Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettua lakia ja eräiden teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuudesta annettua lakia. Lakeihin tehtäisiin ne välttämättömät muutokset, jotka aiheutuvat markkinavalvonnasta ja tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi tulotietojärjestelmästä annettua lakia.

EU-asetuksen toimeenpano edellyttää, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään muun muassa markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksista sekä talouden toimijoihin kohdistettavista seuraamuksista. Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uudet säännökset koskien uusia viranomaisen toimivaltuuksia. Lisäksi eräiden teknisten laitteiden valvonnasta annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi tarvittavat viittaukset EU-asetukseen sekä asetuksesta johtuvat muutokset seuraamuksia koskevaan sääntelyyn.

EU-asetuksen edellyttämien muutosten lisäksi työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettuun lakiin tehtäisiin eräitä muita tarkennuksia. Esityksellä laajennettaisiin työsuojeluviranomaisen velvollisuutta tehdä ilmoitus poliisille esitutkintaa varten siten, että ilmoitusvelvollisuus koskisi myös ihmiskauppaa ja törkeää ihmiskauppaa. Tämän lisäksi työsuojeluviranomaisella olisi jatkossa toimivalta tehdä ilmoitus poliisille tapauksista, joiden osalta viranomainen on havainnut työntekijän terveyttä tai turvallisuutta työpaikalla koskevien EU:n kemikaaliturvallisuussäännösten vastaista menettelyä.

Esityksellä laajennettaisiin työsuojeluviranomaisen oikeutta saada salassa pidettäviä tietoja toisilta viranomaisilta työolosuhteiden valvontaa varten. Tämän lisäksi tulotietojärjestelmästä annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi muutos yhdenmukaisesti valvontalain sääntelyn kanssa. Lakien muutosten myötä tulorekisterin tietoja olisi mahdollista hyödyntää myös työolosuhdevalvonnassa.

Nykyisellään valtioneuvoston asetuksen tasolla oleva sääntely asbestipurkutyöstä työsuojeluviranomaiselle tehtävän ennakkoilmoituksen sisällöstä ehdotetaan osittain siirrettäväksi lain tasolle. Lisäksi esityksessä ehdotetaan tehtäväksi muutoksenhakua koskeviin säännöksiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin liittyvät muutokset.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. EU-asetusta aletaan soveltaa 16.7.2021.

1.1 Yleistä

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettu laki (44/2006, jäljempänä valvontalaki) on keskeisin työsuojeluviranomaisen ja -tarkastajan toimivaltuuksia ja tehtäviä koskeva säädös. Valvontalaissa säädetään muun muassa toimivaltuuksista, joita viranomaisella ja tarkastajalla on käytössään valvoessaan työsuojelua koskevien säännösten noudattamista.

Valvontalain 4 luku sisältää säännökset, jotka koskevat työkäyttöön tarkoitettujen teknisten laitteiden (kone, työväline, henkilönsuojain tai muu tekninen laite) vaatimustenmukaisuuden valvontaa eli markkinavalvontaa ja valvonnassa käytössä olevia viranomaisen toimivaltuuksia. Markkinavalvonta on viranomaisten toimintaa, jonka tarkoituksena on varmistaa, että markkinoilla olevan tuotteet kuten tekniset laitteet ovat turvallisia ja vaatimustenmukaisia.

Työsuojeluviranomaiset eli aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet sekä sosiaali- ja terveysministeriö (jäljempänä ministeriö) ovat markkinavalvontaviranomaisia, jotka valvovat olennaisessa määrin työkäyttöön tarkoitettujen teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuutta. Työsuojelun vastuualueet selvittävät tuotteiden vaatimustenmukaisuutta toimivaltansa puitteissa. Mikäli tarvitaan työsuojelun vastuualueen toimivaltaan kuulumattomia viranomaistoimia, vastuualue siirtää asian ministeriön käsiteltäväksi. Ministeriö on työkäyttöön tarkoitettujen teknisten laitteiden markkinavalvonnassa viranomaistaho, joka tekee päätökset muun muassa teknisten laitteiden markkinoilta ja käytöstä poistamisesta tai markkinoille luovuttamisen rajoittamisesta.

Markkinavalvonnan kohteina olevien työkäyttöisten teknisten laitteiden vaatimuksista säädetään osin EU:n yhdenmukaistamislainsäädännössä (koneet, henkilönsuojaimet, köysiratalaitteistot). Markkinavalvonta on jäsenvaltioiden vastuulla ja käytännössä pitkälti kansallisten viranomaisten itsenäisesti toteuttamaa. Jäsenmaiden viranomaisten tekemän markkinavalvonnan tarkoituksena on varmistaa, että määräyksiä noudatetaan eikä vaarallisia taikka turvallisuudeltaan puutteellisia tai muutoin vaatimustenvastaisia tuotteita ole EU:n sisämarkkinoilla.

1.2 Tausta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2019/1020 markkinavalvonnasta ja tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta sekä direktiivin 2004/42/EY ja asetusten (EY) N:o 765/2008 ja (EU) N:o 305/2011 muuttamisesta (jäljempänä markkinavalvonta-asetus) tuli voimaan 15.7.2019. Markkinavalvonta-asetus on luonteeltaan lähtökohtaisesti suoraan jäsenmaissa sovellettava, mutta sen toimeenpano edellyttää, että myös kansalliseen lainsäädäntöön tehdään muutoksia muun muassa markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksien osalta. Työssä käytettäviä teknisiä laitteita koskevan lainsäädännön osalta tässä esityksessä esitetään tehtäväksi tarvittavat muutokset valvontalakiin sekä tämän lisäksi eräiden teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuudesta annettuun lakiin (1016/2004, jäljempänä laitelaki). Asetuksen soveltaminen alkaa pääosin 16.7.2021, mutta joiltain osin jo 1.1.2021.

Markkinavalvonta-asetuksen edellyttämien muutosten lisäksi valvontalakiin tehtäisiin eräitä muita tarkennuksia.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on suositellut eduskunnalle antamassaan kertomuksessa (K 6/2018 vp.) työsuojeluviranomaisen toimivallan laajentamista valvontalakia muuttamalla siten, että työsuojeluviranomaisen olisi jatkossa ilmoitettava myös epäilemästään ihmiskaupparikoksesta poliisille. Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on katsonut mietinnössään TyVM 14/2018 vp., että työsuojeluviranomaisen toimivallan laajentamiseen liittyvä suositus vaikuttaa lisäselvityksen arvoiselta. Eduskunta on kirjelmässään EK 45/2018 vp. edellyttänyt, että valtioneuvosto selvittää lainsäädännön muutostarpeet, jotka koskevat työsuojeluviranomaisen toimivallan laajentamista ihmiskaupparikoksiin liittyen.

Työsuojeluviranomainen valvoo kemikaalilain (599/2013) ja sen nojalla annettujen säännösten sekä Euroopan unionin kemikaalilainsäädännön noudattamista sellaisessa työssä, jossa työnantaja on velvollinen noudattamaan työturvallisuuslakia (738/2002). EU:n kemikaalilainsäädäntöön lukeutuu muun muassa kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1907/2006) (jäljempänä REACH-asetus). Valvontalain polisiille ilmoittamista koskeva säännös ei tällä hetkellä kata työsuojeluviranomaisen valvontaan kuuluvaa EU:n kemikaaliturvallisuussääntelyä.

Aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueilta saatu palaute tulorekisterin käytön rajoituksista työsuojeluvalvonnassa on vaikuttanut esityksessä ehdotettuun muutokseen, jolla laajennettaisiin työsuojeluviranomaisen oikeutta saada salassa pidettäviä tietoja toisilta viranomaisilta nykyisten valvonta-asioiden ohella jatkossa myös työolosuhteiden valvontaa varten. Hallintolainkäyttölaki on kumottu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2018), joka on ollut voimassa 1.1.2020 alkaen. Edellä mainitun lain voimaantulo edellyttää voimassa olevien valvontalain muutoksenhakusäännösten tarkistamista ajan tasalle.

1.3 Valmistelu

EU-säädöksen valmistelu

Euroopan komissio antoi 19.12.2017 ehdotukset markkinavalvonta-asetukseksi (KOM(2017) 795 lopullinen) ja vastavuoroisen tunnustamisen asetukseksi (KOM(2017) 796 lopullinen). Nämä asetusehdotukset olivat osa niin kutsuttua tavarapakettia. Paketti sisälsi myös komission tiedonannon Tavaramarkkinoiden säädöspaketti: lujitetaan luottamusta sisämarkkinoihin (KOM(2017) 787 lopullinen) sekä kaksi komission kertomusta. Aloitteet olivat osa komission sisämarkkinastrategian (KOM(2015) 550 lopullinen) toimeenpanoa. Ehdotukseen markkinavalvonta-asetukseksi liittyi komission vaikutusten arviointi (SWD(2017) 466 final) sekä tiivistelmä vaikutusten arvioinnista (SWD(2017) 467 final). Ehdotuksella arvioitiin kehitettävän ja tehostettavan EU:n markkinavalvontasääntelyä edistäen näin tuotteiden vaatimustenmukaisuutta sisämarkkinoilla, sisämarkkinoiden häiriötöntä toimintaa ja luottamusta sisämarkkinoiden toimivuuteen.

Komission ehdotuksen käsittely neuvoston työryhmässä aloitettiin tammikuussa 2018. Asetusehdotusta käsiteltiin neuvoston teknisen yhdenmukaistamisen työryhmässä. Euroopan unionin neuvosto ja parlamentti hyväksyivät markkinavalvonta-asetuksen kesäkuussa 2019.

Komission ehdotusta koskeva U-kirjelmäluonnos valmisteltiin työ- ja elinkeinoministeriössä ja sitä käsiteltiin EU-asioiden komitean alaisen EU8-jaoston (sisämarkkinajaosto) kokouksessa 14.2.2018. Ennen kokousta kirjelmäluonnos oli kommentoitavana useilla tuotesääntelyn ja markkinavalvonnan kannalta keskeisillä sidosryhmillä. Markkinavalvonta-asetusehdotuksesta annettiin eduskunnalle valtioneuvoston kirjelmä U 12/2018 vp maaliskuussa 2018. Talousvaliokunnan lausunto TaVL 12/2018 vp suurelle valiokunnalle valmistui 3.4.2018. Talousvaliokunnan lausunnon mukainen eduskunnan kanta hyväksyttiin suuressa valiokunnassa 6.4.2018. Suomi pääosin kannatti asetusehdotusta. Suomi piti kuitenkin tärkeänä sitä, ettei asetuksessa tarkoitetut menettelyt tosiasiassa muodosta tarpeetonta hallinnollista tai muuta taakkaa viranomaisille, valvonnan kohteille tai muille toiminnanharjoittajille.

Hallituksen esityksen valmistelu

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä.

Markkinavalvonta-asetuksen kansallisen täytäntöönpanon koordinointia varten on vuoden 2020 alussa työ- ja elinkeinoministeriön toimesta perustettu markkinavalvontasääntelyn koordinaatioryhmä (hankenumero TEM101:00/2019), johon kuuluu edustajat vastuuministeriöistä (työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, sisäministeriö ja ympäristöministeriö) sekä muista hankkeen kannalta keskeisistä ministeriöistä (oikeusministeriö ja valtiovarainministeriö). Koordinaatioryhmän työskentelyä ja kansallisen toimeenpanon edistymistä muilla sektoreilla on seurattu mahdollisimman yhdenmukaisen markkinavalvontasääntelyn takaamiseksi myös tämän esityksen sisältämien markkinavalvontaa koskevien ehdotuksen valmistelun yhteydessä. Eri ministeriöissä on parhaillaan valmisteltavana hallituksen esityksiä, joiden tarkoitus on tehdä eri tuotesektoreiden osalta tarpeelliset muutokset kansalliseen markkinavalvontalainsäädäntöön EU:n markkinavalvonta-asetuksen täytäntöönpanemiseksi. Muun muassa työ- ja elinkeinoministeriössä on valmisteilla esitys, joka kattaa markkinavalvonta-asetuksen edellyttämät muutokset kansalliseen lainsäädäntöön lukuisilla muilla eri tuotesektoreilla.

Tästä sosiaali- ja terveysministeriössä valmistellusta esityksestä on pyydetty lausunnot työ- ja elinkeinoministeriöltä, oikeusministeriöltä, sisäministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueilta, Liikenne- ja viestintävirasto Traficomilta, yhdenvertaisuusvaltuutetulta, tietosuojavaltuutetulta, Verohallinnolta, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry:ltä, KT Kuntatyönantajilta, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:ltä, STTK ry:ltä, Akava ry:ltä, Kaupan liitto ry:ltä, Teknisen Kaupan Liitto ry:ltä, Teknologiateollisuus ry:ltä, Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry:ltä, Suomen Huolinta- ja logistiikkaliitto ry:ltä sekä Suomen Yrittäjiltä. Lausuntokierros järjestettiin 22.1.-3.3.2021.

Esitys on käsitelty työturvallisuussäännöksiä valmistelevassa neuvottelukunnassa, jonka tehtävänä on valmistella työturvallisuutta ja muuta työsuojelua koskevia säädöksiä. Neuvottelukunnassa ovat edustettuina keskeisimmät työnantaja- ja työntekijäjärjestöt sekä muut yhteistyötahot. Neuvottelukunta on käsitellyt esitystä kokouksissaan ja hyväksynyt sen 14.4.2021 pidetyssä kokouksessa. Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut esitysluonnoksesta lausunnon 1.4.2021.

Tämän esityksen valmisteluasiakirjat sekä saadut lausunnot ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://stm.fi/hanke?tunnus=STM033:00/2020.

2.1 Markkinavalvonta-asetuksen tavoitteet

Asetuksen tavoitteena on vähentää vaatimustenvastaisten tuotteiden määrää EU:n sisämarkkinoilla sekä parantaa sisämarkkinoiden toimintaa tehostamalla asetuksen soveltamisalaan kuuluvan unionin yhdenmukaistamislainsäädännön markkinavalvontaa. Tavoitteena on myös tasapuolisten kilpailuolosuhteiden luominen kaikille talouden toimijoille.

Asetuksen tavoitteena on pyrkiä varmistamaan, että unionin markkinoilla asetetaan saataville ainoastaan vaatimustenmukaisia tuotteita. Tällä tavoin varmistetaan muun muassa terveyden ja turvallisuuden suojelun korkea taso yleisesti ja muun muassa työpaikoilla. Unionin markkinoille asetettuja tuotteita koskevien vaatimusten täytäntöönpanoa on tärkeää valvoa tehokkaasti, jotta muun muassa edellä mainittuja etuja voidaan suojella asianmukaisesti ja luoda edellytykset terveelle kilpailulle unionin markkinoilla. Tämän vuoksi tarvitaan sääntöjä, joilla varmistetaan vaatimusten täytäntöönpanon valvonta riippumatta siitä, saatetaanko tuotteet markkinoille verkossa vai muualla kuin verkossa, tai siitä, onko tuotteet valmistettu EU:ssa vai sen ulkopuolella.

2.2 Markkinavalvonta-asetuksen pääasiallinen sisältö

Markkinavalvonta-asetus on soveltamisalaltaan laaja ja horisontaalinen eri tuoteryhmien markkinavalvontaa koskeva säädös. Markkinavalvonta-asetuksen soveltamisalaan kuuluu 70 eri EU:n tuotesäädöstä. Asetuksessa säädetään muun muassa yleisistä yhdenmukaisista puitteista markkinavalvonnalle ja vähimmäisvaatimuksista markkinavalvontaviranomaisen toimivaltuuksille. Suurin osa markkinavalvonta-asetuksen säännöksistä koskee markkinavalvontaviranomaisia ja niiden toimintaa, mutta asetuksessa säädetään myös ulkorajavalvontaa koskevista menettelyistä sekä asetetaan velvoitteita talouden toimijoille. Asetuksessa vahvistetaan järjestelmä talouden toimijoiden ja valvontaviranomaisten välistä yhteistyötä varten. Suuri osa markkinavalvonta-asetuksen säännöksistä on jäsenmaissa suoraan sovellettavaa sääntelyä, jota tulee noudattaa kansallisessa markkinavalvonnassa. Asetuksen toimeenpano kuitenkin edellyttää, että myös kansalliseen lainsäädäntöön tehdään muutoksia muun muassa markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksien sekä seuraamussääntelyn osalta.

Asetus korvaa sen soveltamisen alkaessa tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 765/2008 (jäljempänä NLF-asetus) markkinavalvontaa ja ulkorajavalvontaa koskevan sääntelyn. Markkinavalvonta-asetuksella kumotaan muun muassa NLF-asetuksen markkinavalvontatoimenpiteitä ja –tarkastuksia koskevat 15-29 artiklat ja vastaavat kohdat soveltamisalaa koskevasta artiklasta. NLF-asetuksessa säädetään jatkossa vain vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten akkreditoinnille sekä tuotteiden CE-merkinnälle asetettavista vähimmäisvaatimuksista.

Markkinavalvonta-asetuksessa markkinavalvonnalla tarkoitetaan viranomaisten toimintaa tai toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että tuotteet ovat sovellettavien vaatimusten mukaisia eivätkä vaaranna terveyttä, turvallisuutta tai muita yleisten etujen suojeluun liittyviä seikkoja. Virallisia markkinavalvontatoimia voidaan toteuttaa vasta, kun tuote on saatettu markkinoille, otettu käyttöön tai esitetty tullille vapaaseen liikkeeseen luovutusta varten. Markkinavalvontaviranomaisten on tarvittaessa poistettava markkinoilta vaarallisiksi tai vaatimusten vastaisiksi todetut tuotteet. Valvonnan kohteita ovat sekä tuotteet että niihin liittyvät asiakirjat. Suomessa markkinavalvonnasta on säädetty tuotesektoreittain, ja valvontaa tekevät useiden eri ministeriöiden alaiset valvontaviranomaiset.

Koska markkinavalvonta-asetuksen sisältämät markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuudet ovat vähimmäistoimivaltuutuksia, niistä voidaan säätää kansallisesti laajemminkin. Toimivallan käytössä on noudettava kansallista oikeutta ja turvattava erityisesti menettelyllisten oikeuksien sekä perusoikeuksien toteutuminen. Lisäksi varsinainen markkinavalvontatoiminnan järjestäminen eli viranomaisten nimeäminen ja työn organisointi toteutetaan kunkin jäsenvaltion parhaaksi katsomalla tavalla. Seuraamuksista säätäminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Valvontalaissa säädetään työssä käytettävien teknisten laitteiden markkinavalvonnan osalta uhkasakosta ja muista hallinnollisista seuraamuksista. Laitelaissa taas säädetään rikosoikeudellisista seuraamuksista. Markkinavalvonta-asetuksessa jätetään kansallista liikkumavaraa jäsenvaltioille sen suhteen, miten seuraamussääntely vaatimustenvastaisuustilanteissa toteutetaan.

Markkinavalvonta-asetuksen I luku sisältää yleiset säännökset muun muassa asetuksen soveltamisalasta. Markkinavalvonta-asetuksen II luvussa säädetään talouden toimijoille kuuluvista tehtävistä. Talouden toimijalla asetuksessa tarkoitetaan valmistajaa, valtuutettua edustajaa, maahantuojaa, jakelijaa, jakelupalvelujen tarjoajaa tai muuta luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla on tuotteiden valmistamiseen, markkinoilla saataville asettamiseen tai käyttöön ottamiseen liittyviä asiaa koskevan unionin yhdenmukaistamislainsäädännön mukaisia velvoitteita.

Asetuksen III luvussa säädetään viranomaisten talouden toimijoille antamasta avusta ja heidän kanssaan tehtävästä yhteistyöstä. Asetuksen IV luku koskee jäsenmaiden markkinavalvontaviranomaisten toimia ja velvoitteita, jäsenvaltioiden yhteyspisteitä ja niiden vastuita sekä kansallisia markkinavalvontastrategioita. Asetuksen V luvussa säädetään muun muassa markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksista ja –toimenpiteistä. Asetuksen VI luku koskee rajat ylittävää keskinäistä avunantoa ja sisältää artiklat jäsenvaltioiden markkinavalvontaviranomaisten välisestä yhteistyöstä ja tietojenvaihdosta sekä jäsenmaiden viranomaisten väliseen avunantoon liittyvistä menettelyistä. Asetuksen VII luvussa säädetään unionin markkinoille tulevien tuotteiden valvonnasta. Asetuksen VIII luku sisältää säännökset muun muassa perustettavasta tuotteiden vaatimustenmukaisuutta käsittelevästä unionin verkostosta, komission roolista sekä kansainvälisestä yhteistyöstä.

Markkinavalvonta-asetuksen liite I sisältää luettelon siitä unionin yhdenmukaistamislainsäädännöstä, johon asetusta sovelletaan. Asetuksen liite II sisältää luettelon unionin yhdenmukaistamislainsäädännöstä, joka ei tällä hetkellä sisällä säännöksiä seuraamuksista. Asetuksen liite III sisältää vastaavuustaulukon, jossa on kuvattu mitä NLF-asetuksen sisältämää sääntelyä markkinavalvonta-asetuksen säännökset vastaavat.

2.3 Markkinavalvonta-asetuksen kansallista toimeenpanoa edellyttävä sääntely

Markkinavalvontaviranomaisen toimivaltuuksia koskeva sääntely

Markkinavalvonta-asetuksessa säädetään muun ohella jäsenmaiden markkinavalvontaviranomaisille kuuluvista vähimmäistoimivaltuuksista. Vähimmäistoimivaltuuksien säätäminen vaikuttaa yhdenmukaistavasti eri jäsenmaiden viranomaisten toimivaltuuksiin. Valtaosa näistä toimivaltuuksista on sellaisia, joista säädetään jo tällä hetkellä kansallisessa työssä käytettäviä teknisiä laitteita koskevassa lainsäädännössä eli valvontalain 4 luvussa (Teknisten laitteiden turvallisuuden valvonta) sekä lisäksi soveltuvin osin valvontalain 2 luvun 4 §:ssä.

Markkinavalvonta-asetuksen 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on siirrettävä markkinavalvontaviranomaisilleen toimivalta suorittaa markkinavalvonta-, tutkinta- ja täytäntöönpanotoimenpiteet, joita tarvitaan tämän asetuksen ja unionin yhdenmukaistamislainsäädännön soveltamiseksi. Artiklan 4 kohdan alakohdissa on määritelty ne toimivaltuudet, jotka artiklan 1 kohdan nojalla siirretyn markkinavalvontaviranomaisten toimivallan on vähintään sisällettävä.

Asetuksen 14 artiklan 4 kohdan j alakohdan mukaan markkinavalvontaviranomaisilla tulee olla valtuudet hankkia tuotenäytteitä, myös valehenkilöllisyyden turvin, ja tutkia ja käänteismallintaa niitä vaatimustenvastaisuuden havaitsemiseksi ja näytön hankkimiseksi.

Asetuksen 14 artiklan 4 kohdan k alakohdan mukaan markkinavalvontaviranomaisilla tulee olla, jos ei ole muita tehokkaita keinoja vakavan riskin poistamiseksi, valtuudet vaatia sellaisen sisällön poistamista verkkorajapinnalta, jossa viitataan kyseisiin tuotteisiin, tai vaatia selkeän loppukäyttäjille suunnatun varoituksen laittamista esille, kun nämä käyttävät verkkorajapintaa tai jos edellä mainittuja vaatimuksia ei ole noudatettu, vaatia tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoajia rajoittamaan pääsyä verkkorajapintaan, myös pyytämällä asiaankuuluvaa kolmatta osapuolta toteuttamaan tällaisia toimenpiteitä.

Asetuksen 14 artiklan 4 kohdan j ja k alakohdat sisältävät toimivaltuuksia, josta ei nykyisellään ole sääntelyä kansallisessa markkinavalvontaa koskevassa lainsäädännössä. Näin ollen valvontalakiin olisi sisällytettävä säännökset kyseisistä toimivaltuuksista työssä käytettävien teknisten laitteiden markkinavalvonnan osalta.

Markkinavalvonta-asetuksen mukaiset talouden toimijoiden tehtävät ja seuraamuksia koskeva sääntely

Markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetään velvoitteita saman artiklan 2 kohdassa luetelluille 4 artiklaa sovellettaessa tarkoitetuille talouden toimijoille (valmistaja, maahantuoja, valtuutettu edustaja ja jakelupalvelujen tarjoaja). Näin ollen 4 artiklan 3 kohdan velvoitteiden rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista olisi säädettävä kansallisen lainsäädännön tasolla.

Markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan, rajoittamatta talouden toimijoiden velvoitteita, joista säädetään sovellettavassa unionin yhdenmukaistamislainsäädännössä, artiklan 1 kohdassa tarkoitetun talouden toimijan on suoritettava seuraavat tehtävät:

a) jos tuotteeseen sovellettavassa unionin yhdenmukaistamislainsäädännössä säädetään EU-vaatimustenmukaisuusvakuutuksesta tai suoritustasoilmoituksesta ja teknisistä asiakirjoista, varmentaa, että EU-vaatimustenmukaisuusvakuutus tai suoritustasoilmoitus ja tekniset asiakirjat on laadittu, pitää vaatimustenmukaisuusvakuutus tai suoritustasoilmoitus ja tekniset asiakirjat markkinavalvontaviranomaisten saatavilla kyseisessä lainsäädännössä vaaditun ajan ja varmistaa, että tekniset asiakirjat voidaan antaa pyynnöstä kyseisten viranomaisten saataville;

b) toimittaa markkinavalvontaviranomaisen perustellusta pyynnöstä tälle kaikki tiedot ja asiakirjat, jotka ovat tarpeen tuotteen vaatimustenmukaisuuden osoittamiseksi, kielellä, jota kyseinen viranomainen voi helposti ymmärtää;

c) jos on syytä uskoa, että kyseinen tuote aiheuttaa riskin, ilmoittaa siitä markkinavalvontaviranomaisille;

d) tehdä markkinavalvontaviranomaisten kanssa yhteistyötä, mukaan lukien perustellun pyynnön seurauksena tehtävä yhteistyö, ja varmistaa, että ryhdytään viipymättä tarvittaviin korjaaviin toimiin, jos kyseinen tuote ei vastaa siihen sovellettavassa unionin yhdenmukaistamislainsäädännössä säädettyjä vaatimuksia, tai jos tämä ei ole mahdollista, vähentää kyseisestä tuotteesta aiheutuvia riskejä, kun markkinavalvontaviranomaiset niin pyytävät tai omasta aloitteestaan, kun 1 kohdassa tarkoitettu talouden toimija katsoo tai tällä on syy uskoa, että kyseinen tuote aiheuttaa riskin.

Asetuksen 4 artiklan 5 kohta sisältää listauksen niistä EU-säädöksistä, joiden soveltamisalaan kuuluviin tuotteisiin 4 artiklaa sovelletaan. Näihin säädöksiin kuuluvat työssä käytettäviä teknisiä laitteita koskevan sääntelyn osalta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/42/EY koneista ja direktiivin 95/16/EY muuttamisesta (konedirektiivi) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/425, annettu 9 päivänä maaliskuuta 2016, henkilönsuojaimista ja neuvoston direktiivin 89/686/ETY kumoamisesta (jäljempänä henkilönsuojainasetus). Näin ollen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaiset talouden toimijoiden tehtävät koskevat siis ainoastaan koneita ja henkilönsuojaimia. Köysiratalaitteistoista ja direktiivin 2000/9/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/424 (jäljempänä köysiratalaitteistoasetus) mukaiset tekniset laitteet jäävät 4 artiklan 5 kohdan mukaan kyseisen artiklan soveltamisalan ulkopuolelle eivätkä esimerkiksi 4 artiklan 3 kohdan mukaisia talouden toimijoiden tehtävät tai niiden rikkomiseen liittyvät seuraamukset tule niiden osalta sovellettaviksi.

Asetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan asetuksen 4 artiklaa sovellettaessa talouden toimijalla tarkoitetaan mitä tahansa seuraavista: a) unioniin sijoittautunut valmistaja; b) maahantuoja, kun valmistaja ei ole sijoittautunut unioniin; c) valtuutettu edustaja, jolla on valmistajan antama kirjallinen toimeksianto, jossa hänet nimetään hoitamaan 3 kohdassa säädetyt tehtävät valmistajan puolesta; tai d) unioniin sijoittautunut jakelupalvelujen tarjoaja käsittelemiensä tuotteiden osalta, kun mikään muu a, b ja c alakohdassa mainituista talouden toimijoista ei ole sijoittautunut unioniin.

Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan niitä tuotteita, joihin sovelletaan edellä mainittua artiklan 5 kohdassa tarkoitettua lainsäädäntöä, ei saa saattaa markkinoille, jos EU:hun ei ole niitä varten sijoittautunut artiklan 2 kohdassa tarkoitettua talouden toimijaa. Artiklan 5 kohdan sisältämät tuotesektorit on valittu riskiperusteisesti. Näihin tuotteisiin lukeutuvat edellä kuvatulla tavalla työssä käytettävien teknisten laitteiden osalta henkilönsuojaimet ja koneet.

Asetuksen 4 artiklan tavoitteena on ulottaa markkinavalvonnan keinot kattamaan aiempaa paremmin erityisesti verkkokaupan välityksellä tapahtuva tuotteiden unionin markkinoille saattaminen. Verkkokaupan kehittyminen on aiheuttanut markkinavalvontaviranomaisille tiettyjä haasteita liittyen verkossa myytäväksi tarjottavien tuotteiden vaatimustenmukaisuuden varmistamiseen ja unionin tuotteiden vaatimustenmukaisuutta koskevan lainsäädännön täytäntöönpanon tehokkaaseen valvontaan. Etenkin verkkokaupan välityksellä käytävän tuotteiden kaupan toimitusketjuihin kuuluu joskus sellaisia talouden toimijoita, joita ei niiden uusien muotojen vuoksi ole helppoa sijoittaa perinteisiin toimitusketjuihin. Tällaisia ovat erityisesti 4 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitetut jakelupalvelujen tarjoajat, jotka hoitavat monia samoja toimintoja kuin maahantuojat, mutta eivät aina välttämättä vastaa perinteistä maahantuojan määritelmää unionin oikeudessa.

Jakelupalvelujen tarjoaminen on sähköisen kaupankäynnin myötä syntynyt uusi liiketoimintamalli. Jakelupalveluyritykset tarjoavat palveluja muille talouden toimijoille. Tavallisesti ne varastoivat tuotteita ja vastaanotettuaan tilauksen pakkaavat tuotteet ja kuljettavat ne asiakkaille. EU:hun sijoittautuneet jakelupalvelujen tarjoajat voivat varastoida EU:n ulkopuolelle sijoittautuneiden sähköisen toiminnan harjoittajien tarjoamia tuotteita, jotta ne voidaan toimittaa nopeasti EU:n kuluttajille ja muille loppukäyttäjille.

Asetuksen tavoitteena on taata, että tiettyjä asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuja tuotesektoreita varten on olemassa unioniin sijoittautunut talouden toimija, jolle markkinavalvontaviranomaiset voivat esittää pyyntöjä, jotka koskevat muun muassa tietoa siitä, onko tuote unionin markkinavalvontalainsäädännön mukainen. Lisäksi tällaisen tahon olisi tehtävä yhteistyötä markkinavalvontaviranomaisten kanssa sen varmistamiseksi, että toteutetaan viipymättä korjaavia toimia 4 artiklan 5 kohdan mukaisia tuotesektoreita koskevien vaatimustenvastaisuustapausten korjaamiseksi. Tällaisena tahona toimivat talouden toimijat on edellä kuvatulla tavalla lueteltu 4 artiklan 2 kohdassa.

Markkinavalvonta-asetuksen 41 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista asetuksen ja liitteessä II luetellun unionin yhdenmukaistamislainsäädännön, joilla asetetaan velvollisuuksia talouden toimijoille, rikkomisesta, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että seuraamukset pannaan täytäntöön kansallisen oikeuden mukaisesti.

Markkinavalvonta-asetuksen liite II ei sisällä työkäyttöön tarkoitettuihin teknisiin laitteisiin sovellettavaa EU-lainsäädäntöä. Näin ollen kansallista sääntelyä edellyttävät markkinavalvonta-asetuksen rikkomiseen sovellettavat seuraamukset, joista ehdotetaan säädettäväksi laitelaissa nykyisen seuraamussääntelyn yhteydessä. Viranomaisella ei olisi toimivaltuutta määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia, vaan tämä kuuluisi tuomioistuinten toimivaltaan. Tässä yhteydessä esitetään käytettäväksi markkinavalvonta-asetuksen 14 artiklan 3 kohdan b alakohdan liikkumavaraa seuraamusten määräämisen osalta.

3.1 Työssä käytettävien teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuuden valvontaa koskeva sääntely

Tällä hetkellä työssä käytettävien teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuuden valvonnasta eli markkinavalvonnasta sekä markkinavalvontaviranomaisen toimivaltuuksista säädetään valvontalain 4 luvussa. Tämän lisäksi markkinavalvonnassa sovelletaan soveltuvin osin myös valvontalain 2, 3 ja 6 lukujen säännöksiä.

Valvontalain 18 §:n mukaan jos aluehallintovirasto valvonnassaan havaitsee, ettei markkinoille tai käyttöön tarkoitettu kone, työväline, henkilönsuojain tai muu tekninen laite ole säädettyjen vaatimusten mukainen tai se on muuten omiaan aiheuttamaan vaaraa henkilöille tai omaisuudelle, aluehallintoviraston on tarpeelliselta osin siirrettävä asia sosiaali- ja terveysministeriön käsiteltäväksi.

Ministeriö voi lain 18 §:n 2 momentin mukaan kieltää teknisen laitteen luovuttamisen markkinoille tai käyttöön taikka se voi kiellon sijaan määrätä 18 §:n 3 momentin mukaisesti rajoituksia tai ehtoja luovuttamiselle. Ministeriö voi myös lain 19 §:n nojalla määrätä teknisen laitteen markkinoilta poistamisesta sekä 19 a §:n nojalla teknisen laitteen hävittämisestä. Lisäksi ministeriö voi lain 20 §:n 1 momentin nojalla asettaa päätöksissään tarkempia velvoitteita tiedottamisesta. Ministeriö voi lain 20 §:n 2 momentin mukaan asettaa päätöksessä asetetun velvoitteen tehosteeksi uhkasakon taikka teettämis- tai keskeyttämisuhan.

Aluehallintoviraston tarkastaja voi lain 18 §:n 4 momentin nojalla puolestaan antaa väliaikaisen kiellon, jos markkinoille tai käyttöön tarkoitettu tekninen laite ei ole säädettyjen vaatimusten mukainen tai jos se käyttöön otettuna voi aiheuttaa välitöntä vaaraa työntekijöiden turvallisuudelle tai terveydelle ja jos väliaikainen kielto on valvonnan tarkoituksen kannalta välttämätön. Tämän jälkeen aluehallintoviraston on siirrettävä asia ministeriön käsiteltäväksi.

Ministeriöllä on valvontalain 21 §:n nojalla oikeus ottaa tutkittavaksi lain 19 §:ssä tarkoitetun henkilön hallussa oleva tekninen laite, jos se on lain 18 §:ssä tarkoitetun valvonnan kannalta tarpeellista. Jos teknisen laitteen haltija sitä vaatii, laite on korvattava käyvän hinnan mukaan, jollei osoittaudu, että se on vaatimusten vastainen. Jos tekninen laite on vaatimusten vastainen, ministeriö voi velvoittaa laitteen markkinoille tai käyttöön luovuttaneen korvaamaan valtiolle sen hankinnasta, tutkimuksesta ja testauksesta aiheutuneet kohtuulliset kustannukset.

Olennaisessa määrin työkäyttöön tarkoitettujen teknisten laitteiden markkinavalvontaa tehdään pääasiassa asiakirjatarkastusten pohjalta. Valvottavat seikat vaihtelevat sen mukaan, mikä tekninen laite kulloinkin on kyseessä. Valvonnan toteuttamiseksi talouden toimijaa pyydetään lähtökohtaisesti toimittamaan esimerkiksi selvitys CE-merkinnästä ja muista vaadituista merkinnöistä, tyyppitarkastustodistus tai selvitys muusta vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelystä, mikäli tällaista edellytetään kyseisen laitteen osalta, sekä vaatimustenmukaisuusvakuutus ja laitteen käyttöohjeet. Laitteiden testauksia ja arviointeja teetetään tilanteessa, jossa sen asiakirjat ovat kunnossa, mutta laitteen tiedetään aiheuttaneen vaaraa.

Ministeriö voi päätöksellään kieltää vaatimustenvastaisten tai vaaraa aiheuttavien teknisten laitteiden, esimerkiksi koneiden ja henkilönsuojaimien, luovuttamisen markkinoille ja käyttöön. Teknisen laitteen luovuttamiselle voidaan päätöksellä myös asettaa ehtoja tai rajoituksia. Ministeriö voi myös asettaa taloudentoimijalle velvoitteen tiedottaa päätöksen edellyttämistä toimenpiteistä, tekniseen laitteeseen tai sen käyttämiseen liittyvästä vaarasta sekä laitteen haltijan oikeuksista. Päätökset kohdistuvat laitteiden suomalaisiin valmistajiin, maahantuojiin ja myyjiin. Teknisen laitteen markkinoille luovuttamisen kieltämistä tai rajoittamista koskeva ministeriön päätös tehdään, ellei valmistaja ole asian käsittelyn aikana saattanut tuotetta vaatimusten mukaiseksi. Esimerkiksi vuonna 2018 ministeriö käsitteli yhteensä 19 markkinavalvontatapausta, joista seitsemässä tapauksessa talouden toimijaan kohdistettiin velvoittava päätös. Vuonna 2019 ministeriö käsitteli yhteensä 27 markkinavalvontatapausta, joista kuudessa tapauksessa talouden toimijaan kohdistettiin velvoittava päätös.

Markkinavalvonta-asetuksessa säädetään uusista jäsenmaiden markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksista, joita ovat valehenkilöllisyyden käyttö tuotteita hankittaessa sekä verkkorajapintoihin kohdistuvat erilaiset toimivaltuudet. Edellä mainitut asetuksen sisältämät toimivaltuudet ovat vähimmäistoimivaltuuksia, mikä tarkoittaa, että niistä on säädettävä unionin jäsenmaiden kansallisen tason lainsäädännössä. Koska kansallinen lainsäädäntö ei nykyisellään sisällä sääntelyä edellä mainituista toimivaltuuksista, olisi niistä sisällytettävä säännökset työkäyttöisten teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuuden valvonnan osalta valvontalain 4 lukuun.

Laitelaki sisältää koneen, työvälineen, henkilönsuojaimen tai muun teknisen laitteen valmista-jaan, maahantuojaan tai muuhun markkinoille tai käyttöön luovuttajaan kohdistetut perusvelvoitteet laitteen vaatimustenmukaisuudesta. Laitelaki sisältää perussäännökset sekä Euroopan unionin lainsäädännön piiriin kuuluvista teknisistä laitteista että kansalliseen sääntelyyn kuuluvista työssä käytettävistä teknisistä laitteista. Niiden laitteiden osalta, joista on nykyisellään olemassa EU-asetuksen tasoista sääntelyä (henkilönsuojaimet, köysiratalaitteistot), laitelakia sovelletaan vain soveltuvin osin laitelain 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Laitelain tarkoituksena on varmistaa, että kone, työväline tai muu tekninen laite on vaatimusten mukainen eikä aiheuta valmistajan tarkoittamassa käytössä tapaturman vaaraa eikä terveyden haittaa. Lain tarkoituksena on myös varmistaa, että asianmukaisesti suunniteltu, valmistettu ja varustettu tekninen laite voidaan esteettä luovuttaa markkinoille tai käyttöön.

Laitelakia sovelletaan sen 2 §:n mukaan valmistajaan, maahantuojaan, myyjään ja muuhun henkilöön, joka luovuttaa olennaisessa määrin työssä käytettäväksi tarkoitetun teknisen laitteen Suomessa markkinoille tai käyttöön. Laitelain 3 §:ssä määritellään lain suhde muuhun lainsäädäntöön kuten EU:n henkilönsuojain- ja köysiratalaitteistoasetuksiin. Laitelain 12 §:ssä säädetään kyseisen lain sekä eräiden EU-säädösten valvonnasta.

Nykyisellään laitelaissa ei ole sääntelyä markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaisesta unioniin sijoittautuneesta jakelupalvelujen tarjoajasta. Muiden talouden toimijoiden ohella myös näiden tahojen vastuulle on asetuksen 4 artiklassa säädetty niille tiettyjen edellytysten täyttyessä kuuluvia tehtäviä. Tämän vuoksi olisi laitelakiin sisällytettävä sääntelyä myös näistä asetuksen tarkoittamista talouden toimijoista.

Laitelain 13 §:ssä säädetään laiteturvallisuusrikkomuksesta. Pykälän mukaan eräiden laitelain, henkilönsuojainasetuksen sekä köysiratalaitteistoasetuksen sisältämien säännösten tahallisesta tai törkeällä huolimattomuudella aiheutetusta rikkomisesta on tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, laiteturvallisuusrikkomuksesta sakkoon. Pykälän 3 momentin mukaan rangaistus terveysrikoksesta säädetään rikoslain (39/1889) 44 luvun 1 §:ssä.

Markkinavalvonta-asetuksen II luvun 4 artiklan 3 kohdassa säädetään velvoitteita kyseisen artiklan 2 kohdassa luetelluille 4 artiklaa sovellettaessa tarkoitetuille talouden toimijoille (valmistaja, maahantuoja, valtuutettu edustaja ja jakelupalvelujen tarjoaja). Markkinavalvonta-asetuksessa edellytetään jäsenvaltioiden säätävän markkinavalvonta-asetuksen rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Seuraamusten vahvistamista koskevat säännöt kuuluvat kansallisen lainkäyttövallan piiriin. Näin ollen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan velvoitteiden rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista olisi säädettävä kansallisessa lainsäädännössä. Koska seuraamuksista säännellään nykyisellään laitelain 13 §:ssä, olisi kyseisen pykälän yhteyteen sisällytettävä myös markkinavalvonta-asetuksen johdosta tarvittava uusi seuraamussääntely.

3.2 Tulotietojärjestelmä sekä työsuojeluviranomaisen tiedonsaantioikeus viranomaiselta ja muulta julkista tehtävää hoitavalta

Valvontalain 4 b § :n 1 momentin mukaan työsuojeluviranomaisella on oikeus saada salassapitosäännösten ja muiden tiedonsaantia koskevien rajoitusten estämättä välttämättömiä tietoja valvonnan kohdentamiseksi tai yksittäisessä valvontatapauksessa tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006, jäljempänä tilaajavastuulaki) ja työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisen sekä ulkomaalaisen työvoiman käytön valvomiseksi:

1) viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 4 §:n 1 momentin 1, 4 ja 7 kohdassa tarkoitetulta viranomaiselta;

2) Eläketurvakeskukselta, työttömyysvakuutusrahastolta ja Tapaturmavakuutuskeskukselta;

3) eläkelaitokselta ja tapaturmavakuutusyhtiöltä, siltä osin kuin eläkelaitoksen ja tapaturmavakuutusyhtiön tiedot voidaan luovuttaa Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetussa laissa (1207/2010) tarkoitetulla velvoitteidenhoitoselvityksellä.

Työsuojeluvalvonnassa tarvittavat tiedot ja asiakirjat saadaan lähtökohtaisesti työsuojeluvalvonnan kohteelta eli esimerkiksi työnantajalta. Työsuojeluviranomaisen ja tarkastajan oikeudesta tiedonsaantiin valvonnan kohteelta säädetään valvontalain 4 §:ssä. Pelkkä valvonnan kohteelta saatu tieto ei kuitenkaan aina riitä. Joissakin tapauksissa valvonnan kohde eli lähtökohtaisesti työnantaja ei esimerkiksi toimita työsuojeluviranomaiselle lainkaan tietoa tai tieto on puutteellista taikka valvonnan aikana herää epäilys tietojen luotettavuudesta. Näissä tilanteissa voi olla tarpeen saada täydentävää tietoa tai vertailutietoa muista lähteistä. Usein tällaisissa tilanteissa kyse on palkanmaksua ja muita työnantajan tekemiä suorituksia koskevista tiedoista.

Tällaisia tietoja työsuojeluviranomaisen on nykyisellään mahdollista saada valvontalain 4 b §:n nojalla pykälässä määritellyiltä viranomaisilta tilaajavastuulain, työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisen sekä ulkomaalaisen työvoiman käytön valvomiseksi. Voimassa olevan pykälän mukaiset tiedonsaantioikeudet tulivat voimaan vuonna 2017. Valvontalain 4 b §:n säätämisen tavoitteena oli hallituksen esityksen HE 114/2016 vp. mukaan tehostaa erityisesti harmaan talouden torjuntaan liittyvää työsuojeluviranomaisen valvontatoimintaa riittävien tietojensaantioikeuksien avulla. Samaisessa hallituksen esityksessä kuitenkin todetaan, että mikäli myöhemmin osoittautuu, että työsuojeluviranomaisilla on tarvetta saada valvontaa varten salassa pidettävää tietoa myös muissa työsuojeluviranomaisen valvontatehtävissä, kuten työpaikan työympäristövalvonnassa, muilta viranomaisilta nykyistä laajemmin, tämä muutos on mahdollista ottaa tulevaisuudessa erikseen valmisteluun.

Tulotietojärjestelmä (jäljempänä tulorekisteri) otettiin käyttöön 1.1.2019. Tulotietojärjestelmä muodostuu lakisääteisen ilmoittamis- ja tiedonantovelvollisuuden sekä tiedonsaantioikeuden nojalla annettavia tietoja sisältävästä tulorekisteristä sekä tietojen oikeellisuutta palvelevasta yksilöinti- ja yhteystietoja sisältävästä rekisteristä. Tulotietojärjestelmän rekisterinpitäjänä toimii Verohallinnon tulorekisteriyksikkö (jäljempänä tulorekisteriyksikkö). Tulorekisterin käyttötarkoituksena on vastaanottaa ja tallettaa suorituksen maksajien ilmoittamia tulotietoja ja muita niihin liittyviä tietoja sekä välittää tiedot tiedon käyttäjille tulotietojärjestelmästä annetun lain (53/2018) 13 §:ssä mainittuihin tarkoituksiin. Tiedot annetaan ja tietoja luovutetaan tulotietojärjestelmästä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muutoin sähköisesti tulotietojärjestelmästä annetun lain 11 §:ssä säädetyin poikkeuksin. Tietojen tulorekisteristä luovuttamiseen liittyviä seikkoja on kuvattu tarkemmin hallituksen esityksessä laiksi tulotietojärjestelmästä (HE 34/2017 vp.). Työsuojeluviranomaisen on ollut mahdollista saada tulorekisteristä tietoja valvontalain 4 b § 1 momentissa määriteltyä valvontaa varten 1.1.2020 alkaen.

Tietojen luovuttaminen tulorekisteristä on tulotietojärjestelmästä annetun lain mukaisesti rajattu kyseisen lain 13 §:ssä säädettyihin käyttötarkoituksiin. Tulotietojärjestelmästä annetun lain 13 §:n 1 momentin mukaan tulorekisteriyksikkö välittää ja luovuttaa tulorekisterin tietoja, jotka tiedon käyttäjä on salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä oikeutettu muun lain nojalla saamaan suorituksen maksajalta tai toiselta tiedon käyttäjältä. Kyseisen pykälän 1 momentin 21 kohdan mukaan edellä mainittuja tulorekisterin tietoja luovutetaan työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa tarkoitetulle työsuojeluviranomaiselle tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006) ja työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisen sekä ulkomaalaisen työvoiman käytön valvontaa varten. Nykyisellään tulorekisterin tietojen käyttötarkoitus ja –mahdollisuus työsuojeluvalvonnassa vastaa siis tulojärjestelmästä annetun lain perusteluissa (HE 34/2017 vp.) todetun mukaisesti voimassa olevan valvontalain 4 b §:n 1 momentin sisältöä.

Valvontalain 4 f §:n 1 momentissa säädetään valvontalain 4 a § - 4 c §:n nojalla saatujen tietojen käyttötarkoitussidonnaisuudesta. Valvontalain 4 b §:n nojalla saatuja tietoja saa käyttää vain pykälässä tarkoitettuihin käyttötarkoituksiin. Työsuojeluviranomaisella ei ole mahdollisuutta käyttää voimassa olevan 4 b §:n nojalla toiselta viranomaiselta taikka tulorekisterin välityksellä saatuja tietoja työpaikan työolosuhteiden valvomisen (nk. työolosuhdevalvonta) suorittamiseksi esimerkiksi työtapaturman tutkinnassa. Työsuojeluviranomaisen valvontatoiminnassa on noussut esille tarve tietyissä tilanteissa hyödyntää tulorekisterin sisältämiä tietoja myös työolosuhdevalvonnassa. Työolosuhdevalvonta koskee työolosuhteiden ja työympäristön turvallisuuden ja terveellisyyden valvontaa. Tällaisia olisivat esimerkiksi tilanteet, joissa muun muassa tulorekisteristä saatavat palkkatiedot mahdollistaisivat esimerkiksi valvonnan kannalta oikean työnantajatahon tehokkaan varmistamisen sekä työsuhteen olemassaolon selvittämisen.

