Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi rikoslakia ja henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annettua lakia.

Esityksen mukaan ehdonalaista vapauttamista koskevaa sääntelyä ankaroitettaisiin. Voimassa olevassa sääntelyssä lähtökohtana on, että määräaikaista vankeusrangaistusta suorittava vanki päästetään ehdonalaiseen vapauteen, kun hän on suorittanut rangaistuksestaan kaksi kolmasosaa. Vanki, joka rikosta edeltäneiden viiden vuoden aikana ei ole suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, päästetään kuitenkin ehdonalaiseen vapauteen, kun rangaistuksesta on suoritettu puolet. Alle 21-vuotiaana rikoksensa tehnyt vanki puolestaan päästetään lähtökohtaisesti ehdonalaiseen vapauteen, kun hän on suorittanut rangaistuksestaan puolet tai yhden kolmasosan, jos hän ei ole rikosta edeltäneiden kolmen vuoden aikana suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa. Tarkoituksena on muuttaa lainsäädäntöä siten, että ainoastaan ensimmäistä kertaa vankeusrangaistusta suorittava vanki voisi vapautua suoritettuaan lyhyemmän määräosan rangaistuksestaan, eikä tuomitun niin sanottu ensikertalaisuus siten enää palautuisi tietyn rikoksettoman ajan jälkeen.

Lisäksi sääntelyä, joka koskee eräiden Rikosseuraamuslaitoksen virkamiesten oikeutta käsitellä tuomittuja koskevia henkilötietoja, muutettaisiin. Ehdotettava rikoslain muutos edellyttäisi pääsyä rangaistusajan laskemisessa tarvittaviin tietoihin nykyistä pidemmältä ajalta.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2025.

1.1 Tausta

Ehdonalainen vapauttaminen tarkoittaa ehdottomaan vankeusrangaistukseen tuomitun vangin päästämistä suorittamaan loppuosa rangaistuksesta vapaudessa. Rikosoikeudellisessa järjestelmässä on ollut yleisesti hyväksyttyä, että henkilöä, joka ensimmäistä kertaa syyllistyy rikokseen, josta seuraa ehdoton vankeusrangaistus, kohdellaan lievemmin kuin rikoksiin toistuvasti syyllistyviä. Samoin on pidetty hyväksyttävänä, että seuraamuksen täytäntöönpano ankaroituu rikosten uusimisen myötä.

Suomen ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmässä ensimmäistä kertaa vankeusrangaistukseen tuomittujen lisäksi lievemmin kohdellaan myös sellaisia rikoksentekijöitä, jotka ovat olleet tietyn ajan vankeustuomionsa suorittamisen jälkeen rikoksettomia. Tällaisiin rikoksentekijöihin sovelletaan samoja ehdonalaisen vapauttamisen määräosia kuin ensikertaa vankilassa oleviin. Käytännössä sääntely merkitsee sitä, että vangin niin sanottu ehdonalaisen vapauttamisen ensikertalaisuus palautuu laissa säädetyn rikoksettoman ajan jälkeen. Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaan ehdonalaista vapautumista koskevia säännöksiä muutetaan siten, että henkilö voi olla ensikertalainen vain kerran. Hallitusohjelmakirjauksen tarkoituksena on, että ehdonalaista vapauttamista koskevaa sääntelyä ankaroitetaan siten, että rikoksenuusijat vapautetaan ehdonalaiseen vapauteen heidän suoritettuaan rangaistuksestaan laissa säädetyn pidemmän määräosan riippumatta siitä, kuinka kauan heidän aiemmasta vankeusrangaistuksestaan on kulunut.

1.2 Valmistelu

Lakiesitys on valmisteltu oikeusministeriössä virkatyönä. Valmistelussa on kuultu Rikosseuraamuslaitosta esityksestä aiheutuvasta vankimäärän lisääntymisestä ja siitä aiheutuvista kustannuksista sekä esitetyn muutoksen vaikutuksista Rikosseuraamuslaitoksen tietojärjestelmiin. Valmistelussa on kuultu myös sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla toimivaa Vankiterveydenhuollon yksikköä sille vankimäärän lisääntymisestä aiheutuvista kustannuksista.

2.1 Nykylainsäädännön tausta

Ehdonalainen vapauttaminen tuli osaksi suomalaista rangaistusjärjestelmää vuoden 1889 rikoslaissa. Järjestelmä on kehittynyt pikkuhiljaa useiden lakimuutosten myötä nykyiseen muotoonsa. Vuonna 1931 ehdonalaisesta vapauttamisesta tuli rangaistusjärjestelmässä poikkeusmenettelyn sijaan pääsääntö. Ehdonalainen vapauttaminen oli tämänkin jälkeen pitkään muodollisesti harkinnanvaraista ja järjestelmä on kehittynyt vaiheittain kohti säännönmukaista vapauttamista.

Vuodesta 1944 on ollut mahdollista vapauttaa ensikertaa vankeusrangaistusta suorittava vanki ehdonalaisesti hänen suoritettuaan puolet vankeusrangaistuksestaan. Tätä samaa lyhyempää määräosaa katsottiin voitavan soveltaa myös aikaisemmin vankilassa olleeseen rikoksentekijään, joka rikosta edeltäneeseen viiteen vuoteen ei ollut suorittanut ehdotonta vankeusrangaistusta (laki rangaistusten täytäntöönpanosta annetun asetuksen muuttamisesta (339/1944)). Malli vastasi pitkälti Ranskassa käytössä ollutta järjestelmää, jossa niin ikään ensikertalaiseen rikoksentekijään rinnastettiin vanki, jonka aiemmasta vankilassaolosta oli kulunut yli viisi vuotta (Mohell & Pajuoja 2006, s. 258).

Ehdonalaiseen vapauttamiseen liittyi kuitenkin edelleen vankilaviranomaisten harkintaa, mutta 1970- ja 1980-luvulla ehdonalaisen vapauden harkinnanvarainen lykkääminen asteittain vähentyi. Oikeusministeriön vankeinhoito-osaston vuonna 1995 antaman määräyksen (9/011/95) jälkeen harkinnanvarainen lykkääminen on ollut harvinaista.

Määräaikaa, jonka jälkeen vankilasta vapautuneen vangin oli mahdollista päästä ehdonalaiseen vapauteen ensikertalaisen vangin tavoin lyhyemmän määräajan jälkeen, muutettiin oikeusministeriön vankeinhoito-osaston hallinnollisella määräyksellä viidestä vuodesta kolmeen vuoteen 1970-luvulla. Syynä oli vapausrangaistuskomitean mietinnön (1969:A 4) mukaan valtiontaloudellinen tarve supistaa vankeinhoitolaitoksesta valtiolle aiheutuvia menoja. Lainsäädäntö muutettiin määräystä seuranneen käytännön mukaiseksi vasta vuonna 2001 (laki rangaistusten täytäntöönpanosta annetun lain muuttamisesta (580/2001)).

Viimeisin ehdonalaista vapauttamista ja niin sanottua ensikertalaisuuden palautumista koskeva muutos tehtiin vuonna 2019 (laki rikoslain 2 c luvun muuttamisesta (521/2019)). Muutos perustui pääministeri Sipilän hallituksen ohjelmaan. Tällöin vangin ensikertalaisuuden palautumista koskeva määräaika palautettiin kolmesta vuodesta viiteen vuoteen. Alle 21-vuotiaana rikoksensa tehneiden osalta määräaika säilytettiin kuitenkin eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunnan huomioiden johdosta kolmessa vuodessa (PeVL 56/2018 vp, LaVM 20/2018 vp). Samassa yhteydessä ehdonalaista vapauttamista koskevaa rikoslain (39/1889) 2 c luvun 5 §:ää selkeytettiin jakamalla pykälä useampaan momenttiin.

2.2 Voimassa oleva lainsäädäntö

2.2.1 Ehdonalainen vapauttaminen

Ehdonalainen vapauttaminen tarkoittaa ehdottomaan vankeusrangaistukseen tuomitun vangin päästämistä suorittamaan loppuosa rangaistuksesta vapaudessa. Kun tuomittu päästetään ehdonalaiseen vapauteen, alkaa koeaika, joka on vapauttamishetkellä jäljellä olevan jäännösrangaistuksen pituinen. Koeajan pituus on kuitenkin enintään kolme vuotta (rikoslain 2 c luvun 13 §). Tuomioistuin voi syyttäjän vaatimuksesta määrätä jäännösrangaistuksen pantavaksi täytäntöön, jos tuomittu tekee koeaikana rikoksen, josta tuomioistuimen harkinnan mukaan hänet olisi tuomittava ehdottomaan vankeuteen tai yhdistelmärangaistukseen ja josta syyte on nostettu vuoden kuluessa koeajan päättymisestä (rikoslain 2 c luvun 14 §).

Ehdonalaiseen vapauteen päästettävä vanki voidaan asettaa laissa säädetyin edellytyksin valvontaan. Vanki asetetaan koeajaksi valvontaan muun muassa silloin, jos koeaika on pitempi kuin yksi vuosi tai rikos on tehty alle 21-vuotiaana. Lisäksi väkivalta- tai seksuaalirikoksesta tuomittu vanki asetetaan valvontaan tietyin laissa säädetyin edellytyksin, jos vangin riski syyllistyä uuteen väkivalta- tai seksuaalirikokseen arvioidaan korkeaksi. Valvonta sisältää valvojan ja tuomitun säännöllisiä tapaamisia. Tapaamisten tarkoituksena on seurata tuomitun olosuhteita ja niissä tapahtuvia muutoksia sekä parantaa tuomitun kykyä elää rikoksetonta elämää. Valvontaan voi sisältyä myös sosiaalista toimintakykyä edistäviä tehtäviä ja ohjelmia. Jos tuomioistuin toteaa tuomitun rikkoneen valvontaan liittyviä velvollisuuksiaan törkeällä tavalla ja jos siihen tuomitun henkilöön liittyvät ja rikkomukseen johtaneet syyt kokonaisuutena huomioon ottaen on erityistä syytä, tuomioistuin voi määrätä jäännösrangaistusta pantavaksi täytäntöön vähintään neljä ja enintään 14 päivää. Ehdonalaiseen vapauteen päästetyn valvonnasta säädetään yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annetun lain (400/2015) 12 luvussa.

2.2.2 Ehdonalainen vapauttaminen määräaikaisesta vankeusrangaistuksesta

Määräaikaiseen vankeusrangaistukseen tuomitun ehdonalaisesta vapauttamisesta säädetään rikoslain 2 c luvun 5 §:ssä. Mainittua sääntelyä sovelletaan myös tuomittuun, joka enintään kuuden kuukauden ehdottoman vankeusrangaistuksen sijaan on tuomittu valvontarangaistukseen (yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annetun lain 53 §).

