Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yhteensä 14:ää eri hallinnonaloille sijoittuvaa lakia.

Esitykseen sisältyvien lakien muutoksenhakusäännöksiä muutettaisiin siten, että viranomaisen hallintopäätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen eikä suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Myös tietyistä yleisten tuomioistuinten hallintopäätöksistä valitettaisiin hallinto-oikeuteen. Ehdotettu valitustie vastaisi nykyisen yleislain eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsääntöä. Pääsäännön mukaan vain valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja muiden viranomaisten tekemistä hallintopäätöksistä valitetaan hallinto-oikeuteen.

Samalla esitykseen sisältyvät muutoksenhakusäännökset ehdotetaan ajantasaistettaviksi siten, että viittaukset kumottuun hallintolainkäyttölakiin päivitettäisiin ja yleislain kanssa päällekkäinen sääntely poistettaisiin.

Lisäksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa oleva suullisten käsittelyjen julkisuussääntely ulotettaisiin kattamaan kaikki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaiset muut kuin kirjalliset asian selvityskeinot eli myös suullisen valmistelun ja tarkastuksen.

Lisäksi eräisiin oikeusministeriön hallinnonalan lakeihin esitetään tehtäväksi hyvinvointialueiden perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi tarpeelliset tekniset muutokset.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2023 alusta.

1.1 Tausta

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) 8 §:n 1 momentissa on yleinen säännös muutoksenhakutiestä, jonka mukaan viranomaisten päätöksistä valitetaan hallinto-oikeuteen ja valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Joissakin erityislaeissa on yleislaista poikkeavaa sääntelyä muutoksenhakutiestä siten, että muidenkin viranomaisten kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä on säädetty suora valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tuomioistuinlaissa (673/2016) ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa (381/2007) on säännöksiä myös tiettyjen tuomioistuinten ja muutoksenhakulautakuntien tekemien hallintopäätösten muutoksenhakutien ohjautumisesta lainkäyttölinjan sisällä ylemmän asteen tuomioistuimeen. Asian taustoittamisessa on ollut tavoitteena selvittää, onko yleislaista poikkeava sääntely erityislaeissa tältä osin enää tarpeen.

Lisäksi oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluvassa oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettuun lakiin ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säätämisen yhteydessä lisätty säännöksiä kyseisen lain mukaisten uusien suullisten asian selvityskeinojen, eli suullisen valmistelun ja tarkastuksen, julkisuudesta. Tällä hetkellä oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain mukaiset säännökset koskevat oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisista selvittämiskeinoista vain suullista käsittelyä ja katselmusta.

Lisäksi oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluvissa tuomioistuinlaissa, oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetussa laissa (677/2016), oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetussa laissa (646/1974) ja tuomioistuinmaksulaissa (1455/2015) on säännöksiä, joihin pitäisi tehdä hallituksen esityksen eduskunnalle hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi (HE 241/2020 vp) vuoksi tarpeelliset tekniset muutokset. Nyt muutettavaksi esitetyt lait eivät ole sisältyneet hallituksen esitykseen eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen lakeihin tehtävistä muutoksista hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevasta lainsäädännöstä johtuen (HE 56/2021 vp).

1.2 Valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä oikeusministeriössä.

Oikeusministeriö on kartoittanut tähän lainsäädäntöhankkeeseen liittyvää lainsäädäntöä Finlex- ja Edilex- tietokannoista hakutoimintoja hyödyntäen sekä muille ministeriöille ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle lähetetyllä kyselyllä. Oikeusministeriö on selvittänyt eduskunnan kanslian ja valtioneuvoston kanslian sekä niiden ministeriöiden alustavat kannat, joiden hallinnonalan lainsäädännössä on edelleen sellaisia säännöksiä, joiden mukaan muutoksenhakutie muun viranomaisen kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä on osoitettu suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Eduskunnan kanslia on alustavassa kartoituksessa ilmoittanut laativansa ehdotuksen eduskunnan puhemiesneuvostolle eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1197/2003) 43 §:n 1 momentin osalta ja selvittävänsä uudistuksen kannatusta eri eduskuntaryhmissä eduskuntaryhmistä annetun lain (979/2012) 19 §:n 3 momentin osalta.

Valtiovarainministeriö on alustavassa kartoituksessa ilmoittanut muuttavansa oikeusministeriön kyselyssä mainitut valtiovarainministeriön hallinnonalaan kuuluvat säännökset tarpeelliseksi katsomiltaan osin osana vireillä olevaa lainsäädäntöhankettaan. Valtiovarainministeriön vireillä olevassa lainsäädäntöhankkeessa (Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden valtiovarainministeriön hallinnonalan lakien muutoksenhakusäännösten muuttamiseksi, HE 90/2021 vp) sen hallinnonalan muutoksenhakusäännökset ehdotetaan ajantasaistettavaksi vastamaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Samassa yhteydessä muutoksenhakutie viranomaisen päätöksestä ehdotetaan muutettavaksi korkeimmasta hallinto-oikeudesta hallinto-oikeuteen Suomen Pankista annetun lain (214/1998) 16 §:n 2 momentissa, Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain (1166/1998) 31 §:n 1 momentissa ja arvonimistä suoritettavasta verosta annetun lain (1388/2001) 6 §:ssä. Valtiovarainministeriö on ilmoittanut, ettei se aio muuttaa muutoksenhakutietä kuntarakennelain (1698/2009) 53 §:n 4 momentin osalta.

Ympäristöministeriö on alustavassa kartoituksessa ilmoittanut, että ministeriöllä on vireillä oma lainsäädäntöhanke luonnonsuojelulain (1096/1996) muuttamiseksi, jonka yhteydessä arvioidaan myös lain 61 §:n 1 momentin muutostarpeita.

Liikenne- ja viestintäministeriö on alustavassa kartoituksessa ilmoittanut, ettei sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (917/2014) 345 §:n 2 momentin muuttaminen sovellu mukaan otettavaksi tähän hallituksen esitykseen. Liikenne- ja viestintäministeriön mukaan lainkohdassa tarkoitetut tilanteet ja päätökset edellyttävät kiireellistä käsittelyä valituselimessä. Kyseessä ei siten ole tekninen siirto tuomioistuimelta toiselle, mikä voitaisiin toteuttaa kyseisen hallituksen esityksen yhteydessä. Sähköisen viestinnän palveluista annetussa laissa on katsottu oikeusturvan kannalta perustelluksi, että Liikenne- ja viestintävirasto Traficomin päätöksistä, jotka koskevat esimerkiksi huomattavan markkinavoiman lisävelvoitteita, voidaan valittaa suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Prosessin on katsottu olevan nopeampi ja lyhyempi kuin tavallisen valitusprosessin, ja sitä on viestintäalalla yleisesti pidetty hyväksyttävänä menettelynä. Viestintämarkkinoilla erityisesti hinnoitteluun liittyvät riita-asiat on tarpeen ratkaista mahdollisimman nopeasti, koska ratkaisun viipyminen tarkoittaa useimmiten käytännössä sitä, että hinnoittelua koskevia säännöksiä rikkova teleyritys pystyy valtaamaan markkinat kilpailijaltaan tai voi hinnoittelullaan estää kilpailijan markkinoille tulon. Lisäksi suoraa muutoksenhakutietä korkeimpaan hallinto-oikeuteen on pidetty välttämättömänä myös käyttäjien etujen turvaamiseksi.

Työ- ja elinkeinoministeriö on alustavassa kartoituksessa ilmoittanut, että sähkömarkkinalain (588/2013) 114 §:n 4 momentin ja maakaasumarkkinalain (587/2017) 96 §:n 4 momentin muutoksenhakutiet työ- ja elinkeinoministeriön päätöksestä suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen ovat edelleen perusteltuja, koska työ- ja elinkeinoministeriön harkintavalta näissä hankelupa-asioissa on hyvin laaja ja lähestyy tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Työ- ja elinkeinoministeriö on ilmoittanut sisällyttävänsä lähitulevaisuudessa annettavaan hallituksen esitykseen sähkömarkkinalain muutosehdotuksen, jonka yhteydessä sähkömarkkinalain 114 ja 115 § päivitetään muilta osin vastaamaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Maakaasumarkkinalakia ei ole suunniteltu sisällytettävän työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemaan lainsäädäntöhankkeeseen, joten sen osalta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain edellyttämät ajantasaistamiset voidaan toteuttaa tämän oikeusministeriön valmisteleman hallituksen esityksen yhteydessä.

Alustavan kartoituksen perusteella oikeusministeriö on rajannut tämän hallituksen esityksen ulkopuolelle eduskunnan kanslian, valtiovarainministeriön, ympäristöministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalojen edellä luetellut lait, joissa on säädetty suorasta valituksesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen muun viranomaisen kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä.

Lisäksi oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluvassa saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 41 §:ssä on säädetty valitus saamelaiskäräjien vaalilautakunnan päätöksestä tehtäväksi suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Saamelaiskäräjistä annetun lain uudistaminen on vireillä omana erillisenä lainsäädäntöhankkeenaan (VN/5875/2019).Tämän vuoksi saamelaiskäräjistä annettu laki on rajattu tämän hallituksen esityksen ulkopuolelle.

Lisäksi valtiovarainministeriön hallinnonalaan kuuluvassa verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 71 a §:ssä on säädetty verotuksen oikaisulautakunnan päätöstä koskeva ennakkopäätösvalitus tehtäväksi hallinto-oikeuden asemesta suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Korkein hallinto-oikeus voi myöntää valitusluvan vain, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Tältä osin muutoksenhakutie lainkohdan mukaisissa asioissa suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen on perusteltua pitää vastaisuudessakin ennallaan näiden asioiden ennakkopäätösluonteen vuoksi. Tämän vuoksi verotusmenettelystä annettu laki on rajattu tämän hallituksen esityksen ulkopuolelle.

Oikeusministeriö on valmistellut esitystä yhteistyössä valtioneuvoston kanslian, tasavallan presidentin kanslian, opetus- ja kulttuuriministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa siltä osin kuin esitykseen sisältyy niiden hallinnonaloille kuuluvia lakeja.

Oikeusministeriö on pyytänyt esityksestä lausunnon useilta tahoilta. Myös tahoilla, joilta lausuntoa ei nimenomaisesti pyydetty, oli mahdollisuus antaa lausunto. Pyydetyistä ja saaduista lausunnoista on laadittu lausuntotiivistelmä ja –kooste, jota käsitellään tarkemmin luvussa 6.

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet tunnuksella OM086:00/2020.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettu laki on hallintolainkäyttöä sääntelevä yleislaki. Se on tullut voimaan 1.1.2020. Samalla se on kumonnut aiemman hallintolainkäytön yleislain, hallintolainkäyttölain (586/1996).

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n 1 momentti kuuluu seuraavasti: ”Viranomaisen päätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen. Valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä valitetaan kuitenkin korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valittamisesta muihin hallintotuomioistuimiin säädetään erikseen.” Säännös vastaa pääosin kumotun hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momenttia.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti muutettiin tähän muotoon lailla hallintolainkäyttölain muuttamisesta 891/2015. Lakimuutosta koskevassa hallituksen esityksessä eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta (HE 230/2014 vp, s. 40) todetaan seuraavasti: ”Ylimmän hallintotuomioistuimen ei tulisi toimia ainoana muutoksenhakuasteena, ellei siihen ole asian laatuun liittyviä erityisiä syitä. Valtioneuvoston yleisistunnon päätökset liittyvät yleensä hallitusvallan käyttämiseen siten, että muutoksenhakua hallintopäätöksestä suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen voidaan pitää perusteltuna. Sen sijaan ministeriöiden tekemät hallintopäätökset rinnastuvat asiasisällöltään tavallisesti muiden viranomaisten tekemiin hallintopäätöksiin, joten muutoksenhakutien tulisi olla niiden kanssa yhdenmukainen. Sama koskee esimerkiksi Suomen Pankin ja Kansaneläkelaitoksen tekemiä hallintopäätöksiä.” Kuitenkin eri hallinnonaloille on jäänyt vielä sääntelyä, jota ei ole muutettu vastaamaan kyseisessä hallituksen esityksessä esitettyä. Tiettyjen lakien osalta pääsäännöstä poikkeavaa muutoksenhakutietä ei ole enää nykytilanteessa pidettävä perusteltuna.

Muutettavaksi esitettyjen lakien muutoksenhakusäännöksissä on sääntelyä, jonka mukaan muutosta viranomaisen päätöksestä haetaan valittamalla suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämä ei vastaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsääntöä eikä korkeimman hallinto-oikeuden asemaa oikeuskäytäntöä ohjaavana ylimpänä tuomioistuimena.

Lisäksi muutettavaksi esitetyissä tuomioistuinlaissa ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa on sääntelyä, jonka mukaan tuomioistuinten hallinnollisiin päätöksiin haetaan muutosta tuomioistuinlinjan sisällä ylemmän asteiseen tuomioistuimeen. Tämäkään ei vastaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsääntöä.

Joissakin muutettavaksi esitetyissä laeissa on lisäksi vielä viittauksia kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 127 §:ssä säädetään, että muualla laissa tai asetuksessa olevalla viittauksella hallintolainkäyttölakiin tarkoitetaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain tultua voimaan viittausta tähän uuteen yleislakiin. Viittaukset kumottuun lakiin eivät kuitenkaan enää ole riittävän informatiivisia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentin mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä.

Yleislain kanssa päällekkäiset säännökset eivät ole tarpeen muualla lainsäädännössä. Joissakin muutettavaksi esitetyissä laeissa on vielä säännöksiä esimerkiksi valituslupasääntelystä korkeimpaan hallinto-oikeuteen tai päätöksen tehneen viranomaisen jatkovalitusoikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Oikeusministeriön hallinnonalalla muutoksenhakusäännösten selkeyttäminen muutoin on tarpeellista vaalilain (714/1998), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) ja tietosuojalain (1050/2018) osalta.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain suullista käsittelyä koskevia 4 luvun säännöksiä sovelletaan lain 10 §:n mukaan suulliseen käsittelyyn ja katselmukseen. Säännökset on tarpeen ulottaa koskemaan myös muita oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisia suullisia asian käsittely- ja selvittämiskeinoja eli suullista valmistelua ja tarkastusta. On tarkoituksenmukaista, että oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa voidaan rajoittaa kaikissa niissä tilanteissa, joissa laissa määritellyt edellytykset julkisuuden rajoittamiselle täyttyvät, riippumatta asian selvittämiseen käytettävästä suullisen selvittämiskeinon muodosta.

Oikeusministeriön hallinnonalalla tuomioistuimia koskevassa lainsäädännössä on vielä hyvinvointialueiden perustamiseen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistukseen liittyviä teknisiä muutostarpeita tuomioistuinlaissa, oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetussa laissa, oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetussa laissa ja tuomioistuinmaksulaissa.

Esityksen tavoitteena on yhtenäistää viranomaisten hallintopäätöksiä koskeva muutoksenhakutie ja vahvistaa korkeimman hallinto-oikeuden asemaa oikeuskäytäntöä ohjaavana ylimpänä tuomioistuimena. Muutoksenhakutien muuttamisella turvataan myös näissä asiaryhmissä asianosaisen oikeus kaksiportaiseen muutoksenhakuun, eli valitukseen hallinto-oikeuteen ja sen jälkeen valituslupahakemukseen korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Lisäksi tavoitteena on samalla ajantasaistaa ja selkeyttää säännöksiä muutettavaksi esitettyihin lakeihin sisältyvän muun muutoksenhakusääntelyn osalta.

Tavoitteena on myös yhtenäistää oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa koskevaa sääntelyä siten, että kun laissa määritellyt edellytykset julkisuuden rajoittamiselle täyttyvät, oikeudenkäynnin julkisuutta voidaan rajoittaa riippumatta asian selvittämiseen käytettävän suullisen selvittämiskeinon muodosta.

Tavoitteena on myös ajantasaistaa oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluva tuomioistuimia koskeva lainsäädäntö siten, että siihen tehdään hyvinvointialueiden perustamiseen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistukseen liittyvät teknisluontoiset muutokset.

4.1 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan siihen sisältyvien lakien muuttamista siltä osin, kuin niiden nykyisten muutoksenhakusäännösten mukaan muiden viranomaisten kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksiin saa hakea valittamalla muutosta suoraan korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja siltä osin, kun tuomioistuinten hallinnollisiin päätöksiin saa hakea valittamalla muutosta tuomioistuinlinjan sisällä ylemmän asteen tuomioistuimelta. Näiden säännösten mukainen muutoksenhakutie ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaista pääsääntöä. Sen mukaan viranomaisen tekemään hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, jonka jälkeen muutosta saa hakea valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Lisäksi samassa yhteydessä muutettaisiin viittaukset muutoksenhaussa sovellettavaan yleislakiin vastaamaan vuoden 2020 alussa voimaan tullutta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Joissakin esitykseen sisältyvissä laeissa on edelleen vanhentuneita viittauksia kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Lisäksi kumottaisiin yleislain kanssa päällekkäiset säännökset ja selkeytettäisiin tarpeen mukaan muitakin muutoksenhakusäännöksiä.

Viittaussäännösten ajantasaistamisella ja päällekkäisten säännösten kumoamisella ei olisi vaikutusta lainkohtien sisältöön. Sääntely on jo nykyisin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain aiempia viittaussäännöksiä koskevan 127 §:n perusteella voimassa olevaa oikeutta myös nyt muutettavaksi esitettyjen lakien osalta (ks. esim. KHO 2021:81 ja KHO 2022:20).

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettuun lakiin lisättäisiin säännökset siitä, että suullisen käsittelyn julkisuutta koskevan 4 luvun säännökset soveltuvat myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain uusiin suullisiin asian käsittely- ja selvittämiskeinoihin eli lain 47 §:n mukaiseen suulliseen valmisteluun ja lain 49 §:n mukaiseen tarkastukseen.

Oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluvan tuomioistuimiin liittyvän lainsäädännön osalta lakeja ajantasaistettaisiin siten, että lakeihin tehtäisiin hyvinvointialueiden perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi tarvittavat tekniset muutokset.

Useimpiin muutettaviin lakeihin sisällytettäisiin siirtymäsäännökset, koska ehdotetut muutokset vaikuttavat muutoksenhakutiehen. Siirtymäsäännösten mukaan haettaessa muutosta ennen muutoksen voimaantuloa tehtyyn päätökseen sovellettaisiin muutoslain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

Esityksen arvioidaan yhtenäistävän viranomaisten päätöksien muutoksenhakutietä ja selkeyttävän lainsäädäntöä ja sen myötä vähentävän oikeudellista epävarmuutta.

Esityksen arvioidaan lisäksi vahvistavan korkeimman hallinto-oikeuden asemaa oikeuskäytäntöä ohjaavana ja yhtenäistävänä ylimpänä tuomioistuimena. Suorien valitusmahdollisuuksien vähentämisen korkeimpaan hallinto-oikeuteen arvioidaan vahvistavan sen roolia valituslupatuomioistuimena. Muutoksenhakutien muuttamisen arvioidaan vahvistavan myös oikeusturvaa. Muutoksenhakutiestä tulee kaksiportainen, kun asianosaisella on ensin mahdollisuus valittaa hallinto-oikeuteen ja hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen mahdollisuus hakea valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentin mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä. Tämän lainkohdan nojalla päätöksen tehneellä viranomaisella olisi jatkossa mahdollisuus hakea valituslupaa hallintotuomioistuimen päätökseen myös näiden asioiden osalta, joiden muutoksenhakutie muutettaisiin korkeimmasta hallinto-oikeudesta hallinto-oikeuteen. Tämä vahvistaisi osaltaan oikeuskäytännön yhtenäisyyttä ja korkeimman hallinto-oikeuden asemaa oikeuskäytännön ohjaamisessa.

Siltä osin, kun esityksessä ehdotetaan muutoksenhakusäännösten päivittämistä vastaamaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia sekä muutoksenhakusäännösten muuta muotoilua, esityksen arvioidaan ajantasaistavan ja selkeyttävän hallintoasioiden muutoksenhakua koskevaa sääntelyä. Myös oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettuun lakiin esitettävän lisäyksen suullisten valmisteluiden ja tarkastusten julkisuuden sääntelyyn arvioidaan selkeyttävän hallintotuomioistuinten toiminnan julkisuutta koskevia säännöksiä.

Esityksessä eräiden lakien mukainen muutoksenhakutie muutettaisiin korkeimmasta hallinto-oikeudesta ja tuomioistuinlain osalta myös yleisen lainkäytön tuomioistuinlinjalta alueellisiin hallinto-oikeuksiin. Siten ehdotettu sääntely voi vähäisissä määrin lisätä alueellisten hallinto-oikeuksien työmäärää. Muutokset hallinto-oikeuksien asiamääriin eivät kuitenkaan olisi merkittäviä.

Vastaavasti ehdotettu sääntely voi vähäisissä määrin vähentää korkeimman hallinto-oikeuden työmäärää ja tuomioistuinlakiin ehdotettavien muutosten vuoksi yleisten tuomioistuinten työmäärää.

Vaikutuksia korkeimman hallinto-oikeuden työmäärään arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon, että muutoksenhakutien muuttaminen korkeimmasta hallinto-oikeudesta hallinto-oikeuteen tarkoittaa myös sitä, että hallinto-oikeuden päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 12 luvun mukaisesti. Muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi näissäkin asioissa valituslupaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus voi päättää valituslupapyynnön hyväksymisestä tai hylkäämisestä normaalia ratkaisukokoonpanoa suppeammassa kokoonpanossa. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain (1265/2006) 6 §:ssä on pääsääntönä, että korkein hallinto-oikeus on lainkäyttöasiassa päätösvaltainen viiden jäsenen kokoonpanossa. Valitusluvan myöntämisestä tai epää-misestä korkein hallinto-oikeus voi kuitenkin päättää kolmen jäsenen kokoonpanossa. Asian käsittelyä korkeimmassa hallinto-oikeudessa keventäisi myös se, että hallinto-oikeuden perusteltu päätös olisi käsittelyn pohjana.

Esityksellä arvioidaan olevan vain vähäisiä vaikutuksia hallintotuomioistuinten työmääriin. Esityksen ei arvioida siten aiheuttavan tarvetta lisäresursoinnille.

Oikeusministeriö on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta tilastotiedot vireille tulleiden valitusten määristä vuosina 2017–2021 niissä asioissa, joiden muutoksenhakutie ehdotetaan muutettavaksi korkeimmasta hallinto-oikeudesta hallinto-oikeuksiin.