Mikäli valvontalain 4 b §:n nojalla olisi jatkossa mahdollista saada myös työolosuhdevalvontaa varten salassapitosäännösten estämättä muun muassa palkkatietoja, mahdollistaisi tämä tulotietojärjestelmästä annetun lain mukaisen tulorekisterin tietojen hyödyntämisen myös työolosuhdevalvonnassa. Käytännössä valvontalain 4 b §:n muutoksen myötä saatavia tietoja hankittaisiin valtaosin juuri tulorekisterin välityksellä. Tämän vuoksi tietoja luovuttavien viranomaistahojen hallinnollisen taakan ei arvioitaisi lisääntyvän nykyisestä.

3.3 Muutoksenhaku työsuojeluviranomaisen päätökseen

Valvontalain 44 §:n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriön sekä aluehallintoviraston valvontalain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen valvontalain 15 §:ssä, 16 §:n 1 momentissa, 18 §:n 2 ja 3 momentissa sekä 19, 19 a ja 20 §:ssä tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valitus on käsiteltävä kiireellisenä.

Pykälän 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä muualla laissa säädetään valituksen tekemiseen oikeutetuista, asianomainen työsuojeluvaltuutettu saa valittaa päätöksestä, jolla on myönnetty lupa poiketa työntekijän suojaksi säädetystä vaatimuksesta. Hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa myös valituksen kohteena olevan päätöksen tehnyt työsuojeluviranomainen. Pykälän 3 momentin mukaan valvontalain 16 §:n 2 momentissa tarkoitetun väliaikaisen käyttökiellon ja 18 §:n 4 momentissa tarkoitetun väliaikaisen kiellon asettamiseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Yksinomaan täytäntöönpanoa koskevasta hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain pääasian yhteydessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden julkaisemien vuosikertomusten sisältämien tilastojen mukaan vuosina 2017-2019 korkein hallinto-oikeus on asiaryhmässä ”työsuojelu” antanut ratkaisunsa vuosittain keskimäärin seitsemässä asiassa.

Hallintolainkäyttölaki on kumottu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2018), joka on ollut voimassa 1.1.2020 alkaen. Kumotussa hallintolainkäyttölaissa lähtökohtana oli, että hallinto-oikeuden päätöksestä sai valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Poikkeuksista tähän tuli säätää erikseen. Voimassa olevassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa pääsääntö on aiempaan nähden päinvastainen: hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Valituslupasääntely on uudessa yleislaissa lähtökohtana muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Säännökset, joiden mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, tarkoittavat siten uuden yleislain tultua voimaan valituslupasääntelyä. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain tultua voimaan eri hallinnonalojen lainsäädännössä on kuitenkin edelleen voimassa muutoksenhakusäännöksiä, joihin sisältyy asiaryhmäkohtaiset säännökset sekä valitusluvasta että muutoksenhausta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valvontalain 44 § kuuluu tällaisen sääntelyn joukkoon. Näin ollen valvontalain muutoksenhakusääntely on selkeytettävä vastaamaan uuden yleislain valituslupasääntelyä.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulo edellyttää valvontalain muutoksenhakua koskevan pykälän tarkistamista ja muun muassa lakiviittausten saattamista edellä mainituista syistä johtuen ajan tasalle. Useiden eri hallinnonalojen muutoksenhakusäännösten tarkistamista koskeneessa vuoden 2015 alussa voimaan tulleessa uudistuksessa valvontalain 15 §:ssä, 16 §:n 1 momentissa, 18 §:n 2 ja 3 momentissa, 19 §:ssä, 19 a §:ssä ja 20:ssä tarkoitetut valvonta-asiat jätettiin valituslupasääntelyn ulkopuolelle, ja uudistusta koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 230/2014 vp.) edellä kuvattua ratkaisua perusteltiin kyseisten valvonta-asioiden erityisellä merkittävyydellä asianosaisen oikeusturvan ja elinkeinon harjoittamisen kannalta. Viime vuosina kuitenkin lukuisat niistä valitusasioista, jotka vuoden 2015 uudistuksessa oli vielä jätetty valituslupajärjestelmän ulkopuolelle, on sittemmin siirretty järjestelmän piiriin. Valituslupajärjestelmän laajentumista valvontalain muutoksenhakusäännöksessä mainittuihin päätöksiin tulisikin arvioida eri hallinnonalojen muutoksenhakukäytäntöjen edellä mainitun yhtenäistämiskehityksen sekä etenkin perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 50/2018 vp. valossa.

Asiassa on huomioitava myös, että valvontalain 18 §:n 2 ja 3 momentin, 19 §:n, 19 a §:n ja 20 §:n mukaiset päätökset liittyvät kaikki työssä käytettävien teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuuden valvontaan eli nk. markkinavalvontaan. Muualla markkinavalvontaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä on viranomaispäätöksiä koskien tullut jo aiemmin käyttöön valituslupajärjestelmä korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtävien valitusten kohdalla. Näin ollen valituslupajärjestelmän ulottaminen myös edellä mainittujen pykälien mukaisiin työssä käytettäviä teknisiä laitteita koskeviin päätöksiin yhtenäistää osaltaan markkinavalvonnan kansallista sääntelykokonaisuutta.

3.4 Asbestipurkutyöstä tehtävä ennakkoilmoitus

Valvontalain 48 §:n 2 momentissa säädetään työnantajan tai muun toiminnasta vastaavan velvollisuudesta tehdä ennakkoilmoitus työsuojeluviranomaiselle asbestityöstä, muusta kuin tilapäisestä rakennustyöstä ja muusta vastaavasta erityistä tapaturman vaaraa tai terveyden haittaa aiheuttavasta työstä, sen luonteesta ja kestosta. Pykälän 3 momentissa on valtuutussäännös tarkempien säännösten antamiseen valtioneuvoston asetuksella. Tämän valtuutussäännöksen nojalla on annettu valtioneuvoston asetuksen asbestityön turvallisuudesta (798/2015, jäljempänä asbestiasetus) 9 §. Asbestisasetuksen 9 §:n 2 momentissa säädetään työsuojeluviranomaiselle tehtävän ennakkoilmoituksen sisällöstä. Voimassa oleva asbestipurkutyöstä tehtävää ennakkoilmoitusta koskeva sääntely perustuu työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät asbestialtistukseen työssä, annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/148/EY 4 artiklan 3 kohtaan.

Työsuojeluviranomaiselle tehtävässä asbestipurkutyön ennakkoilmoituksessa on asbestiasetuksen 9 §:n 2 momentin mukaan mainittava luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja, joten kyse on henkilötietojen käsittelystä. Kyseisen momentin 5 kohdan mukaan ilmoituksen tulee sisältää tarpeelliset tiedot työntekijöiden terveyden sopivuudesta asbestitöihin sekä viimeisimmän työntekijälle tehdyn terveystarkastuksen suorittamispäivämäärä ja tieto tarkastuksen voimassaolosta.

Perustuslain 10 §:ssä säädetään yksityiselämän suojasta. Pykälän 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Kyseinen säännös viittaa tarpeeseen lainsäädännöllisesti turvata yksilön oikeusturva ja yksityisyyden suoja henkilötietoja käsiteltäessä. Koska nykyinen säädöstaso ei ole asbestityöstä tehtävien ennakkoilmoitusten sisältämien työntekijöiden terveydentilaa koskevien henkilötietojen käsittelyn kannalta riittävä, olisi asbestiasetuksen ennakkoilmoituksen sisältöä koskeva sääntely siirrettävä 9 §:n 2 momentin 4 ja 5 kohdan osalta tavallisen lain tasolle valvontalain 48 §:ään.

3.5 Työsuojeluviranomaisen ilmoitusvelvollisuus esitutkintaa varten

Tällä hetkellä voimassa olevan valvontalain 50 §:n 1 momentin mukaan työsuojeluviranomaisen on tehtävä ilmoitus poliisille esitutkintaa varten, jos on todennäköisiä perusteita epäillä, että on tehty työsuojeluviranomaisen valvottavana olevassa laissa tai rikoslain (39/1889) 44 luvun 1 §:n 1 momentin 8–10 kohdassa tai 47 luvussa rangaistavaksi säädetty teko. Pykälän mukaan ilmoitus voidaan kuitenkin jättää tekemättä, jos tekoa on pidettävä olosuhteet huomioon ottaen vähäisenä eikä yleinen etu vaadi ilmoituksen tekemistä. Valvontalain 50 §:n 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettua tekoa koskevassa esitutkinnassa on työsuojeluviranomaiselle varattava tilaisuus tulla kuulluksi. Lisäksi syyttäjän on varattava työsuojeluviranomaiselle tilaisuus lausunnon antamiseen ennen syyteharkinnan päättämistä. Asiaa tuomioistuimessa suullisesti käsiteltäessä työsuojeluviranomaisella on läsnäolo- ja puheoikeus.

Voimassa olevan valvontalain 50 §:n mukaan työsuojeluviranomaisella ei ole velvollisuutta tehdä ilmoitusta poliisille esitutkintaa varten rikoslain 25 luvun 3 §:n mukaisesta ihmiskaupasta tai 3 a §:n mukaisesta törkeästä ihmiskaupasta. Työsuojeluviranomaisella on toimivalta tehdä ilmoitus muun muassa rikoslain 47 luvussa rangaistavaksi säädetyistä teoista, joihin lukeutuu muiden ohella työsyrjintä ja kiskonnantapainen työsyrjintä. Rangaistavaa työperäistä ihmiskauppaa koskevat tapaukset ovat luonteeltaan usein melko lähellä kiskonnantapaista työsyrjintää. Tapauksia, jotka ilmoitetaan poliisille epäiltynä kiskonnantapaisena työsyrjintänä, on työsuojeluviranomaisen käsittelyssä useita vuosittain. Mikäli työsuojeluviranomaisella on ilmoitusta tehtäessä käsitys, että tapaukseen voi liittyä myös ihmiskaupparikoksen tunnusmerkistön mukaisia piirteitä, siitä voidaan tehdä poliisille maininta ilmoituksessa. Viranomainen ei kuitenkaan nykyisellään arvioi tarkemmin ihmiskaupparikoksen tunnusmerkistötekijöitä tai niiden soveltumista yksittäiseen tapaukseen poliisille tekemässään ilmoituksessa, syyttäjälle antamassaan lausunnossa tai käyttäessään puheoikeuttaan tuomioistuimessa. Nykyisellään työsuojeluviranomainen ohjaa työpaikkatarkastuksilla taikka muutoin ilmi tulleet ihmiskaupan uhrit ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään. Lisäksi tarkastajat antavat ihmiskauppaan viittaavista valvontahavainnoista vihjetietoa poliisille ja rajavartiolaitokselle.

Nykyisin työsuojeluviranomaisella on toimivalta antaa lausunto kiskonnantapaisen työsyrjinnän osalta syyttäjälle ja poliisille sekä osallistua oikeudenkäyntiin, kun ihmiskaupparikosta koskevassa rikosasiassa on kiskonnantapainen työsyrjintä toissijaisena rangaistusvaatimuksena. Törkeimmissä tapauksissa, joissa tutkintanimikkeenä on törkeä ihmiskauppa, saattaa toissijaisia rangaistusvaatimuksia olla useampia (muun muassa ihmiskauppa, törkeä kiskonta ja kiskonnantapainen työsyrjintä). Työsuojeluviranomaisen toimivallan laajentaminen koskemaan ihmiskaupparikoksia edistäisi tapausten selvittämistä, kun työsuojeluviranomaisella olisi mahdollisuus lausua työlainsäädännön valossa myös siitä rikoksesta, joka asiassa on ensisijaisesti käsillä. Ilmoitusvelvollisuuden laajentaminen ihmiskaupparikoksiin edistäisi viranomaisen asiantuntemuksen tehokasta hyödyntämistä sekä osaltaan ihmiskaupparikosten parempaa tunnistamista rikosprosessin käynnistyessä ja kuluessa.

Edellä mainittujen seikkojen johdosta ehdotetaan valvontalain 50 §:n 1 momentin mukaista työsuojeluviranomaisen velvollisuutta tehdä ilmoitus poliisille esitutkintaa varten laajennettavaksi siten, että ilmoitusvelvollisuus koskisi myös ihmiskauppaa ja törkeää ihmiskauppaa.

Kemikaalilain 10 §:n mukaan työsuojeluviranomainen valvoo kemikaalilain ja sen nojalla annettujen säännösten sekä Euroopan unionin kemikaalilainsäädännön noudattamista sellaisessa työssä, jossa työnantaja on velvollinen noudattamaan työturvallisuuslakia. Työnantaja on velvollinen huolehtimaan kemikaalilainsäädännön noudattamisesta johtamassaan ja valvomassaan työssä. Työsuojeluviranomaisen valvonta kohdistuu jatko- tai loppukäyttäjänä toimivan työnantajan velvollisuuksiin huolehtia kemikaalien käytön turvallisuudesta. Kemikaalilakia koskevan hallituksen esityksen (HE 38/2013 vp., s. 34) mukaan työsuojeluviranomainen valvoo EU:n kemikaaliturvallisuuslainsäädännön osalta kemikaalien käyttöön ja säilyttämiseen liittyvien olosuhteiden turvallisuutta koskevien säännösten noudattamista siltä osin kuin ne koskevat työntekijän terveyttä tai turvallisuutta työpaikalla.

Kemikaalilain 60 §:n mukaan rangaistus terveysrikoksesta säädetään rikoslain (39/1889) 44 luvun 1 §:ssä. Rikoslain 44 luvun 1 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kemikaalilain, REACH-asetuksen, CLP-asetuksen ja biosidiasetuksen taikka niiden nojalla annetun säännöksen tai yleisen tai yksittäistapausta koskevan määräyksen vastaisesta tahallisesta tai törkeän huolimattomasta menettelystä, joka on omiaan aiheuttamaan vaaraa toisen hengelle tai terveydelle, on tuomittava terveysrikoksesta sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi vuodeksi.

Työsuojeluviranomaisen on nykyisin voimassa olevan valvontalain 50 §:n nojalla mahdollista tehdä ilmoitus poliisille, mikäli sillä on todennäköisiä perusteita epäillä, että on tehty rikoslain 44 luvun 1 §:n 1 momentin 8–10 kohdassa rangaistavaksi säädetty teko. Kyseiset lainkohdat koskevat tekoja, jotka liittyvät muun muassa teknisten laitteiden ja henkilönsuojaimien valmistamista, maahantuontia ja muuta luovuttamista koskevien säännösten vastaiseen menettelyyn. Tällä hetkellä työsuojeluviranomaisella ei ole voimassa olevan lain mukaan velvollisuutta tehdä poliisille ilmoitusta, mikäli se havaitsee suorittamassaan valvonnassa, että työnantaja on menetellyt EU:n kemikaaliturvallisuuslainsäädännön vastaisesti rikoslain 44 luvun 1 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Edellä mainittujen seikkojen johdosta ehdotetaan valvontalain 50 §:n 1 momentin mukaista työsuojeluviranomaisen velvollisuutta tehdä ilmoitus poliisille esitutkintaa varten tarkennettavaksi siten, että ilmoitusvelvollisuus koskisi myös rikoslain 44 luvun 1 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja tekoja.

4.1 Keskeiset ehdotukset

EU:n markkinavalvonta-asetuksen kansallinen toimeenpano

Tämän esityksen pääasiallisena tavoitteena on tehdä valvontalakiin ja laitelakiin markkinavalvonta-asetuksen kansallisen toimeenpanon edellyttämät muutokset. Tavoitteena on turvallisuuden ja terveyden suojelun korkea taso työpaikoilla siltä osin kuin on kyse työssä käytettävien teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuuden ja turvallisuuden valvonnasta. Esityksessä ehdotetaan valvontalakia muutettavaksi siten, että muutoksilla toimeenpannaan EU:n markkinavalvonta-asetus siltä osin kuin sen toimeenpano edellyttää kansallista sääntelyä. Markkinavalvonta-asetus sisältää säännökset jäsenmaiden markkinavalvontaviranomaisille kuuluvista vähimmäistoimivaltuuksista. Ehdotetut säännökset oikeudesta käyttää valehenkilöllisyyttä teknisiä laitteita hankittaessa sekä verkkorajapintoihin liittyvistä toimivaltuuksista perustuvatkin asetuksen edellyttämään vähimmäistasoon. Lisäksi markkinavalvonta-asetuksen rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista olisi säädettävä kansallisessa lainsäädännössä. Tämän vuoksi ehdotetaan laitelakiin sisällytettäväksi markkinavalvonta-asetuksen johdosta tarvittava uusi seuraamussääntely. Lisäksi laitelakiin tehtäisiin tarvittavat viittaukset markkinavalvonta-asetukseen.

Markkinavalvonta-asetusta sovelletaan sen 2 artiklan mukaisesti tuotteisiin, joihin sovelletaan asetuksen liitteessä I lueteltua unionin yhdenmukaistamislainsäädäntöä. Näitä tuotteita ovat työssä käytettävien teknisten laitteiden osalta henkilönsuojaimet, koneet ja köysiratalaitteistot. Kyseisistä tuotesektoreista on olemassa EU-tasoista lainsäädäntöä. Tämän lisäksi työkäyttöisten teknisten laitteiden joukkoon kuuluu myös joitain sellaisia laitteita, joista ei tällä hetkellä ole EU-tasoista lainsäädäntöä kuten asetusta tai direktiiviä. Näitä teknisiä laitteita valvotaan kansalliseen lainsäädäntöön perustuen ja niiden markkinavalvontaan sovelletaan soveltuvin osin voimassa olevia valvontalain sekä laitelain säännöksiä.

EU:n markkinavalvonta-asetus koskee lähtökohtaisesti vain sellaisia tuotteita, joista on olemassa EU-tason sääntelyä. Markkinavalvonta-asetuksen mukaisia viranomaisten toimivaltuuksia ei näin ollen olisi asetuksen toimeenpanon kannalta välttämätöntä ulottaa koskemaan EU-tasoisen sääntelyn ulkopuolella olevien työkäyttöön tarkoitettujen teknisten laitteiden valvontaa. Esityksessä kuitenkin ehdotetaan, että ehdotetut uudet viranomaisten toimivaltuudet soveltuisivat niin EU-sääntelyn piiriin kuuluvien kuin myös EU-tasoisen sääntelyn ulkopuolella olevien teknisten laitteiden markkinavalvontaan.

Ratkaisua voidaan perustella yhdenmukaisuussyillä. Jos markkinavalvonta-asetuksen edellyttämiä viranomaisten uusia toimivaltuuksia sovellettaisiin ainoastaan asetuksen soveltamisalaan kuuluvien EU-sääntelyn piirissä olevien tuotesektoreiden (henkilönsuojaimet, koneet, köysiratalaitteistot) valvontaan, viranomaisten valtuudet puuttua EU-sääntelyn ulkopuolella olevien teknisten laitteiden turvallisuuspuutteisiin olisivat suppeammat kuin asetuksen soveltamisalaan kuuluvien laitteiden valvonnassa. Lisäksi ei voida pitää tarkoituksenmukaisena tilannetta, jossa talouden toimijoiden oikeudellinen asema olisi erilainen riippuen siitä, onko kyseessä EU-tasoisen sääntelyn piiriin kuuluva tekninen laite vaiko ei.

Muut valvontalakiin ehdotetut muutokset

Esityksessä ehdotetaan, että työsuojeluviranomaisen tietojensaanti salassa pidettävien tietojen osalta laissa määritellyiltä viranomaistahoilta voimassa olevan lain sisältämien valvonta-asioiden lisäksi olisi jatkossa mahdollista myös nk. työolosuhdevalvontaa varten. Muutoksen myötä tulorekisterin tietoja olisi mahdollista hyödyntää myös työsuojeluviranomaisen suorittamassa työolosuhdevalvonnassa.

Esityksessä ehdotetaan, että työsuojeluviranomaisen velvollisuutta tehdä ilmoitus poliisille esitutkintaa varten laajennettaisiin siten, että ilmoitusvelvollisuus koskisi myös ihmiskauppaa ja törkeää ihmiskauppaa. Ehdotetun muutoksen myötä työsuojeluviranomaiselle olisi varattava tilaisuus tulla kuulluksi esitutkinnassa, ja syyttäjän olisi varattava työsuojeluviranomaiselle tilaisuus lausunnon antamiseen ennen syyteharkinnan päättämistä. Asiaa tuomioistuimessa suullisesti käsiteltäessä työsuojeluviranomaisella olisi läsnäolo- ja puheoikeus. Muutoksella varmistetaan, että työsuojeluviranomaisen asiantuntemus tulisi kyseisten tapausten osalta hyödynnetyksi ennen syyteharkintaa ja käsiteltäessä asiaa tuomioistuimessa. Edellä mainitun lisäksi ilmoitusvelvollisuus koskisi jatkossa myös tapauksia, joiden osalta työsuojeluviranomainen on havainnut työntekijän terveyttä tai turvallisuutta työpaikalla koskevien EU:n kemikaaliturvallisuussäännösten vastaista menettelyä. Muutoksella saatetaan ilmoitusvelvollisuutta koskeva säännös yhdenmukaiseksi työsuojeluviranomaisen valvontaan kuuluvan säädöskentän kanssa.

Esityksellä tehtäisiin luonteeltaan lakitekninen muutos, jossa nykyisin valtioneuvoston asetuksen tasolla oleva sääntely asbestipurkutyöstä työsuojeluviranomaiselle tehtävän ennakkoilmoituksen sisällöstä ehdotetaan terveydentilatietojen ilmoittamista koskevilta osin siirrettäväksi tavallisen lain tasolle valvontalakiin. Nykyinen säädöstaso ei ole asbestipurkutyöstä tehtävän ennakkoilmoituksen sisältämien työntekijöiden terveydentilaa koskevien henkilötietojen käsittelyn kannalta riittävä. Lisäksi esityksellä ehdotetaan tehtäväksi valvontalain muutoksenhakua koskeviin säännöksiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin liittyvät muutokset.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

Yleisesti EU:n markkinavalvonta-asetuksen vaikutuksista

Ehdotukseen markkinavalvonta-asetukseksi liittyi komission vaikutusten arviointi (SWD(2017) 466 final) sekä tiivistelmä vaikutusten arvioinnista (SWD(2017) 467 final). Ehdotuksella arvioitiin olevan useita positiivisia vaikutuksia. Ehdotuksella arvioitiin kehitettävän ja tehostettavan EU:n markkinavalvontasääntelyä edistäen näin tuotteiden vaatimustenmukaisuutta sisämarkkinoilla, EU:n sisämarkkinoiden häiriötöntä toimintaa ja luottamusta sisämarkkinoiden toimivuuteen. Markkinavalvontaan liittyvien ehdotusten arvioitiin edistävän tuotteiden käyttäjien parempaa suojaamista työturvallisuuteen kohdistuvilta riskeiltä. Yrityksien arvioitin hyötyvän muun muassa tasapuolisemmista toimintaedellytyksistä ja epäreilun kilpailun vähenemisestä.

Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen. Ne markkinavalvonta-asetuksen täytäntöönpanosta kansalliseen lainsäädäntöön aiheutuvat muutokset, joilla arvioitiin olevan budjettivaikutuksia, ovat tulleet 1.1.2021 alkaen voimaan lailla eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annetun lain muuttamisesta (993/2020).

Suurin osa uudesta markkinavalvontaa koskevasta EU-sääntelystä koskee markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksia ja velvollisuuksia, joten vaikutukset muuhun kuin viranomaistoimintaan ovat rajalliset. Myös tämä esitys sisältää näin ollen pääosin muihin kuin yrityksiin suoraan kohdistuvia vaikutuksia, vaikka muun muassa valvontaviranomaisten toimivaltuuksia koskevilla säännöksillä on jonkin verran vaikutuksia myös välillisesti talouden toimijoihin.

