Eduskunta on 12 päivänä helmikuuta 1993 lähettänyt ulkoasiainvaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 370/1992 vp.

Puolustusvaliokunta on eduskunnan päätöksen mukaisesti antanut valiokunnalle lausuntonsa. Lausunto (PuVL 1) on otettu tämän mietinnön liitteeksi.

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina hallitusneuvos Pekka Pitkänen ja toimistopäällikkö Bjarne Ahlqvist puolustusministeriöstä, alivaltiosihteeri Jaakko Blomberg, apulaisosastopäällikkö Pekka Ojanen, neuvotteleva virkamies Rauno Viemerö ja lähetystöneuvos Martti Koskenniemi ulkoasiainministeriöstä, kenraaliluutnantti Gustav Hägglund ja apulaisosastopäällikkö Heikki Tilander pääesikunnasta, professori Raimo Väyrynen Helsingin yliopistosta, erikoistutkija Pekka Visuri Ulkopoliittisesta instituutista, erikoistutkija Vilho Harle Rauhan- ja konfliktintutkimuslaitoksesta sekä eversti Hannu Paronen.

Hallituksen esitys

Hallituksen esityksessä ehdotetaan Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien rauhanturvaamistoimintaan annettua lakia muutettavaksi siten, että Suomella on lakiin perustuvat edellytykset osallistua tarvittaessa myös Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin (ETYK) toimesta järjestettävään kansainväliseen rauhanturvaamistoimintaan.

Lain soveltamisalan laajentamisesta ja lain nimikkeen muuttamisesta johtuen ehdotetaan samassa yhteydessä tehtäväksi viittaustekninen tarkistus puolustusvoimista annettuun lakiin, sotilasrikoksia sääntelevään rikoslain 45 lukuun, sotilasoikeudenkäyntilakiin sekä valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annettuun lakiin. Lisäksi rikoslaista ehdotetaan poistettavaksi vanhentuneena säännös, joka koskee julkisoikeudellisen palvelussuhteen perusteella puolustusvoimissa palvelevien henkilöiden eli värvättyjen kuulumista sotilasrikossäännösten soveltamisalan piiriin.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Käsiteltyään asian ulkoasiainvaliokunta esittää kunnioittavasti seuraavaa.

Valiokunnan kannanotot

Hallituksen esityksessä todetaan, että voimassa olevan rauhanturvaamislain nimike on yksilöity koskemaan Suomen osallistumista ainoastaan YK:n rauhanturvaamistoimintaan ja että lain soveltamisalan laajentuessa on nimikettä muutettava. Esityksessä ehdotetaan lain nimike sellaiseksi, että se koskisi ylipäänsä Suomen osallistumista kansainväliseen rauhanturvaamistoimintaan, jotta liitännäislakien muuttaminen ei jatkossa olisi tarpeen, vaikka rauhanturvaamistoiminta mahdollisesti laajenisi vielä YK:n ja ETYKin ulkopuolelle. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy kuitenkin puolustusvaliokunnan käsitykseen, että tässä vaiheessa ei tulisi edes rauhanturvaamislain nimikkeessä lähteä ennakoimaan rauhanturvaamistoiminnan laajenemista YK:n ja ETYKin ulkopuolelle, ja ehdottaa siksi nimikettä täsmennettäväksi vastaamaan lain sisältöä eli kuulumaan "Laki Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin rauhanturvaamistoimintaan". Sama muutos tulee tehdä myös muihin hallituksen esitykseen sisältyviin lakiehdotuksiin, joissa nimeltä mainiten viitataan rauhanturvaamislakiin.