Korkeimmalta hallinto-oikeudelta saadun selvityksen mukaan näitä asioita koskevia valituksia on vuosittain saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen keskimäärin 2,2 valitusta (vaihteluväli 1–4). Tasavallan presidentin kansliasta annetun lain (100/2012) 83 §:n mukaisia asiakirjajulkisuutta koskevia päätöksiä, viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisia valtioneuvoston yleisistunnon asiakirjajulkisuutta koskevia päätöksiä, valmiuslain (1552/2011) mukaisia ministeriön tai Suomen Pankin päätöksiä, tuomioistuinlain mukaisia sivutoimilupaa koskevia päätöksiä (9 luvun 5 §), hallinto-oikeuden, vakuutusoikeuden tai markkinaoikeuden kirjallista varoitusta (15 luvun 1 §) tai virantoimituksesta pidättämistä (15 luvun 2 §) koskevia päätöksiä ja hallinto-oikeuden tai vakuutusoikeuden asiantuntijajäsenen tehtävästä vapauttamista koskevia päätöksiä (17 luvun 21 §) sekä päästökauppalain (311/2011) mukaisia päästökauppaviranomaisen päätöksiä, joilla on ratkaistu maksutta jaettavien päästöoikeuksien myöntämistä tai määrän muuttamista koskeva asia, ja päästökauppalain nojalla tehtyjä työ- ja elinkeinoministeriön päätöksiä koskevia valituksia ei ollut saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen ollenkaan tarkastelujakson aikana. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:n 1 momentin mukaisia hallinto-oikeuden, markkinaoikeuden tai vakuutusoikeuden asiakirjajulkisuutta koskevia hallintopäätöksiä sekä kuvaohjelmalain (710/2011) mukaisia kuvaohjelmalautakunnan päätöksiä koskevia valituksia on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen yksi molemmista asiaryhmistä koko tarkastelujakson aikana. Sairausvakuutuslain (1224/2004) mukaisia lääkkeiden hintalautakunnan päätöksiä koskevia valituksia on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen keskimäärin 1,8 valitusta vuosittain tarkastelujakson aikana.

Oikeusministeriö on pyytänyt korkeimmalta oikeudelta ja hovioikeuksilta tilastotiedot vireille tulleiden valitusten määristä vuosina 2017–2021 tuomioistuinlain mukaisista hovioikeuden, työtuomioistuimen tai käräjäoikeuden kirjallista varoitusta (15 luvun 1 §) tai virantoimituksesta pidättämistä (15 luvun 2 §) koskevista päätöksistä, koska näiden hallintopäätösten muutoksenhakutie ehdotetaan muutettavaksi korkeimmasta oikeudesta ja hovioikeudesta hallinto-oikeuteen.

Korkeimmalta oikeudelta ja hovioikeuksilta saadun selvityksen mukaan näitä asioita koskevia valituksia ei ollut saapunut korkeimpaan oikeuteen tai hovioikeuksiin ollenkaan tarkastelujakson aikana.

Oikeusministeriö on pyytänyt vakuutusoikeudelta tilastotiedot valitusten määristä vuosina 2017–2021 oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:n 2 momentin mukaisista vakuutusoikeuden alaiseen muutoksenhakujärjestelmään kuuluvien muutoksenhakulautakuntien tekemistä asiakirjajulkisuutta koskevista hallintopäätöksistä, koska näiden hallintopäätösten muutoksenhakutie ehdotetaan muutettavaksi vakuutusoikeudesta hallinto-oikeuksiin.

Vakuutusoikeudelta saadun selvityksen mukaan näitä asioita koskevia valituksia on vuosittain saapunut vakuutusoikeuteen keskimäärin 1,4 valitusta (vaihteluväli 1–2). Vakuutusoikeus on todennut selvityksessään, että vaikka asiamäärät eivät ole suuria, edellyttävät asiat vakuutusoikeuden näkemyksen mukaan myös pääasian substanssin tuntemusta.

Hallinto-oikeuksille siirrettäväksi esitettyjen asioiden valitusmäärien ollessa näin vähäisiä, yhteenlaskettuna keskimäärin 3,6 valitusta vuosittain viimeisen viiden vuoden aikana, ei näiden asioiden valitustien muuttamisen alueellisiin hallinto-oikeuksiin arvioida aiheuttavan tarvetta lisäresursoinnille. Ennalta arvioiden nämä asiaryhmät ovat sellaisia, ettei niihin kohdistuvien valitusten määrän ennakoida myöskään kasvavan. Vaikka asiaryhmät sisältävät joitakin sellaisia asioita, jotka on lain mukaan käsiteltävä kiireellisenä muutoksenhaussa, ei valituksia käytännössä ole juurikaan kohdistunut näihin kiireellisenä käsiteltäviin asiaryhmiin (tuomioistuinlain mukaiset virkamiesoikeudelliset asiat ja päästökauppalain mukaiset asiat). Sen vuoksi myöskään lakiehdotuksiin sisältyvien kiireellisen käsittelyn vaatimusten ei arvioida aiheuttavan lisäresurssien tarvetta hallinto-oikeuksissa.

Asiamääriltään suurin yksittäinen asiaryhmä tässä joukossa, eli sairausvakuutuslain mukaisen lääkkeiden hintalautakunnan päätöksiin kohdistuvat valitukset, esitetään keskitettäväksi Helsingin hallinto-oikeuteen. Valitusmäärät tässä asiaryhmissä ovat vuositasolla varsin pieniä, keskimäärin 1,8 valitusta vuosittain viimeisen viiden vuoden aikana. Helsingin hallinto-oikeus on suurin alueellinen hallinto-oikeus. Helsingin hallinto-oikeuden kokonaisasiamäärä huomioon ottaen tämä keskittämisratkaisu ei ole merkittävä. Helsingin hallinto-oikeuden resurssitarpeen osalta tässä yhteydessä on otettava huomioon myös se, että aiemmin Helsingin hallinto-oikeuteen keskitettyjen tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 65 a §:n mukaisten virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevista päätöksistä tehtyjen valitusten ja tuomioistuinlain 23 luvun 8 §:n mukaisten Tuomioistuinviraston päätöksistä tehtyjen valitusten keskittäminen Helsingin hallinto-oikeuteen esitetään tässä yhteydessä purettavaksi siten, että nämä valitukset hajautetaan kaikkiin alueellisiin hallinto-oikeuksiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 §:n 3–4 momentin mukaisesti.

Esitys saattaa joissain tapauksissa lisätä asianosaisten oikeudenkäyntikuluja, jos asianosainen hyödyntää muutoksenhaun ohjaamisesta hallinto-oikeuteen seuraavaa jatkovalitusmahdollisuutta.

Hyvinvointialueiden perustamista sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistusta koskevasta lainsäädännöstä johtuvilla teknisillä muutoksilla lainsäädäntö ajantasaistetaan vastaamaan uutta rakenteellista toimintakenttää.

Esityksellä ei arvioida olevan muita taloudellisia vaikutuksia, joten kokonaisuudessaan sillä ei arvioida olevan olennaisia taloudellisia vaikutuksia.

Hallintotuomioistuimessa kiireellisenä käsittelyn vaatimuksen poistaminen

Lausuntopalautteeseen on sisältynyt kritiikkiä siitä, että monet esityksen säännökset velvoittavat asian kiireellisenä käsittelyyn hallintotuomioistuimessa. Kiireellisenä käsittelyn vaatimuksia sisältyy esityksen laeista vaalilakiin, tasavallan presidentin kansliasta annettuun lakiin, tuomioistuinlakiin ja päästökauppalakiin. Tässä esityksessä ei esitetä poistettavaksi näitä kiireellisenä käsittelyn vaatimuksia.

Vaalilakiin sisältyvä kiireellisen muutoksenhakukäsittelyn vaatimus on vaaliasioiden luonteen vuoksi tarpeen. Vaalilain 102 §:n 1 momentin mukaan myös valituksen tekemiselle varattu aika on poikkeuksellisen lyhyt. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle vaalilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 48/1998 vp, s. 42) kiireellisyyttä on perusteltu sillä, että vaalien tulos pyritään saamaan lainvoimaiseksi ja lopulliseksi mahdollisimman nopeasti. Vaalilain osalta valitustietä ei myöskään esitetä tässä yhteydessä muutettavaksi millään tavalla, joten ehdotettu vaalilain muutos ei lisää hallinto-oikeuksien kiireellisenä käsiteltävien asioiden määrää.

Päästökauppalakiin sisältyvät kiireellisen tuomioistuinkäsittelyn vaatimukset ovat näiden asioiden luonteen vuoksi tarpeen. Päästöoikeudet jaetaan päästökauppakausittain. Päästökauppalain päästöoikeuksien myöntämistä ja päästöoikeuksien määrän muuttamista koskevat asiat on perusteltua käsitellä muutoksenhakutuomioistuimessa kiireellisenä, koska kuten hallituksen esityksessä Eduskunnalla päästökauppalaiksi (HE 315/2010 vp, s. 61) todetaan, niin valitus saattaa johtaa myös asian palauttamiseen ja uuteen ilmoittamiseen komissiolle. Käsiteltävänä oleva valitus aiheuttaa siten epävarmuutta valittajan lisäksi koko päästökauppajärjestelmän toimivuudelle. Tämän vuoksi valitus on päästökauppalakia säädettäessä säädetty käsiteltäväksi kiireellisenä ja on edelleen perusteltua säätää käsiteltäväksi kiireellisenä.

Tasavallan presidentin kansliasta annetun lain ja tuomioistuinlain mukaan tietyt virkamiesoikeudelliset asiat on käsiteltävä kiireellisenä. Tämä vastaa valtion virkamieslain (750/1994) 55 §:n 1 momentin sääntelyä, jonka mukaan vastaavat asiat on muiden valtion virkamiesten osalta käsiteltävä hallintotuomioistuimissa kiireellisenä.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle valtion virkamieslaiksi ja laiksi valtion virkaehtosopimuslain muuttamisesta (HE 291/1993 vp, s. 43) valtion virkamieslain 55 §:n 1 momenttia on perusteltu siten, että se vastasi voimassa olevaa lakia. Aiemmin voimassa olleen valtion virkamieslain (755/1986) 93 §:n vaatimusta asian kiireellisenä käsittelemiseen on perusteltu hallituksen esityksessä Eduskunnalle valtion virkamieslainsäädännön uudistamisesta (HE 238/1984 vp, s. 61–62) siten, että kiireellisenä käsitteleminen on tarpeen, jotta kyseisten virkojen hoitaminen asian lopullisen ratkaisun viipymisen vuoksi ei kohtuuttomasti vaikeutuisi.

Kiireellisenä käsittelylle muutoksenhaussa näissä asiaryhmissä on siten esitettävissä virkojen hoitamiseen liittyviä argumentteja. Nämä argumentit eivät kuitenkaan ole niin painavia, että asioiden kiireellisenä käsittely olisi täysin välttämätöntä hallintotuomioistuimessa, erityisesti kun otetaan huomioon eduskunnan oikeusasiamiehen lausunnossaan esiin tuoma Tuomioistuinviraston 14.5.2021 antama selvitys, jonka mukaan lakisääteisesti kiireelliset asiat muodostavat jo keskimäärin 50 prosenttia hallinto-oikeuksille saapuneista asioista.

Tuomareita ja tasavallan presidentin kanslian virkamiehiä ei ole kuitenkaan perusteltua tässä yhteydessä asettaa eriarvoiseen asemaan muutoksenhaussa asian käsittelyn kiireellisyysvaatimuksen osalta muiden valtion virkamiesten kanssa. Sen vuoksi näiden säännösten osalta ei tässä yhteydessä esitetä muutoksia käsittelyn kiireellisyysvaatimuksiin muutoksenhaussa.

Lääkkeiden hintalautakunnan päätöksiä koskevan muutoksenhaun hajauttaminen

Vaihtoehtoisena toteuttamistapana on sairausvakuutuslain 6 luvun 26 §:n osalta muutoksenhakutien muuttamisehdotuksen yhteydessä pohdittu valitusten hajauttamista kaikkiin alueellisiin hallinto-oikeuksiin.

Lääkkeiden hintalautakunnan päätöksiä koskevia valituksia on tehty vain muutamia vuositasolla (1,8 valitusta vuosittain viimeisen viiden kalenterivuoden aikana).

Keskittäminen ei toteuttaisi tavoitetta alueellisten hallinto-oikeuksien tasapuolisesta kehittämisestä. Valitusten vähäisen määrän vuoksi keskittämisestä ei välttämättä olisi saatavilla merkittävää lisähyötyä asiantuntijuuden säilyttämisen ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi.

Toisaalta juuri valitusten vähäisen määrän vuoksi keskittäminen ei tässä asiaryhmässä olisi ristiriidassa hallinto-oikeuksien tasapuolisen kehittämisen kanssa, koska sillä ei olisi todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia hallinto-oikeuksissa käsiteltävien asioiden määrään. Kun valituksia kuitenkin vuosittain tehdään, voisi keskittäminen edesauttaa asiantuntemuksen säilyttämistä jonkin verran. Tällä hetkellä ei myöskään ole oletettavissa, että asiaryhmä tulevaisuudessa merkittävästi kasvaisi.

Sosiaali- ja terveysministeriö pitää keskittämistä yhteen hallinto-oikeuteen perusteltuna ratkaisuna. Valitusten määrä tässä asiaryhmässä on vuositasolla vähäinen. Lisäksi valitukset ovat tähän asti olleet keskitetysti ratkaistavina korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ja lääkkeiden hintalautakunnan päätöksiin liittyvien valitusten käsittely edellyttää perehtymistä lautakunnan toimialaan.

Oikeusministeriö on pyytänyt esityksestä lausunnon valtioneuvoston kanslialta, valtiovarainministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, maa-ja metsätalousministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ympäristöministeriöltä, tasavallan presidentin kanslialta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, valtioneuvoston oikeuskanslerilta, korkeimmalta oikeudelta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta, alueellisilta hallinto-oikeuksilta, Ahvenanmaan hallintotuomioistuimelta, markkinaoikeudelta, vakuutusoikeudelta, työtuomioistuimelta, sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnalta, työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnalta, tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnalta, opintotuen muutoksenhakulautakunnalta, Tuomioistuinvirastolta, kuvaohjelmalautakunnalta, Energiavirastolta, lääkkeiden hintalautakunnalta, Kansalliselta audiovisuaaliselta instituutilta, Tasavallan presidentin kanslian virkamiesyhdistys ry:ltä, Elinkeinoelämän keskusliitolta, Energiateollisuus ry:ltä, Metsäteollisuus ry:ltä, Teknologiateollisuus ry:ltä, Lääketeollisuus ry:ltä, Rinnakkaislääketeollisuus ry:ltä, Suomen Lääkerinnakkaistuojat ry:ltä ja Suomen Kuntaliitolta. Myös tahoilla, joilta lausuntoa ei nimenomaisesti pyydetty, oli mahdollisuus antaa lausunto.

Yhteensä 21 tahoa antoi lausunnon. Nämä tahot olivat valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, ympäristöministeriö, tasavallan presidentin kanslia, eduskunnan oikeusasiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, korkein oikeus, korkein hallinto-oikeus, Helsingin hallinto-oikeus, Hämeenlinnan hallinto-oikeus, Itä-Suomen hallinto-oikeus, Turun hallinto-oikeus, markkinaoikeus, vakuutusoikeus, Tuomioistuinvirasto, lääkkeiden hintalautakunta, Kansallinen audiovisuaalinen instituutti, Elinkeinoelämän keskusliitto, Lääketeollisuus ry sekä Suomen Kuntaliitto. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeus ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa luonnoksesta.

Annetuissa lausunnoissa suhtauduttiin pääosin myönteisesti esityksen tavoitteisiin ja ehdotettuihin muutoksiin.

Eduskunnan oikeusasiamies, korkein hallinto-oikeus ja Itä-Suomen hallinto-oikeus suhtautuivat kriittisesti siihen, että sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 345 §:n 2 momentin, sähkömarkkinalain 114 §:n 4 momentin ja maakaasumarkkinalain 96 §:n 4 momentin mukainen muutoksenhakutie jäisi tämän uudistuksen jälkeenkin sellaiseksi, että viranomaisen tekemään hallintopäätökseen haettaisiin muutosta suoraan korkeimmalta hallinto-oikeudelta tai että markkinaoikeuden päätökseen haettaisiin muutosta ilman valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Korkein oikeus, markkinaoikeus, vakuutusoikeus ja Tuomioistuinvirasto, joka lausuntoa valmistellessaan tiedusteli myös käräjä- ja hovioikeuksien näkemyksiä, suhtautuivat kriittisesti tuomioistuinlakiin ehdotettaviin muutoksiin, joiden mukaan muutoksenhakutie tuomioistuinten tekemistä hallintopäätöksistä muutettaisiin alueellisiin hallinto-oikeuksiin. Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri sekä Turun hallinto-oikeus pitivät esteellisyyskysymysten kannalta ongelmallisena sitä, että hallinto-oikeuden tekemiin hallintopäätöksiin haettaisiin muutosta päätöksen tehneeltä hallinto-oikeudelta.

Korkein hallinto-oikeus, Helsingin ja Itä-Suomen hallinto-oikeudet, markkinaoikeus ja vakuutusoikeus suhtautuivat kriittisesti oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettuun lakiin ehdotettaviin muutoksiin, joiden mukaan muutoksenhakutie muutoksenhakulautakuntien ja tuomioistuinten tekemistä hallintopäätöksistä muutettaisiin alueellisiin hallinto-oikeuksiin.

Eduskunnan oikeusasiamies, Helsingin, Hämeenlinnan, Itä-Suomen ja Turun hallinto-oikeudet sekä Tuomioistuinvirasto suhtautuivat varauksellisesti siihen, että hallinto-oikeuksille siirrettäviin asiaryhmiin liittyy kiireellisenä käsittelemisen vaatimuksia, ja painotti, että näiden lainmuutosten yhteydessä on huolehdittava hallinto-oikeuksien riittävästä resursoinnista työmäärän lisääntyessä.

Sosiaali- ja terveysministeriö, lääkkeiden hintalautakunta, Elinkeinoelämän keskusliitto, Lääketeollisuus ry ja Kansallinen audiovisuaalinen instituutti kannattivat lääkkeiden hintalautakunnan ja/tai kuvaohjelmalautakunnan päätöksistä tehtyjen valitusten keskittämistä tiettyyn hallinto-oikeuteen, kun taas Helsingin, Hämeenlinnan, Itä-Suomen ja Turun hallinto-oikeudet sekä Tuomioistuinvirasto vastustivat näiden valitusten keskittämistä.

Useissa lausunnoissa esitettiin joitakin muutos- ja täsmennysehdotuksia ehdotettujen muutosten yksityiskohtiin. Lausuntopalaute on otettu huomioon mahdollisuuksien mukaan lakiehdotuksissa ja yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Lausuntopalautteesta on laadittu lausuntotiivistelmä. Lausunnot ja niistä laadittu lausuntotiivistelmä ovat kokonaisuudessaan luettavissa julkisessa palvelussa https://oikeusministerio.fi/lakihankkeet tunnuksella OM086:00/2020.

Lausuntokierroksen jälkeen valmistelua jatkettiin oikeusministeriössä.

Oikeusministeriö pyysi lausuntopalautteen johdosta liikenne- ja viestintäministeriöltä lisäselvitystä sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 345 §:n 2 momentin mukaisesta muutoksenhakutiestä suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen Liikenne- ja viestintäviraston päätöksestä. Liikenne- ja viestintäministeriö totesi, että sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 345 §:n muuttaminen edellyttää tarkempaa arviointia, mitä liikenne- ja viestintäministeriö ei ehdi tehdä valmistelussa olevan hallituksen esityksen yhteydessä. Liikenne- ja viestintäministeriö käynnistää keväällä 2022 erillisen hallituksen esitystä koskevan esivalmistelun, jossa arvioidaan lainsäädäntömuutoksen tarve ja vaikutukset muun muassa kuulemalla Liikenne- ja viestintävirastoa, tuomioistuimia ja muita sidosryhmiä. Tässä tarkastelussa otetaan huomioon sähköisen viestinnän palveluita koskevat tarpeet sekä pääsääntöisen ja kattavan valituslupajärjestelmän yleinen tarkoitus.

Oikeusministeriö pyysi lausuntopalautteen johdosta työ- ja elinkeinoministeriöltä lisäselvitystä sähkömarkkinalain 114 §:n 4 momentin ja maakaasumarkkinalain 96 §:n 4 momentin mukaisesta muutoksenhakutiestä suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen työ- ja elinkeinoministeriön päätöksestä sekä suorasta jatkovalitusoikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen markkinaoikeuden päätöksestä. Työ- ja elinkeinoministeriö totesi, että lupamenettely liittyy EU:n jäsenvaltioille perustamissopimuksen 194 artiklan mukaan kuuluvaan oikeuteen valita itse omat energialähteensä sekä kansallisten energiajärjestelmien toimitusvarmuuden ja kustannustehokkuuden varmistamiseen. Työ- ja elinkeinoministeriö tulee myöhemmin toteutettavassa lainsäädäntöhankkeessa arvioimaan, onko hankelupia koskeva päätöksenteko päätösten merkittävien yhteiskunnallisten vaikutusten vuoksi syytä siirtää ministeriöstä valtioneuvostolle. Jos päätöksentekoa ei siirretä valtioneuvostolle, ministeriö valmistelee kaksiportaiseen muutoksenhakumenettelyyn siirtymistä. Työ- ja elinkeinoministeriö ilmoitti vastustavansa valituslupamenettelyn sisällyttämistä markkinaoikeudessa käsiteltävien energiamarkkina-asioiden muutoksenhakuun. Perusteina tältä osin on esitetty muun ohella, että valituslupa ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin mukainen pääsääntö markkinaoikeuden päätöksestä valitettaessa. Lisäksi valvontatoimien tasapuolisuuden vuoksi sääntelyn tulisi olla yhtenäistä kilpailu- ja energiamarkkinalainsäädännön muutoksenhaun osalta. Kansalliseen sääntelyviranomaiseen liittyvissä muutoksenhakumenettelyissä tulee turvata unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettelyn toteutuminen niissä asioissa, joissa se on tarpeen. Työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan tämä vaatimus voi jäädä toteutumatta, jos Energiaviraston muutoksenhakuoikeutta korkeimpaan hallinto-oikeuteen rajoitettaisiin valituslupamenettelyllä.