Uuden markkinavalvonta-asetuksen 4 artikla sekä uudet verkkorajapintaan kohdistuvat toimivaltuudet vaikuttavat ennen kaikkea kolmansista maista ja verkkokaupan välityksellä markkinoitujen tuotteiden markkinavalvontaan. Verkkorajapintoihin liittyvät toimivaltuudet kuten tiettyyn myynnissä olevaan laitteeseen viittaavan sisällön verkkorajapinnalta poistettavaksi määrääminen voisivat aiheuttaa talouden toimijalle ainakin välillisesti taloudellisia menetyksiä. Tämän osalta on kuitenkin huomattava, että tällöin on kuitenkin kyse terveydelle ja turvallisuudelle vakavan riskin aiheuttavasta teknisestä laitteesta, jota ei alun perinkään olisi tullut saattaa markkinoille.

Markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklassa säädettyjen talouden toimijoiden velvollisuuksien täytäntöönpanosta aiheutuu sopeutumiskuluja pääasiassa EU-alueen ulkopuolelle sijoittautuneille toimijoille, joilla ei vielä tällä hetkellä ole kyseisen artiklan edellyttämää vastuutahoa EU-alueella. Artiklassa asetetaan tiettyjen asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa tarkeimmin määriteltyjen teknisten laitteiden EU-alueelle saattamisen edellytykseksi se, että tekniselle laitteelle on nimetty EU-alueelle sijoittautunut talouden toimija, joka vastaa tietyistä laitteen vaatimustenmukaisuuden varmistamiseen liittyvistä tehtävistä.

Tarkkaa tietoa siitä, kuinka paljon Suomessa on markkinavalvonta-asetuksen tarkoittamia talouden toimijoita, ei ole saatavilla. Tilastokeskuksen yritysrekisterin mukaan turvavarusteiden valmistuksen toimialalla (32991) on 31 yritystä (Y-tunnuksen perusteella luokiteltuna). Kyseinen toimiala ei kuitenkaan kata kuin osan työkäyttöön tarkoitetuista henkilönsuojaimista, ja sen piiriin ei kuulu esimerkiksi suojajalkineiden tai suojalasien valmistus. Työkäyttöön tarkoitettuja henkilönsuojainten valmistajia tai näihin rinnastuvia omalla merkillä markkinoille saattajia arvioidaankin olevan useita kymmeniä. Tilastokeskuksen yritystilastojen mukaan Muiden koneiden ja laitteiden valmistus -luokassa (28) on yhteensä 1336 yritystä. Kyseisen luokan alle lukeutuu laaja joukko erilaisia koneiden ja laitteiden valmistuksen toimialojaluokkia. Tämän osalta on kuitenkin huomioitava se, että luokkaan 28 kuuluu laitteiden valmistus siitä riippumatta, onko ne tarkoitettu ammattikäyttöön vaiko kuluttajakäyttöön. Lisäksi yrityksillä voi olla toimintaa usealla toimialalla (muun muassa valmistus, maahantuonti ja muut toiminnot), mikä ei käy ilmi yrityksen nimenomaisesta toimialaluokasta. Henkilönsuojaimien ja koneiden maahantuojien ja jakelijoiden joukko on määrältään hyvin laaja, ja siihen sisältyy myös hyvin erikokoisia toimijoita. Edellä kuvattujen seikkojen vuoksi talouden toimijamäärien tarkka määrittäminen on haastavaa.

Henkilönsuojaimia ja koneita koskevissa EU-säädöksissä ja niiden kansallisissa täytäntöönpanosäädöksissä on jo tällä hetkellä säädetty pitkälti vastaavasti niistä asetuksen 4 artiklan sisältämistä talouden toimijoiden velvoitteista, jotka koskevat vaatimustenmukaisuuden varmistamista ja sen osoittamista. Tämän vuoksi asetuksen 4 artikla ei tuo sisällöltään uudentyyppisiä velvoitteita ja aiheuta näin sopeutumiskustannuksia esimerkiksi laitteiden valmistaja- tai maahantuojatahoille.

Verkkokaupan välityksellä EU:n ulkopuolelta suoraan loppukäyttäjälle myytävien laitteiden määrät eivät työkäyttöisten laitteiden osalta nykyisellään ole yhtä merkittäviä kuin kuluttajakaupan puolella. Ministeriön suorittamassa työkäyttöisten henkilönsuojaimien ja koneiden markkinavalvonnassa on tähän saakka kyetty myös verkon välityksellä myytävien laitteiden osalta kohdistamaan markkinavalvontapäätökset viime kädessä esimerkiksi Suomessa toimivaan maahantuojaan taikka jakelijaan. Edellä mainittujen tuotesektoreiden markkinavalvonnan osalta arvioidaan, että tarve suunnata markkinavalvontatoimenpiteitä esimerkiksi markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan mukaisesti viimesijaisena vastuutahona toimivaan jakelupalvelujen tarjoajatahoon olisi nykytilanteessa poikkeuksellinen.

Asetuksen sisältämien vähimmäistoimivaltuuksien johdosta valvontalakiin ehdotetut markkinavalvonnan uudet toimivaltuudet vaikuttavat erityisesti niihin talouden toimijoihin, jotka eivät noudata toiminnassaan teknisiä laitteita koskevaa sääntelyä. Kyseiset toimivaltuudet olisivat oikeus hankkia tekninen laite valehenkilöllisyyttä käyttäen (ehdotettu 21 a §) ja verkkorajapintaan kohdistuvat toimivaltuudet (ehdotettu 19 b §). Valehenkilöllisyyden käyttöä koskevalla toimivaltuudella ei arvioida olevan huomattavia yritysvaikutuksia, sillä tekniset laitteet tulisi edelleen hankkia normaalia maksua vastaan ja valvontatoimenpiteistä aiheutuneet kulut voitaisiin periä talouden toimijalta ainoastaan, jos tuote todetaan vaatimustenvastaiseksi.

Verkkorajapintaan kohdistettujen toimivaltuuksien käyttäminen voi aiheuttaa kuluja sekä tuotteesta vastaavalle talouden toimijalle että verkkopintaan kohdistuvien määräysten toimeenpanosta vastaavalle palveluntarjoajalle. Toimivaltuuksien käytöstä voidaan arvioida koituvan toteutustavasta riippuen muun muassa asiantuntijatyöhön liittyviä kustannuksia, jotka johtuisivat esimerkiksi verkkosisällön poistamiseen tai verkkorajapintaan pääsyn rajoittamiseen tarvittavista toimenpiteistä. Pääsyn rajoittaminen olisi teknisesti mahdollista tehdä esimerkiksi estämällä pääsy tietylle nimipalvelimelle tai tiettyyn IP-osoitteeseen.

Markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksien laajentamisen ja tehostamisen voidaan arvioida vaikuttavan lähtökohtaisesti vähentävästi vaatimustenvastaisten tuotteiden määrään markkinoilla. Esitys tukisi vastuullista yritystoimintaa ja lainmukaisesti toimivan yrityksen menestymismahdollisuuksia. Uudet verkkorajapintaa koskevat toimivaltuudet vaikuttavat erityisesti tuotteiden myyntiin verkon välityksellä. Lisäksi talouden toimijoille markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklassa asetettujen velvollisuuksien voidaan arvioida tasapuolistavan kilpailunedellytyksiä Suomeen ja EU-alueen ulkopuolelle sijoittautuneiden toimijoiden välillä, kun samat vaatimustenmukaisuuden osoittamista koskevat velvollisuudet pätevät molempiin markkinavalvonta-asetuksen soveltuessa.

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Valvontalaissa nykyisin säädetyt markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuudet ovat pitkälti markkinavalvonta-asetusta vastaavat, joten niiden osalta ehdotuksesta ei arvioida aiheutuvan merkittäviä muutoksia viranomaisten toimintaan. Esityksellä laajennetaan ja tehostetaan markkinavalvontaviranomaisen käytettävissä olevia keinoja puuttua työssä käytettävien teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuutta koskevan sääntelyn vastaiseen toimintaan. Valehenkilöllisyyden käyttäminen valvontatoiminnassa sekä verkkorajapintoihin liittyvät toimivaltuudet olisivat uusia toimivaltuuksia teknisten laitteiden turvallisuuden valvonnassa. Tämänhetkinen arvio kuitenkin on, että uusia toimivaltuuksia tultaisiin käyttämään työssä teknisten laitteiden markkinavalvonnassa harvoin.Aluehallintovirastot ja ministeriö hankkivat markkinavalvontaviranomaisen tehtäviä hoitaessaan nykyisellään teknisiä laitteita niiden tutkimista varten keskimäärin noin kerran vuodessa. Markkinavalvonta suoritetaan pääasiassa asiakirjatarkastuksen muodossa. Näin ollen voidaan arvioida, että tarve valehenkilöllisyyden käyttöön valvonnan suorittamiseksi olisi harvinaista.

Verkkorajapintaan liittyvät uudet toimivaltuudet lähtökohtaisesti parantavat mahdollisuuksia puuttua verkkokaupan välityksellä markkinoille saatettuihin vakavan riskin muodostaviin teknisiin laitteisiin tilanteissa, joissa vakava riski ei ole asianmukaisesti poistettavissa muilla keinoilla. Tämänhetkinen arvio kuitenkin on, että verkkorajapintaan liittyvien toimivaltuuksia käyttö työssä käytettävien teknisten laitteiden markkinavalvonnassa tulisi kyseeseen vain aivan poikkeuksellisesti. Ehdotetun sääntelyn mukaisesti toimivaltuuksien käyttö olisi mahdollista vasta aivan viimesijaisena keinona. Lisäksi ministeriön käytössä olevat nykyiset perinteiset markkinavalvonnan valvontavaltuudet kuten esimerkiksi teknisen laitteen luovuttamiskielto sekä velvoite laitteen markkinoilta poistamiseen toimivat nykytilanteessa tehokkaasti ja tarve verkkorajapintoihin kohdistuvien toimivaltuuksien käyttämiselle arvioidaan olevan nykyisessä toimintaympäristössä hyvin vähäinen. On myös huomioitava, että markkinavalvontaviranomaisena toimivan ministeriön toimivaltuudet rajoittuisivat verkkorajapinnan palveluntarjoajien osalta kotimaisiin toimijoihin.

Toimivaltuuksia koskevien uudistusten arvioidaan vaikuttavan edellä kuvatuista syistä johtuen markkinavalvontaa tekevien virkamiesten työmäärään suhteellisen vähän. Tosiasialliset mahdollisuudet käyttää tehokkaasti uusia toimivaltuuksia edellyttävät sitä, että uusien toimintakäytänteiden kehittämiseen on käytettävissä riittävästi muun muassa ajallisia resursseja. Lisäksi uusien toimivaltuuksien käyttö edellyttää viranomaisten henkilökunnan kouluttamista.

Jatkossa työsuojeluviranomaisella olisi velvollisuus tehdä ilmoitus poliisille esitutkintaa varten epäilemästään ihmiskaupparikoksesta sekä EU:n kemikaaliturvallisuussäännösten vastaisesta menettelystä, mikä lisännee jossain määrin tapausten selvittämisen vaatimaa aikaa viranomaisessa. Ihmiskaupparikoksia koskevien ilmoitusten osalta on kuitenkin huomioitava, että ne teot, jotka jatkossa voitaisiin ilmoittaa poliisille esitutkintaa varten ensisijaisesti epäiltynä työperäisenä ihmiskauppana, ilmoitetaan jo nykyisin epäiltynä kiskonnantapaisena työsyrjintänä. Näin ollen muutoksen ei arvioida merkittävästi lisäävän tehtyjen ilmoitusten varsinaista lukumäärää. Vuosien 2015-2019 aikana ovat työsuojelun vastuualueet tehneet kaiken kaikkiaan vuosittain yhteensä n. 5-10 epäiltyä kiskonnantapaista työsyrjintää koskevaa ilmoitusta poliisille. Ilmoitusten vuosittainen määrä on vaihdellut vastuualueittain.

Lisäksi syyttäjän tulisi varata työsuojeluviranomaiselle tilaisuus lausunnon antamiseen ennen syyteharkinnan päättämistä edellä mainituista asioista, minkä voidaan arvioida jossain määrin vaikuttavan lausuntoja laativien virkamiesten kokonaistyömäärään. Tähän vaikuttaa myös esimerkiksi poliisin työsuojeluviranomaiselle esitutkinnan aikana tekemät kannanottopyynnöt. Toisaalta on huomioitava, että tällä hetkellä työsuojeluviranomaiselle toimitettavissa kiskonnantapaisen työsyrjintää koskevissa lausuntopyynnöissä on joiltain osin kyse tapauksista, joita on tutkittu ensisijaisesti työperäisinä ihmiskaupparikoksina. Jatkossa työsuojeluviranomaiset voisivat siis lausua myös ihmiskaupparikoksen tunnusmerkistön täyttymisestä, mutta lausuntopyyntöjen kokonaismäärän ei arvioitaisi lisääntyvän. Sama koskee myös työperäistä ihmiskauppaa koskevia oikeudenkäyntejä. Useimmiten näissä tapauksissa kiskonnantapainen työsyrjintä on toissijaisena syytekohtana ja työsuojeluviranomainen osallistuu jo nykyisellään näiden tapausten käsittelyyn käyttäen puheoikeutta kiskonnantapaisen työsyrjinnän osalta.

Koska työsuojeluviranomainen olisi jatkossa velvollinen ottamaan kantaa siihen, täyttääkö työsuojeluviranomaisen tietoon tullut teko mahdollisesti myös ihmiskaupan tunnusmerkistön, voidaan tämän arvioida jossain määrin lisäävän asian selvittämisen vaatimaa aikaa. Laajennetut toimivaltuudet muun muassa ilmoituksen tekemiseen sekä lausuntojen antamiseen edellyttävät etenkin alkuvaiheessa henkilökunnan kouluttamista sekä muun muassa ilmoitusten laadinnassa noudatettavien käytäntöjen suunnittelua. Ilmoitusasiaan liittyvien asiakirjojen laatimiseen kuluva aika ja työmäärä todennäköisesti kasvaa, koska niissä pitää ottaa huomioon useampi, vaihtoehtoinen rikosnimike sekä arvioida asianmukaisesti tunnusmerkistöjen täyttymistä.

Ehdotettu muutos olisi omiaan varmistamaan, että työsuojeluviranomaisen asiantuntemus tulisi myös epäillyn ihmiskaupan arvioinnin osalta esitutkintaviranomaisessa hyödynnetyksi silloin, kun kysymyksessä olevat teot tulevat esitutkintaviranomaisen tietoon muuta kautta kuin työsuojeluviranomaiselta. Tästä taas olisi hyötyä etenkin esitutkintaviranomaisen toiminnassa esimerkiksi tämän tehdessä harkintaa asian rikosnimikkeestä esitutkinnan käynnistysvaiheessa.

Esityksen johdosta työsuojeluviranomaisella olisi mahdollisuus saada salassapitosäännösten ja muiden tiedonsaantia koskevien rajoitusten estämättä välttämättömiä tietoja toisilta viranomaistahoilta myös työolosuhdevalvonnan suorittamista varten. Merkittävin vaikutus on, että kyseinen muutos mahdollistaa jatkossa tulorekisterin tietojen hyödyntämisen työolosuhdevalvonnassa. Ehdotettu muutos edistäisi työolosuhdevalvonnan tehokasta ja tarkoituksenmukaista kohdentamista sekä yksittäistapauksien selvittämistä. Tulorekisteritietoja hyödyntämällä olisi mahdollista saada nykyistä kattavampaa tietoa valvontakohteiden toiminnasta ja työnantajavelvoitteiden hoitamisesta. Näin voitaisiin saada tukea työnantajan toiminnassa esiintyvien laiminlyöntien selvittämiseen ja arvioimiseen.

Muilta viranomaisilta saatava täydentävä tieto tai vertailutieto vähentää yleensäkin aikaa, joka tarkastajalta kuluu yksittäiseen valvontatapaukseen perehtymiseen ja johtopäätösten tekemiseen riippumatta valvontatehtävästä. Myös riski vääriin tietoihin pohjautuvista työsuojeluvalvonnan tuloksista pienentyy ja tietojenvaihto eri viranomaisten kanssa tehostuu. Tietopyyntöihin vastaaminen lähtökohtaisesti lisää tietoa luovuttavien viranomaisten hallinnollista taakkaa, mutta tilannetta helpottaa se, että käytännössä muutoksen myötä työolosuhteiden valvontaa varten saatavia tietoja hankittaisiin lähinnä tulorekisterin välityksellä. Tämä taas tarkoittaisi sitä, ettei valvontalain 4 b §:n 1 momentin nojalla tietoja luovuttavien viranomaisten työtaakan arvioitaisi kasvavan nykyisestä.

Esityksellä ei arvioida olevan suurta vaikutusta työsuojeluviranomaisten eli aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueiden nykyisiin toimintaprosesseihin ja tiedonhallintakäytäntöihin, koska työsuojeluviranomaisen on jo vuoden 2020 alusta saakka ollut mahdollista käyttää tulorekisterin tietoja tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006) ja työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisen sekä ulkomaalaisen työvoiman käytön valvomiseksi. Luonnollisesti tietojen hankkiminen tulorekisteristä uutta käyttötarkoitusta varten edellyttää etenkin alkuvaiheessa viranomaisen henkilöstön kouluttamista siltä osin kuin on kyse henkilöistä, joiden virkatehtäviin ei aiemmin ole kuulunut tulorekisterin tietojen käyttö.

Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esityksen markkinavalvontaa koskevilla ehdotuksilla voidaan arvioida olevan lisäksi yhteiskunnallisia vaikutuksia kuten teknisiä laitteita työssään käyttävien henkilöiden turvallisuustason parantuminen. Ehdotettujen muutosten myötä on mahdollista nykyistäkin tehokkaammin puuttua ihmisten henkeä ja terveyttä vaarantaviin vaatimustenvastaisuustilanteisiin. Tämä vahvistaa osaltaan kansalaisten oikeutta turvalliseen työympäristöön ja vaikuttaa tältä osin positiivisesti perusoikeuksien toteutumiseen. Esityksessä ehdotetulla seuraamussääntelyllä sekä markkinavalvontaviranomaisten tehostetuilla toimivaltuuksilla voidaan arvioida olevan varoittava vaikutus, joka lähtökohtaisesti kannustaa vaatimustenmukaisuuden varmistamiseen ja lainmukaiseen toimintaan.

Työsuojeluviranomaisen ilmoitusvelvollisuuden laajentaminen ihmiskaupparikoksiin edistää viranomaisen asiantuntemuksen tehokasta hyödyntämistä sekä osaltaan ihmiskaupparikosten parempaa tunnistamista rikosprosessin käynnistyessä ja kuluessa. Hyväksikäytön uhrin näkökulmasta on merkitystä, millä rikosnimikkeellä asiaa tutkitaan. Tällä voi olla vaikutusta esimerkiksi pääsyyn ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän piiriin sekä mahdolliseen oleskelulupaan. Tuoreimpia tilastotietoja ihmiskaupan uhreista esimerkiksi kansalaisuuden perusteella tilastoituna on saatavissa esimerkiksi http://www.ihmiskauppa.fi/files/525/Ihmiskaupan_uhrien_auttamisjarjestelman_vuosikatsaus_1.1.-_31.12.2020.pdf">Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän vuosikatsauksesta vuodelta 2020. Ehdotukseen liittyvien sukupuolivaikutusten osalta voidaan todeta, että edellä mainitun vuosikatsauksen mukaan miehet ovat enemmistönä työvoiman hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan uhreissa. Esityksellä voidaan näin ollen arvioida olevan myönteisiä vaikutuksia erityisesti heidän asemaansa.

Esityksellä ei arvioida olevan edellä mainittua laajemmin sukupuolivaikutuksia.

Uudessa 1.1.2020 voimaan tulleessa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa lähtökohtana on valituslupa muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Edellä mainitun lain hallituksen esityksen perusteluiden (HE 29/2018 vp., ks. s. 56 ja 196) mukaan muuhun lainsäädäntöön sisältyvät yleisviittaukset nyt jo kumottuun hallintolainkäyttölakiin tarkoittavat yleislain tultua voimaan viittausta uuteen yleislakiin. Säännös, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, merkitsee, että sovellettaviksi tulisivat uuden yleislain säännökset valituslupamenettelystä. Valvontalain nojalla tehdyistä päätöksistä annettujen hallinto-oikeuden päätösten osalta noudatetaan siis jo nykyisellään valituslupajärjestelmää. Valvontalain 44 §:ään ehdotettujen muutosten pääasiallisena vaikutuksena näin ollen olisi se, että ne selkeyttävät kyseistä pykälää vastaamaan uuden yleislain valituslupasääntelyä. Pykälää koskevalla ehdotuksella ei olisi sellaisenaan muita välittömiä itsenäisiä vaikutuksia.

4.3 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esityksellä on tarkoitus antaa täydentävää sääntelyä suoraan sovellettavan EU-asetuksen soveltamisen tueksi, mikä osaltaan rajaa käytettävissä olevien toteuttamisvaihtoehtojen joukkoa.

Asetuksen kansalliseen toimeenpanoon liittyvän valmistelun aikana pohdittiin vaihtoehtoisena ratkaisuna sitä, että EU-tasolla säänneltyjen työssä käytettävien teknisten laitteiden markkinavalvonnan osalta siirryttäisiin soveltamaan eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annettua lakia (1137/2016, jäljempänä markkinavalvontalaki). Valmistelun kuluessa päädyttiin esityksessä ehdotettuun ratkaisuun, jonka mukaan työssä käytettävien teknisten laitteiden valvonnasta säädettäisiin edelleen valvontalain ja laitelain yhteydessä.

EU-tasolla on käynnistynyt konedirektiivin uudistustyö. Komissio on 21.4.2021 antanut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi koneista (COM(2021) 202 final). Mahdollisen uuden koneita koskevan EU-asetuksen arvioidaan edellyttävän lainsäädännöllisiä muutoksia myös kansallisella tasolla. Mahdolliset laajemmat lainsäädännön uudistamistarpeet, kuten siirtyminen myös työssä käytettävien teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuuden valvonnan osalta markkinavalvontalain soveltamisalaan, olisi tarkoituksenmukaisinta arvioida ja toteuttaa siinä vaiheessa, kun työssä käytettäviä teknisiä laitteita koskeva EU-sääntely on kokonaisuudessaan kaikkien valvottavien tuotesektoreiden osalta uudistettu.

Markkinavalvonta-asetuksen 41 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista tämän asetuksen, jolla asetetaan velvollisuuksia talouden toimijoille, rikkomisesta, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että seuraamukset pannaan täytäntöön kansallisen oikeuden mukaisesti. Kyseisen artiklan mukaan kansallisten seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Markkinavalvonta-asetuksen kansallinen toimeenpano näin ollen edellyttää, että asetuksen 4 artiklan nojalla talouden toimijoille asetettujen velvollisuuksien rikkomisesta on säädettävä seuraamuksia. Hallinnollisista seuraamusmaksuista säätäminen oli esillä ministeriöiden välisessä markkinavalvontasääntelyn koordinaatioryhmän työssä kaikkien markkinavalvonta-asetuksen kattamien tuotesektoreiden osalta. Työkäyttöisten teknisten laitteiden osalta tehdyn arvioinnin perusteella todettiin, ettei hallinnollisten seuraamusten käyttöönotolle markkinavalvontasääntelyssä ole mahdollisuuksia tällä hetkellä. Seuraamusjärjestelmää koskeva uudistus olisi vaatinut laajaa tarkastelua eikä sen toteutukselle ollut markkinavalvonta-asetuksen kansallisten toimeenpanoon liittyvällä aikataululla edellytyksiä. Viimeisimmän tiedon mukaan myös lukuisilla muilla tuotesektoreilla on päädytty esittämään rikosoikeudellisten seuraamusten säätämistä markkinavalvonta-asetuksen rikkomisen osalta.