Määräaikaista vankeusrangaistusta suorittava päästetään rikoslain 2 c luvun 5 §:n 2 momentin mukaan ehdonalaiseen vapauteen, jollei luvun 9 §:stä muuta johdu, kun hän on suorittanut rangaistuksestaan kaksi kolmasosaa. Vanki, joka rikosta edeltäneiden viiden vuoden aikana ei ole suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, päästetään ehdonalaiseen vapauteen, kun rangaistuksesta on suoritettu puolet. Momentissa mainitussa 9 §:ssä säädetään ehdonalaisen vapauttamisen lykkäämisen edellytyksistä. Ehdonalaista vapauttamista voidaan lykätä ilman vangin suostumusta, jos vangin käyttäytymisen tai hänen esittämiensä uhkausten johdosta on olemassa ilmeinen vaara, että vanki vapauduttuaan syyllistyy henkeä, terveyttä tai vapautta törkeästi loukkaavaan rikokseen ja vapauttamisen lykkääminen on tarpeen rikoksen estämiseksi.

Rikoslain 2 c luvun 5 §:n 3 momentissa säädetään nuorten rikoksentekijöiden ehdonalaisesta vapauttamisesta. Momentin mukaan sen estämättä, mitä 2 momentissa säädetään, päästetään määräaikaista vankeusrangaistusta kahtakymmentäyhtä vuotta nuorempana tehdyn rikoksen perusteella suorittava vanki ehdonalaiseen vapauteen, jollei 9 §:stä muusta johdu, kun hän on suorittanut rangaistuksestaan puolet. Rikoksen kahtakymmentäyhtä vuotta nuorempana tehnyt vanki, joka ei ole rikosta edeltäneiden kolmen vuoden aikana suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, päästetään ehdonalaiseen vapauteen, kun rangaistuksesta on suoritettu yksi kolmasosa.

Pykälän 4 momentissa säädetään 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen lievempien määräosien soveltamisesta sakon muuntorangaistusta taikka siviilipalveluslain (1446/2007) tai asevelvollisuuslain (1438/2007) mukaisesta rikoksesta tuomittuun. Momentin mukaan lievempien määräosien soveltamista ei estä se, että henkilö on rikosta edeltäneiden viiden tai kolmen vuoden aikana suorittanut vankilassa sakon muuntorangaistusta tai rangaistusta siviilipalveluslain 74 §:ssä tarkoitetusta siviilipalveluksesta kieltäytymisestä, 75 §:ssä tarkoitetusta siviilipalvelusrikoksesta, 76 §:ssä tarkoitetusta siviilipalveluksesta kieltäytymisestä ylimääräisen palveluksen tai liikekannallepanon aikana tai 77 §:ssä tarkoitetusta siviilipalvelusrikoksesta ylimääräisen palveluksen tai liikekannallepanon aikana taikka asevelvollisuuslain 118 §:ssä tarkoitetusta asevelvollisuudesta kieltäytymisestä, 120 §:ssä tarkoitetusta poissaolosta kutsunnasta liikekannallepanon aikana, 122 §:ssä tarkoitetusta palveluksen välttämisestä tai 123 §:ssä tarkoitetusta palveluksen välttämisestä liikekannallepanon aikana.

Mainittu poikkeussäännös perustuu siihen, että ehdonalaista vapauttamista koskevia säännöksiä ei sovelleta sakon muuntorangaistukseen. Muuntorangaistukseen tuomittu suorittaa näin ollen koko rangaistuksensa vankilassa. Siviilipalveluslain ja asevelvollisuuslain mukaisista rikoksista tuomittujen vankeusrangaistusten ehdonalaisesta vapauttamisesta on puolestaan säädetty osin tavanomaisesta poikkeavasti mainituissa laeissa. Esimerkiksi siviilipalvelusrikoksesta tuomittua vankeusrangaistusta suorittava voidaan päästää ehdonalaiseen vapauteen, jos hän sitoutuu suorittamaan jäljellä olevan palveluksensa asianmukaisesti loppuun (siviilipalveluslain 75 §:n 2 momentti).

Edellä kuvattua rikoslain 2 c luvun 5 §:n sääntelyä ei myöskään sovelleta elinkautiseen vankeusrangaistukseen tai yhdistelmärangaistukseen. Elinkautisvankien ehdonalaisesta vapauttamisesta säädetään rikoslain 2 c luvun 10 §:ssä. Yhdistelmärangaistukseen tuomitulla ei ole mahdollisuutta päästä ehdonalaiseen vapauteen (rikoslain 2 c luvun 11 §).

2.2.3 Vankeutta koskevien tietojen säilyminen

Laissa henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa (1301/2021) säädetään Rikosseuraamuslaitoksen rekistereissä säilytettävistä henkilötiedoista ja näiden tietojen käsittelystä. Lain 6 §:ssä säädetään tietojen käsittelystä muodollisen täytäntöönpanon tehtävissä. Muodollisen täytäntöönpanon tehtäviin kuuluu muun muassa ottaa vastaan valtakunnallisen oikeushallinnon tietojärjestelmän ratkaisu- ja päätösjärjestelmästä tuomiot, selvittää tuomioiden täytäntöönpanokelpoisuus ja lähettää tuomiot vankiloille ja yhdyskuntaseuraamustoimistoille täytäntöönpantaviksi. Muodollisen täytäntöönpanon tehtäviin kuuluu myös rangaistusajan laskeminen ja ehdonalaisen vapauttamisajankohdan määrittäminen. Pykälän mukaan Rikosseuraamuslaitos saa käsitellä muun muassa rangaistuksen täytäntöönpanemiseksi tietoja rikoksista, tuomioista ja seuraamuksista sekä rangaistuksen täytäntöönpanon alkamisesta ja päättymisestä.

Lain 14 §:n 1 momentin mukaan Rikosseuraamuslaitoksen rekistereissä olevien tietojen käsittelyyn ovat oikeutettuja Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehet siltä osin kuin se on tarpeen heidän virkatehtäviensä suorittamiseksi.

Lain 31 §:n 1 momentissa säädetään tietojen poistamisesta Rikosseuraamuslaitoksen rekistereistä. Momentin 1 kohdan mukaan 6 §:ssä tarkoitetut rikosseuraamusrekisterissä olevat tiedot poistetaan viimeistään 10 vuoden kuluttua henkilön viimeisestä rikosseuraamusrekisteriin merkitystä vireillä olleesta täytäntöönpanoasiasta. Rikosseuraamusrekisteristä poistetuista tiedoista muodostetaan lain 33 §:n mukaan tutkimusta tai muuta hyväksyttävää tarkoitusta varten säilytettävien tietojen hakemisto. Hakemistoon ei siirretä 13 §:ssä tarkoitettuja erityisiin henkilöryhmiin kuuluvia tietoja. Tieto poistetaan hakemistosta 50 vuoden kuluttua siitä, kun henkilö on viimeksi vapautunut Rikosseuraamuslaitoksen yksiköstä tai lopettanut yhdyskuntaseuraamuksen suorittamisen.

2.3 Nykytilan arviointi

2.3.1 Ehdonalainen vapauttaminen määräaikaisesta vankeusrangaistuksesta

Rikosoikeusjärjestelmässä on vakiintuneesti pidetty hyväksyttävänä sitä, että niin sanottu ensikertalainen vanki vapautuu suoritettuaan lyhyemmän osan vankeusrangaistuksestaan kuin useamman kerran vankeusrangaistusta suorittanut. Rikosoikeusjärjestelmän yhtenä perusajatuksena yleisestikin on, että kun henkilö syyllistyy toistuvasti rikoksiin, rangaistukset ankaroituvat asteittain. Ehdonalaisen vapauttamisen määräytyminen on osa rangaistusten asteittaisen ankaroitumisen kokonaisuutta, sillä ehdonalainen vapauttaminen määrittelee tosiasiallisesti rikoksentekijän vapauden menetyksen keston.

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaan ehdonalaista vapautumista koskevia säännöksiä muutetaan siten, että henkilö voi olla ensikertalainen vain kerran. Näin ollen ainoastaan ensimmäistä vankeusrangaistusta suorittaessaan vanki voisi vapautua suoritettuaan lyhyemmän määräosan rangaistuksesta, eikä vangin niin sanottu ensikertalaisuus siten enää palautuisi tietyn rikoksettoman ajan jälkeen. Tällaista ratkaisua voidaan perustella järjestelmän selkeyden, ymmärrettävyyden ja oikeudenmukaisuuden näkökulmasta, sillä rikosoikeudellisen järjestelmän lähtökohtana on rangaistusten asteittainen ankaroituminen. Ehdonalaisessa vapauttamisessa on kyse vankilassa suoritettavan rangaistuksen tosiasiallisen pituuden määräytymisestä ja rikosten uusimisen tulisi vaikuttaa nykyistä johdonmukaisemmin myös vankilassa suoritettavaan aikaan.

Ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmän oikeudenmukaisuutta arvioitaessa on huomioitava myös se, että laissa säädettyjä määräosia noudatetaan säännönmukaisesti. Määräaikaisen vankeusrangaistuksen kohdalla säännönmukaisesta ehdonalaisesta vapauttamisesta voidaan poiketa ainoastaan rikoslain 2 c luvun 9 §:n 2 momentissa säädetyin edellytyksin. Säännöksen mukaan vangin ehdonalaista vapauttamista voidaan lykätä ilman vangin suostumusta, jos vangin käyttäytymisen tai hänen esittämiensä uhkausten johdosta on olemassa ilmeinen vaara, että vanki vapauduttuaan syyllistyy henkeä, terveyttä tai vapautta törkeästi loukkaavaan rikokseen ja vapauttamisen lykkääminen on tarpeen rikoksen estämiseksi. Ehdonalaisen vapauttamisen lykkääminen on säännöksen esitöiden (HE 262/2004 vp, s. 46) mukaan tarkoitettu poikkeukselliseksi menettelyksi vangin vapauttamisvaiheessa. Lykkäämisestä seuraava aika mahdollistaa esimerkiksi sen, että äkillisessä tapauksessa voidaan selvittää vangin vapautumishetkellä mielenterveyden hoidon tarve. Säännönmukaisen ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmässä määräosien ja niiden soveltamisen edellytysten oikeasuhtaisuus korostuvat.