Oikeusministeriö pyysi lausuntopalautteen johdosta opetus- ja kulttuuriministeriöltä lisäselvitystä kuvaohjelmalain 33 §:n mukaisen kuvaohjelmalautakunnan päätöksiä koskevien valitusten tiettyyn hallinto-oikeuteen keskittämisen osalta.Opetus- ja kulttuuriministeriö totesi, että valitukset kuvaohjelmalautakunnan päätöksistä voidaan hajauttaa alueellisiin hallinto-oikeuksiin.

Oikeusministeriö pyysi lausuntopalautteen johdosta sosiaali- ja terveysministeriöltä lisäselvitystä sairausvakuutuslain 6 luvun 24 §:n mukaisen lääkkeiden hintalautakunnan päätöksiä koskevien valitusten tiettyyn hallinto-oikeuteen keskittämisen osalta. Sosiaali- ja terveysministeriö totesi, että se pitää keskittämistä yhteen alueelliseen hallinto-oikeuteen edelleen välttämättömänä.

7.1 Laki tasavallan presidentin kansliasta

42 §. Tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 9 luku on ajantasaistettu muutoksenhakutien osalta lailla tasavallan presidentin kansliasta annetun lain muuttamisesta (884/2018). Lain 42 §:ssä säädetyn mukaisesti, jos virkamiehen irtisanomista koskeva päätös ei ole saanut lainvoimaa irtisanomisajan loppuessa, hänet on pidätettävä virantoimituksesta, jollei korkein hallinto-oikeus erityisestä syystä toisin määrää. Lainkohta ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan voimassa olevan lain mukaista muutoksenhakutietä. Muutoksen jälkeen hallintotuomioistuin, eikä ainoastaan korkein hallinto-oikeus, voisi määrätä virantoimituksesta pidättämisestä toisin erityisestä syystä.

63 §. Tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 63 §:ssä säädetään oikaisuvaatimuksesta palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta koskevaan päätökseen. Pykälän 1 momentin mukaan päätökseen, johon saa hakea oikaisua, ei saa hakea valittamalla muutosta. Sääntely on tältä osin päällekkäistä hallintolain (434/2003) 49 b §:n 1 momentin kanssa. Päällekkäinen sääntely yleislain kanssa on tarpeetonta. Sen vuoksi tämä virke esitetään poistettavaksi momentista.

64 §. Lain 64 §:ssä säädetään muutoksenhausta virkamiestä koskevaan kanslian päätökseen. Pykälän 1 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Tämä vanhentunut viittaus ehdotetaan ajantasaistettaviksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

Pykälän 1 momentin mukaan virkamies saa hakea muutosta päätökseen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:ssä on yleissäännös valitusoikeudesta hallintopäätöksestä, joten siitä ei ole tarpeen säännellä erityislaissa. Tämän vuoksi päällekkäinen sääntely valitusoikeudesta ehdotetaan poistettavaksi momentista.

Lisäksi momentissa on säännös jatkomuutoksenhaun valitusluvanvaraisuudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Säännös on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin kanssa. Sen vuoksi säännös ehdotetaan kumottavaksi.

Pykälän 2 momentin termi ”hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa” ehdotetaan muutettavaksi nykyisin käytettyyn termiin ”hallintotuomioistuimessa”.

Pykälän 3 momentissa on säännös päätöksen tehneen viranomaisen eli kanslian jatkovalitusoikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Säännös on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentin kanssa. Päätöksen tehneellä viranomaisella on jatkovalitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen yleislain säännöksen perusteella, eikä siitä tarvita erillistä mainintaa erityislaissa. Sen vuoksi säännös ehdotetaan kumottavaksi.

65 §. Lain 65 §:ssä säädetään valituskielloista virkamiestä koskeviin päätöksiin. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan selkeytettäväksi siten, että siihen koottaisiin kaikkien tasavallan presidentin tekemien virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevien päätösten valituskieltosääntely. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 23/2011 vp, s. 2) mukaan valituskielto tasavallan presidentin tekemiin virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskeviin päätöksiin ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen, kun otetaan huomioon se, että kyseessä olevat henkilöt ovat erityislaatuisissa asiantuntijatehtävissä ja että heidän virkasuhteensa rakentuu olennaisesti keskinäiseen luottamukseen heidän toimeksiantajansa kanssa samoin kuin toimeksiantajan valtiollinen asema. Tässä esityksessä ei puututa aikaisempiin lähtökohtiin valituskiellon perustuslainmukaisuuden arvioinnista.

Pykälän 3 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Tämä vanhentunut viittaus ehdotetaan ajantasaistettavaksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

65 a §. Lain 65 a §:ssä säädetään virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevan päätöksen muutoksenhausta. Pykälä ehdotetaan selkeytettäväksi siten, että siihen koottaisiin tasavallan presidentin kanslian tekemien virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevien päätösten muutoksenhakusääntely.

Pykälän 1 momentin mukaan viranhaltija saa hakea muutosta päätökseen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:ssä on yleissäännös valitusoikeudesta hallintopäätöksestä, joten siitä ei ole tarpeen säännellä erityislaissa. Tämän vuoksi päällekkäinen sääntely valitusoikeudesta ehdotetaan poistettavaksi momentista.

Pykälän 1 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Tämä vanhentunut viittaus ehdotetaan ajantasaistettavaksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin ja siirrettäväksi pykälän 2 momenttiin, johon se sopii paremmin 1 momentin uudelleenmuotoilun vuoksi. Tämän jälkeen 1 momentissa säädettäisiin kanslian tekemien virkojen ja virkasuhteiden nimittämistä koskeviin päätöksiin liittyvistä valituskielloista.

Pykälän 2 momentissa on säännös jatkomuutoksenhaun valitusluvanvaraisuudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Säännös on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin kanssa. Sen vuoksi säännös ehdotetaan kumottavaksi.

Lisäksi 2 momentin termi ”hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa” ehdotetaan muutettavaksi nykyisin käytettyyn termiin ”hallintotuomioistuimessa”.

Pykälän 2 momentissa on säännös toimivaltaisesta tuomioistuimesta. Sen mukaan valitus virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä tehdään Helsingin hallinto-oikeudelle. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 77/2017 vp, s. 33) forumsäännöstä on perusteltu sillä, että kaikki yksittäistä virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevat valitukset osoitettaisiin Helsingin hallinto-oikeuteen, koska tasavallan presidentin kanslia sijaitsee Helsingissä. Lainkohdan säätämisen ajankohtana säännös on ollut tarpeen valitusten hajautumisen estämiseksi, koska tuolloin voimassa olleen hallintolainkäyttölain 12 §:n 2 momentin mukaan sellaisen viranomaisen päätöksestä, jonka toimialueena on koko maa, valitus tehtiin sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiiriin päätös olennaisimmin liittyi sen vuoksi, että tässä tuomiopiirissä sijaitsi sen henkilön kotikunta, johon päätös pääosin liittyi.

Nykyisin voimassa olevassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 §:ssä säädetään toimivaltaisesta tuomioistuimesta eri tavalla kuin hallintolainkäyttölaissa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 §:n 4 momentin mukaan, jos päätöksen tehneen viranomaisen toimialueena on koko maa, ja päätös koskee useaa henkilöä, joiden kotipaikat sijaitsevat eri hallinto-oikeuksien tuomiopiireissä, toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä viranomaisen päätoimipaikka sijaitsee. Jollei tätä perustetta voida käyttää, toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä päätös on tehty.

Näin ollen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon jälkeen eli vuoden 2020 alusta lähtien erillinen forumsäännös valitusten keskittämisestä tiettyyn hallinto-oikeuteen ei ole enää tarpeen sen varmistamiseksi, että valitukset samasta päätöksestä ohjautuisivat samaan hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi pykälän 2 momentin säännös muutoksenhaun keskittämisestä Helsingin hallinto-oikeuteen ehdotetaan kumottavaksi. Tämän jälkeen tasavallan presidentin kanslian virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevien päätösten muutoksenhakutie olisi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsäännön mukainen eli muutosta haettaisiin valittamalla kulloinkin toimivaltaiseen alueelliseen hallinto-oikeuteen.

Pykälän 3 momentissa säännellään nimityspäätöksen tiedoksi antamisesta tavallisena tiedoksiantona. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (s. 33) lainkohtaa on perusteltu seuraavasti: ”Voimassa oleva kanslialaki ei sisällä määräyksiä nimityspäätöksen tiedoksiannosta. Selkeyden vuoksi momenttiin ehdotetaan otettavaksi viittaukset hallintolain 59 §:ään ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 19 §:ään.” Säännös on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä hallintolain kanssa ja sisältää tarpeettomia viittauksia muutoinkin sovellettaviksi tuleviin hallinnon yleislakeihin. Sen vuoksi säännös ehdotetaan kumottavaksi.

83 §. Lain 83 §:ssä säädellään asiakirjan julkisuutta koskevista päätöksistä. Pykälän 2 momentin mukaan kanslian tekemään asiakirjan julkisuutta koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi tasavallan presidentin kansliasta ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 91/2011 vp, s. 32) lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa muutoksenhakutietä ei ole erikseen perusteltu. Se on kuitenkin vastannut viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain silloista muutoksenhakutietä. Muutoksenhakutie on sittemmin muutettu korkeimmasta hallinto-oikeudesta hallinto-oikeuteen lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n muuttamisesta (907/2015) (ks. hallituksen esitys eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta s. 61). Momentti ehdotetaan ajantasaistettavaksi vastaamaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain voimassa olevaa muotoa, eli siten, että muutosta haettaisiin hallinto-oikeudelta.

Lisäksi pykälän 2 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Tämä vanhentunut viittaus ehdotetaan ajantasaistettaviksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

7.2 Vaalilaki

66 h §. Muutoksenhakukielto kirjeäänestystä koskevassa asiassa. Vaalilain 5 a lukuun, joka koskee kirjeäänestystä, esitetään lisättäväksi uusi 66 h §. Ehdotettu uusi pykälä koskisi muutoksenhakukieltoa kirjeäänestystä koskevassa asiassa, ja sen mukaan kyseisessä luvussa tarkoitettuun vaaliviranomaisen päätökseen ei saisi erikseen hakea muutosta valittamalla.

Pykälä olisi asiasisällöltään vastaava kuin vaalilain ennakkoäänestystä koskevan 5 luvun 66 § ja 6 luvun vaalipäivän äänestystä koskeva 83 §. Muutosta ei saisi hakea valittamalla eikä ylimääräisillä muutoksenhakukeinoilla.

Pykälä olisi tarpeen, koska näiden päätösten on tultava heti voimaan, jotta vaalit voidaan käydä laissa muutoin määrätyn aikataulun mukaan. On huomattava, että lakiin selvyyden vuoksi lisättäväksi ehdotettu muutoksenhakukielto koskisi vain valittamista erikseen. Tässä luvussa tarkoitettujen päätösten lainmukaisuus voitaisiin saattaa tutkittavaksi valitettaessa vaalien jälkeen vaalien tuloksen vahvistamista koskevasta päätöksestä. Käytännössä kirjeäänestystä koskevista päätöksistä ei ole tähänkään asti voinut valittaa kuin vasta tekemällä valitus vaalien tuloksen vahvistamista koskevasta päätöksestä. Tämä olisi menettely myös ehdotettavan pykälän lisäämisen jälkeen.

102 §. Valituksen tekeminen ja käsittely. Pykälän 1 momentissa säädetään valitusasiassa toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta ja valitusajasta. Pykälän 2 momentin mukaan valitusmenettelyyn ja valituksen käsittelyyn sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Tämä 2 momentissa oleva viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin ehdotetaan selvyyden vuoksi muutettavaksi siten, että se koskisi muutoksenhakumenettelyä kokonaisuudessaan. Lisäksi viittaus ehdotetaan kirjoitettavaksi aineelliseen muotoon.

Myös pykälän 3 momentissa säädetty velvoite valituksen kiireellisenä käsittelemiseen muutettaisiin hallintotuomioistuimia velvoittavaan muotoon, jotta sen soveltamisesta myös korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei voisi aiheutua epäselvyyttä.

104 §. Päätöksen tiedoksianto. Pykälän 1–3 momentin termi ”hallinto-oikeuden” ehdotetaan muutettavaksi nykyisin käytettyyn termiin ”hallintotuomioistuimen”, joka kattaa hallinto-oikeuden lisäksi myös korkeimman hallinto-oikeuden. Näin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksiannon osalta ei olisi jatkossa tarvetta viitata tähän säännökseen erikseen, vaan säännös kattaisi jo itsessään myös korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksiannon.

105 §. Jatkovalitus. Pykälän 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksi saamisesta. Lainkohta on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 §:n 2 momentin valitusaikasääntelyn kanssa. Jatkomuutoksenhakuoikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei tarvita erillistä säännöstä erityislaissa, koska siitä on säännökset oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 12 luvussa.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia noudatetaan vaaliasioihin liittyvässä muutoksenhaussa ja siitä on viittaussäännös vaalilain 102 §:ssä. Sen vuoksi säännös ehdotetaan poistettavaksi vaalilain 105 §:n 1 momentista.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin mukaisesti jatkomuutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen edellyttää valitusluvan myöntämistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tätä säännöstä sovelletaan jo nykyisinkin myös vaalilain mukaisessa jatkomuutoksenhaussa, vaikka valitusluvanvaraisuutta ei vaalilain 105 §:n 1 momentin sanamuodossa mainitakaan (ks. tästä KHO 2022:26).

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 122 §:n 2 momentin mukaan valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei estä päätöksen täytäntöönpanoa asiassa, jossa tarvitaan valituslupa. Mikäli vaaleja koskeva päätös olisi täytäntöön pantavissa valituslupahakemuksesta huolimatta, kävisi muutoksenhaku vaaliasioiden luonteen vuoksi hyödyttömäksi. Tämän vuoksi vaalilain 105 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätöstä ei saa panna täytäntöön ennen valituslupahakemuksen lainvoimaista ratkaisemista, ellei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Vaalilain 104 §:ään esitettyjen sanamuotojen täsmennysten seurauksena lain 105 §:n 3 momentin viittaussäännös lain 104 §:ään korkeimman hallinto-oikeuden päätösten tiedoksi antamisen ja kuuluttamisen osalta käy tarpeettomaksi. Tämän vuoksi se ehdotetaan kumottavaksi.

7.3 Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta

33 §. Muutoksenhaku. Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 2 momentti kuuluu seuraavasti: ”Muutoksenhaussa muuhun päätökseen ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen sovelletaan, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään.” Lainkohta muutettiin tähän muotoon viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 ja 34 §:n muuttamisesta annetulla lailla (853/2020). Muutoksen tarkoituksena oli ajantasaistaa aiempi viittaus hallintolainkäyttölakiin viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

Momentin aiempi sanamuoto, joka oli säädetty viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n muuttamisesta annetulla lailla (907/2015), kuului seuraavasti: ”Muuhun päätökseen ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.” Tätä aiempaa sanamuotoa perusteltiin hallituksen esityksessä eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta (s. 61) seuraavasti: ”Pykälän 2 momentin mukaan muihin tämän lain nojalla tehtyihin päätöksiin sekä oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Kyseessä voisivat olla valtioneuvoston ja sen alaiseen organisaatioon kuuluvien viranomaisten päätökset samoin kuin muiden viranomaisten päätökset sekä niiden julkista hallintotehtävää hoitavien yksityisten päätökset, joihin lain 4 §:n mukaan sovelletaan viranomaista koskevia säännöksiä. Hallinto-oikeuteen valitettaisiin myös valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä, sillä nämä päätökset voidaan asian laadun perusteella rinnastaa muiden viranomaisten vastaaviin päätöksiin. Tältä osin ehdotus poikkeaisi hallintolainkäyttölain yleissäännöksestä, jonka mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.”

Voimassa olevassa muodossaan pykälän 2 momentin mukainen muutoksenhakutie noudattaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Siten se ei valtioneuvoston yleisistunnon tekemien päätösten osalta vastaa enää muutoslain 907/2015 tarkoitusta siitä, että myös valtioneuvoston yleistunnon päätöksistä valitettaisiin hallinto-oikeuteen. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaiset valtioneuvoston yleisistunnon päätökset eivät liity hallitusvallan käyttämiseen siten, että muutoksenhakua näistä päätöksistä suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen voitaisiin pitää perusteltuna. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaiset päätökset tulevat kaikkien viranomaisten tehtäviksi niiden hallussa oleviin asiakirjoihin liittyvien tietopyyntöjen osalta ilman erillistä sääntelyä. Nämä päätökset ovat siten luonteeltaan erilaisia kuin muut, nimenomaisesti valtioneuvoston yleisistunnon päätösvaltaan säädetyt, hallitusvallan käyttämiseen liittyvät päätökset.

Siltä osin, kuin valtioneuvoston yleisistunto tekee viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisia päätöksiä, vastaavat nämä hallintopäätökset laadultaan, laajuudeltaan ja niihin sisältyvän harkintavallan osalta muiden viranomaisten saman lain nojalla tekemiä päätöksiä ja niihin sisältyvää kysymyksenasettelua. Sen vuoksi ei ole tarkoituksenmukaista, että näissä valtioneuvoston yleisistunnon tekemissä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisissa hallintopäätöksissä muutoksenhakutie poikkeaisi muiden viranomaisten saman lain nojalla tekemien päätösten muutoksenhakutiestä. Asiassa on siten perusteita poiketa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n 1 momentin pääsäännöstä valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä valitettaessa, etenkin kun otetaan huomioon tässä esityksessä esitetyt muutokset tasavallan presidentin kanslian tekemien asiakirjajulkisuuspäätösten muutoksenhakutiehen tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 83 §:n 2 momenttiin ja hallintotuomioistuinten hallintopäätöksinä tekemien asiakirjajulkisuuspäätösten muutoksenhakutiehen oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:ään. Näiden syiden vuoksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n 1 momentista poiketen, että myös valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.

7.4 Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa

10 §. Suullisen käsittelyn julkisuus. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus olla läsnä asian suullisessa käsittelyssä, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuimen toimittamaan katselmukseen sovelletaan, mitä tässä laissa säädetään suullisesta käsittelystä. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 12/2006 vp, s. 32) lainkohtaa perusteltiin siten, että yhtenä suullisen käsittelyn muotona ovat katselmukset, joita järjestetään erityisesti ympäristöasioissa.

Tällä hetkellä oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa ei ole säännöksiä siitä, millä perusteilla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 47 §:n mukaisen suullisen valmistelun tai saman lain 49 §:n mukaisen tarkastuksen julkisuutta tai yleisön läsnäoloa tai taltiointia voitaisiin rajoittaa. Olisi perusteltua, että hallintotuomioistuin voisi erilaisten suullisten asian käsittely- ja selvittämiskeinojen osalta rajoittaa käsittelyn julkisuutta samoin laissa määritellyin perustein riippumatta asian selvittämiseen käytettävän suullisen käsittelyn muodosta. Suullinen valmistelu ja tarkastus ovat uusia suullisen käsittelyn muotoja, jotka ovat tulleet lainsäädäntöön oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säätämisen yhteydessä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain suullisen käsittelyn julkisuutta koskevan 4 luvun säännökset on tarpeen ulottaa koskemaan suullisen käsittelyn ja katselmuksen lisäksi myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain uusia asian käsittely- ja selvittämiskeinoja eli lain 47 §:n mukaista suullista valmistelua ja lain 49 §:n mukaista tarkastusta. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 10 §:n 3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi myös suullinen valmistelu ja tarkastus sellaisiksi selvittämiskeinoiksi, joihin sovelletaan sitä, mitä tässä laissa säädetään suullisesta käsittelystä. Tämän jälkeen esimerkiksi lain 4 §:n viittaus suullisen käsittelyn ajankohtaan koskisi myös suullisen valmistelun ja tarkastuksen ajankohtaa.

Vaikka suullinen valmistelu ja tarkastus ovatkin luonteeltaan jossain määrin erilaisia asian selvittämiskeinoja kuin suullinen käsittely, on niihin liittyviä julkisuus- ja salassapitokysymyksiä tarkoituksenmukaista voida ratkaista samoilla säännöillä kuin muitakin hallintolainkäytössä ratkaistavia julkisuuskysymyksiä. Hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 29/2018 vp, s. 54) mukaan tarkastus olisi katselmusta kevyemmässä menettelyssä toteutettava asian selvityskeino.

Esimerkiksi lastensuojelulain (417/2007) 84 §:n 1 momentin mukaan huostaanottoa koskevan asian tultua vireille hallinto-oikeus voi asia kirjallisen valmistelun ohella järjestää oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 47 §:ssä säädetyn suullisen valmistelun selvittääkseen asianosaisten vaatimukset ja niiden perusteet. Valmistelussa on tarkoitus erityisesti selvittää, mistä asianosaiset ja hakemuksen tai päätöksen tehnyt viranomainen ovat erimielisiä sekä mitä todisteita vaatimusten tueksi on esitettävissä. Lastensuojelulain 84 §:n muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 71/2019 vp, s. 7–8) pykälän 1momenttia perusteltiin siten, että vaikka oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin sisältyy myös rajoitettua suullista käsittelyä koskeva säännös, on tarkoituksenmukaista muuttaa lastensuojelulain 84 §:n 1 momentin viittaussäännös koskemaan uutta suullista valmistelua koskevaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 47 §:ää. Lastensuojelulain 84 § vastaisi siten sisällöltään voimassa olevaa lakia, mutta viittaukset muutettaisiin vastaamaan uutta lainsäädäntöä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 10 §:n 1 momentissa ilmaistu pääsääntö on oikeus olla läsnä suullisessa käsittelyssä, jollei toisin säädetä. Saman lain 11 §:ssä on säännökset suljetusta käsittelystä. Sen mukaan suullinen käsittely toimitetaan kokonaan tai tarpeellisin osin yleisön läsnä olematta, jos suullisessa käsittelyssä esitetään tieto tai asiakirja, joka on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain tai muun lain mukaan salassapidettävä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin päättää, että suullinen käsittely on tällöinkin julkinen, jos tämä on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi. Lisäksi hallintotuomioistuin voi oikeudenkäynnissä osapuolena olevan yksityisen asianosaisen pyynnöstä järjestää suullisen käsittelyn yleisön läsnä olematta, jollei tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellytä julkista käsittelyä, jos julkisesta käsittelystä olisi asianosaiselle erityistä haittaa ja suljettu käsittelyä edistää hallintotuomioistuimen tiedonsaantia asiassa. Lain 12 § sääntelee läsnäoloa suljetussa käsittelyssä. Sen mukaan suljetussa käsittelyssä saavat olla läsnä oikeudenkäynnin osapuolten ja heidän edustajiensa ja avustajiensa sekä päätöksen tehneen hallintoviranomaisen edustajien ja heidän avustajiensa lisäksi ne, joiden läsnäoloa hallintotuomioistuin pitää tarpeellisena. Lisäksi lain 13 §:ssä on säännökset yleisön läsnäolon rajoittamisen edellytyksistä ja lain 14 §:ssä on säännökset muun kuin hallintotuomioistuimen mahdollisuudesta suullisen käsittelyn taltiointiin.