On myös erityisesti huomioitava, että voimassa olevassa työkäyttöisiä teknisiä laitteita koskevassa markkinavalvontalainsäädännössä on säädetty ainoastaan rikosoikeudellisista seuraamuksista. Tämän johdosta rikosoikeudellisista seuraamuksista säätäminen myös uusien markkinavalvonta-asetuksen mukaisten velvoitteiden rikkomisesta on yhdenmukaista olemassa olevan kansallisen markkinavalvontasääntelyn sekä muiden EU-tason tuotesäädösten (muun muassa henkilönsuojainasetus, konedirektiivi) näkökulmasta. Tämä liittyy olennaisesti myös asetuksen edellytykseen sääntelyn oikeasuhtaisuudesta. Lisäksi on otettava huomioon, että työkäyttöisten teknisten laitteiden markkinavalvontasääntely kuuluu laajemmassa mittakaavassa työsuojelulainsäädännön alaan. Työsuojelusääntely ei tällä hetkellä sisällä säännöksiä hallinnollisista seuraamusmaksuista. Edellä kuvattujen perusteiden nojalla on päädytty toteuttamaan asetuksen kansallinen täytäntöönpano esittämällä rikosoikeudellisten seuraamusten säätämistä.

4.4 Muiden jäsenvaltioiden suunnittelemat tai toteuttamat keinot

Ruotsi

Markkinavalvonta-asetuksen täytäntöönpanemiseksi aiotaan säätää uudesta markkinavalvonta-asetusta täydentävästä laista (Förslaget till lag (2021:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning), johon kootaan markkinavalvonta-asetuksen soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden valvontaa koskevat säännöt sekä markkinavalvontaa koskevat yleiset säännöt. Täydentävää lakia sovellettaisiin aluksi ainoastaan tuotteisiin, jotka kuuluvat EU:n markkinavalvonta-asetuksen soveltamisalaan. Sen arvioidaan kuitenkin pohjustavan markkinavalvontasääntelyn mahdollista kokonaisvaltaisempaa yhdenmukaistamista tulevaisuudessa.

Markkinavalvonta on Ruotsissa hajautettua ja se on perinteisesti jakaantunut hyvin monen eri valvontaviranomaisen sekä kuntien kesken. Työssä käytettävien teknisten laitteiden osalta markkinavalvontaviranomaisena toimii Arbetsmiljöverket. Uudistuksen myötä ainoastaan valtion viranomaiset toimivat varsinaisina markkinavalvontaviranomaisina, ja valvontaviranomaisten määrää vähennetään. Kunnat tulevat kuitenkin jatkossakin hoitamaan tiettyjä markkinavalvonnan tehtäviä.

Markkinavalvonta-asetuksen 14 artiklan 4 kohdan mukaiset markkinavalvontaviranomaisten vähimmäistoimivaltuudet on tarkoitus sisällyttää uuteen täydentävään lakiin. Asetuksen 14 artiklan 4 kohdan j alakohdassa säädetystä toimivaltuudesta hankkia tuotenäytteitä valehenkilöllisyyttä hyödyntäen todetaan, että sen käytön tulee olla sallittua ainoastaan, jos se on välttämätöntä tarkastuksen tarkoituksen saavuttamiseksi. Talouden toimijalle on ilmoitettava anonyymista ostosta heti kun se on mahdollista tarkastusta vaarantamatta. Lisäksi säädettäisiin markkinavalvontaviranomaisten mahdollisuudesta pyytää maksuttomia tuotenäytteitä. Asetuksen 14 artiklan 4 kohdan k alakohdassa säädettyjen verkkorajapintaa koskevien toimivaltuuksien osalta todetaan, että niiden käyttöä on rajoitettava suhteessa sananvapauslain suojaamiin verkkorajapintoihin Ruotsin perustuslain mukaisesti. Lisäksi huomautetaan, että useat eri palvelun- tai sisällöntarjoajat voivat olla merkityksellisiä toimijoita verkkorajapintaan pääsyyn rajoittamisessa, ja markkinavalvontaviranomaisen tulee voida päättää, mihin toimijaan määräys kohdistuu.

Seuraamukseksi on valittu hallinnollinen seuraamusmaksu, jonka suuruus vaihtelee rikkeen merkittävyyden mukaan. Seuraamusmaksu määrätään ankaran vastuun mukaan eli tällöin tahallisuus- tai huolimattomuusvaatimus ei sovellu. Markkinavalvontaviranomaisella on kuitenkin oltava mahdollisuus vapauttaa talouden toimija seuraamusmaksusta silloin, kun maksun periminen vaikuttaa kohtuuttomalta. Seuraamusmaksua voidaan myös alentaa, jos siihen on erityisiä syitä tai jos maksun periminen olisi olosuhteet huomioon ottaen muutoin kohtuutonta. Rikosoikeudellisia seuraamuksia ei ole katsottu tehokkaiksi tai tarkoituksenmukaisiksi, koska kyseessä olevat rikkeet ovat luonteeltaan sellaisia, että niitä havaitsevat ensisijaisesti markkinavalvontaviranomaiset. Seuraamusmaksujen katsotaan myös soveltuvan paremmin oikeushenkilöiden rikkomuksiin vastaamiseen kuin rikosoikeudellisen rangaistussääntelyn.

Tanska

Tanskassa on annettu laki tuotteista ja markkinavalvonnasta kesäkuussa 2020 (lov nr. 799 af 09/06/2020). Yleislailla täydennetään markkinavalvonta-asetuksen sääntelyä, mutta siinä on myös muuta markkinavalvontaa sekä tuotevaatimuksia koskevaa sääntelyä. Toisin kuin Ruotsissa, kyseisessä laissa ei niinkään viitata suoraan markkinavalvonta-asetuksen artikloihin, vaan niiden sisältämä sääntely on kirjattu auki osaksi kansallista lakia.

Pääsääntöiseksi täytäntöönpanoviranomaiseksi on asetettu Tanskan turvallisuustekniikkaviranomainen(Danish Safety Technology Authority). Täytäntöönpanoviranomainen voi väliaikaisesti kieltää tuotteen toimittamisen, kaupan pitämisen, näyttämisen tai muun saataville asettamisen, jos tuotteen katsotaan aiheuttavan riskin. Päätös voidaan kohdistaa kehen tahansa toimijaan, joka on saattanut tuotteen markkinoille, mutta sen kesto ei voi ylittää sitä, mikä on tarpeen valvontatoimenpiteiden toteuttamiseksi. Mikäli talouden toimija ei noudata yleislain, soveltuvien erityislakien tai markkinavalvonta-asetuksen sääntöjä, täytäntöönpanoviranomainen voi antaa täydentäviä määräyksiä.

Yleislaissa säädetään verkkorajapintaan pääsyn rajoittamisesta jossain määrin markkinavalvonta-asetusta tiukemmin. Täytäntöönpanoviranomainen voi määrätä verkkorajapinnan omistajan muuttamaan tai poistamaan sisältöä, joka viittaa tuotteeseen, joka ei ole vaatimustenmukainen. Mikäli määräystä ei noudateta tai verkkorajapinnan välityksellä on toistuvasti myyty tai välitetty vakavan riskin aiheuttavia tuotteita, päätös verkkorajapinnan estämisestä tehdään tuomioistuimen määräyksellä. Samoin mikäli toimenpiteen kohteena ollut talouden toimija pyytää eston purkamista, asia on saatettava tuomioistuimen käsiteltäväksi. Täytäntöönpanoviranomainen voi määrätä seuraamusmaksun tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoajille toimien täytäntöönpanemiseksi. Yleislaissa säädetään myös oikeudesta hankkia tuotteita valehenkilöllisyyttä käyttäen.

Yleislaissa säädetyt seuraamukset soveltuvat toissijaisesti erityislakeihin nähden. Tuomioistuimen asettama sakkorangaistus on pääasiallinen seuraamus laissa listatuista rikkeistä, mutta raskauttavissa olosuhteissa rangaistus voi olla enimmillään kahden vuoden vankeusrangaistus.

Viro

Virossa markkinavalvontaa ja tuoteturvallisuutta sääntelee TNVS-yleislaki (toote nõuetele vastavuse seadust), minkä lisäksi tuotevaatimuksista on säännelty tarkemmin erityislaeissa. Markkinavalvonta-asetus pannaan pääosin täytäntöön tekemällä tarpeelliset muutokset TNVS-yleislakiin osin suorin viittauksin asetukseen ja osin säätämällä uusista sisällöllisistä muutoksista. Esimerkiksi valvontaviranomaisten uudet toimivaltuudet kirjataan yleislakiin. Yleislaki soveltuu sekä unionin yhdenmukaistamislainsäädännön että kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden valvontaan. Markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuudet soveltuvat yhtä lailla kaikkien tuotesektorien valvontaan.

Markkinavalvontaviranomaisilla on Viron lainsäädännön mukaan jo voimassa olevan yleislain nojalla toimivalta muun muassa rajoittaa tuotteen saatavilla oloa, vaatia varoitusten esittämistä tuotteen tarjoamisen yhteydessä tai vetää tuote pois markkinoilta. Toimivalta kuitenkin ulotetaan uudistuksen myötä nimenomaisesti myös verkkorajapintaan pääsyn rajoittamista koskeviin toimiin. Tässä yhteydessä säädetään myös oikeudesta tarvittaessa tunnistaa tietyin edellytyksin verkossa olevat loppukäyttäjät. Verkkorajapintaan pääsyn rajoittamista koskevan toimivallan käytön tulee olla viimesijaista. Valvontaviranomaisilla on käytettävissä markkinavalvonta-asetuksen toimivaltuuksia täydentävää sääntelyä, mikä mahdollistaa esimerkiksi verkkotunnuksen merkitsemisen toimivaltaisen viranomaisen nimiin. Verkkotunnus voidaan myös poistaa ja saattaa uudelleen rekisteröitäväksi. Varsinaisia uusia toimivaltuuksia tulevat olemaan mahdollisuus valeostoon sekä verkkorajapintaan pääsyn rajoittamiseen vastaavalla tavalla kuin Suomessa.

Tarkemmin muiden jäsenvaltioiden valmistelemista tai jo toteuttamista markkinavalvonta-asetuksen kansalliseen toimeenpanoon liittyvistä lainsäädännöllisistä ratkaisuja on kuvattu työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemassa hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta.

5.1 Lausuntopalaute

Lausuntoja saapui yhteensä 15 kappaletta. Etelä-Suomen aluehallintoviraston, Itä-Suomen aluehallintoviraston, Lounais-Suomen aluehallintoviraston, Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston sekä Pohjois-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueet (jäljempänä työsuojeluviranomainen) toimittivat yhteistyössä laaditun yhteisen lausuntonsa. Tässä jaksossa selostetaan keskeinen lausuntopalaute. Lausunnoista on laadittu myös lausuntoyhteenveto, joka löytyy osoitteesta https://stm.fi/hanke?tunnus=STM033:00/2020.

Lausunnon antaneista työ- ja elinkeinoministeriöllä, sisäministeriöllä, valtiovarainministeriöllä, Verohallinnolla, KT Kuntayönantajilla, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:llä (jäljempänä SAK), STTK ry:llä ja Suomen Huolinta- ja logistiikkaliitto ry:llä ei ollut huomautettavaa ehdotuksen sisältöön. Työsuojeluviranomainen piti ehdotettuja muutoksia lähtökohtaisesti tarpeellisina, mutta nosti esille täsmennystä edellyttäviä seikkoja. Työsuojeluviranomainen katsoi, että valvontalain 4 b §:n mukaisen tiedonsaantioikeuden laajentaminen työolosuhteiden valvontaan on tarpeellinen valvontaa edistävä muutos, mutta huomautti, ettei esityksessä ole tuotu tarkemmin esille, millä tavoin työolosuhdevalvonnan tiedonsaantitarpeita on tarkemmin kartoitettu. Tähän liittyvän valmistelun osalta voidaan todeta, että aihetta on käsitelty syksyllä 2020 kokouksessa, jossa ovat ministeriön edustajien lisäksi olleet läsnä työsuojelun vastuualueiden johtajat sekä asiantuntijoita vastuualueilta.

Työsuojeluviranomaisen mukaan valvontalain 50 § (Rikosasiasta ilmoittaminen ja ilmoituksen käsittely) vaatii vielä asian selkiyttämistä ja toimivaltarajauksen on oltava täsmällinen.Säännöksestä tulisi käydä selvästi ilmi, että pykälän 1 ja 2 momentinvelvollisuudet koskevat työperäistä ihmiskauppaa. Pykälää on jatkovalmistelussa täsmennetty työsuojeluviranomaisen esittämällä tavalla. Lisäksi työsuojeluviranomainen toi esille täsmennyksiä ilmoittamista koskevan pykälän perusteluiden sekä viranomaistyöhön liittyvien vaikutusten arvioinnin osalta. Kyseiset täsmennykset on huomioitu esityksessä. Lisäksi työsuojeluviranomaisen lausunnossa nostettiin esille esityksen ulkopuolisia muutostarpeita kuten ilmoittamista koskevan pykälän ilmoituskynnyksen määrittely sekä valvontalain 4 c §:ssä havaitut puutteet. Kyseisiä muutosehdotuksia ei ole aikataulullisesti mahdollista toteuttaa tämän esityskokonaisuuden yhteydessä ja esitettyjä muutoksia voidaan arvioida tulevassa valmistelutyössä.

Oikeusministeriö huomautti lausunnossaan, ettei esitysluonnoksessa kuvata sitä miksi markkinavalvonta-asetuksen säädettyjen velvollisuuksien rikkomisesta olisi tarpeen säätää nimenomaan rikosoikeudellisia seuraamuksia. Sääntelyvaihtoehdot tulisi myös selostaa hallituksen esityksen perusteluissa. Esityksen perusteluja on täsmennetty luvussa 4.1 (Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset) edellä mainittujen huomioiden perusteella. Lisäksi oikeusministeriö toi esille ehdotetun kansallisen rangaistussäännöksen epäyhdenmukaisuuden erityisesti asetuksen 4 artiklan 3 kohdan b alakohdan sanamuodon kanssa. Rangaistussäännöstä on tarkennettu tältä osin. Myös säännöskohtaisia perusteluja on huomioon liittyen täsmennetty.

Liikenne- ja viestintäministeriö viittasi markkinavalvonta-asetuksen 14 artiklan 4 kohdan k alakohtaan, jossa on luokiteltu valtuuksia toimenpiteistä liittyen verkkorajapintaan, ja totesi, että hallituksen esityksen perusteluissa tulisi selventää valittua linjausta sisällyttää toimivaltuuksiin myös verkkotunnuksen poistamista koskeva toimivaltuus. Myös oikeusministeriö nosti lausunnossaan esille näkökohtia koskien kansallisen liikkumavaran käyttöä verkkorajapintaan kohdistuvien toimivaltuuksien säätämisessä sekä käytön perustelemista. Esityksen luonnosvaiheessa hyödynnettiin pohjatyössä etenkin hiljattain voimaan tulleen kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annetun lain (566/2020) vastaavan kaltaista toimivaltasääntelyä. EU-sääntelyn myötä ehdotettavat toimivaltuudet on lisäksi pyritty valmistelemaan mahdollisimman pitkälle yhdenmukaisesti muille tuotesektoreille yhtäaikaisesti valmisteilla olevien vastaavien kansallisten toimivaltuussäännösten kanssa. Jatkovalmistelussa tehdyn harkinnan perusteella todettiin kuitenkin, ettei verkkotunnusten poistamista koskevan toimivaltuuden säätämistä työkäyttöisten teknisten laitteiden markkinavalvontaan pidetä tarpeellisena. Liikenne- ja viestintäministeriö esitti lisäksi lausunnossaan, että esityksen perusteluja tulisi täsmentää muun muassa teleyritysten teknisten toimintamahdollisuuksien ja niiden käytöstä aiheutuvien vaikutusten näkökulmasta sekä käsitellä asiaa säätämisjärjestysperusteluissa. Edellä kuvatut liikenne- ja viestintäministeriön esille nostamat seikat on huomioitu ja perusteluja tarkennettu jatkovalmistelun aikana.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu antoi lausuntonsa valvontalain 50 §:ssä säännellyn ilmoittamisvelvollisuuden osalta ja toi esille muuttuvassa toimintaympäristössä olevan erittäin tärkeää, ettei työsuojelun toimivaltaa ilmoittaa havaitsemastaan ihmiskaupasta tarpeettomasti rajata. Hallituksen esitystä tulisi yhdenvertaisuusvaltuutetun näkemyksen mukaan selventää siltä osin, että kaikki työsuojelutoiminnassa ilmi tulleet tai asiakkaan työsuojelulle kertomat ihmiskauppaviitteet on voitava tuoda poliisin tietoon. Esityksen säännöskohtaisia perusteluja on jatkovalmistelussa täsmennetty tältä osin.

Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry (jäljempänä EK) katsoi lausunnossaan, ettei voitaisi pitää tarkoituksenmukaisena hyödyntää tulorekisterin tietoja työntekijöille maksetuista ylityö- ja yötyökorvauksista esimerkiksi työhön liittyvän kuormittumisen valvonnan suuntaamisessa. EK totesikin, että valvontaa tulee suunnata yrityksiin ja työpaikoille, joilla on puutteita lainsäädännön noudattamisessa eikä voida pitää perusteltuna, että valvontaa ryhdyttäisiin suuntaamaan säännöskohtaisissa perusteluissa todetulla tavalla systemaattisesti yrityksiin, jotka ovat tehneet tulorekisteriin vaadittua laajemman ilmoituksen. Nämä esille nostetut näkemykset on jatkovalmistelussa otettu huomioon perusteluissa.

SAK toi lausunnossaan esille esitysluonnoksen ulkopuolisia muutosehdotuksia, kuten valvontalain 50 §:n mukaisen ilmoitusvelvollisuuden laajentamisen koskemaan myös rikoslain 36 luvussa rangaistavaksi säädettyä kiskontaa ja petosta (kaikki ilmenemismuodot), työsuojeluviranomaisten toimivaltuuksien laajentamistarpeen työntekijöiden alipalkkaustapauksissa sekä työsuojelun yhteistoimintaa koskevien säännösten päivitystarpeet. Kyseisiä muutosehdotuksia ei ole aikataulullisesti mahdollista toteuttaa tämän esityskokonaisuuden yhteydessä ja esitettyjä muutoksia voidaan arvioida tulevassa valvontalakia koskevassa valmistelutyössä.

Suomen Yrittäjät piti esitysluonnoksen sisältämää uuden valvontalain 19 b §:n mukaista kaksiportaista mallia oikeasuhtaisena ja katsoi, että esitysluonnoksen perusteluissa on asetettu tämän toimivaltuuden käytön kynnys asianmukaisesti korkealle. Suomen Yrittäjät nosti kuitenkin lausunnossaan esille perustuslain 15 §:n eli omaisuudensuojan rajoitusten arvioinnin verkkorajapintoihin liittyvien toimivaltuuksien osalta. Esityksen säätämisjärjestysperusteluja on jatkovalmistelussa täydennetty omaisuudensuojan osalta.

Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto, FiCom ry (jäljempänä FiCom) toi esille seikkoja niistä teknisistä toimintamahdollisuuksien rajoituksista, joita teleyrityksillä on suhteessa muihin palveluntarjoajatahoihin sekä totesi, että esityksessä tulisi edes esimerkin tasolla tarkentaa, mihin palveluntarjoajiin toisaalta 1 momentin mukaiset lievemmät toimivaltuudet ja toisaalta 2 momentin mukaiset rajoittavammat toimivaltuudet tulisi ensisijaisesti kohdistaa. Lisäksi FiCom painotti lausunnossaan teleyritysten kuulemisen erityisen tärkeää merkitystä verkkorajapintaan kohdistuvien toimivaltuuksien valmistelussa sekä verkkorajapintaan kohdistuvien toimivaltuuksien käytön oikeasuhtaisuuden arvioinnin merkitystä viranomaisen päätöksenteossa. Edellä kuvatut seikkojen pohjalta on tarkennettu ja täsmennetty esityksen perusteluja.

5.2 Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi esitysluonnoksen johdosta lausunnon 1.4.2021. Lausunnon mukaan vaikutusarvioiden perusteella saa kohtalaisen käsityksen vaikutuksista. Esitysluonnoksen keskeisimpinä puutteena ja kehittämiskohteena arviointineuvosto totesi nykytilan kuvauksen olevan suppea. Arviointineuvoston näkemyksen mukaan luonnoksen perusteella on vaikea saada käsitystä esimerkiksi asiaa koskevista työsuojelurikkomuksista, nykyisistä valvontatoimista, yritysten mahdollisista kilpailuongelmista tai teknisten laitteiden puutteista tällä hetkellä. Lisäksi esitysluonnoksessa tulisi käsitellä mitä konkreettista hyötyä työntekijöille ja ihmiskaupan uhreille koituu lainmuutoksista. Esityksen nykytilan kuvausta sekä vaikutusten arviointia on selkeytetty ja täydennetty lausunnossa erityisesti edellä esitettyjen huomioiden pohjalta.

6.1 Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta

4 b §. Oikeus saada tietoja viranomaiselta ja muulta julkista tehtävää hoitavalta. Pykälässä säädetään työsuojeluviranomaisen oikeudesta saada tietoja viranomaiselta ja muulta julkista tehtävää hoitavalta. Pykälän 1 momentin johtolauseeseen esitetään lisättäväksi maininta siitä, että työsuojeluviranomaisella olisi oikeus saada salassapitosäännösten ja muiden tiedonsaantia koskevien rajoitusten estämättä välttämättömiä tietoja valvonnan kohdentamiseksi tai yksittäisessä valvontatapauksessa voimassa olevan momentin sisältämien valvonta-asioiden lisäksi työolosuhteiden valvontaa varten. Työolosuhteita valvoessaan työsuojeluviranomainen valvoo muun muassa työpaikan ja työympäristön rakenteiden turvallisuutta ja terveellisyyttä koskevien säännösten sekä koneiden, työvälineiden ja muiden laitteiden turvallisuutta koskevien säännösten noudattamista työpaikoilla. Tämän lisäksi työolosuhdevalvontaa on esimerkiksi työnteon fyysisten ja psyykkisten kuormitustekijöiden valvonta.

Valvontatoiminnassa on noussut esille tarve saada tulorekisterin tietoja myös työolosuhdevalvonnan suorittamista varten. Kyseisiä tietoja tarvittaisiin sekä valvonnan kohdentamista varten että yksittäisen valvontatapauksen johdosta. Tulorekisteristä saatavat tiedot mahdollistaisivat esimerkiksi työtapaturman tutkinnassa oikean työnantajatahon varmistamisen. Rekisterin sisältämiä palkanmaksua koskevia tietoja voitaisiin hyödyntää jatkossa työsuhteen olemassaolon selvittämiseen ja varmentamiseen myös työolosuhdevalvonnassa. Tämän merkitys on noussut esille etenkin uudenlaisten työn teon muotojen (mm. alustatalous, nk. kevytyrittäjyys) yleistymisen seurauksena. Työolosuhdevalvonnan tarkoituksenmukaiseksi suuntaamiseksi olisi tulorekisterin tietojen avulla mahdollista saada ennakkoon tietoa siitä, onko suunnitellussa valvontakohteessa esimerkiksi lainkaan työntekijöitä.

Tulorekisteriin talletetut tuloja ja muita suorituksia sekä suorituksen saajia ja maksajia koskevat tiedot ovat tulotietojärjestelmästä annetun lain 2 §:n nojalla salassa pidettäviä. Muutoin tulotietojärjestelmään ja sen tietojen julkisuuteen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki). Julkisuuslain mukaisista salassapitoperusteista olennainen tulorekisterin sisältämien tietojen kannalta on erityisesti kyseisen lain 24 §:n 1 momentin 23 kohta, jonka mukaan salassa pidettäviä ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa. Tietojen luovuttaminen tulorekisteristä on tulotietojärjestelmästä annetun lain mukaisesti rajattu kyseisen lain 13 §:ssä säädettyihin käyttötarkoituksiin. Nykyisellään tulorekisterin tietojen käyttötarkoitus työsuojeluvalvonnassa vastaa voimassa olevan valvontalain 4 b §:n 1 momentin sisältöä. Jotta työsuojeluvalvonnassa olisi mahdollista hyödyntää tulorekisterin sisältämiä tietoja myös työolosuhteita koskevaa valvontaa varten, edellyttää se, että nykyisten valvonta-asioiden lisäksi myös työolosuhdevalvonta mainitaan nimenomaisesti valvontalain 4 b §:n 1 momentin johdantolauseessa.

