Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi ydinvastuulakia ja ydinvastuulain muuttamisesta annettua lakia. Vakuutuksella katettavat ydinlaitoksen haltijan vastuumäärät porrastettaisiin ja tapauskohtaisesta päätöksenteosta vastuumäärän alentamiseksi luovuttaisiin. Energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vastuumäärää nostettaisiin. Lisäksi säädettäisiin erityisestä vakuutustakuusta, jonka valtioneuvosto voisi säädettyjen edellytysten täyttyessä antaa sellaisen henkilövahingon korvaamista varten, joka ilmenee myöhemmin kuin 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta.

Esityksessä ehdotetaan myös, että eduskunta antaisi suostumuksensa niin sanottua vastavuoroisuusperiaatetta koskevan varauman tekemiseksi Pariisin yleissopimuksen vuonna 2004 tehdyn muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta antaisi suostumuksensa sille, että Suomi antaisi vuonna 2004 tehdyllä pöytäkirjalla muutetun Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisen selityksen muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjat tulevat Suomen osalta voimaan. Eduskunta on hyväksynyt kyseiset muutospöytäkirjat 17.5.2005, mutta ne eivät ole vielä tulleet kansainvälisesti voimaan.

1.1 Tausta

Vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla eli ydinvastuusta säädetään Suomessa ydinvastuulailla (484/1972), joka perustuu keskeisiltä osin kolmeen kansainväliseen sopimukseen: vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla vuonna 1960 Pariisissa tehtyyn yleissopimukseen (SopS 20/1972), jäljempänä Pariisin yleissopimus, sanottua yleissopimusta täydentävään vuonna 1963 Brysselissä tehtyyn lisäyleissopimukseen (SopS 4/1977), jäljempänä Brysselin lisäyleissopimus, sekä Kansainvälisen atomienergiajärjestön (IAEA) piirissä vuonna 1963 korvausvastuusta tehdyn Wienin yleissopimuksen ja Pariisin yleissopimuksen soveltamista koskevaan, vuonna 1988 Wienissä tehtyyn yhteispöytäkirjaan (SopS 98/1994), jäljempänä Wienin yhteispöytäkirja.

Pariisin yleissopimusta ja Brysselin lisäyleissopimusta on muutettu viimeksi vuonna 2004 tehdyillä muutospöytäkirjoilla (jäljempänä myös ”pöytäkirjat” tai ”muutospöytäkirjat”), jotka eivät ole tulleet vielä voimaan. Suomi on allekirjoittanut nämä pöytäkirjat 12 päivänä helmikuuta 2004. Eduskunta on hyväksynyt Pariisissa 12 päivänä helmikuuta 2004 tehdyn vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla Pariisissa 29 päivänä huhtikuuta 1960 tehtyä yleissopimusta muuttavan pöytäkirjan sekä Pariisissa 12 päivänä helmikuuta 2004 tehdyn sanottua yleissopimusta täydentävää Brysselissä 31 päivänä tammikuuta 1963 tehtyä lisäyleissopimusta muuttavan pöytäkirjan sekä lait näiden pöytäkirjojen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (491/2005 ja 492/2005) ja ydinvastuulain (484/1972) muuttamisesta (493/2005, jäljempänä myös muutoslaki). Lait vahvistettiin 23 päivänä kesäkuuta 2005, ja ne tulevat voimaan valtioneuvoston asetuksilla säädettävänä ajankohtana. Tarkoituksena on ollut, että lait tulevat voimaan samanaikaisesti kuin muutospöytäkirjat tulevat Suomen osalta voimaan.

Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjojen voimaantulo on viivästynyt kansainvälisesti, mutta valmius niiden ratifiointia varten on saavutettu vuosien 2020 ja 2021 aikana. Euroopan unionin neuvosto on vuosina 2003 ja 2004 tekemillään päätöksillä (2003/882/EY ja 2004/294/EY) valtuuttanut unionin jäsenvaltiot lukuun ottamatta Itävaltaa, Irlantia ja Luxemburgia, jotka eivät kuulu Pariisin yleissopimukseen, allekirjoittamaan ja ratifioimaan sanottua Pariisin yleissopimusta muuttavan pöytäkirjan Euroopan yhteisön puolesta. Euroopan unionin neuvosto on edellyttänyt pöytäkirjojen ratifioinnin tapahtuvan kaikissa sen jäsenvaltioissa samanaikaisesti.

Kansainvälisen ratifiointivalmiuden saavuttamiseen kuluneen ajanjakson aikana ydinvastuuvakuutusten vakuutusmarkkinoilla on tapahtunut kehitystä siten, että ydinvahinkojen kattamiseksi otettavan vakuutuksen vakuutusmäärän enimmäismäärää on tietyiltä osin mahdollista nostaa. Markkinoilta ei kuitenkaan ole välttämättä saatavissa vakuutusta, joka kattaa kaikki muutetun Pariisin yleissopimuksen mukaan korvattavat vahinkolajit yleissopimuksessa edellytetyllä tavalla.

Esityksessä ehdotetaan myös, että eduskunta hyväksyisi tehtäväksi muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 18 artiklan mukaisesti niin sanottua vastavuoroisuusperiaatetta koskevan varauman muutospöytäkirjalla muutetun yleissopimuksen 7 artiklan a kohtaan muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä. Vastavuoroisuusperiaatetta tai sitä koskevan varauman tekemistä ei käsitelty muutospöytäkirjojen ja lakien 491/2005, 492/2005 ja 493/2005 hyväksymisen yhteydessä (HE 2/2005 vp - EV 50/2005 vp), eikä sille ole tässä yhteydessä pyydetty eduskunnan suostumusta. Koska varauma vaikuttaisi kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen määräysten soveltamiseen ja kyse on laissa säädetyistä vastuumääristä eli lainsäädännön alaan kuuluvasta asiasta, tarvitaan eduskunnan hyväksyntä sille, että Suomi tekisi muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä mainitun varauman.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta antaisi suostumuksensa sille, että Suomi antaisi vuoden 2004 muutospöytäkirjalla muutetun Brysselin lisäyleissopimuksen 2 artiklan b kohdan mukaisen selityksen muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä. Antamalla selitys ikään kuin vahvistetaan Suomen vuonna 1977 Brysselin lisäyleissopimuksen liittymiskirjan tallettamisen yhteydessä antama saman sisältöinen selitys myös vuoden 2004 pöytäkirjalla muutetun yleissopimuksen osalta. Myöskään selityksen antamista ei ole käsitelty muutospöytäkirjojen ja lakien 491/2005, 492/2005 ja 493/2005 hyväksymisen yhteydessä (HE 2/2005 vp - EV 50/2005 vp), eikä sille ole tässä yhteydessä pyydetty eduskunnan suostumusta. Myös selityksen antaminen vaikuttaisi muutetun lisäyleissopimuksen määräysten soveltamiseen, koska selityksen antamisella on vaikutusta siihen, kenellä on Brysselin lisäyleissopimuksen perusteella oikeus saada tietyssä erityistilanteessa vahingonkorvausta ydintapahtuman johdosta. Vahingonkorvauksen perusteista säädetään laissa, eli kyse on lainsäädännön alaan kuuluvasta asiasta. Tästä syystä tarvitaan eduskunnan hyväksyntä sille, että Suomi antaisi kyseisen selityksen muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä.

1.2 Valmistelu

Säädösvalmisteluhankkeen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa http://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM042:00/2019. Valtioneuvoston hankeikkunassa ovat julkisesti saatavilla myös lausunnot, jotka saatiin tietyiltä viranomaisilta ja yksityisiltä yhteisöiltä, kun työ- ja elinkeinoministeriö pyysi lausuntoja ydinvastuulain muutostarpeista marraskuussa 2019.

Luonnoksesta hallituksen esitykseksi järjestettiin lausuntokierros 26.10.-6.12.2020. Lausuntoja pyydettiin asian kannalta keskeisiltä ministeriöiltä, viranomaistahoilta, tietyiltä yksityisiltä yhteisöiltä, yliopistoilta sekä keskeisiltä edunvalvonta- ja kansalaisjärjestöiltä. Lausuntopyyntö on ollut yleisesti saatavilla lausuntopalvelu.fi-palvelussa.

Lausuntoja saatiin 19. Lausunnon toimittivat Energiateollisuus ry, Fennovoima, Finanssivalvonta, Fortum Oyj, liikenne- ja viestintäministeriö, oikeusministeriö, Pohjoismainen Ydinvakuutuspooli, Posiva Oy (yhteinen lausunto Teollisuuden Voima Oyj:n kanssa), sisäministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Säteilyturvakeskus, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy, Teknologiateollisuus ry, Teollisuuden Voima Oyj, ulkoministeriö, Valtiokonttori, valtiovarainministeriö, ydinturvallisuusneuvottelukunta ja ympäristöministeriö. Lausuntoa pyydettiin lisäksi Aalto-yliopistolta, Greenpeace Suomelta, Helsingin käräjäoikeudelta, LUT-yliopistolta, maa- ja metsätalousministeriöltä sekä Tuomioistuinvirastolta, jotka eivät antaneet lausuntoa.

Lausuntokierroksen jälkeen asiaa on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Jatkovalmistelussa on tehty yhteistyötä Säteilyturvakeskuksen, ulkoministeriön ja valtiovarainministeriön kanssa. Lausuntopalautteesta tunnistettiin hallituksen esityksestä kaksi asiakohtaa, jotka oli syytä ottaa tarkempaan tarkasteluun; Käytetyn ydinpolttoaineen kuljetusten vastuun enimmäismäärä, sekä ajankohta, josta lähtien energiantuotannossa käytettävä ydinvoimalaitos siirtyy alemman vastuumäärän piiriin. Sidosryhmille järjestettiin kuulemistilaisuus keväällä 2021 näiden kohtien osalta. Tapaamisen tavoitteena oli kuulla sidosryhmien mielipide lausuntopalautteiden perusteella suunnitelluista toimenpiteistä, ja tätä kautta luoda mahdollisuus avoimeen ja rakentavaan vuorovaikutukseen valmistelijoiden ja sidosryhmien välillä.

2.1 Ydinlaitoksen haltijan vastuumäärä

2.1.1 Muutetun Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen mukaiset vastuumäärät

Ydinlaitoksen haltijan vahingonkorvausvastuu ydinvahingoista on useimpien muiden Pariisin yleissopimuksen sopijavaltioiden tapaan Suomessa määrällisesti osittain rajoitettu. Pariisin yleissopimuksen voimassa olevan 7 artiklan mukaan ydinlaitoksen haltijan vastuumäärä on vähintään 15 miljoonaa Kansainvälisen Valuuttarahaston erityisnosto-oikeutta (jäljempänä erityisnosto-oikeus).

Brysselin lisäyleissopimuksella sopijavaltiot ovat perustaneet sopijavaltioiden solidaarisuuteen perustuvan järjestelmän, jolla taataan lisävaroja ydinvahinkojen korvaamiseen ydinlaitoksen haltijan vastuumäärän lisäksi. Brysselin lisäyleissopimus soveltuu lähtökohtaisesti vain, kun ydinvahinkoja ilmenee vähintään yhdessä Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltiossa. Brysselin lisäyleissopimukseen voi kuulua ainoastaan valtio, joka on sopijavaltiona myös Pariisin yleissopimuksessa.

Voimassa olevan Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisessa järjestelmässä ydinlaitoksen sijaintivaltio vastaa vahingoista aiheutuvista kustannuksista laitoksenhaltijan vastuumäärän ylittäviltä osin 175 miljoonaan erityisnosto-oikeuteen saakka. Edelleen sopijavaltioiden muodostama niin sanottu korvausyhteisö vastaa vahingoista 300 miljoonaan erityisnosto-oikeuteen saakka.

Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltijan ydinvastuulain mukainen vastuu samasta ydintapahtumasta johtuneista, Suomessa syntyneistä ydinvahingoista on voimassa olevan ydinvastuulain 18 §:n mukaan rajoittamaton. Rajoittamattoman vastuun mukaisesti ydinlaitoksen haltija vastaa Suomessa ilmenevistä ydinvahingoista koko omaisuudellaan. Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltijan ydinvastuulain mukaisen vastuun enimmäismäärä samasta ydintapahtumasta johtuneista, muualla kuin Suomessa syntyneistä ydinvahingoista on voimassa olevan säännöksen mukaan 600 miljoonaa erityisnosto-oikeutta.

Mainittu vastuumäärä on myös se summa, joka ydinlaitoksen haltijan tulee ydinvastuulain 23 §:n mukaisen vakuuttamisvelvollisuuden mukaan kattaa vakuutuksella. Laitoksenhaltija voi ottaa ydinvastuuvakuutuksen vakuutuslaitokselta, jolla on oikeus harjoittaa Suomessa vahinkovakuutustoimintaa. Käytännössä ydinvastuuvakuutuksia on otettu vakuutuspooleilta, joissa riski jaetaan pooliin kuuluvien vakuutusyhtiöiden kesken.

Muutospöytäkirjojen voimaantulon myötä vastuumääriä korotetaan merkittävästi. Ydinlaitoksen haltijan vastuu nostetaan vähintään 700 miljoonaan euroon, ydinlaitoksen sijaintivaltion vastuu 500 miljoonaan euroon ja korvausyhteisön vastuu 300 miljoonaan euroon. Järjestelmästä korvataan siten muutosten myötä yhteensä 1,5 miljardin euron arvosta vahinkoja. Mainitut muutokset vastuumääriin on Suomessa säädetty lailla 493/2005.

Brysselin lisäyleissopimuksen kolmiportaisen järjestelmän eri portaat on lain 493/2005 18, 30 ja 32 §:ssä säädetty katettavaksi siten, että Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltija vastaa ydintapahtuman aiheuttamista vahingoista 700 miljoonaan euroon saakka, Suomi ydinlaitoksen sijaintivaltiona eli isäntävaltiona edelleen 500 miljoonaan euroon saakka ja vahinkojen ylittäessä 1 200 miljoonaa euroa Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltioiden muodostama korvausyhteisö 300 miljoonaan euroon saakka. Suomessa ilmenevien vahinkojen osalta Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltija vastaa lisäksi rajoittamattoman vastuunsa perusteella koko omaisuudellaan siltä osin, kun vahingot ylittävät Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisesti katettavan 1 500 miljoonan euron määrän.

Lain 493/2005 18 §:n 1 momentin mukaan Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltijan ydinvastuulain mukainen vastuu samasta ydintapahtumasta johtuneista, Suomessa syntyneistä ydinvahingoista on rajoittamaton. Edelleen säännöksen 2 momentin mukaan Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltijan ydinvastuulain mukaisen vastuun enimmäismäärä samasta ydintapahtumasta johtuneista, muualla kuin Suomessa syntyneistä ydinvahingoista, on 700 miljoonaa euroa. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvostolla on oikeus hakemuksesta määrätä yksittäistä ydinaineiden kuljetusta varten 2 momentissa tarkoitettua pienempi vastuun enimmäismäärä, jos kuljetettavana olevien ydinaineiden aiheuttamasta ydintapahtumasta johtuva vahingonvaara on vähäinen ottaen huomioon näiden ydinaineiden määrä ja laatu sekä kuljetuksen olosuhteet kokonaisuudessaan. Vastuun enimmäismäärää ei kuitenkaan voida määrätä pienemmäksi kuin 80 miljoonaa euroa. Tässä momentissa tarkoitetusta enimmäismäärästä korvataan muita kuin kuljetusvälineeseen kohdistuneita ydinvahinkoja vähintään 80 miljoonaa euron määrältä. Säännöksen 4 momentin mukaan korvausmäärälle tuleva korko ja oikeudenkäyntikulujen korvaus eivät sisälly laitoksenhaltijan vastuun enimmäismäärään.

Edelleen lain 493/2005 30 §:n 1 momentin mukaan jos Suomessa tai muussa lisäyleissopimukseen liittyneessä valtiossa olevan rauhanomaisiin tarkoituksiin käytettävän ydinlaitoksen haltija on vastuussa ydinvahingosta Pariisin yleissopimuksen mukaan ja Suomen tuomioistuimella on 37 §:n mukaan oikeus tutkia vahingonkorvausvaade laitoksenhaltijaa vastaan, korvataan ydinvahinko, siltä osin kuin se ylittää 700 miljoonan euron määrän, valtion varoista, milloin ydinvahinko on syntynyt: 1) Suomessa tai muussa lisäyleissopimukseen liittyneessä valtiossa; 2) Suomen tai muun lisäyleissopimukseen liittyneen valtion aluemeren ulkopuolisilla merialueilla tai niiden yläpuolella, ja ydinvahingon kärsii Suomen tai muun lisäyleissopimukseen liittyneen valtion kansalainen; 3) Suomen tai muun lisäyleissopimukseen liittyneen valtion aluemeren ulkopuolisilla merialueilla tai niiden yläpuolella aluksessa tai ilma-aluksessa, joka on rekisteröity mainitussa valtiossa, tai mainitun valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla keinotekoisella saarella, laitoksessa tai rakennuksessa; tai 4) Suomen tai muun lisäyleissopimukseen liittyneen valtion talousvyöhykkeellä tai sen yläpuolella taikka mainitun valtion mannerjalustalla, talousvyöhykkeen tai mannerjalustan luonnonvarojen hyödyntämisen tai tutkimuksen yhteydessä. Säännöksen 2 momentin mukaan sovellettaessa 1 momentin 2 ja 3 kohdan säännöksiä ei korvausta kuitenkaan suoriteta, jos ydinvahinko on syntynyt muun valtion kuin Suomen tai lisäyleissopimukseen liittyneen valtion aluemerellä tai sen yläpuolella. Edelleen pykälän 3 momentin mukaan sovellettaessa 1 momenttia rinnastetaan lisäyleissopimukseen liittyneen valtion kansalaiseen sanottu valtio itse tai sen osa, julkis- tai yksityisoikeudellinen yhtiö, yhdistys, säätiö tahi muu yhteisö tai yhtymä, jolla on kotipaikka tai muutoin pysyvä toimipaikka sellaisessa valtiossa. Lisäyleissopimukseen liittyneen valtion kansalaisena pidetään myös henkilöä, jonka sellaisen valtion lain mukaan on katsottava vakinaisesti asuvan siinä valtiossa ja joka lisäyleissopimuksen mukaan korvausoikeuden suhteen rinnastetaan saman valtion kansalaiseen.

Lain 493/2005 32 §:n 1 momentin mukaan niiden korvausten yhteismäärien, jotka ydinlaitoksen haltija ja valtio suorittavat saman ydintapahtuman johdosta osaksi 6–15, 15 a, 16–22, 30 ja 31 §:n nojalla sekä osaksi lisäyleissopimuksen 15 artiklassa tarkoitetun lisäyleissopimukseen liittyneen valtion ja muun valtion välisen sopimuksen perusteella, enimmäismäärä on 1 500 miljoonaa euroa tai se tätä suurempi määrä, joka seuraa lisäyleissopimuksen 12 a artiklan soveltamisesta. Määrään ei lueta korkoa eikä korvausta oikeudenkäyntikuluista. Säännöksen 2 momentin mukaan jos se määrä, joka 1 momentin mukaan on käytettävissä valtion varoista suoritettavaa korvausta varten 30 ja 31 §:n mukaan, ei riitä ydinvahinkojen korvaamiseen, alennetaan valtion varoista suoritettavia korvauksia ja niille tulevia korkoja samalla suhteellisella osalla. Tätä momenttia sovellettaessa noudatetaan vastaavasti, mitä 20 §:n 2 momentissa säädetään, kuitenkin niin, että siinä tarkoitetun määräyksen antaa Valtiokonttori.

Suomen tasavallan hallituksen ja Venäjän federaation hallituksen välillä on voimassa kahdenvälinen sopimus yhteistyöstä ydinenergian rauhanomaisen käytön alalla (SopS 31/2015). Kyseisen sopimuksen 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti vastuuta ydinvahingosta, joka syntyy kyseiseen sopimukseen pohjautuvaa yhteistyötä toteutettaessa, säännellään sellaisten kansainvälisten sopimusten, joiden osapuolia Suomen tasavalta tai Venäjän federaatio ovat, ja osapuolten kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Edelleen artiklan 2 kohdan mukaisesti jos Pariisin yleissopimuksen mukaan korvausvastuussa olevan laitoksenhaltijan laitos sijaitsee Suomen tasavallan alueella, sovelletaan Pariisin yleissopimusta Suomen tasavallan tai Venäjän federaation alueella sattuviin ydintapahtumiin, joiden aiheuttamasta vahingosta laitoksenhaltija on vastuussa Pariisin yleissopimuksen nojalla, kun vahingoista kärsitään Venäjän federaation alueella. Tämä tarkoittaa, että Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltijan ollessa vastuussa ydintapahtumasta Venäjällä ilmeneviin vahinkoihin soveltuisivat samat lähtökohdat kuin mitä Pariisin yleissopimuksen sopijavaltiossa ilmeneviin vahinkoihin sovellettaisiin.

2.1.2 Vastuun enimmäismäärän alentamisen perusteet ja menettely vastuumäärän alentamiseksi

Pariisin yleissopimuksen sopimusvaltio voi sekä voimassaolevan että muutospöytäkirjan mukaisesti muutetun yleissopimuksen mukaisesti määrätä 7 artiklan mukaista täyttä vastuumäärää alhaisemman vastuun määrän tietyin edellytyksin. Muutospöytäkirjan mukaisesti muutetun yleissopimuksen 7 artiklan b kohdan i alakohdan mukaan sopimusvaltio voi, ottaen huomioon kyseessä olevan ydinlaitoksen laatu ja ydinlaitoksesta peräisin olevan ydintapahtuman todennäköiset seuraukset, asettaa kyseiselle ydinlaitokselle alemman vastuumäärän, jonka tulee kuitenkin olla vähintään 70 miljoonaa euroa. 7 artiklan b kohdan ii alakohdassa määritellään ydinaineen kuljetusten kohdalla alimmaksi vastuumääräksi 80 miljoonaa euroa.

Alempien vastuumäärien määrittäminen tapahtuu muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 10 artiklan c kohdan mukaisesti ydinlaitoksen sijaintivaltion riskillä siten, että jos toiminnassa, johon soveltuu alennettu vastuumäärä, tapahtuu ydintapahtuma, josta aiheutuvien vahinkojen kustannukset ylittävät alennetun vastuumäärän, sijaintivaltio vastaa kustannuksista alennetun vastuumäärän ylittäviltä osin Pariisin yleissopimuksessa määriteltyyn vastuumäärään eli vähintään 700 miljoonaan euroon saakka. Jos sopimusvaltio on alentanut laitoksenhaltijan vastuumäärän tietyn ydinlaitoksen osalta esimerkiksi 70 miljoonaan euroon ja kyseisessä ydinlaitoksessa tapahtuu ydintapahtuma, josta aiheutuvien vahinkojen yhteismäärä ylittää alennetun vastuumäärän, ydinlaitoksen sijaintivaltio on velvollinen vastaamaan vahingoista täyteen vastuumäärään eli vähintään 700 miljoonaan euroon saakka. Lisäksi Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio on lisäyleissopimuksen soveltuessa vastuussa kyseisen järjestelmän mukaisesti.

Ydinvastuulain mukaista ydinlaitoksen haltijan täyttä vastuumäärä voidaan alentaa voimassa olevan lain 581/2011 18 §:n nojalla. Säännöksen mukaan valtioneuvostolla on oikeus laitoksenhaltijan hakemuksesta päättää, ottaen huomioon laitoksen koko tai laatu taikka kuljetuksen laajuus, että vastuun enimmäismäärä on alempi kuin 600 miljoonaa erityisnosto-oikeutta, mutta kuitenkin vähintään viisi miljoonaa erityisnosto-oikeutta. Ydinaineen kuljetuksen aikana sattuneesta ydintapahtumasta laitoksenhaltija on vastuussa ydinvastuulain mukaan muiden vahinkojen kuin kuljetusvälineeseen kohdistuneen vahingon osalta vähintään viiden miljoonan erityisnosto-oikeuden määrään saakka.

Muutoslain 493/2005 mukaisesti vastuun enimmäismäärää voidaan alentaa vain yksittäisen ydinaineen kuljetuksen kohdalla, eli vastuumäärän alentaminen laitoksen koon tai laadun perusteella ei ole säännöksen nojalla mahdollista. Vastuun enimmäismäärän alentamista koskeva päätös voidaan lain 493/2005 18 §:n 1 momentin mukaan tehdä, jos kuljetettavana olevien ydinaineiden aiheuttamasta ydintapahtumasta johtuva vahingonvaara on vähäinen ottaen huomioon näiden ydinaineiden määrä ja laatu sekä kuljetuksen olosuhteet kokonaisuudessaan. Vastuun enimmäismäärää ei kuitenkaan voida määrätä pienemmäksi kuin 80 miljoonaa euroa.

Muutoslakia 493/2005 koskevassa hallituksen esityksessä HE 2/2005 vp vastuun enimmäismäärän alentamisen rajaamista vain ydinaineiden kuljetuksiin on perusteltu sillä, että Suomen oloissa ei ollut ilmennyt tarvetta käyttää alentamismahdollisuutta muuta kuin kuljetustapauksissa. Käytännössä tarve on kuitenkin ilmennyt vuonna 2014 FiR 1 -tutkimusreaktorin kohdalla, kun Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy:tä oltiin yhtiöittämässä vuoden 2015 alusta. Ennen tätä FiR 1 -tutkimusreaktorin omisti valtio, joka ei ole ydinvastuulain 28 §:n mukaan vakuuttamisvelvollinen ydinlaitostensa osalta.

FiR 1 -tutkimusreaktorin vastuumäärä alennettiin 18.12.2014 tehdyllä valtioneuvoston päätöksellä 70 miljoonaa euroa vastaavaan määrään erityisnosto-oikeuksia 1.1.2015 alkaen. Päätös on voimassa toistaiseksi.