Ehdotetun sääntelyn myötä hallintotuomioistuimen olisi harkittava ja ratkaistava suullisen valmistelun ja tarkastuksen julkisuuden edellytykset oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 4 luvussa säädetyn mukaisesti siten, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen näissäkin asian suullisissa käsittelymuodoissa myös julkisuuskysymysten osalta toteutuisi täysimääräisesti.

13 §. Yleisön läsnäolon rajoittaminen. Pykälä sisältää säännökset yleisön läsnäolon rajoittamisesta julkisessa käsittelyssä. Pykälän 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan hallintotuomioistuin voi rajoittaa yleisön läsnäoloa julkisessa käsittelyssä myös, jos se on tarpeen tungoksen välttämiseksi tai katselmuksen kohteesta johtuvien syiden vuoksi. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (s. 34) säännöstä on perusteltu sillä, että katselmuspaikan olosuhteet saattavat edellyttää, että tiettyyn paikkaan tai tilaan voidaan esimerkiksi turvallisuussyistä sallia pääsy vain rajoitetulle määrälle henkilöitä. Tällöin on välttämätöntä turvata oikeudenkäyntiin osallisten henkilöiden pääsy katselmuspaikkaan.

Olosuhteet ja tungoksen rajoittamiseen johtavat syyt ovat usein katselmuksella ja tarkastuksella hyvin samankaltaisia. Tämän vuoksi virkkeeseen ehdotetaan lisättäväksi selvyyden vuoksi myös tarkastuksen kohteesta johtuvat syyt.

20 §. Muutoksenhaku hallintoasiana tehtyyn päätökseen. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:n 1 momentissa säädetään, että hallinto-oikeuden, vakuutusoikeuden ja markkinaoikeuden hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Pykälän 2 momentin mukaan vakuutusoikeuden alaiseen muutoksenhakujärjestelmään kuuluvan muutoksenhakulautakunnan tekemään tässä laissa tarkoitettuun hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla vakuutusoikeuteen. Muun muutoksenhakulautakunnan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Vakuutusoikeuden ja hallinto-oikeuden valituksen johdosta antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Pykälän 3 momentin mukaan muutoksenhaussa noudatetaan muutoin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (s. 41) pykälää on perusteltu sillä, että tämä vastaisi pääosin valitustietä muissakin hallintolainkäyttöasioissa tai asiaryhmissä.

Kyse ei tällaisissa asioissa ole kuitenkaan muutoksenhausta hallintolainkäyttöasiaan, vaan muutoksenhausta hallintopäätökseen. Pääsäännön eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n mukaisesti valitustie viranomaisen päätöksestä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Näissä asioissa, joissa julkisuutta koskeva tietopyyntö ratkaistaan muutoksenhakulautakunnassa tai hallintotuomioistuimessa hallintoasiana, ei ole perusteltua säännellä muutoksenhausta yleislaista poikkeavalla tavalla. Sääntelyn muuttaminen pääsäännön mukaiseksi vastaisi myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 2 momenttia muutoksenhausta viranomaisten julkisuutta koskeviin päätöksiin.

Vaikka asiakirjajulkisuuspäätöksiin kohdistuvien valitusten ratkaiseminen edellyttää jossain määrin myös pääasian substanssin tuntemusta, painottuu näissä ratkaisuissa kuitenkin asiakirjajulkisuussäännösten tuntemus. Hallinto-oikeuksilla on erityistuomioistuimia paremmat edellytykset ratkaista asiakirjajulkisuuspäätöksiin kohdistuvat valitukset, koska hallinto-oikeudet ratkaisevat näitä valituksia kaikkien muidenkin viranomaisten asiakirjajulkisuuspäätöksistä. Myös muiden viranomaisten päätösten osalta valitusten ratkaiseminen edellyttää jossain määrin myös pääasian substanssin tuntemusta. Asiakirjajulkisuuspäätösten muutoksenhakutien yhtenäistäminen yhtenäistää myös niitä koskevaa oikeuskäytäntöä.

Lain 20 §:n 1 ja 2 momentin mukainen hallintopäätöksiä koskeva muutoksenhakutie ehdotetaan näillä perusteilla muutettavaksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsäännön mukaiseksi eli valittamiseksi hallinto-oikeuteen.

Sääntelyn muuttaminen pääsäännön mukaiseksi tarkoittaisi sitä, että jatkossa myös hallinto-oikeuden hallintoasiana ratkaisemaan julkisuutta koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta hallinto-oikeudelta. Muihinkin hallinto-oikeuden tekemiin hallintopäätöksiin, kuten esimerkiksi valtion virkamieslain mukaisiin päätöksiin, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeudessa valitusasian ratkaisee lainkäyttöasiana esteetön kokoonpano. Ehdotettu sääntely johtaisi siihen, että hallinto-oikeudet saattaisivat joutua ratkaisemaan muutoksenhaussa myös saman hallinto-oikeuden tai mahdollisesti hallinto-oikeuden ylituomarin tekemiin hallintopäätöksiin kohdistuvia valituksia. Tilanteissa, joissa ylituomari on tehnyt valituksen kohteena olevan hallintopäätöksen, tulee hallinto-oikeuden pyytää tuomioistuinlain 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti korkeinta hallinto-oikeutta määräämään esteettömän kokoonpanon.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:ssä ei olisi enää tarpeen luetella eri muutoksenhakulautakuntia ja hallintotuomioistuimia hallintopäätösten tekijöinä, kun kaikkien muutoksenhakulautakuntien ja hallintotuomioistuinten hallintopäätöksinä tekemiin julkisuutta koskeviin tietopyyntöihin haettaisiin muutosta samalla tavalla. Tästä syystä pykälää ei olisi tarpeen voimassa olevien 1 ja 2 momentin sääntelyn osalta jakaa eri momentteihin, kun sääntely olisi kaikissa tapauksissa yhtenäinen. Sen vuoksi 1 ja 2 momentti ehdotetaan yhdistettäviksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeudenkäynnin julkisuutta koskevaan ratkaisuun ei voisi edelleenkään hakea muutosta, koska se käsiteltäisiin jatkossakin lain 18 §:n 1 momentin mukaisesti aina lainkäyttöasiana, eikä korkeimman hallinto-oikeuden lainkäyttöasioina tekemiin ratkaisuihin ole olemassa säännönmukaista muutoksenhakua sen toimiessa ylimpänä oikeusasteena.

Ehdotettu muutos ei myöskään vaikuttaisi muutoksenhakuun vireillä olevassa oikeudenkäynnissä päätettävästä tiedon tai asiakirjan antamisesta. Hallintolainkäyttöasioina ratkaistaviin asioihin liittyvien julkisuuskysymysten ratkaiseminen ja muutoksenhaku hallintotuomioistuimissa säilyisi tämän lainmuutoksen jälkeenkin ennallaan. Lain 18 §:n 2 momentin mukaan tiedon tai oikeudenkäyntiasiakirjan antamisesta päätetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisessa menettelyssä, jos kyse on tiedon tai asiakirjan antamisesta oikeudenkäynnin osapuolena olevalle asianosaiselle ja asia on tarpeen ratkaista vireillä olevassa oikeudenkäynnissä. Tässä menettelyssä ratkaistaan myös suullisen käsittelyn ja katselmuksen, samoin kuin ehdotetun lain 10 §:n 3 momentin muutoksen jälkeen myös suullisen valmistelun ja tarkastuksen, julkisuutta koskeva seikat. Lain 19 §:n 2 momentin mukaan edellä 18 §:n 2 momentissa tarkoitettu asia ratkaistaan siinä kokoonpanossa, joka on päätösvaltainen tekemään pääasian käsittelyä koskevan ratkaisun.

Ehdotettu muutos johtaisi siihen, että oikeudenkäynnin ollessa vireillä oikeudenkäynnin osapuolen tekemän tieto- tai oikeudenkäyntiasiakirjapyynnön muutoksenhaku ohjautuisi eri tuomioistuimeen kuin mahdollisesti ulkopuolisen tahon saman aikaisesti samasta asiasta tekemän tieto- tai asiakirjapyynnön muutoksenhaku. Kuitenkin ensi asteenakin lainkäyttöasiaan kuuluva, oikeudenkäynnin osapuolen tekemä tieto- tai asiakirjapyyntö ratkaistaan vireillä olevassa oikeudenkäynnissä lainkäyttöasian kokoonpanossa, kun taas muun tahon tekemä tieto- tai asiakirjapyyntö ratkaistaan hallintotuomioistuimessa ensi asteena hallintoasiana. Tämän vuoksi oikeudenkäynnin osapuolen tekemän lainkäyttöasian yhteydessä käsiteltävän pyynnön ja ulkopuolisen tahon tekemän hallintoasiana käsiteltävän pyynnön ratkaisukokoonpanot poikkeavat toisistaan lain 19 §:n mukaisesti.

Oikeudenkäynnin osapuolen ja ulkopuolisen tahon oikeus saada pyydetty tieto tai oikeudenkäyntiasiakirja myös ratkaistaan osin eri säännösten perusteella. Myös muutoksenhaku näistä eri tietopyynnöistä on voimassa olevankin lain perusteella useimmiten eriaikaista, kun oikeudenkäynnin osapuoli hakee muutosta ratkaisuun lainkäyttöasian muutoksenhaun yhteydessä ja ulkopuolinen taho hakee muutosta ratkaisuun saatuaan sitä koskevan hallintopäätöksen tiedoksi.

Siten nämä kaksi eri tavalla ensi asteessa ratkaistavaa tiedon tai oikeudenkäyntiasiakirjan antamispyyntöä eivät liity toisiinsa niin kiinteästi, että muutoksenhakutie näiden osalta olisi syytä säännellä yhtenäisesti. Tiedon tai oikeudenkäyntiasiakirjan antaminen oikeudenkäynnin osapuolelle on tarpeen jatkossakin ratkaista vireillä olevassa oikeudenkäynnissä enemmän viivytyksen välttämiseksi, kun taas tiedon tai oikeudenkäyntiasiakirjan antamista ulkopuoliselle taholle ei ole syytä muuttaa mahdollisen yhtä aikaa vireillä olevan oikeudenkäynnin yhteydessä ratkaistavaksi asiaksi.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:n ehdotetun muutoksen jälkeen muutoksenhaku ohjautuisi ensi asteena kaikkien tämän lain nojalla tehtyjen hallintopäätösten osalta hallinto-oikeuteen. Sen vuoksi lain nykyiseen 2 momenttiin sisältyvä sääntely jatkomuutoksenhaun valitusluvanvaraisuudesta kävisi tarpeettomaksi, ja se esitetään poistettavaksi.

Nykyisen 3 momentin viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin ehdotetaan muutettavaksi informatiiviseen muotoon, koska siitä ei enää miltään osin poikettaisi. Samalla se siirrettäisiin uuden pykälän ensimmäiseen eli ainoaan momenttiin.

7.5 Valmiuslaki

130 §. Muutoksenhaku. Valmiuslain muutoksenhakua koskevan 130 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston, ministeriön ja Suomen Pankin päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muusta valmiuslaissa tarkoitetusta päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen. Hallituksen esityksen eduskunnalle valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 3/2008 vp, s. 94) mukaan valitustie vastasi aiemman valmiuslain (1080/1991) 48 §:ää. Momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että muutoksenhaun osalta viitattaisiin informatiivisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Näin muutoksenhakutie muuttuisi ministeriön ja Suomen Pankin päätösten osalta vastaamaan yleislain ajantasaista pääsääntöä, jonka mukaan muiden viranomaisten kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä valitettaisiin hallinto-oikeuteen.

Kun informatiivinen viittaus muutoksenhaun yleislakiin lisättäisiin pykälän 1 momenttiin, olisi se tarpeeton 2 momentissa. Sen vuoksi viittaus ehdotetaan poistettavaksi 2 momentista.

Pykälän 2 momentin termi ”valituksesta” ehdotetaan muutettavaksi nykyisin käytettyyn termiin ”muutoksenhausta” ja termi ”valitusviranomainen” ehdotetaan muutettavaksi nykyisin käytettyyn termiin ”hallintotuomioistuin”.

7.6 Tietosuojalaki

23 §. Komission päätökset. Tietosuojalain 23 §:n 2 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen tietosuojalain 23 §:n 1 momentissa tarkoitetussa ennakkoratkaisuasiassa saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Sääntely on päällekkäistä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin kanssa.

Hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (s. 178) mukaan valituslupasäännös koskee valittamista hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen riippumatta siitä, onko asia tullut hallinto-oikeudessa vireille valitusasiana tai hallintoriita-asiana tai muuna hallintolainkäyttöasiana. Lain tarkoittamia muita hallintolainkäyttöasioita ovat erilaiset hakemuksella tai esityksellä hallintotuomioistuimessa vireille pantavat asiat.

Koska oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain valituslupasäännös koskee myös hakemuksella hallinto-oikeudessa vireille tulleita asioita, on sääntely tältä osin yleislain kanssa päällekkäistä ja siten tarpeetonta. Sen vuoksi 23 §:n 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi. Momentin kumoaminen ei muuttaisi lain sisältöä, joten siirtymäsäännöstä ei ehdoteta otettavaksi tähän lakiin.

7.7 Tuomioistuinlaki

17 luku. Asiantuntijajäsenet

15 §. Vakuutusoikeuden työoloja tai yritystoiminnan olosuhteita tuntevien sekä sotilasvamma-asioita tuntevien asiantuntijajäsenten määräämistä koskeva ehdotus. Tuomioistuinlain 17 luvun 15 §:ssä säädetään vakuutusoikeuden työoloja tai yritystoiminnan olosuhteita tuntevien sekä sotilasvamma-asioita tuntevien asiantuntijajäsenten määräämistä koskevasta ehdotuksesta.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan b alakohdan mukaan vakuutusoikeuden työelämän ja työmarkkinoiden tai yritystoiminnan olosuhteita tuntevat jäsenet määrätään kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja kunnallisia viranhaltijoita ja työntekijöitä edustavien pääsopijajärjestöjen ehdotuksesta. Lainkohtaa ehdotetaan muutettavaksi hyvinvointialueiden perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi. Uudistuksen yhteydessä kunnallisen työmarkkinalaitoksen tilalle on lailla kunnallisen työehtosopimuksista annetun lain muuttamisesta (628/2021) perustettu Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT. Viittaus kunnalliseen työmarkkinalaitokseen ehdotetaan siten ajantasaistettavaksi viittaukseksi Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:iin. Lisäksi lainkohtaa on tarpeen täydentää lisäämällä siihen kunnallisia viranhaltijoita ja työntekijöitä edustavien pääsopijajärjestöjen lisäksi myös hyvinvointialueen viranhaltijoita ja työntekijöitä edustavat pääsopijajärjestöt.

Saman momentin 1 kohdan f alakohdan mukaan vakuutusoikeuden työelämän ja työmarkkinoiden tai yritystoiminnan olosuhteita tuntevat jäsenet määrätään puolustusministeriön ja edustavimpien korvauksensaajien oloja tuntevien järjestöjen ehdotuksesta, kun on kysymys sotilastapaturma-asioista. Laki tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävässä (1522/2016) tuli voimaan 1.1.2017, ja siitä lähtien vakuutusoikeudessa on käsitelty uutena asiaryhmänä tapaturman ja palvelussairauden korvaamista kriisinhallintatehtävissä koskevat valitukset. Tuomioistuinlain 17 luvun 15 §:n 1 momentin 1 kohdan f alakohdan ilmaisu sotilastapaturma-asiat ei kata kriisinhallintatehtävissä siviilihenkilöille sattuneita tapaturmia ja sairauksia. Tämän vuoksi lainkohtaa on tarpeen ajantasaistaa siten, että siihen lisätään maininta myös kriisinhallintatapaturma-asioista vastaavasti kuin jäljempänä oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetun lain 6 §:n 1 momentin 8 kohtaan.

19 a luku. Tuomioistuinvirasto

7 §. Johtokunnan asettaminen ja kokoonpano. Pykälän 4 momentissa on rajattu, että kansanedustaja tai Ahvenanmaan maakuntapäivien, valtioneuvoston, Ahvenanmaan maakunnan hallituksen, kunnanvaltuuston tai kunnanhallituksen jäsen ei voi toimia Tuomioistuinviraston johtokunnassa.

Hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) mukaan hyvinvointialueiden toimielimiä ovat aluevaltuustot ja aluehallitukset. Aluevaltuuston ja aluehallituksen jäsenen tehtävät ovat poliittisia tehtäviä kuten muutkin tuomioistuinlain 19 a luvun 7 §:n 4 momentissa luetellut tehtävät, eikä aluevaltuuston tai aluehallituksen jäsenen tulisi myöskään toimia Tuomioistuinviraston johtokunnassa. Tämän vuoksi tuomioistuinlain 19 a luvun 7 §:n 4 momentin luetteloon ehdotetaan lisättäväksi maininta aluevaltuuston ja aluehallituksen jäsenestä.

23 luku. Muutoksenhaku

1 §. Muutoksenhaku sivutoimilupaa koskevaan päätökseen. Tuomioistuinlain 23 luvun 1 §:ssä säädetään muutoksenhausta tuomarin sivutoimilupaa koskevaan hallintopäätökseen. Pykälän 1 momentin mukaan muutosta saa hakea valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mutta korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen haetaan kuitenkin muutosta asianomaiselta tuomioistuimelta, jossa asian käsittelee täysistunto.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomioistuinlaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 7/2016 vp, s. 121) lainkohtaa on perusteltu seuraavasti: ”Pykälän 1 momentin perusteella muutosta sivutoimilupaa koskevaan päätökseen haettaisiin virkamieslain 57 §:n 1 momentissa säädettyä vastaavasti korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden sivutoimilupa-asiassa antamaan päätökseen haettaisiin muutosta asianomaiselta tuomioistuimelta, jossa asian käsittelisi täysistunto. Näiden tuomioistuinten toimivaltaan kuuluisi ratkaista tuomareitaan ja esittelijöitään sekä alempien tuomioistuinten päällikkötuomareita koskevat sivutoimilupa-asiat.”

Voimassa olevassa valtion virkamieslain 57 §:n 1 momentissa (34/2020) on muutoksenhaun osalta viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin ja tuomioistuimen tekemän tuomarin tai esittelijän sivutointa koskevan päätöksen osalta viittaus tuomioistuinlakiin. Aiemmassa sanamuodossa (387/2001) säädettiin tuomioistuinten osalta, että tuomioistuimen tekemään sivutoimipäätökseen haetaan muutosta kuitenkin valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämä lisättiin valtion virkamieslakiin lakivaliokunnan mietinnön (LaVM 5/2001 vp, s. 3)johdosta, jossa lisäystä perusteltiin seuraavasti: ”Tuomioistuimet eivät ole valtioneuvoston alaisia viranomaisia, vaikka kuuluvatkin budjettitaloudellisesti oikeusministeriön hallinnonalaan. Tästä syystä 57 §:n 1 momenttia on täydennettävä tuomioistuimen tekemää sivutoimipäätöstä koskevalla muutoksenhakusäännöksellä. Valiokunta ehdottaa, että tuomioistuimen sivutoimipäätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka on valtion virkamieslain mukaisten hallintoratkaisujen ylin tuomioistuinaste.”

Pääsäännön eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n mukaisesti valitustie viranomaisen päätöksestä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Toisin kuin aiemmin voimassa olleessa hallintolainkäyttölaissa, oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:ssä ilmaistu pääsääntö kattaa kaikki lain 4 §:ssä tarkoitetut viranomaiset, eikä vain valtioneuvoston alaisia viranomaisia. Sivutoimilupaa koskeva asia ratkaistaan tuomioistuimissa hallintoasiana. Muutoksenhaun keskittäminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei näin ollen ole oikeudenkäynnistä hallintoasioista annetun lain pääsäännön mukainen.

Tuomioistuinlain 23 luvun 1 §:n 1 momentin mukainen sivutoimilupapäätöksiä koskeva muutoksenhakutie ei yllä todetuista syistä vaikuta enää perustellulta ja se ehdotetaan siksi muutettavaksi muiden kuin ylimpien tuomioistuinten osalta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsäännön mukaiseksi eli valittamiseksi hallinto-oikeuteen.

Ylimpiä tuomioistuimia koskeva erityissääntely muutoksenhaussa on kuitenkin edelleen oikeusastesystematiikan perusteella asianmukaista.

Sääntelyn muuttaminen pääsäännön mukaiseksi tarkoittaisi sitä, että jatkossa myös hallinto-oikeuden tämän lain nojalla tehtyyn sivutoimilupaa koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta hallinto-oikeudelta. Muihinkin hallinto-oikeuden tekemiin hallintopäätöksiin, kuten esimerkiksi valtion virkamieslain mukaisiin päätöksiin, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeudessa asian ratkaisee esteetön kokoonpano. Ehdotettu sääntely johtaisi siihen, että hallinto-oikeudet saattaisivat joutua ratkaisemaan muutoksenhaussa myös saman hallinto-oikeuden tai mahdollisesti hallinto-oikeuden ylituomarin tekemiin hallintopäätöksiin kohdistuvia valituksia tuomarikollegojen virkamiesoikeudellisissa asioissa. Kokoonpanon esteettömyyden varmistamiseksi tällaisissa tilanteissa hallinto-oikeuden tulee pyytää tuomioistuinlain 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti korkeinta hallinto-oikeutta määräämään esteettömän kokoonpanon.

Tämän muutoksen jälkeen muutoksenhaku ohjautuisi ensi asteena muiden paitsi ylimpien tuomioistuinten tuomareiden sivutoimilupaa koskevista päätöksistä hallinto-oikeuteen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa.

2 §. Muutoksenhaku kirjallista varoitusta koskevaan päätökseen. Tuomioistuinlain 23 luvun 2 §:ssä säädetään muutoksenhausta tuomarille annettavaa kirjallista varoitusta koskevaan hallintopäätökseen. Pykälän 1 momentin mukaan kirjallista varoitusta koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Asia on muutoksenhakutuomioistuimessa käsiteltävä lainkäyttöasiana kiireellisesti.

