momentin mukaisesta ilmeisen YK:n peruskirjan vastaisuuden vaatimuksesta seuraa kysymys siitä, mitkä voimankäytön tilanteet mahdollisesti jäävät pykälän soveltamisalan ulkopuolelle. Voimankäytön kiellon poikkeukset ovat kansainvälisessä oikeudessa kiistanalainen aihe, eikä poikkeuksia nimenomaisesti myöskään mainita Kampalassa hyväksytyssä hyökkäysrikoksen määritelmässä. On kuitenkin selvää, että YK:n peruskirjan mukainen itsepuolustus ja turvallisuusneuvoston valtuuttamat teot eivät ole katsottavissa hyökkäysteoiksi, jotka aiheuttaisivat yksilön rikosoikeudellisen vastuun tai valtion vastuun. Näiden kansainvälistä voimankäyttöä koskevien säännösten mukaan laillisten voimankäytön muotojen ja toisaalta YK:n peruskirjan 2 artiklan 4 kappaleen mukaan kielletyn voimankäytön välille jää kuitenkin tulkinnanvarainen vyöhyke. Kaikki YK:n peruskirjan 2 artiklan 4 kappaleen mukaan kielletty voimankäyttö ei siis olisi katsottavissa yksilön rikosoikeudellisen vastuun edellytyksenä olevaksi hyökkäysteoksi.

Myös niin sanottu humanitaarinen interventio mahdollisena voimankäytön oikeuttavana perusteena sisältyy tälle kiistanalaiselle vyöhykkeelle. Humanitaarinen interventio voimankäytön kiellon poikkeuksena nousi esille myös hyökkäysrikosta koskevissa neuvotteluissa. Neuvotteluissa muutamat valtiot esittivät, että humanitaarisen intervention tulisi nimenomaisesti jäädä hyökkäysrikosta koskevan määritelmän ulkopuolelle. Mikäli teon tarkoituksena on ollut estää humanitaarinen katastrofi ja on toimittu hyvässä uskossa, ei teon tämän näkemyksen mukaan voitaisi katsoa olevan ilmeisellä tavalla YK:n peruskirjan vastaista. Enemmistö valtioista ei kuitenkaan ollut valmis hyväksymään tällaista yleistä poikkeusta, eikä neuvottelujen katsottu olevan oikea paikka tämän kiistanalaisen asian käsittelemiselle. Hyökkäysrikoksen määritelmään sisällytettyjä vaatimuksia teon ilmeisestä YK:n peruskirjan vastaisuudesta on kuitenkin pidettävä merkityksellisinä myös tässä yhteydessä.

Vaatimuksen siitä, että valtion hyökkäysteon tulee olla luonteeltaan, vakavuudeltaan ja mittasuhteiltaan ilmeisellä tavalla peruskirjan vastainen yhdessä muiden Rooman perussäännön määräysten kanssa voidaan näin ollen katsoa rajoittavan tuomioistuimen toimivallan kaikkein vakavimpiin hyökkäystekoihin ja siten myös hyökkäysrikoksen osalta nostavan kynnystä yksilön rikosoikeudellisen vastuun toteutumiselle. Yhteisymmärryksissä todetaan, että valtion hyökkäysteko on kaikkein vakavin ja vaarallisin laittoman voimankäytön muoto. Yksilön rikosoikeudellinen vastuu voi lisäksi tulla kysymykseen ainoastaan vakavista ja kiistattomasti kansainvälisen oikeuden vastaisista valtion hyökkäysteoista. Hyökkäysteon olemassaolon arviointi edellyttää yksittäistapauksessa kaikkien olosuhteiden arviointia YK:n peruskirjan mukaisesti, mukaan lukien teon vakavuutta ja seuraamuksia. Edellä mainitun ilmeistä peruskirjan vastaisuutta koskevan vaatimuksen arviointi edellyttää yhteisymmärrysten mukaisesti kaikkien kolmen kriteerin – teon luonteen, vakavuuden ja mittasuhteiden – arviointia, eikä mikään näistä yksin riitä täyttämään vaatimusta ilmeisestä peruskirjan vastaisuudesta. Hyökkäysteon vakavuutta ja mittasuhteita koskevien kriteereiden voidaan tässä yhteydessä katsoa edellyttävän teolta korkeaa vakavuuden astetta, kun taas teon luonteen voidaan katsoa viittaavan muun muassa sen suhteeseen voimankäyttöä koskevaan kansainväliseen sääntelyyn ja erityisesti näiden normien niin sanottuun tulkinnanvaraiseen alueeseen. Tulkinta kuitenkin jää viime kädessä ICC:n ja kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytännössä vahvistettavaksi.