Edellä todetun mukaisesti hallituksen esityksessä ehdotetaan Suomen ETYKin rauhanturvaamistoimintaan osallistumisen mahdollistamiseksi rauhanturvaamislain soveltamisalaa laajennettavaksi muuttamalla sen 1 §:ää siten, että lakia sovelletaan YK:n rauhanturvaamistoimintaan osallistumisen lisäksi myös ETYKin rauhanturvaamistoimintaan osallistumiseen. Esityksessä todetaan, että muilta osin lakia ei ole tarpeen tarkistaa, vaan sen säännökset soveltuvat sellaisinaan myös soveltamisalan laajentuessa. Samalla kun ulkoasiainvaliokunta pitää lain soveltamisalan tällaista laajennusta perusteltuna, se toteaa, että ETYKin nykyiset rakenteet eivät toistaiseksi mahdollista sen rinnastamista YK:hon rauhanturvaamistoiminnassa. ETYK julistautui tosin Helsingin huippukokouksessa YK:n peruskirjan VIII luvun mukaiseksi alueelliseksi järjestelyksi ja Helsingin asiakirjassa päätettiin muodostaa ETYKille toimintavälineitä konfliktinestoa ja kriisinhallintaa varten. Toisaalta ETYKin pääsihteerillä ei ole samanlaisia valtuuksia kuin YK:n pääsihteerillä, ETYKillä ei ole YK:n turvallisuusneuvostoa vastaavaa elintä eikä ETYKin ulkoministerikokous toistaiseksi kykene nopeaan ja tehokkaaseen päätöksentekoon.

Puolustusvaliokunta tähdentää lausunnossaan hallituksen esityksen yleisperustelujen kohtaa, jonka mukaan "ETYKin rauhanturvaamistoiminnassa on otettava huomioon YK:n toimivaltuudet sekä kaikkien osapuolten valmius yhteistyöhön", ja katsoo tämän tarkoittavan sitä, että YK on ensisijainen rauhanturvaamisorganisaatio ja että muut menettelyt voitaisiin toteuttaa vain poikkeustapauksissa ja YK:n valtuuttamina. Ulkoasiainvaliokunta toteaa joka tapauksessa, että ETYK on itsenäinen toiminnassaan myös rauhanturvaamisen alueella, vaikka se on vapaaehtoisesti rajoittanutkin päätöksillään rauhanturvatoimintansa muodot vastaamaan YK:n periaatteita. ETYKin ei siksi voida katsoa olevan toiminnassaan alistettu YK:lle siinä määrin, että sen täytyisi pyytää YK:lta lupa rauhanturvaoperaatioihinsa. Kysymyksessä on yhteistyösuhde, jota parhaillaan kehitetään edelleen.

Ulkoasiainvaliokunta lähtee siitä, että rauhanturvaamislaki koskee ensisijaisesti YK:n perinteistä rauhanturvaamistoimintaa, jota tosin ei ole auktoritatiivisesti määritelty. Valiokunta katsoo, että rauhanturvaamistoiminnan käsitteen mahdollisesti väljentyessä YK:n tai ETYKin päätöksien tai kansainvälisen käytännön vaikutuksesta tämän lain soveltamisala ei voi sitä kautta laajentua. Jos rauhanturvaamistoiminnalle tulevaisuudessa hyväksytään toistaiseksi sovellettua käsitettä laajentava määritelmä tai rauhanturvaamistoiminnan käytäntö muuttuu, näiden muutosten soveltaminen Suomessa edellyttää valiokunnan käsityksen mukaan uutta lainsäädäntöä.

Edellä sanottu merkitsee, että Suomen osallistuminen tulevaisuudessa muihin kehityksen alaisina oleviin rauhanturvaamisen lähitoimintoihin, erityisesti ns. rauhaan pakottamiseen (peace enforcement), ei tule kysymykseen ilman rauhanturvaamislain muutosta. Valiokunta pitää sinänsä myönteisenä sitä, että YK:n ja tulevaisuudessa myös ETYKin rauhanturvaamisoperaatioiden käytettävissä olevia keinovalikoimia kehitetään ja että operaatiot siten saavat enemmän todellisia onnistumisen mahdollisuuksia. Valiokunta ei myöskään halua sulkea pois sitä mahdollisuutta, että Suomi osallistuisi aktiivisesti myös uudentyyppisiin toimintoihin. Valiokunta toteaa vain, että se, mitä rauhaan pakottamisella yleensä ymmärretään, kuuluu käsiteltävänä olevan lain soveltamisalan ulkopuolelle. Toisaalta valiokunta toteaa, että rauhaan pakottaminen ei ole merkitykseltään täsmällinen termi. Siihen voi liittyä monenlaisia eriasteisia operaatioita, mm. humanitaarista avustustoimintaa ja pakolaisten auttamista, joihin myös varsinaisesta taistelutoiminnasta pidättäytyvät maat saattavat voida osallistua. Valiokunta korostaa, että kaikenasteinen osallistuminen tällaisiin toimintoihin edellyttäisi joka tapauksessa tietoista uutta päätöstä. Osallistumisen huolellinen harkinta on välttämätöntä rauhaan pakottamiseen liittyvien tuntemattomien riskien vuoksi.