Pykälän 1 momentin ensimmäinen virke ehdotetaan yhdistettäväksi pykälän 2 momenttiin. Pykälän 1 momentin toisen virkkeen maininta asian käsittelemisestä muutoksenhakutuomioistuimessa lainkäyttöasiana ei ole tarpeen, koska asiat käsitellään muutoksenhaussa aina lainkäyttöasioina. Näiden muutosten jälkeen momenttiin jäisi ainoastaan muutoksenhakutuomioistuimen velvollisuus asian käsittelyyn kiireellisenä. Sen vuoksi nykyinen 2 momentti ehdotetaan siirrettäväksi 1 momentiksi ja nykyinen 1 momentti 2 momentiksi.

Voimassa olevassa laissa pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhaku on osoitettu tuomioistuinlinjan mukaisesti ylempään tuomioistuimeen, paitsi korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen haetaan kuitenkin muutosta asianomaiselta tuomioistuimelta, jossa asian käsittelee täysistunto.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomioistuinlaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (s. 122) pykälää on perusteltu seuraavasti: ”Pykälän säännökset vastaisivat valtion virkamieslain 53 a §:n 1 momentissa säädettyä.” Valtion virkamieslain 53 a ja 54 a §:n kumoamista on samassa hallituksen esityksessä (s. 151) perusteltu seuraavasti: ”Kyseiset pykälät koskevat muutoksenhakua päätökseen, jolla tuomarille on annettu kirjallinen varoitus tai jolla hänelle on annettu ero työkyvyn menettämisen perusteella. Muutoksenhausta tulisi säännökset tuomioistuinlain 23 lukuun, joten puheena olevat pykälät kumottaisiin. Tuomareiden osalta toimivaltaisiin viranomaisiin ei tulisi muutoksia. Sen sijaan korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden esittelijöihin sovellettaisiin tältäkin osin tuomareita koskevia tuomioistuinlain säännöksiä.”

Valtion virkamieslain aiemmin voimassa ollutta 53 a §:ää oli perusteltu hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi rikoslain 2 luvun 7 ja 10 §:n sekä valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 33/2008 vp, s. 14) säätämisjärjestysperusteluissa seuraavasti: ”Tuomarille annettava virkamieslain mukainen varoitus ei voisi johtaa viran menettämiseen. Päällikkötuomarin antama varoitus on oikeudellisesti hallintopäätös. Muutoksenhaku hallintomenettelyyn kuuluvissa hallintoasioissa on hallintolainkäyttöä. Perustuslain 99 §:n 1 momentin mukaan ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa käyttää korkein hallinto-oikeus. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on pitänyt muutoksenhaun ohjaamista hallintoratkaisusta yleiseen tuomioistuimeen poikkeuksellisena järjestelynä, joka edellyttää erityisiä perusteita (PeVL 4/2005, 32/2005, 54/2001, 12/2001 ja 9/2001vp). Tämän vuoksi muutoksenhakukeinoksi varoitukseen ehdotetaan oikaisua virkamieslautakunnalle, jonka ratkaisuun voidaan hakea muutosta valittamalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta.”

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 36/2008 vp, s. 2–3) asiaa on käsitelty seuraavasti: ”Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että varoituksesta voisi ensisijaisesti tehdä oikaisupyynnön virkamieslautakuntaan. Perustuslakivaliokunnan mielestä erityisesti tuomareiden riippumattomuuden vuoksi on ongelmallista, jos oikeusturvatie osoitetaan tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelle. Siksi valiokunta on pitänyt välttämättömänä, että tuomarin saamasta varoituksesta järjestetään muutoksenhakumahdollisuus asianomaisen tuomioistuinlinjan sisällä. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotuksen tällainen tarkistaminen on edellytys sen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.”

Lakivaliokunnan mietinnön (LaVM 1/2009 vp, s. 4–5) perusteella muutoksenhakutietä on muutettu siten, että siitä on poistettu oikaisuvaatimusvaihe. Lakivaliokunta on perustellut asiaa seuraavasti: ”Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella lakivaliokunta ehdottaa lakiin uutta 53 a §:ää, jossa säädetään muutoksenhausta päätökseen antaa tuomarille kirjallinen varoitus. Pykälän mukaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla. Muutoksenhaku tapahtuu tuomioistuinlinjassa. Käräjäoikeuden laamannin päätökseen haetaan muutosta hovioikeudelta. Hovioikeuden ja työtuomioistuimen presidentin päätökseen haetaan muutosta korkeimmalta oikeudelta. Hallinto-oikeuden, markkinaoikeuden ja vakuutusoikeuden ylituomarin päätökseen haetaan muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidentin päätökseen haetaan muutosta kyseiseltä tuomioistuimelta ja valituksen käsittelee täysistunto.”

Pääsäännön eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n mukaisesti valitustie viranomaisen päätöksestä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Kirjallista varoitusta koskeva asia ratkaistaan tuomioistuimissa hallintoasiana. Muutoksenhaun ohjaaminen tuomioistuinlinjan mukaisesti ylemmän asteen tuomioistuimeen ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioista annetun lain pääsäännön mukainen.

Tuomioistuinlain 23 luvun 2 §:n 2 momentin mukainen muutoksenhakutie kirjallisia varoituksia koskeviin päätöksiin ehdotetaan muutettavaksi muiden kuin ylimpien tuomioistuinten osalta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsäännön mukaiseksi eli valittamiseksi hallinto-oikeuteen. Yleisissä tuomioistuimissa ei muutoinkaan käsitellä hallintopäätöksistä tehtäviä valituksia, joten se ei ole enää perusteltua tuomareille annettavien kirjallisten varoitustenkaan osalta. Voimassa oleva sääntely jättää avoimeksi sen, minkä prosessisääntöjen nojalla asiaa yleisissä tuomioistuimissa käsitellään. Lisäksi kaikki muutkin virkamiesoikeudelliset valitusasiat käsitellään hallintotuomioistuimissa. Kirjallisia varoituksia koskevien päätösten muutoksenhakutien yhtenäistäminen vaikuttaisi myös oikeudenkäyntimaksuja ja -kuluja yhtenäistävästi siten, että ne määräytyisivät samojen periaatteiden mukaisesti näissä valitusasioissa riippumatta siitä, onko työnantajatuomioistuin yleinen tuomioistuin vai hallintotuomioistuin. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 36/2008 vp, s. 2–3) ja lakivaliokunnan mietinnössä (LaVM 1/2009 vp, s. 4–5) edellytetty muutoksenhakutien pysyminen tuomioistuinlaitoksen sisällä täyttyisi edelleen.

Ylimpiä tuomioistuimia koskeva erityissääntely muutoksenhaussa on edelleen oikeusastesystematiikan perusteella asianmukaista.

Sääntelyn muuttaminen pääsäännön mukaiseksi tarkoittaisi sitä, että jatkossa myös hallinto-oikeuden tämän lain nojalla tehtyyn kirjallista varoitusta koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta hallinto-oikeudelta. Muihinkin hallinto-oikeuden tekemiin hallintopäätöksiin, kuten esimerkiksi valtion virkamieslain mukaisiin päätöksiin, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeudessa asian ratkaisee esteetön kokoonpano. Ehdotettu sääntely johtaisi siihen, että hallinto-oikeudet saattaisivat joutua ratkaisemaan muutoksenhaussa myös saman hallinto-oikeuden ylituomarin tekemiin hallintopäätöksiin kohdistuvia valituksia tuomarikollegojen virkamiesoikeudellisissa asioissa. Kokoonpanon esteettömyyden varmistamiseksi tällaisissa tilanteissa hallinto-oikeuden tulee pyytää tuomioistuinlain 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti korkeinta hallinto-oikeutta määräämään esteettömän kokoonpanon.

Tämän muutoksen jälkeen muutoksenhaku ohjautuisi ensi asteena muiden paitsi ylimpien tuomioistuinten tuomareille annetuista kirjallista varoitusta koskevista päätöksistä hallinto-oikeuteen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa.

3 §. Muutoksenhaku virantoimituksesta pidättämistä koskevaan päätökseen. Tuomioistuinlain 23 luvun 3 §:ssä säädetään muutoksenhausta tuomarin virantoimituksesta pidättämistä koskevaan hallintopäätökseen. Pykälän 1 momentin mukaan virantoimituksesta pidättämistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Asia on muutoksenhakutuomioistuimessa käsiteltävä lainkäyttöasiana kiireellisesti.

Pykälän 1 momentin ensimmäinen virke ehdotetaan yhdistettäväksi pykälän 2 momenttiin. Pykälän 1 momentin toisen virkkeen maininta asian käsittelemisestä muutoksenhakutuomioistuimessa lainkäyttöasiana ei ole tarpeen, koska asiat käsitellään muutoksenhaussa aina lainkäyttöasioina. Näiden muutosten jälkeen momenttiin jää ainoastaan muutoksenhakutuomioistuimen velvollisuus asian käsittelyyn kiireellisenä. Sen vuoksi nykyinen 2 momentti ehdotetaan siirrettäväksi 1 momentiksi ja nykyinen 1 momentti 2 momentiksi.

Voimassa olevassa laissa pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhaku on osoitettu tuomioistuinlinjan mukaisesti ylempään tuomioistuimeen, paitsi korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen haetaan kuitenkin muutosta asianomaiselta tuomioistuimelta, jossa asian käsittelee täysistunto.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomioistuinlaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (s. 122) 23 luvun 3 §:ää on perusteltu seuraavasti: ”Valtion virkamieslain 53 §:n 2 momentin mukaan päätöksestä, jolla tuomari on pidätetty virastaan, voidaan valittaa hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakua koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi. Pykälän 1 ja 2 momentin mukaan muutoksenhaku ohjautuisi tuomioistuinlinjoittain asianomaiseen ylempään tuomioistuimeen. Näin ollen muutoksenhaku järjestyisi tämän saman periaatteen mukaisesti kuin haettaessa muutosta päätökseen, jolla tuomarille on annettu kirjallinen varoitus.”

Lainkohtaa on perusteltu tuomioistuinlakia koskevan hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa seuraavasti (s. 160): ”Ensiasteen päätöksestä voitaisiin hakea muutosta tuomarin virassapysymisoikeuden turvaamisen edellyttämällä tavalla ylemmältä tuomioistuimelta ja ylimpien oikeuksien päätökseen täysistunnolta. Muutoksenhakutuomioistuimessa asia olisi käsiteltävä lainkäyttöasiana. Sääntely vastaa perustuslakivaliokunnan kantaa, jonka mukaan tuomarin riippumattomuus ja sitä turvaava virassapysymisoikeus edellyttävät, että niihin voidaan puuttua vain tuomioistuimen lainkäyttöpäätöksellä tai viime kädessä muutoksenhakuun perustuvalla tuomioistuimen päätöksellä (PeVL 36/2008 vp).”

Pääsäännön eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n mukaisesti valitustie viranomaisen päätöksestä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Virantoimitusta pidättämistä koskeva asia ratkaistaan tuomioistuimissa hallintoasiana. Muutoksenhaun ohjaaminen tuomioistuinlinjan mukaisesti ylemmän asteen tuomioistuimeen ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioista annetun lain pääsäännön mukainen.

Tuomioistuinlain 23 luvun 3 §:n 2 momentin mukainen muutoksenhakutie virantoimituksesta pidättämistä koskeviin päätöksiin ehdotetaan muutettavaksi muiden kuin ylimpien tuomioistuinten osalta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsäännön mukaiseksi eli valittamiseksi hallinto-oikeuteen. Yleisissä tuomioistuimissa ei muutoinkaan käsitellä hallintopäätöksistä tehtäviä valituksia, joten se ei ole perusteltua tuomareita koskevien virantoimituksista pidättämistenkään osalta. Voimassa oleva sääntely jättää avoimeksi sen, minkä prosessisääntöjen nojalla asiaa yleisissä tuomioistuimissa käsitellään. Lisäksi kaikki muutkin virkamiesoikeudelliset valitusasiat käsitellään hallintotuomioistuimissa. Virantoimituksesta pidättämistä koskevien päätösten muutoksenhakutien yhtenäistäminen vaikuttaisi myös oikeudenkäyntimaksuja ja -kuluja yhtenäistävästi siten, että ne määräytyisivät samojen periaatteiden mukaisesti näissä valitusasioissa riippumatta siitä, onko työnantajatuomioistuin yleinen tuomioistuin vai hallintotuomioistuin. Muutos vastaisi myös saman lain 23 luvun 2 §:ään esitettävää muutosta.

Ylimpiä tuomioistuimia koskeva erityissääntely muutoksenhaussa on edelleen oikeusastesystematiikan perusteella asianmukaista.

Sääntelyn muuttaminen pääsäännön mukaiseksi tarkoittaisi sitä, että jatkossa myös hallinto-oikeuden tämän lain nojalla tehtyyn virantoimituksesta pidättämistä koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta hallinto-oikeudelta. Muihinkin hallinto-oikeuden tekemiin hallintopäätöksiin, kuten esimerkiksi valtion virkamieslain mukaisiin päätöksiin, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeudessa asian ratkaisee esteetön kokoonpano. Ehdotettu sääntely johtaisi siihen, että hallinto-oikeudet saattaisivat joutua ratkaisemaan muutoksenhaussa myös saman hallinto-oikeuden tai mahdollisesti hallinto-oikeuden ylituomarin tekemiin hallintopäätöksiin kohdistuvia valituksia tuomarikollegojen virkamiesoikeudellisissa asioissa. Kokoonpanon esteettömyyden varmistamiseksi tällaisissa tilanteissa hallinto-oikeuden tulee pyytää tuomioistuinlain 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti korkeinta hallinto-oikeutta määräämään esteettömän kokoonpanon.

Tämän muutoksen jälkeen muutoksenhaku ohjautuisi ensi asteena muiden paitsi ylimpien tuomioistuinten tuomareiden virantoimituksista pidättämisiä koskevista päätöksistä hallinto-oikeuteen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa.

5 §. Muutoksenhaku asiantuntijajäsenen tehtävästä vapauttamista koskevaan päätökseen. Tuomioistuinlain 23 luvun 5 §:ssä säädetään muutoksenhausta asiantuntijan tehtävistä vapauttamista koskevaan hallintopäätökseen siinä tapauksessa, ettei asiantuntijajäsenelle ole enää terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994) nojalla oikeutta toimia laillistettuna lääkärinä tai sitä oikeutta on rajoitettu. Pykälän 1 momentin mukaan muutosta saa hakea valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Vain hallinto-oikeuksissa ja vakuutusoikeuksissa on lain 17 luvun 21 §:ssä tarkoitettuja asiantuntijajäseniä. Asiantuntijajäsenen kelpoisuusvaatimuksena on se, että hän on laillistettu lääkäri tai erikoislääkäri. Siksi tehtävästä vapauttaminen voi kuulua ensi asteena ratkaistavaksi vain näille tuomioistuimille, kun ensi asteen hallintopäätös tehdään asianomaisessa tuomioistuimessa.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomioistuinlaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (s. 122) pykälää on perusteltu seuraavasti: ”Edellä 17 luvun 21 §:n perusteluissa todetulla tavalla, tehtävästä vapautetulla asiantuntijajäsenellä olisi oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden tai vakuutusoikeuden päätökseen. Tästä säädettäisiin pykälän 1 momentissa. Muutosta haettaisiin korkeimmalta hallinto-oikeudelta, jossa asia olisi käsiteltävä kiireellisenä.”

Tuomioistuinlain 17 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan asiantuntijajäsenen oikeuteen pysyä tehtävässään sinä aikana, joksi hänet on määrätty, sovelletaan 18–21 §:ssä säädetyin poikkeuksin, mitä tuomarin viran haltijan oikeudesta pysyä virassaan säädetään. Asiantuntijajäsenen vapauttamisen menettely 17 luvun 21 §:n tarkoittamissa tapauksissa muodostaa siten poikkeuksen tuomarin virassapysymisoikeuteen, ja kyseiset asiat ratkaistaan hallintopäätöksinä eikä lainkäyttöasioina hallinto-oikeudessa ja vakuutusoikeudessa.

Pääsäännön eli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:n mukaisesti valitustie viranomaisen päätöksestä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Asiantuntijan tehtävistä vapauttamista koskeva asia ratkaistaan tuomioistuimissa hallintoasiana. Muutoksenhaun keskittäminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioista annetun lain pääsäännön mukainen.

Tuomioistuinlain 23 luvun 5 §:n 1 momentin mukainen asiantuntijajäsenen tehtävistä vapauttamista koskevia päätöksiä koskeva muutoksenhakutie ehdotetaan muutettavaksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsäännön mukaiseksi eli valittamiseksi hallinto-oikeuteen.

Sääntelyn muuttaminen pääsäännön mukaiseksi tarkoittaisi sitä, että jatkossa myös hallinto-oikeuden asiantuntijajäsenen tehtävistä vapauttamista koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta hallinto-oikeudelta. Muihinkin hallinto-oikeuden tekemiin hallintopäätöksiin, kuten esimerkiksi valtion virkamieslain mukaisiin päätöksiin, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeudessa asian ratkaisee esteetön kokoonpano. Ehdotettu sääntely johtaisi siihen, että hallinto-oikeudet saattaisivat joutua ratkaisemaan muutoksenhaussa myös saman hallinto-oikeuden tai mahdollisesti hallinto-oikeuden ylituomarin tekemiin hallintopäätöksiin kohdistuvia valituksia kollegoina toimivien asiantuntijajäsenten virkamiesoikeudellisissa asioissa. Kokoonpanon esteettömyyden varmistamiseksi tällaisissa tilanteissa hallinto-oikeuden tulee pyytää tuomioistuinlain 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti korkeinta hallinto-oikeutta määräämään esteettömän kokoonpanon.

Tämän muutoksen jälkeen muutoksenhaku ohjautuisi ensi asteena asiantuntijajäsenen vapauttamista koskevista päätöksistä hallinto-oikeuteen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa.

6 §. Muutoksenhaku tuomarinkoulutuslautakunnan päätökseen. Tuomioistuinlain 23 luvun 6 §:ssä säädetään muutoksenhausta tuomarinkoulutuslautakunnan päätökseen.

Pykälän 1 momentissa on yleislaista poikkeava sääntely valitusajasta. Sen vuoksi viittaus hallintolain soveltamiseen oikaisuvaatimusmenettelyssä ehdotetaan muutettavaksi aineelliseen muotoon.

Pykälän 3 momentissa on viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Tämä viittaus ehdotetaan poistettavaksi. Tuomioistuinlain 23 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi 9 §, joka sisältäisi kaikki 23 luvun hallinnollista muutoksenhakua koskevat pykälät kattavan viittauksen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain soveltamiseen, joten erillinen viittaus 6 §:ssä sovellettavaan yleislakiin on tämän jälkeen tarpeeton.

8 §. Muutoksenhaku Tuomioistuinviraston päätökseen. Tuomioistuinlain 23 luvun 8 §:ssä säädetään muutoksenhausta Tuomioistuinviraston päätökseen. Pykälän 2 momentin mukaan Tuomioistuinviraston päätösten muutoksenhaku on keskitetty viraston sijaintipaikkakunnan mukaan määräytyvään hallinto-oikeuteen.

Tuomioistuinlain 23 luvun 8 §:n säätämisen ajankohtana (laki tuomioistuinlain muuttamisesta 209/2019) voimassa oli vielä hallintolainkäyttölaki, jonka 12 §:n 2 momentin mukaan sellaisen viranomaisen päätöksestä, jonka toimialueena on koko maa, valitus tehtiin sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiiriin päätös olennaisimmin liittyi sen vuoksi, että tässä tuomiopiirissä sijaitsi sen henkilön kotikunta, johon päätös pääosin liittyi. Tuomioistuinviraston päätöksiä koskevien valitusten keskittämistä on perusteltu hallituksen esityksessä eduskunnalle Tuomioistuinvirastoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 136/2018 vp, s. 68) seuraavasti: ”Valitusten hajaantumisen estämiseksi pykälässä säädettäisiin, että valitus käsiteltäisiin aina viraston sijaintipaikan hallinto-oikeudessa.”

Nykyisin voimassa olevassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 §:ssä säädetään toimivaltaisesta tuomioistuimesta eri tavalla kuin hallintolainkäyttölaissa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 §:n 4 momentin mukaan, jos päätöksen tehneen viranomaisen toimialueena on koko maa, ja päätös koskee useaa henkilöä, joiden kotipaikat sijaitsevat eri hallinto-oikeuksien tuomiopiireissä, toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä viranomaisen päätoimipaikka sijaitsee. Jollei tätä perustetta voida käyttää, toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä päätös on tehty.

Näin ollen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon jälkeen eli vuoden 2020 alusta lähtien Tuomioistuinviraston päätöksiin ei ole enää liittynyt riskiä siitä, että samaa asiaa koskevia valituksia tulisi vireille eri hallintotuomioistuimissa. Erillinen forumsäännös valitusten keskittämisestä tiettyyn hallinto-oikeuteen ei ole siten enää tarpeen sen varmistamiseksi, että valitukset samasta päätöksestä ohjautuisivat samaan hallinto-oikeuteen. Lisäksi osa Tuomioistuinviraston tekemistä päätöksistä on vain yhtä asianosaista koskevia yksilöpäätöksiä esimerkiksi virkamiesoikeudellisissa asioissa. Näiden asioiden muutoksenhaussa saattaa olla tarvetta suulliselle valmistelulle tai suulliselle käsittelylle, joten ne olisi myös tämän vuoksi perusteltua ratkaista pääsäännön mukaisesti valittajan kotipaikan mukaan määräytyvässä hallinto-oikeudessa. Näiden syiden vuoksi tuomioistuinlain 23 luvun 8 §:n 2 momentin Tuomioistuinvirastoa koskevan muutoksenhaun keskittäminen viraston sijaintipaikan mukaan määräytyvään hallinto-oikeuteen ehdotetaan poistettavaksi. Tämän jälkeen Tuomioistuinviraston päätösten muutoksenhakutie olisi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain pääsäännön mukainen eli muutosta haettaisiin valittamalla kulloinkin toimivaltaiseen alueelliseen hallinto-oikeuteen.

Lisäksi pykälän 2 momentissa on viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Tämä viittaus ehdotetaan poistettavaksi. Tuomioistuinlain 23 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi 9 §, joka sisältää kaikki 23 luvun hallinnollista muutoksenhakua koskevat pykälät kattavan viittauksen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain soveltamiseen, joten erillinen viittaus 8 §:ssä sovellettavaan yleislakiin on tämän jälkeen tarpeeton.