Käytännössä vastuumäärän alentamista koskevia päätöksiä on viime vuosina tehty FiR 1 -tutkimusreaktorin lisäksi yksittäisten ydinpolttoaineen kuljetusten kohdalla noin 1-2 vuosittain.

Vastuumäärän alentaminen on ydinvastuulain 18 §:n mukaan mahdollista ydinlaitoksen haltijan hakemuksesta. Vastuumäärän alentamisesta päättää valtioneuvosto yleisistunnossaan. Vastuumäärän alentamista koskeva asia käsitellään raha-asiainvaliokunnassa. Työ- ja elinkeinoministeriö toimii asiassa valmistelevana ministeriönä. Hakemuksesta pyydetään Säteilyturvakeskuksen lausunto, ja asian valmistelussa tehdään yhteistyötä valtiovarainministeriön kanssa.

Vastuumäärän alentamisprosessia on kuljetusten osalta pidetty hallinnollisesti työläänä prosessina sekä ydinlaitosten haltijoiden että valtionhallinnon näkökulmasta. Täyden vastuumäärän vakuuttaminen edellyttää lisäksi jälleenvakuuttamista esimerkiksi muiden ydinvakuutuspoolien tai vakuutusyhtiöiden kautta, mistä aiheutuu laitoksenhaltijalle hallinnollista taakka ja aikatauluviivettä. Jälleenvakuuttaminen tarkoittaa, että vakuutuksenantaja vakuuttaa tietyn riskin edelleen hankkimalla toiselta vakuutuksenantajalta vakuutuksen hallitakseen riskiä pienentämällä omaa riskiään. Vastuumäärän suuruus vaikuttaa myös suoraan vakuutusmaksujen tasoon siten, että vakuutusmaksu alennetun vastuumäärän perusteella on pienempi kuin täyden vastuumäärän perusteella.

2.1.3 Vastuun enimmäismäärän alentaminen valtion vastuiden näkökulmasta

Alempien vastuumäärien määrittäminen tapahtuu muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 10 artiklan c kohdan mukaisesti ydinlaitoksen sijaintivaltion riskillä siten, että jos toiminnassa, johon soveltuu alennettu vastuumäärä, tapahtuu ydintapahtuma, josta aiheutuvien vahinkojen kustannukset ylittävät alennetun vastuumäärän, sijaintivaltio vastaa kustannuksista alennetun vastuumäärän ylittäviltä osin Pariisin yleissopimuksen mukaisesti määriteltyyn vastuumäärään eli vähintään 700 miljoonaan euroon saakka. Jos sopimusvaltio on alentanut laitoksenhaltijan vastuumäärän tietyn ydinlaitoksen osalta esimerkiksi 70 miljoonaan euroon ja kyseisessä ydinlaitoksessa tapahtuu ydintapahtuma, josta aiheutuvien vahinkojen yhteismäärä ylittää alennetun vastuumäärän, isäntävaltio on velvollinen vastaamaan vahingoista täyteen vastuumäärään eli vähintään 700 miljoonaan euroon saakka. Lisäksi Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio on lisäyleissopimuksen soveltuessa vastuussa kyseisen järjestelmän mukaisesti.

Ydinvastuulaissa on säädetty valtion toissijaisesta vastuusta ydinvahingoista. Ydinvastuulain voimassa olevan 29 §:n mukaan jos se, jolla on oikeus saada vahingonkorvausta ydinvastuulain tai muun sopimusvaltion vastaavan lainsäädännön nojalla Suomessa olevan ydinlaitoksen haltijalta, näyttää, ettei hän ole voinut saada tätä korvausta ydinlaitoksen haltijan kanssa vakuutussopimuksen tehneeltä vakuutuksenantajalta, maksetaan korvaus valtion varoista. Säännöksen 2 momentin mukaan tämä valtion korvausvelvollisuus ei ylitä sitä vastuumäärää, joka on laitoksenhaltijaan nähden voimassa 18 §:n 1 momentin mukaisesti. Vastuumäärän ollessa alennettu valtion vastuu ei siten ydinvastuulain mukaan lähtökohtaisesti ylitä sitä määrää, joka on alentamispäätöksellä asetettu.

Jos kuitenkin on kyse Suomessa tai muussa Brysselin lisäyleissopimukseen kuuluvassa valtiossa ilmenevästä vahingosta, josta Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltija on vastuussa, vastuun enimmäismäärän alentaminen vaikuttaa siihen, missä vaiheessa Suomen valtion vastuu ydinlaitoksen sijaintivaltiona eli niin sanottuna isäntävaltiona realisoituu. Vastuun ollessa ydinvastuulain 18 §:n mukaan täysimääräinen eli voimassa olevan lain mukainen 600 miljoonaa erityisnosto-oikeutta, Suomen valtion lisäyleissopimuksen mukainen vastuu ei kyseisen järjestelmän soveltuessa voi käytännössä realisoitua, koska ydinlaitoksen haltijan täysimääräinen vastuumäärä kattaa myös voimassa olevan lisäyleissopimuksen isäntävaltion ja korvausyhteisön vastuumäärät.

Jos vastuumäärä on alennettu, Suomen valtion vastuu voi teoriassa realisoitua. Esimerkiksi jos vastuumäärä on alennettu 70 miljoonaan erityisnosto-oikeuteen, ydinlaitoksen sijaintivaltio vastaa vahingoista siltä osin kuin ne ylittävät mainitun alennetun vastuumäärän aina 175 miljoonaan erityisnosto-oikeuteen saakka. Edelleen vahinkojen ylittäessä 175 miljoonaa erityisnosto-oikeutta Brysselin lisäyleissopimuksen mukainen korvausyhteisö vastaa vahingoista 300 miljoonaan erityisnosto-oikeuteen saakka. Jos Suomessa ilmenevistä vahingoista aiheutuvat kustannukset täysin poikkeuksellisessa tilanteessa ylittäisivät edelleen 300 miljoonaa erityisnosto-oikeutta, Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltija vastaisi ylittävältä osin Suomessa ilmenevistä vahingoista koko omaisuudellaan.

Muutoslailla 493/2005 sääntelyä valtion vastuusta on muutettu valtion vastuun enimmäismäärän osalta. Muutoslain 29 §:n mukaan jos se, jolla on oikeus saada vahingonkorvausta ydinvastuulain tai muun sopimusvaltion vastaavan lainsäädännön nojalla Suomessa olevan ydinlaitoksen haltijalta, näyttää, ettei hän ole voinut saada tätä korvausta ydinlaitoksen haltijan kanssa vakuutussopimuksen tehneeltä vakuutuksenantajalta 18 §:n 2 momentissa tarkoitetun vastuun enimmäismäärän rajoissa, maksetaan siten saamatta jäänyt korvaus valtion varoista. Säännöksen 2 momentin mukaan valtion mainitun mukainen korvausvelvollisuus päättyy, kun korvausta on suoritettu vakuutuksesta ja valtion varoista yhteensä 700 miljoonan euron määrä.

Vastuun enimmäismäärän alentaminen aikaistaa siten valtion vastuun realisoitumista siinä tapauksessa, että vastuumäärää on alennettu esimerkiksi ydinaineen kuljetuksen osalta ja kuljetuksen aikana sattuu ydintapahtuma, jonka aiheuttamien ydinvahinkojen korvaussumma nousee yli alennetun vastuumäärän.

Lain 493/2005 29 §:ssä säädetty 700 miljoonan euron valtion vastuiden enimmäismäärä koskee kuitenkin vain sellaisia tapauksia, joissa Brysselin lisäyleissopimus ei sovellu lain 493/2005 30 §:n mukaisesti. Jos Brysselin lisäyleissopimus soveltuu, Suomen valtion vastuun enimmäismäärä on ensivaiheessa lain 493/2005 30-32 §:n mukaisesti 1 500 miljoonaa euroa.

2.1.4 Vastuumäärän tason suhteuttaminen riskiin ja mahdollisten vahinkojen laajuuteen

Ydinlaitosten ja ydinaineisiin liittyvän toiminnan riskit ja mahdollisten vahinkojen laajuus vaihtelevat. Suurimman onnettomuusriskin voidaan katsoa liittyvän energiantuotannossa käytettävän ydinvoimalaitoksen toimintaan. Suomessa on energiantuotannossa käytössä neljä ydinvoimalaitosyksikköä: Olkiluoto 1 ja 2 Eurajoen Olkiluodossa ja Loviisa 1 ja 2 Loviisan Hästholmenilla. Olkiluodon kolmannen yksikön arvioidaan aloittavan säännöllisen sähköntuotannon vuoden 2022 aikana. Lisäksi Fennovoima Oy on jättänyt vuonna 2015 valtioneuvostolle rakentamislupahakemuksen Hanhikivi 1 -ydinvoimalaitoksen rakentamiseksi.

Ydinenergian käyttöä, kuten ydinvoimalaitosten toimintaa ja esimerkiksi ydinaineiden hallussapitoa ja kuljetuksia, koskevat yksityiskohtaiset ja kattavat säännökset ja määräykset. Ydinenergialain (990/1987, jäljempänä myös YEL) 6 §:n mukaan ydinenergian käytön on oltava turvallista eikä siitä saa aiheutua vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Ydinenergian käyttöön luvan saaneen velvollisuutena on huolehtia turvallisuudesta. Ydinenergialain 7 a §:n mukaan ydinenergian käytön turvallisuus on pidettävä niin korkealla tasolla kuin käytännöllisin toimenpitein on mahdollista. Turvallisuusvaatimukset ja toimenpiteet turvallisuuden varmistamiseksi on mitoitettava ja kohdennettava oikeassa suhteessa ydinenergian käytön riskeihin.

Säteilyturvakeskus on ydinenergian käytön turvallisuutta valvova viranomainen. Lisäksi Säteilyturvakeskus muun muassa tarkastaa ydinvoimalaitosta koskevat suunnitelmat, tekee laitoksesta turvallisuusarvioita ja valvoo monipuolisesti ydinlaitosten rakentamista ja käyttötoimintaa.

Kattavan sääntelyn ja valvonnan avulla pyritään muun muassa hallitsemaan ja pienentämään onnettomuusriskiä. Ydinturvallisuuden varmistamiseksi on Suomessa omaksuttu periaate, jonka mukaan asetettujen vaatimusten täyttäminen on välttämätön vähimmäistavoite. Ydinvoimalaitoksen turvallisuutta on kehitettävä koko sen käyttöiän ajan, ottaen huomioon laitoksen omat ja kansainväliset käyttökokemukset ja turvallisuustutkimuksen tulokset sekä teknologian kehittymisen tuomat mahdollisuudet.

Ydinenergialain 7 d §:n mukaan ydinlaitoksen suunnittelussa on varauduttava käyttöhäiriöiden ja onnettomuuksien mahdollisuuteen. Onnettomuuden todennäköisyyden on oltava sitä pienempi, mitä vakavampi onnettomuuden seuraus saattaisi olla ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Ensisijainen tavoite on onnettomuuksien estäminen. Onnettomuuksien hallintaa ja niiden seurausten lieventämistä varten on tehtävä tarpeelliset käytännön toimenpiteet.

Ydinturvallisuuden varmistamisessa käytetään moninkertaisia suojaamisen tasoja, joilla pyritään ehkäisemään ennalta reaktorin tehon hallitsematon kasvu, havaitsemaan mahdolliset häiriöt ja estämään niiden kehittyminen vakaviksi onnettomuuksiksi sekä lieventämään mahdollisen onnettomuuden seurauksia. Radioaktiivisten aineiden ympäristöön vapautumisen estämiseksi käytetään moninkertaisia esteitä.

Ydinvoimalaitosten työntekijöiden säteilyaltistukselle on asetettu rajat. Ydinvoimalaitosten ympäristössä toteutetaan monipuolista säteilyvalvontaohjelmaa. Saadut tulokset varmentavat itse laitoksella mitattuja radioaktiivisten aineiden päästötietoja.

Ydinvoimalaitosten ohella ydinvastuulain soveltamisalaan voi kuulua erilaisia muita ydinlaitoksia, minkä ohella ydinaineen kuljetukset kuuluvat ydinvastuulain vakuuttamisvelvollisuuden alaisuuteen. Muiden ydinlaitosten kuin ydinvoimalaitosten kohdalla ydinvastuulaissa tarkoitetusta ydintapahtumasta aiheutuvat mahdolliset suurimmat vahingot ovat toiminnan luonteen vuoksi energiantuotannossa käytettävään ydinlaitokseen verrattuna huomattavasti paikallisempia ja taloudellisilta vaikutuksiltaan pienempiä. Tällaisten ydinlaitosten kohdalla esimerkiksi ydintapahtumasta aiheutuvien vahinkojen valtioiden rajat ylittävät vaikutukset eivät ole todennäköisiä.

Esimerkiksi käytössä oleviin erillisiin voimalaitosjätteen varastoihin ja loppusijoituslaitoksiin (niin sanotut VLJ-luolat) sijoitetaan matala- ja keskiaktiivista voimalaitosjätettä sekä voimalaitosten purkujätettä. VLJ-luolaan varastoidaan ja loppusijoitetaan myös Suomen terveydenhuollosta, teollisuudesta ja tutkimuksesta syntyviä radioaktiivisia pienjätteitä. Kyse on ydinlaitoksesta, jonne ei sijoiteta ydinpolttoainetta, johon vahinkovaikutuksiltaan merkittävän ydintapahtuman riskit liittyvät. VLJ-luolat on louhittu useiden kymmenien metrien syvyyteen peruskallioon, jolloin mahdolliset vahinkovaikutukset olisivat paikallisia.

Myös Posiva Oy:n rakenteilla olevan, käytetyn ydinpolttoaineen kapselointi- ja loppusijoituslaitoksen kohdalla ydintapahtuman riski on energiantuotannossa käytettävää ydinvoimalaitosta alhaisempi, koska mahdollisesta merkittävimmästä ydintapahtumasta aiheutuvien vahinkojen laajuus on pienempi. Tällaisessa ydinlaitoksessa käsitellään ja varastoidaan kerrallaan vähäistä määrää käytettyä ydinpolttoainetta, eikä toiminnassa ylläpidetä fissioreaktioita. Kuten ydinvoimalaitoksen, myös kapselointi- ja loppusijoituslaitoksen toimintaa ohjaavat yksityiskohtaiset turvallisuusmääräykset, joiden noudattamista Säteilyturvakeskus valvoo. Posiva Oy on teettänyt Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy:llä vuonna 2014 Olkiluodon kapselointi- ja loppusijoituslaitoksen käyttöturvallisuusanalyysiraportin, jossa myös kapselointi- ja loppusijoituslaitoksen erilaisia käyttötapahtumia ja onnettomuuksia on arvioitu.

Pahimmassa arvioidussa onnettomuustilanteessa kapselointilaitoksen kapselihissi pettää ja loppusijoituskapseli putoaa yhdessä hissikorin kanssa kapselikuilun pohjalle. Onnettomuusanalyysissa on arvioitu, että kaikki loppusijoituskapselin sisällä olevat ydinpolttoaineniput vaurioituvat ja kapseli menettää tiiveytensä. Kapselikuilussa oleva radioaktiivinen ilma johdetaan kapselointilaitoksen kautta päästönä ympäristöön. Analyysissä on myös oletettu, ettei päästöä suodateta tai laitoksen ilmanvaihtoa eristetä.

Posiva Oy:n loppusijoituslaitoksella suurimmat riskit liittyvät toimintaan, kun kapselit ovat varastoituna laitoksen maanalaisessa välivarastossa tai niitä kuljetetaan loppusijoitusreikään. Posiva Oy on laitossuunnittelussaan huomioinut mahdollisia riskejä. Maanalainen välivarasto on suunniteltu kalliosortumia ja suunnittelumaanjäristyksiä vastaan. Kapseleiden siirto- ja asennusajoneuvossa on vahva säteilysuoja, joka toimii suojana myös mahdollisia kalliosortumia vastaan. Myöskään tulipalojen aiheuttamaa riskiä ei nähdä suurena, sillä kapseli ja sen sisällä oleva polttoaine kestävät hyvin kuumuutta.

Mahdollisesta onnettomuudesta ympäristölle aiheutuvien riskien arvioidaan olevan erittäin pienet. Esimerkiksi isolla kalliosortumalla voisi olla vaikutusta loppusijoitustoimintaan, ja siitä voisi aiheutua toiminnassa viipeitä ja ylimääräisiä kustannuksia. Loppusijoituslaitoksella tapahtuvalla onnettomuudella on selvästi pienemmät vaikutukset sekä ympäristön että väestön näkökulmasta kuin mahdollisilla onnettomuuksilla maanpäällisessä kapselointilaitoksessa. Erittäin epätodennäköisessä tilanteessa, jossa kapseli ja polttoaine vaurioituisivat, radioaktiivisten aineiden leviäiminen tapahtuisi maanalaisessa tunnelissa paikallisesti ja noin 400 metrin syvyydessä, millä ei nähdä olevan vaikutusta maanpäälliselle elämälle tai ympäristölle. Tarvittaessa loppusijoituslaitoksen ilmastointi voidaan myös pysäyttää.

Kapselointi- ja loppusijoituslaitos toteutetaan siten, että laitoksesta ei pääse ympäristöön haitallisia määriä radioaktiivisia aineita siinäkään tapauksessa, että polttoaineen käsittelyssä tapahtuisi häiriö. Kaikissa kapselointi- ja loppusijoituslaitoksen käyttöturvallisuusanalyysissa tarkastelluissa käyttö- ja onnettomuustilanteissa päästöt ja ympäristön asukkaiden säteilyannokset ovat hyvin pieniä. Mahdolliset käyttö- ja onnettomuustilanteissa tarvittavat suojelutoimenpiteet tulisivat olemaan vähäisiä, ja ne toteutettaisiin paikallisesti.

Säteilyturvakeskuksen esittämän arvion mukaan Posivan kapselointi- ja loppusijoituslaitoksessa tapahtuva pahin onnettomuus voitaisiin luokitella asteikolla INES 1-7 luokkaan INES 4. INES (International Nuclear and Radiological Event Scale) on IAEA:n kehittämä ja käyttämä ydinlaitos- ja säteilytapahtumien kansainvälinen vakavuusasteikko, jonka avulla voidaan vertailla eri ydinlaitos- ja säteilytapahtumien vakavuutta keskenään. Säteilyturvakeskuksen arvio perustuu Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy:n analyysiraportissa esitettyihin aktiivisuusmääriin. Säteilyturvakeskuksen mukaan INES 4 -luokan onnettomuudessa radioaktiivisten aineiden päästö ympäristöön aiheuttaa laitoksen ympäristössä asuvalle eniten altistuneelle henkilölle yli millisievertin suuruusluokkaa olevan säteilyannoksen. Tällainen päästö saattaa aiheuttaa tarvetta joihinkin laitoksen ulkopuolisiin vastatoimenpiteisiin, kuten paikalliseen elintarvikkeiden valvontaan.

Myös ydinaineen kuljetuksiin liittyvien onnettomuusriskien voidaan arvioida olevan selvästi käyvää ydinvoimalaitosta pienempiä. Radioaktiivisen aineen kuljetuksista ei ole tiettävästi koskaan aiheutunut korvattavaa ydinvahinkoa. Nykyään maailmalla tapahtuu vuosittain noin 20 miljoonaa radioaktiivisen aineen kuljetusta, joista noin 5 % liittyy ydinvoimaan.

Suomessa kuljetetaan sekä tuoretta että käytettyä ydinpolttoainetta. Tuoretta ydinpolttoainetta kuljetetaan Suomessa noin 10 kertaa vuosittain. Olkiluodon ydinvoimalaitokselle polttoaine tulee Saksasta, Espanjasta tai Ruotsista, ja se kuljetetaan laivalla ja autolla voimalaitokselle. Loviisan voimalaitokselle ydinpolttoaine saapuu Venäjältä juna- ja autokuljetuksina.

Käytetyn ydinpolttoaineen kuljetukset ovat Suomessa viime vuosikymmenet olleet pääosin ydinvoimalaitosten laitosalueiden sisäisiä siirtoja. Käytössä olevien ydinvoimalaitosten käytetty ydinpolttoaine on tarkoitus kuljettaa laitosalueella tapahtuvan välivarastointiajan jälkeen Eurajoen Olkiluotoon kapseloitavaksi ja loppusijoitettavaksi. Posiva Oy:n tavoitteena on käynnistää loppusijoitushanke 2020-luvulla. Tämänhetkisten suunnitelmien mukaan loppusijoittaminen alkaa Olkiluodon välivarastossa olevien polttoainenippujen kapseloinnilla ja loppusijoittamisella. Tarvittavat polttoaineen siirrot voidaan tehdä voimalaitosalueen sisäisinä siirtoina TVO:n omistamaa aluetta ja tieverkkoa käyttämällä.

Käytetyn ydinpolttoaineen radioaktiivisuus ketjureaktion pysäyttämisen jälkeen laskee nopeasti. Polttoaineen aktiivisuus vähentyy yhdessä vuodessa noin sadanteen osaan siitä mitä se on välittömästi käytön lopettamisen jälkeen. Radioaktiivisten aineiden hajotessa syntyy edelleen runsaasti lämpöä, ja siksi käytettyjä polttoainenippuja täytyy jäähdyttää.

Käytetty ydinpolttoaine luokitellaan Suomessa korkea-aktiiviseksi jätteeksi, ja sen käsittely edellyttää hyvin tehokkaita säteilysuojelujärjestelyjä.

Myös ydinaineiden kuljetukset ovat tarkasti säänneltyjä. Niitä koskevat ydinenergialain ja ydinenergia-asetuksen säännökset sekä laki vaarallisten aineiden kuljetuksesta (719/1994), valtioneuvoston asetus vaarallisten aineiden kuljetuksista tiellä (194/2002), Säteilyturvakeskuksen määräys ydinenergian käytön turvajärjestelyistä STUK Y/3/2016 sekä Liikenne- ja viestintäviraston määräykset. Lisäksi kuljetusten käytännön järjestelyistä määrätään Säteilyturvakeskuksen ohjeessa (YVL-ohje D.2: Ydinaineiden ja ydinjätteiden kuljetus). Ydinaineiden kuljetus on ydinenergian käytön tavoin ydinenergialain 8 §:n mukaisesti luvanvaraista toimintaa.

Säteilyturvakeskus valvoo ydinenergia-asetuksen 115 §:n mukaisesti, että ydinaineiden ja ydinjätteiden kuljetuksissa noudatetaan ydinenergialain nojalla annettuja määräyksiä sekä muita radioaktiivisten aineiden kuljetuksia koskevia määräyksiä. Säännöksen mukaiseen kuljetukseen saa ryhtyä vasta, kun Säteilyturvakeskus on todennut, että kuljetuskalusto ja kuljetusjärjestelyt sekä turva- ja valmiusjärjestelyt täyttävät niille asetetut vaatimukset ja että vahingonkorvausvastuu ydinvahingon varalta on järjestetty. Säteilyturvakeskuksen on tarpeen vaatiessa ilmoitettava ydinaineiden tai ydinjätteiden kuljetuksesta sille aluehallintovirastolle, jonka alueella kuljetus tapahtuu.

Kuljetuksia koskee soveltuvin osin myös Säteilyturvakeskuksen määräys ydinenergian käytön turvajärjestelyistä STUK Y/3/2016. Määräyksen 3 §:n 1 kohdan mukaan turvajärjestelyjen suunnittelun perusteena tulee käyttää suunnitteluperusteuhkaa, turvattavaa toimintaa koskevia riskianalyysejä ja niiden perusteella arvioituja suojaustarpeita.

Käytettyä ydinpolttoainetta kuljetetaan yleensä paksuseinäisissä kuljetussäiliöissä erityiskalustolla. Käytetyn ydinpolttoaineen suuren radioaktiivisuuden takia sen kuljetuksissa käytettäville säiliöille on määritelty tiukat turvallisuusvaatimukset. Niiltä vaaditaan monia lujuus- ja materiaaliominaisuuksia, ja niiden tulee kestää myös mahdolliset onnettomuustilanteet.

Radioaktiivisen aineen kuljetussäiliöiden tulee täyttää tiukat kansainväliset turvallisuusmääräykset (IAEA SSR6 2018). Kuljetussäiliöt vaimentavat tehokkaasti niiden sisällä olevien aineiden voimakasta säteilyä, eikä niistä siten aiheudu säteilyaltistusta kuljetusreittien varrella oleville ihmisille.

Käytetyn ydinpolttoaineen kuljetuksiin voi liittyä erilaisia onnettomuusuhkia. Pahin seuraus, joka liittyy käytetyn ydinpolttoaineen kuljetuksiin, on se, että kuljetuspakkaus menettää tiiviytensä. Jos kuljetusastia rikkoontuisi, paljastuneesta polttoaineesta aiheutuva, huomattavasti kohonneen ulkoisen säteilyn sektori ulottuisi muutaman sadan metrin päähän. Käytetyn polttoaineen suojakuoren rikkoutuessa vapautuisi vesistöön sekä kaasumaisia että kiinteitä partikkeleita, ja fissiotuotteita voisi vapautua. Radioaktiivisia aineita voisi vapautua ilmaan huomattavia määriä vain, mikäli kuljetussäiliön rikkoontumisen lisäksi esimerkiksi tulipalo tai ydinketjureaktio synnyttäisi korkean lämpötilan.

Säteilyturvakeskus on arvioinut mallintamalla, millaisia seurauksia kuljetuspakkauksen ohentumisesta tai tiiviyden menettämisestä voi aiheutua. Käytetyillä oletuksilla mallintaminen osoitti, että käytetyn ydinpolttoaineen kuljetuksessa tapahtuva tilanne, jonka seurauksena kuljetussäiliön tiiviys menetetään, aiheuttaa pahimmassa tapauksessa väestön evakuointitarpeen noin 300 metrin etäisyydellä onnettomuuspaikasta.