4 b §. Hyökkäysrikoksen valmistelu. Perussäännön 25 artiklan 3 kappaleen d kohdan mukaan henkilö on vastuussa tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvasta rikoksesta ja hänelle voidaan määrätä siitä rangaistus, jos kyseinen henkilö jollakin muulla tavalla (kuin tekijänä, tekijäkumppanina, välillisenä tekijänä, yllyttäjänä tai avunantajana) myötävaikuttaa sellaisen rikoksen täyttymiseen tai sen yritykseen, sellaisen henkilöryhmän toimesta, joka toimii yhteisen päämäärän hyväksi. Tällaisen myötävaikuttamisen tulee olla tahallista ja: i) sen tarkoituksena tulee olla joko ryhmän rikollisen toiminnan tai rikollisen päämäärän edistäminen, kun sellaiseen toimintaan tai päämäärään liittyy tuomioistuimen toimivaltaan kuuluva rikos; tai ii) myötävaikuttajan tulee olla tietoinen ryhmän aikomuksesta tehdä rikos.

Perussäännön hyväksymistä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 161/2000 vp) todettiin tältä osin, että d kohdan määräys menee pidemmälle kuin Suomen rikoslaki, koska se kohdistuu myös lähinnä rikoksen valmisteluna pidettäviin tekoihin, eikä Suomen rikoslakiin sisälly yleistä rikoksen valmistelun kriminalisointia.

Koska perussääntö tuntuu tällä kohdalla ulottuvan varsin pitkälle itse pääteosta – yritykseen myötävaikuttamiseen asti – on varmuuden vuoksi tarpeen kriminalisoida myös hyökkäysrikoksen valmistelu. Siihen on myös kansallisia syitä. Hyökkäysrikos edellyttää erityistä etukäteissuunnittelua, johon on tarpeen voida puuttua riittävän aikaisessa vaiheessa.

Rangaistussäännöksen alussa viitataan rikoksen tekijäpiirin osalta luvun 4 a §:n 1 momentissa tarkoitettuun henkilöön. Edellä selostetuin tavoin hyökkäysrikoksen tekijäpiiri on rajoitettu valtion ylimpään poliittiseen tai sotilaalliseen johtoon kuuluviin henkilöihin. Sama koskee rikoksen yritystä. Luonnollista on, että kyseinen tekijäpiiriä koskeva rajaus koskee yritystä vielä varhaisempaan vaiheeseen ajoittuvaa kyseisen rikoksen valmistelua. Edellä niin ikään todetuin tavoin kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön 25 artiklaan lisätyn uuden 3 a kappaleen mukaan perussäännön 25 artiklan määräyksiä sovelletaan hyökkäysrikoksen osalta ainoastaan sellaisiin henkilöihin, jotka voivat tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä. Hyökkäysrikoksen valmisteluun tekijänä kyseeseen tulevien henkilöiden osalta soveltuu siis edellä hyökkäysrikoksen yhteydessä selostettu.

Hyökkäysrikoksen valmistelussa on kysymys hyökkäysrikoksen toteuttamiseen tähtäävästä, yritystä varhaisemmasta rikoksen esivaiheesta. Tämä ilmaistaan rangaistussäännöksessä rikoksen valmistelulle tunnusomaisella subjektiivisella tunnusmerkillä, jonka mukaan tekijä tehdäkseen luvun 4 a §:ssä tarkoitetun hyökkäysrikoksen toimii hyökkäysrikoksen valmistelua koskevan luvun 4 b §:n 1 tai 2 kohdassa määritellyllä tavalla.

Hyökkäysrikoksen valmistelu voisi toteutua sopimalla toisen tekijätunnusmerkin toteuttavan henkilön kanssa hyökkäysrikoksen tekemisestä (1 kohta) tai laatimalla yksityiskohtainen suunnitelma hyökkäysrikoksen tekemisestä (2 kohta). Hyökkäysrikoksen valmistelun osalta voidaan paljolti tukeutua niihin perusteluihin, joita on esitetty rikoslain 11 luvun 2 §:n mukaisesta joukkotuhonnan valmistelusta (HE 55/2007 vp, s. 20–21). Tunnusmerkistön ensimmäisessä kohdassa on kyse rikoksen tekemisestä sopimisesta eli salahanketyyppisestä rikoksen valmistelun muodosta. Sopijat ovat tekijätunnusmerkin täyttäviä henkilöitä. Hyökkäysrikoksen valmistelun tunnusmerkistö edellyttää 2 kohdassa, että tekijätunnusmerkin täyttävä henkilö laatii yksityiskohtaisen suunnitelman hyökkäysrikoksen tekemiseksi. Suunnitelman on oltava yksityiskohtainen, jolloin voidaan katsoa, että kysymyksessä on hyvin vakava ja todellinen, varteenotettava suunnitelma. Liian suuria vaatimuksia yksityiskohtaisuudelle ei kuitenkaan tule asettaa. Aivan epärealistiset sopimiset ja suunnitelmat jäävät säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. Säännöksen tarkoituksena on säätää rangaistavaksi sellainen tunnusmerkistössä tarkoitettu 4 a §:n 1 momentissa tarkoitettujen henkilöiden toiminta hyökkäysrikoksen tekemiseksi, jossa nämä sopivan tilaisuuden tullen voisivat ryhtyä panemaan sopimusta tai suunnitelmaa täytäntöön sekä sellaisen vakavasti otettavan yksityiskohtaisen suunnitelman laatiminen, joka on toteutettavissa.