YK:n ja ETYKin rauhanturvaamistoiminnan kehittämiselle myönteisen peruslähtökohtansa mukaisesti valiokunta katsoo, että käytännön rauhanturvaamisoperaatioiden toteuttamiseen osallistuvien käsiä ei tule pyrkiä sitomaan tarpeettoman rajoittavilla määräyksillä. Ottamatta varsinaisesti kantaa puolustusvaliokunnan lausunnossa käsiteltyyn kysymykseen siitä, pitäisikö hallituksen esityksen yleisperusteluissa mainittu termi "tulitaukojen ylläpitäminen" korvata termillä "aselevon valvonta", valiokunta katsoo yleisesti, että rauhanturvaamistoiminnassa ei tule olennaisessa määrin ylittää sitä tehtäväkuvaa, joka asianomaisella yksilöllä ilmoittautuessaan kyseisiin tehtäviin on. Voiko tulitauon ylläpitäminen kuulua tähän tehtäväkuvaan, on valiokunnan käsityksen mukaan kysymys, jonka ratkaisu riippuu asianomaisen rauhanturvaamisyksikön miesluvusta ja aseistuksesta, ts. ovatko ne realistisessa suhteessa tehtävän vaativuuteen ja vaarallisuuteen.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan toteamukseen, että Suomen viranomaisten on varmistettava rauhanturvaamistoimintaan osallistuvan suomalaisen joukon asianmukainen käyttö ottaen huomioon tehtäväänmääräämiseen liittyvä vastuu ja johtosuhteet, mutta ei tee tästä sitä johtopäätöstä, että operaatio olisi keskeytettävä, jos vaatimus kaikkien osapuolten valmiudesta yhteistyöhön ei täyty. Valiokunta toteaa, että pääpainon on oltava etukäteisharkinnalla, sillä jos Suomen hallitus päättää asettaa rauhanturvajoukkoja YK:n tai ETYKin käytettäväksi, päätökseen ei periaatteessa sisälly mahdollisuutta lopettaa jotain tiettyä operaatiota sen ollessa kesken. Vastuu tästä on ao. järjestöllä. Suomi voi kyllä halutessaan vetää joukkonsa pois niiden määräajan päätyttyä. Valiokunta katsoo, että toiminta, joka vastaa sisällöltään perinteistä rauhanturvaamistoimintaa, saattaa olla välttämätöntä tilanteessa, jossa ei ole mahdollista hankkia osapuolten suostumusta. Esim. entisen Jugoslavian alueella käynnissä olevissa operaatioissa ei aina voida täsmällisesti tietää, keitä osapuolet ovat. Kategoristen määräysten soveltaminen tällaisessa tilanteessa saattaisi johtaa kohtuuttomuuksiin.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan näkemykseen, että rauhanturvaamistoiminnan mahdollisesti laajetessa on korostettava näissä tehtävissä toimivan henkilöstön vapaaehtoisuutta. Valiokunta katsoo rauhanturvaamisjoukkoihin ilmoittautuneen henkilön oikeusturvan edellyttävän, että hänen tehtävänsä on etukäteen rajattu ja että hän tietää, millaiseen operaatioon hän on ilmoittautunut, ja voi yksilöllisesti arvioida ottamaansa henkilökohtaista riskiä realistiselta pohjalta.

Puolustusvaliokunta esittää parlamentaarisen neuvottelukunnan asettamista arvioimaan mm. Suomen valmiuksia osallistua kehityksen alaisina oleviin rauhanturvaamistoimintaa lähellä oleviin toimintamuotoihin. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että jos sen edellä esittämistä käsityksistä rauhanturvaamislain puitteissa mahdollisista tulkinnoista Suomen rauhanturvaamistoimintaan osallistumisen muodoista ja asteesta halutaan poiketa, tämä edellyttää senkin mielestä erillistä selvitystyötä. Erityisesti YK:n pääsihteerin hiljattain tekemiin ehdotuksiin uusista rauhanturvaamistoiminnan lähisukuisista muodoista liittyvät asiat on syytä huolellisesti selvittää suomalaisesta näkökulmasta. Valiokunta ei halua tässä vaiheessa ottaa kantaa siihen, millaisissa puitteissa tällainen selvitys tehdään.