9 §. Viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Tässä yhteydessä ehdotetaan tuomioistuinlain 23 lukuun lisättäväksi uusi 9 §, joka sisältäisi aineellisen viittauksen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

Viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin poistettaisiin samalla tuomioistuinlain 23 luvun 6 ja 8 §:stä. Tämä olisi perusteltua sen vuoksi, että ehdotettujen muutosten jälkeen kaikki 23 luvun sääntelemät muutoksenhakutilanteet, lukuun ottamatta korkeimmassa oikeudessa käsiteltäviä 1–3 §:n mukaisia asioita ja 4 §:n mukaista muutoksenhakua työkyvyttömyyden perusteella annettavaa eroa koskevaan asiaan, olisivat hallinnollista muutoksenhakua, jossa noudatettaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Erillinen viittaus sovellettavaan yleislakiin vain joissain luvun pykälissä ei olisi riittävän informatiivinen enää jatkossa, eikä viittauksen toistaminen jokaisen pykälän osalta erikseen ei olisi sääntelyteknisesti tarkoituksenmukaista.

7.8 Laki oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa

6 §. Työoloja tai yritystoimintaa tuntevien jäsenten osallistuminen kokoonpanoon. Oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetun lain 6 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kokoonpanoon kuuluu työoloja tai yritystoimintaa tuntevia jäseniä, kun on kysymys kunnan palveluksessa olevien ansioeläkeasioista. Hyvinvointialueiden perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi lainkohta on tarpeen ajantasaistaa koskemaan myös hyvinvointialueen palveluksessa olevien ansioeläkeasioita.

Lisäksi oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetun lain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan kokoonpanoon kuuluu työoloja tai yritystoimintaa tuntevia jäseniä, kun on kysymys sotilastapaturma-asioista. Laki tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävässä (1522/2016) tuli voimaan 1.1.2017, ja tästä lähtien vakuutusoikeudessa on käsitelty uutena asiaryhmänä tapaturman ja palvelussairauden korvaamista kriisinhallintatehtävissä koskevat valitukset. Oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetun lain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa käytetty ilmaisu sotilastapaturma-asiat ei kata kriisinhallintatehtävissä siviilihenkilöille sattuneita tapaturmia ja sairauksia. Tämän vuoksi lainkohta on tarpeen ajantasaistaa siten, että siihen lisätään maininta myös kriisinhallintatapaturma-asioista.

7.9 Laki oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa

1 §. Oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 1 §:ssä säädetään työtuomioistuimen toimivallasta. Pykälän 1 momentissa viitataan muun ohessa kunnalliseen virkaehtosopimuslakiin (669/1970). Kyseinen laki on hyvinvointialueiden perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen yhteydessä lailla kunnallisen virkaehtosopimuksista annetun lain muuttamisesta (629/2021) laajennettu kattamaan myös hyvinvointialueiden virkasopimukset. Lain nimi on muutettu laiksi kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista. Oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 1 §:n 1 momentin viittaus kyseiseen lakiin esitetään ajantasaistettavaksi vastaamaan lain uutta nimeä.

11 §. Myös lain 11 §:n 1 momentissa on viittaus kunnalliseen virkaehtosopimuslakiin, joka esitetään ajantasaistettavaksi vastaavasti kuin 1 §:n 1 momentissa oleva viittaus.

13 §. Lain 13 §:ssä säädetään virkaehtosopimusta koskevan kanteen käsittelystä. Pykälän 2 ja 5 momentin toimijoita koskevia luetteloita ehdotetaan hyvinvointialueiden perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi täydennettäväksi hyvinvointialueilla.

Lisäksi pykälän 3 ja 5 momentin luetteloita virkaehtosopimustahoista ehdotetaan ajantasaistettavaksi hyvinvointialueen perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi. Uudistuksen yhteydessä kunnallisen työmarkkinalaitoksen tilalle on lailla kunnallisen työehtosopimuksista annetun lain muuttamisesta (628/2021) perustettu Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT. Viittaukset kunnalliseen työmarkkinalaitokseen ehdotetaan siten ajantasaistettavaksi viittaukseksi Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:iin.

Myös pykälän 4 ja 5 momentissa on viittaukset kunnalliseen virkaehtosopimuslakiin, jotka esitetään ajantasaistettaviksi vastaavasti kuin 1 §:n 1 momentissa ja 11 §:n 1 momentissa olevat viittaukset.

46 §. Pykälän mukaan valtion ja kunnan sekä muun julkisoikeudellisen yhteisön viranomaiset ovat pyynnöstä velvolliset antamaan tietoja ja muuta virka-apua työtuomioistuimelle.

Pykälässä säädetty velvollisuus laajennettaisiin hyvinvointialueiden perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen johdosta koskemaan myös hyvinvointialuetta.

7.10 Tuomioistuinmaksulaki

8 §. Viranomaisten ja eräiden muiden vapauttaminen maksuista. Tuomioistuinmaksulain 8 §:ssä säädetään viranomaisten ja eräiden muiden vapauttamisesta maksuista. Pykälän 1 momentin 3 ja 7 kohdan luetteloita on hyvinvointialueiden perustamisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi täydennettävä hyvinvointialueen viranomaisilla.

7.11 Kuvaohjelmalaki

30 §. Muutoksenhaku luokittelupäätökseen. Kuvaohjelmalain 30 §:n 1 momentissa säädetään oikaisuvaatimusmenettelystä kuvaohjelmaluokittelijan luokittelupäätökseen. Momentin viittaus hallintolakiin ehdotetaan muutettavaksi informatiiviseen muotoon.

Lisäksi pykälän 1 momentissa määritellään, että asianosainen saa tehdä oikaisuvaatimuksen. Tämä määritelmä on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä oikaisuvaatimusmenettelyä koskevan hallintolain 49 b §:n 2 momentin kanssa, jossa on määritelty oikaisuvaatimuksen tekemiseen oikeutetut tahot. Siksi tämä päällekkäinen sääntely ehdotetaan poistettavaksi kuvaohjelmalaista.

Pykälän 2 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Viittaus ehdotetaan ajantasaistettavaksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

31 §. Muutoksenhaku Kansallisen audiovisuaalisen instituutin muuhun päätökseen. Pykälän 1 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Viittaus ehdotetaan ajantasaistettavaksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

Pykälän 2 momentissa säädettyyn oikaisuvaatimusmenettelyyn liittyvä viittaus hallintolakiin ehdotetaan muutettavaksi informatiiviseen muotoon.

Lisäksi pykälän 2 momentissa määritellään, että asianosainen saa tehdä oikaisuvaatimuksen. Tämä määritelmä on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä oikaisuvaatimusmenettelyä koskevan hallintolain 49 b §:n 2 momentin kanssa, jossa on määritelty oikaisuvaatimuksen tekemiseen oikeutetut tahot. Siksi tämä päällekkäinen sääntely ehdotetaan poistettavaksi kuvaohjelmalaista.

Voimassa olevan pykälän 2 momentti oikaisuvaatimuksesta ehdotetaan siirrettäväksi pykälän 1 momentiksi ja voimassa olevan pykälän 1 momentti valituksesta ehdotetaan siirrettäväksi 2 momentiksi. Oikaisuvaatimusvaihe edeltää valitusta, ja siksi esitysjärjestys laissa olisi näin päin loogisempi ja vastaisi myös lain 30 §:n 1 ja 2 momentin järjestystä.

Pykälän 3 momentissa on sääntelyä oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen muutoksenhaussa sovellettavasta yleislaista. Tämä on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä, kun pykälässä on jo aiemmin informatiivinen viittaus sovellettavaan yleislakiin. Tämän vuoksi pykälän 3 momentti ehdotetaan kumottavaksi.

Pykälän 4 momentissa säännellään muutoksenhausta hallinto-oikeuden päätökseen. Sääntely on päällekkäistä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin kanssa ja siten tarpeetonta. Jatkomuutoksenhaun valitusluvanvaraisuus korkeimpaan hallinto-oikeuteen on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaan tulon jälkeen ollut voimassa olevaa oikeutta kaikkien tämän lain nojalla hallinto-oikeudessa tehtävien päätösten osalta. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 127 §:n voimaantulosäännöksen mukaan muualla laissa olevalla viittauksella hallintolainkäyttölakiin tarkoitetaan tämän lain voimaan tultua viittausta tähän lakiin. Näin ollen muun lain sääntely, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, merkitsee oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaan tulon jälkeen, että sovellettaviksi tulevat myös uuden yleislain säännökset valituslupamenettelystä. Siksi erityislaissa ei tarvita enää sääntelyä suorasta jatkovalitusoikeudesta eikä jatkovalituksen luvanvaraisuudesta. Tämän vuoksi lain 31 §:n 4 momentti ehdotetaan kumottavaksi.

33 §. Muutoksenhaku kuvaohjelmalautakunnan päätökseen. Kuvaohjelmalain 33 §:n mukaan kuvaohjelmalautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallituksen esityksessä eduskunnalle kuvaohjelmalainsäädännön uudistamiseksi (HE 190/2010 vp, s. 45) pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa: ”Ehdotettu muutoksenhakumenettely, jossa olisi erillinen kuvaohjelmalautakunta, jonka päätöksestä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, poikkeaa yleisestä hallintoasioissa noudatettavasta sääntelytavasta. Luokittelua koskevassa muutoksenhaussa on kohteena kuvaohjelma, joka on yleensä ensimmäistä kertaa tulossa tarjottavaksi. Ajallisesti pitkä, vähintään kuukausia kestävä muutoksenhakuprosessi voisi lykätä ohjelman tarjoamista. Lisäksi on katsottava, että valittaja oikeusturva toteutuu tarkoituksensa mukaisesti, kun käytössä on viranomaisen päätöksen jälkeen kaksi valitusastetta, joista ensimmäinen koostuu erityisesti toimialaan perehtyneistä jäsenistä.”

Muutoksenhakutie ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaista pääsääntöä, jonka mukaan muutoksenhakutie muista viranomaisen päätöksistä kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakutie muutettaisiin siten kuvaohjelmalautakunnan päätöksistä hallinto-oikeuteen.

Samalla pykälään ehdotetaan lisättäväksi viittaus muutoksenhaussa sovellettavasta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetusta laista vastaavasti kuin kuvaohjelmalain 30 ja 31 §:ssä.

Koska oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon myötä jatkomuutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen on valitusluvanvaraista, ei muutoksen arvioida pidentävän olennaisesti muutoksenhakuprosessin kestoa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentin mukaan myös alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella, eli tässä tapauksessa kuvaohjelmalautakunnalla, on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä.

7.12 Maakaasumarkkinalaki

96 §. Muutoksenhaku. Maakaasumarkkinalain 96 §:n 4 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriön 12 §:n nojalla tekemään päätökseen sekä hallinto-oikeuden ja markkinaoikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle maakaasumarkkinalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 50/2017 vp, s. 130–131) säännöstä on perusteltu seuraavasti: ”Muutoksenhakumenettely muodostaisi poikkeuksen hallintolainkäyttölain 7 §:n säännökseen, jonka mukaan ministeriön tekemään päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeudelta. Hankeluvan myöntämisen edellytyksenä olisi, että maan rajan ylittävän siirtoputken rakentaminen on maakaasumarkkinoiden kehityksen ja vastavuoroisuuden kannalta tarkoituksenmukaista. Ulkomaanyhteyksiä koskevalla hankelupamenettelyllä säädettäisiin energiapolitiikasta vastaavalle työ- ja elinkeinoministeriölle mahdollisuus vaikuttaa siihen, miten maamme kaasuntuontiyhteyksiä kehitetään. Arvioitaessa hankkeen tarkoituksenmukaisuutta maakaasumarkkinoiden kehityksen kannalta olisi tarpeellista arvioida ainakin niitä vaikutuksia, joita hankkeella olisi maakaasujärjestelmään ja maakaasuverkkoon, maakaasun toimitusvarmuuteen ja energiahuollon varmuuteen sekä maakaasun tarjontaan ja hintaan. Vastavuoroisuuskriteerin täyttymistä arvioitaessa tulisi arvioinnin kohdistua ainakin toisen maan maakaasumarkkinoiden avaamiseen tasoon ja vastavuoroisten kilpailuedellytysten olemassaoloon. Vastavuoroiset kilpailuedellytykset liittyvät esimerkiksi markkinoille pääsyyn, infrastruktuuriin, ympäristönormeihin ja energiaturvallisuuteen. Lisäksi tulisi ottaa huomioon EU:n yhteinen politiikka suhteessa kolmansiin maihin. Edelleen hankelupaharkinnassa tulisi ottaa huomioon hankkeen merkitys maakaasun sisämarkkinoille. Koska ministeriön harkintavalta hankelupa-asioissa on hyvin laaja ja lähestyy tarkoituksenmukaisuusharkintaa, on perusteltua ohjata muutoksenhaku ministeriön päätöksestä suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.”

Tämä perustelu on edelleen työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan relevantti, joten lainkohtaa ei esitetä muutettavaksi työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen muutoksenhakutien osalta.

Energiavirasto on maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/73/EY ja maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 715/2009 tarkoittama kansallinen sääntelyviranomainen. Mainittu direktiivi edellyttää jäsenvaltioiden varmistavan, että kansallinen sääntelyviranomainen voi suorittaa sille unionin lainsäädännössä säädetyt tehtävät riippumattomasti ja tehokkaasti. Tämän vuoksi markkinaoikeuden muutoksenhakutuomioistuimena käsittelemissä sääntelyasioissa Energiavirastolla tulisi olla työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan mahdollisuus ilman valituslupamenettelyä hakea muutosta markkinaoikeuden sääntelyasioissa antamiin päätöksiin, joilla markkinaoikeus on muuttanut tai kumonnut viraston päätöksen. Näin ollen valituslupamenettelyä ei ehdoteta lisättäväksi niihin maakaasumarkkinalaissa tarkoitettuihin sääntelyasioihin, joissa markkinaoikeus toimii muutoksenhakutuomioistuimena Energiaviraston päätöksille.

Pykälän 4 momentista esitetään kuitenkin poistettavaksi sääntely, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 106 §:n mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on ratkaissut asian tai jättänyt sen tutkimatta. Sääntely esitetään tältä osin poistettavaksi maakaasumarkkinalaista, koska se on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä sovellettavan yleislain kanssa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin valituslupamenettelyä sovelletaan muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksistä. Haettaessa muutosta markkinaoikeuden päätökseen valituslupasääntelyä ei sovelleta ilman nimenomaista säännöstä valitusluvan tarpeesta.

Maakaasumarkkinalain 96 §:n 4 momentissa on säännös Energiaviraston muutoksenhakuoikeudesta muutoksenhakutuomioistuimen päätökseen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentin mukaan myös alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella, eli tässä tapauksessa Energiavirastolla, on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä. Maakaasumarkkinalain 96 §:n 4 momentin mainittu säännös on siten tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä yleislain kanssa. Energiaviraston muutoksenhakuoikeus säilyisi ennallaan, koska yleislain sääntely koskee myös maakaasumarkkinalain mukaista tilannetta. Sen vuoksi Energiaviraston muutoksenhakuoikeutta ei ole tarpeen enää todeta maakaasumarkkinalaissa nimenomaisesti. Tämän vuoksi lainkohta esitetään poistettavaksi.

Pykälän 2 ja 3 momentissa on viittaukset kumottuun hallintolainkäyttölakiin ja 4 momentissa on viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Tältä osin ylimääräisiä ja vanhentuneita viittauksia ehdotetaan poistettaviksi. Selvyyden vuoksi viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin siirrettäisiin uudeksi erilliseksi 5 momentiksi.

97 §. Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus. Pykälässä on vanhentunut viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Lain 96 §:ssä oleva aineellinen viittaus hallintotuomioistuimissa noudatettavaan yleislakiin riittää kattamaan kaikki lain 96 ja 97 §:n tarkoittamat muutoksenhakuun liittyvät tilanteet ilman viittauksen toistamista. Sen vuoksi vanhentunut viittaus ehdotetaan poistettavaksi lain 97 §:stä.

Maakaasumarkkinalakiin ehdotettavat muutokset eivät muuttaisi lain sisältöä, joten siirtymäsäännöstä ei ehdoteta sisällytettäväksi tähän lakiin.

7.13 Päästökauppalaki

75 §. Muutoksenhaku päästökauppaviranomaisen päätökseen. Päästökauppalain 75 §:n 1 momentin mukaan päätökseen, jolla päästökauppaviranomainen on päästökauppalain nojalla myöntänyt maksutta jaettavia päästöoikeuksia tai muuttanut niiden määrää, saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Korkeimman hallinto-oikeuden on käsiteltävä päästöoikeuksien myöntämistä ja päästöoikeuksien määrän muuttamista koskeva valitus kiireellisenä.

Lainkohta on tullut voimaan tässä muodossaan lailla päästökauppalain muuttamisesta (291/2019). Pykälää on perusteltu hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi päästökauppalain muuttamisesta (HE 228/2018 vp, s. 49) seuraavasti: ”Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättävän säännökset valitusoikeudesta päästökauppaviranomaisen päästöoikeuksien myöntämistä ja muuttamista koskevista päätöksistä. Päästökauppalain mukaan työ- ja elinkeinoministeriö myöntää ilmaiseksi jaettavat päästöoikeudet ja päättää oikeuksia koskevien määrien muuttamisesta. Ilmaisjakopäätöksestä valitetaan voimassa olevan 77 §:n 1 momentin mukaan ensimmäisenä instanssina korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja 77 §:n 2 momentin mukaan sitä koskeva valitus on käsiteltävä kiireellisenä. Kun ilmaisjakoasiat ehdotetaan asteittain siirrettävän päästökauppaviranomaiselle, ehdotetaan, että 75 §:n 1 momentissa säädettäisiin päästökauppaviranomaisen ilmaisjakopäätöksistä valittamisesta vastaavasti kuin nykyisessä 77 §:n 1 ja 2 momentissa.”

Lainkohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että muutoksenhaun osalta viitattaisiin informatiivisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin, jonka mukaan muutoksenhakutie muista viranomaisen päätöksistä kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakutie muutettaisiin siten päästökauppaviranomaisen päätöksistä hallinto-oikeuteen eli vastaamaan yleislain mukaista pääsääntöä.

Pykälän 1 momentin mukaan korkeimman hallinto-oikeuden on käsiteltävä päästöoikeuksien myöntämistä ja päästöoikeuksien määrän muuttamista koskeva valitus kiireellisenä. Lainkohta ehdotetaan myös tältä osin muutettavaksi vastaamaan ehdotettua muutoksenhakutietä siten, että kaikkien hallintotuomioistuinten, eikä ainoastaan korkeimman hallinto-oikeuden, olisi käsiteltävä nämä valitukset jatkossa kiireellisenä. Kiireellisenä käsittelemisen vaatimus koskee kaikkia päästöoikeuksien myöntämistä ja päästöoikeuksien määrän muuttamista koskevia valitusasioita, myös sellaisia, joissa ratkaisuna on valituksen tutkimatta jättäminen.

Lisäksi 1 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Tämä vanhentunut viittaus ehdotetaan ajantasaistettaviksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

Pykälän 2 momentissa on säännös jatkomuutoksenhaun valitusluvanvaraisuudesta. Säännös on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin kanssa. Sen vuoksi momentti ehdotetaan kumottavaksi.

Pykälän 4 momentin termi ”valitusviranomainen” ehdotetaan muutettavaksi nykyisin käytettyyn termiin ”hallintotuomioistuin”.

Pykälän 5 momentin viittaus valtion maksuperustelakiin ehdotetaan muutettavaksi informatiiviseen muotoon.

76 §. Muutoksenhaku todentajan päätökseen. Pykälän 1 momentin viittaus hallintolakiin ehdotetaan muutettavaksi informatiiviseen muotoon.

Pykälän 2 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Tämä vanhentunut viittaus ehdotetaan ajantasaistettaviksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin ja samalla muutettavaksi informatiiviseen muotoon.

Pykälän 3 momentissa on säännös jatkomuutoksenhaun valitusluvanvaraisuudesta. Säännös on tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin kanssa. Sen vuoksi momentti ehdotetaan kumottavaksi.

77 §. Muutoksenhaku työ- ja elinkeinoministeriön päätökseen. Päästökauppalain 77 §:n 1 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriön päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallituksen esityksessä eduskunnalle päästökauppalaiksi (s. 61) lainkohtaa ei ole erikseen perusteltu muutoksenhakutien osalta, joka onkin noudattanut lainkohdan säätämisen ajankohtana voimassa ollutta pääsääntöä.

Lainkohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että muutoksenhaun osalta viitattaisiin informatiivisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin, jonka mukaan muutoksenhakutie muista viranomaisen päätöksistä kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakutie muutettaisiin siten työ- ja elinkeinoministeriön päätöksistä hallinto-oikeuteen eli vastaamaan yleislain mukaista pääsääntöä.

Pykälän 2 momentin mukaan korkeimman hallinto-oikeuden on käsiteltävä valitus kiireellisenä. Lainkohta ehdotetaan myös tältä osin muutettavaksi vastaamaan ehdotettua muutoksenhakutietä siten, että kaikkien hallintotuomioistuinten, eikä ainoastaan korkeimman hallinto-oikeuden, olisi käsiteltävä nämä valitukset jatkossa kiireellisenä.

Pykälän 3 momentissa on viittaus kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Tämä vanhentunut viittaus ehdotetaan ajantasaistettaviksi viittaukseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin.

7.14 Sairausvakuutuslaki

6 luku. Lääkevalmisteen korvattavuus ja tukkuhinta

26 §. Muutoksenhaku lääkkeiden hintalautakunnan päätökseen. Sairausvakuutuslain 6 luvun 26 §:n mukaan lääkkeiden hintalautakunnan päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Pykälää on muutoksenhakutien osalta perusteltu hallituksen esityksessä eduskunnalle sairausvakuutuslaiksi (HE 50/2004 vp, s. 37) siten, että pykälä vastasi pääosin voimassa olleita säännöksiä eli edellistä sairausvakuutuslakia (364/1963).

Lainkohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että muutoksenhakutie muutettaisiin vastaamaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaista pääsääntöä, jonka mukaan muutoksenhakutie muista viranomaisen päätöksistä kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä on valittaminen hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakutie muutettaisiin siten lääkkeiden hintalautakunnan päätöksistä hallinto-oikeuteen.