Rangaistus olisi sama kuin joukkotuhonnan valmistelussa eli vankeutta vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään neljäksi vuodeksi.

12 §. Esimiehen vastuu. Voimassa olevan 12 §:n mukaan sotilaallinen ja muu esimies tuomitaan 1, 3–7 ja 13 §:ssä tarkoitetusta teosta tai sen yrityksestä rangaistukseen kuin tekijä tai osallinen, jos tosiasiallisesti esimiehen määräysvallassa ja valvonnassa olevat joukot tai alaiset ovat syyllistyneet tekoon sen johdosta, että esimies on laiminlyönyt velvollisuutensa asianmukaisesti valvoa joukkojen tai alaisten toimintaa, ja jos: 1) esimies tiesi tai hänen olisi olosuhteiden perusteella pitänyt tietää, että joukot tai alaiset olivat tekemässä tai aikoivat tehdä kyseisiä rikoksia; eikä 2) esimies ryhtynyt käytettävissään oleviin tarpeellisiin ja häneltä kohtuudella vaadittaviin toimiin rikosten täyttymisen ehkäisemiseksi.

Pykälää muutettaisiin niin, että se koskisi myös hyökkäysrikosta ja sen valmistelua. Voimassa olevan sanamuodon mukainen ilmaisu ”3–7 §” ei kata lukuun lisättäviä uusia 4 a ja 4 b §:ää, vaan ne on mainittava erikseen.

Esimiehen vastuuta koskevan säännöksen taustana on Rooman perussäännön 28 artikla. Se koskee päälliköiden ja muiden esimiesten vastuuta kyseisen tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvien rikosten suhteen. Hyökkäysrikos ei ole poikkeus 28 artiklan soveltamisalaan.

Esimiehen vastuuta koskevan säännöksen soveltamisala lienee hyvin rajallinen siltä osin, kuin se koskisi tilannetta, jossa alainen on tekemässä tai aikoo tehdä hyökkäysrikoksen. Hyökkäysrikokseen syyllistymään pystyvien joukkohan on hyvin suppea. Kun perussäännön artiklan ja vastaavasti voimassa olevan 12 §:n on tulkittava koskevan myös osallisuutta siinä tarkoitettuihin rikoksiin, säännös kuitenkin kattaisi myös esimiehen vastuun siitä, että alaiset ovat osallisia hyökkäysrikokseen.

13 §. Alaisen rikoksen ilmoittamatta jättäminen. Voimassa olevan 13 §:n mukaan sotilaallinen tai muu esimies, joka jättää ryhtymättä tarpeellisiin ja häneltä kohtuudella vaadittaviin toimiin saattaakseen viranomaisten tutkittavaksi tosiasiallisesti hänen määräysvallassaan ja valvonnassaan olevan alaisen tekemäksi epäillyn 1 tai 3–7 §:ssä taikka tässä pykälässä tarkoitetun rikoksen, on tuomittava alaisen rikoksen ilmoittamatta jättämisestä sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Alaisen rikoksen ilmoittamatta jättämisestä ei kuitenkaan tuomita esimiestä, joka on osallinen alaisensa rikokseen taikka 12 §:ssä mainituin edellytyksin alaisen rikoksen tekijä tai siihen osallinen.

Tämänkin säännöksen taustalla on Rooman perussäännön 28 artikla. Myös tätä pykälää olisi muutettava niin, että se kattaisi hyökkäysrikoksen ja sen valmistelun. Siten 4 a ja 4 b § olisi mainittava pykälässä erikseen.