Jo nykyisellään pykälän 1 momentin nojalla saatavat tiedot on rajattu valvonnan kannalta välttämättömiin tietoihin. Näin olisi luonnollisesti myös työolosuhdevalvontaa varten pyydettävien tietojen osalta. Välttämättömät tiedot rajautuvat valvontatehtävien sisältöä koskevan lainsäädännön kautta eli sen mukaan, mitä seikkoja työsuojeluviranomainen valvoo ja mitä tietoja työsuojeluviranomainen tarvitsee toiselta viranomaiselta, jotta valvontatehtävät voidaan suorittaa tehokkaasti ja tosiseikkoihin perustuen. Välttämättömät tiedot vaihtelevat kussakin valvontatehtävässä ja sen mukaan, pyydetäänkö tietoa valvonnan kohdentamiseksi vai yksittäisen tapauksen selvittämiseksi. Toiselta viranomaiselta saatuja tietoja voidaan hyödyntää erityisesti työnantajalta saatavien tietojen vertailutietona tai niitä täydentävänä tietona.

Pykälän mukainen henkilötietojen käsittely perustuu luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (jäljempänä yleinen tietosuoja-asetus) 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan (käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi). Henkilötietojen käsittely perustuu työsuojeluviranomaiselle lakisääteisesti useiden eri työelämää koskevien säädösten nojalla kuuluvaan valvontatehtävään ja -velvollisuuteen. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan henkilötietojen käsittelyn oikeusperustaa koskevan lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Valvontalain henkilötietojen käsittelyä koskevilla säännöksillä toteutetaan osaltaan perustuslain 18 §:n nojalla julkisen vallalle kuuluvaa velvoitetta työvoiman suojeluun ja lailla on yleisen edun mukainen tavoite.

Pykälän 1 momentin 2 kohdan sisältämä vanhentunut viittaus työttömyysvakuutusrahastoon muutettaisiin viittaukseksi Työllisyysrahastoon. Työttömyysvakuutusrahasto ja Koulutusrahasto yhdistyivät Työllisyysrahastoksi 1.1.2019. Ehdotettu muutos on tekninen.

4 d §. Oikeus luovuttaa tietoja viranomaiselle ja muulle julkista tehtävää hoitavalle. Pykälän 1 momentin 2 kohdan sisältämä vanhentunut viittaus työttömyysvakuutusrahastoon muutettaisiin viittaukseksi Työllisyysrahastoon. Työttömyysvakuutusrahasto ja Koulutusrahasto yhdistyivät Työllisyysrahastoksi 1.1.2019. Ehdotettu muutos on tekninen.

19 §. Teknisen laitteen markkinoilta ja käytöstä poistaminen. Pykälä koskee ministeriön toimivaltuutta velvoittaa päätöksellään teknisen laitteen valmistajan, maahantuojan tai myyjän taikka muun, joka on luovuttanut teknisen laitteen markkinoille tai käyttöön, poistamaan sen markkinoilta, ja jos tekninen laite on luovutettu käyttöön, ryhtymään tarpeellisiin toimenpiteisiin sen poistamiseksi käytöstä.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädettyjen talouden toimijoiden velvollisuuksien noudattamisen valvomisen mahdollistamiseksi uusi virke, jonka mukaan ministeriö voisi kohdistaa pykälässä tarkoitetun velvoittavan päätöksen myös muuhun luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön, jolla on tuotteiden valmistamiseen, markkinoilla saataville asettamiseen tai käyttöön ottamiseen liittyviä velvoitteita. Tällaisella taholla tarkoitettaisiin markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 2 kohdan c ja d alakohdassa mainittuja talouden toimijoita, joita ovat valtuutettu edustaja sekä unioniin sijoittautunut jakelupalvelujen tarjoaja silloin, kun mikään muu 4 artiklan 2 kohdan tarkoittamista talouden toimijoista (valmistaja, maahantuoja ja valtuutettu edustaja) ei ole sijoittautunut unioniin. Asiassa on kuitenkin huomioitava, että velvoittava päätös voitaisiin kohdistaa edellä mainittuihin tahoihin ainoastaan markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen tuotesektoreiden valvonnan osalta. Näihin lukeutuu työssä käytettävien teknisten laitteiden osalta henkilönsuojaimet sekä koneet.

Ehdotetulla muutoksella laajennetaan pykälän mukaisen toimivaltuuden kohdepiiriä vastaamaan markkinavalvonta-asetuksen mukaista talouden toimijan käsitettä. Edellä mainittuja talouden toimijoita ja markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan soveltamista suhteessa näihin tahoihin käsitellään tarkemmin tämän esityksen osiossa 2.3.

19 a §. Teknisen laitteen hävittäminen. Pykälä koskee ministeriön toimivaltuutta määrätä valmistaja, maahantuoja, myyjä tai muu teknisen laitteen markkinoille tai käyttöön luovuttaneen hävittämään hallussaan olevan tai tälle palautetun laitteen, jos valvontalain 18 tai 19 §:ssä tarkoitettuja kieltoja ja määräyksiä ei voida pitää riittävinä ja tekninen laite voi aiheuttaa vakavaa vaaraa henkilöille tai omaisuudelle. Jos teknisen laitteen hävittäminen ei ole tarkoituksenmukaista, ministeriö voi määrätä laitteen tehtäväksi käyttökelvottomaksi tai muusta vastaavasta menettelystä.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädettyjen talouden toimijoiden velvollisuuksien noudattamisen valvomisen mahdollistamiseksi uusi virke, jonka mukaan ministeriö voisi kohdistaa tässä pykälässä tarkoitetun velvoittavan päätöksen myös muuhun luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön, jolla on tuotteiden valmistamiseen, markkinoilla saataville asettamiseen tai käyttöön ottamiseen liittyviä velvoitteita. Tällaisella taholla tarkoitettaisiin markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 2 kohdan c ja d alakohdassa mainittuja talouden toimijoita, joita ovat valtuutettu edustaja sekä unioniin sijoittautunut jakelupalvelujen tarjoaja silloin, kun mikään muu 4 artiklan 2 kohdan tarkoittamista talouden toimijoista (valmistaja, maahantuoja ja valtuutettu edustaja) ei ole sijoittautunut unioniin. Asiassa on kuitenkin huomioitava, että velvoittava päätös voitaisiin kohdistaa edellä mainittuihin tahoihin ainoastaan markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen tuotesektoreiden valvonnan osalta. Näihin lukeutuu työssä käytettävien teknisten laitteiden osalta henkilönsuojaimet sekä koneet.

Ehdotetulla muutoksella laajennetaan pykälän mukaisen toimivaltuuden kohdepiiriä vastaamaan markkinavalvonta-asetuksen mukaista talouden toimijan käsitettä. Edellä mainittuja talouden toimijoita ja markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan soveltamista suhteessa näihin tahoihin käsitellään tarkemmin tämän esityksen osiossa 2.3.

Lisäksi pykälää muutettaisiin siten, että sen ensimmäisessä virkkeessä oleva maininta vakavasta vaarasta muutettaisiin käsitteiden yhdenmukaisuuden vuoksi vakavaksi riskiksi.

19 b §. Verkkorajapintaan liittyvät toimivaltuudet. Ehdotettu pykälä olisi uusi. Pykälässä säädettäisiin ministeriön verkkorajapintaan liittyvistä toimivaltuuksista. Säännös perustuu markkinavalvonta-asetuksen 14 artiklan 4 kohdan k alakohtaan.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin ministeriön oikeudesta päätöksellään velvoittaa palveluntarjoaja poistamaan tekniseen laitteeseen viittaavaa sisältöä verkkosivustoltaan tai muulta vastaavalta markkinavalvonnasta ja tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta sekä direktiivin 2004/42/EY ja asetusten (EY) N:o 765/2008 ja (EU) N:o 305/2011 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1020 3 artiklan 15 kohdassa tarkoitetulta verkkorajapinnalta tai antamaan loppukäyttäjille selkeä varoitus verkkorajapintaan pääsyn yhteydessä. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin toimivaltuudesta, jota voitaisiin käyttää vasta silloin, jos 1 momentissa tarkoitettua määräystä ei ole noudatettu. Tällöin ministeriö voisi määrätä palveluntarjoajan rajoittamaan pääsyä verkkorajapintaan. Pykälän mukaiset toimivaltuudet muodostaisivat edellä kuvatulla tavalla kaksiportaisen kokonaisuuden. Ministeriön olisi siis ensin käytettävä 1 momentin mukaisia toimivaltuuksia vakavan riskin poistamiseksi. Vasta tämän jälkeen olisi mahdollista turvautua 2 momentin mukaiseen ankarampaan toimivaltuuteen.

Verkkorajapintoihin kohdistuvat toimivaltuudet on markkinavalvonta-asetuksessa määritelty viimesijaiseksi keinoksi tilanteessa, jossa vakavan riskin välttämiseksi ei ole käytettävissä muita tehokkaita keinoja. Kynnys toimivaltuuksien käyttöön esitetään asetettavaksi verrattain korkealle. Edellytyksenä momentin mukaisten toimivaltuuksien käytölle olisi ensinnäkin, että kyse olisi sisällöstä, jossa viitataan työssä käytettäviin teknisiin laitteisiin, jotka aiheuttavat vakavan riskinterveydelle, turvallisuudelle tai omaisuudelle. Vakavan riskin aiheuttavana tuotteena voitaisiin pitää esimerkiksi sellaista teknistä laitetta, jonka käyttämisestä voisi aiheutua loppukäyttäjän vakava vammautuminen tai jopa kuolema. Koneiden osalta vakava riski voi esiintyä tilanteessa, jossa turvalaitteet puuttuvat tai ne eivät toimi tarkoitetusti. Henkilönsuojainpuolella vakava riski yleensä liittyy siihen, ettei henkilönsuojain suojaa tarkoitetulla tavalla. Erityisesti tämä koskisi henkilönsuojaimia, jotka on tarkoitettu suojaamaan riskeiltä, joilla on vakavia seurauksia kuten kuolema tai pysyvä terveyshaitta (mm. hengityksensuojaimet, putoamiselta suojaavat valjaat jne.).Kyseisen toimivaltuuden käytön tulisi lisäksi olla välttämätöntä kyseisen vakavan riskin poistamiseksi eli toimivaltuuden käytön edellytyksenä olisi, että muita tehokkaita keinoja ei olisi käytettävissä. Toimivaltuuden käyttäminen voisi siis tulla kyseeseen tilanteissa, joissa talouden toimija ei suostu toimimaan ministeriön ensisijaisesti asettamien velvoitteiden kuten luovuttamiskiellon sekä takaisinvetovelvoitteen edellyttämällä tavalla. Jos vakava riski olisi asianmukaisesti poistettavissa talouden toimijan toimintaedellytyksiin vähäisemmässä määrin puuttuvilla keinoilla, pykälässä säädettyjen toimivaltuuksien käytölle ei olisi perustetta.

Palveluntarjoajilla tarkoitetaan säännöksessä hosting-, internet- ja alustapalveluntarjoajia sekä teleyrityksiä tai muuten tiedon julkaisusta, välittämisestä tai sen verkossa esilläolosta vastaavia toimijoita. Lähtökohtana säännöksessä on, että velvoittava päätös voi kohdistua tahoihin, joilla on tosiasiallinen mahdollisuus säännöksessä mainittujen keinojen käyttöön, minkä vuoksi kyseeseen tulevia palveluntarjoajia ei ole tarkoituksenmukaista määritellä tyhjentävästi (vastaavasti HE 54/2019, ks. s. 52). Ministeriön tulee lähtökohtaisesti pyrkiä siihen, että päätös kohdistetaan tahoon, joka tosiasiassa hallinnoi sisältöä, joka koskee säädettyjen vaatimusten vastaisena vakavan riskin aiheuttavaa teknistä laitetta. Pykälän 1 momentin mukaiset toimivaltuudet tulisi kohdistaa lähtökohtaisesti esimerkiksi alustapalveluntarjoajiin tai sisällön lähteelle. Velvoite loppukäyttäjälle annettavasta varoituksesta olisi käytännössä kohdistettavissa varsinaiseen palveluntarjoajaan sen palvelinjärjestelmässä tai loppukäyttäjän sovelluksessa. Tietoa välittävä teleyritys ei lähtökohtaisesti pysty poistamaan esimerkiksi internet-sivulta yksittäistä tietosisältöä, vaan ainoastaan estämään pääsyn koko sivustolle. Edellä kuvatun perusteella päätös tulisi näin ollen ensi sijassa kohdistaa tietoyhteiskunnan palveluntarjoajaan ja vasta viimesijaisesti teleyritykseen (vastaavasti HE 98/2020, ks. s. 297).

Verkkorajapinta on määritelty markkinavalvonta-asetuksen 3 artiklan 15 alakohdassa. Verkkorajapinnalla tarkoitetaan mitä tahansa talouden toimijan käyttämää tai hänen puolestaan käytettyä ohjelmaa, mukaan lukien verkkosivustot tai niiden osa tai sovellus, jonka avulla talouden toimijan tuotteet ovat loppukäyttäjän saatavilla. Toimivaltuus kattaisi siis internetsivustojen lisäksi myös muut verkkorajapinnat kuten mobiilisovellukset.

Markkinavalvonta-asetus jättää jäsenmaille liikkumavaraa sen suhteen, käyttääkö verkkorajapintoihin liittyviä toimivaltuuksia valvontaviranomainen vai esimerkiksi tuomioistuin viranomaisen hakemuksesta. Nopean reagointimahdollisuuden ja tehokkuuden varmistamiseksi ehdotettaisiin valvontaviranomaisen päättävän toimivaltuuden käytöstä. Ministeriö voisi pykälän 2 momentin mukaan antaa päätöksen myös väliaikaisena, jolloin päätös olisi voimassa, kunnes asia on lopullisesti ratkaistu. Ministeriön olisi ratkaistava asia kiireellisesti.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin ministeriön velvollisuudesta varata päätöksen saajalle sekä asianomaiselle talouden toimijalle tilaisuus tulla kuulluksi ennen 1 tai 2 momentin mukaisen päätöksen antamista, paitsi jos kuulemista ei voida toimittaa niin nopeasti kuin asian kiireellisyys välttämättä vaatii.

20 §. Tiedottaminen ja tehosteet. Pykälän 1 ja 2 momenttiin tehtäisiin kielellisiä korjauksia.

Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jonka mukaan ministeriö voisi valvontalain 4 luvussa tarkoitetussa päätöksessä määrätä, että päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta. Valvontatoiminnassa on noussut esille tapauksia, joiden osalta ehdotetun kaltainen säännös on havaittu tarpeelliseksi. Erittäin vaaralliseksi havaitun teknisen laitteen osalta ministeriön antaman päätöksen mukaista luovuttamiskieltoa sekä takaisinvetovelvoitetta olisi välttämätöntä noudattaa välittömästi.

Voimassa oleva pykälän 3 momentti siirtyisi pykälän 4 momentiksi.

21 a §. Oikeus hankkia tekninen laite valehenkilöllisyyttä käyttäen. Ehdotettu pykälä olisi uusi. Pykälässä säädettäisiin ministeriön ja aluehallintoviraston oikeudesta hankkia teknisiä laitteita valehenkilöllisyyttä käyttäen. Säännös perustuisi markkinavalvonta-asetuksen 14 artiklan 4 kohdan j alakohtaan, jonka mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla on oltavat valtuudet hankkia tuotenäytteitä tutkittavaksi myös valehenkilöllisyyden turvin. Pykälän 1 momentin mukaan aluehallintovirastolla ja ministeriöllä olisi oikeus hankkia tekninen laite valehenkilöllisyyttä käyttäen, jos se on välttämätöntä teknisen laitteen vaatimustenmukaisuuden valvomiseksi. Lain 21 §:n 2 momentin mukainen sääntely kustannusten korvaamisesta soveltuisi myös tilanteissa, joissa tekninen laite on hankittu tutkittavaksi valehenkilöllisyyttä käyttäen. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin valehenkilöllisyyden käytöstä ilmoittamisesta asianomaiselle talouden toimijalle sekä yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetulle rekisterinpitäjälle niin pian, kuin se valehenkilöllisyyden käytön tarkoitusta vaarantamatta on mahdollista.

Valehenkilöllisyyden käyttäminen voi olla välttämätöntä erityisesti verkon välityksellä tehtävissä teknisten laitteiden hankinnoissa, sillä hankintojen tekeminen verkossa edellyttää usein henkilötietojen syöttämistä ja tietyt tuotteet saattavat olla saatavilla ainoastaan verkossa. Valehenkilöllisyyden käyttö voisi olla välttämätöntä myös tilanteessa, jossa talouden toimija ei suostu toimittamaan tuotetta viranomaisen sitä pyytäessä. Viranomaisvalvonnan tarkoitus voi jäädä toteutumatta, mikäli ostotapahtumassa esiinnytään viranomaisena. Ei myöskään voida pitää tarkoituksenmukaisena, että markkinavalvontaviranomaisena toimivien henkilöiden tulisi käyttää omia henkilötietojaan tuotenäytteitä hankkiessa.

Valvontaviranomaisen toimivaltuudet rajoittuisivat tavallisten siviilioikeudellisten oikeustoimien suorittamiseen. Valehenkilöllisyyden käyttö ei siis vastaisi laajuudeltaan esimerkiksi poliisilla olevia toimivaltuuksia valehenkilöllisyyden käyttöön liittyen. Säännöksen perusteella olisi teknistä laitetta hankittaessa mahdollista käyttää esimerkiksi kyseistä tarkoitusta varten luotua sähköpostitiliä. Sen sijaan tässä yhteydessä ei säädettäisi oikeutta saada käyttöönsä tähän tarkoitukseen valmistettuja vääriä asiakirjoja (henkilötunnus, luottokortti jne.). Käytännössä tämä rajoittaa valehenkilöllisyyden käyttöä monissa tilanteissa. Tällaisen mahdollisuuden luominen valvontaviranomaisille olisi periaatteellisesti merkittävä muutos nykytilaan ja käytännössä vaatisi laajempaa lainsäädännön tarkastelua, joten uudistusta ei voida tässä yhteydessä toteuttaa.

Käytännössä yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitettu rekisterinpitäjä käsittelisi ministeriön teknisen laitteen hankintaa varten käyttämiä tietoja henkilötietoina. Sen varmistamiseksi, että rekisterinpitäjä saisi asianmukaisen kuvan rekisterin tietojen sisällöstä, toimivaltaisella viranomaisella olisi ehdotuksen mukaan velvollisuus ilmoittaa valehenkilöllisyyden käytöstä rekisterinpitäjälle niin pian kuin se on tuotteen hankinnan tarkoitusta vaarantamatta mahdollista. Tätä pidetään asianmukaisena myös hallinnon avoimuuden ja viranomaistoiminnan luotettavuuden näkökulmasta. Koska on mahdollista, että rekisterinpitäjänä toimii muu kuin sopimuksen osapuolena ollut talouden toimija kuten teknisen laitteen valmistaja tai maahantuoja, momentissa säädettäisiin erikseen velvollisuudesta ilmoittaa valehenkilöllisyyden käytöstä myös kyseiselle talouden toimijalle.

Pykälän 4 momentti vastaisi sisällöltään voimassa olevan pykälän 2 momenttia.

44 §. Muutoksenhaku työsuojeluviranomaisen päätökseen. Pykälässä säädetään valvontalain nojalla annetun päätöksen muutoksenhausta. Voimassa olevan pykälän 1 momentin ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä viitataan muutoksenhaun osalta hallintolainkäyttölakiin, joka on kumottu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla. Kyseinen laki on ollut voimassa 1.1.2020 alkaen.

Hallintolainkäyttölaissa lähtökohtana oli, että hallinto-oikeuden päätöksestä sai valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Nykyisin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisena pääsääntönä on, että hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että momentin ensimmäinen ja toinen virke, joissa viitataan hallintolainkäyttölakiin, korvattaisiin säännöksellä, jonka mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Kyseinen säännös kattaisi muutoksenhaun sekä työsuojeluviranomaisen hallintopäätöksestä hallinto-oikeuteen että hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Koska kaikista valvontalain mukaista päätöstä koskevista hallinto-oikeuden päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettaessa noudatettaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain valituslupaa koskevaa sääntelyä, poistettaisiin voimassa olevan pykälän 1 momentista listaus niistä valvontalain mukaisista päätöksistä, joiden osalta viitataan kumottuun hallintolainkäyttölakiin.

Pykälän 2 momentista poistettaisiin tarpeettomana sen viimeinen virke, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa myös valituksen kohteena olevan päätöksen tehnyt työsuojeluviranomainen. Yleislakina sovellettavassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa lähtökohtana on, että alkuperäisen päätöksen tehneellä hallintoviranomaisella on oikeus valittaa ensi asteen hallintotuomioistuimen päätöksestä, jolla viranomaisen hallintopäätös on kumottu tai sitä on muutettu. Viranomaisen valitusoikeudesta ei siten ole tältä osin enää tarpeen säätää erikseen. Kyseinen muutos on luonteeltaan tekninen.

Pykälän 3 momenttia muutettaisiin siten, että voimassa olevan valituskieltoa koskevan säännöksen yhteyteen lisättäisiin maininta siitä, että 19 b §:n 3 momentissa tarkoitettuun väliaikaiseen päätökseen ei saisi hakea muutosta valittamalla.

Pykälän 4 momentti vastaisi voimassa olevaa lakia.

48 §. Ennakkoilmoitusvelvollisuus. Pykälä koskee työnantajan tai muun toiminnasta vastaavan velvollisuutta tehdä työsuojeluviranomaiselle ilmoitus asbestityöstä, muusta kuin tilapäisestä rakennustyöstä ja muusta vastaavasta erityistä tapaturman vaaraa tai terveyden haittaa aiheuttavasta työstä, sen luonteesta ja kestosta.

Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin asbestipurkutyön ennakkoilmoitukseen sisällytettävistä työntekijöiden terveydentilaa koskevista henkilötiedoista. Tällaisia tietoja olisivat työntekijöiden terveyden sopivuus asbestitöihin sekä viimeisimmän työntekijälle tehdyn terveystarkastuksen suorittamispäivämäärä ja tieto tarkastuksen voimassaolosta. Nykyisellään edellä mainituista seikoista säädetään asbestityön turvallisuudesta annetun asetuksen (798/2015, jäljempänä asbestiasetus) 9 §:n 2 momentissa. Terveydeltään sopiva suorittamaan asbestityötä on henkilö, jonka sopivuus työhön on tarkastettu terveystarkastuksista erityistä sairastumisen vaaraa aiheuttavissa töissä annetun valtioneuvoston asetuksen (1485/2001) mukaisesti.

Työntekijöiden terveydentilaa koskevien tietojen ilmoittamisessa työsuojeluviranomaiselle on kyse yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettujen erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien tietojen (arkaluonteiset henkilötiedot) käsittelystä. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan arkaluonteisten henkilötietojen käsittelystä tulisi lähtökohtaisesti säätää laissa. Koska nykyinen säädöstaso ei ole työntekijöiden terveydentilaa koskevien henkilötietojen käsittelyn kannalta riittävä, olisi asbestityöstä tehtävän ennakkoilmoituksen sisältöä koskeva sääntely nostettava lain tasolle.

Muutos toteutettaisiin siten, että asbestiasetukseen sisältyvästä ennakkoilmoitusta koskeva pykälän sisältö siirrettäisiin työsuojelun valvontalain 48 §:n uuteen 2 momenttiin siltä osin kuin kyse on asbestiasetuksen 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesta työtekijän terveydentilaa koskevien tietojen käsittelystä. Selkeyden vuoksi myös pykälän 2 momentin 4 kohdan (työntekijöiden nimet) mukaisten tietojen ilmoittamisesta säädettäisiin jatkossa valvontalain 48 §:n 2 momentissa. Muista ennakkoilmoitukseen sisällytettävistä tiedoista säädettäisiin nykyiseen tapaan asbestiasetuksen 9 §:n 2 momentissa. Muutos on luonteeltaan lakitekninen ja asbestipurkutyön ennakkoilmoituksen sisältövaatimukset pysyisivät asiasisällöltään ennallaan.

Edellä kuvattu henkilötietojen käsittely perustuu yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan (käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi) sekä työntekijän terveydentilaa koskevien tietojen osalta 9 artiklan 2 kohdan b alakohtaan (käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän tai rekisteröidyn velvoitteiden ja erityisten oikeuksien noudattamiseksi työoikeuden, sosiaaliturvan ja sosiaalisen suojelun alalla, siltä osin kuin se sallitaan unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisessa työehtosopimuksessa, jossa säädetään rekisteröidyn perusoikeuksia ja etuja koskevista asianmukaisista suojatoimista). Asiassa sovellettavaksi tulee tietosuojalain (1050/2018) 6 §:n 2 momentti, jossa säädetään toimenpiteistä rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi. Lisäksi suojatoimia ovat osaltaan virkamiestä velvoittavat julkisuuslain ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) säännökset. Yksittäisen työnantajan käsitellessä työntekijöiden henkilötietoja sovellettavaksi tulee lisäksi yksityisyyden suojasta työelämässä annettu laki (759/2004).