Koska sakon muuntorangaistusta suorittaviin vankeihin ei sovelleta ehdonalaista vapauttamista koskevaa sääntelyä, vaan he suorittavat koko muuntorangaistuksensa vankilassa, ei lainsäädännön muutostarve koske tällaisia vankeja. Sama koskee siviilipalveluslain ja asevelvollisuuslain mukaisista rikoksista tuomittuja, joihin sovelletaan ehdonalaisen vapauden sääntelyä osin tavanomaisesta poikkeavasti. Näitä ryhmiä koskevaa poikkeussääntelyä voidaan pitää näin ollen edelleen perusteltuna.

Nuorten rikoksentekijöiden ehdonalainen vapauttaminen poikkeaa nykyisin muiden rikoksentekijöiden ehdonalaisesta vapauttamisesta kahdella tavalla. Nuoriin sovelletaan ensinnäkin lievempiä määräosia. Tämän lisäksi nuorten rikoksenuusijoiden kohdalla edellytys rikoksettomasta ajasta on viiden vuoden sijaan kolme vuotta, minkä jälkeen niin sanottu vangin ensikertalaisuus järjestelmässä palautuu.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin suhtautunut varauksellisesti ehdonalaista vapauttamista koskevan sääntelyn ankaroittamiseen nuorten rikoksentekijöiden kohdalla. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiotaan siihen, että lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 37 artiklan b kohdan mukaan lapsen vangitsemiseen on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lakivaliokunnan huomiota siihen, etteivät ainakaan lapsiin sovellettaviksi tulevien säännösten tulisi johtaa tosiasiallisten vapaudenmenetysaikojen pitenemiseen (PeVL 56/2018 vp ja PeVL 21/2005 vp, s. 4).

Ottaen huomioon erityisesti viimeaikainen nuorten väkivaltarikollisuuden määrän kasvu (Rikollisuustilanne 2022: rikollisuuskehitys tilastojen ja tutkimusten valossa, Helsingin yliopisto, kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutti), on toisaalta perusteltua varmistaa, että myös nuorena tehdyistä rikoksista suoritetaan tosiasiallisesti yleisen hyväksyttävyyden näkökulmasta riittävän tuntuvia vankeusrangaistuksia. Tämä koskee etenkin nuoria, jotka syyllistyvät vankilasta vapauduttuaan uusiin, vankeusrangaistukseen johtaviin rikoksiin. Nuorten rikollisuudessa onkin ollut viime vuosina nähtävissä polarisoitumista. Rikosten tekeminen on keskittynyt pienelle ryhmälle nuoria, joka tekee toistuvasti vakavia rikoksia (Toimenpideohjelma nuoriso- ja jengirikollisuuden ehkäisemiseksi ja torjumiseksi vuosille 2024–2027, Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:13, s. 10 – 17). Ehdotettava rikoslain muutos on siten perusteltua ulottaa myös nuoriin rikoksentekijöihin. Ehdotettu muutos kohdistuisi sellaisiin nuoriin rikoksentekijöihin, jotka ovat syyllistyneet ensimmäisen vankeusajan alkamisen jälkeen vähintään toistamiseen sellaiseen vakavaan rikokseen, josta on tuomittu ehdoton vankeusrangaistus, mutta joiden edellisestä vankeusrangaistuksesta on ehtinyt kulua yli kolme vuotta.

Mikäli tarkastellaan vain alaikäisiä rikoksentekijöitä, voidaan todeta, ettei esitetyllä muutoksella olisi vaikutusta heidän rikosoikeudelliseen kohteluunsa. Koska voimassa olevan sääntelyn mukaan ehdonalaisen vapauden niin sanotusta ensikertalaisuudesta voi hyötyä vain vanki, joka ei ole rikosta edeltäneiden kolmen vuoden aikana suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, ei rikoksen uusinut alaikäinen voi käytännössä päästä tästä lievemmästä kohtelusta osalliseksi ennen kuin on ehtinyt täyttää 18 vuotta. Muutos kohdistuisi siten ainoastaan 18–20 vuotiaisiin nuoriin rikoksentekijöihin.

Nuorten rikoksentekijöiden osalta on huomattava, että esitetyn muutoksen jälkeenkin heidän kohtelunsa olisi tavanomaista lievempää, sillä alle 21-vuotiaana uuteen vankeusrangaistukseen johtaneeseen rikokseen syyllistynyt vapautetaan hänen suoritettuaan puolet rangaistuksesta, kun tätä vanhempien kohdalla kyseinen määräosa on kaksi kolmasosaa.

2.3.2 Vankeutta koskevien tietojen säilyminen

Tuomitun rangaistusajan laskeminen ja siihen sisältyvän ehdonalaisen vapauttamisen ajankohdan määrittäminen edellyttää tietoja tuomitun mahdollisista aiemmista vankeustuomioista, niihin johtaneista rikoksista sekä aiemman vankeusrangaistuksen täytäntöönpanon päättymisajankohdasta. Edellä kuvatun sääntelyn perusteella tällaiset tiedot poistuvat Rikosseuraamuslaitoksen rikosseuraamusrekisteristä viimeistään kymmenen vuoden kuluttua viimeisestä rikosseuraamusrekisteriin merkitystä vireillä olleesta täytäntöönpanoasiasta. Rangaistusajan laskemisesta vastaavilla Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehillä ei ole tämän ajan kulumisen jälkeen mahdollisuutta selvittää tuomitun mahdollista aiempaa vankilassa oloa. Ottaen huomioon rikoslakiin ehdotettavan muutoksen tarkoitus siitä, että ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmässä rikoksentekijää voidaan kohdella ensikertalaisena ainoastaan kerran, ei voimassa olevaa lainsäädäntöä tuomitun aiempien vankeustietojen saatavuudesta voida pitää riittävänä.

Rikosseuraamuslaitos kuitenkin ylläpitää varsinaisesta rikosseuraamusrekisteristä poistetuista tiedoista muodostettua hakemistoa, josta tiedot poistetaan 50 vuoden kuluttua siitä, kun henkilö on viimeksi vapautunut Rikosseuraamuslaitoksen yksiköstä tai lopettanut yhdyskuntaseuraamuksen suorittamisen. Hakemisto on muodostettu tutkimusta tai muuta hyväksyttävää tarkoitusta varten. Hakemistossa olevien tietojen käsittelyyn ovat oikeutettuja virkamiehet, joiden virkatehtäviin tämä kuuluu (HE 246/2020 vp, s. 67). Pääsy hakemistoon on tällä hetkellä ainoastaan muutamalla Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehellä. Rangaistusajan laskemisesta vastaavilla täytäntöönpanoyksikön virkamiehillä ei ole oikeutta hakemistossa olevien tietojen käsittelyyn. Koska rangaistusajan laskemiseksi välttämättömät tiedot ovat kuitenkin hakemistosta saatavissa, olisi perusteltua säätää Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehille, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen, oikeus käsitellä hakemistoon siirrettyjä tietoja, jotka ovat välttämättömiä tuomitun rangaistusajan laskemiseksi.

Edellä todetulla tavalla hakemisto on muodostettu tutkimusta tai muuta hyväksyttävää tarkoitusta varten. Hakemistoa koskevassa säännöksessä (laki henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa 33 §) tai sen esitöissä (HE 246/2020 vp, LaVM 13/2021 vp, s. 24 – 25) ei ole avattu tarkemmin, mitä muu hyväksyttävä tarkoitus kattaa. Tältä osin säännöksen muotoilu perustuu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 27 §:ään. Mainitun säännöksen perusteluissa on todettu, että muotoilulla on tarkoituksena saada aikaan tarkoituksenmukainen järjestelmä, joka mahdollistaa arkistoaineistoa koskevien asioiden ratkaisun joustavasti erilaisten tilanteiden ja tarpeiden mukaan (HE 30/1998 vp, 104). Nyt ehdotettavaa hakemistoon siirrettyjen tietojen käyttöä rangaistusajan laskemiseen voidaan pitää tämän valossa laissa tarkoitettuna muuna hyväksyttävänä tarkoituksena.

Vaikka hakemistostakin tiedot poistuvat 50 vuoden kuluttua siitä, kun henkilö on viimeksi vapautunut Rikosseuraamuslaitoksen yksiköstä tai lopettanut yhdyskuntaseuraamuksen suorittamisen, voidaan näin pitkää aikaa pitää riittävänä esityksen tavoitteiden toteutumiseksi. Esitettävän muutoksen yhteydessä tulee huomioida henkilötietojen käsittelyä koskevat periaatteet ja henkilötietojen suoja.

2.3.3 Arvioinnin johtopäätökset

Edellä esitetyn perusteella ehdotetaan lainsäädännössä luovuttavaksi siitä periaatteesta, että tietyn rikoksettoman ajan jälkeen tuomittu pääsisi ehdonalaiseen vapauteen lyhyemmän ehdonalaisen vapauttamisen määräosan jälkeen, jos hän on suorittanut jo aiemmin määräaikaista vankeusrangaistusta vankilassa. Ehdotettu muutos perustuu hallitusohjelmakirjaukseen. Muutoksen on perusteltua kohdistua myös nuoriin, alle 21-vuotiaana rikoksensa tehneisiin rikoksentekijöihin.

Rikoslakiin tehtävä muutos edellyttää muutoksen tekemistä myös lakiin henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa, jotta rangaistusajan laskemisessa ja ehdonalaisen vapauttamisen ajankohdan määrittämisessä välttämättömät tiedot ovat tosiasiallisesti saatavilla.

Esityksen tavoitteena on muuttaa ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmää siten, että se on yleisesti hyväksyttävä ja ymmärrettävä sekä uskottava ja oikeudenmukainen. Tavoitteena on varmistaa, että tuomittu voi päästä ehdonalaiseen vapauteen suoritettuaan rangaistuksestaan laissa säädetyn lyhyemmän määräosan vain siinä tapauksessa, että hän suorittaa vankeusrangaistusta ensimmäistä kertaa. Rikoksentekijän niin sanottu ehdonalaisen vapauttamisen ensikertalaisuus ei siten enää palautuisi tietyn rikoksettoman ajan jälkeen.