Vaikka hallituksen esityksen mukaan sillä ei muodollisesti ole organisatorisia eikä taloudellisia vaikutuksia, tosiasiallisesti tarvitaan budjettivaroja, mikäli Suomi päättää lähettää joukkoja ETYKin mandaatilla rauhanturvatehtäviin. Näitä menoja on valiokunnan mielestä kuitenkin tarkasteltava Suomen ulkopolitiikan yleisien tavoitteiden näkökulmasta, joihin olennaisesti kuuluu yleisen rauhantilan ylläpitäminen ja lujittaminen.

Edellä esitetyn perusteella ulkoasiainvaliokunta ehdottaa kunnioittaen,

että hallituksen esitykseen sisältyvä 1. lakiehdotus hyväksyttäisiin muuten hallituksen esityksen mukaisena, paitsi lakiehdotuksen nimike näin kuuluvana, ja

että hallituksen esitykseen sisältyvät 2.―5. lakiehdotukset hyväksyttäisiin näin kuuluvina:

1.

Laki

Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin rauhanturvaamistoimintaan

2.

Laki

puolustusvoimista annetun lain 2 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan puolustusvoimista 31 päivänä toukokuuta 1974 annetun lain (402/74) 2 §:n 7 kohta seuraavasti:

Puolustusvoimien tehtävänä on:

7) myötävaikuttaa järjestelytoimiin, jotka koskevat Suomen osallistumista Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin rauhanturvaamistoimintaan; sekä

Voimaantulosäännös

(Kuten hallituksen esityksessä)

3.

Laki

rikoslain 45 luvun 1 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan rikoslain 45 luvun 1 §, sellaisena kuin se on 25 päivänä maaliskuuta 1983 annetussa laissa (321/83), seuraavasti:

(1 ja 2 mom. kuten hallituksen esityksessä).

Sotilaita koskevia säännöksiä sovelletaan lisäksi rajavartiolaitoksessa sotilastehtävissä palveleviin sekä Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin rauhanturvaamistoimintaan annetussa laissa (514/84) tarkoitetussa palveluksessa oleviin niin kuin siitä laissa erikseen säädetään.

Voimaantulosäännös

(Kuten hallituksen esityksessä)

4.

Laki

sotilasoikeudenkäyntilain 2 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 25 päivänä maaliskuuta 1983 annetun sotilasoikeudenkäyntilain (326/83) 2 §:n 4 momentti seuraavasti:

Mitä 2 ja 3 momentissa säädetään puolustusvoimista, koskee soveltuvin kohdin myös rajavartiolaitosta ja Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin rauhanturvaamistoimintaan annetussa laissa (514/84) tarkoitettua rauhanturvaamisorganisaatiota.

Voimaantulosäännös

(Kuten hallituksen esityksessä)

5.

Laki

valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta 21 päivänä joulukuuta 1990 annetun lain (1224/90) 1 §:n 1 momentin 1 kohta seuraavasti:

Valtioneuvoston oikeuskansleri vapautetaan velvollisuudesta valvoa lain noudattamista sellaisissa eduskunnan oikeusasiamiehen toimivaltaan kuuluvissa asioissa, jotka koskevat:

1) puolustusministeriötä hallitusmuodon 47 §:n 1 momentissa tarkoitettuja asioita lukuun ottamatta, puolustusvoimia, rajavartiolaitosta ja Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin rauhanturvaamistoimintaan annetussa laissa (514/84) tarkoitettua rauhanturvaamishenkilöstöä sekä sotilasoikeudenkäyntiä;

Voimaantulosäännös

(Kuten hallituksen esityksessä)

Helsingissä 25 päivänä toukokuuta 1993

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Paasio, varapuheenjohtaja Donner, jäsenet Aittoniemi, Haavisto, Jaakonsaari, Juhantalo, Kalliomäki, Kuuskoski, Kääriäinen, Ollila, Renko, Tuomioja ja Wahlström sekä varajäsenet Korkeaoja ja Moilanen.