14 §. Hallituksen määräys ja esimiehen käsky. Voimassa olevan pykälän mukaan hallitusvaltaa käyttävän viranomaisen tai muun julkista valtaa käyttävän tahon antamasta määräyksestä tai esimiehen käskystä sotarikoksen, törkeän sotarikoksen tai lievän sotarikoksen tehnyt taikka sellaista yrittänyt on rangaistusvastuusta vapaa vain, jos: 1) hänellä on ollut oikeudellinen velvollisuus noudattaa hallituksen määräyksiä tai esimiehen käskyjä; 2) hän ei tiennyt määräyksen tai käskyn olevan lainvastainen; ja 3) määräys tai käsky ei ollut selvästi lainvastainen.

Säännös perustuu Rooman perussäännön 33 artiklaan. Artiklaa tulkitaan sen 2 kappaleen mukaan siten, että joukkotuhonnan tai ihmisyyttä vastaan kohdistuvien rikosten täytäntöönpanoa koskevat määräykset ovat ilmeisen oikeudenvastaisia. Sen vuoksi voimassa olevan pykälän mukaan vastuuvapaus koskee mainitun tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvista 11 luvussa tarkoitetuista rikoksista sotarikosta, törkeää sotarikosta ja lievää sotarikosta.

Hyökkäysrikosta ei ole suljettu perussäännössä pois mahdollisen vastuuvapauden piirissä. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi maininta hyökkäysrikoksesta ja hyökkäysrikoksen valmistelusta. Samalla pykälän sanamuotoa on muutenkin hieman muutettava, koska hyökkäysrikoksen valmistelun yritys ei olisi rangaistava teko.

Käytännössä vastuuvapaus tuskin tulisi kysymykseen varsinaisen hyökkäysrikoksen tai sen valmistelunkaan tekijöiden suhteen. Hyökkäysrikoksen tunnusmerkistöön kuuluu, että se on ilmeisellä tavalla YK:n peruskirjan vastainen. Silloin se on epäilemättä ollut myös selvästi lain vastainen, minkä korkeassa virka-asemassa olleet mahdolliset hyökkäysrikoksen tekijät ja valmistelijat ovat todennäköisesti myös ymmärtäneet. Sen sijaan hyökkäysrikokseen tai sen valmisteluun osallisten vastuuta voidaan joissain tapauksissa ehkä arvioida toisin.

Kun tällaisen vastuuvapausperusteen tarvetta hyökkäysrikoksen tai sen valmistelun osalta ei siis voida sulkea pois, ehdotetaan, että hyökkäysrikos ja sen valmistelu nimenomaisesti mainittaisiin 14 §:ssä.

14 a §. Syyteoikeus. Syytteen nostamisesta hyökkäysrikoksesta ja sen valmistelusta päättäisi valtakunnansyyttäjä.

Edellä on todettu, että poliittisista päättäjistä mahdollisia hyökkäysrikoksesta syytteeseen joutuvia suomalaisia toimijoita saattaisivat olla ainakin tasavallan presidentti ja valtioneuvoston jäsenet. Valtakunnanoikeudessa ajaa syytettä tasavallan presidenttiä ja valtioneuvoston jäsentä vastaan valtakunnansyyttäjä (perustuslain 113 ja 114 §). Vaikka näissä tapauksissa päätökset syytteen nostamisesta tekeekin eduskunta, on valtakunnansyyttäjän osuus oikeudenkäynnissä keskeinen. Olisi johdonmukaista, että valtakunnansyyttäjä päättäisi syytteen nostamisesta myös silloin, kun syytteen nostamisesta hyökkäysrikoksesta ei ole perustuslain mukaisia erityismääräyksiä, eli kansanedustajien, sotilashenkilöiden ja muiden mahdollisten hyökkäysrikoksesta tai sen valmistelusta syytettävien kotimaisten toimijoiden osalta. Tätä voidaan perustella myös rikoksen vakavalla luonteella.

Vastaavasti on hyvät perusteet siihen, että valtakunnansyyttäjä päättäisi syytteen nostamisesta, kun syyte koskee Suomeen kohdistunutta hyökkäystä ja ulkomaista toimijaa. Jos kyseessä on ulkomailla tehty rikos, rikosasiaa ei saa 1 luvun 12 §:n mukaan tutkia Suomessa ilman valtakunnansyyttäjän syytemääräystä. Suomeen kohdistunut hyökkäys voisi kuitenkin olla myös Suomessa tehty rikos, joka ilman ehdotettua erityissäännöstä ei kuuluisi valtakunnansyyttäjän päätösvaltaan.

Valtakunnansyyttäjä määräisi myös siitä, kenen on ajettava syytettä.