4.1 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että ainoastaan ensimmäistä vankeusrangaistusta suorittaessaan vanki voisi päästä ehdonalaiseen vapauteen suoritettuaan laissa säädetyn lyhyemmän määräosan rangaistuksesta, eikä vangin niin sanottu ensikertalaisuus siten enää palautuisi tietyn rikoksettoman ajan jälkeen. Määräaikaiseen vankeusrangaistukseen tuomittu, joka ennen rikoksen tekemistä on suorittanut vankeusrangaistusta, voisi siten päästä ehdonalaiseen vapauteen vasta suoritettuaan kaksi kolmasosaa rangaistuksestaan riippumatta siitä, kuinka pitkä aika edellisen vankeusrangaistuksen suorittamisesta olisi kulunut. Ehdotettu rikoslain 2 c luvun 5 §:ään tehtävä muutos merkitsisi rangaistusjärjestelmän ankaroitumista. Uutta sääntelyä sovellettaisiin lain voimaantulon jälkeen tehtyihin rikoksiin. Muutos koskisi myös ehdottoman vankeusrangaistuksen sijaan valvontarangaistukseen tuomittuja, joiden ehdonalaiseen vapauttamiseen sovelletaan voimassa olevan lainsäädännön mukaan mainittua rikoslain säännöstä.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että lakiin henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa lisättäisiin uusi 15 a §, jonka mukaan Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehillä, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen, olisi oikeus käsitellä lain 33 §:ssä tarkoitettuun hakemistoon siirrettyjä tietoja, jotka ovat välttämättömiä rangaistusajan laskemiseksi. Uusi säännös mahdollistaisi sen, että ehdonalaisen vapauttamisen ajankohdan määrittämisessä välttämättömät tiedot olisivat nykyistä pidemmän ajan saatavilla.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

4.2.1 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esitys vähentäisi nykyjärjestelmässä epäoikeudenmukaiseksi koettuja tilanteita. Esitys lisäisi siten rikosoikeusjärjestelmän oikeudenmukaisuutta ja hyväksyttävyyttä.

Rikosten uusiminen ensimmäistä kertaa viiden vuoden jälkeen vankilasta vapautumisesta on harvinaista. Rikosten uusiminen on tutkimuksen mukaan tavallisinta vuoden sisällä vankilasta vapautumisesta, minkä jälkeen uusiminen vähenee merkittävästi (Tyni 2020). Joissakin rikostyypeissä, joiden tekemiseen liittyy suunnitelmallisuutta, voi esityksellä olla ennaltaehkäisevää vaikutusta rikoksentekijöiden uusintarikollisuuteen. Pidemmät vankeusajat voivat olla kuntouttavien toimien näkökulmasta toimivampia, millä puolestaan voi olla pidemmän määräosan suorittavien rikoksenuusijoiden uusimisriskiin myönteinen vaikutus.

Ehdotettu muutos kohdistuisi sellaisiin rikoksentekijöihin, joka uusivat vankeuteen tai valvontarangaistukseen johtavan rikoksen yli viiden vuoden kuluttua siitä, kun he ovat vapautuneet aiemmasta vankeusrangaistuksesta. Nuorten, alle 21-vuotiaiden rikoksentekijöiden kohdalla muutos kohdistuisi 18–20-vuotiaisiin nuoriin, jotka ovat vähintään toistamiseen syyllistyneet sellaiseen vakavaan rikokseen, josta on tuomittu ehdoton vankeusrangaistus tai valvontarangaistus, ja joiden aiemmasta vankeusrangaistuksesta on ehtinyt kulua yli kolme vuotta. Esityksellä olisi vaikutusta näiden tuomittujen oikeusasemaan siten, että he suorittaisivat pidemmän osan rangaistuksestaan vankilassa tai valvontarangaistuksessa ennen ehdonalaista vapauttamista. Esitys ei vaikuttaisi alle 18-vuotiaiden rikoksenuusijoiden oikeusasemaan, sillä he eivät voimassa olevan lainsäädännönkään perusteella pääse osalliseksi lievemmistä ehdonalaisen vapauttamisen määräosista ennen kuin ehtivät tulla täysi-ikäisiksi. Esitys ei myöskään muilta osin vaikuttaisi tuomittujen oikeuksiin.

Rikosseuraamuslaitoksen tekemän selvityksen mukaan esitys kohdistuisi vuosittain noin 140 vankiin. Laskelma perustuu Rikosseuraamuslaitoksen tietojärjestelmistä poimittuun otokseen, jossa tarkasteltiin vuonna 2019 rangaistuksen suorittamisen aloittaneita vankeja, joille oli tehty rangaistusaikalaskelma. Laskelma perustuu henkilön ensimmäiseen rangaistuskauteen kalenterivuoden aikana. Tarkasteluajankohta on valittu siten, ettei koronapandemiasta johtuneet vankimäärän rajoittamistoimet ole vaikuttaneet laskelman luotettavuuteen. Kyseisenä vuonna rangaistusaikalaskelma oli tehty yhteensä 2829 vangille. Määrä ei sisällä sakkovankeja, sillä heihin ei sovelleta ehdonalaista vapauttamista. Tästä kokonaismäärästä noin 140 vankia oli sellaisia, jotka olivat aiemmin olleet suorittamassa vankeusrangaistusta, mutta jotka olivat olleet sen jälkeen vapaudessa vähintään viisi vuotta ennen uuteen rikokseen syyllistymistä. Laskelmaan liittyy tietojärjestelmistä johtuvia epävarmuuksia, minkä vuoksi esitetty luku ei ole täsmällinen.

Ehdotettu muutos merkitsee, että tämä joukko vapautuisi jatkossa ehdonalaiseen vapauteen suoritettuaan rangaistuksesta puolikkaan sijaan kaksi kolmasosaa. Muutos merkitsisi näiden henkilöiden rangaistusten tosiasiallista pidentymistä yhdellä kolmasosalla eli 33,3 prosentilla.

Esityksen rikollisuusvaikutusten arviointi on vaikeaa ja siihen liittyy merkittävää epävarmuutta. Rangaistustason vaikutusta rikollisuuden ennaltaehkäisyyn voidaan kuvata rangaistusjouston käsitteellä. Sillä tarkoitetaan, kuinka monta prosenttia rikoskäyttäytyminen muuttuu, jos rangaistukset ankaroituvat yhdellä prosentilla (ns. marginaalipreventio). Jos jousto olisi esimerkiksi –1, merkitsisi 33,3 prosentin korotus rangaistuksiin rikosten vähenemistä 33,3 prosentilla. Käytännössä rikoskäyttäytyminen on kuitenkin selvästi joustamattomampaa. Rikoskäyttäytymisen muutokset ovat suhteessa selvästi pienempiä kuin rangaistusten muutokset.

Rikosten rangaistusjouston suuruudesta on tutkimuskirjallisuudessa esitetty lukuisia arvioita. Eräissä katsauksissa on arvioitu, että jousto voisi olla suuruusluokaltaan –0,2...–0,4, mutta yksittäisissä tutkimuksissa on havaittu suurempiakin arvoja aina –0,7:ään asti. Toisaalta monissa tutkimuksissa päädytään selvästi pienempiin tuloksiin –0,1...–0,2. Pienimmät havaitut joustot ovat –0,05:n suuruusluokkaa. Tutkimustiedon perusteella voidaan tehdä se johtopäätös, että tutkimusnäyttö on riittämätöntä tarkan arvon määrittämiseksi (tutkimuksista ks. esim. Chalfin, A., & McCrary, J. (2017). Criminal deterrence: A review of the literature. Journal of Economic Literature, 55(1), 5–48. Erityisesti sivulla 23–33; Al Weswasi, E., Sivertsson, F., Bäckman, O., & Nilsson, A. (2022). Does sentence length affect the risk for criminal recidivism? A quasi-experimental study of three policy reforms in Sweden. Journal of Experimental Criminology; Barbarino, A., & Mastrobuoni, G. (2014). The incapacitation effect of incarceration: Evidence from several Italian collective pardons. American Economic Journal: Economic Policy, 6(1), 1–37).

Edellä esitetyn pohjalta voidaan arvioida, että esityksessä ehdotettu muutos vähentää kohdejoukon vankeuteen johtavia rikoksia arviolta muutamista prosenteista enintään noin kahteenkymmeneen prosenttiin. Jos rangaistusjousto olisi –0,05, olisi vähennys 1,7 %. Jos jousto olisi –0,7, olisi vähennys 23 %.

4.2.2 Taloudelliset vaikutukset

Rikosseuraamuslaitoksen tekemän selvityksen perusteella on arvioitu, että esitys aiheuttaisi päivittäisen vankiluvun kasvua noin 40 vangilla. Tämä johtuisi siitä, että rikoksenuusijoista nykyistä useampi suorittaisi vankeusrangaistuksestaan vankilassa pidemmän ajan. Vankimäärän muutoksen voidaan arvioida toteutuvan täysimääräisesti noin viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta, mutta vaikutus alkaa kumuloitua heti voimaantulon jälkeen asteittain.

Rikosseuraamuslaitoksen laskelmien mukaan yhden vankivuoden kustannus on olemassa olevissa vankiloissa keskimäärin 82 000 euroa. Tähän kustannukseen sisältyvät muun muassa tilavuokrat ja henkilöstökulut. Esityksestä aiheutuvat vuosittaiset vankipaikkakustannukset Rikosseuraamuslaitoksessa (25.40.01) lisääntyisivät siten lähtökohtaisesti asteittain voimaantulon jälkeen ollen viiden vuoden kuluttua voimaantulosta 3 280 000 euroa (40 vankia x 82 000 euroa).

Vankimäärää koskevassa arviossa ei ole huomioitu mahdollista muuta vankimäärän lisääntymistä, mitä saattaa aiheutua jo toteutuneista lainsäädäntömuutoksista (esimerkiksi vuoden 2023 alusta voimaan tullut seksuaalirikoslainsäädännön muutos (laki rikoslain muuttamisesta (723/2022)), joiden vaikutukset eivät vielä ole täysimääräisesti toteutuneet tai tulevista vankeusrangaistusten ankaroitumiseen johtavista lainsäädännön uudistuksista. Tuomittavien vankeusrangaistusten lisääntyminen ja rangaistusten pidentyminen heijastuvat ehdonalaisesti vapautettavien vankien määrään ja myös pidemmän määräosan suorittavien rikoksenuusijoiden tosiasialliseen vankeusaikaan. Toisaalta esityksestä mahdollisesti aiheutuvasta uusintarikollisuuden vähenemisestä ja hallitusohjelman mukaisista rangaistusten ankaroittamisista voi seurata rikollisuuden vähenemistä, mikä taas vaikuttaisi vankimäärää vähentävästi.

Etenkin suljetut vankilat ovat täynnä ja joissakin vankiloissa vankimäärä jo nykyään ylittää olemassa olevat vankipaikat (vankilukutilasto 16.5.2024). Esityksen hyväksyminen ei kuitenkaan välittömästi edellytä päätöksiä vankiloiden lisärakentamisesta, koska rakenteilla on kolme uutta vankilaa, jotka valmistuttuaan lisäävät vankilapaikkojen määrää.