Voimassa olevan pykälän 2 momentti siirtyisi pykälän 1 momentiksi ja vastaisi voimassa olevaa lakia.

50 §. Rikosasiasta ilmoittaminen ja ilmoituksen käsittely. Pykälän 1 momentissa säädetään työsuojeluviranomaisen velvollisuudesta ilmoittaa epäilty rikos esitutkintaa varten. Ilmoitus on tehtävä, jos on todennäköisiä perusteita epäillä, että on tehty työsuojeluviranomaisen valvottavana olevassa laissa tai rikoslain 44 luvun 1 §:n 1 momentin 8–10 kohdassa tai rikoslain 47 luvussa rangaistavaksi säädetty teko.

Momenttiin esitetään lisättäväksi viittaukset rikoslain 25 luvun 3 ja 3 a §:ään sekä 44 luvun 1 §:n 1 momentin 3 kohtaan. Jatkossa työsuojeluviranomainen olisi velvollinen tekemään ilmoituksen poliisille myös epäilemästään ihmiskaupasta ja törkeästä ihmiskaupasta sekä työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta työpaikalla koskevien EU:n kemikaaliturvallisuussäännösten rikkomisesta.

Lisäksi 1 momenttiin esitetään lisättäväksi virke, jonka mukaan kyseisessä momentissa tarkoitettu työsuojeluviranomaisen ilmoitusvelvollisuus koskisi rikoslain 25 luvun 3 ja 3 a §:ssä sekä 44 luvun 1 §:n 1 momentin 3 ja 9 kohdassa tarkoitettujen tekojen osalta vain sellaisia tekoja, joissa on menetelty työsuhteen vähimmäisehtoja tai työnteon turvallisuutta ja terveellisyyttä koskevien säännösten vastaisesti taikka joissa on kyse työsuojeluviranomaisen valvottavana olevasta teknisestä laitteesta. Tarkennus on tarpeen työsuojeluviranomaisen valvontatoiminnan ja -toimivallan rajoittuessa työsuojelua koskevien säännösten ja muun työlainsäädännön noudattamisen valvontaan. Rikoslain ihmiskauppaa ja törkeää ihmiskauppaa koskevat säännökset koskevat myös muita ihmiskaupan muotoja kuin työvoiman hyväksikäyttöön liittyvää ihmiskauppaa. Myös rikoslain 44 luvun 1 §:n 3 ja 9 kohdan mukaiset tunnusmerkistöt (terveysrikos) kattavat myös sellaisia menettelyjä, joissa ei ole kyse työsuojeluviranomaisen valvottavana olevan lainsäädännön vastaisesta toiminnasta. Momentissa mainitut työsuhteen vähimmäisehdot perustuvat työelämää koskeviin lakeihin kuten työsopimuslakiin (55/2001), työaikalakiin (605/1996) ja vuosilomalakiin (162/2005) sekä alan yleissitovaan työehtosopimukseen.

Vaikka lakisääteinen ilmoitusvelvollisuus onkin rajattu edellä kuvatulla tavalla, ei sääntelyllä rajoiteta viranomaisen mahdollisuutta tuoda esitutkintaviranomaisen tietoon esimerkiksi sellaisia valvontatoiminnan yhteydessä esille tulleita ihmiskauppaviitteitä, jotka viittaavat muuhunkin kuin ainoastaan työvoiman hyväksikäyttöön liittyvään ihmiskauppaan.

Pykälän 2 momentin ensimmäistä virkettä tarkennettaisiin lisäämällä maininta siitä, että työsuojeluviranomaiselle olisi varattava tilaisuus tulla kuulluksi nimenomaisesti pykälän 1 momentissa tarkoitettua ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvaa tekoa koskevassa esitutkinnassa. Sama koskee myös syyttäjän velvollisuutta varata työsuojeluviranomaiselle tilaisuus lausunnon antamiseen ennen syyteharkinnan päättämistä. Momentin tarkennus on tarpeen, jotta työsuojeluviranomaista kuultaisiin rikosprosessin aikana myös jatkossa ainoastaan sellaista teoista, joilla on liityntä työsuojeluviranomaisen valvottavana olevan lainsäädännön vastaiseen toimintaan.

Pykälän 3 momenttiin ei ehdoteta tehtäväksi muutoksia.

6.2 Laki eräiden teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuudesta

2 §. Soveltamisala. Voimassa olevan pykälän 1 momentin mukaan lakia sovelletaan valmistajaan, maahantuojaan, myyjään ja muuhun henkilöön, joka luovuttaa olennaisessa määrin työssä käytettäväksi tarkoitetun teknisen laitteen Suomessa markkinoille tai käyttöön. Momenttiin lisättäisiin viittaus, jonka mukaan lakia sovellettaisiin edellä mainittujen tahojen lisäksi myös muuhun henkilöön, jolla on teknisten laitteiden valmistamiseen, markkinoilla saataville asettamiseen ja käyttöön ottamiseen liittyviä velvoitteita. Tällainen taho olisi esimerkiksi markkinavalvonta-asetuksen mukainen jakelupalvelujen tarjoaja. Määritelmä vastaa markkinavalvonta-asetuksen 3 artiklan 13 alakohdan mukaista määritelmää talouden toimijasta. Pykälämuutoksen johdosta laitelain soveltamisala vastaisi markkinavalvonta-asetuksen kattamaa talouden toimijoiden joukkoa.

Pykälän 2 momenttiin ei esitetä tehtäväksi muutoksia.

3 §. Suhde muuhun lainsäädäntöön. Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jonka mukaan laitelain sisältämän sääntelyn lisäksi valmistajan, maahantuojan, valtuutetun edustajan ja jakelupalvelujen tarjoajanvelvollisuuksista säädettäisiin markkinavalvonnasta ja tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta sekä direktiivin 2004/42/EY ja asetusten (EY) N:o 765/2008 ja (EU) N:o 305/2011 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1020, jäljempänä markkinavalvonta-asetus, 4 artiklassa.

Valtuutetulla edustajalla tarkoitetaan markkinavalvonta-asetuksen määritelmäsäännöksen mukaan tahoa, unioniin sijoittautunutta luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla on valmistajan antama kirjallinen toimeksianto hoitaa valmistajan puolesta tietyt tehtävät valmistajalle asiaa koskevan unionin lainsäädännön nojalla tai tämän asetuksen vaatimusten nojalla kuuluvien velvoitteiden osalta. Jakelupalvelujen tarjoajalla tarkoitetaan markkinavalvonta-asetuksen määritelmäsäännöksen mukaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka tarjoaa liiketoimintansa yhteydessä vähintään kahta seuraavista palveluista: varastointi, pakkaaminen, varustaminen osoitteella ja lähettäminen, ilman että kyseinen taho omistaa käsiteltävät tuotteet. Asetuksen määritelmän mukaan jakelupalveluilla ei tarkoiteta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 97/67/EY (nk. postipalveludirektiivi) 2 artiklan 1 alakohdassa määriteltyjä postipalveluja tai Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/644 (nk. pakettiasetus) 2 artiklan 2 alakohdassa määriteltyjä tavaraliikennepalveluja.

Markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetään velvoitteita 4 artiklan 2 kohdassa luetelluille talouden toimijoille, joihin lukeutuu myös artiklan 2 kohdan mukaisesti viimesijaisessa vastuuasemassa oleva jakelupalvelujen tarjoaja. Jakelupalvelujen tarjoaja on sekä unionin että kansallisen tason markkinavalvontasääntelyssä uusi vastuutaho, jonka vastuu voi asetuksen mukaan tulla kyseeseen ainoastaan tilanteessa, jossa mikään muu 4 artiklan 2 kohdan tarkoittamista talouden toimijoista (valmistaja, maahantuoja tai valtuutettu edustaja) ei ole sijoittautunut unioniin. Tällä pyritään varmistamaan, että unionissa olisi aina jokin taho vastaamassa niistä talouden toimijoille kuuluvista tehtävistä, jotka on lueteltu 4 artiklan 3 kohdassa. Edellä mainittuja talouden toimijoita ja markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan soveltamista suhteessa näihin tahoihin käsitellään tarkemmin tämän esityksen osiossa 2.3.

Voimassa olevan pykälän 2 momentti siirtyisi pykälän 3 momentiksi.

12 §. Valvonta. Pykälän otsikkoa esitetään muutettavaksi vastaamaan paremmin pykälän nykyistä sisältöä poistamalla otsikosta ”lain”-sana. Pykälässä säädetään laitelain noudattamisen valvonnan lisäksi nykyisellään myös EU-säädösten noudattamisen valvonnasta.

Pykälän 1 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin viittaus markkinavalvonta-asetuksen II lukuun. Markkinavalvonta-asetuksen II luku sisältää säännökset talouden toimijoiden tehtävistä.

Pykälän 2 momentti sisältää viittaukset niihin säädöksiin, joissa säädetään vaatimustenmukaisuuden valvonnasta. Momenttiin lisättäisiin viittaus markkinavalvonta-asetukseen.

Pykälän 3 momenttiin ei esitetä tehtäväksi muutoksia.

13 §. Rangaistussäännös. Pykälä sisältää rangaistussäännöksen laiteturvallisuusrikkomuksesta. Voimassa olevan pykälän 1 momentti sisältää laitelain säännösten rikkomisen rangaistavuuden ja 2 momentti koskee henkilönsuojain- ja köysiratalaitteistoasetuksen säännösten rikkomisen rangaistavuutta. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin uusi 3 momentti, jonka säännökset koskisivat markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a-d alakohdissa säädettyjen velvollisuuksien laiminlyönnin rangaistavuutta. Markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan soveltamisalaan kuuluvat myös työssä käytettävät koneet ja henkilönsuojaimet, joiden vaatimustenmukaisuudesta säädetään konedirektiivissä ja henkilönsuojainasetuksessa. EU:n markkinavalvonta-asetuksen 41 artikla edellyttää, että asetuksen rikkomisesta säädetään seuraamukset, jotka ovat tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia. Asetuksen 4 artiklassa säädettyjen talouden toimijoiden tiettyjen velvoitteiden rikkomisesta voisi seurata sakkorangaistus.

Ehdotettu 3 momentti koskisi valmistajalle, maahantuojalle, valtuutetulle edustajalle ja jakelupalvelujen tarjoajalle markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a-d alakohdissa asetettujen velvollisuuksien laiminlyöntiä. Poikkeuksena edellä lueteltujen velvoitettujen tahojen piiristä olisi ehdotetun 3 momentin 1 kohta, jossa laiminlyönnin rangaistavuus rajoittuu valtuutettuun edustajaan ja jakelupalvelujen tarjoajaan. Tämä on seurausta siitä, että 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisen EU-vaatimustenmukaisuusvakuutuksen ja teknisten asiakirjojen laatimiseen liittyvän varmentamisvelvollisuuden laiminlyönti on jo tällä hetkellä säädetty valmistajan ja maahantuojan osalta rangaistavaksi laitelain 13 §:n 1 momentin 1 ja 4 kohdassa sekä 2 momentin 1 ja 5 kohdassa.

Työsuojeluviranomaiset eli aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet sekä sosiaali- ja terveysministeriö ovat markkinavalvontaviranomaisia, jotka valvovat olennaisessa määrin työkäyttöön tarkoitettujen teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuutta.

Ehdotetun 3 momentin kohdassa 1 säädettäisiin rangaistavaksi laiminlyönti varmentaa, että EU-vaatimustenmukaisuusvakuutus ja tekniset asiakirjat on laadittu. Momentin 2 kohdassa säädettäisiin rangaistavaksi laiminlyönti pitää vaatimustenmukaisuusvakuutus tai suoritustasoilmoitus ja tekniset asiakirjat aluehallintoviraston ja sosiaali- ja terveysministeriön saatavilla kyseisessä lainsäädännössä vaaditun ajan ja varmistaa, että tekniset asiakirjat voidaan antaa pyynnöstä kyseisten viranomaisten saataville. Ehdotetun momentin 1 ja 2 kohtien velvoitteista säädetään markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdassa. Momentin 3 kohdassa säädettäisiin rangaistavaksi laiminlyönti toimittaa aluehallintoviraston tai sosiaali- ja terveysministeriön perustellusta pyynnöstä tälle kaikki tiedot ja asiakirjat, jotka ovat tarpeen tuotteen vaatimustenmukaisuuden osoittamiseksi, kielellä, jota kyseinen viranomainen voi helposti ymmärtää. Tästä säädetään markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan b alakohdassa. Momentin 4 kohdassa säädettäisiin rangaistavaksi laiminlyönti ilmoittaa riskin aiheuttavasta tuotteesta sosiaali- ja terveysministeriölle. Tästä säädetään markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan c alakohdassa. Momentin 5 kohdassa säädettäisiin rangaistavaksi laiminlyönti varmistaa, että ryhdytään viipymättä tarvittaviin korjaaviin toimiin, jos tuote ei vastaa sille säädettyjä vaatimuksia, tai jos tämä ei ole mahdollista, vähentää kyseisestä tuotteesta aiheutuvia riskejä. Tästä säädetään markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan d alakohdassa.

Ehdotetun 3 momentin tarkoittamien menettelyjen osalta edellytettäisiin tahallisuutta tai törkeää huolimattomuutta. Tällä hetkellä voimassa olevan laiteturvallisuusrikkomuksen edellytyksenä on tahallisuus tai törkeä huolimattomuus. Rikoslain 3 luvun 5 §:n mukaan rangaistavuuden edellytyksenä on tahallisuus tai tuottamus. Kyseisen säännöksen mukaan rikoslaissa tarkoitettu teko on vain tahallisena rangaistava, jollei toisin säädetä. Tämä koskee myös rikoslain ulkopuolisessa laissa rangaistavaksi säädettyä tekoa, jos siitä on säädetty enemmän kuin kuusi kuukautta vankeutta tai jota koskeva rangaistussäännös on annettu rikoslain voimaantulon jälkeen. Jos teko on tarkoitus säätää rangaistavaksi myös tuottamuksellisena, siitä on nimenomaan säädettävä. Rikoslain 3 luvun 7 §:ssä on määritelty tuottamus ja törkeä tuottamus. Tekijän menettely on huolimatonta, jos hän rikkoo olosuhteiden edellyttämää ja häneltä vaadittavaa huolellisuusvelvoitetta, vaikka hän olisi kyennyt sitä noudattamaan. Se, pidetäänkö huolimattomuutta törkeänä, ratkaistaan kokonaisarvostelun perusteella. Arvostelussa otetaan huomioon rikotun huolellisuusvelvollisuuden merkittävyys, vaarannettujen etujen tärkeys ja loukkauksen todennäköisyys, riskinoton tietoisuus sekä muut tekoon ja tekijään liittyvät olosuhteet.

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että tuottamuksen säätäminen rangaistavaksi on merkityksellistä sekä rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen että yleisiin perusoikeuksiin sisältyvän suhteellisuusvaatimuksen kannalta. Jos muu kuin tahallinen teko on tarpeen säätää rangaistavaksi, tulee lähtökohdaksi ottaa törkeän huolimattomuuden edellyttäminen. Tätä syyksiluettavuuden astetta ehdotetaan edellytettäväksi tahallisuuden lisäksi pykälän uuden 3 momentin sisältämien menettelyjen osalta. Ehdotetussa laissa sanktioiduiksi ehdotetut velvollisuuksien laiminlyönnit koskevat koneiden tai henkilönsuojaimien valmistajaa, maahantuojaa, valtuutettua edustajaa tai jakelupalvelujen tarjoajaa. Näiltä toimijoilta voidaan edellyttää erityisosaamista ja huolellisuutta teknisten laitteiden turvallisuuden varmistamisen takaamiseksi. Kyseisille tahoille asetuksessa säädetyt velvollisuudet kohdistuvat työkäyttöön tarkoitettujen koneiden ja henkilönsuojaimien turvallisuuden varmistamiseen ja vaaran ennaltaehkäisemiseen. Tämän vuoksi asetuksen 4 artiklan sisältämien velvollisuuksien laiminlyöminen olisi rangaistavaa paitsi tahallisesti myös törkeästä tuottamuksesta tehtynä. Ehdotettu syyksiluettavuuden taso olisi myös yhdenmukainen nykyisen laiteturvallisuusrikkomusta koskevan sääntelyn kanssa.

Ehdotetun 3 momentin osalta tulee huomioida, että sitä sovellettaisiin markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaisesti ainoastaan henkilönsuojaimien ja koneiden osalta. EU:n köysiratalaitteistoasetuksen mukaiset tekniset laitteet jäävät markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaan 4 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle eivätkä markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaiset talouden toimijoiden tehtävät tai niiden rikkomiseen liittyvät seuraamukset tule tällöin sovellettaviksi.

Ehdotettu säännös on yhdenmukainen kuluttajien käyttöön tarkoitetuista henkilönsuojaimista annettuun lakiin (218/2018) ehdotetun seuraamussääntelyn sekä eräille muille markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaisille kansallisille tuotesektoreille ehdotetun seuraamussääntelyn kanssa.

Voimassa olevan pykälän 3 momenttiin sisältyvä viittaus rikoslakiin siirtyisi 4 momentiksi. Kyseiseen momenttiin ei ehdoteta tehtäväksi muutoksia.

6.3 Laki tulotietojärjestelmästä

13 §. Tiedon käyttäjien oikeus saada tietoja tulotietojärjestelmästä. Pykälän 1 momentin 21 kohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että jatkossa tulorekisteriyksikkö voisi välittää ja luovuttaa tulorekisterin tietoja työsuojeluviranomaiselle voimassa olevan säännöksen nykyisellään sisältämien valvonta-asioiden lisäksi myös työolosuhteiden valvontaa varten. Säännökseen ehdotettu muutos olisi yhdenmukainen valvontalain 4 b §:n 1 momenttiin tässä esityksessä ehdotetun muutoksen kanssa. Tulorekisterin tietojen käyttötarkoitus vastaisi nykyiseen tapaan valvontalain 4 b §:n 1 momenttia.

Voimassa olevan lain mukaan tietoja luovutetaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain ja työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisen sekä ulkomaalaisen työvoiman käytön valvontaa varten. Työolosuhteita valvoessaan työsuojeluviranomainen valvoo muun muassa työpaikan ja työympäristön rakenteiden turvallisuutta ja terveellisyyttä koskevien säännösten sekä koneiden, työvälineiden ja muiden laitteiden turvallisuutta koskevien säännösten noudattamista työpaikoilla. Tämän lisäksi työolosuhdevalvontaa on esimerkiksi työnteon fyysisten ja psyykkisten kuormitustekijöiden valvonta.

Kuten valvontalain 4 b §:n muuttamista koskevissa tämän esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa on todettu, työsuojeluviranomaisen valvontatoiminnassa on noussut esille tarve saada tulorekisterin tietoja myös työolosuhdevalvonnan suorittamista varten. Kyseisiä tietoja tarvittaisiin sekä valvonnan kohdentamista varten että yksittäisen valvontatapauksen johdosta. Työolosuhdevalvonnan tarkoituksenmukaiseksi suuntaamiseksi olisi tulorekisterin tietojen avulla mahdollista lähtökohtaisesti saada ennakkoon tietoa esimerkiksi siitä, onko suunnitellussa valvontakohteessa lainkaan työntekijöitä. Tulorekisteristä saatavat tiedot mahdollistaisivat esimerkiksi työtapaturman tutkinnassa oikean työnantajatahon varmistamisen. Rekisterin sisältämiä palkanmaksua koskevia tietoja voitaisiin hyödyntää jatkossa työsuhteen olemassaolon selvittämiseen ja varmentamiseen myös työolosuhdevalvonnassa.

Valvontalain 48 §:n muuttamisen johdosta muutettaisiin edellä valvontalain 48 §:n muuttamista koskevissa säännöskohtaisissa perusteluissa kuvatulla tavalla myös asbestiasetuksen 9 §:ää, joka koskee asbestipurkutyöstä tehtävää ennakkoilmoitusta ja muun muassa ilmoituksen sisältöä. Asbestiasetuksen 9 §:n 2 momentissa säädetään työsuojeluviranomaiselle asbestipurkutyö-lupaa edellyttävästä asbestipurkutyöstä tehtävään ennakkoilmoitukseen sisällytettävistä tarpeellisista tiedoista. Asetuksesta nostettaisiin lain tasolle ne pykälän 2 momentin kohdat, jotka koskevat työntekijöiden nimiä, työntekijöiden terveyden sopivuutta asbestitöihin, viimeisimmän työntekijälle tehdyn terveystarkastuksen suorittamispäivämäärää sekä tarkastuksen voimassaoloa. Jatkossa edellä mainituista seikoista säädettäisiin valvontalain 48 §:n 2 momentissa. Tästä johtuen asetuksen 9 §:n 2 momentin johdantokappaleeseen lisättäisiin viittaus valvontalain 48 §:n 2 momenttiin. Muista kuin edellä mainituista ennakkoilmoitukseen sisällytettävistä tiedoista säädettäisiin nykyiseen tapaan asbestiasetuksen 9 §:ssä. Asetuksen muutos on luonteeltaan lakitekninen. Asbestipurkutyöstä tehtävän ennakkoilmoituksen sisältöä koskevaa asetuksen sääntelyä ei ole tarkoitus muuttaa sisällöllisesti.

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan mahdollisimman pian. EU-asetusta aletaan soveltaa 16.7.2021.

Eri ministeriöissä on parhaillaan valmisteltavana hallituksen esityksiä, joiden tarkoitus on tehdä eri tuotesektoreiden osalta tarpeelliset muutokset kansalliseen markkinavalvontalainsäädäntöön EU:n markkinavalvonta-asetuksen täytäntöönpanemiseksi. Erityisesti olisi huomioitava työ- ja elinkeinoministeriön valmistelema hallituksen esitys, joka koskee muun muassa eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annetun lain muuttamista. Kyseinen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle kevätkaudella 2021.

Edellä mainitussa esityksessä ehdotetaan markkinavalvontalain tarkoittamille markkinavalvontaviranomaisille tässä esityksessä esitetyn kanssa pitkälti yhteneväisiä uusia verkkorajapintoihin kohdistuvia toimivaltuuksia sekä mahdollisuutta valehenkilöllisyyden käyttämiseen valvonnassa. Lisäksi kyseisessä esityksessä ehdotetaan useassa eri sektorilaissa säädettäväksi markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaisten tuotesektoreiden osalta seuraamuksista, jotka liittyvät markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaisten talouden toimijoiden velvollisuuksien rikkomiseen. Tämän osalta olisi huomioitava erityisesti esitys laiksi kuluttajien käyttöön tarkoitetuista henkilönsuojaimista annetun lain (218/2018) muuttamisesta. Erityisesti edellä mainitut seikat tulisi ottaa huomioon hallitusten esitysten eduskuntakäsittelyssä.

10.1 Yleistä

Eräät esitykseen sisältyvät säännökset ovat merkityksellisiä perustuslain kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa turvatun oikeusvaltioperiaatteen kannalta, koska esityksessä ehdotetaan viranomaisvalvontaa määrittävää sääntelyä lisättäväksi valvontalakiin, jossa säädetään muun muassa työssä käytettävien teknisten laitteiden markkinavalvonnasta. Perustuslain mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Uusista markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksista ehdotetaan säädettävän tarkkarajaisesti lakitasolla. Työssä käytettävien teknisten laitteiden markkinavalvonnalla pyritään ihmisten turvallisuuden ja terveyden suojeluun, ja ehdotettujen säännösten katsotaan olevan perusteltuja näiden tärkeiden intressien suojaamiseksi. Ehdotettua sääntelyä ei siten arvioida ongelmalliseksi perustuslain kannalta.

10.2 Verkkorajapintoihin kohdistuvat toimivaltuudet

Valvontalakiin ehdotetaan säädettäväksi uusia verkkorajapintaan liittyviä toimivaltuuksia. Ehdotettu sääntely perustuu markkinavalvonta-asetuksen 14 artiklan 4 kohdan k alakohtaan. Kyseessä on vähimmäistoimivaltuus. Ehdotetun valvontalain uuden 19 b §:n mukaan ministeriö voisi määrätä palveluntarjoajan poistamaan sisältöä verkkorajapinnalta, antamaan kuluttajille selkeän varoituksen verkkorajapintaan pääsyn yhteydessä taikka rajoittamaan pääsyä verkkorajapintaan.