15 luku Rikoksista oikeudenkäyttöä vastaan

10 §. Törkeän rikoksen ilmoittamatta jättäminen. Pykälässä säädetään rangaistus hankkeilla olevan törkeän rikoksen ilmoittamatta jättämisestä. Säännöksen 1 momentissa on luettelo vakavista rikoksista, joiden hankkeilla olosta on rangaistuksen uhalla ilmoitettava viranomaisille tai sille, jota vaara uhkaa, kun rikos on vielä estettävissä. Vakavimmat 11 luvun rikokset ovat jo nyt luettelossa. Johdonmukaisuuden vuoksi luetteloon lisättäisiin hyökkäysrikos ja hyökkäysrikoksen valmistelu.

Samalla luetteloon lisättäisiin jalkaväkimiinakiellon rikkominen. Sitä koskeva rangaistussäännös (11 luvun 7 a §) lisättiin rikoslakiin lailla 1466/2011. Tuossa yhteydessä 15 luvun 10 §:ää ei kuitenkaan muutettu. Jalkaväkimiinakiellon rikkominen rinnastuu niin tekotavoiltaan kuin rangaistusasteikoltaan kemiallisen aseen kiellon rikkomiseen ja biologisen aseen kiellon rikkomiseen, jotka on jo nyt mainittu pykälän 1 momentissa olevassa rikosluettelossa. Tämä muutos ei ole kiireellinen, joten se voidaan hyvin toteuttaa hyökkäysrikosta koskevan hallituksen esityksen yhteydessä huolimatta siitä, että muutos ei tulisi heti voimaan.

2.3 Pakkokeinolaki

10 luku Salaiset pakkokeinot

3 §. Telekuuntelu ja sen edellytykset. Telekuuntelua koskevan pykälän 2 momentti sisältää luettelon rikoksista, joista epäillyn hallussa olevan tai muuten oletettavasti käyttämän teleosoitteen tai telepäätelaitteen telekuunteluun voidaan myöntää esitutkintaviranomaiselle lupa. Momentin 1 kohta koskee rikoslain 11 luvun rikoksia. Kohtaan lisättäisiin hyökkäysrikos ja sen valmistelu telekuunteluun oikeuttavina rikoksina.

17 §. Asuntokuuntelu ja sen edellytykset. Esitutkintaviranomaiselle voidaan myöntää lupa kohdistaa teknistä kuuntelua vakituiseen asumiseen käytettävään tilaan, jossa rikoksesta epäilty todennäköisesti oleskelee (asuntokuuntelu). Pykälä sisältää luettelon rikoksista, joista epäiltyyn asuntokuuntelua voitaisiin kohdistaa. Pykälän 1 kohta koskee rikoslain 11 luvun rikoksia. Kohtaan lisättäisiin hyökkäysrikos ja hyökkäysrikoksen valmistelu.

Perussääntöön tehdyt muutokset tulevat perussäännön 121 artiklan 5 kohdan mukaisesti sopimusvaltion osalta voimaan vuoden kuluttua sitoutumisasiakirjojen tallettamisesta. Lait ehdotetaan tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan kuin perussäännön muutokset tulevat Suomen osalta voimaan.

Muutosten kansallisesta voimaantulosta poiketen ICC voi käyttää toimivaltaansa hyökkäysrikoksen osalta vasta sen jälkeen, kun sopimusvaltiot ovat tehneet tätä koskevan erillisen päätöksen. Tällainen päätös voidaan tehdä aikaisintaan 1.1.2017, edellyttäen, että vähintään 30 sopimusvaltiota on ratifioinut hyökkäysrikosta koskevat määräykset ja että nämä määräykset ovat tulleet voimaan kyseisten valtioiden osalta.

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 22 kohdan mukaisesti rikosoikeutta koskevat asiat kuuluvat valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Perussäännön muutokset eivät sisällä Ahvenanmaan maakunnan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, eikä muutosten voimaansaattamissäädökselle ole siten tarpeen pyytää maakuntapäivien hyväksyntää.

4.1 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan perustuslaissa tarkoitettu eduskunnan hyväksymistoimivalta kattaa kaikki aineelliselta luonteeltaan lain alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräykset. Sopimuksen määräykset on luettava lainsäädännön alaan, 1) jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, 2) jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, 3) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla taikka 4) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä tai 5) siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kysymykseen ei vaikuta se, onko jokin määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (PeVL 11, 12 ja 45/2000 vp).