Sosiaali- ja terveysministeriön näkemyksen mukaan keskittämistä yhteen hallinto-oikeuteen pidetään perusteltuna ratkaisuna. Valitusten määrä asiaryhmässä on vähäinen, valituksia tehdään vuositasolla vain 1–3 kappaletta. Lisäksi valitukset ovat tähän asti olleet keskitetysti ratkaistavina korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ja lautakunnan päätöksiin liittyvien valitusten käsittely edellyttää perehtymistä lautakunnan toimialaan. Keskittäminen voisi turvata hajauttamista paremmin asiantuntijuuden säilyttämisen ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden jatkossakin.

Valitusten keskittäminen Helsingin hallinto-oikeuteen olisi tässä yhteydessä perustelluinta. Helsingin hallinto-oikeus on asia- ja henkilöstömäärältään suurin alueellinen hallinto-oikeus. Tässä hallituksen esityksessä esitetään myös joidenkin asiaryhmien osalta Helsingin hallinto-oikeuteen kohdistuvan keskittämisen purkamista, joten keskittäminen Helsingin hallinto-oikeuteen ei aiheuttaisi tässä vaiheessa resurssitarpeita.

Samalla viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin muutettaisiin aineelliseen muotoon.

Koska oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain voimaantulon myötä jatkomuutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen on valitusluvanvaraista, ei muutoksen arvioida pidentävän olennaisesti muutoksenhakuprosessin kestoa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentin mukaan myös alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella, eli tässä tapauksessa lääkkeiden hintalautakunnalla, on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä.

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan vuoden 2023 alusta.

9.1 Yleistä

Esitys on merkityksellinen oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n kannalta. Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Esitys selkeyttää ja yhtenäistää muutoksenhakusääntelyä ja sitä kautta vahvistaa perustuslain 21 §:ssä suojattua oikeusturvaa. Perustuslain 21 §:n kannalta keskeistä on varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se oikeusturvavaatimuksen puitteissa on mahdollista.

Esitys yhtenäistää muutoksenhakua asiakirjajulkisuutta ja tuomareiden virkamiesoikeudellisia asioita koskevien säännösten osalta. Muutoksenhaun yhtenäisyys virkamiesoikeudellisissa asioissa sekä suhteessa muihin valtion virkamiehiin että tuomarikunnan sisällä vahvistaa virkamiesten tasapuolista kohtelua. Tuomareiden virkamiesoikeudellisiin asioihin liittyvän muutoksenhakutien muuttaminen ei vaikuta tuomareiden riippumattomaan asemaan ensi asteen päätöksenteon säilyessä ennallaan ja muutoksenhakutien ollessa edelleen tuomioistuimeen.

Esitys vahvistaa aiemmin aloitettua kehitystä korkeimman hallinto-oikeuden roolin vahvistamisessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa käyttävänä tuomioistuimena, joka ohjaa ratkaisuillaan hallintoa ja hallintotuomioistuimia (esim. PeVL 32/2012 vp, s. 3–4, PeVL 55/2014 vp, s. 3–5, LaVM 26/2014 vp, s. 5, PeVL 35/2016 vp, s. 4, PeVL 29/2017 vp, s. 2–3, PeVL 50/2018 vp, s. 6, LaVM 18/2018 vp, s. 5; HE 230/2014 vp, s. 14; HE 29/2018 vp, s. 61). Korkeimman hallinto-oikeuden roolin kehittäminen hallintolainkäyttöä ylimmän asteen linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan edellyttää osaltaan myös korkeinta hallinto-oikeutta edeltävän muutoksenhakujärjestelmän kehittämistä johdonmukaisesti.

Esitys vahvistaa hallinnollisen muutoksenhaun pääsääntöä kaksiasteisesta muutoksenhausta viranomaisen päätöksiin siten, ettei korkein hallinto-oikeus olisi enää jatkossa ensimmäinen ja ainoa muutoksenhakuaste näissä asiaryhmissä.

Esitys selkeyttää oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvaa asian käsittelyn julkisuutta sääntelevää normistoa täydentämällä oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettua lakia.

Joidenkin esityksessä ehdotettujen muutoksenhakuteiden osalta on tarpeen tarkastella vielä erikseen tuomarin esteettömyyden varmistamista tapauskohtaisesti.

9.2 Oikeudenkäynnin julkisuus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa säädetään oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä. Sen 1 kohdan mukaan jokaisella on muun muassa oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Päätös on annettava julkisesti, mutta lehdistöltä ja yleisöltä voidaan kieltää pääsy koko oikeudenkäyntiin tai osaan siitä demokraattisen yhteiskunnan moraalin, yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vuoksi nuorten henkilöiden etujen tai osapuolten yksityiselämän suojaamisen niin vaatiessa, tai siinä määrin kuin tuomioistuin harkitsee ehdottoman välttämättömäksi erityisolosuhteissa, joissa julkisuus loukkaisi oikeudenmukaisuutta.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen lähtökohtana on, että kuulemistilaisuuden tulee olla julkinen (public hearing). Asian käsittelyn julkisuutta voidaan kuitenkin rajoittaa artiklassa säädetyin edellytyksin. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännön mukaan oikeudenkäynnin julkinen luonne suojelee osapuolia salaiselta lainkäytöltä, jota yleisö ei voi valvoa. Julkisuus on myös yksi tapa, jolla luottamus tuomioistuimiin voidaan säilyttää. Tekemällä oikeudenkäyttö läpinäkyväksi, transparentiksi, yleisöjulkisuus edistää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan tarkoituksen toteutumista eli oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, jonka takaaminen on yksi jokaisen demokraattisen yhteiskunnan perustavanlaatuinen periaate. (Tuomiot asioissa Diennet v. Ranska 26.9.1995, Gautrin ja muut v. Ranska 20.5.1998, Guisset v. Ranska 26.9.2000, Riepan vs. Itävalta 14.11.2000, Malhous v. Tsekin tasavalta 12.7.2001.)

Myös perustuslaissa säädettyihin perusoikeuksiin kuuluu asian käsittelyn julkisuus hallinnossa ja tuomioistuimessa. Käsittelyn julkisuudesta säädetään perustuslain 21 §:n 2 momentissa, jonka mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Oikeusturvaa koskevassa perustuslain 21 §:ssä turvataan erityisesti asianosaisen oikeutta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva asia käsitellyksi oikeudenmukaisessa menettelyssä. Oikeus julkiseen käsittelyyn merkitsee asianosaisen oikeusturvan kannalta lähinnä turvaa salaisia ja mielivaltaisia oikeudenkäyntejä vastaan. Käytännössä tämän oikeuden merkitys on suurin rikosasioissa. Perustuslakivaliokunnan mukaan julkisuusintressi on oikeudenkäynnissä vieläkin vahvempi kuin viranomaistoiminnassa yleensä. Oikeudenkäynnin julkisuus nimittäin liittyy asianosaisen oikeusturvan lisäksi yleisempiin vaatimuksiin vallankäytön avoimuudesta ja kontrolloitavuudesta. Perustuslaista johtuu, että suullisen käsittelyn toimittamisen suljetuin ovin tulee liittyä johonkin laissa säädettyyn syyhyn. Sellaisen muodostaa laissa säädetty salassapitovelvollisuus. (PeVL 31/2005 vp, s. 4; PeVL 17/2002 vp, s. 4; PeVL 15/2002 vp, s. 4; PeVL 14/2002 vp, s. 6; PeVL 35/2001 vp, s. 2.)

Ehdotuksen mukaan oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa myös suullisen valmistelun ja tarkastuksen, kuten jo ennestään suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisessa, lähtökohtana olisi julkisuus. Käsittely toimitettaisiin suoraan lain nojalla suljetuin ovin, jos siinä esitetään salassa pidettäväksi säädetty asiakirja tai tieto. Hallintotuomioistuin voisi samoin perustein kuin suullisen käsittelyn ja katselmuksen osalta myös suullisen valmistelun ja tarkastuksen kohdalla päättää käsittelyn julkisuudesta sekä rajoittaa yleisön läsnäoloa ja/tai käsittelyn taltiointia.

Käytännössä kuitenkin suullisen valmistelun luonne asian selvittämiskeinona ja siinä esitettävien tietojen perusteella eroaa suullisesta käsittelystä siinä määrin, että suullisessa valmistelussa todennäköisesti harvemmin kuin suullisessa käsittelyssä esitetään salassa pidettäviä tietoja tai asiakirjoja siten, että suullinen valmistelu olisi toimitettava suljettuna käsittelynä. Tämä koskee myös katselmuksia, joita oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain suullisen käsittelyn säännökset jo voimassa olevan lain perusteella koskevat. Tämä koskee myös tarkastuksia, joihin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain suullisen käsittelyn säännöksiä on nyt tarkoitus laajentaa.

Ehdotukset eivät muuta oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain julkisuussääntöjä, vaan ainoastaan täydentävät sääntelyä kattamaan kaikki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaiset suullisten selvittämiskeinojen muodot. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin yksi peruselementeistä on käsittelyn julkisuus, joten sitä voidaan rajoittaa vain laissa säädetyillä perusteilla. Ehdotukset vastaavat perustuslakivaliokunnan edellä viitattua tulkintakäytäntöä julkisuuden rajoittamisen mahdollisuuksista hallintotuomioistuinten käsittelyn osalta.

9.3 Tuomarin virkamiesoikeudellinen asema

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluu laillisesti perustetun tuomioistuimen riippumattomuus ja puolueettomuus. Myös perustuslain 21 §:n mukainen oikeusturva edellyttää käsittelyä riippumattomassa lainkäyttöelimessä. Tuomioistuinlain 1 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan tuomari on tuomiovaltaa käyttäessään riippumaton. Tuomioistuinten riippumattomuus liittyy kiinteästi perus- ja ihmisoikeutena turvattuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksiin. Viime kädessä tuomioistuinten riippumattomuuden turvaaminen on välttämätöntä juuri yksilön oikeusturvan takaamiseksi (PeVL 14/2016 vp, s. 3).

Tuomarin riippumattomuutta turvaavasta virassapysymisoikeudesta säädetään perustuslain 103 §:ssä sekä tarkemmin tuomioistuinlain 16 luvussa. Tuomareiden perustuslain 103 §:ssä taattu erityinen virassapysymisoikeus ei edellytä, että tuomareiden muut kuin viran menettämistä koskevat virkamiesoikeudelliset asiat ratkaistaisiin jo ensi asteessa lainkäyttöasioina eli tuomiolla. Näitä virkamiesoikeudellisia asioita, eli tuomioistuinlain 23 luvun 1–3 §:ssä tarkoitettuja sivutoimilupaa, kirjallista varoitusta ja virantoimituksesta pidättämistä koskevia asioita, joiden muutoksenhakuun nyt ehdotetaan muutoksia, ei voimassa olevankaan lain nojalla ratkaista lainkäyttöasioina ensi asteessa, vaan ensi asteen päätöksenteko tapahtuu työnantajatuomioistuimessa hallinnollisessa järjestyksessä.

Myöskään muutettavaksi ehdotetun tuomioistuinlain 23 luvun 5 §:n mukaisia asiantuntijajäsenen vapauttamista koskevia asioita ei voimassa olevankaan lain nojalla ratkaista lainkäyttöasioina ensi asteessa, koska tuomioistuinlain 17 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan asiantuntijajäsenen oikeuteen pysyä tehtävässään sinä aikana, joksi hänet on määrätty, sovelletaan 18–21 §:ssä säädetyin poikkeuksin, mitä tuomarin viran haltijan oikeudesta pysyä virassaan säädetään. Asiantuntijajäsenen vapauttamisen menettely lain 17 luvun 21 §:n tarkoittamissa tapauksissa muodostaa siten poikkeuksen tuomarin virassapysymisoikeuteen.

Tässä ehdotuksessa ei muutettaisi näitä lähtökohtia, vaan kyseiset virkamiesoikeudelliset asiat ehdotetaan jatkossakin ratkaistavan asianomaisissa tuomioistuimissa hallintoasioina. Tässä ehdotuksessa esitetään muutoksia tuomareiden ja asiantuntijajäsenten virkamiesoikeudellisia asioita koskevaan muutoksenhakutiehen. Ehdotettu sääntely eroaa voimassa olevasta sääntelystä vain muutoksenhakutien osalta.

Sivutoimilupaa koskevan päätöksen ja asiantuntijajäsenten tehtävästä vapauttamista koskevan päätöksen osalta muutoksenhaku ehdotetaan muutettavaksi korkeimmasta hallinto-oikeudesta hallinto-oikeuteen. Kirjallista varoitusta koskevan päätöksen ja virantoimituksesta pidättämistä koskevan päätöksen muutoksenhaku ehdotetaan hallintotuomioistuinten osalta muutettavaksi korkeimmasta hallinto-oikeudesta hallinto-oikeuteen ja yleisten tuomioistuinten osalta muutettavaksi yleisen tuomioistuinlinjan sijasta hallintotuomioistuinlinjalle ja hallinto-oikeuteen. Muutoksia ei kuitenkaan ehdoteta ylimpien tuomioistuinten päätöksiä koskevaan muutoksenhakuun.

Tuomareita koskeviin virkamiesoikeudellisiin päätöksiin on välttämätöntä järjestää muutoksenhaku tuomioistuinlaitoksen sisäpuolella tuomareiden riippumattoman aseman turvaamiseksi. Tuomioistuinten riippumattomuudella tarkoitetaan perustuslain esitöiden mukaan sitä, että tuomioistuinten tulee olla lainkäyttötoiminnassaan riippumattomia muiden tahojen, kuten lainsäädäntö- ja hallitusvallan käyttäjien samoin kuin viranomaisten ja oikeusriidan osapuolten, vaikutuksesta. Tuomioistuimet ovat riippumattomia myös oikeuslaitoksen sisällä (HE 1/1998 vp, s. 76; PeVL 2/2006 vp, s. 3; PeVL 35/2005 vp, s. 2–3). Riippumattomuuden turvaaminen ei kuitenkaan edellytä virkamiesoikeudellisten asioiden ratkaisemista asianomaisen tuomioistuinlinjan sisällä. Vastaavasti riippumattomuuden turvaamisen virkarikosasioiden käsittelynkään osalta ei ole katsottu edellyttävän kyseisten asioiden käsittelyä asianomaisen tuomioistuinlinjan sisällä, vaan tuomioistuinlain 22 luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdan b alakohdan mukaan hovioikeus käsittelee sen tuomiopiirin alueella sijaitsevan hallinto-oikeuden jäsentä koskevat virkarikossyyteasiat.

Perustuslain 99 §:n 2 momentin mukaan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus sekä hallintolainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus. Valitus hallintopäätökseen tuomareiden kirjallista varoitusta ja virantoimituksesta pidättämistä koskevissa asioissa on ymmärrettävä hallintolainkäyttö- eikä riita- tai rikosasiaksi. Lainsäädäntökäytännössä muutoksenhakutie tällaisissa asioissa on ollut tapana ohjata hallintotuomioistuinlinjalle.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 36/2008 vp, s. 2–3) todennut tuomarille annettavan kirjallisen varoituksen muutoksenhakutiestä, että erityisesti tuomareiden riippumattomuuden vuoksi on ongelmallista, jos oikeusturvatie osoitetaan tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelle. Siksi valiokunta katsoi, että tuomarin saamasta varoituksesta pitää järjestää muutoksenhakumahdollisuus asianomaisen tuomioistuinlinjan sisällä.

Perustuslakivaliokunta on todennut, että valitustien ohjaaminen hallintoviranomaisen päätöksestä korkeimpaan oikeuteen on poikkeuksellinen järjestely, kun otetaan huomioon perustuslain 98 ja 99 §:n säännökset tuomioistuinlaitoksen perusrakenteesta ja tuomioistuinten tehtävistä (PeVL 4/2005 vp, s. 2; PeVL 54/2001 vp, s. 5; PeVL 12/2001 vp, s. 3; PeVL 9/2001 vp, s. 2).

Esimerkiksi öljypäästömaksua koskevan rajavartiolaitoksen päätökseen muutoksenhaku voitiin ohjata Helsingin käräjäoikeudessa toimivaan merioikeuteen, koska ehdotettuun sääntelyyn ei liittynyt oikeusturvaongelmia. Asian käsittelyssä on soveltuvin osin voimassa, mitä säädetään oikeudenkäynnistä rikosasiassa. Tähän menettelyyn sisältyy lähtökohtaisesti takeet valittajan oikeusturvalle. Valittaja voi lisäksi saada asiansa käsitellyksi ainakin kahdessa tuomioistuinportaassa. Ehdotettua valitustieratkaisua voitiin perustuslakivaliokunnan mielestä perustella merioikeudellisen erityisasiantuntemuksen samoin kuin asioiden keskittämisen kannalta. Myös öljypäästömaksun tehokkaaseen eurooppalaiseen täytäntöönpanoon liittyvät näkökohdat puolsivat valitustien ohjaamista merioikeuteen. Sääntely ei perustuslakivaliokunnan mielestä tässä tapauksessa muodostunut ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n tai perustuslain 98 ja 99 §:n näkökulmasta. (PeVL 32/2005 vp, s. 4.)

Tuomareiden virkamiesoikeudellisten asioiden ratkaisemisen ohjaamiselle toisin kuin perustuslain 99 §:n 2 momentissa ilmaistussa tuomioistuinlinjassa ei ole yleisen tuomioistuinlinjan tuomareiden osalta esitettävissä vastaavia erityisiä perusteita esimerkiksi asioiden ratkaisemisessa tarvittavan erityisasiantuntemuksen kannalta kuten edellä öljypäästömaksun osalta.

Virkamiesoikeudellisen muutoksenhaun keskittäminen hallintotuomioistuinlinjalle myös tuomareiden kirjallista varoitusta ja virantoimituksesta pidättämistä koskevien päätösten osalta olisi perusteltua siksi, että hallintotuomioistuimissa ratkaistaan muutkin virkamiesoikeudelliset valitusasiat. Virkamiesoikeudellisten asioiden käsittelyssä tarvittava asiantuntemus liittyy vahvemmin yleiseen virkamiesoikeudelliseen käytäntöön kuin kyseisen tuomioistuinlinjan lainkäytön yksityiskohtaiseen tuntemiseen.

Muiden viranomaisten virkamiesoikeudellisten hallintopäätösten muutoksenhakutie on hallintolainkäyttölinja, vaikka virkarikosasiat käsitellään niiden virkamiesten osalta yleisessä tuomioistuimessa. Yleisten tuomioistuinten virkamiesoikeudellisten asioiden keskittämiselle yleiseen tuomioistuimeen virkarikosasioiden käsittelyforumin perusteella ei siten ole riittäviä perusteita.

Muutoksenhakutien yhdenmukaistaminen tuomarikunnan sisällä parantaisi tuomareiden oikeusturvaa virkamiesoikeudellisissa asioissa myös siten, että oikeudenkäyntimaksut ja -kulut määräytyisivät samojen periaatteiden mukaisesti kuin muissakin virkamiesoikeudellisissa asioissa, ja erityisesti tuomareita koskevissa virkamiesoikeudellisissa asioissa yhteneväisesti riippumatta siitä, onko asiassa kysymys tuomarin virkasuhteesta yleisessä tuomioistuimessa vai hallintotuomioistuimessa. Yksittäisen tuomarin kannalta yleisen ja hallintotuomioistuimen erilainen kulurakenne voi olla merkityksellinen seikka oikeusturvan tosiasialliselle saatavuudelle. Nykytilassa on jäänyt lainsäädännössä avoimeksi, mitä prosessisäännöksiä yleisen tuomioistuinlinjan tuomioistuin soveltaa käsitellessään tuomareiden virkamiesoikeudellisia asioita. Yleisen tuomioistuinlinjan tuomioistuimet eivät voi lainkäyttötoiminnassaan soveltaa hallintoprosessia ilman siihen nimenomaisesti oikeuttavaa säännöstä. Tuomareiden virkamiesoikeudelliset asiat eivät ole myöskään rikos- tai riita-asioita eivätkä hakemusasioita muutoksenhakuasteessa. Prosessilajin valintaa koskevaa epäselvyyttä voidaan pitää prosessissa asianosaisena olevan tuomarin oikeusturvan kannalta epätyydyttävänä tilana.

Se, että tuomioistuimen tekemään päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeudelta, on oikeusastesystematiikan kannalta poikkeuksellista. Näissä nimenomaisissa tapauksissa kyse on kuitenkin ensi asteena hallintoasioina eikä lainkäyttöasioina ratkaistavista asioista. Muutoksenhaku hallintomenettelyyn kuuluvissa asioissa on hallintolainkäyttöä (ks. esim. HE 33/2008 vp, s. 14). Muutoksenhaun ohjaaminen siten kuin hallintoasioiden muutoksenhaku pääsääntöisestikin ohjataan, on tässä yhteydessä katsottu perustelluksi asioiden luonteen vuoksi ja siksi, että näissäkin hallintoasioissa voitaisiin taata kaksiportaisen muutoksenhaun mahdollisuus.

Ehdotettujen muutosten jälkeen poikkeuksen muutoksenhakuun hallintotuomioistuinlinjassa muodostaisivat ainoastaan korkeimmassa oikeudessa ensi asteena ratkaistavat tuomareita koskevat virkamiesoikeudelliset asiat. Niiden siirtämistä hallintotuomioistuinlinjalle ratkaistavaksi ei pidetä oikeusastesystematiikan vuoksi perusteltuna. Esityksellä ei muutettaisi ylimmissä oikeusasteissa ratkaistavien virkamiesoikeudellisten asioiden muutoksenhakusääntelyä.

Muut kuin ylimmissä tuomioistuimissa ratkaistavat tuomareita koskevia virkamiesoikeudellisia päätöksiä koskevat valitukset ohjautuisivat jatkossa hallinto-oikeuksiin. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Näin ollen muutoksenhaku näihin virkamiesoikeudellisiin päätöksiin olisi jatkossa muiden kuin ylimmissä tuomioistuimissa ensi asteena ratkaistavien asioiden osalta kaksivaiheinen. Nykyisin se on sivutoimilupaa koskevissa asioissa yksivaiheinen sekä kirjallista varoitusta ja virantoimituksesta pidättämistä koskevissa asioissa muiden kuin käräjäoikeuksien hallintopäätösten osalta yksivaiheinen.

Vastaavasti myös tuomioistuinlain 23 luvun 5 §:n mukainen muutoksenhaku asiantuntijan tehtävistä vapauttamista koskeviin päätöksiin olisi jatkossa kaksivaiheinen nykyisen yksivaiheisen sijaan muutoksenhaun ohjautuessa ensi asteessa hallinto-oikeuteen.