Tuoreessa eli käyttämättömässä ydinpolttoaineessa, jota ei ole vielä laitettu reaktoriin, on vain luonnonuraanista lähtevää säteilyä. Se on vain lievästi radioaktiivista, eikä sen käsittelyä varten tarvita säteilysuojausta. Käyttämättömän polttoaineen aktiivisuus on miljoonia kertoja pienempi kuin juuri reaktorista poistetun käytetyn polttoaineen. Se ei liukene veteen, eikä siitä esimerkiksi tulipalossa leviä helposti ympäristöön radioaktiivisia hiukkasia. Näiden seikkojen vuoksi tuoreen ydinpolttoaineen kuljetuksiin ei liity huomattavan ympäristöonnettomuuden mahdollisuutta. Vaikka tuore polttoaine joutuisi kuljetuksen aikana onnettomuuteen, ei polttoaineesta aiheutuisi vaaraa ihmisille tai ympäristölle. Reaktiivisuusonnettomuus on huomioitava ja käytännössä eliminoitava tapahtuma esimerkiksi kuljetussäiliön suunnitteluratkaisuin. Tuoreen ydinpolttoaineen käsittelyyn ei liity olennaista säteilyvaaraa. Tuoreen ydinpolttoaineen vähäisen aktiivisuuden vuoksi kuljetuspakkauksilta ei edellytetä säteilysuojausominaisuuksia.

Tavanomaiseen tuoreen ydinpolttoaineen kuljetukseen liittyvän onnettomuuden vahinkoriskiksi on arvioitu noin miljoona euroa.

2.2 Niin sanottujen myöhäisvahinkojen korvaaminen

Vahingonkärsijän kanneaika on voimassa olevan ydinvastuulain 22 §:n 1 momentin mukaisesti kolme vuotta siitä päivästä, jolloin hän sai tiedon vahingosta ja siitä vastuussa olevasta tai hänen olisi kohtuullista huolellisuutta noudattaen pitänyt saada sellainen tieto, tai lain 16 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa siitä päivästä, jona korvausvaade häneen kohdistettiin. Pykälän 2 momentin mukaisesti korvauskanne ydinlaitoksen haltijaa tai vakuutuksenantajaa vastaan on pantava vireille 10 vuoden kuluessa siitä päivästä, jona ydintapahtuma sattui. Jos vahingon on aiheuttanut anastettu, kadotettu tai hylätty ydinaine, jota ei ole uudelleen otettu talteen, ei kannetta voida panna vireille myöhemmin kuin 20 vuoden kuluessa aineen anastamisesta, kadottamisesta tai hylkäämisestä.

Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan voimaantulon myötä kanneaika pitenee henkilövahinkojen osalta. Laissa 493/2005 henkilövahinkojen kohdalla kanneajaksi on säädetty 30 vuotta ydintapahtumasta. Lain 493/2005 22 §:n 2 momentin mukaisesti kannevalta menetetään myös, jos korvauskannetta ydinlaitoksen haltijaa tai vakuutuksenantajaa vastaan ei ole pantu vireille: 1) henkilövahingon osalta 30 vuoden kuluessa siitä päivästä, jona ydintapahtuma sattui; ja 2) muun ydinvahingon osalta 10 vuoden kuluessa siitä päivästä, jona ydintapahtuma sattui.

Muutospöytäkirjojen voimaantullessa vakuutusta niin sanottujen myöhäisvahinkojen eli yli 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta ilmenevien henkilövahinkojen korvaamiseksi ei välttämättä ole saatavissa ydinvastuuvakuutusten vakuutusmarkkinoilta. Ydinvastuulain mukainen ydinlaitoksen haltijan vakuuttamisvelvollisuus koskee kuitenkin muutospöytäkirjojen voimaantulon myötä myös näitä vahinkoja.

Ydinvastuulaissa on säädetty mahdollisuudesta korvata vakuutus siten, että ydinlaitoksen haltija asettaa ydinvahinkojen varalta muun yhtä turvaavan taloudellisen takuun. Ydinvastuulain 28 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvostolla on valta vapauttaa vakuuttamisvelvollisuudesta laitoksenhaltija, joka asettaa muun yhtä turvaavan taloudellisen takuun ydinvastuulain ja muun sopimusvaltion vastaavan lainsäädännön mukaisten velvollisuuksiensa varalta sekä lisäksi osoittaa, että hän on huolehtinut syntyvien vahinkojen korvausjärjestelystä. Säännöstä ei ole käytössä olevien tietojen mukaan koskaan sovellettu.

Vahinkovakuutusyritysten vakavaraisuussääntely ja -valvonta on Euroopan unionissa harmonisoitu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/138/EY, annettu 25 päivänä marraskuuta 2009, vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (niin sanottu Solvenssi II -direktiivi). Direktiiviä ei kuitenkaan sen 11 artiklan mukaan sovelleta jälleenvakuutustoimintaa harjoitettaessa jäsenvaltion hallituksen harjoittamaan tai täysimääräisesti takaamaan jälleenvakuutustoimintaan, kun kyseinen hallitus toimii tärkeään yleiseen etuun liittyvistä syistä viimeisenä mahdollisena vakuutuksenantajana, myös sellaisesta markkinatilanteesta johtuvissa olosuhteissa, jossa on mahdotonta saada riittävää kaupallista vakuutussuojaa.

Energiamarkkinoiden toimintaa koskevassa sääntelyssä on huomioitava EU:n valtiontukisäännökset. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Se, että valtio toimii esimerkiksi yksityisen toimijan taloudellisen toiminnan takaajana, voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

EU:n komissio on arvioinut muun muassa myöhäisvahinkojen kattamiseksi luotua valtiontakausjärjestelyä valtiontukisääntelyn näkökulmasta Belgian aloitteesta. Komissio on 14.7.2017 antamassaan päätöksessä (SA.46602 (2017/N)) todennut, että Belgian valtion takausjärjestely sellaisten ydinvahinkojen korvaamisen varalta, joille ei ole saatavissa vakuutusta vakuutusmarkkinoilta, ei ole kiellettyä valtiontukea. Belgian takausjärjestelyn mukaisesti valtio takaa kyseiset vahingot, mistä valtio perii vuosittaisen takausmaksun. Takausmaksu tulee päätöksen mukaan määrätä tasolle, joka ylittää markkinahinnan ja kannustaa yksityisiä vakuutuksenantajia kehittämään omaa tarjontaansa. Kun valtiontakaus hinnoitellaan siten, että se on jatkuvasti laitoksenhaltijoille kalliimpi vaihtoehto kuin yksityisiltä markkinoilta saatava vakuutus, takausjärjestelystä ei seuraa laitoksenhaltijalle etua eikä kyse ole valtiontuesta. Jos takaus realisoituu, laitoksenhaltija on oikeudellisesti vastuussa vahingosta ja valtio voi periä vahingoista aiheutuneet, vahingonkärsijöille maksetut korvaukset laitoksenhaltijalta.

Vakuuttamisvelvollisuuden laiminlyönti ja ydinvastuulain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetun taloudellisen takuun asettamisen laiminlyönti on ydinvastuulain 41 §:n mukaan rangaistavaa. Ydinvastuulain 41 §:n mukaan rangaistus lain mukaisen vakuuttamisvelvollisuuden tai 28 §:n 2 momentissa tarkoitetun taloudellisen takuun asettamisen laiminlyönnistä säädetään rikoslain (39/1889) 44 luvun 10 §:n 2 momentissa. Rikoslain 44 luvun 10 §:n 2 momentin mukaan ydinenergian käyttörikoksesta on tuomittava se, joka ydinenergialain taikka sen nojalla annetun säännöksen tai yleisen tai yksittäistapausta koskevan määräyksen vastaisesti tahallaan tai huolimattomuudesta ryhtyy käyttämään ydinlaitosta tai, aloittamatta ydinlaitoksen rakentamista, ryhtyy muutoin käyttämään ydinenergiaa ennen kuin asianomainen viranomainen on todennut, milloin toiminta sitä edellyttää, turvallisuusvaatimukset täytetyiksi, turva- ja valmiusjärjestelyt riittäviksi, ydinaseiden leviämisen estämiseksi tarpeellisen valvonnan asianmukaisesti järjestetyksi ja vahingonkorvausvastuun toiminnan yhteydessä sattuvan ydinvahingon varalta järjestetyksi siitä säädetyllä tavalla. Rangaistus ydinenergian käyttörikoksesta on sakkoa tai vankeutta enintään yksi vuosi, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta.

Lisäksi ydinlaitoksen käyttämisen edellytyksenä on ydinenergialain 20 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti, että Säteilyturvakeskus on todennut muun muassa, että ydinlaitoksen haltijan vahingonkorvausvastuu ydinvahingon varalta on järjestetty siitä säädetyllä tavalla. Sama edellytys koskee ydinlaitoksen käytöstä poistoa (YEL 20 a § 3 mom.) ja muuta ydinenergian käyttöä (YEL 21 § 2 mom.).

Muutospöytäkirjojen voimaantulon myötä ydinlaitoksen haltija voisi edellä kuvatulla tavalla joutua tilanteeseen, jossa lain edellyttämää vakuutusta ei olisi saatavilla eikä muuta taloudellista takuuta asetettu mutta laitoksenhaltijaan soveltuisi ydinenergialain mukainen vahingonkorvausvastuun järjestämistä koskeva velvollisuus ja ydinvastuulain mukainen vakuuttamisvelvollisuus rangaistusuhkineen ja mahdollisine hallinnollisine seuraamuksineen.

Perustuslain 82 §:n 2 momentin mukaan valtiontakaus ja valtiontakuu voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla. Valtiontakauksella tarkoitetaan perustuslain 82 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sitoutumista vastuuseen toisen velasta. Se, että valtiontakaus voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla, tarkoittaa suostumuksen antamista myös lakimuodossa. Lakimuotoa käytetään lähinnä annettaessa yleisvaltuuksia tietynlaisten takausten tai takuiden myöntämiseen. Laista tulee mainittujen perustelujen mukaan ilmetä takausten enimmäismäärä.

2.3 Ydinvastuulain 2 §:n valtuutussäännös lain soveltamisalan rajaamisesta

Lain 493/2005 2 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että ydinvastuulakia ei sovelleta ydinpolttoaineisiin tai radioaktiivisiin tuotteisiin, joihin liittyvä ydinvahingon vaara on vähäinen niiden pienen määrän, matalan rikastusasteen tai vähäisen radioaktiivisuuden vuoksi, taikka ydinlaitoksiin, joissa on ainoastaan tällaisia ydinaineita.

Säännös on sisältynyt jo alkuperäiseen atomivastuulakiin. Säännöstä on tarkoitus soveltaa yhdenmukaisesti OECD:n ydinenergiajärjestön (Nuclear Energy Agency, NEA) johtokunnan päätösten kanssa, joita sillä on oikeus Pariisin yleissopimuksen mukaan antaa, eli säätää valtioneuvoston asetuksella NEA:n johtokunnan tekemien päätösten sisällön mukaisesti. Sekä voimassa olevan että muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 1 artiklan b kohdan mukaan NEA:n johtokunta voi päättää, että määrätyt tai määrätynlaiset ydinlaitokset, ydinpolttoaineet tai ydinaineet niiden aiheuttamien vähäisten riskien vuoksi eivät kuulu yleissopimuksen soveltamisalaan.

NEA:n johtokunta on tehnyt 2010-luvulla kolme päätöstä, joiden pohjalta sopimusvaltiot voivat kansallisesti säätää rajoituksista Pariisin ydinvastuuyleissopimuksen soveltamisalaan. Päätökset koskevat käytöstäpoiston kohteena olevia ydinlaitoksia, pieniä määriä ydinainetta ydinlaitoksen ulkopuolella sekä matala-aktiivisen jätteen loppusijoituslaitoksia.

Suomessa ei ole toistaiseksi käytetty ydinvastuulain 2 §:n valtuussäännöstä. Asetusten antaminen NEA:n johtokunnan 2010-luvulla antamien päätösten mukaisesti voi olla Suomessa perusteltua lähitulevaisuudessa.

Esityksen tavoitteena on saattaa energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vakuutuksella katettava vastuumäärä tasolle, joka kattaa Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisen sijaintivaltion vastuun määrän. Toisin kuin lakia 493/2005 säädettäessä, ydinvastuuvakuutusmarkkinoilta on nykyisin saatavissa vakuutus sen suuruisen vastuumäärän korvaamiseksi, joka kattaa sekä ydinlaitoksen haltijan että ydinlaitoksen sijaintivaltion vastuumäärän. Se, että ydinlaitoksen haltija vastaa lähtökohtaisesti kaikista toiminnastaan aiheutuvista riskeistä ja kustannuksista, on myös niin sanotun aiheuttamisperiaatteen mukaista.

Ydinlaitoksen haltijan vastuumäärän alentamista koskevan sääntelyn uudistamisen tavoitteena on saattaa muiden kuin energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten ja ydinaineiden kuljetusten vastuumäärät ydinlaitosten ja ydinaineiden kuljetusten ominaisuuksia ja niihin liittyvää ydinvahingon riskiä vastaavalle tasolle. Lisäksi tavoitteena on lisätä ennustettavuutta toiminnanharjoittajien näkökulmasta sekä vähentää hallinnollista taakkaa, joka nykyisin aiheutuu vastuumäärän alentamismenettelystä sekä ydinlaitoksen haltijalle että valtioneuvostolle.

Niin sanottujen myöhäisvahinkojen osalta tavoitteena on varmistaa ydinlaitoksen haltijan kyky korvata mahdolliset vahingot ja turvata vahinkojen korvaaminen sellaisessakin tilanteessa, että ydinlaitoksen haltijan ei ole mahdollista saada markkinoilta myöhäisvahingot koko vakuutettavaan vastuumäärään kattavaa vakuutusta. Toisaalta tavoitteena on estää sellaisen tilanteen syntyminen, jossa ydinlaitoksen haltijalla ei olisi käytännössä mahdollisuutta täyttää ydinvastuulain mukaista vakuuttamisvelvollisuuttaan.

4.1 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan ydinvastuulaissa tarkoitetun ydinlaitoksen haltijan vastuumäärän korottamista 1 200 miljoonaan euroon energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten kohdalla. Ydinvastuulain mukaisia vastuumääriä esitetään porrastettavaksi siten, että korkein vastuumäärä koskisi ainoastaan energiantuotannossa käytettäviä ydinlaitoksia, joiden toimintaan liittyy suurin huomattavia kustannuksia aiheuttavien vahinkojen riski. Muiden kuin energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten sekä ydinaineiden kuljetusten kohdalla vastuumäärät olisivat 80-250 miljoonaa euroa.

Esityksessä ehdotetaan myös uutta säännöstä erityisestä vakuutustakuusta. Valtioneuvostolla olisi valtuus antaa vakuutustakuu ydinvastuulaissa tarkoitetun ydinlaitoksen haltijan ydinvastuuvakuutukselle siltä osin, kun vakuutussuojaa ei olisi saatavilla markkinoilta niin sanottujen myöhäisvahinkojen korvaamista varten. Mikäli valtio ei myöntäisi vakuutustakuuta, myöhäisvahinkoja voisi tulla valtion korvattavaksi ydinvastuulain 29 §:n nojalla. Ydinvastuulain 29 §:n mukaan ydinvahingon kärsineelle, joka näyttää, ettei hän ole voinut saada korvausta ydinlaitoksen haltijan kanssa vakuutussopimuksen tehneeltä vakuutuksenantajalta, maksetaan korvaus valtion varoista.

Lisäksi täsmennettäisiin ydinvastuulain 2 §:n säännöstä, jonka mukaisesti valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää rajoituksista ydinvastuulain soveltamisalaan. Lisäksi esityksessä ehdotetaan tiettyjä vähäisiä muutoksia ydinvastuulaissa käytettyyn terminologiaan sekä esitetään, että eduskunta hyväksyisi tehtäväksi Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä muutetun Pariisin yleissopimuksen 18 artiklan mukaisesti niin sanottua vastavuoroisuusperiaatetta koskevan varauman muutospöytäkirjalla muutetun yleissopimuksen ydinlaitoksen haltijan vastuumääriä koskevan 7 artiklan a kohtaan ja annettavaksi Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä selitys, joka vastaa Suomen aiemmin, lisäyleissopimuksen liittymiskirjan tallettamisen yhteydessä antama selitystä maassa vakinaisesti asuvien luonnollisten henkilöiden rinnastamisesta kansalaisiin Brysselin lisäyleissopimuksen 2 artiklan b kohdan mukaisesti.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

4.2.1 Energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen vastuumäärän nostaminen

Ydinenergian tuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vastuumäärän nostaminen 1 200 miljoonaan euroon vähentäisi valtion vastuita suhteessa laissa 493/2005 säädettyyn tilanteessa, jossa sattuisi suuren mittaluokan ydinvoimalaitosonnettomuus siltä osin, kun vahinkoja ilmenisi Suomessa tai muissa Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltioissa. Ydinvastuulain mukaisen ydinlaitoksen haltijan vakuuttamisvelvollisuuden seurauksena ydinlaitoksen haltijan tulisi hankkia ydinvastuuvakuutus ydinvastuulain mukaiseen vastuumäärään eli 1 200 miljoonaan euroon saakka, ja mahdolliset ydinvoimalaitoksessa tapahtuneesta ydintapahtumasta aiheutuneet vahingot korvattaisiin siten 1 200 miljoonaan euroon saakka laitoksenhaltijan vakuutuksesta. Suomen valtion vastattavaksi jäisi ensivaiheessa ainoastaan Brysselin lisäyleissopimuksen niin sanotun kolmannen portaan osuus eli 300 miljoonaa euroa, josta valtio perisi valtaosan takaisin muilta lisäyleissopimuksen sopijavaltioilta lisäyleissopimuksessa sovitulla tavalla. Suomen valtion vastattava osuus 300 miljoonasta eurosta olisi tammikuun 2020 tilanteen mukaisesti noin 5,9 miljoonaa euroa.

Ydinvoimalaitoksen laitoksenhaltijan ydinvastuuvakuutuksen vakuutusmaksu kasvaisi nykyisestä vakuutettavan vastuumäärän noustessa. Se, että ydinvoimalaitoksen vastuumäärä lähes kaksinkertaistuisi lain 493/2005 mukaisesta 700 miljoonasta eurosta, merkitsisi käytännössä myös vakuutusmaksun kasvamista useilla kymmenillä prosenteilla. Vakuutusmaksun nouseminen on ydinlaitoksen haltijan näkökulmasta merkityksellinen vaikutus, mutta markkinoilla toimivan yrityksen tulee lähtökohtaisesti vastata omasta toiminnastaan aiheutuvista kustannuksista. Tämä on myös niin sanotun aiheuttamisperiaatteen mukaista; periaatteen mukaan vaarallisen tai riskialttiin toiminnan harjoittajan tulee kantaa toiminnastaan aiheutuvat haitalliset seuraukset ja niistä aiheutuvat kustannukset. Toisaalta on myös huomioitava, että ydinlaitosten haltijoiden vakuutusmaksut oletettavasti nousevat muutospöytäkirjojen voimaantulon myötä myös sen vuoksi, että Pariisin yleissopimuksen kattamien vahinkojen ala laajenee muutoslain 493/2005 14 §:ssä säädetyllä tavalla. Muutospöytäkirjojen voimaantulon myötä korvattavia ydinvahinkoja ovat henkilö- ja esinevahinkojen lisäksi henkilö- tai esinevahingosta johtuva taloudellinen menetys, jos sellaista kärsineellä on oikeus korvaukseen henkilö- tai esinevahingoista, sekä eräin edellytyksin pilaantuneen ympäristön ennallistamistoimenpiteiden kustannukset, ympäristön merkittävästä pilaantumisesta aiheutuneet taloudelliset menetykset ja torjuntatoimenpiteiden kustannukset.

Vakuutusmaksuihin lakimuutosten myötä tulevilla korotuksilla ei arvioida olevan merkittävää vaikutusta ydinvoimalla tuotetun sähkön hintaan.

Energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vastuumäärän korottamisella ei olisi onnettomuuden sattuessa merkittävästi vaikutusta suomalaisen vahingonkärsijän asemaan. Suomessa sijaitsevan ydinvoimalaitoksen haltijan vastuu Suomessa ilmenevistä vahingoista olisi edelleen ydinvastuulain 18 §:n 1 momentin mukaisesti rajoittamaton, mistä yhdessä ydinvastuulain 30-32 §:n kanssa seuraisi, että suuren mittakaavan onnettomuuden sattuessa vahinkoja korvattaisiin ydinvoimalaitoksen haltijan vakuutuksesta 1 200 miljoonaa euroa ja Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisen korvausyhteisön varoista 300 miljoonaa euroa, ja tämän jälkeen Suomessa sijaitsevan ydinvoimalaitoksen haltija vastaisi suorittamatta olevista vahinkokustannuksista koko omaisuudellaan.

Sillä, että energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen vastuumäärä nostettaisiin 1 200 miljoonaan euroon, olisi vaikutusta Suomen valtion toissijaisen vastuun enimmäismäärään ydinvastuulain 29 §:n mukaisesti. Lain 493/2005 29 §:n mukainen valtion toissijaisen vastuun katto on 700 miljoonaa euroa. Kun energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vastuumäärä nostettaisiin 1 200 miljoonaan euroon, kyseinen vastuumäärä olisi myös Suomen valtion toissijaisen vastuun katto suhteessa ydinvastuulain mukaisiin sopimusvaltioihin. Tällaisia valtioita ovat Pariisin yleissopimuksen sopijavaltiot sekä valtiot, jotka ovat liittyneet Wienin yleissopimukseen sekä Wienissä 21 päivänä syyskuuta 1988 tehtyyn Wienin ja Pariisin yleissopimusten soveltamista koskevaan yhteispöytäkirjaan. Myös Suomen ja Venäjän valtioiden välisen kahdenvälisen sopimuksen (SopS 31/2015) mukaisesti Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltijan ollessa vastuussa ydintapahtumasta Venäjällä ilmeneviin ydinvahinkoihin soveltuvat Pariisin yleissopimuksen lähtökohdat.

Muutoslaissa 493/2005 valtion vastuun katoksi on säädetty 700 miljoonaa euroa. Ydinvastuulain 29 § soveltuu kuitenkin vain, jos vahingonkärsijä ei jostakin syystä saisi korvauksia ydinlaitoksen haltijan vakuutuksesta. Lisäksi ydinvastuulain 29 §:n mukainen valtion vastuu koskee tilannetta, jossa vahinkoja syntyisi sellaisen ydinlaitoksen toiminnassa tai ydinaineen kuljetuksen kohdalla, jossa ydinlaitoksen haltijan vastuumäärä olisi alennettu. Jos vahinkojen määrä ylittäisi alennetun vastuumäärän, valtio vastaisi vahingoista 1 200 miljoonaan euroon saakka.

Edellä todetulla olisi suomalaisen vahingonkärsijän asemaan se vaikutus, että niiden potentiaalisten vahingonkärsijöiden lukumäärä kasvaisi, jotka voisivat vaatia korvauksia valtion toissijaisen vastuun perusteella. Tämä johtuu siitä, että 1 200 miljoonan euron valtion vastuukattoa sovellettaisiin suhteessa Pariisin yleissopimuksen sopijavaltioihin ja sellaisiin valtioihin, jotka ovat liittyneet Wienin yleissopimukseen sekä Wienissä 21 päivänä syyskuuta 1988 tehtyyn Wienin ja Pariisin yleissopimusten soveltamista koskevaan yhteispöytäkirjaan. Jos laki 493/2005 tulisi nykyisessä muodossaan voimaan, kyseisten valtioiden mahdolliset vahingonkärsijät voisivat ydinvastuulain perusteella saada korvauksia 700 miljoonan euron vastuukaton rajoissa. Lain 493/2005 mukaisessa järjestelmässä valtion vastuulla olevan 500 miljoonan euron vastuumäärästä voisivat korvauksia saada ainoastaan Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisesti korvaukseen oikeutetut.

Energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten vastuumäärän korottamisella ei olisi lähtökohtaisesti merkittävää vaikutusta viranomaisten toimintaan. Vastuumäärän nostamisella olisi käytännön vaikutusta viranomaisten toiminnan kannalta ainoastaan siinä tapauksessa, että tapahtuisi suuren mittakaavan ydinvoimalaitosonnettomuus, jonka vahingoista aiheutuvat kustannukset ylittäisivät laissa 493/2005 säädetyn vastuumäärän eli 700 miljoonaa euroa. Kun vastuumäärä olisi nostettu 1 200 miljoonaan euroon ja korvaukset maksettaisiin suoraan laitoksenhaltijan vakuutuksesta, vältyttäisiin korvaussummien tilittämisestä ja muusta hallinnoinnista aiheutuvista toimenpiteistä viranomaiselle aiheutuvalta resurssitarpeelta.

4.2.2 Vastuumäärien porrastaminen

Ydinvastuulain mukaisten vastuumäärien porrastaminen ydinlaitokseen tai toimintaan liittyvän riskin mukaisesti suoraan lain nojalla vähentäisi hallinnollista taakkaa, joka aiheutuu voimassa olevien säännösten mukaista vastuumäärän alentamista hakevalle ydinlaitoksen haltijalle. Samoin tapauskohtaisesta päätöksenteosta luopuminen poistaisi alentamishakemuksen käsittelystä ja päätöksenteon valmistelusta valtionhallinnolle ja viranomaisille nykyisin aiheutuvan työn sekä vähentäisi valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan ja yleisistunnon työkuormaa.