Päätöslauselmalla RC/Res.5 Rooman perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen e kohtaan hyväksyttiin muutos, jonka seurauksena myrkyn tai myrkkyaseiden käyttäminen, tukehduttavien, myrkyllisten tai muiden kaasujen ja kaikkien vastaavien nesteiden, tarvikkeiden tai laitteiden käyttäminen ja ihmisen ruumiissa helposti laajentuvien tai litistyvien luotien käyttäminen kuuluu jatkossa Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivaltaan sotarikoksina myös valtionsisäisissä aseellisissa konflikteissa. Lisäksi päätöslauselmalla RC/Res.6 muutettiin perussääntöä lisäämällä siihen hyökkäysrikoksen määritelmän sisältävä uusi 8 a artikla. Perustuslain 8 §:n mukaisesti rikosoikeudelliseen vastuuseen johtavista teoista tulee säätää lailla. Näin ollen sekä 8 artiklan 2 kappaleen e kohtaan tehty muutos että uusi 8 a artikla kuuluvat lainsäädännön alaan.

Rooman perussääntöön lisätyt uudet 15 a ja 15 b artiklat koskevat hyökkäysrikosta koskevan ICC:n toimivallan käyttöä. Ensin mainittu artikla koskee ICC:n toimivallan edellytyksiä hyökkäysrikoksen osalta niissä tilanteissa, kun kysymys on tutkinnasta, joka on käynnistynyt sen johdosta, että sopimusvaltio on siirtänyt tilanteen syyttäjän käsiteltäväksi, tai syyttäjän omasta aloitteesta. Jälkimmäinen artikla sisältää määräykset hyökkäysrikosta koskevista toimivallan edellytyksistä, kun YK:n turvallisuusneuvosto on siirtänyt tilanteen tuomioistuimelle. Tuomiovallan käyttämistä koskevat säännökset sisältyvät perustuslain 3 §:ään ja 9 lukuun. Tuomioistuinten toimivallasta säädetään Suomessa lailla. Koska määräykset koskevat asian vireille saattamista ja käsiteltäväksi ottamista, niillä on lisäksi liityntä perustuslain 21 §:n takaamaan oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Kyseiset määräykset kuuluvat näin ollen lainsäädännön alaan.

Perussäännön 9 artiklan 1 kappaleeseen sekä 20 artiklan 3 kappaleeseen on lisätty viittaukset 8 a artiklan mukaiseen hyökkäysrikokseen. Perussäännön 9 artikla sisältää viittauksen kaikkien sen mukaisten rikosmääritelmien tulkintaohjeisiin, joita tuomioistuin käyttää apuna toimivaltaansa kuuluvien rikosten tunnusmerkistöjen tulkinnassa ja soveltamisessa. Tunnusmerkistöt ovat olennainen osa yksilön rikosoikeudellisen vastuun syntymistä. Perustuslain 8 §:n perusteella rikosoikeudelliseen vastuuseen johtavista teoista tulee säätää lailla. Rikosten tunnusmerkistöistä säädetään Suomessa rikoslaissa, joten 9 artiklan muutos kuuluu lainsäädännön alaan. Perussäännön 20 artikla sisältää ne bis in idem -periaatteen, joka perusoikeusuudistuksen esitöihin sisältyvän nimenomaisen maininnan mukaan kuuluu perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, jotka turvataan lailla (HE 309/1993 vp, s. 74). Perussäännön 20 artiklan 3 kappaleen muutos kuuluu tämän vuoksi lainsäädännön alaan.

Lisäksi perussäännön 25 artiklaan on lisätty uusi 3 a kappale, jossa todetaan, että hyökkäysrikokseen voi syyllistyä ainoastaan henkilö, joka voi tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista sotilaallisista toimista tai johtaa niitä. Perussäännön 25 artiklassa säädetään henkilökohtaisesta rikosoikeudellisesta vastuusta, josta Suomessa säädetään rikoslain 3 luvussa. Henkilön viralliseen asemaan perustuvista rikosoikeudellisen vastuun rajoituksista säädetään kuitenkin perustuslaissa, esimerkiksi kansanedustajien osalta 30 §:ssä, tasavallan presidentin osalta 113 §:ssä ja valtioneuvoston jäsenten osalta 114–116 §:ssä. Kyseinen määräys kuuluu näin ollen lainsäädännön alaan.

Edellä mainituilla perusteilla Rooman perussääntöön tehdyt muutokset kuuluvat lainsäädännön alaan ja niiden hyväksyminen edellyttää eduskunnan suostumusta.

4.2 Käsittelyjärjestys

Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen perussäännön muutosten voimaansaattamislaiksi. Lisäksi esitys sisältää ehdotukset rikoslain ja pakkokeinolain muuttamiseksi.