Arvioitu vankiluvun nousu 40 vangilla tarkoittaa lisääntynyttä vanki- ja hoitotyön määrää myös Vankiterveydenhuollon yksikölle. Työmäärän lisääntyminen kohdistuu erityisesti vankiloiden poliklinikoilla työskenteleviin sairaanhoitajiin. Esityksen on arvioitu edellyttävän noin kolmen henkilötyövuoden lisäystä sairaanhoitajamäärään, joka tällä hetkellä on noin 100. Yhden sairaanhoitajan henkilötyövuoden kustannus on vuodessa 55 000 euroa. Henkilöstökustannuksia syntyisi siten 165 000 euroa vuodessa. Lisääntyvästä vankimäärästä aiheutuu myös hallinnollisia lisätarpeita, mistä arvioidaan aiheutuvan 20 000 euron vuosittaiset henkilötyövuosikustannukset. Lisäksi lääke- ja hoitotarvikkeiden tarve tulee lisääntymään suhteessa kasvavaan vankimäärään. Tästä arvioidaan aiheutuvan 44 000 euron vuosittaiset lisäkustannukset. Näin ollen esityksestä aiheutuisi Vankiterveydenhuollon yksikölle (33.01.08) kustannuksia 229 000 euroa vuosittain.

Vankiluvun lisääntymisen ohella muutos merkitsisi täytäntöönpanossa olevien valvontarangaistusten määrän lisääntymistä. Tämä olisi seurausta siitä, että vankeusrangaistukseen tuomittuja vastaavasti osa valvontarangaistukseen tuomituista suorittaisi rangaistustaan nykyistä pidempään, sillä heidät vapautettaisiin ehdonalaiseen vapauteen valvontarangaistuksesta vasta heidän suoritettuaan kaksi kolmasosaa rangaistuksestaan. Päivittäin täytäntöönpantavana olevien valvontarangaistusten määrä on kuitenkin melko alhainen, minkä vuoksi vaikutukset yhdyskuntaseuraamustoimistojen työmäärään olisivat vähäisiä. Rikosseuraamuslaitoksen tilastojen mukaan valvontarangaistusta suoritti 1.5.2024 yhteensä 42 tuomittua. Vuotta aiemmin 1.5.2023 lukumäärä oli 44. Valvontarangaistus on myös kestoltaan enintään kuusi kuukautta, minkä vuoksi ehdonalaisen vapauden määräosien ankaroituminen ei merkitsisi ajallisesti suuria muutoksia täytäntöönpanon kestoon. Muutoksen ei näin ollen arvioida edellyttävän lisäresursointia Rikosseuraamuslaitoksen yhdyskuntaseuraamustyöhön.

Arvioidut määrärahatarpeet rahoitetaan valtiontalouden kehyspäätösten ja valtion talousarvion mukaisista määrärahoista.

5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esityksessä ehdotettu rikoslain muutos perustuu hallitusohjelmakirjaukseen, jonka mukaan ehdonalaista vapauttamista koskevia säännöksiä muutetaan siten, että henkilö voi olla ensikertalainen vain kerran. Ehdotettua rikoslain muutosta voidaan pitää ainoana vaihtoehtona kirjauksessa asetetun tavoitteen toteuttamiseksi.

Valmistelussa on erityiskysymyksenä pohdittu nuorten rikoksentekijöiden asemaa ja päädytty jaksossa 2.3.1 todetulla tavalla olevan perusteltua ulottaa muutos myös alle 21-vuotiaisiin rikoksenuusijoihin. Koska muutoksella ei käytännössä ole vaikutusta alle 18-vuotiaisiin rikoksentekijöihin, merkitsisi nuorten rikoksentekijöiden jättäminen muutoksen ulkopuolelle sitä, että lievempi kohtelu kohdistuisi vain niihin hyvin harvoihin 18 – 20- vuotiaisiin rikoksenuusijoihin, jotka uusivat rikoksen ensimmäistä kertaa kolmen vuoden jälkeen vankilasta vapauduttuaan. Esityksessä valittua ratkaisua voidaan pitää perusteltuna etenkin järjestelmän selkeyden, oikeudenmukaisuuden ja rikoksentekijöiden yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta.

Lakiin henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa ehdotetaan uutta säännöstä, jonka nojalla niillä virkamiehillä, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen, olisi oikeus käsitellä varsinaisesta rikosseuraamusrekisteristä poistettuja ja hakemistoon siirrettyjä välttämättömiä tietoja rangaistusajan laskemiseksi.

Esityksen valmistelussa on arvioitu, että pääsy välttämättömiin tietoihin rangaistusajan laskemiseksi voitaisiin toteuttaa myös pidentämällä varsinaisessa rikosseuraamusrekisterissä olevien tietojen säilytysaikoja merkittävästi nykyisestä lain 31 §:ssä säädetystä kymmenestä vuodesta. Tämä kuitenkin merkitsisi sitä, että tietoihin olisi pääsy huomattavasti suuremmalla joukolla Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehiä, mikä ei ole tarpeen esityksen tavoitteiden kannalta. Valittu sääntely turvaisi paremmin tuomittujen henkilötietojen suojaa. Tietojen pidempi säilyttäminen rikosseuraamusrekisterissä edellyttäisi myös nyt ehdotettua ratkaisua suurempia muutoksia Rikosseuraamuslaitoksen tietojärjestelmiin ja aiheuttaisi lisäkustannuksia.

5.2 Ulkomaiden lainsäädäntö

Oikeusministeriö on selvittänyt tarkemmin muiden maiden ehdonalaista vapauttamista koskevaa lainsäädäntöä, kun sääntelyä edellisen kerran muutettiin (HE 175/2018 vp, s. 7 – 14). Tuolloin vertailumaiksi valikoituivat Pohjoismaat, eli Ruotsi, Norja, Islanti ja Tanska, sekä muista Euroopan maista Belgia, Itävalta, Saksa, Sveitsi ja Viro.

Selvityksen perusteella todettiin, että Suomen järjestelmä, jossa henkilöön sovelletaan lyhyempää ehdonalaisen vapauttamisen määräosaa, samanpituista kuin ensikertaisella vangilla, jos aikaisemman tuomion suorittamisesta on kulunut tietty aika, poikkeaa vertailtujen maiden järjestelmistä.

Nyt käsillä olevan esityksen valmistelun yhteydessä on selvitetty kyseisten maiden mahdolliset lainsäädäntömuutokset, joita on tehty mainitun aiemman selvityksen jälkeen. Sellaisia muutoksia, joilla olisi merkitystä arvioitaessa nyt käsillä olevaa ehdotusta, ei kuitenkaan ole havaittu. Näin ollen voidaan johtopäätöksen siitä, että Suomen järjestelmä poikkeaa vertailumaista niin sanotun ensikertalaisuuden palautumisen suhteen, todeta pätevän edelleen.

Tämän esityksen valmistelun yhteydessä on selvitetty lisäksi Ranskan lainsäädäntöä, sillä nykyisen järjestelmän vuonna 1944 omaksutut perusperiaatteet vastasivat pitkälti tuolloin voimassa ollutta Ranskan lainsäädäntöä (Mohell & Pajuoja 2006, s. 258). Ranskan lain mukaan ensikertalaisten vankien ehdonalainen vapauttaminen saattoi tapahtua, kun puolet rangaistuksesta oli suoritettu. Rikoksen uusijoihin sovellettiin kahden kolmasosan määräosaa. Ensikertaisena pidettiin paitsi vankilaan ensimmäistä kertaa tuomittua rikoksentekijää, myös rikoksentekijää, jonka aikaisemmasta rikoksesta tuomitun vankeusrangaistuksen päättymisestä oli kulunut yli viisi vuotta. Jos kysymys oli poikkeuksellisen törkeästä rikoksesta, josta rikoslain mukainen rangaistusuhka on kymmenen vuotta vankeutta tai enemmän, ensikertalaisuudelta edellytettiin, että edellisestä vapauttamisesta oli kulunut kymmenen vuotta. Ranskan lainsäädäntöä on kuitenkin oikeusministeriön tekemän selvityksen mukaan muutettu tämän jälkeen, eikä voimassa oleva lainsäädäntö enää vastaa Suomeen omaksuttua mallia.

Oikeusministeriö pyysi lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi 35 taholta. Lausunnon antamisaika oli 27.3.- 8.5.2024. Muillekin kuin jakelussa mainituille annettiin mahdollisuus antaa lausunto lausuntopalvelu.fi-sivustolla. Lausuntoja saapui 18. Alkuperäiset lausunnot ovat kokonaisuudessaan saatavissa valtioneuvoston hankeikkunasta osoitteesta: https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM076:00/2023. Lausunnon antoivat Helsingin käräjäoikeus, Helsingin hovioikeus, Vaasan hovioikeus, Vankilavirkailijain Liitto VVL ry, Rikosseuraamuslaitos, Poliisihallitus, Vankiterveydenhuollon yksikkö, Suomen Asianajajaliitto, Rikoksettoman elämän tukisäätiö, Itä-Suomen yliopisto (Matti Tolvanen), Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Suomen tuomariliitto, Tietosuojavaltuutetun toimisto, Syyttäjälaitos, sisäministeriö ja valtiovarainministeriö. Lisäksi lausunnon antoi yksi yksityishenkilö. Korkein oikeus ilmoitti, ettei se anna lausuntoa.

Noin puolet lausunnonantajista kannatti ehdotettua rikoslain muutosta ja noin puolet suhtautui siihen kriittisemmin. Rikoslain muutosta kannattavat katsoivat muun muassa, että ehdotettu muutos tekee ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmästä oikeudenmukaisemman. Lisäksi tuotiin esille, että muutoksen myötä Suomen ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmä vastaisi paremmin muiden maiden lainsäädäntöä. Muutosta kannattavat lausunnonantajat kannattivat muutoksen ulottamista myös nuoriin rikoksentekijöihin.

Kriittisesti esitykseen suhtautuvissa lausunnoissa kyseenalaistettiin esityksen perusteluja, joiden mukaan esitetty lainsäädäntö olisi oikeudenmukaisempaa ja yleisen näkemyksen mukaan uskottavampaa. Lausunnoissa tuotiin esille muun muassa, että esityksestä ei käy selville, mihin perustuu ajatus, että nykyinen järjestelmä ei olisi hyväksyttävä, vaan että se koettaisiin epäoikeudenmukaiseksi, ja että esitys siten lisäisi järjestelmän hyväksyttävyyttä. Lisäksi eräissä lausunnoissa kyseenalaistettiin esityksen hyötyjä rikollisuuden ennaltaehkäisemisessä ja korostettiin sosiaalipoliittisten toimien merkitystä rikosten ennaltaehkäisyssä.