Kun ydinvastuulain mukaiset vastuumäärät porrastettaisiin suoraan laissa, mahdollisuus alentaa vastuumäärä tapauskohtaisesti poistuisi. Jossakin tapauksessa voisi olla niin, että esimerkiksi kuljetettavaksi tulevan käytetyn ydinpolttoaineen määrän vähäisyyden vuoksi kyseiseen kuljetukseen liittyvä vahingonvaara olisi alhainen ja kuljetuksen aikana tapahtuvasta ydintapahtumasta aiheutuvien mahdollisten vahinkojen kustannukset selvästi alle laissa säädetyn vastuumäärän. Tällaisessakaan tapauksessa ei olisi mahdollisuutta alentaa vastuumäärää laissa säädetystä.

Vastuumäärien porrastaminen tarkoittaisi valtion vastuiden kannalta käytännössä sitä, että valtio ottaisi kantaakseen osan toimintaan liittyvästä riskistä siltä osin, jos mahdollisesta ydintapahtumasta aiheutuvien vahinkojen kustannukset ylittäisivät alennetun vastuumäärän. Muutetun Pariisin yleissopimuksen mukaisesti jos ydinlaitoksen sijaintivaltio määrää Pariisin yleissopimuksen mukaista vastuumäärää eli vähintään 700 miljoonaa euroa alemmasta vastuumäärästä tietyn ydinlaitoksen tai ydinaineen kuljetuksen kohdalla, valtio vastaa tällaisessa ydinlaitoksessa tai tällaisen ydinaineen kuljetuksen aikana sattuneesta ydintapahtumasta aiheutuvista vahingoista aiheutuvista kustannuksista siltä osin kuin ne ylittävän alennetun vastuumäärän aina Pariisin yleissopimuksen mukaiseen vastuumäärään eli vähintään 700 miljoonaan euroon saakka. Ydinlaitoksen haltijan vastuumäärän nostaminen 1200 miljoonaan euroon energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten kohdalla korottaa myös valtion toissijaisen vastuun Pariisin yleissopimuksen mukaisen enimmäismäärän 1200 miljoonaan euroon.

Vastuumäärien porrastaminen suoraan lain nojalla merkitsisi valtioneuvoston kannalta myös sitä, että valtioneuvoston toimivalta päättää vastuumäärän alentamisesta poistuisi.

Kun muun kuin energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen vastuumääräksi säädettäisiin 250 miljoonaa euroa, tällaisen ydinlaitoksen haltijan olisi halutessaan mahdollisuus vakuuttaa koko summa esimerkiksi Pohjoismaisen Ydinvakuutuspoolin kautta eikä jälleenvakuuttamista tarvittaisi. Sama koskisi käytetyn ydinpolttoaineen ja muiden ydinaineiden kuljetusten vakuuttamista.

4.2.3 Vakuutustakuu niin sanottujen myöhäisvahinkojen korvaamiseksi

Niiden ydintapahtumasta aiheutuvien henkilövahinkojen, jotka ilmenevät yli 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta, korvaamisen varalta säädettäväksi esitetyn vakuutustakuun hakemisesta seuraisi ydinlaitosten haltijoille hallinnollista taakkaa. Ydinlaitoksen haltijan tulisi hakea vakuutustakuuta valtioneuvostolta sekä toimittaa tarpeelliset ja riittävät selvitykset valtioneuvostolle. Ydinlaitoksen haltijan hakemuksen käsittelystä ja valtioneuvoston päätöksen valmistelusta aiheutuisi hallinnolle lisätyötä. Jos jälleenvakuutusta myöhäisvahinkojen kattamiseksi ei olisi saatavilla markkinoilta, vakuutustakuuta olisi haettava vuosittain, ja valtioneuvoston tulisi seurata ja analysoida vakuutusmarkkinoiden tilannetta ja tehdä tarvittavat arvioinnit vakuutustakuun oikeaa hinnoittelua varten.

4.2.4 Vastavuoroisuutta koskevan varauman ja Suomen talousvyöhykettä koskevan ilmoituksen tekeminen Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjaan sekä muutetun Brysselin lisäyleissopimuksen 2 artiklan b kohdan mukaisen selityksen antaminen

Varauman tekeminen muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 18 artiklan mukaisesti 7 artiklan a kohtaan. Vuoden 2004 pöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 18 artiklan mukaisesti yleissopimuksen määräyksiin voi tehdä varaumia milloin tahansa ennen sen ratifiointia tai hyväksymistä tai siihen liittymistä taikka, sellaisten alueiden osalta, jotka mainitaan 23 artiklan mukaisessa ilmoituksessa, ennen kyseisen ilmoituksen antamista, ja varaumat ovat hyväksyttävissä ainoastaan, jos allekirjoittajavaltiot ovat nimenomaisesti hyväksyneet varaumien ehdot.

Mahdolliset varaumat muutospöytäkirjalla muutetun yleissopimuksen määräyksiin on siten mahdollista tehdä viimeistään muutospöytäkirjaan sitoutumisen yhteydessä, ja allekirjoittajavaltioiden tulisi nimenomaisesti hyväksyä varaumien ehdot.

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi tehtäväksi muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 18 artiklan mukaisesti niin sanottua vastavuoroisuusperiaatetta koskevan varauman muutospöytäkirjalla muutetun yleissopimuksen ydinlaitoksen haltijan vastuumääriä koskevaan 7 artiklan a kohtaan muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä. Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan allekirjoittajavaltiot ovat muutospöytäkirjan allekirjoittamisen yhteydessä antaneet yhteisen julistuksen, jonka mukaan, mikäli jokin valtio tekee seuraavansisältöisen vastavuoroisuusperiaatetta koskevan varauman muutospöytäkirjaan sitoutuessaan, tällainen varauma hyväksytään: ”Vaikuttamatta 2 artiklan a kohdan iii alakohdan soveltamiseen [varauman tekevän valtion nimi] pidättää itsellään oikeuden määrätä sellaisesta ydinvahingosta, joka on sattunut muun valtion kuin [varauman tekevän valtion nimi] maa-alueella tai sen kansainvälisen oikeuden mukaisesti määritetyllä merialueella tai tässä valtiossa rekisteröidyssä aluksessa tai ilma-aluksessa, 7 artiklan a kohdan mukaista vastuun vähimmäismäärää alhaisemmat vastuumäärät siltä osin kuin tämä toinen valtio ei myönnä samanmääräisiä vastavuoroisia etuja.” Allekirjoittajavaltiot ovat siten nimenomaisesti hyväksyneet kyseisen varauman yleissopimuksen 18 artiklan mukaisesti. Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi tehtäväksi tämän sisältöisen varauman muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä.

Esitetyssä varaumassa on kyse niin sanotusta vastavuoroisuusperiaatteesta. Esitetyn varauman mukaan varauman tekijävaltio varaa itselleen oikeuden määrätä muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 7 artiklan a kohdan mukaista vähimmäismäärää alhaisemmista vastuumääristä sellaisen toisen valtion alueella (tai tällaisen valtion merivyöhykkeellä tai tällaisen valtion rekisteröimällä aluksella tai ilma-aluksella) ilmeneviin ydinvahinkoihin nähden, joka ei määrää vastavuoroisista eduista saman suuruiseen vastuumäärään saakka kuin varauman tekevä valtio. Varauma ei vaikuttaisi muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 2 artiklan a kohdan iii alakohdan soveltamiseen.

Muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 2 artiklan a kohdan iii alakohdan mukaisesti yleissopimusta sovelletaan ydinvahinkoon, joka on kärsitty sellaisen valtion alueella tai kansainvälisen oikeuden mukaisesti perustetulla merivyöhykkeellä tai tietyin edellytyksin sellaisen valtion rekisteröimällä aluksella tai ilma-aluksella, joka on Pariisin yleissopimuksen ulkopuolinen valtio, jolla ei ydintapahtuman ajankohtana ole alueellaan tai kansainvälisen oikeuden mukaisesti perustetulla merivyöhykkeellään yhtään ydinlaitosta.

Jos varauma tehdään, voidaan kansallisesti säätää siitä, että suomalaisen ydinlaitoksen haltijan ollessa vastuussa ydintapahtumasta toisessa valtiossa ilmeneviä ydinvahinkoja ei korvata enempää kuin mitä kyseisessä toisessa valtiossa sovellettavan vastuumäärän rajoissa korvattaisiin Suomessa ilmeneviä vahinkoja tilanteessa, jossa kyseisestä toisesta valtiosta kotoisin oleva ydinlaitoksen haltija olisi ydintapahtumasta vastuussa. Varaumalla ei kuitenkaan rajoiteta muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 2 artiklan a kohdan iii alakohdan soveltamista.

Varauma koskee todetulla tavalla vastuumääriä, joista määrätään Pariisin yleissopimuksessa ja säädetään ydinvastuulaissa. Varauman tekeminen vaikuttaa asiallisesti siihen, miten ydinvastuulaissa säädetyistä vastuumääristä on mahdollista säätää suhteessa muissa valtioissa ilmeneviin ydinvahinkoihin. Tästä syystä varauman tekemiselle tarvitaan eduskunnan hyväksyntä siitäkin huolimatta, että nyt esitettävien lakimuutosten yhteydessä ei esitetä säädettäväksi vastavuoroisuusperiaatteen käyttöönotosta varauman mahdollistamalla tavalla.

Siitä, että eduskunta hyväksyisi niin sanottua vastavuoroisuutta koskevan varauman tekemisen ja varauma tehtäisiin, seuraisi mahdollisuus säätää asiasta kansallisesti.

Muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 13 artiklan b kohdan mukainen ilmoitus. Muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 13 artiklan a kohdan mukaan lähtökohtaisesti toimivaltainen on sen sopijavaltion tuomioistuin, jossa ydintapahtuma eli ydinvahingon aiheuttanut tapahtuma on sattunut. Muutetun 13 artiklan b kohdan mukaan jos ydintapahtuma sattuu sopimusvaltion talousvyöhykkeen alueella tai, jos sopimusvaltiolla ei ole talousvyöhykettä, sellaisella alueella, jonka rajat eivät ylittäisi talousvyöhykkeen rajoja, jos sillä olisi sellainen, ainoastaan kyseisen sopimusvaltion tuomioistuimet ovat tämän yleissopimuksen toteuttamiseksi toimivaltaisia käsittelemään kyseisestä ydintapahtumasta johtuvat vahingonkorvauskanteet, edellyttäen, että kyseessä oleva sopimusvaltio on ilmoittanut järjestön pääsihteerille kyseisen alueen rajat ennen ydintapahtuman sattumista. Kyseisen kohdan määräyksiä ei tule tulkita siten, että ne mahdollistaisivat toimivallan käytön tai merivyöhykkeiden rajojen määrittämisen kansainvälisen merioikeuden vastaisella tavalla.

Edelleen 13 artiklan c kohdan mukaan, jos ydintapahtuma sattuu sopimusvaltioiden alueen ulkopuolella tai se sattuu alueella, josta ei ole tehty b kohdan mukaista ilmoitusta, taikka ydintapahtuman paikka ei ole varmuudella määrättävissä, sen sopimusvaltion tuomioistuimet, jonka alueella vastuussa olevan ydinlaitoksen haltijan laitos sijaitsee, ovat toimivaltaisia käsittelemään vahingonkorvauskanteet. 13 artiklan muissa kohdissa on lisäksi joitakin erityistapauksia koskevia määräyksiä.

Toimivaltaisesta tuomioistuimesta säädetään lain 493/2005 37 §:ssä. Säännöksen mukaan siitä, minkä valtion tuomioistuimilla on toimivalta tutkia ydinvastuulain nojalla nostettu kanne, määrätään Pariisin yleissopimuksen 13 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna 1 §:n 10 kohdassa tarkoitetulla, Pariisissa 12 päivänä helmikuuta 2004 tehdyllä pöytäkirjalla. Hallituksen esityksen 2/2005 vp mukaan lain 493/2005 37 §:ään otettiin informatiivinen viittaus Pariisin pöytäkirjalla muutettavaan Pariisin yleissopimuksen 13 artiklaan, sillä asia kuuluu Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Edellä selostetun mukaisesti Euroopan unionin neuvosto on vuosina 2003 ja 2004 tekemillään päätöksillä (2003/882/EY ja 2004/294/EY) valtuuttanut unionin jäsenvaltiot lukuun ottamatta Itävaltaa, Irlantia ja Luxemburgia, jotka eivät kuulu Pariisin yleissopimukseen, allekirjoittamaan ja ratifioimaan sanottua Pariisin yleissopimusta muuttavan pöytäkirjan silloisen Euroopan yhteisön puolesta.

Koska toimivaltaista tuomioistuinta koskevat määräykset kuuluvat Euroopan unionin toimivaltaan, esityksessä on katsottu, että muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 13 artiklan b kohdan edellyttämän Suomen talousvyöhykettä koskevan ilmoituksen tekeminen OECD:n pääsihteerille ei edellytä eduskunnan suostumusta.

Muutospöytäkirjalla muutetun Brysselin lisäyleissopimuksen 2 artiklan b kohdan mukaisen selityksen antaminen. Muutospöytäkirjalla muutetun Brysselin lisäyleissopimuksen 2 artiklan b kohdan mukaisesti yleissopimuksen allekirjoittava tai siihen liittyvä valtio voi allekirjoittamisen tai liittymisen yhteydessä, taikka tallettaessaan ratifioimis- tai hyväksymiskirjansa, antaa selityksen, jonka mukaan kyseisen artiklan a kohdan ii(2) alakohdan määräyksiä sovellettaessa luonnolliset henkilöt tai tietyt henkilöryhmät, joiden katsotaan kyseisen valtion lain mukaan asuvan vakinaisesti sen alueella, rinnastetaan valtion omiin kansalaisiin.

Suomi on Brysselin lisäyleissopimukseen liittyessään vuonna 1977 antanut kansalaisiin rinnastettavia luonnollisia henkilöitä koskevan selityksen, jonka mukaan ”sovellettaessa sopimuksen 2 artiklan a) ii) kohtaa rinnastetaan luonnolliset henkilöt, joiden Suomen lain mukaan katsotaan vakinaisesti asuvan Suomessa, Suomen omiin kansalaisiin”. Ennen lisäyleissopimukseen liittymistä ydinvastuulain 30 §:n 2 momenttia muutettiin lailla 128/1977, millä nimenomaisesti mahdollistettiin mainitun selityksen antaminen.

Voimassa olevan ydinvastuulain 30 §:n 2 momentin mukaisesti sovellettaessa 30 §:n 1 momenttia rinnastetaan lisäyleissopimukseen liittyneen valtion kansalaiseen sanottu valtio itse tai sen osa, julkis- tai yksityisoikeudellinen yhtiö, yhdistys, säätiö tahi muu yhteisö tai yhtymä, jolla on kotipaikka tai muutoin pysyvä toimipaikka sellaisessa valtiossa. Lisäyleissopimukseen liittyneen valtion kansalaisena pidetään myös henkilöä, jonka sellaisen valtion lain mukaan on katsottava vakinaisesti asuvan siinä valtiossa ja joka lisäyleissopimuksen mukaan korvausoikeuden suhteen rinnastetaan saman valtion kansalaiseen.

Ydinvastuulain 30 §:n 1 momentissa säädetään Brysselin lisäyleissopimuksen soveltamisalasta ja valtion vastuusta lisäyleissopimuksen soveltuessa.

Lailla 493/2005 on muutettu ydinvastuulain 30 §:n 1 momenttia Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjan edellyttämällä tavalla siten, että muun muassa muutokset lisäyleissopimuksen soveltamisalaan on hyväksytty. Ydinvastuulain 30 §:n 2 momenttia ei ole tässä yhteydessä muutettu. Lailla 128/1977 omaksuttu lähtökohta, jonka mukaan vakinaisesti maassa asuvat luonnolliset henkilöt rinnastetaan kansalaisiin, on siten edelleen hyväksytty sellaisenaan lakia 493/2005 säädettäessä.

Vaikka eduskunta on lain 493/2005 30 §:n 2 momentin hyväksyessään asiallisesti hyväksynyt, että Suomen osalta noudatetaan Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjan voimaantultuakin kyseessä olevan asian osalta lisäyleissopimukseen liityttäessä omaksuttua sääntelyä, eduskunta ei ole muutospöytäkirjan hyväksymistä käsitellessään nimenomaisesti hyväksynyt asiaan koskevan selityksen antamista uudestaan tai vahvistamista. Kun kyseisen selityksen voimassa pitäminen on todetulla tavalla edelleen perusteltua myös muutospöytäkirjalla muutetun lisäyleissopimuksen osalta, selitys tulee Brysselin vuoden 2004 pöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä antaa uudestaan, jotta se soveltuu myös kyseisellä pöytäkirjalla muutetun lisäyleissopimuksen osalta. Koska kyseessä on kansainvälisen sopimuksen soveltamisalaa koskeva asia, joka kuuluu lainsäädännön alaan, esityksessä on lähdetty siitä, että eduskunnan suostumus tarvitaan selityksen antamista varten.

5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Jos lain 493/2005 ydinlaitoksen vastuumääriä koskeva 18 § tulisi sellaisenaan voimaan, Suomen valtio vastaisi vastikkeetta 500 miljoonan euron määrästä ydintapahtuman aiheuttamista ydinvahingoista seuraavia kustannuksia. Valtion ei ole kuitenkaan perusteltua ottaa vastattavakseen yksityisestä toiminnasta aiheutuvia vahinkoja, joiden kattamiseksi on saatavilla vakuutussuoja yksityisiltä markkinoilta.

Hallituksen esitystä valmisteltaessa on tarkasteltu myös vaihtoehtoa, jossa valtio vakuuttaisi Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisen järjestelmän toisen portaan 500 miljoonan euron vastuumäärän ja perisi aiheutuneet kustannukset laitoksenhaltijoilta. Suomen valtio ei kuitenkaan lähtökohtaisesti toimi jälleenvakuuttajana. Myöskään se, että laitoksenhaltijat velvoitettaisiin yhteisvastuullisesti kattamaan 500 miljoonan euron vastuumäärä esimerkiksi vakuuttamalla, ei ole tarkoituksenmukainen vaihtoehto ottaen huomioon tällaiseen järjestelyyn liittyvät ongelmat esimerkiksi perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan ja sopimusvapauden periaatteiden näkökulmasta. Näissä vaihtoehdoissa ydinlaitoksen haltijan maksettavaksi tulevat kustannukset esimerkiksi vakuutusmaksun suuruuden kannalta eivät vakuutusalalta saatujen tietojen mukaan myöskään olisi merkittävästi alhaisemmat kuin nyt esitettävässä mallissa.

Ydinvastuulain mukaisten ydinlaitoksen haltijan vastuumäärien porrastaminen kyseessä olevan ydinlaitoksen toimintaan tai ydinaineen kuljetukseen liittyvän riskin mukaisesti esitetään säädettäväksi suoraan lakiin. Vaihtoehtoisesti voitaisiin säilyttää voimassaolevan ydinvastuulain mukainen menettely, jossa vastuumäärän alentamisesta päätettäisiin tapauskohtaisesti. Tällöin tulisi myös säätää lakiin 493/2005 muutos, jolla palautettaisiin mahdollisuus alentaa vastuumäärää myös tietynlaisten ydinlaitosten kohdalla sen lisäksi, että alentamismahdollisuudesta on säädetty ydinaineen kuljetusten kohdalla. Sille, että vastuumäärän alentamista koskevat päätökset tehtäisiin jatkossa voimassa olevan lain mukaisesti tapauskohtaisesti, ei ole asiallista perustetta. Ydinenergian tuotantoon ja esimerkiksi ydinaineiden kuljetuksiin liittyvät riskit tunnetaan hyvin, ja ydinturvallisuudesta huolehtiminen on Suomessa korkealla tasolla. Suomen tilanne ydinvastuulain kattamien ydinlaitosten ja ydinaineiden kuljetusten osalta on vakaa, ja Suomessa tapahtuvat ydinaineiden kuljetukset ovat pääosin valtakunnan sisäisiä. Tapauskohtaiselle harkinnalle ei edellä mainittujen syiden vuoksi ole tarvetta, minkä lisäksi tapauskohtaisen päätöksenteon edellyttämä hallinnollinen panos säästetään sekä laitoksenhaltijan toiminnoissa että valtioneuvostossa.

Säädösteknisesti vastuumääristä voitaisiin vaihtoehtoisesti säätää perussäännös lakiin ja lisäksi valtuus asetuksella säätää alemmista vastuumääristä. Ydinenergia-alan toiminnot ovat kuitenkin todetulla tavalla Suomessa vakiintuneet, ja toiminta on luonteeltaan suunnitelmallista ja pitkäjänteistä. Tasot, joille alemmat vastuumäärät esitetään säädettäväksi, ovat verraten korkeat suhteessa arvioituun onnettomuusriskin todennäköisyyteen ja mahdollisten vahinkojen laajuuteen. Ydinenergialain mukaisesta lupajärjestelmästä seuraa, että täysin uudenlaisia ydinlaitoksia, joiden toimintaan liittyvä riski poikkeaisi niistä, joiden toimintaan liittyviin riskeihin porrastetut vastuumäärät perustuvat, ei oteta käyttöön yllättäen. Onkin oletettavaa, että tarvetta muuttaa vastuumääriä ei ilmene säännöllisesti. Vastuumääriä ei myöskään voi pitää selkeästi teknisluonteisena sääntelyn kohteena, mistä yleensä on kyse asetustasoisessa sääntelyssä.

Sellaisten henkilövahinkojen kohdalla, jotka ilmenevät myöhemmin kuin 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta (niin sanotut myöhäisvahingot), esitetylle vakuutustakuulle on joitakin vaihtoehtoja. Valtio on ydinvastuulain 29 §:n mukaisesti vastuussa ydinvahinkojen korvaamisesta, jos vahingonkärsijä näyttää, ettei hän ole voinut saada korvausta ydinlaitoksen haltijan kanssa vakuutussopimuksen tehneeltä vakuutuksenantajalta. Tällöin voitaisiin yksinkertaisimmillaan poistaa ydinvastuulaissa säädetty vakuuttamisvelvollisuus myöhäisvahinkojen osalta, samoin kuin vakuuttamisvelvollisuuden laiminlyönnin rangaistavuus. Tällöin valtio kuitenkin ottaisi suoraan vastatakseen ilman korvausta yksityisen toimijan toiminnasta aiheutuvista kustannuksista, minkä ohella järjestelyyn voisi liittyä ongelmia Euroopan unionin valtiontukisääntelyn näkökulmasta. Toisaalta voitaisiin säätää, että valtio edellä todetun lisäksi perisi ydinlaitoksen haltijalta kustannukset, jotka se on suorittanut vahingonkärsijöille ydintapahtumasta aiheutuneiden ydinvahinkojen korvauksina ja joita sille on järjestelystä muutoin aiheutunut. Tällaisella sääntelyllä kuitenkin vähennettäisiin vakuutusmarkkinoiden halukkuutta kehittää markkinatarjontaa; kun valtio varautuisi hoitamaan kyseisten vahinkojen korvaamisen, vakuutuksenantajilla ei olisi tarvetta laajentaa vakuutustarjontaa kyseessä oleviin vahinkoihin eikä laitoksenhaltijoilla olisi tarvetta saada kyseisille vahingoille vakuutusta yksityisiltä markkinoilta.

Myöhäisvahinkojen osalta ensivakuutuksenantajien velvoittaminen lainsäädännöllä tarjoamaan vakuutuksia ei olisi käyttökelpoinen vaihtoehto vakuutusmäärien suuruuden takia. Lisäksi ensi- ja etenkin jälleenvakuuttaminen on kansainvälistä toimintaa, ja mahdollisuudet säädellä kansallisella lainsäädännöllä ulkomaisia vakuutuksenantajia ovat rajatut. Erityisesti ydinvastuuvakuutuksia koskevaa lainsäädäntöä ei ole yhtenäistetty Euroopan unionissa.

Myös myöhäisvahinkojen kohdalla olisi teoriassa mahdollista, että valtio toimisi jälleenvakuuttajana, mutta edellä todetulla tavalla Suomen valtio ei lähtökohtaisesti harjoita jälleenvakuutustoimintaa.

Ydinvastuulain 28 § 2 momentin mukaisesti valtioneuvostolla on valta vapauttaa vakuuttamisvelvollisuudesta laitoksenhaltija, joka asettaa muun yhtä turvaavan taloudellisen takuun tämän lain ja muun sopimusvaltion vastaavan lainsäädännön mukaisten velvollisuuksiensa varalta sekä lisäksi osoittaa, että hän on huolehtinut syntyvien vahinkojen korvausjärjestelystä. Mainitun säännöksen mukaisesti ydinlaitoksen haltijalla on mahdollisuus kattaa myös myöhäisvahingot vakuutuksen sijasta asettamalla muu taloudellinen takuu ja osoittamalla syntyvien vahinkojen korvausjärjestelystä huolehtiminen.

5.2 Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

5.2.1 Ruotsi

Ruotsissa on kahdeksan energiantuotannossa käytettävää ydinvoimalaitosyksikköä. Lisäksi Ruotsissa on useita käytöstäpoiston kohteena olevia ydinvoimalaitosyksiköitä sekä ydinpolttoaineen valmistuslaitos, radioaktiivisen jätteen käsittely-, varastointi- ja loppusijoituslaitoksia sekä testaus- ja tutkimuslaitoksia. Ruotsi on sekä Pariisin yleissopimuksen että Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio.

Ruotsin lainsäädännön mukainen vakuutettava vastuumäärä on energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten osalta voimassa olevan lainsäädännön (atomansvarighetslag 1968:45) mukaisesti 1000 miljoonaa erityisnosto-oikeutta (noin 1 217 miljoonaa euroa 11.1.2021 noteeratun kurssin mukaisesti). Muiden ydinlaitosten ja kuljetuksen vastuumäärä on 300 miljoonaa erityisnosto-oikeutta ja vakuutettava määrä 360 miljoonaa erityisnosto-oikeutta (lain 17 §). Säteilyttämättömän uraanin tuotanto- ja varastointilaitosten sekä tällaisten kuljetusten vastuumäärä on 10 miljoonaa erityisnosto-oikeutta ja vakuutettava määrä 12 miljoonaa erityisnosto-oikeutta.