Verkkorajapintoihin kohdistuvat ehdotetut toimivaltuudet ovat merkityksellisiä ensinnäkin perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta. Sananvapauteen sisältyy perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Sananvapaudella turvataan myös kaupallista viestintää. Sananvapauden osalta kyse on ennen kaikkea sananvapauden käyttämisestä kaupallisiin tarkoituksiin. Perustuslakivaliokunta on käytännössään vakiintuneesti katsonut, että sananvapauden suoja kattaa lähtökohtaisesti myös mainonnan ja markkinoinnin, joskaan valiokunta ei ole pitänyt tällaista viestintää sananvapauden ydinalueelle kuuluvana. Niihin voidaan kohdistaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin sananvapauden sisällöllisellä ydinalueella olisi mahdollista. Toisaalta myös mainontaa ja markkinointia koskevan sääntelyn tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (PeVL, 40/2017 vp., s. 4, PeVL 40/2013 vp, s. 2, PeVL 6/2012 vp, s. 2—3).

Verkkorajapintoihin kohdistuvia toimivaltuuksia koskeva sääntely on merkityksellistä myös 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden sekä perustuslain 15 §:n turvatun omaisuudensuojan kannalta. Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on lain mukaan oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Se kattaa paitsi omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vallan hallita, käyttää ja hyödyntää omaisuuttaan haluamallaan tavalla, myös vallan määrätä siitä (ks. PeVL 41/2006 vp, s. 2, PeVL 49/2005 vp, s. 2).

Sananvapauteen ja elinkeinovapauteen kohdistuvien rajoitusten perustuslainmukaisuus ratkaistaan perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten perusteella (PeVM 25/1994 vp, s. 4—5). Ehdotusta on näin ollen arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Tältä kannalta keskeistä on se, onko rajoitus tarkkarajainen ja täsmällisesti määritetty, onko rajoitukselle olemassa perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävät perusteet sekä täyttyykö perusoikeusrajoitukselle asetettu oikeasuhtaisuusvaatimus eli onko rajoitus välttämätön tavoitteen saavuttamiseksi ja muutoinkin oikeasuhtainen.

Ehdotuksessa on kyse kansallisessa lainsäädännössä melko uudentyyppisistä toimivaltuuksista. EU-tasolla on myös kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä ja asetuksen (EY) N:o 2006/2004 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/2394 (jäljempänä yhteistyöasetus) 3 kohdan g alakohdassa säädetty käytännössä markkinavalvonta-asetusta vastaavalla tavalla viranomaisen valtuuksista. Heinäkuussa 2020 voimaan tulleessa kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annetussa laissa (566/2020) säädetään yhteistyöasetukseen pohjautuvasti kuluttajansuojaviranomaisten uusista verkkorajapintoihin kohdistuvista toimivaltuuksista. Sääntelyn katsottiin perustuslakivaliokuntakäsittelyn myötä olevan perusoikeuksien yleisten rajoittamisedellytysten mukaista. Lisäksi perustuslakivaliokunta on viime aikaisessa tulkintakäytännössään arvioinut sananvapauden suhdetta Ruokaviraston toimivaltuuteen määrätä internetsivusto suljettavaksi (PeVL 6/2019 vp). Tämän lisäksi siemenlaki (600/2019) sisältää säännöksen viranomaisen oikeudesta määrätä toimijan hallinnoiman tai käyttämän internetsivuston suljettavaksi tiettyjen edellytysten täyttyessä.

Toimivaltainen viranomainen verkkorajapintaan kohdistuvien toimivaltuuksien käyttämiseen olisi sosiaali- ja terveysministeriö. Toimivaltuudet ja niiden käyttämisen edellytykset on lakiehdotuksessa kuvattu täsmällisesti. Edellytyksenä verkkorajapintaan kohdistuvien toimivaltuuksien käytölle olisi, että kyse on sellaisesta teknisen laitteen vaatimustenvastaisuudesta, josta aiheutuu vakava riski henkilön terveydelle, turvallisuudelle tai omaisuudelle. Määrittely on linjassa valvontalain 18 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten kanssa. Käsillä olevan riskin vakavuuden määrittämisessä on huomioitava esimerkiksi kyseisen teknisen laitteen kohderyhmä ja sen käyttötarkoitus. Vakavan riskin käsitettä käsitellään ehdotetun 19 b §:n säännöskohtaisissa perusteluissa. Lisäksi kyseisen toimivaltuuden käytön tulisi olla välttämätöntä kyseisen vakavan riskin poistamiseksi eli toimivaltuuden käytön edellytyksenä olisi, että muita tehokkaita keinoja vakavan riskin poistamiseksi ei ole käytössä. Tällä korostetaan toimivaltuuden käytön viimesijaisuutta viranomaisen toiminnassa.

Olennaisena sekä sanavapauteen että elinkeinovapauteen kohdistuvan rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta voidaan pitää sitä, että rajoittava toimi tulee mitoittaa vain niin laajaksi kuin on välttämätöntä sääntelyllä tavoiteltavien hyväksyttävien tavoitteiden saavuttamiseksi. Mahdolliset verkkorajapintaa koskevat viranomaisen määräykset koskisivat ensisijaisesti yksittäisiä tuotteita tai tuoteryhmiä, ja ne olisi kohdistettava nimenomaisesti vain siihen verkkorajapinnan osaan, jonka välityksellä kyseisiä vakavan riskin muodostavia tuotteita markkinoidaan. Määräyksen kohdistamisen laajuutta on arvioitava siten, ettei se johda kohtuuttomaan lopputulokseen määräyksen kohteena olevan palvelun tai sananvapauden näkökulmasta. Toimivallan käytöstä palveluntarjoajalle aiheutuvat haitat eivät myöskään saa muodostua kohtuuttomiksi tavoiteltuun päämäärään nähden, ja sillä tulee olla mahdollisimman vähän kielteisiä vaikutuksia verkkorajapinnan käyttämiseen lainmukaisiin tarkoituksiin sekä muun muassa vaatimustenmukaisten tuotteiden markkinointiin. Viranomaisen velvoittavasta päätöksestä on käytävä selkeästi ilmi sen kohde, kesto ja perustelut.

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkityksellisenä on myös pidettävä sitä, että edellä esitetyn mukaisesti kynnys toimivaltuuksien käyttöön esitetään asetettavaksi verrattain korkealle. Viranomaisen tulee ryhtyä toimivaltuuksien käyttöön vasta siinä vaiheessa, kun tavoitetta ei ole mahdollista saavuttaa muulla sanan- ja elinkeinovapauteen vähemmän puuttuvalla toimenpiteellä. Toimivaltuutta voitaisiin käyttää vain silloin, jos verkkorajapintaan kohdistettavista toimenpiteistä aiheutuvan hyödyn laitetta käyttävien loppukäyttäjien ja heidän työntekijöidensä suojaamiseksi voidaan katsoa olevan selkeästi suurempi kuin sananvapauteen tai muihin perusoikeuksiin kohdistuvat rajoitukset.

Toimivallan käyttö on myös porrastettu siten, että ministeriön olisi siis ensin käytettävä 1 momentin mukaisia lievempiä toimivaltuuksia (määräys lisätä tuotteen riskiä koskeva varoitus verkkorajapintaan pääsyn yhteyteen tai poistaa kyseiseen vakavan riskin aiheuttavaan tuotteeseen viittaavaa sisältöä verkkorajapinnalta) vakavan riskin poistamiseksi. Vasta tämän jälkeen olisi mahdollista turvautua 2 momentin mukaiseen rajoittavampaan toimivaltuuteen. Tällainen viimesijainen vaihtoehto olisi palveluntarjoajalle osoitettu määräys rajoittaa pääsyä verkkorajapintaan. Ehdotettu porrastus on perustuslakivaliokunnan kannan mukainen (PeVL 6/2019 vp).

Koska ehdotetun toimivaltuuden käyttö vaikuttaa verkkorajapinnalla tapahtuvaan mainontaan ja markkinointiin, sen voidaan katsoa kuuluvan sananvapauden suojan piiriin, muttei sen ydinalueeseen. Toimivallan käytön ei ole myöskään arvioida kajoavan elinkeinovapauden ydinalueeseen, sillä viranomaisen määräykset koskisivat vakavan riskin aiheuttavia teknisiä laitteita. Elinkeinovapaus koskee lainmukaista toimintaa, kun taas ministeriön verkkorajapintaa koskevat määräykset kohdistettaisiin vakavan riskin aiheuttaviin teknisiin laitteisiin, jotka ovat lähtökohtaisesti markkinavalvontasääntelyn mukaisten vaatimusten vastaisia. Siinä tapauksessa, että teknistä laitetta koskevista vaatimuksista ei ole säädetty mutta se silti aiheuttaa vakavan riskin, sen voidaan katsoa uhkaavaan henkilöiden henkeä ja terveyttä siinä määrin, että elinkeinovapauden rajoitus on oikeasuhtainen. Edellä kuvatuilla perusteilla ehdotettu toimivaltuus ei ole perustuslain näkökulmasta ongelmallinen, kun sitä koskeva lainsäännös on täsmällinen ja tarkkarajainen ja toimivaltuuden käytöstä säädetään suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.

Verkkorajapintaan kohdistuvat määräykset rajoittavat palveluntarjoajan tai tuotteen markkinoijan valtaa määrätä määräyksen kohteena olevien tuotteiden käytöstä, ja siten sääntelyllä puututaan tältä osin perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuudensuojaan. Ehdotetussa 19 b:ssä toimivaltuuksien käyttämisen edellytyksenä olisi jonkin verkon kautta tarjolla olevan teknisen laitteen aiheuttama vakava riski sen loppukäyttäjän terveydelle tai jopa hengelle. Voidaan katsoa, että myös omaisuudensuojan rajoittaminen säännöksen mukaisten yleisten etujen suojaamiseksi täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset.

Ehdotetussa valvontalain 19 b §:ssä säädettäisiin, että ministeriön on ratkaistava asia kiireellisesti, mikäli markkinavalvontaviranomainen on antanut määräyksen väliaikaisena. Tällä osaltaan taattaisiin määräyksen kohteena olevan palveluntarjoajan perustuslain 21 §:ssä säädettyä menettelyllistä oikeusturvaa. Lisäksi pykälässä säädettäisiin, että ministeriön on varattava päätöksen saajalle sekä palveluntarjoajalle tilaisuus tulla kuulluiksi ennen määräyksen antamista, paitsi jos kuulemista ei voida toimittaa niin nopeasti kuin asian kiireellisyys välttämättä vaatii. Muutoksenhaussa noudatetaan mitä valvontalain 44 §:ssä ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

Sääntelyn osalta on erityisesti huomioitava, että perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Julkisen vallan on huolehdittava työolojen turvallisuudesta ja terveellisyydestä. Ehdotetussa sääntelyssä edellytys toimivaltuuksien käytölle olisi, että tekninen laite aiheuttaa vakavan riskin henkilönterveydelle, turvallisuudelle tai omaisuudelle. Työssä käytettävien teknisten laitteiden markkinavalvonnalla pyritään erityisesti laitteita käyttävien henkilöiden turvallisuuden ja terveyden suojeluun, ja ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa olevan perusteltua tällaisten tärkeiden intressien suojaamiseksi. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Ehdotetulle sääntelylle on näin ollen hyväksyttävät työvoiman terveyden ja turvallisuuden edistämiseen liittyvät perusteet.

10.3 Oikeus hankkia teknisiä laitteita valehenkilöllisyyttä käyttäen

Valvontalakiin säädettäväksi ehdotetun uuden 21 a §:n mukaan aluehallintovirastolla ja ministeriöllä olisi oikeus hankkia tekninen laite valehenkilöllisyyttä käyttäen, jos tämä on välttämätöntä tuotteen teknisen laitteen vaatimustenmukaisuuden valvomiseksi. Ehdotettu sääntely perustuu markkinavalvonta-asetuksen 14 artiklan 4 kohdan j alakohtaan. Kyseessä on vähimmäistoimivaltuus.

Ehdotuksessa on kyse kansallisessa lainsäädännössä melko uudentyyppisestä toimivaltuudesta. EU-tasolla myös yhteistyöasetuksen (EU) 2017/2394 9 artiklan 3 kohdan d alakohdassa on säädetty käytännössä markkinavalvonta-asetusta vastaavalla tavalla viranomaisen valtuuksista. Mainittu asetus on kansallisesti täytäntöön pantu kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annetulla lailla (566/2020). Sen 10 §:ssä säädetään EU-sääntelyyn pohjautuvasti koeostoista, jotka kuluttajansuojaviranomaisen on mahdollista tehdä tarkemmin säännellyissä tilanteissa valehenkilöllisyyttä käyttäen. Samassa yhteydessä on säädetty, että toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava valehenkilöllisyyden käytöstä EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa (EU) 2016/679 tarkoitetulle rekisterinpitäjälle niin pian kuin se on koeoston tarkoitusta vaarantamatta mahdollista. Edellä mainittua lakia koskeva hallituksen esitys (HE 54/2019 vp.) käsiteltiin perustuslakivaliokunnassa, joka ei lausunnossaan (PeVL 9/2019 vp) nostanut valehenkilöllisyyden suhteen esille perusoikeuksiin liittyviä ongelmia. Koeostoa koskevan 10 §:n rakenteen mallia on hyödynnetty nyt ehdotettavan valvontalain uuden 21 a §:n laadinnassa. Lisäksi elintarvikelaki sekä siemenlaki sisältävät sääntelyä viranomaisen oikeudesta tilata näytteitä etämyynnissä tunnistautumatta.

Valehenkilöllisyyden käytöllä tuotteiden tutkittavaksi ottamisen yhteydessä voidaan arvioida olevan liittymäpintoja sekä elinkeinovapauteen että omaisuudensuojaan. Valehenkilöllisyyden käytön tarkoitus on hankkia tuotteita valvontatarkoituksessa niiden vaatimustenmukaisuuden selvittämiseksi, eikä itse hankinnalla ole suoraa vaikutusta elinkeinoharjoittajien toimintaan, sillä valvontakäytännön mukaisesti valvontaviranomainen hankkii tuotteen normaalia maksua vastaan. Toimivallan käyttö vaikuttaa siten lähinnä niiden talouden toimijoiden toimintaan, joiden tuotteet todetaan tarkastuksessa vaatimustenvastaiseksi, sillä se voi johtaa valvontaviranomaisen edellyttämiin toimenpiteisiin. Ennen kaikkea kyse on viranomaistoiminnan avoimuudesta, läpinäkyvyydestä ja luotettavuudesta. Perustuslain 2 §:n 3 momentin nojalla julkisen vallan käytön on perustuttava lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Ehdotettua toimivaltuutta tulee arvioida hallinnon lainalaisuusperiaatteen näkökulmasta.

Perustuslakivaliokunta on antanut tiedustelulainsäädäntöä koskevissa lausunnoissaan merkitystä jaottelulle nk. epäsovinnaisten toimivaltuuksien ja tavanomaisten siviilioikeudellisten oikeustoimien välillä (PeVL 35/2018 vp, s. 13-14 ja PeVL 36/2018 vp., s. 14-15). Valiokunta katsoi lausunnoissaan, etteivät tavanomaiset siviilioikeudelliset oikeustoimet olleet lainalaisuusperiaatteen kannalta ongelmallisia, eikä niille ollut osoitettavissa valtiosääntöistä tarvetta säännellä ja arvioida niitä epäsovinnaisena toimivaltuutena. Ehdotettu valehenkilöllisyyden käytön mahdollisuus koskee tavallisten siviilioikeudellisten oikeustoimien tekemistä. Tuotenäytteiden hankinnassa valehenkilöllisyyden turvin olisi mahdollista käyttää esimerkiksi kyseistä tarkoitusta varten luotua sähköpostitiliä. Sen sijaan tässä yhteydessä ei ehdoteta säädettävän toimivaltaisen viranomaisen oikeudesta saada käyttöönsä tähän tarkoitukseen valmistettuja vääriä asiakirjoja.

10.4 Markkinavalvonta-asetuksen mukaisten velvoitteiden seuraamukset

Perustuslain 8 §:ssä säädetään rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta. Pykälän mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikoksesta ei saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä on laissa säädetty. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää lain täsmällisyyteen kohdistuvan erityisen vaatimuksen. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että lain sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin teko tai laiminlyönti rangaistavaa (ks. PeVL 20/2018 vp., PeVL 37/2016 vp., PeVL 3/2015 vp., PeVL 56/2014 vp.).

Ehdotettava laitelain 13 §:n uusi 3 momentti sisältäisi säännöksen markkinavalvonta-asetuksen 4 artiklassa säädettyjen talouden toimijoiden velvollisuuksien rikkomisesta, missä viitattaisiin nimenomaisesti asetuksen 4 artiklan 3 kohdan alakohtiin. Säännöksestä kävisi myös ilmi, kenen velvollisuuksien rikkomisesta on kyse sekä luonnehdittaisiin, mistä velvollisuudesta on kyse. Ehdotettavan rangaistussäännöksen sanamuodon perusteella on siten ennakoitavissa, mikä teko tai laiminlyönti on rangaistavaa, eikä sääntely olisi tältä osin ongelmallinen perustuslain 8 §:n kannalta.

10.5 Tulotietojärjestelmä ja työsuojeluviranomaisen tietojensaantioikeus viranomaiselta ja muulta julkista tehtävää hoitavalta

Ehdotettua valvontalain 4 b §:ää koskevaa muutosta on tarkasteltava perustuslain 10 §:n mukaisen yksityisyyden suojan kannalta. Toinen huomioitava säännös on perustuslain 12 §:n 2 momentti, jonka mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 22 §:n mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa muun muassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 29 §:n mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta muun muassa, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Ehdotetussa 4 b §:n muutoksessa olisi kyse erityissääntelystä, jonka nojalla työsuojeluviranomainen voisi saada toiselta viranomaiselta tai muulta julkista tehtävää hoitavalta tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta myös työolosuhdeasioiden valvontaa varten.

Ehdotetun muutoksen yhteydessä on huomioitu tiedonsaantioikeussääntelyyn liittyvät perustuslakivaliokunnan kannanotot välttämättömistä ja tarpeellisista tiedoista. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan viranomaisen oikeutta saada salassa pidettäviä tietoja muilta viranomaisilta arvioinut sitä, millä ehdoilla tietoja pyytävän viranomaisen tiedonsaanti-intressi voi syrjäyttää salassapitointressin. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä on, että laissa säädetään riittävällä tarkkuudella, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja että tiedonsaantioikeus sidotaan laissa vaatimukseen tietojen välttämättömyydestä (PeVL 23/2006 vp). Väljässä ja ulottuvuudeltaan laajassa sääntelyssä perustuslakivaliokunta on pitänyt erityisen tärkeänä, että tiedonsaantioikeus rajoitetaan koskemaan ainoastaan välttämättömiä tietoja. Jos luovutettavien tietojen sisältö on rajattu täsmällisesti, on tietojen luovuttaminen voinut koskea jonkin tarkoituksen vuoksi tarpeellisia tietoja (PeVL 12/2019, s. 3-4, PeVL 15/2018 vp., s. 39, PeVL 31/2017 vp., s. 2, PeVL 17/2016 vp. s. 5-6, PeVL 1/2015 vp., s. 2).

Esityksessä ehdotetaan, että jatkossa työsuojeluviranomaisen olisi mahdollista saada valvontalain 4 b §:ssä määritellyiltä viranomaisilta ja muulta julkista tehtävää hoitavalta taholta salassa pidettäviä tietoja voimassa olevassa laissa tarkoitettujen valvonta-asioiden lisäksi jatkossa myös työolosuhteiden valvontaan. Tiedonsaanti rajoittuisi myös näiden valvonta-asioiden osalta valvonnan kohdentamisen tai yksittäisessä valvontatapauksen kannalta välttämättömiin tietoihin.

Valvontalain 4 b §:ään ehdotetun muutoksen osalta tiedonsaantiin oikeutettu henkilöpiiri olisi myös työolosuhdevalvontaa varten tarvittavien tietojen osalta työsuojeluviranomainen ja tarkemmin työsuojeluviranomaisen sisällä henkilöt, jotka osallistuvat esityksessä mainittuihin valvontatehtäviin. Ehdotettu tiedonsaantioikeuksiin liittyvä laajennus rajoittuisi, kuten nykyisin jo voimassa olevan 4 b §:n nojalla saatavat tiedot rajoittuvat, valvonnan kannalta välttämättömiin tietoihin. Välttämättömät tiedot rajautuisivat valvontatehtävien sisältöä koskevan lainsäädännön kautta eli sen mukaan, mitä seikkoja työsuojeluviranomainen valvoo ja mitä tietoja työsuojeluviranomainen tarvitsee toiselta viranomaiselta, jotta valvontatehtävät voidaan suorittaa tehokkaasti ja tosiseikkoihin perustuen. Välttämättömyysvaatimuksen voidaan katsoa täyttävän perustuslain 10 §:n vaatimukset.

10.6 Muutoksenhaku

Muutoksenhakua koskevaan valvontalain 44 §:ään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon johdosta tehtävien tarkistusten osalta arvioitavaksi tulee perustuslain 21 §, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan oikeus hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Kaikista valvontalain mukaista päätöstä koskevista hallinto-oikeuden päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettaessa noudatetaan nykyistä pääsääntöä eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain valituslupaa koskevaa sääntelyä. Kyseisen lain sisältämän pääsäännön mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valvontalakiin ei esitetä säädettäväksi erityissääntelyä suhteessa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lakiin.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaista valituslupajärjestelmän perustuslainmukaisuutta lausunnossaan PeVL 50/2018 vp. Perustuslakivaliokunta katsoi, ettei uuden oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaiseen valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen enää ollut perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle kattavalle valituslupajärjestelmälle hallinto-oikeuden ratkaisuista korkeimpaan hallinto-oikeuteen oli painavia hallintolainkäytön tehostamiseen ja korkeimman oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamiseen liittyviä perusteita. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan myös, ettei uuden oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisessa valituslupajärjestelmässä ole kyse uudentyyppisestä sääntelystä, vaan pikemminkin jo toteutuneen kehityksen tunnustamisesta myös periaatteellisesti ja eri asiaryhmien valitusten yhdenmukaisesta kohtelusta.

Valiokunta on todennut myös, etteivät asian laatu tai merkittävyys välttämättä edellytä pääsyä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa kaikissa sellaisissakaan asiaryhmissä, joihin valitusvaiheessa useimmin liittyy vaativia oikeuskysymyksiä tai jotka ovat yleensä asianosaisen tai yhteiskunnan kannalta erityisen merkittäviä tai laaja-alaisia. (PeVL 29/2017 vp, PeVL 55/2014 vp.). Valiokunta on katsonut, että asian laatu tai merkittävyys ei välttämättä edellytä pääsyä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa, vaikka kysymys olisi esimerkiksi elinkeinoluvan peruuttamisesta, merkittävästä hallinnollisesta seuraamuksesta tai sellaisesta valvonta-asiasta, jossa on käytännössä kysymys elinkeinotoiminnan rajoittamisesta. (PeVL 49/2016 vp., PeVL 55/2014 vp.).

Valvontalain mukaisista päätöksistä annettuja hallinto-oikeuden päätöksiä koskeva valituslupajärjestelmä ei rajoita perustuslain 21 §:n 1 momentissa jokaiselle turvattua oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa. Valituslupamenettely ei vaikuta hallinto-oikeuden päätöstä koskevaan valitusoikeuteen, vaan siihen, missä laajuudessa korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen. Korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa, jos asian saattaminen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on tärkeää oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi tai jos asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi. Valituslupa on myönnettävä myös, jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Tämä takaa oikeusturvan toteutumisen valituslupamenettelyyn siirryttäessä myös kaksiportaisessa muutoksenhakujärjestelmässä. Oikeus valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa tulee yleisesti omaksutun periaatteen mukaan säilyttää vain asioissa, joissa se on asian laadun vuoksi välttämätöntä. Valvontalain mukaisia päätöksiä koskevien hallinto-oikeuden päätösten kuuluminen valituslupajärjestelmän piiriin yhtenäistää lainsäädäntöä vastaamaan tätä yleisesti omaksuttua periaatetta.

Esitykseen ei sisälly sellaisia ehdotuksia, joiden vuoksi esitys olisi tarpeen käsitellä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Edellä mainituilla perusteilla esitykseen sisältyvät lait voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.