Useat lausunnonantajat nostivat esille tarpeen varmistaa Rikosseuraamuslaitokselle riittävät resurssit, jotta se kykenee kasvavasta vankimäärästä huolimatta täytäntöönpanemaan rangaistukset asianmukaisesti ja viivytyksettä. Myös resurssien varmistaminen vankeusaikaiseen kuntouttamiseen ja terveydenhuoltoon nousi eräissä lausunnoissa esille.

Useampi lausunnonantaja katsoi, että henkilötietojen käsittelyä koskevaa säännöstä tulisi vielä täsmentää tarkemmin sen suhteen, mitkä tiedot ovat välttämättömiä ehdonalaisen vapauttamisen ajankohdan määrittelemiseksi. Tietosuojavaltuutetun toimisto kiinnitti lausunnossaan huomiota henkilötietojen käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatteeseen, hakemiston käyttötarkoitukseen sekä siihen, että kyseessä olevat tiedot ovat arkaluonteisia henkilötietoja. Lausunnossa todettiin, että tässä yhteydessä olisi tarkoituksenmukaista arvioida, tarvitseeko 33 §:ssä säädettyjä käyttötarkoituksia laajentaa esitetyn rikoslain muutoksen vuoksi tai esimerkiksi tuoda lakiesityksen perusteluissa yksityiskohtaisemmin esille se, että kysymyksessä on lain 33 §:ssä tarkoitettu muu hyväksyttävä käyttötarkoitus. Näiden huomioiden johdosta ehdotettavaa henkilötietojen käsittelyä koskevaa säännöstä perusteluineen on täsmennetty siltä osin, mitä hakemistossa olevia tietoja rangaistusajan laskennassa voitaisiin käsitellä. Säännöksen perusteluihin on myös lisätty maininta siitä, että ehdotettavassa 15 a §:ssä olisi kyse 33 §:ssä tarkoitetusta muusta hyväksyttävästä käyttötarkoituksesta.

Eräät lausunnonantajat nostivat esille vaihtoehtoisen sääntelymallin, jossa tuomioistuimelle tai Rikosseuraamuslaitokselle lisättäisiin harkintavaltaa sen suhteen, voidaanko rikoksenuusija vapauttaa lievemmän määräosan mukaisesti ehdonalaiseen vapauteen. Vaihtoehdoksi nousi myös malli, jossa lievimpien rikosten osalta säilytettäisiin nykyinen sääntely, jossa niin sanottu ensikertalaisuus palautuu tietyn rikoksettoman ajan jälkeen. Tai että ehdotettavaa, ankarampaa sääntelyä sovellettaisiin vain vakaviin rikoksiin syyllistyviin rikoksenuusijoihin. Esityksessä on kuitenkin katsottu, että Suomessa jo pitkään käytössä ollut järjestelmä, joka perustuu säännönmukaisten määräosien soveltamiseen, on ennakoitava, yksinkertainen ja toimiva. Ehdotetut vaihtoehdot myös lisäisivät valitusta mallista riippuen tuomioistuinten tai Rikosseuraamuslaitoksen työmäärää, jos vapautumiseen liittyisi nykyistä enemmän yksilökohtaista harkintaa. Jos taas erilaisiin rikoksiin sovellettaisiin erilaisia vapautumisaikoja, vähentäisi tämä järjestelmän selkeyttä.

Helsingin hovioikeus on nostanut lausunnossaan esille rikoslain muutoksen ajallista soveltamista koskevan siirtymäsäännöksen. Hovioikeus huomauttaa, ettei siirtymäsäännös kata muun muassa tilanteita, joissa useammasta ennen ja jälkeen lain voimaan tuloa tehdystä rikoksesta olisi voitu lain mukaan tuomita yhteinen vankeusrangaistus, mutta näin ei kenties sattumanvaraisesta seikasta johtuen ole tehty, vaan ainoastaan otettu aikaisempi tuomio huomioon rikoslain 7 luvun 6 §:n nojalla. Tällöin henkilö vapautuu siirtymäsäännöksen perusteella pidemmän määräosan jälkeen kuin tilanteessa, jossa rikoksista olisi tuomittu yhteinen vankeusrangaistus. Esityksessä on kuitenkin katsottu, että ehdotettu siirtymäsäännös voidaan säilyttää ehdotetun mukaisena, sillä se vastaa sisällöltään edellisen ehdonalaista vapauttamista koskevan muutoksen (521/2019) siirtymäsäännöstä. Muussa tapauksessa ehdonalaista vapauttamista koskevan rikoslain 2 c luvun 5 §:n soveltamista ohjaisi kaksi erilaista siirtymäsäännöstä. Tämä monimutkaistaisi entisestään ehdonalaisen vapauttamisen määräajan laskemista tilanteissa, joissa rikoksentekijälle on tuomittu vankeusrangaistus useista rikoksista, jotka ajallisesti sijoittuvat eri lainsäädäntöjen voimassaoloajalle.

7.1 Rikoslaki

2 c luku Vankeudesta ja yhdistelmärangaistuksesta

5 §. Esityksessä muutettaisiin pykälän 2 – 4 momenttia siltä osin, mitä on säädetty ehdonalaisen vapauttamisen lievemmän määräosan soveltamisesta rikoksenuusijoihin.

Pykälän 2 momentti koskee ehdonalaisen vapauttamisen pääsääntöä. Määräaikaista vankeusrangaistusta suorittava päästetään ehdonalaiseen vapauteen, jollei luvun 9 §:stä muuta johdu, kun hän on suorittanut rangaistuksestaan kaksi kolmasosaa. Vanki, joka rikosta edeltäneiden viiden vuoden aikana ei ole suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, päästetään ehdonalaiseen vapauteen, kun rangaistuksesta on suoritettu puolet. Momenttia muutettaisiin siten, että lyhyempää määräosaa sovellettaisiin jatkossa vain sellaisiin vankeihin, jotka eivät ennen rikoksen tekemistä ole suorittaneet vankeusrangaistusta vankilassa. Pitkäkään rikokseton aika vankilasta vapautumisen jälkeen ei siten johtaisi lyhyemmän määräajan soveltamiseen.

Pykälän 3 momentissa säädetään nuorten rikoksentekijöiden ehdonalaisesta vapauttamisesta. Momentin mukaan määräaikaista vankeusrangaistusta kahtakymmentäyhtä vuotta nuorempana tehdyn rikoksen perusteella suorittava vanki päästetään ehdonalaiseen vapauteen, jollei luvun 9 §:stä muusta johdu, kun hän on suorittanut rangaistuksestaan puolet. Rikoksen kahtakymmentäyhtä vuotta nuorempana tehnyt vanki, joka ei ole rikosta edeltäneiden kolmen vuoden aikana suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, päästetään kuitenkin ehdonalaiseen vapauteen, kun rangaistuksesta on suoritettu yksi kolmasosa. Momenttia muutettaisiin 2 momenttia vastaavasti siten, että lyhyempää määräosaa sovellettaisiin jatkossa vain sellaisiin vankeihin, jotka eivät ennen rikoksen tekemistä ole suorittaneet vankeusrangaistusta vankilassa.

Pykälän 4 momentissa säädetään siitä, ettei 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen lievempien määräosien soveltamista estä se, että henkilö on aiemmin suorittanut vankilassa sakon muuntorangaistusta tai rangaistusta siviilipalveluslaissa tai asevelvollisuuslaissa tarkoitetuista tietyistä rikoksista. Momentista poistettaisiin 2 ja 3 momenttia vastaavasti maininta viiden ja kolmen vuoden määräajoista. Ehdotettu muutos ei tältä osin merkitsisi momentissa mainittujen vankiryhmien kohtelun muutosta. Aiempi sakonmuuntorangaistus tai esimerkiksi siviilipalveluksesta kieltäytymisestä tuomittu vankeusrangaistus ei siten estäisi sitä, että henkilö voidaan vapauttaa jatkossakin lievemmän määräosan mukaisesti, jos hänet tuomitaan myöhemmin vankeusrangaistukseen.

7.2 Laki henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa

3 luku Henkilötietojen käsittelyn periaatteet

15 a §. Tietojen käsittely rangaistusajan laskemiseksi. Henkilötietojen käsittelyn periaatteita koskevaan 3 lukuun lisättäisiin uusi 15 a §, jossa säädettäisiin Rikosseuraamuslaitoksen virkamiesten oikeudesta käsitellä lain 33 §:ssä tarkoitettuun hakemistoon siirrettyjä tietoja rangaistusajan laskemiseksi. Tietojen käsittelyssä olisi kyse 33 §:ssä mainitusta muusta hyväksyttävästä syystä. Tietojenkäsittelyoikeus olisi rajattu vain niihin virkamiehiin, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen. Rangaistusajan laskemista koskevat tehtävät sisältävät muun muassa sen määrittämisen, milloin määräaikaiseen vankeusrangaistukseen tai valvontarangaistukseen tuomittu voidaan päästää ehdonalaiseen vapauteen. Säännöksen tarkoituksena olisi varmistaa, että Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehillä, joiden virkatehtäviin kuuluu päätöksenteko siitä, milloin tuomittu voidaan päästää rikoslain 2 c luvun 5 §:ssä säädetyin tavoin ehdonalaiseen vapauteen, olisi tarpeelliset tiedot tämän ajankohdan määrittämiseksi. Oikeus tietojen käsittelyyn koskisi myös päätöksentekoon osallistuvia esittelijöitä. Koska kaikki tiedot varsinaisesta rikosseuraamusrekisteristä poistetaan henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annetun lain 31 §:ssä säädetyllä tavalla viimeistään 10 vuoden kuluttua henkilön viimeisestä rikosseuraamusrekisteriin merkitystä vireillä olleesta täytäntöönpanoasiasta, ei tämän ajan kulumisen jälkeen rangaistusajan laskemisesta vastaavilla virkamiehillä olisi ilman ehdotettua muutosta mahdollisuutta selvittää tuomitun mahdollista aiempaa vankilassa oloa.

Säännöksessä olisi rajattu se, millaisia tietoja kyseiset virkamiehet olisivat hakemistosta oikeutettuja käsittelemään. Rangaistusajan laskemista varten voitaisiin hakea ainoastaan lain 6 §:n 1 – 4 kohdassa määriteltyjä tietoja, joita ovat tiedot tuomitun 1) rikoksista, tuomioista ja seuraamuksista; 2) rangaistusaikalaskelmista; 3) rangaistuksen täytäntöönpanon, tutkintavankeuden tai tutkinta-arestin toimeenpanon taikka tehostetun matkustuskiellon teknisen valvonnan taikka muun vapaudenmenetyksen alkamisesta ja päättymisestä ja 4) täytäntöönpanon lykkäämisestä ja keskeytyksestä. Näitä tietoja voitaisiin käsitellä vain siltä osin, kuin ne ovat välttämättömiä rangaistusajan laskemiseksi. Hakemistoon siirrettyjen tietojen käsittelyä ei sallittaisi laajemmin muihin tarkoituksiin.