Ruotsissa ydinlaitoksen haltijan vastuu on muutospöytäkirjojen voimaantulon yhteydessä voimaan tulevien lakimuutosten myötä rajoittamaton Ruotsissa ilmenevien vahinkojen osalta. Muutospöytäkirjojen voimaan saattamisen jälkeen muiden vahinkojen kohdalla vastuumäärä ja myös vakuutettava määrä on Ruotsin lainsäädännön (lag [2010:950] om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor) mukaisesti 1 200 miljoonaa euroa ydinvoimalaitosten osalta.

Muiden ydinlaitosten vakuutettava vastuumäärä on muutosten myötä 70–700 miljoonaa euroa. Tällaisten laitosten kohdalla vastuumäärää voidaan alentaa valtioneuvoston päätöksellä; vastuumäärän tulee kuitenkin olla vähintään edellä todetun alarajan suuruinen. Ydinaineen kuljetusten kohdalla vastuumäärä on lain mukaan 80 miljoonaa euroa. Säteilyonnettomuuksien vastuusta ja korvaamisesta annetun lain 29 §:n mukaan laitoksenhaltijan vastuumäärän osalta noudatetaan vastavuoroisuusperiaatetta suhteessa sellaisiin valtioihin, joissa on ydinlaitos.

Säteilyonnettomuuksien vastuusta ja korvaamisesta annetun lain 39 §:n mukaan valtioneuvosto voi ydinvastuuta varten antaa taloudellisia sitoumuksia valtion puolesta, mutta järjestelyä on tarkoitus soveltaa viimesijaisena keinona, jos muita vakuuksia ei ole käytettävissä. Tämä tehdään jälleenvakuuttamissopimuksen muodossa olevana valtiontakauksena. Laitoksenhaltijan on sitoumusta vastaan suoritettava maksu. Valtioneuvosto voi asetuksella säätää maksun suuruudesta ja maksujärjestelyistä. Ruotsissa on tekeillä selvitys, joka tulee sisältämään ehdotukset niin sanottujen myöhäisvahinkojen korvaamisen varalta annettavien vakuuksien osalta.

5.2.2 Alankomaat

Alankomaissa on useita Pariisin yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvia ydinlaitoksia, joista yksi on ydinvoimalaitos. Lisäksi Pariisin yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluu ydinpolttoaineen rikastamislaitos, kaksi tutkimusreaktoria, käytöstä poistettu laitos ja radioaktiivisen jätteen käsittelylaitos. Myös Alankomaat on sekä Pariisin yleissopimuksen että Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio.

Alankomaissa käyvän ydinvoimalaitoksen vastuumäärä on muutospöytäkirjojen voimaansaattamiseen liittyvien lakimuutosten jälkeen 1 200 miljoonaa euroa. Tämä on myös vakuutettava määrä ydinvoimalaitosten kohdalla. Vastuumäärää nostettiin aiemmasta 340 miljoonasta eurosta nykyiselle tasolle jo vuoden 2013 alusta. Vastuumäärä voidaan määrätä alhaisemmaksi kuljetusten (vähintään 80 miljoonaa euroa) ja vähäriskisten laitosten (vähintään 70 miljoonaa euroa) kohdalla.

Alankomaiden ydinvakuutuspoolin kautta saatava ydinvastuuvakuutus ei saatavilla olevien tietojen mukaan kata kaikkia vahinkotyyppejä, jotka Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan mukaan tulee kattaa, kuten henkilövahinkoja, joita koskeva kanne on laitettu vireille 10–30 vuoden kuluessa ydintapahtuman sattumisesta. Valtio kattaa vakuuttamattomat vahinkotyypit valtion vakuutuksella ja takuulla. Vahingot, joista on kyse esimerkiksi myöhemmin kuin 10 vuoden kuluessa ydintapahtumasta nostetuissa henkilövahinkokanteissa, katetaan vakuutuksella. Laitoksenhaltija maksaa järjestelystä erityisellä kaavalla laskettua vakuutusmaksua. Lisäksi valtio tarjoaa takuun, jolla katetaan vahingot 2 300 miljoonaan euroon saakka siltä osin, kuin niiden määrä ylittää Brysselin lisäyleissopimuksen kolmannen portaan kattamat korvaukset. Tämä korvausmäärä nostetaan muutospöytäkirjojen voimaan tullessa 3 200 miljoonaan euroon. Alankomaissa valtiovarainministeriö arvioi ydinlaitoksen haltijan vakuutussuojan riittävyyden, joka on edellytys sille, että laitoksenhaltija voi saada ja säilyttää ydinlaitoksen käyttöluvan.

5.2.3 Belgia

Belgiassa on seitsemän ydinvoimalaitosyksikköä sekä tutkimuslaitoksia, ydinpolttoaineen ja radioisotooppien valmistuslaitoksia ja radioaktiivisen jätteen käsittely- ja varastointilaitos. Belgia on sekä Pariisin yleissopimuksen että Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio.

Belgian parlamentti on vuonna 2003 tehnyt päätöksen, jonka mukaan ydinenergian käytöstä luovutaan asteittain. Laki kieltää uusien ydinvoimalaitosten rakentamisen, ja siinä on säädetty 40 vuoden aikaraja olemassa olevien laitosten toiminnalle. Kyseisen lain mukaan käytössä olevien reaktorien tulisi olla suljettu viimeistään vuonna 2025. Mainittua lakia on kuitenkin myöhemmin muutettu sähköntuotannon turvaamiseksi, ja käytössä olevien laitosten sulkemista on viivästetty.

Belgiassa ydinvoimalaitoksen vastuumäärä ja myös vakuutettava määrä on voimassa olevien säännösten mukaan 1 200 miljoona euroa (loi sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire [22.7.1985] 7 §). Vastuumääriin ei tule muutoksia muutospöytäkirjojen voimaantulon myötä.

Ydinaineen kuljetusten kohdalla vastuumäärä on 297 miljoonaa euroa ja vähäriskisten laitosten kohdalla 70–297 miljoonaa euroa. Vähäriskisiä ydinlaitoksia, joita koskee alhaisempi vastuumäärä, ovat tutkimusreaktorit, ydinpolttoaineen valmistuslaitokset, radioaktiivisen jätteen käsittelylaitos ja radioisotooppien valmistuslaitos. Vähäriskisten ydinlaitosten alemmista vastuumääristä on säädetty erillisillä asetuksilla toimijakohtaisesti. Kaikkien ydinaineiden kuljetusten vastuumääräksi on säädetty erillisellä asetuksella 297 miljoonaa euroa, eli erillistä hakemusta vastuumäärän alentamiseksi yksittäisen ydinaineen kuljetuksen kohdalla ei tarvita.

Belgiassa ydinvastuuvakuutus ei saatavilla olevien tietojen mukaan välttämättä kata niin sanottuja myöhäisvahinkoja. Myöhäisvahingot on tarkoitus kattaa valtiontakauksella, jos vakuutusta ei ole saatavilla muutospöytäkirjojen tullessa voimaan.

Belgian vahingonkorvausvastuusta ydinenergian alalla annetussa laissa (22.7.1985) säädetään, että ydinlaitoksen haltijan tulee hakea valtiolta takausta, jos se osoittaa, että markkinoilta ei ole saatavissa kyseisessä laissa edellytettyä vakuutusta tai muuta taloudellista takuuta tietyille riskeille. Hakemus osoitetaan valtiovarainministeriölle. Valtioneuvosto valmistelee asetuksen, jossa määritellään valtiontakauksen ehdot.

Valtiontakauksesta peritään takausmaksu vuosittain. Maksu kattaa sekä asiantuntijakustannukset, jotka aiheutuvat kyseessä olevan ydinvahingon todellisen ilmenemisen toteennäytöstä tai takauksen realisoimista koskevien edellytysten täyttymisen tarkistamistyöstä, että kustannukset, jotka aiheutuvat esitettyjen vaatimusten käsittelystä siinä tapauksessa, että valtiontakaus realisoituu.

Valtiontakauksen ehdot vastaavat markkinoilta saataviin vastaaviin tuotteisiin liitettyjä ehtoja, ja valtiontakauksen takausmaksu on asetettu noin 15 % markkinahintaa korkeammalle tasolle. Näin toimimalla pyritään välttämään antamasta laitoksenhaltijoille taloudellista etua ja toisaalta kannustamaan yksityistä sektoria tarjoamaan kilpailukykyisiä vaihtoehtoja.

Laitoksenhaltijoiden tulee aktiivisesti pyrkiä löytämään myöhäisvahinkoja varten vakuutus tai muu taloudellinen takuu Belgiasta tai ulkomailta. Niiden tulee myös raportoida viranomaisille kuukausittain, kunnes ne voivat kattaa ydinvastuusta aiheutuvat vakuuttamisvelvollisuutensa yksityisen sektorin kautta valtion hyväksymillä ehdoilla.

5.2.4 Ranska

Ranskassa on 58 toiminnassa olevaa ydinvoimalaitosyksikköä ja useita käytöstäpoiston kohteena olevia yksiköitä. Lisäksi Ranskassa on useita muita ydinlaitoksia, kuten tutkimus- ja koereaktoreita, ydinpolttoaineen valmistuslaitoksia, uraanin rikastamislaitoksia ja käytetyn ydinpolttoaineen uudelleenkäsittelylaitos. Ranska on sekä Pariisin yleissopimuksen että Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio.

Ranskassa Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan edellyttämät muutokset vastuumääriin on jo saatettu voimaan. Käyvän ydinvoimalaitoksen vastuumäärä on 700 miljoonaa euroa, joka on myös vakuutettava määrä. Alhaisen riskin ydinlaitoksen vastuu- ja vakuutettava määrä on 70 miljoonaa euroa ja ydinaineen kuljetusten 80 miljoonaa euroa. Ranskan läpi tapahtuvan ydinaineen kuljetuksen kohdalla vastuu on rajoittamaton, jos kuljetus ei kuulu Pariisin yleissopimuksen piiriin, ja vakuutettava määrä on 700 miljoonaa euroa. Jos Pariisin yleissopimus soveltuu ko. kuljetukseen, vastuumäärä on 80 miljoonaa euroa, joka on myös vakuutettava määrä.

Muutospöytäkirjojen voimaantulon myötä ainoa muutos edeltäviin määriin on se, että vakuutettava määrä sellaisen Ranskan läpi tapahtuvan kuljetuksen kohdalla, jota Pariisin yleissopimus ei kata, on voimaantulon jälkeen 1 200 miljoonaa euroa.

Ranskan ydinvastuuvakuutuspooli on ilmoittanut tarjoavansa muutospöytäkirjojen voimaantullessa myös myöhäisvahingot kattavan ydinvastuuvakuutuksen.

5.2.5 Iso-Britannia

Iso-Britanniassa on 15 energiantuotannossa käytettävää ydinvoimalaitosyksikköä. Lisäksi Iso-Britanniassa rakennetaan yhtä ydinvoimalaitosta, ja käytöstäpoiston kohteena on useita ydinvoimalaitosyksiköitä ja tutkimuslaitoksia. Iso-Britanniassa on myös radioisotooppien ja ydinpolttoaineen valmistuslaitoksia, radioaktiivisen jätteen käsittely- ja varastointilaitoksia sekä uraaninrikastamislaitos. Iso-Britannia on sekä Pariisin yleissopimuksen että Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio.

Iso-Britanniassa laitoksenhaltijoiden ydinlaitoksia koskevista vastuumääristä on säädetty erityisessä laissa, jossa vastuumääriä on porrastettu toiminnan luonteen mukaisesti (Nuclear Installations Act 1965). Tavanomaisen ydinvoimalaitoksen ja sellaisen toimintaan liittyvien kuljetusten vastuumäärä on voimassa olevien säännösten mukaan 140 miljoonaa puntaa (noin 155 miljoonaa euroa valuuttakurssin 11.1.2021 mukaan). Tämä on myös vakuutettava määrä.

Muutospöytäkirjojen voimaantulon ja siihen liittyvien kansallisen lainsäädännön muutosten myötä vastuu- ja vakuutettava määrä nousee 1 200 miljoonaan euroon voimaantuloa seuraavien viiden vuoden ajanjaksolle tasoitettuna. Muutospöytäkirjojen tullessa voimaan vastuumäärä on siten 700 miljoonaa ja vastuumäärää nostetaan 100 miljoonalla eurolla vuodessa, kunnes vastuumäärä on nostettu 1 200 miljoonaan euroon. Tämä koskee myös vakuutettavaa määrää. Valtio ei saatavilla olevien tietojen mukaan edellytä laitoksenhaltijoilta korvausta isäntävaltion vastuumäärän kattamisesta siirtymäkauden aikana.

Voimassa olevien säännösten mukaisesti alhaisen riskin laitosten vastuu- ja vakuutettava määrä on 10 miljoonaa puntaa (noin 11,7 miljoonaa euroa). Muutospöytäkirjojen voimaantulon myötä porrastusta laajennetaan. Muutosten jälkeen niin sanotun keskitason riskin laitosten (esimerkiksi ydinpolttoainetta valmistava tehdas) vastuu- ja vakuutettava määrä on 160 miljoonaa euroa, kuljetusten 80–1 200 miljoonaa euroa (riippuen kuljetettavan ydinaineen laadusta) ja alhaisen riskin laitosten 70 miljoonaa euroa. Kriteereistä, joiden perusteella ydinlaitos luokitellaan, säädetään erityisessä säädöksessä (Nuclear Installations [Prescribed Sites and Transport] Regulations 2018).

Käytännössä suurin osa ydinaineen kuljetuksista tulee saatavilla olevien tietojen mukaan olemaan alhaisen riskin kuljetuksia. Alhaisen riskin laitoksia ovat nykyisin käytöstäpoiston kohteena oleva tutkimusreaktori, kontaminoituneen metallimateriaalin kierrätyslaitos ja matalan riskin käytöstäpoistojätteen käsittelylaitos. Jatkossa myös tietyt erittäin matala-aktiivisen jätteen loppusijoituslaitokset tulevat kuulumaan alhaisen riskin laitosten luokkaan.

Myöskään Iso-Britanniassa ydinvastuuvakuutus ei saatavilla olevien tietojen mukaan kata niin sanottuja myöhäisvahinkoja. Valtio ottaa vastatakseen tästä vahinkoryhmästä väliaikaisella jälleenvakuutusjärjestelyllä, jossa laitoksenhaltijat maksavat markkinahintaan perustuvan vakuutusmaksun kyseisestä vakuutussuojasta. Vakuutusmaksu koostuu riskiin perustuvasta maksusta, pääomakustannuksista ja muista tekijöistä, kuten oikeudellisista, korvausvaatimusten käsittelyyn liittyvistä ja muista yleiskustannuksista. Tavoitteena on kannustaa yksityisiä vakuutusmarkkinoita tarjoamaan puuttuvaa vakuutussuojaa.

5.2.6 Saksa

Saksassa on seitsemän energiantuotannossa käytettävää ydinvoimalaitosyksikköä. Saksassa on myös useita muita ydinlaitoksia, kuten tutkimusreaktoreita, ydin- ja radioaktiivisen jätteen käsittelylaitoksia ja varastoja. Saksassa on tehty Japanissa vuonna 2011 tapahtuneen Fukushima Daiichin onnettomuuden jälkeen poliittinen päätös ydinenergian tuotannosta luopumisesta. Saksa on sekä Pariisin yleissopimuksen että Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio.

Saksassa muutospöytäkirjojen voimaantulo ei tuo muutosta ydinlaitosten haltijoiden vastuumääriin. Ydinvoimalaitosten kohdalla vastuu ydinvahingoista on sekä voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti että muutospöytäkirjojen voimaantulon jälkeen lähtökohtaisesti rajoittamaton, eli laitoksenhaltija vastaa koko omaisuudellaan ydinvahingoista. Ydinvoimalaitosten kohdalla vakuutettava tai muulla taloudellisella takuulla katettava määrä on 2 500 miljoonaa euroa. Koska vastuumäärä on selvästi suurempi kuin mitä voidaan kattaa vakuutusmarkkinoilta otettavalla vakuutuksella, ydinvoimalaitosten haltijat ovat perustaneet kansallisesti kaksiportaisen järjestelmän määrän kattamiseksi. Ensimmäisellä portaalla vahingot on katettu noin 256 miljoonaan euroon saakka vakuutuksella. 2 244 miljoonan euron toinen porras on katettu laitoksenhaltijoiden välisen sopimuksen (Solidarvereinbarung) kautta. Sopimus tehtiin vuonna 2001 sen jälkeen, kun Saksan valvontaviranomainen oli hyväksynyt sopimusluonnoksen.

2 244 miljoonan euron vastuumäärä on jaettu laitoksenhaltijoiden kesken niiden operoimien ydinvoimalaitosten lämpötehojen mukaisessa suhteessa. Sopimuksen osapuolet ovat sitoutuneet suorittamaan vastuussa olevalle laitoksenhaltijalle osuutensa koko vastuumäärästä, osittain tai kokonaan, jos ydintapahtuma sattuu eivätkä vastuussa olevan laitoksenhaltijan varat riitä vastuumäärän kattamiseen. Suoritus tulee tehdä vain ydintapahtuman sattuessa, eli laitoksenhaltijat eivät maksa vakuutusmaksuja tavanomaisen toiminnan aikana eikä varoja kerätä etukäteen.

Osoittaakseen sopimuksen mukaisten velvoitteiden voivan tulla hoidetuiksi laitoksenhaltijoiden tulee saada vuosittain laillistetulta julkiselta tilintarkastajalta todistus, jossa todetaan tapauskohtaisen summan olevan saatavilla laitoksenhaltijan taseessa. Varojen tulee myös olla otettavissa käyttöön vuoden kuluessa. Kunkin laitoksenhaltijan vastuumäärä vastaa sen osuutta 2 244 miljoonasta eurosta kerrottuna kahdella ja lisättynä 5 %:lla hallinnointikuluja varten.

Muiden ydinlaitosten kuin ydinvoimalaitosten kohdalla vastuumäärä on enintään 2 500 miljoonaa euroa, ja vakuutettava määrä vahvistetaan toimijakohtaisesti. Käytännössä vastuumäärät ovat selvästi enimmäismäärää pienemmät. Määrään vaikuttavat kyseessä olevan ydinlaitoksen lämpöteho (reaktorien kohdalla) sekä kyseisessä ydinlaitoksessa käsiteltävien radioaktiivisten aineiden tyyppi, määrä, aktiivisuus ja ominaisuudet (muiden kuin reaktorien kohdalla). Esimerkiksi käytöstäpoistovaiheessa olevan ydinvoimalaitosyksikön vastuumäärä on säännönmukaisesti täysimääräistä alhaisempi, kun käytetty ydinpolttoaine ja radioaktiivinen jäte on poistettu reaktorista.

Kuljetusten kohdalla vastuumäärä on Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan mukaisesti vähintään 80 miljoonaa euroa. Radioaktiivisten aineiden varastointia koskeva vastuumäärä on 350 miljoonaa euroa. Kunkin ydinlaitoksen tai ydinaineisiin liittyvän toiminnan vastuumäärästä päätetään lupamenettelyn (esimerkiksi käyttölupa) yhteydessä.

Kuten useimmissa muissakin Pariisin yleissopimuksen jäsenvaltioissa, Saksassa ydinvastuuvakuutus ei saatavilla olevien tietojen mukaan kata niin sanottuja myöhäisvahinkoja. Siltä osin kuin vahingot eivät ole vakuutettavissa, valtio toimii takaajana 2 500 miljoonaan euroon saakka.

5.2.7 Tietyt Suomen lähialueen valtiot

Muista Suomen lähialueen valtioista Tanska ja Norja ovat Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltioita. Kummassakaan näistä valtioista ei ole ydinvoimalaitoksia. Viro, Latvia ja Liettua sekä Puola ovat sekä Wienin yleissopimuksen että Wienin yhteispöytäkirjan sopijavaltioita. Näissä valtioissa ei ole toiminnassa olevia ydinvoimalaitoksia.

Venäjä on liittynyt Wienin yleissopimukseen, mutta se ei ole Wienin yhteispöytäkirjan sopijavaltio. Venäjällä on 36 toiminnassa olevaa reaktoriyksikköä, ja suunnitteilla on useita yksiköitä lisää. Ydinlaitoksen haltijan vastuu on Venäjällä rajoittamaton.

Lausuntoja pyydettiin 24 organisaatiolta, ja niitä saatiin 20 organisaatiolta. Lausuntopyyntö lähetettiin lisäksi tiedoksi lainsäädännön arviointineuvostolle, joka ei ottanut esitystä arvioitavaksi.

Lausunnonantajat suhtautuivat esitykseen pääosin myönteisesti. Osassa lausunnoista esitettiin muutos- tai tarkennusehdotuksia esityksen yksityiskohtiin sekä toiveita jatkovalmistelussa huomioon otettavista asioista.

Ydinvastuulain mukaisten laitoksenhaltijan vastuumäärien porrastamista ydinlaitokseen tai kyseessä olevaan toimintaan liittyvän riskin mukaisesti pidettiin lausunnoissa pääosin perusteltuna. Teollisuuden Voima Oyj ja Posiva Oy (yhteinen lausunto), Fortum Oyj ja Fennovoima ovat lausunnoissaan tuoneet esiin pitävänsä tärkeänä, että ydinlaitoksen haltijoilla säilyy voimassa olevan ydinvastuulain 28 §:ssä säädetty mahdollisuus kantaa vastuunsa joko vakuutuksen tai muun yhtä turvaavan taloudellisen takuun kautta. Teollisuuden Voima Oyj:n ja Posiva Oy:n lausunnossa esitetään, että vakuutukselle vaihtoehtoinen tapa ydinvastuun kattamiselle voisi olla esimerkiksi laitoksenhaltijoiden keskinäinen vakuusjärjestely tai muu takaus.

Teollisuuden Voima Oyj ja Posiva Oy ovat esittäneet laissa 493/2005 säädettyjen laitoksenhaltijan, ydinlaitoksen haltijan ja Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisen korvausyhteisön vastuumäärien saattamista voimaan sellaisenaan. Teollisuuden Voima Oyj ja Posiva Oy sekä Fortum Oyj ovat lausunnoissaan todenneet, että ydinvastuulaissa olisi tarpeen säilyttää voimassa olevan lain mukainen mahdollisuus tapauskohtaisesti alentaa laitoksenhaltijan vastuumäärää. Fortum Oyj on lausunnossaan tuonut esiin, että käsityksensä mukaan korkeampi vastuumäärä yhdistettynä muihin ehdotettuihin muutoksiin tulisi johtamaan jopa vakuutusmaksujen kaksinkertaistumiseen, millä olisi väistämättä vaikutusta ydinvoimalla tuotetun sähkön tuotantokustannuksiin ja kannattavuuteen sekä näin ollen ydinvoiman toimintamahdollisuuksiin pidemmällä aikavälillä. Teollisuuden Voima Oyj ja Posiva Oy sekä Forum Oyj ovat lausunnoissaan tuoneet esiin ydinvastuun varalta otettavan vakuutuksen markkinan kapeuden ja ydinlaitoksen haltijan kilpailutusmahdollisuuksien rajallisuuden.

Teollisuuden Voima Oyj ja Fortum Oyj ovat lausunnoissaan kannattaneet niin sanottujen vähäriskisten ydinlaitosten ja ydinaineiden kuljetusten vastuumäärien säätämistä Pariisin yleissopimuksen salliman alarajan mukaisiksi eli ydinlaitosten osalta 70 miljoonaan euroon ja ydinaineiden kuljetusten osalta 80 miljoonaan euroon. Esitettyä vastuumäärää matalampi vastuumäärä olisi Teollisuuden Voima Oyj:n ja Posiva Oy:n käsityksen mukaan perusteltu mainitusta toiminnasta tosiasiallisesti aiheutuvan huomattavan matalan ydinvahinkoriskin takia ja ottaen huomioon muiden maiden esitykset enimmäismääristä vastaavissa tilanteissa. Sekä Teollisuuden Voima Oyj:n ja Posiva Oy:n että Fortum Oyj:n lausunnoissa on viitattu Ruotsin tulevaan ydinvastuulakiin ja siinä säädettyyn mahdollisuuteen alentaa vastuumäärää tietyissä tilanteissa.

Osa lausunnonantajista piti esityksessä esitettyä muiden kuin energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten ja käytetyn ydinpolttoaineen kuljetusten 250 miljoonan euron vastuumäärää liian korkeana. Energiateollisuus r.y. ja Teknologiateollisuus r.y. esittivät asianmukaiseksi vastuumääräksi 100 miljoonaa euroa. Valtiovarainministeriö on lausunnossaan esittänyt selvitettäväksi, olisiko muiden ydinlaitosten kohdalla 250 miljoonaa euroa korkeampi vastuumäärä perusteltu. Ydinturvallisuusneuvottelukunta on lausunnossaan pitänyt esityksen puutteena sitä, että siinä käytetty ydinlaitosten jaottelu on varsin karkea, eikä ota huomioon energiantuotantoon tarkoitetun ydinlaitoksen kokoa tai ydinlaitosten turvallisuus- ja riskiarvioiden tuloksia.