Kaksivaiheinen muutoksenhaku kaikkia tuomareita koskevien virkamiesoikeudellisten asioiden osalta riippumatta työnantajatuomioistuimesta vahvistaisi osaltaan tuomareiden ja asiantuntijajäsenten virkamiesoikeudellisiin asioihin liittyvää oikeusturvaa.

9.4 Tuomarin esteettömyys haettaessa muutosta alkuperäisen hallintopäätöksen tehneessä hallinto-oikeudessa

Tuomarin riippumattomuuteen kuuluu myös hänen esteettömyyteensä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan sekä häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä puolueettomuuden arvioinnin on katsottu tarkoittavan subjektiivista ja objektiivista puolueettomuutta. Subjektiivisessa puolueettomuudessa on kysymys siitä, onko tuomari toiminut yksittäisessä tapauksessa puolueettomasti, ilman kyseiseen tapaukseen liittyvää henkilökohtaista asennetta tai vakaumusta. Subjektiivisesti puolueettomalla tuomarilla ei ole ennakkokäsitystä asiasta tai halua edistää toisen osapuolen etua tai aiheuttaa toiselle osapuolelle haittaa.

Tuomarin oletetaan toimineen subjektiivisessa mielessä puolueettomasti, jollei muuta näytetä. Puolueettomuuden on oltava yleisesti uskottavaa sen lisäksi, että tuomarilla ei ole muodollisia sidonnaisuuksia tai lojaliteettisiteitä käsiteltävän asian osapuoliin. Objektiivisessa puolueettomuudessa on kysymys siitä, onko ulkonaisten seikkojen perusteella perusteltua aihetta epäillä tuomarin puolueettomuuden vaarantuvan, vaikka näyttöä subjektiivisesta puolueellisuudesta ei olisikaan. Kysymys on siitä, miltä asiat näyttävät ulospäin, syntyykö asianosaisille ja yleisölle vaikutelma tuomarin puolueettomuudesta. Tuomioistuin on objektiivisesti puolueeton, jos kaikki epäilyt tuomioistuimen puolueettomuuden vaarantumisesta voidaan sulkea pois. Ihmisoikeustuomioistuin on kiteyttänyt puolueettomuuden vaatimuksen toteamukseen "Justice must not only be done; it must also be seen to be done" (Delcourt v. Belgia 17.1.1970, kohta 31).

Ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisuissaan käsitellyt nimenomaan tuomarin objektiivista puolueettomuutta. Tuomarin subjektiivinen puolueettomuus ei ole tullut ihmisoikeustuomioistuimen tarkasteltavaksi siitä käytännöllisestä syystä, että tuomarin subjektiivista puolueellisuutta asiassa on varsin vaikea näyttää toteen. Objektiivista puolueettomuutta harkitessaan ihmisoikeustuomioistuin on kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, aiheuttaako tuomarin aiempi toiminta asiassa tai hänen suhteensa muihin viranomaisiin, yhteisöihin tai intressiryhmiin perustellun syyn epäillä tuomarin puolueettomuutta.

Tuomioistuinlain 1 luvun 6 §:n 1 momentissa on säännös tuomarin riippumattomuudesta. Säännöstä on perusteltu hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomioistuinlaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (s. 68–69) seuraavasti: ”Perustuslain mukainen tuomioistuinten riippumattomuus edellyttää, että myös tuomarit ovat riippumattomia tuomiovaltaa käyttäessään. Riippumattomuus ei ole tuomarien etuoikeus, vaan yksi perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen tae. Se ylläpitää myös luottamusta oikeuslaitosta kohtaan. Pykälän 1 momentin mukaan tuomari on riippumaton tuomiovaltaa käyttäessään. Tämä tarkoittaa, että tuomari käyttää tuomiovaltaansa itsenäisesti ja puolueettomasti. Häneen ei saa kohdistaa minkäänlaista suoraa tai epäsuoraa uhkaa tai painostusta tai muuta sopimatonta vaikuttamista. Tuomarin riippumattomuus on samalla tavoin kuin tuomioistuimilla ulkoista ja sisäistä. Sisäinen riippumattomuus tarkoittaa muun muassa sitä, että esimerkiksi ylemmät tuomioistuimet tai tuomioistuimen päällikkötuomarit eivät voi määrätä tuomaria lainkäytössä.”

Euroopan ihmisoikeussopimuksesta, perustuslaista ja tuomioistuinlaista johdettavasta tuomarin riippumattomuudesta säädetään esteettömyysedellytyksen osalta tarkemmin eri prosessilajeja koskevassa lainsäädännössä. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan tuomari ei saa käsitellä asiaa hallintotuomioistuimessa, jos hän on esteellinen. Tuomarin esteellisyyden osalta pykälässä viitataan oikeudenkäymiskaaren (4/1734) 13 lukuun. Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan tuomari ei saa käsitellä asiaa, jos hän on tässä luvussa tarkoitetuin tavoin esteellinen. Näitä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun esteellisyyssäännöksiä sovelletaan myös hallintotuomioistuimissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 5 §:n 3 momentin viittaussäännöksen perusteella.

Lähtökohtaisesti on poikkeuksellista jo oikeusastesystematiikan vuoksi, että muutoksenhaku ohjautuisi tuomioistuimen päätöksestä samaan tuomioistuimeen. Nyt ehdotetuissa muutoksissa oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain ja tuomioistuinlain mukaisten asiakirjajulkisuutta ja virkamiesoikeudellisia hallintoasioita koskevaan muutoksenhakuun tämä on kuitenkin tarpeen asioiden luonteen vuoksi. Näin voidaan varmistua siitä, että oikeudenmukainen oikeudenkäynti myös näissä asiaryhmissä toteutuisi vastaavalla tavalla kuin muissakin asiakirjajulkisuus- ja virkamiesoikeudellisissa asioissa siitä riippumatta, mikä viranomainen on ensi asteen päätöksentekijänä. Asioiden samaan tuomioistuimeen ohjautumisen poikkeuksellisuuden vuoksi oikeudenkäymiskaaren 13 luvun esteellisyysperusteissa ei ole varsinaisesti nimenomaisia säännöksiä tällaisesta tilanteesta. Hallituksen esitysluonnoksesta saadun lausuntopalautteenkin perusteella näissä asiaryhmissä on tällaisissa tilanteissa varmistuttava siitä, että asiat ratkaistaan hallinto-oikeudessa esteettömissä kokoonpanoissa.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tuomari on esteellinen, jos tuomarilla on palvelussuhteen perusteella tai muuten asianosaiseen sellainen suhde, että se, erityisesti käsiteltävänä olevan asian laatu huomioon ottaen, antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 78/2000 vp, s. 39) esimies-alaissuhdetta tai työtoveruutta on tämän lainkohdan osalta käsitelty seuraavasti: ”Esteellisyyden saattaa joskus aiheuttaa myös esimies-alaissuhde tai työtoveruus. Sääntönä ei voida pitää sitä, että koko tuomioistuin olisi aina tuomioistuimen jäsenen tai muun henkilökunnan asioissa esteellinen, vaan arvioinnissa tulee ottaa muutkin olosuhteet huomioon. Lähinnä esteellisyystilanne voi tulla kyseeseen pienehkössä käräjäoikeudessa. Esimerkiksi käräjätuomarin toimiminen tuomarina asiassa, jossa saman tuomioistuimen laamanni tai toinen käräjätuomari on asianosaisena, saattaa olla omiaan antamaan perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta. Myöskin laamannin kykyä käräjätuomarin asian puolueettomaan käsittelyyn voidaan toisinaan perustellusti epäillä. Tällöinkin kollegoiden keskinäisellä kanssakäymisellä, käräjäoikeuden koolla ja käsiteltäväksi tulevan asian laadulla on luonnollisesti erityinen merkitys. Jos kysymys on toisen tuomarin avioerohakemuksesta, kenellekään tuskin tulee edes mieleen epäillä, ettei tuomarin työtoveri kykenisi käsittelemään asiaa vaikutteista vapaana. Jos asiaan liittyy riita esimerkiksi lasten huollosta, asianmukaista ei ole, että tuomarin läheinen työtoveri tai perhetuttu voisi käsitellä asian. Jos taas kyse on sellaisesta muusta rikoksesta kuin virkarikoksesta, josta seuraamuksena voi olla rangaistuksen ohella viraltapano, asian puolueeton käsittely saman tuomioistuimen tuomarin toimesta voidaan perustellusta syystä asettaa epäilyksenalaiseksi. Hovioikeus voi tuomareiden nimittämisestä annettuun lakiin ehdotettavan 19 a §:n 2 momentin nojalla määrätä tällöin toisen tuomarin käsittelemään asian.”

Lakivaliokunta on mietinnössään (LaVM 6/2001 vp, s. 4) todennut, että tilanteessa, jossa esteellisyys aiheutuu tuomarin kuulumisesta sellaiseen yhteisöön, jolle on tyypillistä jäsenten välinen voimakas lojaalisuus, on tuomarin puolueettomuutta arvioitava ehdotetun oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentin perusteella tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu tässä luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (s. 47) yleislausekkeeseen perustuvaa esteellisyyttä on perusteltu muun ohella seuraavasti: ”Säännöstä sovelletaan tilanteissa, joissa tuomarin puolueettomuuden voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantuvan muulla perusteella kuin luvussa aikaisemmin on mainittu. Tuomari on esteellinen, jos ulkopuolinen henkilö ei voi vakuuttua tuomarin kyvystä käsitellä asiaa puolueettomasti. --- Esteellisyyttä on harkittava kussakin tapauksessa erikseen ja tuolloin on otettava huomioon, minkälainen suhde tuomarilla on käsiteltävään asiaan, asianosaisiin tai asiassa muutoin esiintyviin henkilöihin. Tuomari on esteellinen vain, jos jokin selvästi yksilöitävissä oleva olosuhde voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa käsitellä tiettyä asiaa.”

Merkityksellistä on, että nämä päätökset, joiden muutoksenhaku nyt ehdotetaan muutettavaksi hallinto-oikeuteen, ovat ainakin suurelta osin sellaisia, että ne tekee käytännössä hallinto-oikeudessa ensi asteena ylituomari ja/tai muut esimiesasemassa olevat tuomarit. Oikeudenkäymiskaaren esteellisyysperusteissa ei ole sanamuodon mukaista esteellisyysperustetta sille, että ensi asteen päätöksen on tehnyt asiaa ratkaisevaan tuomariin nähden esimiesasemassa oleva henkilö. Tämä selittyy tällaisten tilanteiden harvalukuisuudella ottaen huomioon muutoksenhaun samaan tuomioistuimeen ohjautumisen poikkeuksellisuus oikeusastesystematiikan vuoksi.

Vaikka tuomioistuimessa esimiehellä eli hallinto-oikeuden ylituomarilla ei ole suoranaista työn sisältöä koskevaa määräysvaltaa, ei asetelma, että hallinto-oikeustuomarit ratkaisisivat ylituomarin päätöksistä tehtyjä valituksia, vaikuta tuomarin puolueettomuuden kannalta asianmukaiselta. Päällikkötuomarilla on kuitenkin merkittävää toimivaltaa tuomioistuimen henkilöstö- ja muissa hallintoasioissa. Tuomarin voidaan siten katsoa olevan esteellinen ratkaisemaan asiaa, jonka ensi asteena on ratkaissut saman tuomioistuimen päällikkötuomari.

Tuomarin esteellisyyden kannalta merkityksellisiä asioita voivat siten olla oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:ään ehdotetut muutokset silloin, kun kysymys on hallinto-oikeuden ylituomarin tekemän hallintopäätöksen muutoksenhausta samaan hallinto-oikeuteen. Tässä tapauksessa hallinto-oikeuden jäsenet joutuisivat ratkaisemaan valituksen, joka kohdistuu heidän esimiehensä tekemään päätökseen. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 19 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan päätösvaltainen kokoonpano tällaisessa asiassa hallinto-oikeudessa on vähintään yhden lainoppineen jäsenen kokoonpano. Näin ollen tässä tarkoitetun hallintopäätöksen voi ensi asteena hallinto-oikeudessa tehdä myös muu lainoppinut jäsen kuin ylituomari. Jos päätöksen on tehnyt muu kuin esimiesasemassa oleva jäsen, ei esteellisyyttä suoraan aiheudu esimies-alaissuhteen perusteella.

Tuomarin esteellisyyden kannalta merkityksellisiä asioita voivat olla myös tuomioistuinlain 23 luvun 1–3 ja 5 §:ään ehdotetut muutokset silloin, kun kysymys on hallinto-oikeuden tekemän hallintopäätöksen muutoksenhausta samaan hallinto-oikeuteen.

Tuomioistuinlain 15 luvun 1 §:n mukaan kirjallisen varoituksen tuomarille antaa sen tuomioistuimen päällikkötuomari, jonka palveluksessa tuomari on. Näin ollen kirjallista varoitusta koskevassa muutoksenhaussa hallinto-oikeuden tekemään hallintopäätökseen samassa hallinto-oikeudessa olisi aina kysymys siitä, että jäsenet joutuisivat ratkaisemaan valituksen, joka kohdistuu heidän esimiehensä tekemään päätökseen.

Tuomioistuinlain 9 luvun 6 §:n mukaan tuomarin sivutoimiluvan myöntää se tuomioistuin, jonka palveluksessa tuomari on. Tuomioistuinlain 15 luvun 2 §:n mukaan tuomarin virantoimituksesta pidättämisestä päättää se tuomioistuin, jonka palveluksessa tuomari on. Tuomioistuinlain 17 luvun 21 §:n mukaan asiantuntijajäsenen tehtävästä vapauttamisesta päättää asianomainen tuomioistuin. Näiden päätösten osalta lain tasolla ei ole tarkemmin määritelty, missä kokoonpanossa päätös kyseisessä tuomioistuimessa tehdään. Käytännössä nämä päätökset ovat luonteeltaan esimiehen ratkaistavaksi miellettyjä asioita sekä toisaalta myös niin merkityksellisiä kyseiselle tuomioistuimelle, että niiden tekemiseen osallistuu lähes poikkeuksetta kyseisen tuomioistuimen päällikkötuomari.

Näin ollen silloin, kun kysymys on tuomioistuinlain 23 luvun 1–3 tai 5 §:n mukaisesta muutoksenhausta hallinto-oikeuden tekemään hallintopäätökseen samaan hallinto-oikeuteen, joutuisivat hallinto-oikeuden jäsenet ratkaisemaan valituksen, joka kohdistuu heidän esimiehensä tekemään päätökseen.

Tuomioistuinlain 23 luvun mukaisten asioiden osalta esteellisyyden arvioinnissa muutoksenhaussa hallinto-oikeuteen saman hallinto-oikeuden päätöksestä merkitystä on annettava myös sille, että valituksenalaisen päätöksenteon kohteena on samassa hallinto-oikeudessa työskentelevä tuomarikollega. Tuomioistuinlain 23 luvun 1 §:n mukainen päätöksenteko liittyy kollegalle myönnettävän etuuden eli sivutoimiluvan arviointiin, kun taas saman luvun 2 ja 3 §:n mukainen päätöksenteko liittyy kollegalle annettaviin virkamiesoikeudellisiin kurinpidollisiin seuraamuksiin eli kirjalliseen varoitukseen ja virantoimituksesta pidättämiseen. Saman luvun 5 §:n mukainen asiantuntijajäsenen vapauttaminen tehtävästään muodostaa poikkeuksen tuomarin virassapysymisoikeuteen.

Oikeudenkäymiskaaren esteellisyysperusteissa ei ole yksiselitteisesti sellaista perustetta, jonka sanamuodon mukaisesti työtoveruus aiheuttaisi esteellisyyden. Siten on tulkinnanvaraista, soveltuuko jokin oikeudenkäymiskaaren esteellisyysperuste tilanteeseen, jossa muutoksenhaku kohdistuu sellaiseen päätökseen, jonka kohteena on tuomarikollega. Kuitenkin näissä tilanteissa, joissa edellä todetun mukaisesti ensi asteen hallintopäätöksen tekemiseen osallistuu saman hallinto-oikeuden ylituomari, ja päätös vielä lisäksi koskee tuomarikollegaa, on kokonaisuutena arvioiden syytä järjestää ratkaisukokoonpano puolueettomaksi siten, etteivät saman hallinto-oikeuden tuomarit käsittele tällaista asiaa.

Virkarikosasioissa asiaa käsittelevien tuomareiden esteettömyys on varmistettu siten, että tuomioistuinlain 22 luvun 1 §:n 1 momentin 3 kohdan d alakohdan mukaan Helsingin hovioikeus käsittelee muun hovioikeuden kuin Helsingin hovioikeuden kansliapäällikköä, esittelijää tai käräjänotaaria koskevan virkarikossyyteasian, ja saman momentin 4 kohdan mukaan Turun hovioikeus käsittelee Helsingin hovioikeuden 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettuja Helsingin hovioikeuden virkamiehiä koskevan virkarikossyyteasian.

Kyseistä lainkohtaa on hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomioistuinlaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (s. 121) perusteltu siten, että sääntely vastaisi voimassa olevia säännöksiä.Hallituksen esityksen Eduskunnalle eräiden virkasyytteiden oikeuspaikkaa koskevien säännösten muuttamiseksi (HE 57/2000 vp, s. 11–12) perustelujen mukaan tuomioistuin- ja syyttäjälaitosten itsenäinen ja riippumaton asema huomioon ottaen sekä tuomioistuimen objektiiviseen puolueettomuuteen liittyvistä syistä on tärkeää, ettei käräjäoikeuden tuomareiden ja muun henkilökunnan sekä käräjäoikeuksissa syyttäjinä toimivien virkamiesten virkasyytteitä käsitellä samassa tuomioistuimessa, jossa he toimivat virkatehtävissään. Objektiivisen puolueettomuuden vaatimus koskee myös hovioikeuksia. Sen vuoksi ei voida pitää asianmukaisena sitä, että hovioikeudessa toimivaa virkamiestä syytetään virkarikoksesta samassa hovioikeudessa, jossa hän toimii virkatehtävässään. Erityisten virkasyytteen oikeuspaikan säilyttämiselle tuomioistuinlaitoksen sisällä katsottiin olevan perusteltuja syitä.

Kokoonpanon esteettömyys virkamiesoikeudellisten asioiden käsittelyssä olisi mahdollista järjestää vastaavalla tavalla kuin virkarikosasioiden käsittelyn osalta. Tämä edellyttäisi kuitenkin asioiden keskittämistä eri hallinto-oikeuksiin vastoin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 §:ssä säännellyn alueellisesti toimivaltaisen hallinto-oikeuden pääsääntöä. Kirjallinen varoitus tai virantoimituksesta pidättäminen virkamiesoikeudellisina kurinpitotoimina eivät ole laadultaan, vakavuudeltaan ja seuraamuksiltaan rinnastettavissa virkarikossyyteasioihin. Sivutoimilupaan ja asiantuntijajäsenen tehtävästä vapauttamiseen liittyvät hallinnolliset päätökset eivät koske virkamiesoikeudellisia kurinpitotoimia. Vaikka näissäkin asioissa kokoonpanon esteettömyys on tärkeä osa oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, on esteettömän kokoonpanon varmistaminen mahdollista myös samassa tuomioistuimessa, jossa virkamiesoikeudellisen päätöksenteon kohteena oleva tuomari työskentelee.

Esteetön kokoonpano asioiden käsittelyssä voidaan tällaisissa tilanteissa varmistaa tuomioistuinlain 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisessa menettelyssä. Tämän lainkohdan mukaan korkein hallinto-oikeus voi määrätä esteellisen tuomarin tilalle toisen, kelpoisuusvaatimukset täyttävän tuomarin hallinto-oikeuteen.

Edellä esitetyistä syistä hallinto-oikeuden tuomarit voidaan katsoa lähes poikkeuksetta esteellisiksi käsittelemään tuomioistuinlain 23 luvun 1–3 ja 5 §:n mukaisia asioita, joissa valituksenalaisen virkamiesoikeudellisen hallintopäätöksen on tehnyt sama hallinto-oikeus kuin joka käsittelee sitä koskevaa muutoksenhakua. Tällaisissa tilanteissa hallinto-oikeuden on pyydettävä esteettömän kokoonpanon määräämistä korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:n mukaan päätöksen voi tehdä myös muu hallinto-oikeuden virkamies kuin ylituomari. Valituksenlainen hallintopäätös itsessään koskee asiakirjajulkisuutta. Näin ollen hallinto-oikeuden tuomarit eivät välttämättä ole esteellisiä käsittelemään valitusta saman hallinto-oikeuden tekemästä asiakirjan julkisuutta koskevasta hallintopäätöksestä. Hallinto-oikeuden on kuitenkin pyydettävä esteettömän kokoonpanon määräämistä korkeimmalta hallinto-oikeudelta siinä tilanteessa, jossa valituksenalaisen asiakirjajulkisuutta koskevan hallintopäätöksen on tehnyt saman hallinto-oikeuden ylituomari.

Edellä luvussa 4.2 Pääasialliset vaikutukset esitetyn mukaisesti näitä asioita on tuomioistuimissa käsitelty verraten harvoin. Tuomioistuimilta saadun selvityksen mukaan vuosina 2017–2021 tässä tarkoitettuja tuomioistuinlain mukaisia asioita ei ole tullut tuomioistuimissa vireille ollenkaan ja tässä tarkoitettuja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain mukaisia asioita on tullut vireille vain yksi koko tarkastelujakson aikana. Näin ollen hallinto-oikeudet joutuisivat oletettavasti pyytämään tuomioistuinlain 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti esteetöntä kokoonpanoa korkeimmalta hallinto-oikeudelta tämän sääntelyn perusteella erittäin harvoin, joten esteettömän kokoonpanon varmistaminen tällä tavalla ei vaikeuta olennaisesti hallintotuomioistuimien työtä.

9.5 Lopuksi

Esityksellä ei ole edellä kuvattujen vaikutusten lisäksi muita vaikutuksia perustuslailla suojattuihin oikeuksiin. Esitys voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Sääntely on kuitenkin merkityksellistä perustuslain 21 §:n oikeusturvasäännöksen näkökulmasta ja se kytkeytyy myös tuomareiden asemaa koskevaan perustuslain 103 §:ään tuomioistuinlain 23 lukuun ehdotettavien muutosten osalta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytäminen esityksestä on näin ollen aiheellista.