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.1.2025.

Siirtymäsäännöksessä otetaan huomioon rikoslainsäädännön ajallista ulottuvuutta koskevat rikoslain 3 luvun 2 §:n säännökset. Pykälän 1 momentin mukaan rikokseen sovelletaan sitä lakia, joka oli voimassa, kun rikos tehtiin. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tuomittaessa on voimassa toinen laki kuin rikosta tehtäessä, sovelletaan kuitenkin uutta lakia, jos sen soveltaminen johtaa lievempään lopputulokseen. Jos yksi rikoksista on tehty ennen lain voimaantuloa ja toinen lain voimaantulon jälkeen, ja näistä tuomitaan yhteinen rangaistus, sovelletaan rangaistuksen täytäntöönpanossa lievemmän lain periaatetta noudattaen ensimmäisen rikoksen tekohetken määräaikaa. Rikoksen tekohetken lainsäädäntöä sovelletaan myös ennen uuden lain voimaantuloa tehtyyn rikokseen, josta tekijä uuden lain voimaantulon jälkeen tuomitaan rangaistukseen.

Lakiehdotus edellyttää Rikosseuraamuslaitoksessa ja Vankiterveydenhuollon yksikössä varautumista esityksen vaikutuksia koskevasta jaksosta 4 ilmenevään vankimäärän kasvuun. Lisäksi ehdotettava sääntely edellyttää pieniä muutoksia Rikosseuraamuslaitoksen tietojärjestelmiin, jotta tarvittavat tiedot tuomitun mahdollisista aiemmista vankeusrangaistuksista ovat saatavilla riittävän pitkään.

Oikeusministeriö seuraa ehdonalaista vapauttamista koskevan lainsäädännön toimivuutta yleisellä tasolla.

10.1 Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Esityksellä ei ole huomioon otettavia riippuvuuksia muista hallituksen esityksistä.

10.2 Suhde talousarvioesitykseen

Taloudellisissa vaikutuksissa arvioidut määrärahatarpeet rahoitetaan valtiontalouden kehyspäätösten ja valtion talousarvion mukaisista määrärahoista.

11.1 Ehdonalaista vapauttamista koskeva sääntely

Esitykseen sisältyvä ehdonalaista vapauttamista koskeva muutosehdotus merkitsisi seuraamusjärjestelmän ankaroitumista ja vapauden menetyksen pidentymistä joidenkin rikoksenuusijoiden kohdalla. Esitystä on siten arvioitava erityisesti suhteessa perustuslain 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaisen vapauteen ja 8 §:ssä säädettyyn rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen. Lisäksi merkityksellisiä ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 63/1999) 7 artikla ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) 15 artikla, joiden mukaan rikoksen tekohetkellä sovellettavissa ollutta rangaistusta ankarampaa rangaistusta ei saa määrätä. Alaikäisten rikoksentekijöiden osalta merkityksellinen on lapsen oikeuksien sopimus (SopS 60/1991), jonka 37 artiklan b kohdan mukaan lapsen vangitsemiseen on turvauduttava vasta viimesijaisena ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kriminalisoinneille on oltava painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (PeVL 10/2017 vp, s. 3, PeVL 9/2016 vp, s. 4, PeVL 61/2014 vp). Tämä koskee myös rikosoikeudelliseen rangaistusjärjestelmään tehtäviä muutoksia, koska rikoslain kielloilla ja rangaistuksilla on sisäinen yhteys ja rangaistukset on asetettu tukemaan ja tehostamaan kieltoja (PeVL 10/2017 vp, s. 3, PeVL 9/2016 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että rangaistusseuraamuksen ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen, ja rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (esim. PeVL 56/2018 vp, s. 2, PeVL 9/2016 vp, s. 6, PeVL 56/2014 vp, s. 3 ja PeVL 16/2013 vp, s. 2).

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaisesti rangaistussäännösten tulee täyttää perusoikeuden rajoittamiselle asetettavat yleiset edellytykset ja kulloisestakin perusoikeussäännöksestä mahdollisesti johtuvat erityisedellytykset, ja perustuslakivaliokunnan perusoikeuksien rajoittamisedellytyksiin palautuva käytäntö koskee rikoslainsäädäntöä yleisesti (esim. PeVL 56/2018 vp, s. 2 ja PeVL 48/2017 vp, s. 7—8). Suhteellisuusvaatimus edellyttää sen arvioimista, onko kriminalisointi välttämätön sen taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi. Tältä osin tulee arvioida, onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla tavalla kuin kriminalisoinnilla (ks. PeVL 56/2018 vp, s. 2 ja PeVL 23/1997 vp, s. 2/ II).

Perustuslakivaliokunta on pitänyt sinänsä selvänä, ettei perustuslaki aseta tiukkoja rajoja rangaistusten korottamiselle, kunhan muutokset kytketään hyväksyttäviin perusteisiin. Valiokunta on päinvastoin todennut lainsäätäjän harkintamarginaalin olevan kriminalisointien suhteen varsin väljä (PeVL 23/1997 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta on katsonut ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmää edellisen kerran muutettaessa (HE 175/2018 vp), että tuolloin esitetty järjestelmää ankaroittava muutos kuului lainsäätäjän harkintamarginaalin piiriin (PeVL 56/2018 vp, s. 2).

Vankeusrangaistukseen johtavan rikoksen uusimista voidaan lähtökohtaisesti pitää moitittavampana kuin ensimmäistä kertaa rikokseen syyllistymistä, mikä puoltaa ehdotuksen mukaista ankarampaa kohtelua yhtäläisesti kaikkien rikoksenuusijoiden kohdalla. Esityksessä ehdotettu muutos koskisi vain rikoksenuusijoita, jotka jo ovat suorittaneet vähintään yhden ehdottoman vankeusrangaistuksen. Rikoksen uusiminen on moitittavuutta lisäävä tekijä, vaikka rikosten tekemisen väli olisikin pitkä.

Esityksellä pyritään lisäämään ehdonalaista vapauttamista koskevan järjestelmän oikeudenmukaisuutta sekä yleisemmin rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän ymmärrettävyyttä ja hyväksyttävyyttä sekä sen uskottavuutta. Tämä edellyttää, että rikoksesta tuomittu rangaistus ja rangaistuksen tosiasiallisen suorittamisen pituus ovat oikeudenmukaisessa suhteessa toisiinsa. Kaikille rikoksenuusijoille ehdotettua pidemmän ehdonalaisen vapauttamisen määräosan soveltamista voidaan pitää oikeudenmukaisena koko seuraamusjärjestelmän kannalta ja oikeasuhtaisena varsinkin suhteessa ensikertalaisiin rikoksentekijöihin.

Nykyisin viiden vuoden kuluessa vapautumisesta rikoksen uusiviin henkilöihin sovelletaan pidempää ehdonalaisen vapauttamisen määräosaa. Ehdotus laajentaisi pidemmän määräosan soveltamisen myös niihin rikoksentekijöihin, jotka uusivat rikoksen vasta sen jälkeen, kun viisi vuotta on kulunut heidän aiemmasta vankeusrangaistuksestaan. Tällaisen muutoksen voidaan arvioida täyttävän suhteellisuusperiaatteen vaatimukset, koska kysymys olisi jo olemassa olevan määräosan soveltamisalan laajentamisesta kaikkiin rikoksenuusijoihin.

Suhteellisuutta arvioitaessa on otettava huomioon se, että muutos kohdistuisi rikoksentekijöihin, jotka ovat vähintään toistamiseen suorittamassa ehdotonta vankeusrangaistusta. Rangaistusjärjestelmän uskottavuuden ja oikeudenmukaisuuden kannalta on perusteltua, että rikoksenuusijoita kohdellaan ankarammin rangaistusten täytäntöönpanossa, mikä määrittelee tosiasiallisesti tuomitun rangaistuksen tuntuvuutta. Muutosta voidaan tätä taustaa vastaan pitää suhteellisuusperiaatteen mukaisena.

Esitys kohdistuisi myös nuoriin rikoksentekijöihin. Perustuslakivaliokunta on aiemmin suhtautunut varauksellisesti ehdonalaista vapauttamista koskevan sääntelyn ankaroittamiseen nuorten rikoksentekijöiden kohdalla. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiotaan siihen, että lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 37 artiklan b kohdan mukaan lapsen vangitsemiseen on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lakivaliokunnan huomiota siihen, etteivät ainakaan lapsiin sovellettaviksi tulevien säännösten tulisi johtaa tosiasiallisten vapaudenmenetysaikojen pitenemiseen (PeVL 56/2018 vp ja PeVL 21/2005 vp, s. 4).

Nyt esitetyn muutoksen hyväksyttävyyttä arvioitaessa on huomioitava, että nuoria rikoksentekijöitä koskeva sääntely kohdistuu alaikäisten rikoksentekijöiden lisäksi myös täysi-ikäisiin, alle 21-vuotiaisiin rikoksentekijöihin. Esimerkiksi rikoslain 6 luvun säännöksissä rangaistuksen mittaamisesta ja rangaistuslajin valinnasta alaikäisiä rikoksentekijöitä koskevia lievempiä säännöksiä ei ole ulotettu koskemaan 18-20-vuotiaita rikoksentekijöitä. Mikäli tarkastellaan vain alaikäisiä rikoksentekijöitä, voidaan todeta, ettei esitetyllä muutoksella ole vaikutusta heidän rikosoikeudelliseen kohteluunsa. Koska voimassa olevan sääntelyn mukaan ehdonalaisen vapauden niin sanotusta ensikertalaisuudesta voi hyötyä vain rikoksentekijä, joka ei ole rikosta edeltäneiden kolmen vuoden aikana suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, ei rikoksen uusinut alaikäinen voi päästä tästä lievemmästä kohtelusta osaksi ennen kuin on ehtinyt täyttää 18-vuotta. Esitetty muutos kohdistuisi siten käytännössä vain täysi-ikäisiin rikoksentekijöihin. Joka tapauksessa alle 21-vuotiaita rikoksentekijöitä kohdeltaisiin ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmässä muita lievemmin, sillä heihin sovellettaisiin edelleen voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti lievempiä määräosia. Alle 21-vuotias rikoksenuusija voisi siten muutoksen jälkeenkin päästä ehdonalaisen vapauteen suoritettuaan rangaistuksestaan puolet, mikä vastaa yli 21-vuotiaiden rikoksentekijöiden kohdalla ensikertalaisiin sovellettavaa määräosaa.