Lausunnoissa katsottiin käytetyn ydinpolttoaineen kuljetusten osalta esitetyn 250 miljoonan euron vastuumäärän olevan ylimitoitettu. Käytetyn ydinpolttoaineen kuljetusten vastuumäärän osalta käytiin keskustelua sidosryhmille pidetyn tapaamisen puitteissa, ja kartoitettiin asianmukaista riskitasoa. Kuljetustapahtuman taustalla on aina tarkka lupaprosessi, ja erilaiset kattavat turvajärjestelyt ja –valmistelut ovat edellytyksiä kuljetusluvan saamiselle. Radioaktiivisen aineen kuljetussäiliöiden tulee täyttää tiukat kansainväliset turvallisuusmääräykset. Vaatimusten täyttyminen on osoitettu onnettomuustesteillä, joissa kokeiden aiheuttamat rasitukset ovat suuremmat kuin ne, joiden kohteeksi pakkaus voi todellisen kuljetuksen aikana joutua. Käytetyn ydinpolttoaineen kuljetuksia on tehty jo vuosikymmenien ajan useissa eri maissa eikä tiedossa ole sellaisia kuljetusonnettomuuksia, joissa kuljetuspakkauksesta olisi päässyt kuljetusonnettomuuden seurauksena ulos käytettyä ydinpolttoainetta. Säteilyturvakeskuksen analyysin mukaan käytetyn ydinpolttoaineen kuljetusonnettomuus, jossa kuljetussäiliö vahingoittuu siten, että sen tiiveys menetetään, on erittäin epätodennäköistä. Mikäli kuitenkin tapahtuisi onnettomuus, jossa säiliö vahingoittuu, vaikutukset jäisivät hyvin paikallisiksi.

Koska ydinlaitoksen haltijan vastuumäärän alentamista koskevan sääntelyn uudistamisen tavoitteena on saattaa ydinaineiden kuljetusten vastuumäärät ydinvahingon riskiä vastaavalle tasolle, on perusteltua alentaa käytetyn ydinpolttoaineen kuljetusten vastuun enimmäismäärää esitetystä 250 miljoonasta eurosta. Jotta vastuumäärät pysyisivät helposti määriteltävinä, eikä porrastuksia tulisi liikaa, valmistelussa päädyttiin siihen, että 80 miljoonaa euroa on riittävä vastuumäärä sekä käytetyn ydinpolttoaineen että muun ydinaineen kuljetusten osalta. Muiden kuin energiatuotannossa käytettävien ydinlaitosten osalta vastuumäärä on 250 miljoonaa euroa.

Säteilyturvakeskuksen ja Fortum Oyj:n lausunnoissa on kiinnitetty huomiota ajankohtaan, jolloin energiantuotannossa käytettävästä ydinlaitoksesta tulee muu ydinlaitos. Säteilyturvakeskuksen lausunnon mukaan alemman vastuumäärän soveltaminen olisi tarkoituksenmukaista kytkeä käytöstäpoiston tosiasialliseen alkamiseen, esimerkiksi energiantuotannon pysyvään lopettamiseen tai polttoaineen pysyvään poistamiseen reaktorista. Fortum Oyj:n näkemyksen mukaan alentunut vastuumäärä tulisi sitoa viimeistään siihen hetkeen, kun ydinpolttoaine siirretään käytetyn ydinpolttoaineen varastoon.

Viranomaisten ja sidosryhmien kanssa jatkovalmistelun aikana käydyn keskustelun perusteella todettiin, että alempaan vastuumäärään siirtyminen olisi edelleen tarkoituksenmukaista kytkeä johonkin viranomaistoimenpiteeseen, tässä tapauksessa käytöstäpoistoluvan yhteyteen. Tämä olisi tärkeää sen vuoksi, että vastuumäärän alenemisen ajankohta on määriteltävä täsmällisesti, sillä vakuuttamisvelvollisuuden laiminlyönti on rangaistavaa.

Pohdittaessa, onko käytöstäpoistolupa liian myöhäinen vaihe vastuumäärän alenemiseen, päädyttiin siihen, ettei asialla ole merkittävää ajallista eroa muihin mahdollisiin ajankohtiin. Tämän vuoksi jatkovalmistelussa päädytiin pitäytymään aiemmin esitetyssä ajankohdassa.

Osa lausunnonantajista nosti lausunnoissaan esiin tarpeen säätää niin sanotuille pienydinreaktoreille (Small Modular Reactor, SMR) alhaisempi vastuumäärä kuin esityksessä energiantuotannossa käytettäville ydinlaitoksille esitetty 1 200 miljoonaa euroa, jota on pidetty liian korkeana vastuumääränä kyseisille ydinlaitoksille. Suomen Luonnonsuojeluliitto r.y.:n lausunnon mukaan 1 200 miljoonan euron vastuumäärän tulisi koskea myös pienydinreaktoreita. Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy on todennut, että pienydinreaktorien vastuumäärää koskevaa arviointia olisi tarpeen edistää pikaisesti. Ydinturvallisuusneuvottelukunta on lausunnossaan esittänyt, että ydinvastuulainsäädäntöä tulee tarvittavilta osin myöhemmin täsmentää pienydinreaktoreiden osalta osana varautumista niiden käyttöönottoon Suomessa. Fortum Oyj:n näkemyksen mukaan pienydinreaktoreiden tuottama energian määrä ja siten myös energianmyynnillä saatava tulo on pieni, jolloin kohtuuttoman korkea vastuumäärä johtaisi osaltaan pienydinreaktoreiden kannattamattomuuteen ja estäisi jo ennalta tämän uuden teknologian kehittämisen Suomessa.

Pienydinreaktoreiden ydinvastuuta koskevia kysymyksiä, kuten vastuumäärää, on esityksessä todetulla tavalla mahdollista arvioida, kun esimerkiksi niiden toimintaan liittyviä riskejä on arvioitu. Pienydinreaktoreihin liittyviä kysymyksiä tarkastellaan vuoden 2021 alussa käynnistyneessä, valtioneuvoston yhteiseen selvitys- ja tutkimustoimintaan kuuluvassa VN TEAS -hankkeessa Uusien ydinenergiateknologioiden mahdollisuudet ja kehitystarpeet. Keväällä 2022 valmistuvassa hankkeessa tarkastellaan muun muassa pienydinreaktorien sijoituspaikkaan ja turvallisuuteen liittyviä kysymyksiä sekä ydinaineiden hallintaprosessia. Hanke tuottaa tietoa, jota tarvitaan ja jota voidaan hyödyntää myös tarkasteltaessa pienydinreaktoreiden ydinvastuun asianmukaista tasoa.

Esityksen vakuutustakuusta säätämistä koskevaan ehdotukseen suhtauduttiin pääosin myönteisesti. Teollisuuden Voima Oyj ja Posiva Oy ovat lausunnossaan esittäneet, että vakuutustakuun toteutusmallin hakuprosesseineen tulisi olla mahdollisimman selkeä, yksinkertainen ja nopea.

Valtiovarainministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valtiontakauksille ja -takuille tulee aina ensisijaisesti edellyttää vastavakuus. Takaus tai takuu tulee antaa vakuuksia vaatimatta vain perustellusta syystä. Hallituksen esityksessä tulisi valtiovarainministeriön lausunnon mukaan todeta, että takuu voidaan myöntää tarvittaessa vastavakuutta vaatimatta ja maininta lähtökohtaisesta vakuudettomuudesta tulisi poistaa. Valtioneuvostolla tulisi olla takauspäätöstä tehdessään mahdollisuus arvioida, onko vakuutta saatavissa, ja vakuuden mahdollisesti puuttuessa valtioneuvostolla tulisi olla käytettävissään riittävät perustelut takuun hyväksymiselle poikkeuksellisesti ilman vastavakuutta.

Valtiovarainministeriö ja Valtiokonttori ovat lausunnoissaan esittäneet, että Valtiokonttorille tulisi säätää oikeus saada takuun ehtojen noudattamisen valvonnassa tarpeelliset tiedot ja selvitykset vakuutusyhtiöltä. Lisäksi Valtiokonttori on lausunnossaan todennut pitävänsä hyvänä, että lakiin otettaisiin selkeät määräykset vakuutustakuun hallinnoinnista ja valvonnasta. Valtiokonttori on myös kiinnittänyt lausunnoissaan huomiota siihen, että valtion oikeudesta periä takuun perusteella maksetut korvaukset takuupäätöksen ehtojen mukaisesti takaisin laitoksenhaltijalta voisi olla tarpeen säätää lain tasolla.

Edelleen Valtiokonttorin lausunnossa on tuotu esiin, että mahdollisten korvausten maksamisen menettelystä ja menettelyyn sovellettavasta lainsäädännöstä olisi Valtiokonttorin näkemyksen mukaan hyvä ottaa määräykset joko lakiin tai vähintäänkin mahdollisuus antaa tarkentavaa sääntelyä asetuksella.

Lisäksi valtiovarainministeriö on todennut, että tulisi selvittää, onko tarkoituksenmukaista antaa ydinvastuita koskevasta vakuutustakuusta oma takausmaksuasetus vai onko mahdollista laajentaa lainojen valtiontakauksia koskevan asetuksen sisältöä kattamaan myös näitä koskevien takuiden maksuja koskevat ehdot. Valtiovarainministeriön lausunnossa on myös tuotu esiin, että takuisiin liittyvät valtiontukinäkökulmat tulee varmistaa ja että takausvastuun enimmäismäärä tulisi arvioida todennäköisten takuutarpeiden pohjalta.

Esityksen takausvastuun enimmäismäärää on arvioitu ja tarkistettu valtiovarainministeriön lausunnon mukaisesti, ja enimmäismääräksi esitetään kymmenen miljardin euron sijasta kuutta miljardia euroa.

Lisäksi oikeusministeriö on tuonut lausunnossaan esiin tarpeen yhdenmukaistaa vakuutustakuuta koskevassa pykälässä ja sen perusteluissa käytettyjä termejä.

Esitystä on täydennetty viranomaisilta saadun, vakuutustakuuta koskevan lausuntopalautteen perusteella siten, että esitykseen on lisätty uusi 27 b §, jossa säädettäisiin Valtiokonttorin tehtävästä vakuutustakuun hallinnoinnista ja valvonnasta vastaavana viranomaisena. Lisäksi uuden 27 b §:n 1 momentissa säädettäisiin valtiokonttorille oikeus saada takuun ehtojen noudattamisen valvonnassa tarpeelliset tiedot ja selvitykset vakuutusyhtiöltä ja ydinlaitoksen haltijalta. Edelleen 27 b §:n 2 momentissa säädettäisiin työ- ja elinkeinoministeriölle asetuksenantovaltuus säätää tarkemmin tietyistä vakuutustakuuta koskevista seikoista, kuten hakemuksen tekemisestä ja vakuutustakuun perusteella maksettavien korvausta hakemisesta. Lisäksi vakuutustakuuta koskevan säännöksen perusteluita on täsmennetty.

Jatkovalmistelussa on yhdessä valtiovarainministeriön kanssa tarkasteltu tarvetta säätää tarkemmin vakuutustakuun takuumaksusta. Valtiovarainministeriössä on käynnissä valtiontakauksiin liittyvä riskienhallinnan kehitystyö, ja valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annetun valtioneuvoston asetuksen (450/1988) uudistaminen on vireillä. Valtiontakuisiin liittyvät maksut on tarkoitus määrittää kyseisessä asetuksessa, minkä vuoksi ydinvastuulakiin ei esitetä säädettäväksi valtuussäännöstä, jonka nojalla takuumaksusta voitaisiin säätää tarkemmin esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella.

Lisäksi 27 a §:n 5 momenttiin on lisätty valtion takautumisoikeutta koskeva virke. Säännöksen mukaan valtiolla olisi oikeus saada laitoksenhaltijalta vakuutustakuun perusteella vakuutuksenantajalle suorittamansa määrä. Lausuntokierroksella olleessa luonnoksessa hallituksen esitykseksi takautumisoikeudesta on todettu 27 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Teollisuuden Voima Oyj:n ja Posiva Oy:n lausunnossa on tuotu esiin, että tulisi pohtia mahdollisuutta poistaa velvollisuus ottaa vakuutus myöhäisvahinkojen varalta sellaisten ydinlaitosten osalta, joita ei käytetä energiantuotannossa. Lisäksi kyseiset lausunnonantajat ovat esittäneet, että vakuutustakuun tulisi voida olla voimassa yhtä vuotta pidemmän ajan.

Hallituksen esityksessä todetulla tavalla on perusteltua, että ydinlaitoksen haltija vastaa ydinlaitoksen toiminnasta aiheutuvista kustannuksista, myös vakuutussuojasta. Muun kuin energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen vastuumäärä ja siten vakuutettava määrä on esitetty säädettäväksi selvästi pienemmäksi kuin energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen vastuumäärä, jolloin myös vakuutusmaksu on selvästi alhaisempi.

Vakuutustakuu on tarkoitettu viimesijaiseksi keinoksi niin sanottujen myöhäisvahinkojen korvaamisen varalta. Voimassa olevassa ydinvastuulaissa omaksutulla tavalla vahinkojen korvaamiseen on ensisijaisesti varauduttava vakuuttamisen tai ydinvastuulain 28 §:n 2 momentin soveltuessa muun yhtä turvaavan taloudellisen takuun kautta. Vakuutustakuun voimassaolon rajoittaminen yhteen vuoteen on perusteltua, jotta vakuutustakuun viimesijaisuuden on mahdollista toteutua. Esityksessä todetulla tavalla tehtyä vakuutustakuuta koskevaa päätöstä voidaan jatkaa tarvittaessa.

Suomen luonnonsuojeluliitto r.y. on lausunnossaan todennut pitävänsä vajaita vakuuksia ja vakuutuksia epäreiluina ja epäsuorina valtiontukina ja katsonut niiden voivan toimia esimerkiksi uusiutuvan energian kehittämistä vastaan.

Ydinlaitoksen haltijan vastuulla olevan vastuumäärän porrastaminen kyseessä olevaan toimintaan liittyvän riskin mukaisesti on Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa hyväksytty ja muissakin sopimusvaltioissa laajalti sovellettu menettely. Vastuumäärän alentamisen tulee olla perusteltua kyseessä olevan toiminnan riskin vähäisyyden perusteella, ja vastuumäärä asetetaan kulloinkin tasolle, joka kattaa kyseiseen toimintaan teoriassa liittyvien vahinkoseurausten enimmäismäärän reilulla marginaalilla. Enimmäistasosta alennettuja vastuumääriä ei siten ole syytä pitää vajaina.

Ulkoministeriö on lausunnossaan todennut, ettei se näe estettä sille, että niin sanottua vastavuoroisuusperiaatetta koskevan varauman tekemiselle hankitaan eduskunnan suostumus tässä vaiheessa eli sen jälkeen, kun eduskunta on jo hyväksynyt pöytäkirjan. Ulkoministeriö on myös todennut yhtyvänsä hallituksen esityksessä esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan Pariisin vuoden 2004 pöytäkirjalla muutetun yleissopimuksen 13 artiklan b kohdan edellyttämän Suomen talousvyöhykettä koskevan ilmoituksen tekeminen OECD:n pääsihteerille ei edellytä eduskunnan suostumusta. Lisäksi ulkoministeriö on lausunnossaan tuonut esiin, että mikäli Suomi haluaa pitää voimassa vuonna 1977 Brysselin lisäyleissopimukseen liityttäessä annetun selityksen, joka koskee Suomessa vakinaisesti asuvien luonnollisten henkilöiden rinnastamista Suomen kansalaisiin ja joka perustuu vuoden 2004 muutospöytäkirjalla muutetun Brysselin lisäyleissopimuksen 2 artiklan b kohtaan, selityksen vahvistamiselle olisi hankittava eduskunnan suostumus, jos selitys koskee lainsäädännön alaa. Ulkoministeriön arvion mukaan kyse olisi lainsäädännön alaa koskevasta asiasta. Esitykseen on lisätty ulkoministeriön lausunnon mukaisella tavalla kyseisen selityksen antamista koskevat tiedot sekä ponsi eduskunnalle selityksen antamisen hyväksymiseksi.

Oikeusministeriön lausunnossa on tuotu esiin, että esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa arvioidaan kaavailtua esitystä perustuslain 18 §:n 1 momentin eli elinkeinovapauden kannalta. Lausunnossa on esitetty, että esityksessä voisi tuoda selkeämmin esiin, että ydinvastuulaissa säädettyä vakuuttamisvelvollisuutta ollaan tietyiltä osin rajoittamassa, jolloin elinkeinonvapautta ei puolestaan rajoiteta. Jatkovalmistelussa on laajennettu kyseistä jaksoa mainitulla tavalla, mutta toisaalta tuotu esiin myös se elinkeinonvapauteen vaikuttava seikka, että energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan lain mukaista vastuumäärää korotetaan merkittävästi, millä voi olla elinkeinonvapautta rajoittava vaikutus.

Lisäksi oikeusministeriö on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että lausuttavana olleessa esitysluonnoksessa ei ole arvioitu lakina jo voimassa olevan ydinvastuulain kaavailtujen muutosten voimaansaattamista perustuslain 79 §:n suhteen. Perustuslain (731/1999) 79 §:n 3 momentin mukaan erityisestä syystä laissa voidaan säätää, että sen voimaantuloajankohdasta säädetään asetuksella. Esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevaa jaksoa on täydennetty mainituilta osin.

Oikeusministeriö on lausunnossaan kommentoinut myös esitettyä 40 a §:n muutoksenhakusäännöstä, jonka säätämistä oikeusministeriö ei ole pitänyt välttämättömänä, koska valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen suoraan yleislain nojalla (laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 808/2019 8 §). Jatkovalmistelussa muutoksenhakusäännös on poistettu esityksestä.

Lisäksi ympäristöministeriö on lausunut kannattavansa esitettyjä muutoksia ja pitävänsä tärkeänä lakimuutosten nopeaa voimaantuloa. Sosiaali- ja terveysministeriö on lausunnossaan todennut pitävänsä erikoisena monimutkaista laillisesti sitovaan kansainväliseen sopimukseen pohjaavaa säätelyä myöhään syntyvän henkilövahingon korvaamisesta, koska tällaisen henkilövahingon syntyä ei voida osoittaa aiheutuneen onnettomuuden aiheuttamasta ionisoivan säteilyn altistuksesta. Sosiaali- ja terveysministeriön näkemyksen mukaan myöhään syntyvien ydinonnettomuuden aiheuttamien henkilövahinkojen korvaaminen ei ole kuin ehkä teoriassa mahdollista.

Osa lausunnonantajista toi lausunnoissaan esiin myös muita kuin suoraan lausunnoilla olleeseen esitykseen liittyviä ydinvastuulain muutostarpeita. Säteilyturvakeskus viittasi aiemmassa lausunnossaan nostamiinsa kysymyksiin ydinenergia-alan lainsäädännön terminologian vastaavuudesta sekä tarpeesta tarkistaa lainsäädännön yhteensopivuus ja rajapinnat. Lisäksi Säteilyturvakeskus esitti, että voi olla tarpeen kartoittaa sääntelyn muutostarpeita koskien laitosten käytöstäpoistoa ja mahdollisia konkurssi- ja omistajanvaihdostilanteita.

Finanssivalvonnalla ei ole ollut lausuttavaa esityksestä. Finanssivalvonta on kuitenkin lausunnossaan tuonut esiin ydinvastuulain vastaisiin muutostarpeisiin liittyen näkemyksensä ydinvastuulain 23 §:ään sisältyvän, Finanssivalvonnan tehtävää koskevan sääntelyn ongelmallisuudesta. Finanssivalvonnalle ydinvastuulain 23 §:ssä säädetty tehtävä laitoksenhaltijan vastuuvakuutuksen hyväksymisestä on Finanssivalvonnan näkemyksen mukaan Finanssivalvonnan tehtäväksi huonosti soveltuva. Lisäksi säännös on lausunnossa todetun mukaisesti sekä sisällöltään että tarkoitukseltaan epäselvä.

Käsillä olevan esityksen taustalla ovat Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjojen voimaantulo ja siitä johtuvat välittömät muutostarpeet. Finanssivalvonnan lausunnossa esiin tuodut seikat otetaan huomioon ydinvastuulain vastaisia muutostarpeita tarkasteltaessa.

Teollisuuden Voima Oyj:n ja Posiva Oy:n sekä Fortum Oyj:n lausunnoissa on todettu, että työ- ja elinkeinoministeriön tulisi luoda edellytykset toimivalle ydinvastuuta koskevalle vakuutusmarkkinalle. Samaan on kiinnitetty huomiota Teknologiateollisuus r.y.:n lausunnossa.

Suomen luonnonsuojeluliitto r.y:n lausunnossa on tuotu esiin tarve ydinvastuulakiin liittyvässä jatkotyössä pohtia vakuuksien ja vakuutusten korottamista sekä toissijaisia vastuita myös esimerkiksi toimialakohtaisilla rahastoilla.

Pohjoismaisella Ydinvakuutuspoolilla, sisäministeriöllä ja liikenne- ja viestintäministeriöllä ei ole ollut lausuttavaa esitykseen.

7.1 Ydinvastuulaki

27 a §. Uudessa säännöksessä säädettäisiin valtioneuvostolle yleisvaltuus myöntää ydinlaitoksen haltijan tai ydinvastuulain 11 §:ssä tarkoitetun rahdinkuljettajan hakemuksesta valtiontakuu sellaisen henkilövahingon korvaamiseksi, joka ilmenee myöhemmin kuin 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta. Säännöksessä tarkoitettua valtiontakuuta nimitettäisiin vakuutustakuuksi. Vakuutustakuun antamisen edellytyksenä olisi, että jälleenvakuutus olisi saatavilla vain kohtuuttomin ehdoin tai että sitä ei olisi saatavilla riittävässä laajuudessa. Kyseessä olisi jälleenvakuutuksenluonteinen valtiontakuu, jonka tarkoituksena olisi turvata ydinvahinkojen vahingonkärsijöiden oikeus saada korvausta ydinlaitoksen haltijalta myös säännöksessä tarkoitetuista vahingoista sekä varmistaa Suomen kansainvälisten velvoitteiden noudattaminen kaikissa olosuhteissa.

Pykälän 1 momentin mukaisesti valtioneuvosto voisi ydinlaitoksen haltijan tai 11 §:ssä tarkoitetun rahdinkuljettajan hakemuksesta antaa määräämillään ehdoilla ja vastavakuutta vaatimatta valtiontakuun vakuutuslaitoksen myöntämälle ydinvastuuvakuutukselle sellaisten henkilövahinkojen korvaamisen varalta, joka ilmenee myöhemmin kuin 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta. Vakuutustakuu voitaisiin antaa ainoastaan, jos jälleenvakuutus olisi saatavilla vain kohtuuttomin ehdoin tai sitä ei olisi saatavilla riittävässä laajuudessa.

Pykälässä tarkoitettu vakuutustakuu annettaisiin vakuutuslaitoksen myöntämälle ydinvastuuvakuutukselle. Vakuutustakuun saaja olisi siten vakuutuksenantaja, ja vakuutustakuun antaminen edellyttäisi voimassa olevaa vakuutusta, johon vakuutustakuu olisi kytketty.

Vakuutustoiminta on vahvasti säänneltyä, ja vahinkovakuutustoiminnan harjoittaminen perustuu toimilupajärjestelmään. ETA-alueella kansalliset valvojat, kuten Finanssivalvonta, myöntävät toimiluvat ja valvovat muun muassa vakuutustoimintaa harjoittavien toimijoiden vakavaraisuutta. Koska vakuutustoimintaa ei voi harjoittaa ilman toimilupaa, säännöksessä vakuutuslaitoksella tarkoitettaisiin vakuutuslaitosta, jolla on asianmukainen toimilupa vakuutustoiminnan harjoittamiseksi ja jonka toiminta on muutoinkin vakuutusalan lainsäädännössä asetettujen edellytysten mukaista. Vakuutustakuu voitaisiin siten antaa sellaisen vahinkovakuutustoimintaa harjoittavan vakuutuslaitoksen vahinkovakuutukselle, jolla on Finanssivalvonnan tai toisen ETA-valtion vastaavan viranomaisen toimilupa harjoittaa kyseistä toimintaa Suomessa. Toisaalta vahinkovakuutuksen, jolle vakuutustakuu annettaisiin, tulisi myös olla muilta osin ehdoiltaan ydinvastuulaissa säädetyn mukainen.

Vakuutustakuu voitaisiin antaa vain ydinvastuuvakuutukselle. Ydinvastuuvakuutuksella tarkoitettaisiin ydinvastuulaissa määriteltyjen vahinkojen korvaamiseksi myönnettyä vakuutusta.

Vakuutustakuu voitaisiin antaa ydinlaitoksen haltijan tai ydinvastuulain 11 §:ssä tarkoitetun rahdinkuljettajan hakemuksesta. Ydinlaitoksen haltijan tulisi hakea vakuutustakuuta hyvissä ajoin ennen seuraavan vakuutuskauden alkua, jotta asia ehdittäisiin valmistella ja käsitellä valtioneuvostossa. Käytännössä ydinlaitoksen haltija tekisi vakuutuslaitoksen kanssa vakuutussopimuksen mainittujen vahinkojen kattamisesta ehdolla, että valtioneuvosto myöntää ydinvastuulain mukaisen vakuutustakuun. Olisi tarkoituksenmukaista, että laitoksenhaltija varmistaisi ennen vakuutustakuun hakemista, että vakuutuksenantaja, jonka kanssa laitoksenhaltija olisi tekemässä sopimusta ydinvastuuvakuutuksesta, olisi valmis hyväksymään Suomen valtion myöntämän takuun.

Vakuutustakuu voitaisiin hakea ja myöntää ydinvastuulain mukaisen vastuumäärän koko määrältä tai koko vastuumäärää pienemmälle määrälle, mikäli osa vastuumäärästä olisi katettavissa esimerkiksi vakuutuslaitoksen omalla kapasiteetilla tai vakuutusmarkkinoiden jälleenvakuuttamisen kautta. Vakuutustakuu voitaisiin myöntää myös usealle eri vahinkovakuutukselle eli vakuutuksenantajalle, jos ydinlaitoksen haltija tekisi useita rinnakkaisia vakuutussopimuksia.