Perussääntöön lisätyt artiklat 15 a ja 15 b koskevat ICC:n toimivallan käytön edellytyksiä. Hyökkäysrikos kuului jo alun perin perussäännön 5 artiklassa lueteltuihin, ICC:n toimivallan piiriin kuuluviin rikoksiin, mutta tuomioistuin ei ole voinut käyttää toimivaltaansa ennen hyökkäysrikosmääritelmän hyväksymistä. Perussäännön hyväksymisen yhteydessä annetussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa katsottiin, että tuomioistuimen toimivaltaa koskevat määräykset eivät ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta ja tuomiovallan käyttämistä koskevien säännösten kanssa (PeVL45/2000 vp, s. 5). Perustuslakivaliokunta katsoi, että rikostuomioistuimen toimivaltaisuuden vaikutusta täysivaltaisuuteen on pidettävä sillä tavoin vähäisenä, kuin perustuslakiuudistuksen esitöissä tarkoitetaan.

Perussäännön 20 artikla sisältää ne bis in idem -kiellon, jonka mukaan jokaisella on oikeus olla tulematta syytetyksi tai tuomituksi toistamiseen saman teon perusteella. Muutoksella 20 artiklan 3 kohtaan lisättiin viittaus hyökkäysrikokseen. Ne bis in idem -periaate sisältyy perustuslain 21 §:n 2 momentin oikeusturvatakeisiin. Perussäännön 20 artikla mahdollistaa tästä periaatteesta poikkeamisen tilanteessa, jossa aiempi kansallinen käsittely on tarkoitettu suojelemaan henkilöä rikosoikeudelliselta vastuulta ICC:n toimivaltaan kuuluvissa asioissa tai jossa aiempi tuomioistuinkäsittely ei ollut järjestetty riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa eikä oikeudenkäyntimenettely vastannut tarkoitusta saattaa henkilö oikeuden eteen. Rooman perussäännön hyväksymistä koskevassa alkuperäisessä hallituksen esityksessä katsottiin, että 20 artiklaa ei tullut pitää ongelmallisena perustuslain kannalta (HE 161/2000 vp). Myös perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan perussäännön 20 artiklan olevan ongelmaton perustuslain kannalta (PeVL 45/2000 vp, s. 7).

Hyökkäysrikokseen voi syyllistyä vain sellaisessa asemassa oleva henkilö, joka voi tosiasiallisesti määrätä valtion poliittisista tai sotilaallisista toimista tai johtaa niitä. Näiden henkilöiden piiriä ei ole tarpeen eikä mahdollistakaan määritellä etukäteen tyhjentävästi. Yksi keskeisimmistä henkilöistä, jotka kansallisesti voisivat syyllistyä hyökkäysrikokseen, on tasavallan presidentti, joka perustuslain 93 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan päättää sodasta ja rauhasta eduskunnan suostumuksella. Perustuslain 113 § koskee tasavallan presidentin rikosoikeudellista vastuuta. Jos oikeuskansleri, oikeusasiamies tai valtioneuvosto katsoo tasavallan presidentin syyllistyneen maanpetosrikokseen, valtiopetosrikokseen tai rikokseen ihmisyyttä vastaan, asiasta on ilmoitettava eduskunnalle. Jos eduskunta tällöin kolmella neljäsosalla annetuista äänistä päättää syytteen nostettavaksi, valtakunnansyyttäjän on ajettava syytettä valtakunnanoikeudessa ja presidentin on pidättäydyttävä siksi ajaksi toimestaan. Muussa tapauksessa presidentin virkatoimesta ei saa nostaa syytettä. On huomattava, että jos kansallisesti ei ryhdytä syyttämistoimenpiteisiin, ICC:n syyttäjä voi kuitenkin aina toimivaltansa rajoissa päättää syytteen nostamisesta ICC:ssä toissijaisuusperiaatteen nojalla.

Perustuslakia koskevan vuoden 1998 hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp, s. 168) mukaan lain 113 §:n ilmaisulla rikokset ihmisyyttä vastaan tarkoitetaan säännöksessä rikoksia, jotka teon laajakantoisiin vaikutuksiin tai erityisen törkeään luonteeseen nähden on katsottava pikemmin ihmisyyteen ja ihmiskuntaan kuin yksityiseen henkilöön kohdistuviksi. Näitä rikoksia koskevat rangaistussäännökset sisältyvät rikoslain 11 lukuun.