Esitystä on arvioitava myös perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ja siihen sisältyvän taannehtivuuskiellon kannalta. Säännöksen mukaan rikoksesta ei saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä on laissa säädetty. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklan mukaan ketään ei saa pitää syypäänä rikokseen sellaisen teon tai laiminlyönnin perusteella, joka ei ollut tekohetkellä kansallisen lainsäädännön tai kansainvälisen oikeuden mukaan rikos. Rikoksen tekohetkellä sovellettavissa ollutta rangaistusta ankarampaa rangaistusta ei saa määrätä. Myöskään kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 15 artiklan mukaan rikoksen tekohetkellä sovellettavaa rangaistusta ankarampaa rangaistusta ei saa määrätä. Esitykseen sisältyvässä sääntelyssä ei ole kyse rangaistukseen tuomitsemisesta, mutta esityksellä on vaikutusta tosiasialliseen rangaistuksen pituuteen ja rikoksesta aiheutuvaan vapaudenmenetykseen.

Esityksessä ehdotetaan lakiin selvyyden vuoksi nimenomaista siirtymäsäännöstä siitä, että ehdotettua uutta sääntelyä voitaisiin soveltaa ainoastaan rikokseen, joka on tehty lain voimaantulon jälkeen. Tältä osin ehdotus olisi sopusoinnussa tekohetkeä ankarampaan rangaistukseen tai seuraamuksen määräämistä koskevan taannehtivuuskiellon kanssa.

11.2 Henkilötietojen suoja

Henkilötietojen käsittelyä rangaistusten täytäntöönpanossa koskeva yleislaki on henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annettu laki ((1054/2018) jäljempänä rikosasioiden tietosuojalaki). Laki henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa täydentää kyseistä yleislakia ja se on hyväksytty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 27/2021 vp). Henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annettuun lakiin ehdotettavalla uudella säännöksellä on merkitystä perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.

Perustuslakivaliokunta on korostanut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojalla ei ole etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden, vaan se tulee suhteuttaa toisiin perus- ja ihmisoikeuksiin sekä muihin painaviin yhteiskunnallisiin intresseihin, kuten yleiseen turvallisuuteen liittyviin intresseihin, jotka voivat ääritapauksessa palautua henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen. Lainsäätäjän tulee turvata yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa (PeVL 14/2018 vp, s. 8).

Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että mitä korkeampi riski tietojen käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely (PeVL 27/2021 vp, s. 2, PeVL 14/2018 vp, s. 5). Valiokunta on pitänyt henkilötietojen käsittelyä koskevassa valtiosääntöisessä arviossa merkityksellisenä myös käsittelyn tarkoitusta yksilöön kohdistuvan julkisen vallan käytön mahdollistajana (PeVL 1/2018 vp, s. 6). Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään ja sääntelyn on oltava EU:n tietosuojalainsäädännön mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 27/2021 vp, s. 4, PeVL 65/2018 vp, s. 45, PeVL 15/2018 vp, s. 40). Perustuslain tulkintakäytännössä arkaluonteisilla henkilötiedoilla tarkoitetaan laajempaa tietojoukkoa kuin vain EU:n tietosuoja-asetuksessa tai rikosasioiden tietosuojalaissa tarkoitetut erityiset henkilötietoryhmät. Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (ks. PeVL 15/2018 vp, myös 13/2016 vp, PeVL 14/2009 vp).

Perustuslakivaliokunta on korostanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn välttämättömyyden vaatimuksen ohella erityisesti käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimusta. Valiokunta on pitänyt mahdollisena tehdä käyttötarkoitussidonnaisuudesta vain täsmällisiä ja vähäisiksi luonnehdittavia poikkeuksia. Tällainen sääntely ei myöskään saa johtaa siihen, että muu kuin alkuperäiseen käyttötarkoitukseen liittyvä toiminta muodostuu rekisterin pääasialliseksi tai edes merkittäväksi käyttötavaksi (ks. PeVL 40/2021 vp, s. 5 kohta 15, PeVL 15/2018 vp, s. 45, PeVL 1/2018 vp, s. 4, PeVL 14/2017 vp, s. 5—6).

Henkilötietojen käsittelyn lähtökohtana on, että se on tarpeen toimivaltaisen viranomaisen kyseisen lain soveltamisalalla tapahtuvan tehtävän suorittamiseksi ja että tästä tehtävästä säädetään lainsäädännössä. Rangaistusten täytäntöönpanoon liittyvät tehtävät ovat luonteeltaan sellaisia, että henkilötietojen käsittelystä aiheutuu korkea riski luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille. Käsiteltäessä rangaistusten täytäntöönpanoon liittyviä henkilötietoja kyse on arkaluonteisten tietojen käsittelystä. Siten tällaisesta henkilötietojen käsittelystä on perusteltua säätää yksityiskohtaisesti erityislainsäädännössä. Muutettava sääntely liittyy perusoikeusherkkään kontekstiin.

Ehdotetussa säännöksessä tietojenkäsittelyoikeus olisi rajattu vain niihin virkamiehiin, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen. Rangaistusajan laskemista koskevat tehtävät sisältävät muun muassa sen määrittelemisen, milloin tuomittu voidaan päästää ehdonalaiseen vapauteen. Säännöksen tarkoituksena olisi varmistaa, että Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehillä, joiden virkatehtäviin kuuluu päätöksenteko siitä, milloin tuomittu voidaan päästää rikoslain 2 c luvun 5 §:ssä säädetyin tavoin ehdonalaiseen vapauteen, olisi välttämättömät tiedot tämän ajankohdan määrittämiseksi.

Säännöksessä olisi rajattu myös se, millaisia tietoja kyseiset virkamiehet olisivat hakemistosta oikeutettuja käsittelemään. Rangaistusajan laskemista varten voitaisiin hakea ainoastaan lain 6 §:n 1 – 4 kohdassa määriteltyjä tietoja, jotka ovat välttämättömiä rangaistusajan laskemiseksi. Nyt ehdotettavassa säännöksessä olisi kyse täytäntöönpanon perustiedoista, kuten rikoksista, tuomioista sekä rangaistuksen täytäntöönpanon alkamisesta ja päättymisestä. Käsittely ei kattaisi lain 13 §:ssä tarkoitettuja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja.

Perustuslakivaliokunnan mukaan tietojen pysyvä säilyttäminen ei ole henkilötietojen suojan mukaista, ellei siihen ole tietojärjestelmän luonteeseen tai tarkoitukseen liittyviä perusteita. Tietojen pysyvä säilyttäminen on katsottu perustelluksi esimerkiksi silloin, kun tiedot ovat osin muuttumattomia tai hitaasti muuttuvia eikä niitä päivitetä pelkän ajan kulumisen vuoksi ja niiden pysyvä säilyttäminen on tarpeellista tehtävien hoitamiseksi. Valiokunta on toisaalta pitänyt viiden vuoden säilytysaikaa arkaluonteisten tietojen osalta pitkänä ja korostanut, että mitä pidemmäksi tietojen säilytysaika muodostuu, sitä olennaisempaa on huolehtia tietoturvasta, tietojen käytön valvonnasta ja rekisteröidyn oikeusturvasta (esim. PeVL 27/2021 vp, s. 6, PeVL 28/2016 vp, s. 7).

Esitykseen sisältyvä rikoslain ehdonalaista vapauttamista koskeva muutos edellyttää tuomitun aiempien mahdollisten vankeusrangaistusten selvittämisen merkittävästi nykyistä pidemmältä ajalta. Kun voimassa olevan sääntelyn toteuttamiseksi on ollut riittävää, että tiedossa on tuomitun mahdollinen aiempi vankeusaika viiden tai kolmen vuoden ajanjaksolla ennen rikoksen tekemistä, edellyttää ehdotettu sääntely, että tällainen tieto tulisi olla saatavilla periaatteessa koko siltä ajalta, jonka henkilö on ollut rikosvastuuikärajan täyttänyt. Vaikka henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annetun lain 33 §:ssä tarkoitetusta hakemistostakin tiedot poistuvat 50 vuoden kuluttua siitä, kun henkilö on viimeksi vapautunut Rikosseuraamuslaitoksen yksiköstä tai lopettanut yhdyskuntaseuraamuksen suorittamisen, voidaan näin pitkää aikaa pitää riittävänä esityksen tavoitteiden toteutumiseksi.

Valittua sääntelytapaa, joka perustuu tietojen hakemiseen hakemistosta, voidaan pitää tarkoituksenmukaisena, vaikka hakemistoa ei lähtökohtaisesti ylläpidetä rangaistusten muodollisen täytäntöönpanon tehtäviä varten. Hakemistossa olevat tiedot on kuitenkin kerätty alun perin rangaistusten täytäntöönpanoa varten. Tämän vuoksi kyseisten tietojen käyttäminen rangaistusajan laskemisen tehtävissä siltä osin, kuin se olisi tehtävien suorittamisen kannalta välttämätöntä, olisi tietojen alkuperäisen käyttötarkoituksen mukaista huolimatta siitä, että tiedot on poistettu varsinaisesta rikosseuraamusrekisteristä.

Pääsy välttämättömiin tietoihin rangaistusajan laskemiseksi voitaisiin toteuttaa myös pidentämällä rikosseuraamusrekisterissä olevien tietojen säilytysaikoja merkittävästi nykyisestä lain 31 §:ssä säädetystä kymmenestä vuodesta. Tämä kuitenkin merkitsisi sitä, että tietoihin olisi pääsy huomattavasti suuremmalla joukolla Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehiä, mikä ei ole tarpeen esityksen tavoitteiden kannalta. Valittu sääntely turvaisi paremmin tuomittujen henkilötietojen suojaa.

Henkilötietojen käsittely, jolla poikettaisiin hakemiston nykyisestä käyttötarkoituksesta, rajoitettaisiin ehdotetulla säännöksellä siihen, mikä on välttämätöntä ja oikeasuhteista sääntelyn tavoitteen eli tuomitun rangaistusajan määrittelyn oikeellisuuden varmistamiseksi. Käyttötarkoitus olisi kuitenkin läheisessä yhteydessä seuraamuksia koskevien tietojen alkuperäisen rekisteröintitarkoituksen kanssa. Edellä olevan perusteella ehdotetussa sääntelyssä perustuslain 10 §:n rajoittaminen perustuisi lakiin ja rajoitukset olisivat sääntelyn sisältö ja tarkoitus huomioon ottaen täsmällisiä ja tarkkarajaisia.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.