Vakuutustakuu voitaisiin myöntää valtioneuvoston määräämillä ehdoilla. Vakuutustakuuta koskevissa ehdoissa tulisi määrittää esimerkiksi vakuutustakuun kohde, joka voisi olla esimerkiksi käyvä ydinvoimalaitos tai ydinaineen kuljetus. Ehdoissa määriteltäisiin myös muun muassa vahinkotapahtumakohtaisen takuun enimmäismäärä, joka olisi ydinvastuulain 18 §:ssä määritelty ydinlaitoksen haltijan vastuumäärä. Lisäksi voitaisiin antaa muita tarvittavia ehtoja, kuten esimerkiksi irtisanomisehto, jonka mukaan valtioneuvosto voisi olosuhteiden muuttuessa irtisanoa vakuutustakuun ennen takuuajan päättymistä.

Vakuutustakuu voitaisiin säännöksen mukaan myöntää vastavakuutta vaatimatta. Valtioneuvostolla arvioisi takauspäätöstä tehdessään vakuuden saatavillaolon, ja vakuutustakuu voitaisiin myöntää vastavakuutta vaatimatta tarvittaessa esimerkiksi soveltuvan vakuuden puuttuessa.

Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 6 § 11 kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee ydinenergiaa koskevat asiat lukuun ottamatta ydinenergialain (990/1987) 45 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja hyväksymisiä. On perusteltua, että myös vakuutustakuun myöntämisestä päätettäisiin valtioneuvoston yleisistunnossa, koska asiassa on kyse valtion sitoutumisesta taloudelliseen vastuuseen. Tämän vuoksi asia käsiteltäisiin raha-asiainvaliokunnan istunnossa ennen valtioneuvoston yleisistuntoa.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin lisäksi, että vakuutustakuu voitaisiin antaa ainoastaan, jos jälleenvakuutus olisi saatavilla vain kohtuuttomin ehdoin tai sitä ei olisi saatavilla riittävässä laajuudessa. Kohtuuttomilla ehdoilla tarkoitettaisiin objektiivisesti arvioiden kohtuuttomia ehtoja, kuten objektiivisesti arvioiden ylihintaista vakuutustarjousta kyseessä olevien vahinkojen osalta. Vakuutusmaksun kohtuullisuutta arvioitaessa otettaisiin huomioon myöhäisvahinkojen korvaamisen sisältävän vakuutustarjouksen vakuutusmaksun suuruus suhteessa muut vahinkolajit kattavan ydinvastuuvakuutuksen vakuutusmaksun suuruuteen. Toisaalta asianmukaisuuden arvioinnissa tulisi ottaa huomioon myös kulloinkin vallitseva yleinen yhteiskunnallinen tilanne ja toisaalta tilanne vakuutus- ja jälleenvakuutusmarkkinoilla.

Vakuutustakuu voitaisiin antaa myös tilanteessa, jossa jälleenvakuutusta ei olisi saatavilla riittävässä laajuudessa. Tällä tarkoitettaisiin tilannetta, jossa vakuutussuojaa olisi saatavilla osittain mutta ei riittävästi ydinvastuulain 18 §:n mukaisen vastuumäärän kattamiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaisesti ydinlaitoksen haltijan tai ydinvastuulain 11 §:ssä tarkoitetun rahdinkuljettajan tulisi viipymättä toimittaa valtioneuvostolle vakuutustakuuta koskeva hakemus sekä asian selvittämiseksi tarvittavat ja riittävät selvitykset. Ydinlaitoksen haltijan tai rahdinkuljettajan tulisi käytännössä selvittää mahdollisuus saada vakuutusmarkkinoilta myös kyseessä olevat vahingot kattava jälleenvakuutus, ja jos tällaista jälleenvakuutusta ei olisi tarjolla, laitoksenhaltijan tai rahdinkuljettajan tulisi viipymättä toimittaa valtioneuvostolle hakemus vakuutustakuun saamiseksi. Lisäksi ydinlaitoksen haltijan tai rahdinkuljettajan tulisi toimittaa valtioneuvostolle viipymättä myös asian selvittämiseksi tarvittavat ja riittävät selvitykset, millä tarkoitettaisiin selvityksiä, joilla osoitettaisiin myöhäisvahinkojen jälleenvakuuttamista koskeva markkinapuute.

Ydinlaitoksen haltija tai rahdinkuljettaja toimittaisi valtioneuvostolle selvitykset siitä, että se olisi pyrkinyt ottamaan vakuutuksen tarkoitettujen vahinkojen korvaamisen varalta mutta että saatavilla olisi jälleenvakuutus vain kohtuuttomin ehdoin tai että jälleenvakuutusta ei olisi saatavilla riittävässä laajuudessa. Täysin kattavaa selvitystä siitä, ettei jälleenvakuutusta olisi lainkaan saatavilla, ei olisi ydinvastuuvakuutusmarkkinoiden kansainvälisyyden vuoksi käytännössä mahdollista hankkia. Riittävänä selvityksenä voitaisiin pitää esimerkiksi laitoksenhaltijan toimittamaa vakuutusta ja asiakirjaselvitystä ydinvastuuvakuutusta koskevaan tarjouspyyntöön saaduista vastauksista tai muuta asiakirjaselvitystä. Markkinapuutteen osoittamiseksi laitoksenhaltija tai rahdinkuljettaja voisi toimittaa selvityksenä vahinkovakuutustarjoukset siltä osin, kun kyse olisi enintään 10 vuoden kuluessa ydintapahtumasta ilmenevistä henkilövahingoista ja toisaalta myöhäisvahinkojen osalta, jolloin saatujen tarjousten erot tai myöhäisvahinkoja koskevan tarjouksen puuttuminen voisi toimia osoituksena markkinapuutteesta.

Pykälän 3 momentin mukaisesti valtion vastuun määrä yhden tai useamman myönnetyn vakuutustakuun perusteella voisi olla yhteensä enintään kuusi miljardia euroa. Käytännössä valtion vastuun määrän rajoitus tarkoittaisi yhtäaikaisesti voimassa olevien vakuutustakuiden enimmäismäärää. Kerrallaan ei siten voisi olla voimassa kuin enintään kuuden miljardin euron arvosta vakuutustakuita.

Lakimuutoksen voimaantullessa vakuutustakuu voisi käytännössä tulla kyseeseen käyvien ydinvoimalaitosten kohdalla ydinvastuulain 18 §:n 2 momentin mukaiseen täyteen vakuutusmäärään. Mikäli vakuutustakuun tulisi kattaa koko vastuumäärä eli 1 200 miljoonaa euroa, käynnissä olevien kahden ydinvoimalaitoksen osalta vakuutustakuulla katettava määrä olisi yhteensä 2 400 miljoonaa euroa vuodessa. Vakuutustakuu voisi olla tarpeen myös FiR 1 -tutkimusreaktorin kohdalla. Lisäksi Suomessa on viime vuosina tehty yhdestä kahteen ydinaineen kuljetusta vuosittain. Ydinaineen kuljetusten vastuumäärä olisi esitettyjen muutosten myötä 80miljoonaa euroa. Jatkossa ydinaineen kuljetukset lisääntyvät, kun käytettyä ydinpolttoainetta kuljetetaan kapselointi- ja loppusijoituslaitokselle, mihin olisi syytä varautua säätämällä vakuutustakuiden kokonaiseuromäärä riittävän korkealle tasolle. On mahdollista, että vakuutustakuuta koskevan säännöksen soveltamiselle on tarvetta myös siinä vaiheessa, kun Fennovoima Oy:n Hanhikivi 1 -voimalaitos käynnistetään. Tarkoitus olisi, että valtion vastuun enimmäismäärä asetettaisiin tasolle, joka riittäisi tulevien vuosien varalle ilman, että enimmäismäärää olisi tarpeen lähivuosina tarkastella uudelleen.

Ydinvastuulain 11 §:n mukaisesti valtioneuvostolla tai sen määräämällä viranomaisella on oikeus sellaisen rahdinkuljettajan hakemuksesta, joka suorittaa 7 tai 8 §:ssä tarkoitettua ydinaineen kuljetusta, määrätä, että rahdinkuljettaja on Suomessa olevan ydinlaitoksen haltijan asemesta vastuussa kuljetuksen aikana tai sen yhteydessä sattuneesta ydintapahtumasta johtuneesta ydinvahingosta. Tällainen määräys saadaan antaa vain, jos laitoksenhaltija on antanut tähän suostumuksensa ja jos rahdinkuljettaja on osoittanut että 23–27 §:ssä säädetty vakuutus on otettu tai 28 §:n 2 momentin mukainen taloudellinen takuu annettu. Määräyksen antamisen jälkeen ydinvastuulain laitoksenhaltijaa koskevia säännöksiä sovelletaan rahdinkuljettajaan laitoksen haltijan asemesta kuljetuksen aikana tai sen yhteydessä sattuneen ydintapahtuman osalta.

Jos asianmukaista jälleenvakuutusta myöhäisvahinkojen kattamiseksi ei olisi saatavilla, rahdinkuljettajan tulisi hakea vakuutustakuuta, jotta se voisi osoittaa, että ydinvastuulain 23–27 §:n mukainen vakuutus on otettu. Ei ole tiedossa, että 11 §:ssä tarkoitettu tilanne olisi koskaan tullut tosiasiassa sovellettavaksi.

Ehdotetun 3 momentin toisen virkkeen mukaisesti vakuutustakuu voitaisiin antaa enintään vuodeksi kerrallaan. On oletettavaa, että myös niiden henkilövahinkojen vakuuttamiseksi, joita varten vakuutustakuu voitaisiin myöntää, on tulevina vuosina saatavilla koko ydinvastuulain mukaisen vastuumäärän kattavia vakuutuksia, joiden ehdot eivät ole kohtuuttomat. Tällöin vakuutustakuulle ei olisi enää tarvetta. Ydinvastuuvakuutusten vakuutuskäytännön mukaista on, että vakuutuskausi määräytyy pääsääntöisesti kalenterivuosittain. Käytännössä myös vakuutustakuun voimassaoloaika olisi pääsääntöisesti kalenterivuoden pituinen.

Jo annettua vakuutustakuuta voitaisiin jatkaa uudella päätöksellä. Kaikkien vakuutustakuun antamisen edellytysten olisi kuitenkin täytyttävä myös jatkamispäätöstä tehtäessä.

Vakuutustakuu olisi voimassa päätöksessä määrätyn ajan. Tilanteen mukaan voisi olla perusteltua antaa vakuutustakuu vuotta lyhyemmäksi ajaksi. Lisäksi takuupäätöksiin voitaisiin ottaa irtisanomisehto, jonka mukaan valtioneuvosto voisi olosuhteiden muuttuessa irtisanoa vakuutustakuun ennen takuuajan päättymistä. Vakuutustakuu voisi olla tarpeen irtisanoa ennen takuuajan päättymistä, jos esimerkiksi laitoksenhaltija saisi kesken takuukauden vakuutustakuun kattamat vahingot sisältävän vakuutuksen markkinoilta ja laitoksenhaltija esittäisi takuun irtisanomista.

Käytännössä ei voida todeta täsmällistä ajankohtaa, jolloin olemassa olevan vakuutustakuun jatkaminen ei enää olisi perusteltua. Jäisi tapauskohtaisesti arvioitavaksi, milloin vakuutustakuun antamisen edellytykset eivät enää täyttyisi.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, mikä voisi olla ydinvastuulain 27 a § 1 momentissa tarkoitetussa vakuutuksessa vakuutuksen kohteena tai vakuutettuna. Vakuutettuna voisi olla ydinvastuulain 1 §:ssä tarkoitettu ydinlaitos tai samassa säännöksessä tarkoitetun ydinaineen kuljetus.

Pykälän 5 momentissa säädettäisiin valtion takautumisoikeudesta. Säännöksen mukaan valtiolla olisi oikeus saada laitoksenhaltijalta vakuutustakuun perusteella vakuutuksenantajalle suorittamansa määrä. Siinä tapauksessa, että vakuutustakuu realisoituisi, vakuutuksenantaja tekisi korvauspäätökset ja vahingot korvattaisiin vahingonkärsijöille ydinlaitoksen haltijan vakuutuksesta ja vakuutuksenantaja perisi vakuutustakuun perusteella maksetut korvaukset valtiolta. Valtiolla olisi oikeus periä takuun perusteella maksetut korvaukset takuupäätöksen ehtojen mukaisesti takaisin laitoksenhaltijalta.

Lisäksi 5 momentissa olisi viittaussäännös valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta (449/1988) annettuun lakiin. 5 momentin mukaisesti vakuutustakuuseen sovellettaisiin, mitä laissa valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annetussa laissa säädetään takausmaksusta ja takauksen ja takuun valvonnasta.

Kuten valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annetun lain 15 §:n 1 momentissa säädetään, lähtökohta olisi takuumaksun periminen. Valtioneuvosto voisi kuitenkin erityisistä syistä päättää, ettei takuumaksua peritä.

Takuumaksun suuruutta määrättäessä huomioon otettaisiin soveltuvin osin valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annetun lain 15 §:n 1 momentissa säädetty.

Erityisesti huomioon otettaisiin valtiolle mahdollisesti aiheutuvan suoritevelvollisuuden määrä, riskin kohteena olevan toiminnan ja talouden laatu ja laajuus, riskiajan pituus, riskin kohteen luottokelpoisuus ja muut katettavaan riskiin vaikuttavat seikat sekä kilpailutekijät.

Riskin suuruuden arviointi voi olla vaikeaa tilanteessa, jossa vastaavaa vakuutusta ei ole markkinoilta saatavissa. Takuumaksu pyrittäisiin mitoittamaan vastaamaan valtiolle takuusitoumuksesta aiheutuvaa riskiä. Kilpailutekijänä huomioon tulisi ottaa esimerkiksi EU:n valtiontukisääntelystä seuraavat vaatimukset. Takuumaksu tulisi EU:n valtiontukisääntelyn vuoksi määrätä tasolle, joka ylittää markkinahinnan ja joka on jatkuvasti laitoksenhaltijoille kalliimpi vaihtoehto kuin yksityisiltä markkinoilta saatava vakuutus.

Käytännössä vakuutustakuusta perittävä takuumaksu hinnoiteltaisiin siten, että ydinlaitoksen haltijan olisi kannattavampaa ottaa vakuutus heti, kun vakuutus kysymyksessä olevien vahinkojen korvaamiseksi olisi saatavilla vakuutusmarkkinoilta. Tällä taattaisiin se, että ydinlaitoksen haltija pyrkisi aina ensisijaisesti hankkimaan vakuutuksen markkinoilta ja hakemaan vakuutustakuuta vasta siinä tapauksessa, että vakuutussuojaa ei olisi markkinoilta saatavissa eikä laitoksenhaltija asettaisi muuta taloudellista takuuta. Voidaan olettaa, että vakuutusmarkkinoille syntyisi tarjontaa myös myöhäisvahingot kattavien vakuutusten tarjoamiseksi, kun kysyntää olisi. Lisäksi valtion vakuutustakuun kustannustaso voisi edelleen lisätä kysyntää tämän vahinkolajin kattamisen osalta.

Takuumaksun suuruutta määritettäessä vakuutustakuuasioiden käsittelystä aiheutuvien kustannusten katsottaisiin sisältyvän takuumaksuun eikä erillistä käsittelymaksua perittäisi.

Kuten valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annetun lain 15 §:n 3 momentissa säädetään, takuumaksu saataisiin ilman tuomiota tai päätöstä ulosottaa siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin on säädetty.

27 b §. Vakuutustakuun hallinnoinnista vastaisi uuden 27 b §:n 1 momentin mukaisesti Valtiokonttori. Tämä tarkoittaisi käytännössä, että Valtiokonttori perisi valtioneuvoston päätöksessä vahvistetun takuumaksun laitoksenhaltijalta. Lisäksi Valtiokonttorin tehtävänä olisi maksaa ensivakuutuksenantajalle takuupäätöksen mukaisesti sen ydinvahinkoihin liittyvät korvausmenot, jotka kuuluisivat valtion rahoitusvastuulle. Näiden kustannusten maksamisen ajankohdasta ja muista tarkemmista ehdoista voitaisiin säätää 2 momentissa tarkoitetussa työ- ja elinkeinoministeriön asetuksessa.

Valtiokonttori vastaisi myös vakuutustakuun valvonnasta. Valtiokonttorilla olisi oikeus saada määräämänään ajankohtana takuun ehtojen noudattamisen valvonnassa tarpeelliset tiedot ja selvitykset vakuutusyhtiöltä sekä ydinlaitoksen haltijalta. Tämän ohella vakuutustakuun myöntäneellä viranomaisella eli valtioneuvostolla olisi tiedonsaantioikeus uuden 27 a §:n 5 momentin viittaussäännöksen ja siten valtion lainanannosta ja sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annetun lain mukaisesti.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin työ- ja elinkeinoministeriölle valtuus säätää asetuksella tarkemmin vakuutustakuun hakemiseen ja vakuutustakuun perusteella maksettavien korvausten maksamiseen liittyvistä seikoista. Asetuksenantovaltuus koskisi vakuutustakuuta koskevan hakemuksen tekemistä työ- ja elinkeinoministeriölle ja hakemuksen sisältöä sekä vakuutustakuun perusteella maksettavien korvausten hakemista Valtiokonttorilta, korvausten maksamisen ajankohtaa ja hakemisen tarkempia ehtoja.

28 §. Ydinvastuulain 28 §:ssä säädetään poikkeuksista lain mukaiseen vakuuttamisvelvollisuuteen. Säännökseen lisättäisiin uusi 4 momentti. Siinä säädettäisiin, että ydinvastuulain mukaista vakuuttamisvelvollisuutta ei olisi säädettyjen edellytysten täyttyessä. Uusi momentti merkitsisi poikkeusta ydinvastuulain mukaisesta vakuuttamisvelvollisuudesta.

Uuden 4 momentin mukaisesti vakuuttamisvelvollisuudesta vapautuminen voisi tulla kyseeseen vain, kun kyse olisi sellaisen henkilövahingon korvaamisesta, joka ilmenisi myöhemmin kuin 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta. Lisäksi edellytettäisiin, että jälleenvakuutus tarkoitettujen vahinkojen korvaamiseksi olisi saatavilla vain kohtuuttomin ehdoin tai että sitä ei olisi saatavilla riittävässä laajuudessa. Edellytyksenä olisi myös, että ydinlaitoksen haltija olisi tehnyt ehdotetussa 27 a §:n 2 momentissa tarkoitetun hakemuksen ja menetellyt muutoinkin kyseisen momentin mukaisesti. Ydinlaitoksen haltijan tulisi siten vakuuttamisvelvollisuudesta vapautuakseen viipymättä toimittaa valtioneuvostolle ehdotetun 27 a §:n 2 momentissa tarkoitettu hakemus vakuutustakuun saamiseksi ja menetellä muutoinkin ehdotetun 27 a §:n 2 momentin mukaisesti eli toimittaa valtioneuvostolle asian selvittämiseksi tarpeelliset ja riittävät selvitykset. Tarpeellisilla ja riittävillä selvityksillä tarkoitettaisiin selvityksiä, joita ydinlaitoksen haltija toimittaisi valtioneuvostolle sen osoittamiseksi, että jälleenvakuutus kyseessä olevien vahinkojen korvaamiseksi olisi saatavilla vain kohtuuttomin ehdoin tai että jälleenvakuutusta ei olisi saatavilla riittävässä laajuudessa. Valtioneuvostolle toimitettu hakemus selvityksineen toimisi myös riittävänä selvityksenä Finanssivalvonnalle siitä, että esitetty 28 §:n 4 momentti soveltuisi Finanssivalvonnan suorittaessa ydinvastuulain 23 §:n 1 momentissa säädettyä tehtävää.

Se, että ydinlaitoksen haltija tai rahdinkuljettaja vapautuisi vakuuttamisvelvollisuudesta esitetyn 28 §:n 4 momentin mukaisesti, ei kuitenkaan sinänsä vaikuttaisi laitoksenhaltijan tai rahdinkuljettajan ydinvastuulain mukaiseen vastuuseen niistä vahingoista, joita mahdollisesti aiheutuisi sinä aikana, jolloin lain edellyttämää vakuutusta ei ole voimassa.

7.2 Laki ydinvastuulain muuttamisesta

2 §. Ydinvastuulain muuttamisesta annetun lain 493/2005 2 §:ää muutettaisiin siten, että säännöksen 1 momentissa säädettäisiin voimassa olevaa säännöstä vastaavalla tavalla valtuus valtioneuvoston asetuksella paitsi säätää niistä ydinaineista ja sellaisia ydinaineita sisältävistä ydinlaitoksista, joihin ydinvastuulakia ei sovellettaisi, myös antaa tarkempia säännöksiä edellytyksistä, joiden täyttyessä ydinvastuulakia ei sovellettaisi kyseisiin ydinpolttoaineisiin, radioaktiivisiin tuotteisiin tai ydinlaitokseen.

Säännöstä olisi tarkoitus voimassa olevaa säännöstä vastaavalla tavalla edelleenkin soveltaa yhdenmukaisesti OECD:n ydinenergiajärjestön johtokunnan päätösten kanssa, joita sillä on oikeus Pariisin yleissopimuksen mukaan antaa. Edellytyksiä, joiden vallitessa ydinvahingon vaara voitaisiin katsoa niin vähäiseksi, ettei ydinvastuulakia tulisi soveltaa pykälässä mainittuihin aineisiin ja laitoksiin, ei muutettaisi. Säännöksen 1 momenttia täsmennettäisiin siten, että säädettäisiin valtuus valtioneuvoston asetuksella antaa tarkempia säännöksiä edellytyksistä, joiden täyttyessä ydinvastuulakia ei sovellettaisi säännöksessä tarkoitettuihin ydinpolttoaineisiin, radioaktiivisiin tuotteisiin tai ydinlaitoksiin. Säännöksessä säädetyn valtuuden nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädettäisiin OECD:n ydinenergiajärjestön johtokunnan päätöksessä määrätyllä tavalla ydinaineista ja ydinlaitoksista, joihin ydinvastuulakia ei sovellettaisi, sekä edellytyksistä, joiden täyttyessä ydinvastuulakia oltaisiin soveltamatta tällaisiin ydinpolttoaineitiin, radioaktiivisiin tuotteisiin tai ydinlaitoksiin

18 §. Pykälässä säädettäisiin nykyiseen tapaan ydinlaitoksen haltijan vastuumäärästä. Pykälän ensimmäistä momenttia ei muutettaisi. Ydinlaitoksen haltijan vastuu olisi voimassa olevaa ydinvastuulain ja lain 493/2005 säännöstä vastaavasti rajoittamaton Suomessa syntyneiden ydinvahinkojen osalta.

Pykälän toista momenttia muutettaisiin siten, että siinä säädettäisiin Suomessa sijaitsevan, energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan ydinvastuulain mukaisen vastuun enimmäismääräksi samasta ydintapahtumasta johtuneista, muualla kuin Suomessa syntyneistä ydinvahingoista 1 200 miljoonaa euroa ja muun kuin energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen vastuumääräksi vastaavasti 250 miljoonaa euroa. Ydinvastuulain 23 §:stä seuraa, että momentissa säädettävä vastuumäärä olisi myös se määrä, joka ydinlaitoksen haltijan tulisi kattaa vakuutuksella tai ydinvastuulain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetulla taloudellisella takuulla. Tämä tarkoittaisi, että ydinvastuulaissa tarkoitettuja, muualla kuin Suomessa syntyneitä ydinvahinkoja korvattaisiin energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vakuutuksesta enintään 1 200 miljoonan euron arvosta ja muun kuin energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vakuutuksesta enintään 250 miljoonan euron arvosta.

Pykälän toisen momentin ensimmäisen virkkeen mukainen vastuumäärä koskisi ainoastaan energiantuotannossa käytettäviä ydinlaitoksia eli ydinvoimalaitoksia. Nykyisin käytössä olevista ydinlaitoksista tällaisia olisivat ydinvastuulain mukaisesti Teollisuuden Voima Oyj:n ydinvoimalaitosyksiköt Olkiluoto 1 ja Olkiluoto 2 sekä ydinvoimalaitosyksikköä Olkiluoto 3 ydinpolttoaineen latausajankohdasta alkaen, sekä Fortum Power and Heat Oy:n ydinvoimalaitosyksiköt Loviisa 1 ja Loviisa 2. Vahinkovaikutuksiltaan suuren mittakaavan ydintapahtuma on toiminnan luonteen vuoksi mahdollinen energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen kohdalla, minkä vuoksi olisi perusteltua, että 1 200 miljoonan euron vastuumäärä koskisi kyseisiä laitoksia.

Energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten vastuumäärä nousisi 1 200 miljoonaan euroon säädösmuutosten voimaantulopäivänä. Mikäli tällainen ydinlaitos otettaisiin käyttöön lakimuutosten jo tultua voimaan, ydinvastuun ja vakuuttamisvelvollisuuden alkamisajankohta määrittyisi voimassa olevien säännösten mukaisesti. Ydinvastuulakia muuttavan lain 493/2005 1 §:n 4 kohdan mukaan ydinreaktorilla tarkoitetaan laitosta, joka sisältää ydinpolttoainetta sillä tavoin, että siinä voi tapahtua ydinten halkeaminen itsestään jatkuvana ketjureaktiona ilman lisäneutronilähdettä. Ydinreaktorin kohdalla ydinvastuulain mukaisen vastuun ja vakuuttamisvelvollisuuden katsotaan siten alkavan ajankohdasta, jolloin tuore ydinpolttoaine ladataan reaktoriin. Ydinenergialain 20 §:n 2 momentissa säädetään ydinlaitoksen käyttämisen edellytyksistä, ja edellytyksiin kuuluu, että Säteilyturvakeskuksen on tullut todeta, että ydinlaitoksen haltijan vahingonkorvausvastuu ydinvahingon varalta on järjestetty siitä säädetyllä tavalla. Sama edellytys koskee ydinenergialain 20 a §:n 3 momentin mukaan ydinlaitoksen käytöstä poistoa ja 21 §:n 2 momentin mukaan muuta ydinlaitoksen käyttöä.

Suunnitteilla on sekä Suomessa että tietyissä muissa valtioissa niin sanottuja pienydinreaktoreita (small modular reactor, SMR), joiden lämpöteho on perinteisiä ydinvoimalaitoksia pienempi ja joita on suunniteltu käytettäväksi erityisesti kaukolämmön tuotannossa. Pienydinreaktoreiden kehitystyö on alkuvaiheessa, ja niitä koskevan lainsäädännön valmistelu on vasta käynnistymässä. Pienydinreaktoreiden ydinvastuuta koskevia kysymyksiä, kuten vastuumäärää, on mahdollista arvioida vasta, kun teknologian kehitys on riittävän pitkällä ja esimerkiksi pienydinreaktoreiden toimintaan liittyviä riskejä on arvioitu.

Ydinvastuulain voimassa olevan 3 §:n mukaisesti saman haltijan kahta tai useampaa samalla laitosalueella Suomessa sijaitsevaa ydinlaitosta on pidettävä ydinvastuulakia sovellettaessa yhtenä laitoksena yhdessä saman haltijan samalla laitosalueella sijaitsevien muiden tilojen kanssa, joissa säilytetään ydinainetta. Säännös on saman sisältöinen laissa 493/2005. Säännöksen sallimalla tavalla mainittujen ydinreaktoreiden kohdalla ydinreaktoreita ja niiden yhteydessä olevia, laitosalueella sijaitsevia muita laitoksia, kuten ydinjätteen välivarastoja, voitaisiin edelleen ydinvastuulain näkökulmasta pitää yhtenä laitoksena. Tämä tarkoittaisi, että näiden ydinlaitosten ydinvastuu voitaisiin edelleen kattaa yhdellä yhteisellä vakuutuksella.

Säännöksen 2 momentin toisessa virkkeessä säädettäisiin muun Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen kuin energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen vastuumääräksi 250 miljoonaa euroa. Tällaisia erillisiä ydinlaitoksia on Suomessa ollut yksi eli VTT:n omistama tutkimusreaktori FiR 1, jonka toiminta päättyi vuonna 2015. FiR 1 -tutkimusreaktorin vastuumäärä on vuonna 2014 alennettu valtioneuvoston päätöksellä 70 miljoonaa euroa vastaavaan määrään erityisnosto-oikeuksia. Kyseisen päätöksen mukainen vastuumäärän alentaminen ei kuitenkaan koske tutkimusreaktorin käytöstäpoistoa, ja VTT:lle on vuonna 2021 myönnetty valtioneuvoston päätöksellä vastuumäärän alentaminen samalle summalle tutkimusreaktorin käytöstäpoiston yhteydessä.

Momentissa säädetty alempi vastuumäärä voisi tulla sovellettavaksi muunkinlaiseen ydinlaitokseen, jota käytettäisiin muuhun tarkoitukseen kuin energiantuotantoon. Momentissa tarkoitettuna ydinlaitoksena voitaisiin pitää esimerkiksi ydinvoimalaitoksesta erillistä matala- ja keskiaktiivisen ydinjätteen varastoa ja loppusijoituslaitosta (jäljempänä VLJ-luola) ja käytetyn ydinpolttoaineen kapselointi- ja loppusijoituslaitosta sekä itsenäistä käytetyn ydinpolttoaineen varastoa.

Lisäksi momentissa säädetty alempi vastuumäärä voisi tulla sovellettavaksi käytöstäpoiston kohteena olevaan ydinvoimalaitokseen siinä vaiheessa, kun energiantuotanto ydinlaitoksessa olisi loppunut. Käytännössä ydinvoimalaitos tulisi alemman vastuumäärän piiriin siitä hetkestä alkaen, kun päätös ydinenergialain 20 a §:n mukaisesta käytöstäpoistoluvasta olisi saanut lainvoiman.

Pykälän kolmannessa momentissa säädettäisiin vastuumäärästä ydinpolttoaineen kuljetusten osalta sekä käytetyn polttoaineen että muun ydinaineen kuljetuksen kohdalla. Ydinpolttoaineen ja muun ydinaineen kuljetuksen kohdalla vastuumäärä olisi 80 miljoonaa euroa, joka olisi myös lain 23 §:ssä tarkoitetun vakuutuksen mukainen vakuutettava määrä. Momentissa säädettäisiin myös, että siinä tarkoitetusta enimmäismäärästä korvattaisiin muita kuin kuljetusvälineeseen kohdistuneita ydinvahinkoja enintään 80 miljoonaa euroa.

Pykälän neljäs momentti vastaisi lain 493/2005 neljättä momenttia. Momentissa säädettäisiin, että korvausmäärälle tuleva korko ja oikeudenkäyntikulujen korvaus eivät sisältyisi laitoksenhaltijan vastuun enimmäismäärään.

20 §. Pykälän 2 momentissa oleva viittaus Vakuutusvalvontavirastoon korjattaisiin Finanssivalvonnaksi. Vakuutusvalvontavirasto ja Rahoitustarkastus on yhdistetty Finanssivalvonnaksi lailla Finanssivalvonnasta (878/2008).

23 §. Pykälän 1 momentissa oleva viittaus Vakuutusvalvontavirastoon korjattaisiin Finanssivalvonnaksi. Lisäksi pykälän 1 momenttiin tehtäisiin muutos ydinvastuulain sisäisiin pykäläviittauksiin. Pykälässä säädetään ydinlaitoksen haltijan velvollisuudesta ottaa vakuutus ydinvastuulain 18 §:ssä tarkoitetun vastuun kattamiseksi. Lain 18 §:ään tehtävien muutosten johdosta 23 §:n 1 momentissa olevia viittauksia 18 §:ään muutettaisiin. Muutoksesta ei aiheutuisi asiallista muutosta vakuuttamisvelvollisuuteen. Vakuutus tulisi voimassa olevaa säännöstä vastaavalla tavalla ottaa sen vastuumäärän kattamiseksi, joka soveltuu kyseessä olevaan laitoksenhaltijaan tai toimintaan lain 18 §:n mukaisesti. Pykälän 2 ja 3 momenttia ei muutettaisi.

29 §. Pykälässä säädetään valtion varoista suoritettavan korvauksen enimmäismäärästä. Pykälää olisi tarpeen muuttaa, koska ydinvastuulain 18 §:n mukaista ydinlaitoksen haltijan suurinta vastuumäärää korotettaisiin. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin lain 493/2005 säännöstä vastaavalla tavalla, että jos se, jolla olisi oikeus saada vahingonkorvausta ydinvastuulain tai muun sopimusvaltion vastaavan lainsäädännön nojalla Suomessa olevan ydinlaitoksen haltijalta, näyttäisi, että hän ei olisi voinut saada tätä korvausta ydinlaitoksen haltijan kanssa vakuutussopimuksen tehneeltä vakuutuksenantajalta, maksettaisiin siten saamatta jäänyt korvaus valtion varoista. 1 momentin viittausta 18 §:ään muutettaisiin kyseiseen säännökseen esitettyjä muutoksia vastaavasti siten, että 18 §:n 2 momentin sijasta viitattaisiin 18 §:n 2-4 momenttiin ja niissä säädettyihin vastuumääriin.

Pykälän 2 momentissa säädetään valtion korvausvelvollisuuden enimmäismäärästä pykälän 1 momentin soveltuessa. Pykälän 2 momentissa säädetty valtion vastuun enimmäismäärä nostettaisiin 1 200 miljoonaan euroon ehdotetun 18 §:n 2 momentin muutosta vastaavalla tavalla.

30 §. Pykälässä säädetään Brysselin lisäyleissopimuksen soveltamisalasta ja valtion korvausvelvollisuudesta lisäyleissopimuksen soveltuessa. Ydinvastuulain 18 §:n mukaisen ydinlaitoksen haltijan suurimman vastuumäärän korottamisen vuoksi vastaava muutos tehtäisiin 30 §:n 1 momenttiin.

Ydinvastuulain 2 §:n valtuussäännöstä esitetään täsmennettäväksi. Voimassa olevan säännöksen mukaisesti valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että lakia ei sovelleta tiettyihin ydinpolttoaineisiin tai radioaktiivisiin tuotteisiin, joihin liittyvä ydinvahingon vaara on vähäinen niiden pienen määrän, matalan rikastusasteen tai vähäisen radioaktiivisuuden vuoksi, taikka ydinlaitoksiin, joissa on ainoastaan tällaisia ydinaineita. Tämän lisäksi valtioneuvostolle säädettäisiin valtuus antaa asetuksella tarkempia säännöksiä edellytyksistä, joiden täyttyessä ydinvastuulakia ei sovelleta mainittuihin ydinpolttoaineisiin, radioaktiivisiin tuotteisiin tai ydinlaitokseen.

Säännöstä on tarkoitus soveltaa yhdenmukaisesti OECD:n ydinenergiajärjestön (Nuclear Energy Agency, NEA) johtokunnan päätösten kanssa, joita sillä on oikeus Pariisin yleissopimuksen mukaan antaa. Valtuussäännöksen soveltamisalaa ei ole tarkoitus laajentaa, vaan ehdotetun lisäyksen myötä täsmennettäisiin sitä, mistä valtioneuvoston asetuksessa voitaisiin säätää.

NEA:n johtokunta on tehnyt 2010-luvulla kolme päätöstä, joiden pohjalta sopimusvaltiot voivat kansallisesti säätää rajoituksista Pariisin ydinvastuuyleissopimuksen soveltamisalaan. Päätökset koskevat käytöstäpoiston kohteena olevia ydinlaitoksia, pieniä määriä ydinainetta ydinlaitoksen ulkopuolella sekä matala-aktiivisen jätteen loppusijoituslaitoksia. Näistä päätöksistä erityisesti käytöstäpoiston kohteena olevia ydinlaitoksia koskevan päätöksen ja matala-aktiivisen jätteen loppusijoituslaitoksia koskevan päätöksen mukaisten asetusten arvioidaan tulevan Suomen ydinlaitosten tilanne huomioiden valmisteltavaksi lähitulevaisuudessa.

Esityksen 27 b §:n 2 momentissa esitetään säädettäväksi työ- ja elinkeinoministeriölle valtuus säätää tarkemmin asetuksella tietyistä, esitettävän 27 a §:ssä tarkoitetun vakuutustakuun hallinnointia koskevista seikoista. Säännöksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin vakuutustakuuta koskevan hakemuksen tekemisestä työ- ja elinkeinoministeriölle ja hakemuksen sisällöstä sekä vakuutustakuun perusteella maksettavien korvausten hakemisesta Valtiokonttorilta, korvausten maksamisen ajankohdasta ja hakemisen tarkemmista ehdoista.

Lait ydinvastuulain muuttamisesta ja ydinvastuulain muuttamisesta annetun lain muuttamisesta ehdotetaan tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjat tulevat Suomen osalta voimaan.

Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan, kun kaksi kolmannesta Pariisin yleissopimuksen osapuolista on ratifioinut tai hyväksynyt pöytäkirjan. Brysselin pöytäkirja tulee voimaan, kun kaikki lisäyleissopimuksen osapuolet ovat hyväksyneet tai ratifioineet pöytäkirjan.

Euroopan unionin neuvosto on päätöksellään (2004/294/EY) edellyttänyt, että Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan ratifiointi tapahtuu kaikissa asianomaisissa jäsenvaltioissa samanaikaisesti. Näyttää todennäköiseltä, että sopijavaltiot saavat kansalliset säädösprosessinsa valmiiksi ja voimaantulokynnys täyttyy vuoden 2021 aikana, jolloin muutospöytäkirjat voisivat tulla voimaan 1.1.2022.

Vuonna 2005 säädettyjen muutospöytäkirjojen voimaansaattamislakien ja ydinvastuulain muuttamista koskevan lain 493/2005 voimaantulosta säädetään asetuksilla. Voimaansaattamislait 491/2005 ja 492/2005 sekä laki 493/2005 tulevat voimaan valtioneuvoston asetuksilla säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjat tulevat Suomen osalta voimaan.

Nyt esitettyjen muutosten on tarkoitus tulla voimaan samaan aikaan voimaansaattamislakien ja lain 493/2005 kanssa. Esitettyjen muutosten voimaantulosta säädettäisiin siten valtioneuvoston asetuksilla.

9.1 Laki ydinvastuulain muuttamisesta

Koska valtioneuvostolla olisi valtuus antaa vakuutustakuu niin sanottujen myöhäisvahinkojen korvaamiseksi vasta ehdotettujen muutosten tultua voimaan, tulisi säätää siirtymäajasta vakuutustakuun hakemiseksi niiden ydinlaitosten osalta, joita ydinvastuu koskee ehdotettujen muutosten tullessa voimaan. Ehdotetun siirtymäsäännöksen mukaisesti ydinlaitoksen haltijalla ei olisi vakuuttamisvelvollisuutta ehdotetun 28 §:n 4 momentin mukaisesti, jos ydinlaitoksen haltija tekisi ehdotetussa 27 a §:n 2 momentissa tarkoitetun hakemuksen ja menettelisi muutoinkin ehdotetun 27 a §:n 2 momentin mukaisesti kuuden kuukauden kuluessa ehdotetun lain voimaantulosta. Siitä, että ydinlaitoksen haltija toimisi siirtymäsäännöksessä kuvatulla tavalla, seuraisi, että laitoksenhaltijan ei voitaisi katsoa laiminlyöneen ydinvastuulain 23 §:ssä säädettyä vakuuttamisvelvollisuuttaan eikä ydinenergialain 20 §:ssä säädettyä velvollisuutta järjestää vahingonkorvausvastuu siitä säädetyllä tavalla.

Siirtymäaikana ja vakuutustakuuta koskevan päätöksen valmistelun ajan ydinlaitoksen haltija olisi vapautettu niin sanottuja myöhäisvahinkoja koskevasta vakuuttamisvelvollisuudestaan. Siirtymäaikana Finanssivalvonta voisi siten ydinvastuulain 23 §:n mukaista tehtävää suorittaessaan hyväksyä ydinvastuuvakuutuksen, joka ei kattaisi niin sanottuja myöhäisvahinkoja. Jos ehdotettujen muutosten voimaantulon ja vakuutustakuuta koskevan päätöksen lainvoimaiseksi tulon välillä sattuisi ydintapahtuma, josta aiheutuisi myöhemmin kuin 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta ilmenevä henkilövahinko, valtion tulisi korvata mainittuja vahinkoja ydinvastuulain 29 ja 32 §:ssä säädetyn mukaisesti. Jotta Finanssivalvonta voisi hyväksyä ydinvastuulain 23 §:n mukaisesti ydinvastuuvakuutuksen siirtymäajan päätyttyä, laitoksenhaltijan tulisi olla hakenut vakuutustakuuta ennen siirtymäajan päättymistä.

9.2 Laki ydinvastuulain muuttamisesta annetun lain muuttamisesta

Ennen ehdotetun lain voimaantuloa tehty päätös vastuumäärän alentamisesta olisi edelleen voimassa lain voimaantulosta huolimatta. Mainittu siirtymäsäännös voisi soveltua vastuumäärän alentamista koskevaan päätökseen esimerkiksi ydinaineen kuljetuksen osalta, jos sellainen olisi tehty ennen lain voimaantuloa.

Lisäksi siirtymäsäännöksessä säädettäisiin, että hakemukseen vastuumäärän alentamiseksi, joka olisi tehty ennen ehdotetun lain voimaantuloa, sovellettaisiin ehdotetun lain voimaan tullessa voimassa ollutta 18 §:ää. Säännös soveltuisi, jos vastuumäärän alentamista koskeva hakemus olisi tehty ennen ehdotetun lain voimaantuloa eikä asiaa olisi ratkaistu ennen ehdotetun lain voimaantuloa.

10.1 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus varauman ja ilmoituksen tekemiseksi sekä selityksen antamiseksi ja käsittelyjärjestys

Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.

Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset on luettava lainsäädännön alaan, jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla taikka jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä tai jos siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kysymykseen ei vaikuta se, onko jokin määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (PeVL 11/2000 vp, PeVL 12/2000 vp ja PeVL 19/2010 vp).

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on lähdetty siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten lainsäädännön alaan kuuluvia sopimusmääräyksiä koskevien varaumien, selitysten ja ilmoitusten antamiseen, jotka vaikuttavat Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen itse sopimuksiin verrattuna (PeVL 16/2005 vp, PeVM 2/2008 vp, PeVL 19/2010 vp ja PeVL 29/2010 vp).

Hallituksen esityksen 2/2005 vp mukaan Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan vastuumääriä koskevan H kohdan määräykset, jotka muuttavat Pariisin yleissopimuksen 7 artiklaa, poikkeavat laitoksenhaltijan vastuun määrää ja sisältöä koskevista lain säännöksistä ja kuuluvat lainsäädännön alaan. Ydinlaitoksen haltijan vastuumäärästä ja ydinlaitoksen sijaintivaltion toissijaisesta vastuusta määrätään Pariisin yleissopimuksessa ja säädetään ydinvastuulaissa, eli asiassa, jota esitetty vastavuoroisuusperiaatetta koskeva, muutetun yleissopimuksen 18 artiklan mukaisesti 7 artiklan a kohtaan tehtävä varauma koskee, on kyse lainsäädännön alaan kuuluvasta asiasta. Kyseessä olevan, vastavuoroisuusperiaatetta koskevan varauman tekeminen mahdollistaa sen, että ydinvastuulaissa säädetyistä säännönmukaisista vastuumääristä, jotka perustuvat muutospöytäkirjoilla muutettujen Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen määräyksiin, on mahdollista säätää siten, että niitä sovelletaan tavanomaisesta poikkeavalla tavalla varaumassa tarkoitettujen edellytysten täyttyessä. Koska kyse on siten lainsäädännön alaan kuuluvasta asiasta, joka vaikuttaa Suomen kansainvälisen velvoitteen sisältöön, varauman tekemiselle tarvitaan eduskunnan hyväksyntä. Edellä selostetun mukaisesti eduskunta on jo hyväksynyt Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjan (EV 50/2005 vp), johon esitetty varauma tehtäisiin sen ratifioinnin yhteydessä, joten eduskunnan suostumus koskisi vain edellä mainittua vastavuoroisuusperiaatetta koskevaa varaumaa.

Hallituksen esityksessä 2/2005 vp ei ole otettu kantaa muutospöytäkirjalla muutetun Brysselin lisäyleissopimuksen 2 artiklan b kohdan mukaisen selityksen antamiseen tai vahvistamiseen eikä eduskunnan suostumuksen tarpeellisuuteen. Koska se, onko Brysselin lisäyleissopimuksen sopijavaltio antanut kyseessä olevan selityksen, vaikuttaa siihen, millä henkilöillä on oikeus saada korvausta ydinvahingosta lisäyleissopimuksen mukaisesti tietyssä erityistilanteessa, kyseessä on yksilön oikeuksien perusteita koskeva asia, joka siten kuuluu lainsäädännön alaan. Suomen on esityksessä todetulla tavalla perusteltua antaa myös muutospöytäkirjan osalta aiemmin tekemänsä Brysselin lisäyleissopimuksen 2 artiklan b kohdan mukainen selitys Suomessa vakinaisesti asuvan luonnollisen henkilön rinnastamisesta Suomen omiin kansalaisiin. Koska kyse on lainsäädännön alaan kuuluvasta asiasta, selityksen antamiselle tarvitaan eduskunnan hyväksyntä.

Esityksessä todetun mukaisesti Suomen tulee antaa muutospöytäkirjalla muutetun Pariisin yleissopimuksen 13 artiklan b kohdan mukainen ilmoitus talousvyöhykkeestään. Koska muutospöytäkirjalla muutetun 13 artiklan toimivaltaista tuomioistuinta koskevat määräykset ja siten myös ilmoituksen kattama asia kuuluvat Euroopan unionin toimivaltaan, esityksessä on katsottu, että ilmoituksen tekeminen ei edellytä eduskunnan suostumusta. Pariisin yleissopimuksen muutospöytäkirjaan ehdotettu varauma tai Brysselin lisäyleissopimuksen muutospöytäkirjaan ehdotettu selitys eivät sisällä velvoitteita, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten päätös varauman tekemiseksi ja selityksen antamiseksi voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä.

10.2 Lakiesitysten suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Vahingonkärsineiden asemaa on valtiosääntöoikeudellisesti arvioitava perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta. Omaisuudella tarkoitetaan perustuslakivaliokunnan käytännössä varallisuusarvoisia etuja, kuten vahinkoa kärsineen tuomiolla tai sopimuksella vahvistettua oikeutta vahingonkorvaukseen.

Esitykseen ei sisälly vahingonkorvauksen alaa rajoittavia säännöksiä. Se, että laitoksenhaltijan vakuutuksella katettavia vastuumääriä esitetään porrastettavaksi toimintaan liittyvän riskin ja mahdollisten vahinkojen laajuuden mukaisesti, ei vaikuttaisi vahingonkärsijän mahdollisuuteen käytännössä saada korvausta, koska valtio vastaisi alennetun vastuumäärän ja ehdotetussa 18 §:n 2 momentissa säädettävän suurimman vastuumäärän välisestä erotuksesta ydinvastuulain 29 §:n mukaisesti. Todetuilla perusteilla esitystä ei voi pitää ongelmallisena perustuslain 15 §:n kannalta.

Ydinlaitoksen haltijan kannalta vahingonkorvausvelvollisuutta turvaavaa vakuutuksenottovelvollisuutta voidaan tarkastella perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Ydinvastuulain 23 §:ssä on säädetty ydinlaitoksen haltijan vakuuttamisvelvollisuudesta, jolla osaltaan turvataan vahingonkärsijän oikeutta saada vahingonkorvausta. Esityksellä on toisaalta elinkeinonvapautta rajaavia vaikutuksia, kun energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vastuumäärää esitetään korotettavaksi 1 200 miljoonaan euroon. Toisaalta esityksessä on myös esitetty, että ydinvastuulain 28 §:ään lisättäisiin uusi 4 momentti, jossa säädettäisiin tilanteista, joissa vakuuttamisvelvollisuutta ei ole. Esitetyn säännöksen myötä siis osittain purettaisiin voimassa olevan lain vakuutuksenottovelvollisuutta.

Ydinlaitosten toimintaa säännellään ydinenergialain nojalla. Sen 5 luvun säännösten mukaan toiminta ei ole mahdollista, ellei ydinvastuulaissa säädettyä velvollisuutta ole täytetty. Elinkeinovapauteen kohdistuvista rajoituksista, jollaisena ydinvastuulaista ja esityksestä ilmeneviä velvollisuuksia on edellä esitetyn valossa pidettävä, on aina säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeuden rajoitusta koskevat täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset. Rajoitusten olennaisen sisällön, kuten rajoitusten laadun ja edellytysten tulee ilmetä laista (esimerkiksi PeVL 4/2000 vp). Siltä osin kun esityksellä on elinkeinonvapautta rajoittavia vaikutuksia energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan osalta laissa säädetyn vastuumäärän korottamisen vuoksi, vastuumäärästä, joka on ydinvastuulaissa säädetyn velvollisuuden mukaan katettava vakuutuksella, säädetään täsmällisesti ydinvastuulaissa. Esitystä ei siten voi pitää ongelmallisena perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta.

Perustuslain 82 §:n 2 momentin mukaan valtiontakaus ja valtiontakuu voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla. Valtiontakauksella tarkoitetaan perustuslain 82 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sitoutumista vastuuseen toisen velasta. Se, että valtiontakaus voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla, tarkoittaa suostumuksen antamista myös lakimuodossa. Laista tulee mainittujen perustelujen mukaan ilmetä takausten enimmäismäärä. Esitykseen sisältyvät ehdotukset vakuutustakuuta koskeviksi säännöksiksi täyttävät mainitut edellytykset.

Esitysluonnoksen mukaan esitettävät lait on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen vuoden 2004 muutospöytäkirjat tulevat Suomen osalta voimaan. Perustuslain 79 §:n 3 momentin mukaan erityisestä syystä laissa voidaan säätää, että sen voimaantuloajankohdasta säädetään asetuksella. Tällaisesta erityisestä syystä voi perustuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan olla kysymys esimerkiksi silloin, kun suuren lainsäädäntökokonaisuuden eri osien on tultava voimaan samana ajankohtana eikä tuota ajankohtaa ole lakia säädettäessä tarkoituksenmukaista tai mahdollista vielä vahvistaa (HE 1/1998 vp). Käsitellessään Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen vuoden 2004 muutospöytäkirjojen voimaansaattamislakiesityksiä sekä esitystä laiksi ydinvastuulain muuttamisesta, jolla säädettiin muutospöytäkirjoista ydinvastuulain säännöksiin aiheutuneista muutoksista, perustuslakivaliokunta on todennut lakiehdotuksen säännöksillä olleen siinä määrin kiinteä yhteys Suomen kansainvälisten velvoitteiden määräyksiin, että muodostui sellainen erityinen syy, jota tarkoitetaan perustuslain 79 §:n 3 momentissa (PeVL 14/2005 vp).

Nyt käsillä olevaan esitykseen sisältyvät lakiehdotukset liittyvät Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen vuoden 2004 muutospöytäkirjojen voimaantuloon, eli kyse on kytköksestä Suomen kansainvälisten velvoitteiden voimaantuloon. Esityksen valmisteluajankohtana ole vielä vahvistettua tietoa siitä, milloin muutospöytäkirjat tulevat voimaan. Esityksessä on lähdetty siitä, että todetulla tavalla esitykseen sisältyvien lakiehdotusten voimaantulosta voidaan perustuslain 79 §:n 3 momentin mukaisesti säätää asetuksella.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.