Rooman perussäännön ratifioinnin yhteydessä eduskunnan perustuslakivaliokunta tarkasteli perussäännön 27 artiklan määräystä virallisen aseman merkityksettömyydestä. Valiokunnan mukaan perustuslain 113 §:n käsitettä ”rikokset ihmisyyttä vastaan” tulee tulkita itsenäisesti, ja sen merkitys ei ole välttämättä sidoksissa siihen, mitä rikoslain 11 luvussa säädetään rangaistaviksi rikoksina ihmisyyttä vastaan. Perussäännön 6–8 artiklassa tarkoitettuja joukkotuhontaa, rikoksia ihmisyyttä vastaan ja sotarikoksia on valiokunnan käsityksen mukaan perusteltua pitää perustuslain 113 §:ssä käsitteen "rikos ihmisyyttä vastaan" avulla määritellyn vastuun piiriin kuuluvina (PeVL 45/2000 vp, s. 5.).

Kysymystä pohdittiin myös rikoslain 11 lukua viimeksi uudistettaessa. Tuolloin hallituksen esityksessä (HE 55/2007 vp, s. 10) todettiin, että välttämätöntä ja kiireellistä tarvetta Suomen perustuslain 113 §:n muuttamiseen ei ole. Viittauksen epätarkkuus on vähäinen ja perustuslain säännös on perusteltua ymmärtää niin, että siinä mainituilla maanpetosrikoksella, valtiopetosrikoksella ja rikoksella ihmisyyttä vastaan tarkoitetaan rikoslain 11–13 luvussa olevia rikossäännöksiä. Säännös sillä tavoin ymmärtäen tasavallan presidentillä on virkatoimissaan rikosoikeudellinen vastuu muun muassa joukkotuhonnasta, rikoksista ihmisyyttä vastaan ja sotarikoksista. Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön 27 artiklan vaatimus virallisen aseman merkityksettömyydestä toteutuu tältäkin osin.

Eduskunnan lakivaliokunta puolestaan kiinnitti tuolloin ”oikeusministeriön huomiota siihen, että suunnitteilla olevan perustuslain tarkistuksen yhteydessä on syytä harkita, olisiko tarpeen tarkistaa perustuslain 113 §:n sanamuotoa siten, että kaikki Rooman perussäännön 6–8 artiklassa tarkoitetut rikokset nykyistä yksiselitteisemmin kuuluvat tasavallan presidentin rikosoikeudellisen vastuun piiriin” (LaVM 1/2008 vp, s. 3). Vuonna 2008 asetettiin niin sanottu Perustuslaki 2008 -työryhmä valmistelemaan ja kartoittamaan perustuslain toimivuuteen ja mahdollisiin muutostarpeisiin liittyviä kysymyksiä. Työryhmän laatimassa muistiossa on huomioitu tämä lakivaliokunnan kannanotto. Työryhmän kannanottona kuitenkin tältä osin todetaan, että perustuslain 113 §:n sääntelyä tasavallan presidentin rikosoikeudellisesta vastuusta ei ole tarpeen tarkistaa (Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2008:8, s. 79–80). Työryhmän selvityksen pohjalta tarpeellisia muutoksia perustuslakiin valmistelemaan perustetun perustuslain tarkistuskomitean mietinnössä ei enää palattu perustuslain 113 §:n mahdolliseen muutostarpeeseen.

Nyt hyväksyttävänä oleva hyökkäysrikosta koskeva määritelmä ei perustuslain 113 §:n sanamuotoa tiukasti lukien näyttäisi sisältyvän pykälän soveltamisalaan. Huomioiden kuitenkin, että kyseiselle perustuslain mukaiselle termille ”rikokset ihmisyyttä vastaan” tulee lakivaliokunnankin aikaisemman kannanoton mukaisesti kuitenkin antaa itsenäinen merkitys, pykälän tulkinnassa tulisi lähteä siitä, että se kattaisi vähintään kaikki Rooman perussäännön sisältämät, kaikkein vakavimmat kansainväliset rikokset. Määritelmänsä mukaisesti hyökkäysteolta edellytetään ilmeistä YK:n peruskirjan vastaisuutta, mikä peruskirjan sisältämä aseellisten voimankäytön kielto huomioiden tukisi myös tulkintaa, jonka mukaan hyökkäysrikos voitaisiin katsoa joko 113 §:ssä tarkoitetun sotarikoksen muodoksi tai rikokseksi ihmisyyttä vastaan perustuslain merkityksessä. Näin ollen hallitus katsoo, että perustuslain 113 §:ää ei ole tarpeen tämän esityksen johdosta muuttaa.

Lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perusteltuna kuitenkin pidetään, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että

eduskunta hyväksyisi Kampalassa 10 ja 11 päivänä kesäkuuta 2010 Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussääntöön tehdyt muutokset.

Edellä esitetyn perusteella ja koska Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön muutokset sisältävät määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset